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Samuel Andrade Neves Costa*

O presente ensaio visa apresentar um pequeno panorama sobre as


Áreas de Proteção Especial - APEs no intuito de clarear o
entendimento de temática tão desconhecida na seara ambiental.

Os objetivos, que nem de longe intentam apresentar uma posição


taxativa a respeito do tema, consistem em contextualizar as Áreas
de Proteção Especial – APEs, não apenas no que diz respeito à sua
gênese, mas também, ao paralelo “forçosamente” construído com as
Unidades de Conservação instituídas pela Lei
Federal 9.985/2000[1].
Em suma, destaca-se que os objetivos estão, sobretudo, em tecer
considerações acerca de questionamentos habitualmente presentes
nas contendas ambientalistas, a saber: as Áreas de Proteção
Especial são consideradas Unidades de Conservação? Quem são os
órgãos responsáveis por sua administração? A autorização a que se
refere o Art. 36, § 3º da Lei 9.985/2000 aplica-se às APEs? Ou, em
outras palavras, cabe solicitação de “anuência” em se tratando de
APEs?
Quanto à origem, interessante notar que o ato normativo
responsável por instituir as Áreas de Proteção Especial, qual seja:
Lei Federal nº 6.766/1979[2] não é de essência eminentemente
ambiental, mas sim, urbanística.
Conforme se depreende da ementa que anuncia a lei federal
mencionada, observa-se que seu objetivo está em reger o
parcelamento e ordenamento do solo urbano.

De fato, ao se analisar a Lei Federal nº 6.766/1979, percebe-se que


as Áreas de Proteção Especial encontram-se estabelecidas no
âmbito de uma legislação que tem por objeto disciplinar
regramentos para o parcelamento do solo urbano, exigindo do
poder público atenção especial à determinados espaços territoriais
que, em virtude da relevância de seus atributos ambientais,
culturais, paisagísticos, históricos, científicos e outros, devem gozar
de uma proteção singular, que imponha limitações às ações
desregradas, típicas da natureza humana, a fim de garantir a
perpetuidade deste espaço, a bem da sadia qualidade de vida da
coletividade.
É justamente com este intuito que o Art. 13 da Lei Federal
nº.: 6.766/1979 dispõe, in litteris :
“Aos Estados caberá disciplinar a aprovação pelos Municípios de
loteamentos e desmembramentos nas seguintes condições:
I - quando localizados em áreas de interesse especial, tais
como as de proteção aos mananciais ou ao patrimônio
cultural, histórico, paisagístico e arqueológico, assim
definidas por legislação estadual ou federal; Grifos nossos.
(...)
E continua no Art. 14 estabelecendo que:

Os Estados definirão, por decreto, as áreas de proteção especial,


previstas no inciso I do artigo anterior.
Da literalidade do artigo evidencia-se que a intenção do legislador
está claramente em exigir do poder público, especialmente dos
municípios, peculiar atenção e cuidado na aprovação de
loteamentos e/ou desmembramentos de áreas urbanas localizadas
em espaços de relevante interesse, enumerando em um rol
exemplificativo, a especialidade destes espaços para a proteção dos
mananciais; do patrimônio cultural, histórico, paisagístico e
arqueológico.

Disto conclui-se que as Áreas de Proteção Especial são todas


aquelas que desempenham um papel importante na salvaguarda de
um patrimônio ambiental, cultural, paisagístico, histórico, científico
ou arqueológico que, dotadas de caráter difuso, pertencem a toda a
coletividade, impondo-se, nos termos do Art. 225[3] da Carta
Maior, não apenas ao poder público, mas também, à toda a
sociedade o dever de protegê-las e defendê-las em benefício das
presentes e futuras gerações.
São, portanto, porções territoriais especialmente protegidas, à
exemplo de diversos outros espaços territorialmente protegidos pela
legislação ambiental em vigor, tais como: as áreas de reserva legal;
as áreas de preservação permanentes; as áreas caracterizadas como
pertencentes ao Bioma de Mata Atlântica; os corredores ecológicos,
dentre tantos outros tipos de áreas protegidas nos termos da
legislação vigente.

As Áreas de Proteção Especial são exemplos de áreas protegidas,


assim como também o são as Unidades de Conservação
estabelecidas pela Lei Federal 9.985/2000.
Desta feita, pode-se afirmar que “área protegida” é gênero do qual
diversas são as espécies.

Ora, se as Áreas de Proteção Especial – APEs e as Unidades de


Conservação - UCs são espécies (tipos, classes, castas, divisões) do
gênero “áreas protegidas”, vislumbra-se que não podem ser tratadas
da mesma forma, como se iguais fossem.

Destarte, como se vê, as Áreas de Proteção Especial e Unidades de


Conservação são diferentes representações do gênero “áreas
protegidas”, cada uma com características e peculiaridades
próprias, responsáveis por individualizá-las e diferenciá-las umas
das outras.

Nesta direção, eis o entendimento do atuante Coordenador das


Promotorias de Justiça de Defesa do Patrimônio Histórico, Cultural
e Turístico de Minas Gerais, Dr. Marcos Paulo de Souza Miranda[4]
em artigo sobre o tema:

Ressalte-se, por primeiro, que não devemos confundir, como se


idênticas fossem, as áreas protegidas, às quais se refere
a Constituição (...) e as unidades de conservação de que trata a
Lei 9.985/2000, que regulamenta o Sistema Nacional de Unidades
de Conservação.
Com efeito, o conceito de área protegida é muito mais amplo, sendo
entendida no Direito Comparado como “uma área geograficamente
definida que tenha sido designada ou regulamentada e gerida para
alcançar objetivos específicos de conservação”.

Por isso, como bem ressalta Antônio Herman Benjamin: toda


Unidade de Conservação é área especialmente protegida,
mas a recíproca não é verdadeira. Grifos Nossos.
Diferente não poderia ser a conclusão já que, conforme se denota do
Art. 2º, inc. I da lei 9.985/2000, sob o ponto de vista de
caracterização ambiental (técnico), as Unidades de Conservação
representam um conceito de proteção (concepção biológica) muito
mais abrangente que as Áreas de Proteção Especial.
Justamente por não se caracterizarem como Unidades de
Conservação, as Áreas de Proteção Especial – APEs não se
encontram listadas no rol que enumera as Unidades de Conservação
pertencentes ao grupo de proteção integral e, tampouco, no rol que
enumera aquelas pertencentes ao grupo de uso sustentável,
conforme Art. 8º, c/c Art. 14 da Lei Federal 9.985/2000.
Assim sendo, importante notar que a Lei responsável por instituir o
Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC não elenca
as Áreas de Proteção Especial como Unidades de Conservação.
Oportuno destacar que a despeito da Lei 9.985/2000 não fazer
menção à terminologia “APEs”, tal nomenclatura foi inserida no
Código Florestal Mineiro – Lei 14.309/2000, por intermédio da Lei
Estadual nº 19.484/2011[5] que, surpreendentemente, estabeleceu,
no âmbito do Estado de Minas Gerais, mais uma categoria de
Unidade de Conservação pertencente ao grupo de Uso Sustentável,
a saber: Áreas de Proteção de Mananciais – APM.
Neste lume, eis o que estabelece o Art. 1º da Lei 19. 484/2011, in
verbis:
Art. 1º O caput do art. 24 da Lei nº 14.309, de 19 de junho de 2002,
fica acrescido do seguinte inciso VI, passando o seu inciso VI a
vigorar como VII:

Art. 24 – São Unidades de Conservação de Uso Sustentável:(...)

VI - áreas de proteção de mananciais, assim consideradas


as áreas de recarga de aquíferos ou as áreas com
mananciais estratégicos para a garantia do abastecimento
público de água de populações urbanas e rurais. Grifos
nossos.
Estabelece, ainda, o Art. 3º da referida Lei que:

As áreas de proteção especial – APEs, criadas com base na Lei


Federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, e aquelas instituídas
pelos municípios com a finalidade de proteção de mananciais serão
reavaliadas, no todo ou em parte, mediante ato normativo do
mesmo nível hierárquico que as criou, com o objetivo de
promover seu enquadramento nos termos do inciso VI do
art. 24 da Lei nº 14.309, de 2002, acrescentado por esta Lei, na
forma, no prazo e nas condições estabelecidos no regulamento desta
Lei. Grifos nossos. Grifos nossos
Como se percebe, enquanto a Lei Federal 9.985/2000, responsável
por implantar o SNUC, relaciona 07 (sete) categorias de unidades
de conservação pertencentes ao grupo de uso sustentável, no qual as
“áreas de proteção de mananciais” NÃO se encontram relacionadas,
a Lei Estadual 14.309/2002, responsável por regulamentar o código
florestal mineiro, elenca as áreas de proteção de mananciais como
unidades de conservação pertencentes ao grupo de uso
sustentável.
À margem das discussões quanto à
legitimidade/constitucionalidade da Lei Estadual 19.484/2011 para
estabelecer categoria de Unidade de Conservação não estabelecida
pelo SNUC, o que também se conclui da leitura do artigo
supramencionado, é que as Áreas de Proteção Especial não são
Unidades de Conservação, embora possam vir a se transformar em
Unidades de Conservação do Grupo de Uso Sustentável, sob a
nomenclatura de “Áreas de Proteção de Mananciais”, tão logo
passem pelo processo de reavaliação, mediante ato normativo do
mesmo nível hierárquico que as criou, com o objetivo de promover
seu enquadramento nos termos do inciso VI do art. 24 da Lei nº
14.309, de 2002.
Em outras palavras, tem-se que as APEs só se transformarão em
Unidades de Conservação quando forem convertidas,
reclassificadas, enquadradas como Áreas de Proteção de
Mananciais, momento que ganharão status de Unidades de
Conservação pertencentes ao Grupo de Uso Sustentável.
Enquanto as APEs não forem reclassificadas não podem ser
consideradas Unidades de Conservação, competindo, via de regra,
os procedimentos de reavaliação, reclassificação e enquadramento,
ao órgão público detentor de Know-how em relação à criação de
Unidades de Conservação e, sobretudo, expertise em relação aos
estudos técnicos que alicerçam não apenas a instituição da UC, mas
também, o seu enquadramento em uma das categorias legalmente
previstas.
Como se sabe, nos moldes determinados pelo SNUC, a
administração das Unidades de Conservação compete, em regra, ao
órgão público responsável pela criação da mesma; premissa esta
constante, inclusive, da própria legislação instituidora da UC.
Considerando que as Áreas de Proteção Especial não são Unidades
de Conservação, equivocado é o raciocínio generalista que costuma
atribuir a elas o mesmo órgão responsável pela administração das
Unidades de Conservação Federais, Estaduais ou Municipais. A
origem de tal equívoco talvez esteja no uso descuidado da analogia,
enquanto uma das principais ferramentas da hermenêutica jurídica.

Sendo assim, no que tange ao órgão responsável pela administração


das Áreas de Proteção Especial, afirma-se que se deve respeitar o
que o ato normativo responsável pela instituição destas áreas
estabelecer a respeito, sendo certo que o órgão responsável pela
administração será aquele que a lei instituidora da APE disser que é.

Curioso é o debate quanto à aplicabilidade do Art. 36, § 3º da Lei


Federal nº 9.985/2000 às Áreas de Proteção Especial, quando estas
são consideradas afetadas por impactos de empreendimentos.
Trazendo à colação o mandamento instituído pelo artigo
supracitado, é possível inferir que o licenciamento ambiental de
empreendimentos causadores de significativo impacto ambiental,
que afetem Unidades de Conservação ou sua zona de
amortecimento, está condicionado à emissão de autorização
específica, a ser emitida pelo Órgão Gestor da Unidade de
Conservação afetada.
Popularmente batizada como “anuência”, a autorização a que se
refere o § 3ºdo artigoo mencionado tem sido solicitada pelos órgãos
responsáveis pelo licenciamento ambiental como uma das condições
necessárias ao deferimento da licença nos casos em que APEs são
afetadas por impactos de empreendimentos.

Eis aqui, para mim, mais uma impropriedade e/ou equívoco


interpretativo do mandamento legal em estudo, haja vista que a
obrigatoriedade dele decorrente está relacionada à Unidades de
Conservação nos moldes conceituados, caracterizados e
classificados pela Lei Instituidora do Sistema Nacional de Unidades
de Conservação e não de forma ampla e irrestrita à todas as áreas
especialmente protegidas ou Áreas de Proteção Especial.

Note-se que o fato gerador da obrigação constante no Art. 36, § 3º é


a interferência/afetação em Unidades de Conservação por
empreendimentos causadores de significativos impactos
ambientais. Nesta situação emana a obrigatoriedade do órgão
competente só conceder a licença necessária à instalação do
empreendimento após a concessão, por parte do órgão responsável
pela administração da UC, da autorização a que se refere o Art. 36.

Portanto, para que o mandamento constante do artigo em exame


provenha é necessário a inter-relação dos seguintes elementos:
existência de Unidade de Conservação de Proteção Integral ou de
Uso Sustentável; instalação de empreendimento causador de
significativo impacto ambiental; afetação/impacto/interferência do
empreendimento na UC.

É inequívoco que a aplicabilidade do Art. 36, § 3º da Lei


Federal 9.985/2000 está relacionada às Unidades de Conservação
nos moldes conceituados pelo Art. 2, inc. I da Lei
Federal 9.985/2000, o que não significa dizer, contudo, que as
regras contidas nos atos normativos instituidores das APEs não
devam ser respeitadas.
Em nenhum momento está se pretendendo afirmar que as Áreas de
Proteção Especial são passíveis de intervenção sem a necessidade de
observância de qualquer cuidado, zelo, regra, princípio ou, mesmo,
de manifestação do órgão responsável por sua administração.

Pelo contrário, todas as regras disciplinadas no ato normativo


responsável pela criação da APE, voltadas a garantir a proteção
territorial daquele espaço que, conforme dito, cumpre um relevante
papel para a proteção do patrimônio ambiental, histórico, cultural,
paisagístico e científico, devem ser rigorosamente observadas, não
penas pelos órgãos públicos, mas também, por toda a sociedade.

O que se pretende destacar aqui é a impropriedade técnica de se


relacionar o Art. 36, § 3º da Lei Federal 9.985/2000 à figura ao qual
o mesmo não diz respeito, não está relacionado e, portanto, não
surte efeitos.
Fato é que, apesar da necessidade de se evitar equívocos
interpretativos, várias são as razões que justificam a defesa das
Áreas de Proteção Especial, razões estas que, a primeira vista,
podem parecer irrelevantes, porém que, num olhar mais clínico,
revelam-se como garantidoras da sobrevivência humana não apenas
do ponto de vista biológico ou biofísico, mas também, antropológico
e sociocultural, na medida em que visam garantir a preservação da
memória humana.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da Republica Federativa
do Brasil. São Paulo: Saraiva, 2012.
BRASIL. Lei Federal no6.766, de 19 de dezembro de 1979,
publicada no Diário Oficial da União em 20/12/1979.
Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6766.htm. Acesso
em 26/09/2013.
BRASIL. Lei Federal nº 9.985, de 18 de julho de 2000, publicada no
Diário Oficial da União em 23/07/2000. Disponível
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9985.htm. Acesso
em 26/09/2013.
MINAS GERAIS. Lei Estadual nº 19.484, de 12 de janeiro de 2011,
publicada no Diário Oficial do Estado em 13/01/2011 altera a Lei nº
14.309, de 19 de junho de 2002. Disponível
em: http://www.almg.gov.br/consulte/legislacao/index. Acesso em
26/09/2013.
MIRANDA. Marcos Paulo de Souza. Áreas de Proteção
Especial: valiosos e pouco conhecidos instrumentos de
defesa do meio ambiente, do ordenamento urbano e do
patrimônio cultural. Disponível
em: https://aplicacao.mp.mg.gov.br/xmlui/handle/123456789/964
.
[1] A Lei Federal nº9.98555, de 18 de julho de 2000, publicada no
Diário Oficial da União em 23/07/2000 é responsável por
regulamentar o artigo2255,§ 1ºº, inc. I, II, III e VII daConstituição
Federall; instituir o Sistema Nacional de Unidades de Conservação
da Natureza e por outras providências.

[2]A LEI Federal no6.766, de 19 de dezembro de 1979, publicada no


Diário Oficial da União em 20/12/1979 é responsável por dispor
sobre o parcelamento do solo urbano e por outras providências.

[3] O Art. 2255 daConstituição Federall de 1988 dá tratamento


constitucional ao meio ambiente, estabelecendo que “Todos têm
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se
ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-
lo para as presentes e futuras gerações.§ 1ºº - Para assegurar a
efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: I - preservar e
restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo
ecológico das espécies e ecossistemas; II - preservar a diversidade
e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as
entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material
genético; III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços
territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos,
sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei,
vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos
atributos que justifiquem sua proteção; IV - exigir, na forma da lei,
para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de
significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de
impacto ambiental, a que se dará publicidade (...)
[4] MIRANDA. Marcos Paulo de Souza. Áreas de Proteção
Especial:valiosos e pouco conhecidos instrumentos de
defesa do meio ambiente, do ordenamento urbano e do
patrimônio cultural. Disponível
em: https://aplicacao.mp.mg.gov.br/xmlui/handle/123456789/964
[5] A Lei Estadual nº19.48444, de 12 de janeiro de 2011, publicada
no Diário Oficial do Estado em 13/01/2011 altera a Lei nº14.30999,
de 19 de junho de 2002, que dispõe sobre as políticas florestal e de
proteção à biodiversidade no Estado.

Informação sobre o autor

*Advogado; Especialista em Direto Processual; Gerente de


Compensação Ambiental do Instituto Estadual de Florestas –
IEF/MG; Palestrante; Assessor Jurídico

Fonte: http://www.direitonet.com.br/artigos/exibir/8175/Areas-
de-proteçâo-especial-melhor-conhece-las-para-...