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RSP

Brasília – 2007

ENAP Escola Nacional de Administração Pública


Missão da Revista do Serviço Público Miriam Draibe, Tarso Fernando Herz Genro,
Disseminar conhecimento sobre a gestão Vicente Carlos Y Plá Trevas, Zairo B. Cheibub
de políticas públicas, estimular a reflexão
e o debate e promover o desenvolvimento Peridiocidade
de ser vidor es e sua interação com a A Revista do Serviço Público é uma publicação
cidadania. trimestral da Escola Nacional de Administração
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Reynaldo Fernandes, Silvio Lemos Meira, Sônia Cardoso e Maria Marta da Rocha Vasconcelos.

Revista do Serviço Público. 1937 - . Brasília: ENAP, 1937 - .


v. : il.

ISSN:0034/9240

Editada pelo DASP em nov. de 1937 e publicada no Rio de Janeiro até 1959.
A periodicidade varia desde o primeiro ano de circulação, sendo que a partir dos últimos
anos teve predominância trimestral (1998/2007).
Interrompida no período de 1975/1980 e 1990/1993.

1. Administração Pública – Periódicos. I. Escola Nacional de Administração Pública.


CDD: 350.005

© ENAP, 2007 ENAP


Tiragem: 1.000 exemplares
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Exemplar avulso: R$ 12,00 SAIS – Área 2-A
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As opiniões expressas nos artigos aqui publicados são
de inteira responsabilidade de seus autores e não
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citada a fonte.
Sumário
Contents

O servidor público brasileiro: uma tipologia da burocracia 269


The Brazilian civil servant: a typology of bureaucracy
Clarice Gomes de Oliveira

A lei geral de comunicação eletrônica de massa 303


e a qualidade da programação televisiva
The Brazilian Eletrocnic Communications Act and
the quality of TV programming
Maria Cristina Attayde

Fatores e estratégias que impactam a aplicabilidade de organizações 323


virtuais no setor público: a percepção dos gerentes-executivos do PPA
Factors and strategies that impact virtual organizations in the public
sector: the perception of executive managers of the Puriannual Plan
Henrique Flávio Rodrigues da Silveira

Educação a distância: o estado da arte e o futuro necessário 351


Distance learning: the state of the art and the needed future
Gardênia da Silva Abbad

Reportagem: Com educação a distância se vai ao longe 375


Larissa Mamed Hori

RSP Revisitada: O Brasil e a revolução educacional 381


Jack Soifer

Para saber mais 387

Acontece na ENAP 388


268
Clarice Gomes de Oliveira RSP

O servidor público
brasileiro: uma tipologia
da burocracia
Clarice Gomes de Oliveira

Contexto brasileiro

Contextualizar e entender o processo histórico de formação da moderna


burocracia brasileira confunde-se em grande medida com a formação do Estado
em nosso País. As administrações colonial e imperial e, até mesmo, a organi-
zação estatal do início da República, não são consideradas pela maior parte da
literatura como instituições burocráticas nos moldes weberianos. Entretanto,
seu legado não pode ser desconsiderado, pois influencia fortemente as relações
estabelecidas em momento posterior.
Para Gouvêa (1994), antes de analisar a administração pública brasileira, é
preciso lembrar quatro aspectos importantes da história do Brasil colonial: a
atração que o País exerceu enquanto colônia de exploração extrativa, a centra-
lização decisória portuguesa, a força do poder local e o sistema de relações
personalista. Essas características vão influenciar o desenvolvimento adminis-
trativo do País.

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RSP O servidor público brasileiro: uma tipologia da burocracia

A partir da Independência e do Império, características meritocráticas e foram


teve início a formação do Estado brasileiro, criados órgãos para atuar em variados
que viria a ser composto por um grupo setores, normas e estatutos.
bastante heterogêneo quanto à estratificação Contudo, é importante ressaltar, como
salarial, hierárquica e social, com a organi- já dito anteriormente, que práticas
zação melhor desenvolvida na captação de herdadas do patrimonialismo continuaram
impostos (CARVALHO, 2003). A burocracia a existir. Apesar de todo o esforço em
desse tempo estava longe do modelo universalizar o acesso ao emprego público
weberiano, não havendo preocupação com com base no mérito, “a ideologia que
a racionalização do Estado. O ingresso nos comandava as relações entre sociedade e
empregos públicos seguia, fundamental- Estado era clientelista2 e empreguista, e daí
mente, a lógica da distribuição de privilégios. que o número de funcionários ‘extranu-
Na República Velha, a maior marca do merários’, contratados sem concurso e por
Estado era um intervencionismo regula- indicações pessoais, foi sempre superior
tório direcionado para o principal produto aos ‘estatutários’” (GOUVÊA, 1994, p.100).
de exportação da época: o café. Praticou- Uma vez estabelecida uma adminis-
se controle da produção e de taxas, mas tração burocrática, os movimentos
dentro de estrutura administrativa pouco seguintes de reorganização do aparelho
desenvolvida. As oligarquias dominavam estatal passaram a pregar, principalmente,
a cena política (SANTOS, 2006). a flexibilização de normas, ou desburo-
Já no século XX, com o início do cratização, ou, ainda, gerencialismo. Isso é
processo de industrialização, interesse do verdade para as transformações realizadas
centro-sul brasileiro, era preciso romper no final dos anos 1960 e para a reforma
um padrão de funcionamento, voltando- preconizada em 1995.
se agora ao “fortalecimento do Governo Além disso, um ponto em comum
central, com a centralização jurídico- entre a Era Vargas e a Ditadura militar é
política, com a unificação dos códigos que as mudanças foram implantadas para
judiciários e com a unificação do aparelho servir ao modelo de Estado como indutor
repressivo” (GOUVÊA, 1994, p. 79). Esse do crescimento econômico. O desenvol-
movimento é concomitante à ampliação vimentismo é a grande marca de muitos
dos direitos civis ocorrida com a universa- dos governos brasileiros, com poucas
lização do voto e o estabelecimento de leis exceções. Um papel estatal ativo como ator
de amparo ao trabalhador. econômico exige a organização da máqui-
Certamente, o tipo de trabalhador na administrativa. Contudo, o caminho tri-
requerido para atuar nessas atividades não lhado para a expansão do Estado como
estava pronto, havendo uma preocupação agente produtivo direto na era Vargas e no
com a profissionalização e a capacitação regime militar não é o mesmo. Entre 1930
dos burocratas, representada pela criação e 1945 e entre 1951 e 1964, criaram-se no-
do Conselho Federal do Serviço Público vas empresas em diferentes setores com
Civil em 1936, que se transformou em 1938 independência jurídica entre si. Já entre 1964
em Departamento Administrativo do e 1974, o crescimento ocorre com a con-
Serviço Público (DASP) e sobreviveu até solidação de grandes empresas em holdings
1986 1. Durante sua existência, foram e a proliferação de subsidiárias atuando em
implantados concursos públicos com diferentes setores (SANTOS, 2006).

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Clarice Gomes de Oliveira RSP

Esse esforço de ampliação do Estado um intenso clima de debates de idéias e


acabaria refletido na mentalidade dos de tendências político-ideológicas que
servidores públicos, porém não da mesma caracterizavam o período, o que os
forma nos dois períodos, como afirma levava muitas vezes a assumir posições.”
Gouvêa em seu estudo sobre a burocracia (GOUVÊA, 1994, pp.131-132).
na área econômico-financeira:
Os burocratas formados durante o
“[...] esta burocracia [formada a partir regime militar já não dispunham do
do governo de Vargas] tinha alguns mesmo ambiente de debate político ou
traços constitutivos marcantes. Em teórico, vivendo um momento no qual o
primeiro lugar, seu espaço de poder era conhecimento técnico e a especialização
proveniente de recursos políticos que
nasciam do fato de serem agentes de
um Estado que foi construído para ser
forte, porque se apresentava como ator
e produtor de um projeto de desenvol-
vimento. Nesse sentido, “o interesse
público” que defendiam se confundia “Contextualizar e
com o interesse deste Estado. Em
segundo lugar, algumas das agências a entender o processo
que pertenciam, principalmente o Banco histórico de formação
do Brasil, garantia-lhes um status de da moderna burocracia
prestígio e criava fortes laços de solida-
riedade para manter este seu espaço brasileira confunde-se
institucional e suas vantagens funcionais. em grande medida com
Em terceiro lugar, era-lhes garantida a
a formação do Estado
possibilidade de adquirirem uma
formação técnica e um conhecimento em nosso País”.
especializado, inclusive com experiências
internacionais, além do que seu ingresso
no serviço público dava-se por mérito
e não por apadrinhamento. Esse conhe-
cimento especializado transformava-se
em novos recursos políticos, alargando
o seu espaço de poder. Em quarto na atividade tomam grande impulso. O
lugar, eram chamados a atuar e influir “interesse público” passa para as mãos
na definição do perfil institucional deste da burocracia, que se considera sua
Estado que estava em construção, e “portadora e guardiã” (GOUVÊA , 1994,
para isto foram treinados e formados p.150-1). Nesse sentido, o regime favorece
na tradição administrativa que partia da o desligamento dos burocratas das
separação entre a ação puramente demandas da sociedade.
técnica e organizacional e a ação polí- Na década de 1980, a burocracia entra
tica. Entretanto, essa isenção pregada na em descrédito total. Os problemas
teoria era constantemente abalada por econômicos e a ineficiência das políticas

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RSP O servidor público brasileiro: uma tipologia da burocracia

públicas nesse período são fundamentais o Estado ainda são comuns no coti-
para debilitar a imagem de quem traba- diano da administração pública, em
lhava no setor público. Nos anos 1990, todos os seus três níveis de governo
havia um consenso na literatura de que o e poderes. A verdade é que nem
modelo burocrático era ineficiente, mesmo o modelo burocrático foi
dispendioso e que não tinha espaços para plenamente implantado no Estado
mecanismos de controle de resultados e brasileiro, que permanece sendo
de desempenho dos agentes públicos, administrado através de práticas que
importantes para o acompanhamento pela desconhecem ou ignoram os prin-
sociedade das ações empreendidas pelos cípios da impessoalidade, publicidade,
governos. Conceitos como transparência, especialização, profissionalismo, etc”.
responsabilização, accountability, cidadão- (TORRES, 2004, pp. 140-141).
cliente ganham projeção.
Cabe ressaltar que a história da Esse é o contexto do processo histórico
administração pública no Brasil é pon- de criação e evolução da administração
tuada por altos e baixos, por momentos pública no Brasil. Na próxima seção, apre-
em que a organização das atividades do senta-se o perfil atual do serviço público
Estado recebeu especial atenção e por brasileiro.
outros nos quais não era um tema da
agenda de governo. Não há homo- Perfil atual dos servidores públicos
geneidade no modelo brasileiro de
administração pública. As grandes Fala-se muito no tamanho e no gigan-
mudanças citadas previamente (ou tismo da administração pública no Brasil.
tentativas de mudanças) foram todas ca- Campos (1978) informa que o funciona-
pitaneadas pelo Governo federal. De lismo civil da União contava 65.553
acordo com Torres (2004), a burocracia servidores em 1920, cifra que passou para
brasileira convive com três modelos 381.202 em 1963. Em 1984, esse grupo
administrativos: o modelo patrimonialista, constituía 9,6% da população economi-
o modelo burocrático weberiano e o camente ativa (PEA) não-agrícola. Na
modelo gerencial, sem qualquer ordem de Argentina e no Panamá, que possuem
sucessão cronológica entre eles e, até mesmo, renda per capita semelhante à nossa, essa
sem conflitos: proporção era de 22,7% e 28,6%, respec-
tivamente. Em 1993, o total de servidores
“Assim, podemos constatar que federais equivalia a 7,5% da PEA não-
técnicas mais gerenciais e eficientes agrícola, sendo próximo de 1% da PEA
eram aplicadas em órgãos da total. Em 2002, o percentual de servidores
administração pública muito antes do do executivo federal em relação à PEA
Decreto-lei no 200/1967, que buscou total, incluindo as estatais, não chega a 1%,
introduzir mais sistematicamente não tendo passado disso desde então
práticas gerenciais no setor público. (SANTOS, 2006).
Da mesma for ma, apesar dos O número de servidores ativos apre-
esforços de implantação de um mo- senta queda praticamente constante até 2003,
delo gerencial, práticas patrimo- quando começa a crescer novamente, em
nialistas de se governar e administrar proporção maior que o incremento no

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Clarice Gomes de Oliveira RSP

número de aposentados. O número de graduação universitária. Contudo, ainda há


aposentados aumenta em mais de 150 mil um contingente significativo de servidores
entre 1991 e 1998, quando começa a com até o nível médio de escolaridade
apresentar tendência decrescente. Contudo, (237.724). Ainda assim, o próprio órgão que
não se pode afirmar se essa tendência coleta tais informações ressalta que elas
reflete uma reorganização da pirâmide refletem apenas a situação identificada no
etária no grupo de ativos ou um simples momento do ingresso na carreira, não
aumento no número de óbitos entre os auferindo os avanços educacionais obtidos
aposentados. De maneira geral, ao longo pelos servidores ao longo dos anos. Poucas
dos anos, o ritmo de aposentadorias é mais carreiras consideram a titulação para cálculo
rápido do que o ritmo de realização de da remuneração e não é comum o servidor
concursos públicos. atualizar os dados voluntariamente. Pode-
Atualmente, a maior parte dos servi- se supor que, atualmente, o número de
dores está distribuída entre órgãos da pessoas com nível superior seja maior.

44% 56%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Mulheres Homens

Gráfico 1: Distribuição dos servidores públicos por sexo – 2006

administração direta (39% ou 212.640 Quanto à participação de homens e


pessoas) e nas autarquias (36% ou 201.554 mulheres no serviço público federal civil,
pessoas), grupo preponderante na adminis- há uma predominância do sexo masculino
tração indireta. Ao todo, os servidores em 12% em relação à presença de
ativos somam 559.635 em 20063. mulheres.
Quanto à escolaridade do atual quadro Por fim, os dados divulgados pelo
de servidores, é de se esperar que grande Ministério do Planejamento, Orçamento e
parte tenha nível superior, pois muitos Gestão, demonstram que a remuneração
cargos efetivos exigem essa qualificação no da maioria dos ser vidores é de até
concurso público de acesso. De fato, grande R$ 3.000,00, quase 25% recebem entre
número de pessoas (221.084) empregadas R$ 3.001,00 e R$ 6.500,00 e 5,7% ganham
no serviço público civil do poder executi- mais de R$ 8.500,00 a cada mês. Confira a
vo federal possui ao menos diploma de tabela a seguir.

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RSP O servidor público brasileiro: uma tipologia da burocracia

Tabela 1: Remuneração mensal dos servidores públicos civis do poder


executivo federal segundo faixas salariais – Junho de 2006
Faixas Salariais (R$) Servidores (%)
Até 1.000 3,9
De 1.001 a 2.000 34,7
De 2.001 a 3.000 26,1
De 3.001 a 4.500 13,3
De 4.501 a 6.500 11
De 6.501 a 8.500 5,1
Acima de 8.500 5,7
Fonte: MPOG, SRH, Boletim Estatístico de Pessoal no 123.
1. Inclui administração direta, fundações e autarquias do poder executivo.
2. Não inclui MPU, Bacen, empresas públicas ou sociedades de economia mista que recebem
recurso do tesouro.

De maneira geral, os servidores disciplinado que trabalha seguindo regras


públicos civis que trabalham para o governo claras e legalmente definidas, respeita a
federal têm mais de 30 anos, boa escolari- hierarquia e goza de estima social.
dade, dividem-se entre a administração Encarnaria o primado da racionalidade
direta e a indireta e representam menos de administrativa. Além disso, por conta de
0,5% da PEA. Esse contingente vem sendo seu conhecimento especializado, detém
renovado com a realização cada vez mais informações profissionais. No limite, isso
freqüente de concursos públicos. implica que “a administração burocrática
Ao longo das décadas, a burocracia tende sempre a ser uma administração de
brasileira passou por diferentes processos, ‘sessões secretas’: na medida em que pode,
momentos de valorização e outros de oculta seu conhecimento e ação da crítica”
críticas e reformas. Hoje em dia, há um (WEBER, 1982, p.269).
sentimento de que as coisas mudaram. Na prática, a exacerbação das caracte-
Apresentado esse breve panorama histó- rísticas da burocracia weberiana gerou
rico e o perfil demográfico atual, resta inúmeras críticas ao formalismo, ao apego
saber o que essas pessoas querem e o que às regras e ao grande número de níveis
pensam no exercício de suas funções. hierárquicos. Burocracia transformou-se em
sinônimo de lentidão, entraves, falta de objeti-
Teorias da burocracia vidade, desencontro de informações, enfim,
tudo que não funciona. Exatamente o oposto
Estudos sobre burocracia vêm sendo do que imaginou Weber em sua obra.
realizados sob diversos enfoques teóricos. Além do conceito do tipo ideal de
Pode-se dizer que tudo começou com burocracia, do qual decorre uma vasta
Max Weber, pois, no mundo acadêmico, linha de estudos, o individualismo
falar em burocracia reporta quase automati- metodológico de Weber estabeleceu os
camente a esse autor. O burocrata fundamentos da racionalidade, conec-
weberiano como um tipo ideal4 é um ser tando a ação do indivíduo, dotada de um

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Clarice Gomes de Oliveira RSP

sentido, com o fim para o qual está consenso de que é mais razoável representar
orientada. Essa definição é bastante todos os tomadores de decisão centrais
similar à perspectiva adotada pelos como atores ativos, transformando o mo-
teóricos da escolha racional. delo em uma teoria de equilíbrio sobre o
Nesse grupo teórico, a contribuição que aconteceria quando todos agissem de
mais famosa para os estudos sobre a buro- acordo com as melhores estratégias.
cracia foi dada por William Niskanen. Ele Outra obra importante sobre a buro-
aborda o comportamento da burocracia cracia é “Bureaucracy: what government agencies
sob uma perspectiva racional e auto- do and why they do it”, de James Q. Wilson
interessada, transportando o conceito de (2000). Para o autor, é importante perceber
maximização da utilidade, usado na até que ponto os sistemas e arranjos
economia, para sua análise. Em seu
trabalho, constrói uma “economia política
da burocracia e do governo represen-
tativo” (NISKANEN, 1994, p.15, tradução
nossa), também conhecida como teoria
econômica da burocracia.
O primeiro passo na construção da teoria
econômica da burocracia é a definição de
bureaus. Nesse contexto, o burocrata é um “Um papel
alto dirigente de um bureau que possui um estatal ativo como
orçamento separado e identificável.
ator econômico
A organização financiadora do bureau,
financiada por impostos ou contribuições, exige a organização
é comandada por pessoas eleitas e encar- da máquina
rega-se de avaliar as atividades e o orça-
mento propostos pelo bureau, aprovar
administrativa”.
esse orçamento, monitorar os métodos
de trabalho e o desempenho e, algumas
vezes, aprovar a nomeação do dirigente
do bureau. Assim, a principal característica
do burocrata é sua motivação maxi-
mizadora: um orçamento maior permite
maximizar as variáveis envolvidas em sua
função de utilidade. administrativos são adequados às tarefas
O modelo niskaniano, na visão de a serem desempenhadas pelas agências
Bendor (1988), é uma teoria de equilíbrio públicas, que atuariam muito além da
parcial na qual os políticos – mais especifi- maximização da utilidade de suas ações.
camente o legislativo, que é o financiador A visão de Wilson (2000), portanto,
orçamentário da burocracia – são supera os pressupostos niskanianos.
representados como um mecanismo Para que uma organização obtenha
passivo, uma função demandada, e não com sucesso em sua atividade, há três questões
um ator estratégico. De maneira geral, o a considerar: 1) como desempenhar sua
campo acadêmico exibe cada vez mais um tarefa crítica – os comportamentos que se

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RSP O servidor público brasileiro: uma tipologia da burocracia

desempenhados com sucesso permitirão Wilson (op. cit.) afirma que existem dois
que a organização gerencie seu problema tipos de executivos governamentais (e muitas
crítico, isto é, realize o trabalho para o qual combinações dos dois): políticos e de
foi criada; 2) senso de missão – concor- carreira. Eles atuam em quatro estilos de
dância entre os membros da organização ação: o defensor ou advogado, o tomador
sobre a definição da tarefa crítica; 3) grau de decisão, o guardião do orçamento
de autonomia – liberdade de ação e apoio (budget-cutter) e o negociador. Os defensores
político externo (WILSON, 2000). possuem grande lealdade ao presidente que
Wilson discorda dos teóricos que os nomeou ou tentam persuadir os outros
vêem o comportamento da organização para suas convicções. No primeiro caso,
como a simples soma dos comporta- advogam em favor do presidente e, no
mentos de seus integrantes auto-interes- segundo, em causa própria. Os tomadores
sados. Exemplificando, cita que o com- de decisão costumam observar o problema,
portamento puramente auto-interessado recolher dados, e só então agir para resolver
levaria um soldado a desertar frente a os problemas; combinam uma clara visão
situações de perigo iminente de morte, o do que querem que seja feito com a habili-
que raramente acontece. Wilson (2000, p. dade para comunicar essa visão e motivar
33, tradução nossa) afirma que “para os servidores. O guardião do orçamento
entender a burocracia é preciso entender está preocupado em cortar gastos e dimi-
como os seus trabalhadores da linha de nuir a influência do Congresso na agência.
frente aprendem o que fazer”, pois são Por fim, o negociador procura manter a
essas pessoas que justificam a existência organização sob seu comando negociando
da organização pública em si. apoio com atores externos e internos. Visa
De acordo com o autor, as buro- diminuir o estresse e a incerteza sobre seu
cracias públicas possuem algumas caracte- trabalho, aumentar a saúde organizacional e
rísticas que limitam a forma pela qual lidar com alguns problemas críticos da
podem se organizar. Em primeiro lugar, organização.
as agências governamentais não podem A principal conclusão da teoria de
reter e direcionar os ganhos da organização Wilson (2000) é que os burocratas possuem,
para o benefício de seus próprios de fato, preferências. Entre as preferências
membros, por força da lei. Em segundo e desejos de um burocrata, estão também
lugar, não podem alocar os fatores de a vontade de fazer bem o seu trabalho, o
produção de acordo com as preferências status derivado do reconhecimento e do
dos administradores da organização. Em poder individual, os benefícios derivados
terceiro e último lugar, devem servir a de pertencer a uma organização reconhe-
objetivos escolhidos por outros. Isso cida e o senso de dever e propósito. Essas
acontece porque as organizações de são recompensas não materiais que não
governo estão sempre envolvidas, em podem ser ignoradas.
alguma medida, com atores externos: Com seu trabalho, o autor chama
congressistas, sistema judiciário, políticos e atenção para a importância de olhar a
grupos de interesse. Esses atores impõem organização como um todo e as pressões
limites e exercem pressão sobre a organi- sobre ela exercidas. Embora as organi-
zação, que não pode se dedicar somente a zações governamentais possuam tarefas,
suas tarefas (WILSON, 2000). culturas e modelos de autoridade distintos,

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Clarice Gomes de Oliveira RSP

todas elas são parecidas em um sentido: abordagem que busca conhecer os buro-
“incentivos, cultura e autoridade são com- cratas para compreender a burocracia.
binados da melhor forma para cuidar da A próxima seção apresenta a teoria da
tarefa em questão” (WILSON, 2000, p.365, burocracia e a tipologia de Downs (1967)
tradução nossa). para agentes burocráticos.
Olhando esses três enfoques, é indis-
cutível o pioneirismo de Weber (1982) e o A teoria da burocracia de Downs
impacto que teve sua teoria. O burocrata
weberiano é uma referência, tanto nos O próprio Downs (idem) afirma que
aspectos positivos quanto nos aspectos o objetivo de seu estudo é estabelecer uma
negativos. Niskanen (1994), aproveitando teoria de tomada de decisão burocrática
o gancho da racionalidade de Weber e que permita fazer previsões sobre alguns
combinando-o com aspectos da teoria aspectos do comportamento de uma
econômica, criou o burocrata preocupado organização e incorporá-los em uma teoria
essencialmente com a maximização do mais generalizada da tomada de decisão
orçamento. E Wilson (2000), com seu social. São três as premissas fundamentais
olhar sobre as organizações, coloca a rele- para essa teoria.
vância de fatores ambientais e coletivos na Primeiro, os agentes burocráticos (bem
moldagem e orientação das atividades dos como os demais agentes sociais), buscam
burocratas. atingir seus objetivos de forma racional. Ou
Existem outras abordagens teóricas no seja, agem da maneira mais eficiente possível,
estudo da burocracia governamental. dadas as suas capacidades limitadas e o custo
Ressaltam aspectos sobre a racionalidade informacional. São maximizadores de utili-
limitada, a necessidade de controle e dade5, isto é, se o custo de obter algo
acompanhamento das atividades dos aumenta em relação a tempo, esforço ou
burocratas, sua atuação na formulação e dinheiro, eles passam a desejar menos desse
implementação de políticas públicas e a objetivo. Similarmente, quando o custo de
importância de se considerar a influência obtenção cai, desejam obter mais.
da noção de interesse público nas ações Segundo, agentes burocráticos, em geral,
da burocracia. De maneira geral, estão possuem um conjunto complexo de obje-
relacionadas ou estão em parte influen- tivos a serem atingidos, incluindo poder,
ciadas por esses três teóricos pioneiros, renda, prestígio, segurança, conveniência,
cada um a seu tempo. lealdade (a uma idéia, uma instituição ou à
Regras e legalismo, racionalidade nação), orgulho do trabalho excelente, e
econômica e ênfase nas organizações são desejo de servir ao interesse público. A partir
perspectivas que fornecem informações daí, o autor postula cinco tipos diferentes
relevantes e que ajudam a compreender de burocratas, cada um perseguindo um
certos fenômenos da burocracia. subconjunto distinto desses objetivos. Cada
Contudo, as pessoas que compõem a um é motivado por seu auto-interesse,
burocracia também importam. Seus mesmo quando agindo oficialmente.
valores e suas atitudes afetam a maneira E, terceiro, as funções sociais de cada
como a burocracia – esse ser abstrato – organização influenciam fortemente sua
toma forma perante a sociedade. Essa estrutura interna e comportamento, e
pesquisa insere-se, portanto, em uma vice-versa.

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007 277


RSP O servidor público brasileiro: uma tipologia da burocracia

Essas premissas são aplicadas ao pessoas usem os poderes constituídos


mundo real, distinto do mundo perfei- para estabelecer significância pessoal e
tamente informado da teoria econômica poder próprio. Essas estruturas informais
tradicional. No mundo real, prevalecem as acabam por modificar o modelo de
seguintes condições gerais: comportamento da organização como
• a informação é custosa porque requer um todo, redirecionando grande parte
tempo, esforço e, por vezes, dinheiro para das atividades dos membros para mani-
obter dados e compreender seu significado; pulação de poder, renda e prestígio, em
• tomadores de decisão possuem vez de atingir as propostas formais da
apenas capacidades limitadas tendo em organização. A manipulação ocorrerá de
vista o tempo que gastam tomando diferentes formas, dependendo do tipo
decisões, o número de questões que podem de agente burocrático (DOWNS, 1967). A
considerar simultaneamente e a quantidade teoria vislumbra o mundo real, e, sendo
de dados que podem absorver referentes assim, embora assuma que os indivídu-
a qualquer problema. os tomam decisões racionais, existem li-
• ainda que alguma incerteza possa ser mites a essa racionalidade.
eliminada por meio da aquisição de infor- Nesse contexto, cada indivíduo possui
mação, um importante grau de não uma função social e motivos privados para
erradicação da incerteza é usualmente desempenhar essa função. A função social
envolvido na tomada de decisões. é o pacote de objetivos sociais aos quais
Nesse contexto, o agente burocrático, suas ações servem, é a atividade que se
ou burocrata, é alguém que: 1) trabalha desenvolve, que é valorizada pelos outros
para uma grande organização – local onde e que forma contribuição para a divisão
os membros conhecem menos da metade do trabalho. Embora a função social e os
dos outros membros; 2) é empregado em motivos privados possam ter alguns obje-
tempo integral e deriva desse emprego a tivos em comum, eles nunca são comple-
maior porção de sua renda; 3) a política tamente idênticos. Essa diferença ocorre
de pessoal da organização é, ao menos em por duas razões. Primeiro, cada pessoa na
parte, baseada no desempenho; 4) o resul- sociedade preenche sua função formal na
tado do trabalho do burocrata não pode divisão do trabalho durante apenas parte
ser avaliado direta ou indiretamente em da sua vida e também desempenha outros
mercado algum por meio de transações papéis que, por sua vez, absorvem
voluntárias e recíprocas, a despeito do significante parte do tempo e energia; esses
trabalho da organização ser avaliado papéis geram desejos, atitudes e compor-
(DOWNS, 1967). tamentos, que, inevitavelmente, influenciam
Mesmo com a existência de uma as ações dos indivíduos no papel que
estrutura formal nas organizações e de ocupam na divisão do trabalho (DOWNS,
uma série de regras a serem observadas, 1967). Segundo, entre a função social e os
há espaço para o surgimento de uma motivos privados atua o auto-interesse. O
estrutura informal. Informalmente, os agente burocrático também valoriza os
indivíduos tendem a considerar todo o próprios atos em termos da congruência
conjunto de seus interesses e não apenas com seus interesses pessoais.
aqueles relacionados ao desempenho de Dessa forma, cada agente burocrático,
um papel. Isso abre espaço para que as ou burocrata, possui objetivos variados a

278 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007


Clarice Gomes de Oliveira RSP

partir do conjunto de motivos listados a burocráticos. O autor admite que é uma


seguir: simplificação, mas acredita que esses cincos
• poder – pode estar incluído dentro tipos permitiram insights sobre como os
ou fora da organização/departamento; departamentos comportam-se de fato.
• renda em dinheiro; A tipologia é dividida em dois grupos.
• prestígio; O primeiro grupo é formado por
• conveniência – é expressa pela agentes puramente auto-interessados:
resistência a mudanças no comportamento alpinistas, que consideram igualmente
que aumentem o esforço pessoal, e desejo importantes poder, renda e prestígio e são
de aceitar mudanças que reduzem o esforço; conservadores, como o próprio nome
• segurança – definida como a baixa indica, valorizam conveniência e segurança
probabilidade de futuras perdas de poder,
prestígio, renda ou conveniência;
• lealdade pessoal – lealdade ao grupo
de trabalho do agente, à organização como
um todo, a um governo ou a uma nação;
• orgulho por desempenho proficiente
no trabalho; “A tipologia [de
• desejo de servir o interesse público – Downs] é um interessante
“interesse público” definido como o que
cada agente crê que a organização deva fazer ponto de partida para o
para melhor cuidar/desempenhar sua conhecimento da
função social. Não é um conceito uniforme; burocracia, reconhecendo
• comprometimento com um progra- os indivíduos como um
ma específico de ação – alguns se tornam
mosaico de interesses
tão ligados a uma política pública que a
percebem como um motivo para deter- decorrentes da função
minar o comportamento. social que ocupam e de
Os cinco primeiros motivos são seus objetivos pessoais.”
manifestações puras de auto-interesse.
Lealdade e orgulho por desempenho são
interesses mistos; desejo de servir o inte-
resse público é quase totalmente
altruístico; e comprometimento com uma
causa pode servir tanto para o altruísmo e manutenção do poder, da renda e do
como para o auto-interesse (D OWNS , prestígio que já possuem.
1967). Downs (1967) reconhece que esses O alpinista consegue maximizar
motivos são apenas parte da estrutura poder, renda e prestígio de três formas:
completa de motivação, mas são sendo promovido a cargo mais elevado
suficientes aos propósitos do autor. dentro da hierarquia da organização;
A partir desses motivos, embora aumentando poder, renda e prestígio
possam ser feitas infinitas combinações, associados a seu cargo atual com a busca
Downs (2007) concentra-se em cinco delas por ampliar as funções, por exemplo;
para a formação dos tipos de agentes ou mudando para um novo e

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007 279


RSP O servidor público brasileiro: uma tipologia da burocracia

mais satisfatório emprego em outra usam como guia na tomada de decisão,


organização. independentemente da posição que
Os conservadores buscam maximizar ocupam: são os homens de Estado, mais
a segurança e conveniência, ou seja, agarram- filosóficos, que constantemente entram em
se ao poder, prestígio e renda que já conflito com a própria baixa capacidade
conquistaram e, de preferência, fazendo o operacional. Finalmente, há aqueles que
mínimo esforço possível. Opõem-se a acreditam na busca de políticas intima-
mudanças, pois estas implicam em riscos. mente ligadas ao trabalho da organização
Mas isso não significa que não possam ser em que atuam, que podem variar de
promovidos ou não tenham eventualmente escopo com o tempo e com as circuns-
que lidar com a mudança, pois fatores tâncias: esses são os defensores.
internos e externos à organização podem Convém ressaltar que a existência
atuar no ambiente. Esse comportamento desses cinco tipos não exclui a possibili-
conservador aumentaria com o passar do dade de um agente burocrático mudar seu
tempo, segundo a lei do conservadorismo comportamento de um tipo para outro.
crescente, pela qual, em cada departamento Homens de Estado são naturalmente pres-
ou organização, há uma pressão inerente sionados pelo ambiente da organização a
sobre a vasta maioria de agentes para se se tornarem defensores. Alpinistas que
tornarem conservadores no longo prazo viram suas possibilidades de avanço dimi-
(DOWNS, 1967). nuídas são pressionados a se tornarem
O segundo grupo é formado por conservadores. O comportamento dos
agentes com motivos mistos. Os militantes agentes burocráticos resulta de uma mistura
são leais a conjuntos restritos de políticas entre seu auto-interesse e as pressões
ou conceitos e buscam o poder tanto para externas que sofrem.
seu próprio benefício, como para a A tipologia está resumida no quadro a
consecução de suas crenças. Já os defen- seguir.
sores são leais a um conjunto mais amplo Apesar do esforço de Downs (1967)
de funções ou à organização em sua tota- para construir uma teoria que pudesse ser
lidade. Buscam o poder para poder testada posteriormente, poucos estudos
influenciar políticas e ações. Por fim, os práticos foram feitos nesse sentido. A
homens de Estado são comprometidos tipologia por ele estabelecida é um
com a sociedade como um todo e interessante ponto de partida para o
gostariam de influenciar políticas e ações conhecimento da burocracia, reconhe-
de âmbito nacional, preocupados com o cendo os indivíduos como um mosaico
que acreditam ser o interesse geral. de interesses decorrentes da função social
Esses três agentes estão todos que ocupam e de seus objetivos pessoais.
relacionados de alguma forma com o Essa contribuição é a base teórica e
interesse público. Aqueles que acreditam metodológica para a realização da pesquisa
perseguir o bem público com a defesa de apresentada a seguir.
políticas muito específicas ao longo do
tempo, e a despeito de opositores, são Pesquisa de campo
classificados como militantes. Tendem a ser
fanáticos. Outros acreditam na promoção A principal preocupação da pesquisa
de objetivos mais amplos de políticas e os é conhecer o comportamento burocrático,

280 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007


Clarice Gomes de Oliveira RSP

Quadro 1: Tipologia de Downs


Agente Motivadores Definição Comportamento
burocrático principais
Exercício de autoridade - Buscar promoção a postos
Poder e responsabilidade em mais elevados na hierarquia
Alpinista determinados assuntos
Renda Retorno financeiro da
- Mudar para outra função em
atividade outra organização
Prestígio Reconhecimento por - Expandir funções e responsa-
outras pessoas bilidades da posição ocupada
ou melhorar desempenho
Manutenção do nível - Opor-se a mudanças
Segurança presente de poder, - Não buscar promoções
Conservador renda e prestígio
- Apegar-se a regras de proce-
Conveniência Redução do esforço dimentos
empregado
Interesse público Promoção de objetivos - Mudar o escopo de políticas
flexível da organização a qual defendidas quando muda de
pertence função na hierarquia
- Buscar funções com respon-
Defensor Poder Exercício de autoridade sabilidades
e responsabilidade em - Promoção de políticas que
determinados assuntos favoreçam a organização
- Buscar apoio e dinheiro
Interesse público Promoção de políticas - Concentrar energias e recursos
Militante restrito públicas muito espe- para suas políticas sagradas
cíficas
Comprometimento Ligação com um - Buscar superar todos os
obstáculos
programa específico
de ação - Atacar o status quo
Promoção dos inte- - Defender expansão de
Homem de Interesse público
resses da sociedade forma não partidária
Estado amplo
como um todo - Isolar-se das atividades admi-
nistrativas

baseando-se, para tanto, na tipologia de aplicar questionários a todos os 515.126


Downs (1967). Pretende-se verificar a servidores ativos nas mais variadas carreiras
existência da tipologia a partir da tradução do poder executivo federal, segundo o
dos pressupostos teóricos em itens a serem Boletim Estatístico de Pessoal no 123
respondidos em questionário aplicado a (BRASIL, 2006), faz-se necessário escolher
servidores públicos civis do poder exe- um grupo específico ou amostra. Os
cutivo federal6. Dada a inviabilidade de questionários foram, portanto, aplicados

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007 281


RSP O servidor público brasileiro: uma tipologia da burocracia

aos estudantes da ENAP, grupo composto feita. O foco de análise é apenas o servidor
por servidores públicos da administração público.
federal procedentes de diferentes locais e Para verificação das hipóteses de
que ocupam posições variadas na hierarquia pesquisa e elaboração do questionário, faz-
das organizações públicas. É um subgrupo se necessária uma seleção de variáveis de
da população, embora não possa ser estudo. A primeira delas é tempo no
considerada uma amostra probabilística. serviço público e as demais dizem respeito
Foram aplicados 245 questionários com a grupos de afirmações que visam à
retorno de 2437. Dentre estes, optou-se por tipificação do agente burocrático. Cada
considerar apenas os formulários que afirmação foi construída de forma a refletir
estavam completamente preenchidos, 195, um aspecto da teoria. As diferentes
para efeitos de análise e teste das hipóteses afirmações servem para enquadrar o
de pesquisa. respondente na tipologia. Ao todo, foram
A primeira parte do trabalho de análise determinadas vinte variáveis. Os grupos de
das respostas é a verificação da existência variáveis e afirmações foram pensados
de uma tipologia de agentes burocráticos para englobar diferentes momentos da
conforme a classificação feita por Downs carreira, conforme quadro a seguir.
(1967). A segunda, uma análise para Essas variáveis foram transformadas
comprovar ou refutar as seguintes hipó- em itens do questionário. O questionário
teses criadas com base na tipologia e em usado foi elaborado com base nas
outros aspectos da teoria downsiana: variáveis selecionadas e nos questionários
• Hipótese 1: burocratas em início de já desenvolvidos por Lind (1991) e
carreira tendem a ser mais alpinistas do que Brewer e Maranto (2000). Os itens do
os burocratas com mais tempo de serviço; questionário correspondem às variáveis
• Hipótese 2: burocratas em meio ou selecionadas e cada variável corresponde,
fim de carreira tendem a ser mais conser- predominantemente, a um tipo de agente
vadores do que aqueles em início de carreira; burocrático. Cinco afirmativas correspon-
• Hipótese 3: poucos burocratas, não dem predominantemente ao tipo alpinista,
importando o tempo de serviço público, cinco ao conservador, três ao defensor,
são homens de Estado; três ao homem de Estado e quatro ao
• Hipótese 4: os perfis de defensor e militante.
militante não sofrem grande influência do O questionário8 foi aplicado, uma única
tempo na carreira. vez, para grupos diferentes entre os meses
O comportamento descrito no Quadro de novembro e dezembro de 2006. As
1 foi transformado em afirmações sobre respostas recolhidas foram agrupadas em
as quais o respondente expressou sua uma única base de dados a partir da qual
concordância ou discordância. foi feita a análise.
Todas as hipóteses foram testadas após Em seguida, partiu-se para a verifi-
o enquadramento dos respondentes na cação da tipologia e teste de hipóteses.
tipologia de burocrata. Por fim, convém A construção de tipologias a partir de
destacar que embora essa tipologia tenha surveys tem sido abordada em pesquisas
sido criada como base para a construção recentes por meio da análise de
de uma teoria das organizações burocrá- aglomerados (também denominada aná-
ticas, tal expansão das conclusões não será lise de clusters), que examina relações de

282 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007


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Quadro 2: Variáveis de estudo


Grupo Variáveis
Tempo no serviço público - Anos de trabalho no serviço público
Motivação para a entrada - Salário
no serviço público - Estabilidade
- Desejo de servir à sociedade
Objetivos atuais no exercício - Acréscimo de responsabilidades
do cargo - Ascensão funcional
- Manutenção da função e, se possível, diminuição
do ritmo de trabalho
- Oposição a mudanças
- Promoção das políticas que acredita serem boas para o País
- Defesa dos interesses do departamento/organização
- Defesa dos interesses da sociedade brasileira
Motivação para mudar de - Salário maior
cargo ou função - Ambiente de trabalho mais tranqüilo
Postura em relação ao trabalho - Cumprimento das regras e normas formais de procedi-
mento - Divulgação das ações e atividades do órgão
- Máximo de empenho pela organização, independente
de qual seja
- Pouco interesse em atividades operacionais e
administrativas
- Questionamento do status quo
- Superação de obstáculos
- Concentração de recursos

interdependência dentro de um conjunto semelhantes entre si, mas diferentes de


de variáveis. No campo do marketing, por objetos em outros clusters. Essa análise é
exemplo, é usada em estudos para também chamada de análise de classi-
segmentação do mercado. Ela permite ficação, ou taxonomia numérica”. (2006,
reunir objetos em grupos homogêneos, p. 572). Para o encadeamento, escolheu-se
classificando-os (MALHOTRA, 2006). É um um método de variância, desenhado para
procedimento usado no tratamento de minimizar a variância dos dados dentro do
dados multivariados que aglomera os casos aglomerado. Sendo assim, o problema da
sem requerer definição prévia sobre carac- pesquisa é a classificação dos servidores
terísticas dos grupos a se formar. Examina públicos (agentes burocráticos) em grupos
um conjunto de relações interdependentes, que expressem opiniões consistentes com
sem distinção de variáveis dependentes e o comportamento burocrático dos perfis
independentes. Por ser um procedimento descritos por Downs (1967).
aglomerativo que envolve semelhança e
dessemelhança, fornece uma resposta Perfil dos respondentes
analítica razoável para a elaboração de
tipologias. Na explicação de Malhotra: “os O grupo entrevistado é equilibrado
objetos em cada cluster tendem a ser quanto ao sexo dos indivíduos, variado em

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007 283


RSP O servidor público brasileiro: uma tipologia da burocracia

relação ao tempo de serviço e aos locais experiência, que corresponde a 42% dos
de trabalho. Há um bom número de respondentes. Para as faixas de tempo
servidores em início de carreira, mas que seguintes – de 4 a 10 anos, de 11 a 20 e
não chega a constituir maioria. acima de 21 anos de serviço –, a distribuição
Quanto ao tempo de serviço, há um está mais equilibrada, havendo pouca dife-
grupo significativo de pessoas novas no rença numérica entre esses grupos (18%,
serviço público, com até três anos de 18% e 22%, respectivamente). Como os

60% 54%
50% 46%
40%
30%
20%
10%
0%
Homens Mulheres

Gráfico 2: Distribuição dos respondentes por sexo

78%
123456
80% 123456
123456
123456
123456
70% 123456
123456
123456
123456
60% 123456
123456
123456
123456
50% 123456
123456
123456
123456
40% 123456
123456
123456
123456
30% 123456
123456
123456
123456
20% 123456
123456
10% 123
10% 123456
123456
10% 2% 123 123456
123456
0%
123 123456
123456

Temporário Não Sem Servidor de


respondeu vínculo Carreira

Gráfico 3: Situação de vínculo

284 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007


Clarice Gomes de Oliveira RSP

questionários foram aplicados em um 10% dos respondentes não possuem


ambiente de capacitação e treinamento pro- vínculo algum, 10% não responderam e 2%
fissional, não é de se estranhar o número possuem contratos temporários.
de pessoas com menos experiência. Ao Por fim, um dado interessante sobre
mesmo tempo, como a maioria das o perfil dos respondentes é a satisfação
turmas não era de convocação obrigatória em relação ao trabalho. Muitos imaginam
para um grupo, os números demonstram que os servidores públicos são pessoas
que as pessoas mais experientes continuam acomodadas e insatisfeitas com o tipo de
procurando cursos. trabalho que realizam. Não são assim os

80%
70% 59%
60% 12345
12345
12345
12345
50% 12345
12345
12345
12345
40% 12345
12345
12345
12345
12345
30% 12345
12345
16% 12345
20% 12345
12345
12345
11%
123
9% 12345
12345
10% 5% 123 12345
12345
0% 123 12345
12345

Muito Muito Insatisfeito Indiferente Satisfeito


satisfeito insatisfeito

Gráfico 4: Satisfação com o trabalho

Sobre a distribuição dos respondentes entrevistados nessa pesquisa. Entre eles,


pelos diversos órgãos, há pessoas tanto da 60% estão satisfeitos e 15%, muito
administração direta (57,95%) e indireta satisfeitos. No campo oposto estão 16%
(16,41%), quanto das agências reguladoras dos entrevistados, divididos em 11%
(3,08%), bem como técnicos que trabalham insatisfeitos e 5% muito insatisfeitos.
em organizações de ensino (10,26%)9. A Aqueles indiferentes em relação ao trabalho
grande maioria, contudo, é de servidores somam 9%. Cabe ressaltar que essa per-
que atuam na administração direta. Isso gunta foi respondida por todos os entre-
significa que essas pessoas estão envolvidas vistados, não havendo casos de não res-
em atividades-meio ou em programas e posta a esse item.
políticas públicas, não tendo, usualmente, que
lidar diretamente com o cidadão. Análise dos questionários
Indagados sobre possuir ou não vínculo
com o serviço público, 78% afirmaram Em uma pesquisa que envolve tipo-
pertencer a alguma carreira. Contudo, a logia, o primeiro passo para avaliar
questão do vínculo não é relevante para as as respostas é ver em que medida elas são
hipóteses de pesquisa. Aproximadamente variadas e significativas. Verificar a

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007 285


RSP O servidor público brasileiro: uma tipologia da burocracia

variabilidade é importante para saber o e que todos os perfis estivessem presen-


quanto o grupo é heterogêneo em suas res- tes.
postas. A heterogeneidade, por sua vez, é Agrupando as afirmativas referentes
importante tanto para predizer se uma pos- a um mesmo perfil e buscando
terior aglomeração por grupos (ou clusters) correlacioná-las10, têm-se uma primeira
faz sentido, como para relacioná-la com o avaliação da verificação da tipologia de
modelo de agente burocrático de Downs Downs (1967). O primeiro perfil, o alpi-
(1967). nista, parece encontrar uma verificação
Para descobrir a variabilidade, é preciso razoável nos itens que lhe dizem respeito.
tratar da distribuição das respostas em cada O perfil conser vador, por sua vez,
item em termos de medidas de tendência apresenta alguma consistência entre as
central: média, mediana e moda. Essas afirmativas que lhe representam, mas o
estatísticas são úteis para descrever os conjunto está mais frouxo. Em dez
principais padrões de resposta e a posição possibilidades, apenas quatro correlações
dos respondentes em torno deles. A média são encontradas.
é o cálculo do valor médio atribuído nas O agente burocrático tipicamente
respostas, a mediana é o valor que divide defensor atingiu os melhores índices de
o grupo exatamente na metade e a moda correlação. Todas as três afirmativas do perfil
é o valor mais citado. estão relacionadas entre si. A combinação mais
Entre as afirmativas do questionário, relevante acontece entre “eu ajudo a divulgar
nota-se variabilidade de respostas em cada as ações e atividades do meu departamento
item, com diferentes tendências de ou órgão” e “procuro dar o máximo nas
dispersão para cada variável. A hetero- minhas atividades, independente do órgão
geneidade foi observada, sinalizando a ou equipe onde trabalho”.
pertinência de realizar a análise de aglome- Para o perfil militante, foram encon-
rados e sugerindo que o conjunto de tradas quatro correlações entre as afirma-
respondentes pode ser dividido em grupos tivas do grupo. A frase “os recursos
com padrões de resposta diferentes. humanos e financeiros de um departa-
Apenas as afirmativas “os interesses da mento ou órgão devem ser sempre
sociedade brasileira são sempre mais concentrados em apenas uma política
importantes do que os interesses de quem específica” está positivamente correla-
está no poder” e “procuro dar o máximo cionada com “não existem obstáculos na
nas minhas atividades, independente do implementação de ações de políticas
órgão ou equipe em que trabalho” não públicas que não possam ser superados
apresentam grande discrepância de valo- com esforço e dedicação”. Por outro lado,
res e, portanto, não deverão ser relevantes as informações colhidas sinalizam uma
para a diferenciação dos aglomerados. discrepância entre a opinião sobre a apli-
A primeira aproximação para verifi- cação de recursos em políticas específicas
cação da tipologia de Downs (1967) a e a oportunidade de se trabalhar no que
partir das respostas obtidas nos questio- acredita. Embora de forma não significa-
nários é listar as variáveis que se relacionam tiva, essas duas variáveis apresentam
mais fortemente com um determinado correlação negativa, isto é, indivíduos que
tipo. As afirmativas foram elaboradas concordam bastante com a concentração
para que cada uma contemplasse um perfil de recursos em poucas políticas afirmam

286 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007


Clarice Gomes de Oliveira RSP

não ter a oportunidade de trabalhar no que situadas até o ponto de indiferença (5) e
acreditam. Por outro lado, relembrando a 50% até o grau três na escala.
análise pontual do item sobre os recursos, O último tipo descrito por Downs
viu-se que este apresenta elevado grau de (1967) é o do homem de Estado. O
discordância: 75% das respostas estão próprio autor afirmou que essa não é uma

Quadro 4: Afirmativas e perfis correspondentes


Foi o salário que me atraiu para o serviço público federal.
A ascensão funcional é um objetivo fundamental para mim.
Eu gostaria de ter mais responsabilidades e funções associadas Alpinista
ao meu posto atual.
Para trocar um cargo por outro, dentro do serviço público,
é preciso haver vantagem financeira.
Considero os anos de exercício de cargos de chefia como
indicador importante do sucesso.
Eu entrei no serviço público porque queria ter estabilidade
no emprego.
Mudanças que não elevem o meu volume de trabalho ou
minhas atribuições são bem-vindas.
Deve-se agir sempre de acordo com as normas e regras de Conservador
procedimento firmadas formalmente.
Gostaria de manter minhas atribuições atuais e diminuir o
ritmo de trabalho.
Eu aceitaria mudar de equipe mesmo se a única vantagem
oferecida fosse um ambiente de trabalho mais tranqüilo.
É importante defender os objetivos do órgão onde trabalho
em todas as circunstâncias.
Eu ajudo a divulgar as ações e atividades do meu Defensor
departamento ou órgão.
Procuro dar o máximo nas minhas atividades, independente
do órgão ou equipe onde trabalho.
Os recursos humanos e financeiros de um departamento
ou órgão devem ser sempre concentrados em apenas uma
política específica.
Não existem obstáculos na implementação de ações de políticas
públicas que não possam ser superados com esforço e dedicação. Militante
Os servidores públicos devem sempre questionar o estado atual
das políticas públicas nas organizações onde trabalham.
No serviço público, tenho a oportunidade de trabalhar pelas
políticas, programas ou projetos em que acredito.
Foi a oportunidade de trabalhar pela sociedade brasileira que
me atraiu para o serviço público.
Os interesses da sociedade brasileira são sempre mais importantes Homem de Estado
do que os interesses de quem está no poder.
Atividades administrativas e operacionais não me agradam.

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007 287


RSP O servidor público brasileiro: uma tipologia da burocracia

figura fácil de encontrar. De fato, os resul- aglomerados. A variável sobre o tempo


tados obtidos não mostram correlação de serviço, que constitui hipótese como
significativa entre as afirmativas corres- variável independente, não é incorporada
pondentes a esse perfil. Inclusive, “foi a à formação dos aglomerados. Um software
oportunidade de trabalhar pela sociedade gera os aglomerados e apresenta os resul-
brasileira que me atraiu para o serviço tados de diferentes maneiras, entre elas o
público” e “os interesses da sociedade dendograma, uma espécie de árvore de
brasileira são sempre mais importantes do aglomeração.
que os interesses de quem está no poder” O dendograma foi usado para sele-
correlacionam-se negativamente, embora cionar o número de aglomerados a ser
em valor não significativo. Tal achado é, trabalhado. Cada grupo formado deve ter
no mínimo, estranho. Porém, antes de afir- características únicas, já que é exatamente
mar que o homem de Estado não existe, é isso que justifica a sua existência. A escolha
preciso voltar para os dados agregados de sobre o número de conglomerados é, de
cada variável. A média de todas as certa forma, arbitrária, pois depende do
respostas para “os interesses da sociedade julgamento do pesquisador, que deve
brasileira são sempre mais importantes do observar que os casos integrantes de cada
que os interesses de quem está no poder” conglomerado devem ser bastante seme-
foi 8,9, com mediana 10. Sendo assim, é lhantes entre si e distintos dos demais
mais razoável supor que esse perfil esteja agrupamentos. A partir da análise dessas
disperso dentro dos demais. Uma resposta variáveis dentro de cada aglomerado,
a isso deve ser dada na próxima etapa de pode-se relacioná-las à tipologia de agentes
análise com a formação dos aglomerados. burocráticos criada por Downs (1967).
No conjunto, a investigação sobre a Entre os diferentes níveis de aglome-
correlação entre as afirmativas do questio- ração visualizados no dendograma, optou-
nário e os perfis definidos na teoria mostrou se por seis. A teoria adotada prega cinco
alguma verificação da existência da tipologia, perfis de agentes burocráticos, e o nível
mas de forma fluida e menos exata. As aná- acima continha apenas quatro aglomerados.
lises feitas até o momento indicam certos Analisando as características dos grupos em
padrões, mas não completamente quatro aglomerados, as médias dos escores
os mesmos relacionados por Downs em cada variável estavam mais próximas,
(1967). Como a amostra realmente se o que dificulta a diferenciação dos grupos.
organiza e quais características ressaltam é a Na divisão de seis aglomerados, as
informação que se busca com a análise de diferenças de valores são mais evidentes.
aglomerados descrita na próxima seção. Em divisões maiores, a diferenciação passa
a se concentrar em menor número de itens,
Análise de aglomerados com grupos com poucos indivíduos. Sendo
assim, julgou-se que seis grupos
Uma vez verificada a disparidade forneceriam melhor material para análise.
das respostas, justifica-se buscar um Para cada um deles, calculou-se os valores
agrupamento de casos pela técnica de cluster. médios e as medianas das respostas. A
Todas as variáveis referentes à tipologia descrição desses resultados é feita a seguir.
foram consideradas para análise, ou seja, O primeiro aglomerado (A1) é com-
vinte variáveis foram embutidas para os posto por 35 indivíduos. Esse grupo

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Clarice Gomes de Oliveira RSP

apresentou concordância elevada (acima do máximo. A divulgação e o empenho atin-


valor sete assinalado na escala) com as giram médias superiores a oito e a defesa
variáveis ascensão funcional, estabilidade, dos interesses da sociedade obteve
cumprimento de regras, defesa da organi- concordância quase total. Quarenta e cinco
zação, divulgação do órgão, questiona- respondentes integram esse grupo.
mento do status quo, defesa dos interesses As maiores discordâncias são sobre a
da sociedade brasileira, máximo de concentração de recursos em políticas
empenho e ambiente de trabalho. Dentre específicas e mudanças que não elevem
essas, a estabilidade, a defesa dos interesses atribuições. Com opiniões próximas à
da sociedade e o empenho máximo indiferença estão: o salário como fator de
receberam grau de concordância superior atratividade, troca de cargo por vantagem
a oito. Embora o empenho máximo esteja financeira, desagrado a atividades adminis-
bem cotado no grupo, o valor médio trativas e ambiente de trabalho. As outras
atribuído foi o menor se comparado à variáveis apresentam valores um pouco
cotação nos demais conglomerados. O mais elevados, mas pouco acima da indi-
mesmo é válido para a questão da defesa ferença. Comparando com os demais
da organização e do questionamento do aglomerados, as menores médias para as
status quo das políticas públicas. variáveis ascensão funcional, estabilidade e
Verificando os menores escores de A1, troca de cargo por vantagem financeira,
a maior discordância acontece em relação encontram-se em A2. A concordância
à afirmativa “os recursos humanos e nesse grupo com “no serviço público,
financeiros de um departamento ou órgão tenho a oportunidade de trabalhar pelas
devem ser sempre concentrados em políticas, programas ou projetos em que
apenas uma política específica”. Com notas acredito” foi a maior entre todas, atingindo
menores que quatro também estão o desejo média de 7,58.
de servir à sociedade como fator de O terceiro aglomerado (A3) tem 35
atratividade do setor público e a superação integrantes. Concordância quase total é dada
de obstáculos. Próximos à indiferença à afirmativa “procuro dar o máximo nas
estão: salário como fator de atratividade, minhas atividades, independente do órgão
vontade de ter mais responsabilidades, onde trabalho”. Valores próximos a nove
troca de cargo por vantagem financeira, na escala são atribuídos às questões que
exercício de chefia como indicador de tratam do questionamento do status quo e
sucesso, mudanças que não elevem da ascensão funcional. Em seguida, em
atribuições, vontade de diminuir o ritmo ordem decrescente, aparece oportunidade
de trabalho, oportunidade de trabalho em de trabalhar pela sociedade, divulgação do
projetos em que se acredita e desagrado a órgão, defesa da organização, cumprimento
atividades administrativas. A tabela a seguir das regras, desejo de mais responsabilidades,
apresenta a classificação dos resultados. estabilidade e ambiente de trabalho.
O segundo aglomerado (A2), apontou Próximos da discordância total estão
boa concordância com cumprimento de os itens sobre concentração de recursos e
regras, divulgação, defesa da organização, diminuição do ritmo de trabalho, os
questionamento do status quo, defesa dos menores valores entre todos os aglome-
interesses da sociedade, oportunidade de rados. Salário como fator de atratividade,
trabalho no que se acredita e empenho troca de cargo por vantagem financeira,

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RSP O servidor público brasileiro: uma tipologia da burocracia

exercício de chefia como indicador de troca de cargo por vantagem financeira,


sucesso, mudanças que não elevem o com a importância dos interesses da
volume de trabalho e desagrado a ativi- sociedade brasileira e com a troca de cargo
dades administrativas também receberam por um ambiente de trabalho mais
valores abaixo da indiferença em A3, ou tranqüilo. Com concordância acima de
seja, tendendo para a discordância. oito, aparece o cumprimento das regras, a
O aglomerado quatro (A4), composto importância de defender os objetivos do
por 17 indivíduos, apontou concordância órgão onde trabalha, o questionamento do
total (dez) com a afirmativa “os servidores Estado das políticas públicas e a disponi-
públicos devem sempre questionar o bilidade máxima pela organização. Igual-
estado atual das políticas públicas nas mente bem cotadas foram a ascensão
organizações onde trabalham”. Com funcional e a divulgação das ações.
escores superiores a nove, aparecem “os As afirmativas com classificações
interesses da sociedade brasileira são sempre próximas à indiferença foram: “eu gostaria
mais importantes do que os interesses de de ter mais responsabilidades e funções
quem está no poder”, “eu ajudo a divulgar associadas ao meu posto atual”, “consi-
as ações e atividades do meu departamento dero os anos de exercício de cargos de
ou órgão” e “a ascensão funcional é um chefia como indicador importante do
objetivo fundamental para mim”. Com sucesso”, “mudanças que não elevem o
bom grau de concordância, são relacio- meu volume de trabalho ou minhas
nadas as questões do desejo de mais atribuições são bem-vindas”, “gostaria de
responsabilidades, a estabilidade, a troca manter minhas atribuições atuais e diminuir
de cargo por vantagem financeira, o exer- o ritmo de trabalho”, “os recursos
cício de chefia como indicador de sucesso, humanos e financeiros de um departa-
a defesa da organização, a superação de mento ou órgão devem ser sempre
obstáculos e o empenho máximo. concentrados em apenas uma política
A indiferença nesse grupo atinge as específica”, “foi a oportunidade de
variáveis referentes à diminuição no ritmo trabalhar pela sociedade brasileira que me
de trabalho e concentração de recursos. atraiu para o serviço público” e, um pouco
Discordância elevada é reservada para mais abaixo, “no serviço público, tenho a
“mudanças que não elevem o meu volume oportunidade de trabalhar pelas políticas,
de trabalho ou minhas atribuições são bem- programas ou projetos em que acredito”
vindas”, “atividades administrativas e e “atividades administrativas e operacionais
operacionais não me agradam”, que não me agradam”.
constituem também os maiores níveis de O último aglomerado (A6) possui 49
discordância em comparação com os respondentes. Entre as 20 afirmativas, esse
demais aglomerados. Ainda entre os escores grupo atribui elevada concordância a 11.
baixos de A4, tem-se ambiente de trabalho Ascensão funcional, estabilidade, troca de
e oportunidade de trabalhar pela sociedade. cargo com vantagem financeira, exercício
O quinto aglomerado formado (A5), de chefia como indicador de sucesso,
com 14 integrantes, concordou quase cumprimento das regras, defesa dos obje-
totalmente (média de notas acima de tivos da organização, divulgação das ações,
nove), com a estabilidade como fator de superação de obstáculos, questionamento do
atratividade do serviço público, com a status quo, importância dos interesses da

290 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007


Clarice Gomes de Oliveira RSP

sociedade brasileira, confiança no trabalho que interesses da sociedade brasileira são mais
desempenha e disponibilidade máxima pelo importantes do que os interesses de quem
órgão são as questões mais valorizadas. está no poder”, cuja menor marcação foi
O grupo foi o único que não apre- 8,03 no aglomerado A3. Para “atividades
sentou discordância a alguma afirmativa, administrativas e operacionais não me
tendo, no máximo, níveis próximos à agradam”, a maior média foi 6,17 em A1
indiferença. É o que acontece com as e a menor, 2,06 em A4. A maior ampli-
questões sobre a concentração de recursos tude de respostas aconteceu no item “foi
e desagrado a atividades administrativas e a oportunidade de trabalhar pela sociedade
operacionais. Guarda semelhança com o brasileira que me atraiu para o serviço
grupo anterior, mas aponta algumas dife- público”, que obteve 8,43 de concordância
renças. Enquanto A5 não concorda nem em A3 e 3,94 (mais próximo da discor-
discorda de que tenha a oportunidade de dância) em A4.
trabalhar nos projetos em que acredita, A6 Em alguns aglomerados, marcações
apresenta concordância maior. O mesmo elevadas foram dadas para afirmativas
acontece nas opiniões distintas desses dois associadas prioritariamente a diferentes
grupos em relação à chefia como indicador tipos, como alpinista e conservador, por
de sucesso. exemplo. Sugerir nova classificação de
A próxima seção analisa os aglome- agentes burocráticos, com base nos indi-
rados e suas características no que se refere víduos entrevistados, envolve certo esforço
à associação com os perfis alpinista, combinatório. Significa relacionar alguns
conservador, defensor, militante e homem interesses que podem parecer controversos
de Estado. à primeira vista.
Em A1, os maiores escores foram
A tipologia encontrada encontrados em afirmativas relacionadas
aos tipos alpinista, conservador e defensor.
Os dados referentes à correlação entre Dentre esses, o perfil defensor é o que
as variáveis características de alguns tipos de apresenta maior consistência entre os itens.
burocrata forneceram indicações razoáveis Nos dois outros, vê-se marcações mais
da pertinência da teoria de Downs (1967). próximas da concordância em alguns itens
A formação dos aglomerados acrescenta e outras marcações mais próximas à indi-
outras informações e deixa claro que a ferença. Associações com os perfis de
tipologia downsiana não foi encontrada na militante e homem de Estado estão bem
forma pura. Ao contrário, as variáveis mais distantes. Esse grupo está preocupado
relacionam-se em outro padrão, combi- com a ascensão funcional, com a estabi-
nando características de mais de um perfil lidade no emprego, com o devido
no topo dos escores de um mesmo grupo. cumprimento das regras, com a defesa dos
Em primeiro lugar, o tipo “homem interesses do órgão onde se trabalha, com
de Estado”, que não havia apresentado a divulgação das ações, com o questio-
nenhuma correlação entre as afirmativas, namento das políticas, com o interesse da
parece estar embutido nos aglomerados. sociedade brasileira, em empenhar-se ao
Os itens a ele referentes não obtiveram máximo e com um ambiente de trabalho
bons níveis de concordância em quase tranqüilo. É um defensor que tende ao
todos os grupos. Exceção é o item “os conservadorismo.

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007 291


RSP O servidor público brasileiro: uma tipologia da burocracia

No segundo aglomerado, A2, sobressai A5 aglomera indivíduos com inte-


a concordância com a importância do resses ainda mais mistos e variados.
cumprimento das regras, a defesa dos Ascensão funcional, estabilidade, troca de
interesses do órgão onde se trabalha, a cargo associada à vantagem financeira,
divulgação das ações, o questionamento das cumprimento das regras, defesa do órgão
políticas, a importância dos interesses da e sua divulgação, questionamento das
sociedade, oportunidade de se trabalhar em políticas, importância dos interesses da
que se acredita e o empenho máximo. Dessa sociedade, dedicação máxima e troca de
forma, percebe-se a presença de questões cargo em busca de um ambiente mais
relacionadas a quatro perfis, estando ausente tranqüilo de trabalho estão todos presentes
a caracterização alpinista. Também é notada com grande concordância. Ou seja, todos
a pouca aderência ao perfil conservador. os perfis burocráticos estão aí represen-
É um defensor militante. tados e contemplados.
O terceiro aglomerado, engloba indi- Esse grupo, composto por 14 pessoas,
víduos atentos à ascensão funcional, ao parece querer um pouco de tudo. Está
acréscimo de responsabilidades, à estabi- preocupado com ascensão funcional e
lidade no emprego, às regras, à defesa do trocaria de cargo por melhor salário, mas
órgão onde se trabalha, à divulgação das é indiferente a assumir mais responsabi-
ações, à oportunidade de se trabalhar pela lidades e à diminuição do ritmo de
sociedade brasileira, ao questionamento trabalho. Além disso, também trocaria de
das políticas, à importância dos interesses cargo por um ambiente de trabalho mais
da sociedade brasileira e à disponibilida- tranqüilo. Em comparação com os demais
de máxima de empenho pelo trabalho. aglomerados, esse é o que menos divulga
Seria um defensor de Estado, com algo o próprio órgão (mediana seis para esse
de alpinista. Pela teoria de Downs (1967), item) e o que mais foi atraído pela estabili-
o defensor pode usar táticas alpinistas para dade no emprego. No topo da lista estão
ter mais espaço para fazer o que quer. O duas afir mativas referentes ao tipo
poder e o crescimento na hierarquia conservador. Pode ser considerado um
abrem caminhos. conservador defensor.
Em A4, destaca-se a concordância O último aglomerado, A6, valoriza
com a ascensão funcional, com o acréscimo a ascensão funcional, a estabilidade, a
de responsabilidades, com a estabilidade, vantagem pecuniária na troca de cargos, a
troca de cargo por vantagem financeira, chefia com indicador de sucesso, o cumpri-
exercício de chefia indicador de sucesso, mento das regras, a defesa e divulgação
defesa dos objetivos do órgão, divulgação do órgão, a superação de obstáculos, o
das atividades, superação de obstáculos questionamento das políticas, os interesses
com esforço e dedicação, questionamento da sociedade brasileira, afirma trabalhar no
do status quo das políticas públicas (média que acredita e dar o máximo pela organi-
de pontuação 10), importância dos zação. Apesar da semelhança que possa ser
interesses da sociedade brasileira e dedi- vista em um primeiro momento em relação
cação máxima às atividades. Esse é um ao aglomerado anterior, A6 aponta mais
grupo misto, que apresenta traços alpinistas engajamento com o trabalho no serviço
mais marcados, junto com opiniões e público do que A5, considerando esse
atitudes típicas de defensores e militantes. engajamento associado mais fortemente

292 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007


Clarice Gomes de Oliveira RSP

aos itens referentes aos perfis militante e perfil militante é o menos presente em
homem de Estado. A1.
Para observar o conjunto dos resul- Em A2, o segundo tipo que se
tados, pode-se reduzir os dados de forma combina é o do homem de Estado, com
a comparar os escores totais de cada perfil. valor médio razoavelmente inferior à
Isso é feito calculando-se a média dos marcação do tipo defensor. O alpinista
valores médios marcados no conjunto das é o menos presente. O próximo aglome-
afirmativas referentes a cada tipo (alpinista, rado, A3, obteve resultados semelhantes
conservador, defensor, militante e homem à A2. O que diferencia esses grupos são
de Estado). Dessa forma, obtém-se o os valores mais baixos. Em A3, o tipo
valor atingido por esses tipos em cada conservador é o menos presente. Em
aglomerado. Vale lembrar que a análise das seguida, A4 combina o tipo defensor
correlações não apontou correlação signi- com o alpinista, seguido pelo militante.
ficativa entre certas afirmativas. Assim, o O conser vador também é o menos
uso das médias é apenas outra forma de presente em A4. Para A5, o tipo defensor
representar os aglomerados. O quadro a é seguido pelo conser vador e pelo
seguir apresenta esses valores, acompa- alpinista, com o militante menos presente.
nhados do tipo correspondente. Por fim, A6 é uma mistura de defensor,
No quadro, fica evidente a impor- alpinista e conservador. O tipo homem
tância do tipo defensor em todos os de Estado é o menos presente. Os aglo-
aglomerados. Além dos valores médios merados A5 e A6, que pareceram seme-
serem próximos entre quase todos eles, lhantes pela análise das afirmativas,
esse é o perfil de maior pontuação. No aparecem aqui mais diferenciados.
grupo A1, o segundo tipo destacado é o A análise a partir das médias apresenta
conser vador, confirmando a análise resultados semelhantes à análise feita com
anterior de que esse aglomerado possuía base nas afirmativas. Se, por um lado, os
características defensor-conservador. O valores das médias são influenciados por

Quadro 5: Aglomerados e perfis encontrados

A1 A2 A3 A4 A5 A6
7,59 8,34 8,31 8,55 8,29 8,91
Defensor Defensor Defensor Defensor Defensor Defensor
6,89 6,93 6,90 7,69 7,67 7,65
Conservador Homem de Homem de Alpinista Conservador Alpinista
Estado Estado
6,35 6,42 6,16 7,12 6,87 7,38
Homem de Militante Militante Militante Alpinista Conservador
Estado
5,80 5,77 5,91 5,04 6,12 7,14
Alpinista Conservador Alpinista Homem de Homem de Militante
Estado Estado
4,44 5,38 5,48 4,88 5,96 6,79
Militante Alpinista Conservador Conservador Militante Homem de
Estado

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007 293


RSP O servidor público brasileiro: uma tipologia da burocracia

marcações elevadas, o que pode a confirmação das hipóteses selecionadas,


compensar valores mais baixos marcados quais sejam:
para as outras afirmativas relacionadas ao • Hipótese 1 (H1): burocratas em
tipo em questão, por outro, evidencia os início de carreira tendem a ser mais alpi-
tipos que menos aparecem na formação nistas do que os burocratas com mais
dos aglomerados. Outra forma de repre- tempo de serviço;
sentar graficamente essas informações • Hipótese 2 (H2): burocratas em
pode ser vista a seguir. meio ou fim de carreira tendem a ser mais
Essa descrição dos aglomerados conservadores do que aqueles em início
confirma que a tipologia descrita por Downs de carreira;
(1967) não é um molde adequado para • Hipótese 3 (H3): poucos burocratas,
encaixar os grupos, que apresentam outras não importando o tempo de serviço
relações entre os perfis. Enquanto o homem público, são homens de Estado;
de Estado não se destacou, orientações do • Hipótese 4 (H4): os perfis de
defensor permeiam todos os grupos, com defensor e militante não sofrem grande
uma ou outra ênfase diversa. influência do tempo na carreira.
A H1 não pode ser verificada comple-
Verificação das hipóteses tamente porque não há um aglomerado
claramente alpinista. Mesmo assim,
A análise de aglomerados, método pode-se comparar os aglomerados
central neste trabalho, apontou para a não formados com os anos no serviço público
verificação exata da tipologia de Downs e analisar as características mais marcantes
(idem). Os aglomerados formados apre- do grupo.
sentam características de mais de um perfil, A tabela 2 apresenta o número e o
não sendo possível isolar variáveis de percentual de indivíduos em cada aglome-
destaque. Conseqüentemente, isso prejudica rado de acordo com o tempo de serviço.

Tabela 2: Faixas de tempo de serviço por aglomerado

Aglomerado
Faixas de tempo de serviço Total
A1 A2 A3 A4 A5 A6
0 a 3 anos N 14 16 19 5 5 22 81
% 17,28 19,75 23,46 6,17 6,17 27,16 100
4 a 10 anos N 9 13 3 5 1 5 36
% 25,00 36,11 8,33 13,89 2,78 13,89 100
11 a 20 anos N 6 9 2 3 6 9 35
% 17,14 25,71 5,71 8,57 17,14 25,71 100
Acima de 21 anos N 6 7 11 4 2 13 43
% 13,95 16,28 25,58 9,30 4,65 30,23 100
Total 35 45 35 17 14 49 195
% 17,95 23,08 17,95 8,72 7,18 25,13 100

294 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007


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Entre os indivíduos com até três anos de ser vidores. Em A6, como foi visto
serviço público, isto é, em início de anteriormente, o perfil é misto. E em A3,
carreira, predomina a associação a A6, aparece um pouco mais do tipo conser-
seguida pelo pertencimento a A3. Consi- vador, mas sem muito destaque.
derando os servidores que possuem entre H2, já descartada pela não existência de
quatro e dez anos de experiência, é em A2 aglomerado claramente conservador, é
onde se encontram mais pessoas desse também descartada porque não se percebe
grupo. O estrato seguinte, de 11 a 20 anos, associação entre o tempo de serviço e o
divide-se especialmente entre A2 e A6, aglomerado de pertencimento. Os cruza-
aglomerados razoavelmente diferentes. Por mentos indicam que todos os aglomerados
fim, aqueles com mais de 21 anos de possuem membros com experiências
serviço público, aparecem mais em A6 e diversas quanto ao tempo de serviço.
A3. A distribuição das faixas de tempo de As outras duas hipóteses, H3 e H4,
serviço nos aglomerados A1 e A2 não diretamente decorrentes da associação e da
sugere relação entre o tempo de serviço e existência clara de perfis definidos por
a formação do grupo. Já em A3, têm-se Downs (1967), ficam prejudicadas.
dois grupos claros: os com até três anos e Sobre a H3, o perfil do homem de
os com mais de 21 anos de serviço. O Estado teve apenas uma característica
mesmo acontece em A6. Nos demais destacada entre todos os respondentes.
aglomerados, essas discrepâncias são Exceção ocorrente em A3, onde duas
menos marcantes. características desse tipo obtiveram concor-
O aglomerado A6, que contém o dância acima de oito. A afirmação “os inte-
maior número de pessoas em início de resses da sociedade brasileira são sempre
carreira, apresenta perfil misto de defensor, mais importantes do que os interesses de
alpinista e conservador. Se H1 pudesse ser quem está no poder” obteve concordância
confirmada, esse grupo deveria apresentar média superior a oito em todos os
características predominantemente alpi- aglomerados. Pode ser que existam mesmo
nistas. De fato, três afirmativas do tipo poucos homens de Estado mas, os dados
alpinista obtiveram concordância acima de da pesquisa demonstram que existe, pelo
oito nesse grupo. Contudo, é A4 o grupo menos, um pouco dele em todos os
mais alpinista, e que contém apenas 6,17% servidores públicos.
dos servidores em início de carreira. O A hipótese 4 (H4) precisa ser separada
perfil de A3, segundo aglomerado com para avaliação. Em primeiro lugar, a parte
mais servidores com até três anos de referente ao perfil de defensor não faz mais
serviço, possui apenas duas afirmativas nenhum sentido quando se sabe que todos
referentes ao tipo alpinista com concor- os aglomerados apresentaram elevados
dância superior a sete e as demais, mais graus de concordância com as afirmações
próximas da discordância. Nesse grupo, do perfil defensor. Em segundo lugar,
estão mais presentes as características do nenhum aglomerado é predominantemente
defensor e do homem de Estado. militante. O aglomerado A2, que possui um
Os grupos com maior número de perfil misto de defensor e militante, possui
pessoas com mais de 21 anos de serviço indivíduos de todas as faixas de tempo de
público são A6 e A3, que também serviço. Mas isso também acontece nos
possuem o maior número de novos demais aglomerados.

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007 295


RSP O servidor público brasileiro: uma tipologia da burocracia

As hipóteses apresentadas foram público e comprometimento. Dentro da


elaboradas para refletir, exatamente, estrutura formal, as pessoas encontram
aspectos da teoria da burocracia de espaço para agir de acordo com seus inte-
Downs (1967). Essa teoria foi construída resses e isso pode afetar o comportamento
com base em uma tipologia sobre o da organização. O estudo dos tipos de
comportamento dos agentes burocráticos. agentes burocráticos ajudaria a entender o
O próprio autor esclarece que os perfis comportamento da própria burocracia.
tipificados são hipóteses a serem testadas. Tendo isso em mente, a pesquisa foi
Uma vez que a pesquisa e a análise de desenvolvida para verificar a existência da
aglomerados não confirmam os mesmos tipologia. Os pressupostos teóricos foram
tipos criados por Downs (1967), o traduzidos em itens de um questionário
restante fica comprometido em alguma aplicado a servidores públicos federais do
medida. As hipóteses criadas com a poder executivo. Os entrevistados foram
variável “tempo de serviço” não demons- selecionados entre as pessoas que freqüen-
traram comprovação. tam cursos de capacitação na ENAP
Por outro lado, os aglomerados Escola Nacional de Administração
apresentam composições interessantes e Pública.
indicam que outras hipóteses sobre as No tratamento dos dados, foi utilizada
características comportamentais dos a técnica de análise por aglomeração (cluster
burocratas precisam ser formuladas e analysis) que, a partir do conjunto de
testadas. respostas, aglomera os casos em grupos
onde os membros são homogêneos e, entre
Conclusão os grupos, há heterogeneidade. Ou seja, os
integrantes de um mesmo aglomerado
Com o propósito de conhecer o possuem características semelhantes e cada
comportamento burocrático, esse trabalho aglomerado possui características distintas
utilizou a tipologia de Downs (1967) de dos demais. Essa técnica é interessante e útil
agentes burocráticos como modelo para a construção de tipologias, pois os
teórico para delinear uma pesquisa sobre aglomerados são gerados com pouca
os servidores públicos federais brasileiros. interferência do pesquisador.
Este capítulo apresenta as principais Cada aglomerado formado foi anali-
conclusões do estudo e aponta os limites sado em termos de sua correspondência
existentes, sugerindo pontos de aprimo- com os tipos criados por Downs (1967)
ramento e aprofundamento. para a classificação dos agentes burocráticos.
A tipologia de Downs (1967) esta- Os resultados apontam para a não verifi-
belece que as organizações burocráticas são cação da existência exata da tipologia. A aná-
formadas por cinco tipos de funcionários: lise resultou em grupos de burocratas com
alpinistas, conservadores, defensores, opiniões semelhantes sobre os itens inda-
militantes e homens de Estado. Cada um gados, mas que combinam interesses de
deles está relacionado a um conjunto variados perfis. Dos tipos downsianos, o
específico de objetivos relacionados a defensor, aquele que “veste a camisa”,
poder, renda, prestígio, conveniência, permeia todos os aglomerados, sinalizando
segurança, lealdade pessoal, orgulho pelo o comprometimento do servidor público
trabalho, desejo de servir ao interesse com o seu trabalho. Esse achado é bastante

296 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007


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consistente, pois, além de estar presente em gerando um misto alpinista-defensor e


todos os grupos, todas as afirmativas que militante. O conservador sobressai em A5,
o compõem foram correlacionadas acompanhado de perto pelo tipo defensor,
positivamente entre si. formando um conservador defensor
Outra questão que perpassa todos os (diferente de A1, defensor conservador, a
aglomerados é a afirmativa “os interesses ordem é importante). Por último, o grupo
da sociedade brasileira são sempre mais que compõe A6 também é misto, consti-
importantes do que os interesses de quem tuindo um defensor-alpinista e conservador.
está no poder”, que obteve níveis de concor- Os estudos de Lind (1991) e de Brewer
dância superiores a oito em todos os grupos. e Maranto (2000) também apontaram que
Esse item diz respeito ao tipo homem de a tipologia de Downs (1967) não se
Estado, que, embora não seja predominante verificava completamente. Lind observou
em nenhum grupo, está, assim, marcada- que conservadores possuem pré-disposição
mente presente em todos os aglomerados. para mudanças, ao contrário do que prega
A afirmativa “os servidores públicos devem a teoria. Brewer e Maranto, também identi-
sempre questionar o estado atual das ficaram o interesse em servir ao país com
políticas públicas nas organizações onde peso geral relevante.
trabalham” também obteve concordância A teoria downsiana não considera que
razoável entre todos os grupos. Ainda assim, os indivíduos possam ter interesses aparen-
de maneira geral, as afirmativas relativas aos temente conflitantes. Tal conflito seria
tipos militante e homem de Estado aparente pela diversidade de situações e
obtiverem os menores escores. contextos enfrentados pelos burocratas
A principal característica da tipologia públicos ao longo da carreira. Em determi-
encontrada é que ela mistura componentes nadas situações, um interesse alpinista pode
de diferentes tipos de agentes burocráticos. prevalecer e, em outras, um interesse
Um mesmo grupo pode atribuir concor- conservador. A importância de analisar as
dância elevada e similar a itens dos perfis preferências dos indivíduos enxergando
alpinista e conservador, que deveriam ser todo o período profissional foi ressaltada
excludentes. O aglomerado A1, apresenta- por Schneider (1994), que afirmou que as
se como defensor conservador. Em A2, estratégias podem mudar em face de novas
tem-se o defensor militante. Já A3, mostra- situações.
se como defensor de Estado alpinista. As Alguns limites da pesquisa devem ser
características de A4 são bastante variadas, ressaltados. Em primeiro lugar, a amostra

Quadro 6: Tipologia encontrada


Aglomerado Tipo
A1 Defensor-conservador
A2 Defensor-militante
A3 Defensor de Estado alpinista
A4 Alpinista-defensor militante
A5 Conservador-defensor
A6 Defensor-alpinista conservador

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007 297


RSP O servidor público brasileiro: uma tipologia da burocracia

resultante possui um número maior de novos tipos, o burocrata “pendura paletó”,


servidores em início de carreira do que a por exemplo, poderia ser um deles. Sua
proporção efetivamente encontrada na possível existência em uma organização
população. Em segundo lugar, foi pergun- compromete o rendimento e a qualidade
tado apenas o tempo de serviço e não a do trabalho realizado. O “alpinista
idade do respondente. Em terceiro lugar, puxa-tapete” talvez pudesse ser outro
o questionário possui afirmativas desbalan- exemplo, aquele que abusa dos outros e
ceadas entre os perfis da tipologia. Dois sabota trabalho alheio visando à própria
perfis contam com cinco afirmativas a ascensão funcional. Mas aí, o limite entre
serem avaliadas, enquanto outros contam tipologia e patologia poderia estar sendo
com quatro ou três. Além disso, a análise ultrapassado.
de correlação não indicou a correlação Conhecer o tipo social do servidor
completa entre grupos de afirmativas. Em público é um tema atraente e que desperta
quarto lugar, o uso de escala e a possi- muitas controvérsias. O tempo de serviço
bilidade do respondente assinalar todos os e o interesse em servir à sociedade não
itens, favorece o aparecimento de uma aparentam ser relevantes para a diferen-
tipologia mista. Se, por um lado, isso ciação desses tipos. Os resultados obtidos
dificulta a associação a um único tipo e a indicam que outros tipos devem ser
comprovação ou refutação da teoria de pensados, reavaliando os desejos e
Downs (1967), por outro, dá mais riqueza interesses dos servidores públicos, que são,
à análise dos resultados. Por último, a análise em grande medida, comprometidos com
baseia-se em apenas um instrumento e uma seu trabalho. Crenças, valores e objetivos
forma de tratamento dos dados. Outros pessoais precisariam ser analisados em
instrumentos, como entrevistas, por diferentes momentos, com o intuito de
exemplo, podem ser usados para comple- captar comportamentos ao longo do
mentar a pesquisa. tempo. Essa perspectiva poderia trazer mais
Uma alternativa promissora para novos consistência aos tipos encontrados.
estudos seria a reorganização da tipologia A construção da teoria sobre o com-
de Downs (1967). Tendo em vista que os portamento da burocracia é um esforço
perfis encontrados nesta pesquisa foram contínuo. Estudos podem apontar direções
mistos, novas correlações entre as afirma- diversas, destacando alguns aspectos que
tivas podem ser buscadas, criando novos não são captados em algumas estruturas
tipos de agentes burocráticos. conceituais. Dependendo da moldura que
Outras e novas tipologias podem ser se usa para enxergar a realidade, pode-se
pensadas para agrupar comportamentos se distinguir várias pinturas.
de agentes burocráticos que não foram (Artigo recebido em 31de agosto de 2007.
contemplados. Em exercício de pensar Versão final em 27 de setembro de 2007)

298 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007


Clarice Gomes de Oliveira RSP

Notas

1
Sobre a criação do DASP, conferir o Decreto-lei no 579 de 30 de julho de 1938. Ao longo das
décadas, o órgão sofreu modificações em sua estrutura e competências (e no nome, mantendo-se a
sigla). Quando foi extinto, as funções que ainda possuía passaram para a recém-criada Secretaria de
Administração Pública da Presidência da República, encarregada também do projeto de
desburocratização. Essa secretaria também sofreu diversas transformações até chegar à estrutura
atual, na qual o órgão central de recursos humanos está ligado ao Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão. Um histórico completo pode ser acessado em; <http://www.
planejamento.gov.br/recursos_humanos/conteudo/historico.htm>.
2
Clientelismo é um termo usado na literatura que “indica um tipo de relação entre atores
políticos que envolve concessão de benefícios públicos, na forma de empregos, benefícios fiscais,
isenções, em troca de apoio político, sobretudo na forma de voto” (CARVALHO, 1997).
3
Fonte: MPOG, SRH, Boletim Estatístico de Pessoal, no 123.
4
Os tipos ideais são os modelos weberianos usados para auxiliar na compreensão dos fatos.
São simplificações da realidade, elaborados para serem utilizados como instrumento para o processo
de análise. Os mais famosos exemplos são os três tipos puros de dominação legítima: racional-legal,
carismática e tradicional (COHN, 1982). A existência da burocracia está relacionada à dominação racional-
legal, característica do Estado moderno.
5
A idéia da maximização de utilidade é similar à de Niskanen, mas em Downs não se restringe
à maximização orçamentária.
6
A socialização profissional dos militares e a absorção destes dentro da estrutura estatal ocorrem
de forma distinta. Os servidores civis passam por concurso público, ainda que alguns tenham sido
incorporados ao sistema sem esse pré-requisito em meados dos anos 1980.
7
Trinta e seis questionários foram invalidados por terem sido preenchidos por servidores de
carreira militar, de governos estaduais, do legislativo ou do judiciário, grupos que não compõe o foco
da pesquisa.
8
O questionário pronto foi submetido a pré-teste com um grupo de cinco servidores públicos de
diferentes níveis, aos quais solicitou-se o preenchimento do formulário e comentários sobre clareza e
forma. Sugeriu-se alteração na forma de marcação da escala, alterações nas perguntas demográficas e a
inclusão de mais um item nas afirmativas. O questionário aplicado reflete essas alterações.
9
Os demais servidores pertencem à Receita Federal (3,08%) e à polícia (4,10%). Não responderam
esse item 5,13%.
10
As correlações foram verificadas pelo índice de correlação de Pearson. A tabela com os valores
pode ser solicitada à autora.

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007 299


RSP O servidor público brasileiro: uma tipologia da burocracia

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300 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007


Clarice Gomes de Oliveira RSP

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Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007 301


RSP O servidor público brasileiro: uma tipologia da burocracia

Resumo – Resumen – Abstract

O servidor público brasileiro: uma tipologia da burocracia


Clarice Gomes de Oliveira
As teorias sobre a burocracia governamental e seu comportamento fornecem diferentes
abordagens teóricas e diferentes interpretações. A partir da tipologia de agentes burocráticos criada
por Anthony Downs (1967), esse trabalho analisa os servidores públicos federais brasileiros e sua
postura face ao trabalho. Com a aplicação de questionários a um grupo de servidores, buscou-se
verificar a existência e/ou pertinência dos tipos descritos como alpinistas, conservadores, defensores,
militantes e homens de Estado. Os dados obtidos foram tratados pela técnica de análise de aglome-
rados. Os resultados encontrados apontam que a tipologia possui limites fluidos entre um perfil de
burocrata e outro, acenando para a necessidade de se repensar as concepções sobre a burocracia
governamental e aprofundar os estudos.
Palavras-chave: Burocracia. Tipologia. Análise de aglomerados.

El funcionario público brasileño: una tipología de la burocracia


Clarice Gomes de Oliveira
Las teorías acerca de la burocracia su comportamiento proveen diversas interpretaciones. Este
trabajo analiza los servidores públicos federales brasileños y su relación con el trabajo empleando la
tipología de los agentes burocráticos creada por Anthony Downs (1967). Con la aplicación de
sondeos a un grupo de servidores, se buscó comprobar la existencia de los tipos descritos como
escaladores, conservadores, defensores, militantes y hombres del estado. Los resultados señalan
características de la burocracia diferentes da concepción de Downs.
Palabras-clave: Burocracia. Tipología. Análisis de conglomerados.

The Brazilian civil servant: a typology of bureaucracy


Clarice Gomes de Oliveira
The behavior of bureaucrats has been studied by several theoretical approaches. This paper
builds on Downs’ typology of bureaucratic officials (climbers, conservers, advocates, zealots and
statesmen) to analyze Brazilian public servants. Questionnaires were applied in order to verify the
existence of the typology. Collected data were categorized using cluster analysis. The results show
that the division between the bureaucratic profiles is not clear. The obtained clusters reveal characteristics
of different bureaucratic roles that were not predicted by Downs.
Key-words: Bureaucracy. Typology. Cluster analysis.

Clarice Gomes de Oliveira


É especialista em políticas públicas e gestão governamental, mestre em Ciência Política pela Universidade de
Brasília (UnB). Contato: <clarice.oliveira@enap.gov.br>

302 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 269-302 Jul/Set 2007


Maria Cristina Attayde RSP

A lei geral de comunicação


eletrônica de massa e a
qualidade da programação
televisiva
Maria Cristina Attayde

Breve histórico

A elaboração de um marco regulatório para o setor de comunicação social


consumado em uma lei geral de comunicação é premente, tendo em vista a
evolução tecnológica do setor de comunicações. A principal justificativa é a
caducidade da legislação atual face ao surgimento de novas mídias e ao processo
de convergência tecnológica, ou seja, a possibilidade do conteúdo de comuni-
cação social ser transmitido por vários meios de distribuição, como fibra ótica,
satélite, cabo, microondas, entre outros. Nesse contexto, há a necessidade de
um marco regulatório capaz de abarcar vários meios de geração de imagens,
como televisão, Internet, jogos eletrônicos e telefonia celular.
O quadro regulatório brasileiro é formado por uma legislação defasada e
dispersa, que apresenta inúmeras regras pulverizadas em vários instrumentos
normativos. Há uma separação rígida entre os serviços de radiodifusão e os
serviços de telecomunicações. O setor de radiodifusão é regido principalmente

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 303-322 Jul/Set 2007 303


RSP A lei geral de comunicação eletrônica de massa e a qualidade da programação televisiva

pelo Código Brasileiro de Telecomuni- eletrônica, o que daria uma ampla margem
cações (CBT), instituído pela Lei no 4.117, de intervenção ao regulador para expedir
de 27 de agosto de 1962, enquanto que o normas referentes às relações dos agentes
setor de telecomunicações tem como marco na cadeia produtiva da indústria do
regulatório a Lei Geral das Telecomunica- audiovisual, eventualmente acarretando
ções (LGT), de no 9.472, de 16 de julho uma insegurança jurídica ao setor.
de 1997, que, entre outras prescrições, clas- Por fim, o governo federal, mediante
sifica os serviços de televisão por assinatura Decreto s/n, de 17 de janeiro de 2006,
como serviços de telecomunicações. criou uma Comissão Interministerial para
A proposta de criação de uma lei única elaborar anteprojeto de lei, o qual visa à
de comunicação eletrônica de massa surgiu regulamentação dos artigos 221 e 222 da
primeiramente em 1999, sob a gestão do Constituição Federal, relativos à Comuni-
Ministro Sérgio Motta, por meio de ante- cação Social e à organização e exploração
projeto de lei, e tinha como objetivo prin- dos serviços de comunicação social
cipal consolidar as regras do Código eletrônica. Vale ressaltar que esse decreto
Brasileiro de Telecomunicações (Lei no revogou o Decreto s/n, de 26 de abril de
4.117/62), os dispositivos da Lei do Cabo 2005, alterado pelo Decreto s/n, de 18 de
(Lei no 8.977/95) e as demais resoluções agosto de 2005, o qual previa, no art. 3o,
sobre o Multichannel Multipoint Distribuition prazo de 180 dias, prorrogável por mais
Service (MMDS)1 e Direct to home (DTH)2. 90 dias, para que o grupo de trabalho
Além de consolidar a legislação existente, interministerial apresentasse relatório e
incluíram-se disposições sobre a utilização proposta de anteprojeto de lei, a partir da
de infra-estrutura, compartilhamento e pro- designação de seus membros. Essa última
gramação. No entanto, seu andamento foi versão do Decreto, diferentemente das
suspenso e posteriormente modificado em anteriores, não prevê um prazo final para
2001, quando da gestão do então Ministro a conclusão dos estudos e para a apresen-
Pimenta da Veiga, sendo, entretanto, tação de uma proposta de lei.
novamente interrompido. Com uma amplitude menor do que
Em 2004, o Ministério da Cultura uma lei geral de comunicação eletrônica
lançou um anteprojeto de lei com o intuito de massa, há algumas iniciativas legislativas
de disciplinar o conteúdo audiovisual em recentes, em tramitação no Congresso
vários aspectos, inclusive quanto a formas Nacional, que propõem regulamentar
de exploração, que inclui, por sua vez, ativi- artigos constitucionais referentes à comu-
dades cinematográficas, serviços de radio- nicação social eletrônica, assim como
difusão e de telecomunicações. Ademais, atualizar a legislação atualmente vigente:
propôs a ampliação da Agência Nacional Projeto de Lei nº. 27/2007, Projeto de Lei
do Cinema (Ancine), que passaria a Agência nº. 70/2007, Projeto de Lei nº. 332/2007,
Nacional do Cinema e Audiovisual Projeto de Lei nº. 1.908/2007 e Projeto
(Ancinav), cuja atribuição seria regular e de Lei nº. 280/2007 (Senado). No entanto,
fiscalizar toda a transmissão de progra- com exceção dos Projetos de Lei nos 332/
mação audiovisual. Esse anteprojeto 2007 e 1.908/2007 que propõem cota de
também foi suspenso sob a justificativa conteúdo brasileiro, nenhum dos presentes
da ausência de um marco regulatório que projetos de lei tratam da regulamentação
regulamente o setor de comunicação social do artigo 221 da Constituição Federal, que

304 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 303-322 Jul/Set 2007


Maria Cristina Attayde RSP

dispõe dos princípios pelos quais a Um aspecto importante que deve ser
programação televisiva deve pautar-se3. levado em conta é a questão da
compatibilidade da regulamentação do
O conceito de qualidade artigo 221 com a vedação constitucional
a qualquer forma de censura, previstas nos
Um dos desdobramentos das discussões artigos 5º, IX e 220, parágrafos 1º e 2º.
em torno de um marco regulatório para o O controle sobre a qualidade da progra-
setor de comunicação eletrônica é o deba- mação televisiva, que implica determina-
te em torno da qualidade da programação das restrições à liberdade de expressão,
da televisão. Isso porque a profusão de não significa necessariamente censura, pois
programas que surgiram a partir da década países com tradição democrática, como
de 1990, os quais recorrem de forma fre-
qüente a cenas explícitas de sexo, violência e
exploração de dramas humanos reais, é a
constatação de cometimento de excessos.
A Constituição brasileira, no artigo
221 , estabelece os princípios com rela-
4

ção ao conteúdo a ser transmitido pelas “O quadro


emissoras de rádio e televisão, como
preferência a finalidades educativas, artís- regulatório brasileiro
ticas, culturais e informativas; a promo- [das comunicações] é
ção da cultura nacional e regional; respeito formado por uma
aos valores éticos e sociais da pessoa e da
família; entre outros. Posteriormente, a legislação defasada e
Emenda Constitucional nº. 36, de 2002, dispersa, que apresenta
ao alterar o artigo 222, estendeu a todos
inúmerasregras
os meios de comunicação eletrônica, in-
dependentemente da tecnologia utilizada, pulverizadas em
os referidos princípios. vários instrumentos
Como observa Faraco (2006), os
incisos I, II e III definem fins a serem
normativos.”
seguidos, enquanto que o inciso IV, ao
contrário, define limites, valores que não
podem ser agredidos. Nesse sentido, a
questão da qualidade da programação os Estados Unidos, prevêem disposições
televisiva remete especialmente ao inciso quanto ao tipo de conteúdo a ser trans-
IV. Tendo em vista o caráter genérico do mitido pela televisão5. Um dos desafios
referido inciso, um dos desafios de uma da lei de comunicação eletrônica de
lei de comunicação social eletrônica, ao massa, ao regulamentar o artigo 221, será
regulamentá-lo, é garantir a sua aplica- compatibilizar essas normas constitu-
bilidade. A concretização da locução cons- cionais. Vale ressaltar que a ausência de
titucional, no sentido de dar-lhe um regulamentação do artigo 221 aumenta a
significado unívoco, pressupõe mais possibilidade de ações arbitrárias que
detalhamento e explicitação. poderão ser caracterizadas como atos de

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 303-322 Jul/Set 2007 305


RSP A lei geral de comunicação eletrônica de massa e a qualidade da programação televisiva

censura em contraposição à existência de diversidade: diversidade de pontos de


uma lei regulamentadora que dará vista, para referir-se à disponibilidade de
parâmetros para um efetivo controle social conteúdos de mídia que refletem pers-
sobre a programação. pectivas variadas; diversidade de meios
Faraco (2006) conceitua censura como de transmissão, uma vez que quanto mai-
um mecanismo geralmente institucio- or o número de proprietários de meios
nalizado, de caráter administrativo, de aná- de comunicação em determinada área,
lise prévia de criações do espírito humano menores serão as chances de haver uma
com o fim de autorizar ou não sua divul- única pessoa ou grupo que possa exercer
gação. Por caráter administrativo, enten- uma influência excessiva em termos de
de-se a característica de ser realizada por formação de opinião em determinada re-
algum funcionário ou ente estatal (não gião; diversidade de programação, rela-
necessariamente do Poder Executivo) em cionada à variedade de for matos e
regime de oficialidade, ou seja, não por conteúdos de programas; diversidade de
provocação específica de uma parte que fontes, quanto à disponibilidade de con-
aciona o Estado. O autor acrescenta que teúdos cuja origem provém de vários pro-
é possível admitir, precisamente pelo fato dutores; e diversidade de propriedade,
da censura ter um conteúdo específico, que abrange minorias e mulheres8. No
uma extensão de seu conceito a outras prá- Brasil, pode-se considerar que um dos
ticas que guardem alguma similitude com aspectos do princípio da diversidade na
a censura stricto sensu6. mídia está previsto nos incisos II e III do
Um outro aspecto a ser considerado artigo 221 da Constituição Federal e diz
quanto à definição de qualidade da respeito à questão da regionalização da
programação televisiva reporta-se ao prin- programação.
cípio da diversidade. Mesmo que haja o Nesse sentido, o presente trabalho
respeito aos valores referidos no inciso IV, delimita o conceito de qualidade da
do artigo 221, a predominância de deter- programação televisiva a partir de dois
minado enfoque e a falta de acesso a outros enfoques: diversidade e ressalvas à liber-
pontos de vista, opiniões ou representações dade de expressão prevista no artigo 221
culturais pode comprometer a chamada da Constituição Federal. A partir dessa
diversidade da mídia, o que, em muitos delimitação conceitual, propõem-se
países, é considerado um princípio basilar medidas, que serão explicitadas na
de política pública. Assim, como na União próxima seção deste trabalho, para o cum-
Européia, por meio da Diretiva “Televisão primento dos princípios constitucionais
sem Fronteiras”, os Estados Unidos pelos quais a programação de televisão
adotam o princípio da diversidade como deve pautar-se.
um dos pilares da política regulatória no
setor de mídia7. Estratégias de intervenção
Vale ressaltar que o conceito de di-
versidade pode ser analisado sob vários Para que haja o cumprimento de
aspectos. A título de exemplo, a Federal direitos sociais expressos nos princípios
Communications Commission (FCC), elencados no artigo 221 da Constituição
autoridade reguladora norte-americana, Federal, faz-se necessária a implementação
identifica cinco tipos diferentes de de políticas públicas, cuja principal ex-

306 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 303-322 Jul/Set 2007


Maria Cristina Attayde RSP

pressão jurídica será a futura lei geral de deter minados equipamentos de


comunicação eletrônica de massa. Não segurança), entre outras10.
caberá a essa futura lei estabelecer resul- Sendo assim, a futura lei geral de
tados ou metas a alcançar dentro de mar- comunicação de massa que, entre outras
cos temporais determinados, ao contrário disposições, estabelecerá parâmetros
do que se espera de uma política pública regulatórios de qualidade à comunicação
stricto sensu. No caso, a lei geral de comu- eletrônica, não poderá prescindir, para a
nicação de massa representará a expres- sua eficácia, de mecanismos complemen-
são jurídica de uma política pública, sim, tares que, muitas vezes, remetem a uma
porém, de caráter estruturante9, pois visa atuação governamental, cujo objetivo será
oferecer mecanismos de implementação instrumentalizar o controle social sobre a
de direitos relativos à comunicação soci- qualidade da programação na televisão.
al. A partir desse marco legal regulatório, Um dos mecanismos é a criação de um
deve-se realizar um conjunto de medidas órgão governamental independente com
articuladas no intuito de alcançar o obje- poder disciplinar.
tivo de ordem pública.
De forma genérica, pode-se definir Agência reguladora – propostas
regulação como qualquer ação do Estado de desenho institucional
no sentido de limitar a liberdade de escolha
dos agentes econômicos em prol de inte- Um dos motivos pelos quais os
resses sociais. O interesse social faz-se serviços de radiodifusão são submetidos ao
presente pela ocorrência de externalidades, regime jurídico de concessão, autorização
ou seja, o benefício ou o custo sociais ou permissão, de acordo com o previsto
superam o benefício ou o custo para a na Constituição Federal (artigo 21, XII, a),
empresa que produz o serviço ou bem. é o fato do espectro eletromagnético, no
Com isso, há uma tendência a produzir qual trafegam as ondas radioelétricas, ser
em quantidade insuficiente o bem ou ser- um bem público e escasso. Atualmente,
viço no caso do benefício social ser su- cabe à Agência Nacional de Telecomuni-
perior ao benefício do produtor privado, cações (Anatel) administrar o espectro de
ou há uma tendência em produzir em radiofreqüências, no intuito de atender a
quantidade excessiva o bem ou o serviço vários serviços como telecomunicações,
cujo custo social é mais elevado do que o serviços militares, de segurança pública,
custo do produtor privado. O campo da radiodifusão e outros. Com isso, há a
regulação inclui regulação de preços possibilidade da existência de sanções apli-
(tarifária), de quantidades (por meio de cáveis pela União na hipótese de violação
limites mínimos de produção ou da do respectivo contrato de concessão ou
limitação do número de empresas que da legislação relativa à atividade.
podem atuar em determinado setor), de O anteprojeto de criação da Ancinav,
qualidade (garantia da presença de proposto em 2004, previa, entre outras
determinadas características no serviço ou atribuições, regular as atividades cinema-
produto a ser ofertado), de segurança no tográficas e audiovisuais, podendo expedir
trabalho (quando a legislação obriga as normas sobre a exploração de tais ativi-
empresas no setor de construção civil a dades, fiscalizar e aplicar sanções previstas
equipar os trabalhadores com em lei; regular a relação de programadoras

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 303-322 Jul/Set 2007 307


RSP A lei geral de comunicação eletrônica de massa e a qualidade da programação televisiva

e distribuidoras de conteúdo audiovisual orientação, por parte do governo fede-


para promover a competição e a diversi- ral, no sentido de diminuir a autonomia
dade de fontes de informação, em especial das agências reguladoras em
nos casos em que houvesse controle dos contraposição à necessidade de fortaleci-
meios de distribuição e da programação mento dos ministérios com respeito às
pela mesma pessoa e suas coligadas, contro- atribuições básicas de planejamento e for-
ladas ou controladoras; e dispor sobre a mulação de políticas públicas. Algumas
observância dos princípios elencados no das disposições nesse sentido dizem
artigo 221 para fins de fiscalização. No respeito à restituição aos ministérios, nas
entanto, a inexistência de uma lei regula- respectivas áreas de atuação, de prerro-
mentadora, cujo papel iria explicitar os gativas de outorga e concessão de servi-
referidos princípios constitucionais no ços públicos, assim como a criação de
intuito de dar-lhes aplicabilidade no plano mecanismos de controle mais eficazes das
concreto, implicaria amplos poderes à atuações das agências pelos órgãos
futura agência, propiciando o cometimento especializados do Congresso Nacional13.
de possíveis arbitrariedades11. Isso porque constatou-se a absorção da
De acordo com Faraco (2006), a justi- atividade de formulação de políticas por
ficativa para a criação de uma agência é a parte das agências devido à deficiência de
possibilidade de mais eficácia da norma a quadros técnicos nos ministérios.
partir da aplicação reiterada de sanções ad- Além do aspecto jurídico, a configu-
ministrativas. Isso, porque muitas violações ração do formato institucional da futura
podem ocorrer sem que jamais sejam leva- agência poderá ser definida também em
das ao Poder Judiciário, especialmente di- função da questão da convergência tecno-
ante da natureza difusa do dano nas lógica entre os setores de telecomunica-
hipóteses do artigo 221, IV, em oposição ções, radiodifusão e informática, ou seja,
àquelas previstas no artigo 5o, XXXV12, que a capacidade de diversas plataformas de
dizem respeito à honra individual. Por conse- rede (de telefonia, de transmissão de
guinte, a existência de um órgão especiali- dados, de televisão a cabo, entre outras)
zado tenderia a melhor coibir os abusos, transportar vários tipos de serviços (da-
tornando mais sistemática a atividade de dos, voz, imagens, etc.). Isso se traduz na
controle. Ademais, meios institucionalizados, tendência à conjunção de diversos servi-
como consultas e audiências públicas, ços em um único aparelho,
poderão garantir a participação social no independentemente da rede utilizada, e,
processo de produção de normas, como por conseqüência, o aumento da concor-
por exemplo, instruções normativas, tendo rência entre agentes pertencentes a
em vista que a atividade normativa não se segmentos, antes, independentes.
esgota no nível legislativo. Em termos simplificados, há dois
A discussão sobre o desenho institu- caminhos: a fusão em uma mesma
cional de uma futura agência reguladora agência, da regulação das redes e infra-
deverá estar pautada pelo Projeto de Lei estrutura dos serviços de telecomunica-
nº. 3.337/2004, em tramitação na Câma- ções e das atividades audiovisuais, ou a
ra dos Deputados, que dispõe sobre um regulação das relações econômicas das
marco legal comum às agências regula- atividades audiovisuais e cinematográfi-
doras. Esse projeto reflete uma nova cas separadamente da regulação da rede

308 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 303-322 Jul/Set 2007


Maria Cristina Attayde RSP

física, tarefa que atualmente está a cargo pari passu ao processo de privatização, sem
da Anatel. a devida preparação da estrutura admi-
É importante frisar que, em âmbito nistrativa do Estado, principalmente no
internacional, verifica-se a tendência à unifi- que diz respeito ao fortalecimento dos mi-
cação da regulação no que tange à nistérios setoriais e demais órgãos
normatização, fiscalização e aplicação de formuladores de política17. Se, por um
sanções administrativas por meio da atuação lado, constata-se uma série de deficiênci-
de um único órgão14. A concentração do as nas agências reguladoras – quadro de
poder regulatório tem por objetivo eli- pessoal precário, dificuldades de
minar possibilidades de sobreposição de autofinanciamento devido aos procedi-
atribuições e disputas de poder entre au- mentos de contingenciamento de recursos
toridades públicas. Isso porque, em um
contexto de convergência tecnológica, os
serviços de comunicações eletrônicas ten-
dem a abranger mais de uma área regula-
mentar, considerando as definições
atuais 15 . Por conseqüência, há um “(...)um dos
desestímulo à atração de investimentos quan-
do não há a devida segurança regulatória, mecanismos de
tendo em vista o excesso de partição de garantia de diversidade
normas e competências.
de conteúdo e (...) de
A aplicação desse novo paradigma na
regulação das comunicações no Brasil, ou incremento da qualidade
seja, a passagem da regulação por serviços daprogramação
ou redes para um regime de autorização
que abarque todos os serviços, indepen-
televisiva será (...)
dentemente da infra-estrutura de redes uti- fortalecimento da
lizada, implica vencer resistências do televisão pública
mercado e de alguns setores do próprio
governo, tendo em vista que essas no Brasil.
medidas, além de possibilitar o
incremento da competição entre os vários
segmentos, implicam a simplificação de
procedimentos de concessão de outor-
gas, o que demandaria uma estrutura financeiros – é notória a debilidade dos
burocrática menor16. ministérios setoriais, desprovidos de
A proposta de divisão de competên- quadros técnicos, pouca transparência e,
cias entre as agências e os ministérios por conseqüência, sujeitos a fortes inge-
setoriais prevista no referido Projeto de rências políticas.
Lei n o 3.337, de 2004, não significa, Sendo assim, se o intuito do Projeto
necessariamente, a diminuição de riscos de Lei no 3.337/2004 é justamente dimi-
de captura do processo regulatório por nuir o risco de captura das agências por
grupos de interesse. Vale lembrar que as interesses privados mediante a referida
agências reguladoras surgiram no Brasil partição de competências com os minis-

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 303-322 Jul/Set 2007 309


RSP A lei geral de comunicação eletrônica de massa e a qualidade da programação televisiva

térios setoriais, essa estratégia de inter- conseguinte, de incremento da qualidade da


venção será incompleta à medida em que programação televisiva, será a imple-
não houver a adoção de ações em prol mentação de medidas que visem ao forta-
do fortalecimento dos ministérios. Isso lecimento da televisão pública no Brasil.
implica não somente medidas de incre- A Constituição Federal prevê, no
mento dos quadros técnicos, como artigo 223, um sistema de radiodifusão
também o aumento do nível de transpa- pautado pelo princípio da complemen-
rência dessas instituições18. taridade entre privado, público e estatal,
o que pressupõe a existência de conteú-
As televisões públicas dos e enfoques diferenciados entre esses
três tipos de emissoras. No entanto, a fal-
Ao contrário de muitos países, princi- ta de regulamentação do artigo, além de
palmente europeus, o Brasil adota um criar dúvidas quanto ao que seja televisão
modelo comercial hegemônico no qual a pública e estatal e os respectivos papéis,
televisão privada surgiu primeiro, ocupando enfraquece iniciativas de mudança do per-
um espaço majoritário em termos de fil da radiodifusão brasileira, no qual as
audiência. É de se notar o predomínio, nas regras do mercado tornam-se pratica-
redes privadas nacionais, de uma progra- mente o único parâmetro de atuação desse
mação padronizada e a sobreposição de setor. Ademais, a padronização da pro-
programas entre as principais geradoras, gramação é reforçada pelo Decreto nº.
caracterizada pela combinação de novelas, 5.371, de 17 de fevereiro de 2005, o qual
programas infantis, noticiários, programas aprova o regulamento do serviço de
de auditório e os chamados “enlatados”. retransmissão de televisão e do serviço
Nesse sentido, um dos mecanismos de de repetição de televisão, ancilares ao ser-
garantia de diversidade de conteúdo e, por viço de radiodifusão de sons e imagens.

Tabela 1: Audiência – Share Domiciliar


Brasil
Média para faixa Universo PNT
rat% shr%
06:00:00 – 30:00:00 06:00:00 – 30:00:00
Total Ligados 34,3 100,0
Bandeirantes 1,7 5,0
Pública 0,7 2,1
Globo 18,0 52,4
Rede TV! 0,9 2,6
Record 3,1 9,1
SBT 6,8 19,9
Fonte: Telereport – IBOPE Mídia.
Universo: Total Domicílios com TV – 100%=16.603,9 (milhões)
Índices de Audiência e Share Domiciliar / Média 2005 – PNT.
Publicação Anuário de Mídia 2007 Meio & Mensagem

310 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 303-322 Jul/Set 2007


Maria Cristina Attayde RSP

No presente decreto, há disposições res- TV! e CNT), sendo que, somente a Globo
tritivas quanto à possibilidade de inserções detém aproximadamente 50% da audiência,
de programação por iniciativa das afilia- conforme tabela abaixo.
das. Isso explica, em boa parte, o baixo Essa concentração é agravada visto que
percentual de programação regional na grande parte da população sequer tem po-
grade televisiva que se limita, na maioria der aquisitivo para ter acesso a outras fon-
das vezes, a noticiosos e publicidade tes de informação, tais como mídia impressa,
locais19. TV por assinatura, Internet, entre outras. Isso
Embora ainda limitada a uma reflete, por sua vez, grande concentração
pequena parcela da população brasileira, das verbas publicitárias em mídia eletrôni-
vale ressaltar uma norma legal que impli- ca, especialmente na televisão, em detrimen-
cou a ampliação do acesso a emissoras to de investimentos nas demais modalidades
legislativas, universitárias e comunitárias. de mídia. (vide Tabelas 2 e 3).
Trata-se da promulgação da Lei do Cabo Ademais, cumpre salientar as dificul-
que tornou obrigatória, às televisões a dades de acesso da população a muitos
cabo, a transmissão de canais básicos de dos bens culturais produzidos com recursos
utilização gratuita. No entanto, a maioria públicos, notadamente as produções
dessas emissoras ainda não está disponí- cinematográficas financiadas mediante
vel na televisão aberta, o que implica uma incentivos fiscais.20 Pode-se dizer que um
oferta restrita de programação pelas ra- dos pontos de estrangulamento do setor
diodifusoras. cinematográfico brasileiro é o baixo poder
A alta concentração do mercado aquisitivo da população. Em 2006, o preço
televisivo privado no Brasil caracteriza-se médio do ingresso foi R$ 7,7021, o que
pela presença de apenas seis redes nacionais contribui também, além de outros fatores,
(Globo, SBT, Record, Bandeirantes, Rede como o surgimento de outros segmentos

Tabela 2: Faturamento bruto dos meios – participações


1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Guia e Listas 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2,54
Internet 0 0 0 0 0 0 0 0 1,5 1,7 1,66
TV assinatura 0 0 0 0,8 1,2 1,8 1,5 1,9 1,7 2,3 2,34
Revista 9,1 8,5 9 9,4 9,8 10,5 10,5 9,7 9,4 8,6 8,8
Mídia exterior 0,9 1,5 1,3 1,7 2,1 2,2 2,2 2,5 2,6 1,1 4,26
Jornal 28,4 25 23,4 22,5 23,7 21,5 21,3 19,9 18,1 17,1 16,3
Cinema 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0,33
Rádio 4,5 4 4 4 4,7 4,9 4,8 4,5 4,5 4,4 4,19
TV 54,8 59 60,4 58,9 55,6 56,1 57,3 58,7 59 61 59,57
Fonte: Projeto Intermeios – Anuário Mídia 2007 Meio & Mensagem
Obs: os valores correspondem apenas ao faturamento em mídia. Exclui outras fontes de receita,
como por exemplo, pagamento de assinaturas, venda de ingressos, etc.

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 303-322 Jul/Set 2007 311


RSP A lei geral de comunicação eletrônica de massa e a qualidade da programação televisiva

Tabela 3: Faturamento bruto dos meios – R$ milhões


2001 2002 2003 2004 2005
TV 5.340 5.657 6.529 8.233 9.507
Rádio 442 438 501 600 668
Jornal 1.975 1.919 2.006 2.315 2.602
Mídia exterior 438 501 632 671 681
Revista 985 938 1.039 1.158 1.404
TV assinatura 143 183 188 304 374
Internet - - 164 223 266
Guia e listas - - - 357 406
Cinema - - - 47 53
Total 9.323 9.636 11.060 13.908 15.961
Fonte: Projeto Intermeios – Anuário Mídia 2007 Meio & Mensagem
Obs: os valores correspondem apenas ao faturamento em mídia. Exclui outras fontes de receita,
como por exemplo, pagamento de assinaturas, venda de ingressos, etc.

de mercado de exibição (vídeo doméstico, realização do I Fórum Nacional de TVs


DVD, televisão por assinatura e sites Públicas, ocorrido em maio de 2007. Os
multimídia), para o baixo nível de venda temas abordados dizem respeito à mis-
de ingressos per capita22. são e finalidade das TVs públicas; confi-
Com isso, a baixa presença de filmes guração jurídica e institucional; legislação
brasileiros na grade da programação das e marcos regulatórios do setor; progra-
emissoras pode ser sanada com o forta- mação e modelos de negócio; migração
lecimento da televisão pública que pode digital; financiamento das TVs públicas;
representar, por sua vez, um instrumento tecnologia e infra-estrutura; e relações in-
importante de escoamento da produção ternacionais. O I Fórum Nacional de TVs
audiovisual independente23 financiada por Públicas contou com a participação das
meio de incentivos fiscais. Pode-se deter- seguintes associações: Associação Brasi-
minar, a título de contrapartida, que leira das Emissoras Públicas Educativas e
produções audiovisuais produzidas com Culturais (ABEPEC), Associação Brasi-
recursos públicos sejam exibidas poste- leira de Televisão Universitária (ABTU),
rior mente em canais públicos, após Associação Brasileira de Televisões e Rá-
determinado prazo que permita a trans- dios Legislativas (ASTRAL) e Associação
missão desse conteúdo em várias janelas Brasileira de Canais Comunitários
de exibição. (ABCCOM). As principais propostas do
Recentemente, o governo federal, por Fórum são a fusão das emissoras públi-
meio da iniciativa da Secretaria do cas TVE e Radiobrás e a criação de uma
Audiovisual do Ministério da Cultura rede nacional de TV pública que, a prin-
junto à Casa Civil e às entidades repre- cípio, comportará quatro canais previs-
sentativas do setor público de televisão, tos no Decreto no 5.820, de 29 de julho
decidiu promover debates sobre os ru- de 2006, explicitados no item “A
mos da TV pública brasileira mediante a tecnologia digital”, deste trabalho.

312 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 303-322 Jul/Set 2007


Maria Cristina Attayde RSP

A tecnologia digital taxa de compressão é duas a três vezes


maior do que a do tradicional MPEG 2,
A tecnologia digital representa um o que implica menor uso de banda. Com
importante meio de se atingir a isso, em uma faixa de freqüência de
diversidade da programação televisiva 6MHZ, podem ser incluídos quatro a oito
devido à possibilidade de surgimento de canais com definição padrão – a chamada
mais canais de televisão. De forma breve, multiprogramação25 – ou dois canais em
vale destacar que a necessidade de alta definição. Há a possibilidade de se
redefinição de critérios para a concessão combinar canais em alta e baixa definição
de canais de televisão tornou-se patente no intuito de maximizar a utilização do
na recente discussão sobre o modelo de espectro26.
TV digital a ser implantado no Brasil. O
Decreto no 5.820, de 29 de julho de 2006,
definiu que o Sistema Brasileiro de Tele-
visão Digital Terrestre (SBTVD-T) ado-
tará o padrão de modulação do
ISDB-T 24, incorporando as inovações
tecnológicas aprovadas pelo Comitê de “O fortalecimento
Desenvolvimento, instituído pelo Decreto
no 4.901, de 26 de novembro de 2003. Um das televisões públicas
dos pontos mais polêmicos refere-se ao também representa um
artigo 7o do Decreto no 5.820/2006, que caminho importante em
prevê a consignação às radiodifusoras de
canal de radiofreqüência com largura de prol da diversidade devido
banda de 6 MHz para cada canal analógico à transmissão de
outorgado, a fim de permitir a transição
conteúdos para além
para a tecnologia digital sem interrupção
da transmissão de sinais analógicos. de critérios de mercado.”
No entanto, a tecnologia digital
permite um aumento significativo na ca-
pacidade de exploração da faixa de
6MHZ, havendo a possibilidade de trans-
missão simultânea de uma programação
em três tipos de sinal: em alta definição e
em definição padrão em um mesmo ca- Por conseqüência, é muito improvável
nal de freqüência; e analógico, em outro que as atuais radiodifusoras, detentoras de
canal (triplecasting). Entre as normas apro- canal de freqüência de 6MHz, irão ofertar
vadas pelo comitê, há a incorporação de vários canais com programação diversi-
tecnologias desenvolvidas no Brasil, ou ficada, abrindo espaço para produções
seja, o compressor de vídeo (H264) e o independentes, inclusive cinematográficas.
codificador de áudio (AAC3). O padrão Isso porque o elo mais caro na cadeia
H.264, desenvolvido pelo consórcio do produtiva é justamente a produção de
Sistema Brasileiro de TV Digital, é uma conteúdo27. Nesse sentido, há fortes indí-
tecnologia de compactação de dados, cuja cios de que não haverá diversificação da

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 303-322 Jul/Set 2007 313


RSP A lei geral de comunicação eletrônica de massa e a qualidade da programação televisiva

programação nas redes de televisão A quinta versão do anteprojeto do


privadas, pois além da limitação financei- Ministro Sérgio Motta propunha a fabri-
ra para a produção de novos conteúdos, cação de receptores de televisão com V-
há o receio da pulverização da audiência Chip, ou seja, um dispositivo eletrônico que
e o conseqüente comprometimento das permite o recebimento de informações
receitas publicitárias. Isso irá implicar, por relativas à classificação de programas e o
sua vez, o subaproveitamento do espec- bloqueio pelo usuário, de recepção de
tro de radiofreqüências, dado que ele é programas distribuídos por prestadora de
um recurso limitado e constitui-se em serviços de comunicação eletrônica de
bem público. massa. Ademais, previa-se que a Agência
Por outro lado, o Decreto no 5.820/ iria instituir comissão consultiva, com
2006, que criou as condições de transição representação de setores da sociedade, para
para a tecnologia digital, prevê a propor o estabelecimento de, no mínimo,
multiprogramação por meio da criação de um sistema de classificação de programas
quatro canais públicos direcionados ao Po- que, após consulta pública, seria
der Executivo, à educação, à cultura e à disponibilizado ao usuário.
cidadania. Quanto à possibilidade de A Portaria nº. 1.220, de 11 de julho de
multiprogramação pelas emissoras de 2007, instituída pelo Ministério da Justiça,
televisão comerciais, há a necessidade de além de regulamentar disposições relativas
aprovação prévia do Ministério das ao processo de classificação indicativa de
Comunicações. obras audiovisuais, prevê a possibilidade
de controle de acesso por meio da exis-
O controle individual da tência de dispositivos eletrônicos de
programação bloqueio de recepção de programas e
contratação expressa de serviços que
Outro mecanismo para o cumprimen- garantam a interação necessária à escolha
to do artigo 221 da Constituição Federal é da programação.
a possibilidade do controle individual da Deve-se mencionar que há exemplos
programação televisiva pelo cidadão. A internacionais importantes de medidas que
Constituição Federal dispõe, no parágrafo permitem o controle individual sobre a
3o, II, do artigo 220, que compete à lei fe- programação. A FCC adotou normas que
deral estabelecer os meios legais que ga- impõem a inclusão do V-Chip em todos
rantam à pessoa e à família a possibilidade os televisores fabricados a partir de 2000,
de se defenderem de programações de cuja tela tenha 33 centímetros ou mais. O
rádio e televisão que contrariem o dispos- V-Chip bloqueia programas de acordo
to no artigo 221, bem como da propa- com o nível de classificação indicativa da
ganda de produtos, prática e serviços que programação selecionado pelo usuário.
possam ser nocivos à saúde e ao meio Em consonância com normas
ambiente. Uma forma de garantir ao ci- previstas na Seção 551 do Telecommunications
dadão meios de se proteger contra abu- Act, de 1996, o sistema de classificação
sos é a possibilidade de aparelhos de indicativa, também conhecido como TV
televisão conterem dispositivo que permi- Parental Guidelines, foi estabelecido pela
ta ao usuário bloquear a recepção de cer- National Association of Broadcasters, a
tos programas. National Cable Television Association e a

314 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 303-322 Jul/Set 2007


Maria Cristina Attayde RSP

Motion Picture Association of América. mação, de acordo com os horários de exi-


As classificações são dispostas na tela da bição, ele jamais foi aplicado na prática, o
TV nos primeiros 15 segundos de deter- que denota resistência dos radiodifusores
minado programa e se este não corres- a esse tipo de controle.
ponder ao nível configurado pelo usuário A ausência de uma lei que dê parâ-
como aceitável, haverá o respectivo metros concretos com o objetivo de
bloqueio da transmissão28. garantir a observância dos princípios
Por conseguinte, para que haja um constitucionais previstos no artigo 221 cria
controle individual efetivo por parte do um vácuo regulatório, o que compromete
cidadão sobre a programação televisiva, a atuação do Estado. O Poder Judiciário,
torna-se necessário medidas similares de pelo fato de tratar-se de direito difuso, tem
ordem governamental no intuito de atuar atuado de forma esporádica em relação a
preventivamente contra eventuais abusos matérias como qualidade da programação
ou conteúdos que reputem ofensivos. da televisão30. Por outro lado, as decisões
judiciais tendem a ganhar mais coerência a
Considerações finais partir de uma legislação ordinária que
forneça parâmetros mais objetivos para a
A aprovação de uma lei geral de aplicação do artigo 221.
comunicação eletrônica de massa não é a As medidas propostas no intuito de
garantia, por si só, da efetividade do se incrementar a qualidade da progra-
cumprimento dos princípios elencados no mação de televisão levam em consideração
artigo 221 da Constituição Federal. A dois aspectos: a instrumentalização do
expressão desse direito, o qual se manifesta controle social sobre o conteúdo televisivo
por uma demanda social que exige mais e a garantia de meios para a diversidade
qualidade da programação televisiva, terá da programação. Com relação ao primeiro
como primeiro passo a aprovação da aspecto, propõe-se a atuação transparente
referida lei regulamentadora e, a partir daí, de uma futura agência reguladora e o
deverá haver o desencadeamento de outras controle individual da programação. Esse
ações governamentais. último mecanismo, apesar de ser exercido
Vale lembrar que houve tentativas em âmbito particular, requer uma inter-
anteriores de auto-regulação do setor por venção do Estado no sentido de criar uma
meio da elaboração de uma minuta de obrigatoriedade legal para que todas as
Código de Ética da Radiodifusão Brasi- televisões tenham o dispositivo capaz de
leira, cujo texto foi aprovado no XII bloquear as programações indesejadas.
Congresso Brasileiro de Radiodifusão, No que tange à diversidade, a maneira
realizado em setembro de 1980. Poste- pela qual se fará o uso da tecnologia digital
riormente, houve algumas reformulações irá determinar o uso eficiente ou não do
que redundaram em nova redação apro- espectro radioelétrico. A possibilidade do
vada em Assembléia Geral Extraordinária uso da multiprogramação, que depende
da Associação Brasileira de Emissoras de da autorização governamental, ganha um
Rádio e Televisão (Abert), realizada em peso estratégico, pois só a partir da criação
julho de 199329, em Brasília. Apesar do de outros canais, pode-se aventar o
referido código apresentar uma série de surgimento de novos concorrentes, o que
restrições quanto ao conteúdo da progra- ampliaria as opções de programação pelos

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 303-322 Jul/Set 2007 315


RSP A lei geral de comunicação eletrônica de massa e a qualidade da programação televisiva

usuários. O fortalecimento das televisões independentemente da aprovação de um


públicas também representa um caminho marco legal para o setor de comunicação
importante em prol da diversidade devido eletrônica. No entanto, a nova lei geral de
à transmissão de conteúdos para além de comunicação eletrônica de massa, além
critérios de mercado, o que implica a reali- de propiciar a atualização e simplificação
zação de programas com fins meritórios da legislação, unificando radiodifusão e
como educação, cultura e cidadania. Ade- telecomunicações, irá servir como um
mais, a atratividade dos canais públicos balizador, dando diretrizes para
pode ser aumentada se produções indepen- posteriores normas infralegais. Sendo a
dentes financiadas com incentivos fiscais expressão jurídica de uma política públi-
tiverem a obrigatoriedade de serem ca, o seu desafio é permitir a atração de
disponibilizadas a emissoras públicas, após investimentos em um ambiente
determinado prazo para a exibição em cir- concorrencial com a defesa do interesse
cuito comercial. Essa seria uma forma de público, sendo que a qualidade da
contrapartida dos produtores beneficiados programação é um dos importantes
com as leis de incentivos fiscais ao Estado. aspectos a serem considerados.
É importante frisar que muitas (Artigo recebido em 13 de agosto de 2007.
dessas medidas podem ser tomadas Versão final em 29 de outubro de 2007)

Notas

1
Multichannel Multipoint Distribution Service: serviço que utiliza sinais de microondas para
prover programas de vídeo a assinantes.
2
Direct to home: serviço de distribuição de sinais de televisão e áudio por assinatura via satélite.
3
Uma iniciativa legislativa de regulamentação do artigo 221 da Constituição Federal é o Projeto de
Lei nº. 256/91, da deputada Jandira Feghali, que estabelece percentuais mínimos de veiculação, pelas
emissoras de rádio e televisão, de programas produzidos no local de sua sede. Entre outras disposi-
ções, o texto determina que as emissoras de televisão deverão destinar determinado número de horas
semanais para a veiculação de programas culturais, artísticos e jornalísticos produzidos e emitidos nos
estados onde estão localizadas as sedes das emissoras e/ou suas afiliadas. O referido projeto de lei
passou por várias tramitações na Câmara dos Deputados e foi posteriormente enviado ao Senado
Federal sob a forma de PLC nº. 59/2003. A julgar pela lentidão do processo de análise do projeto de lei
em tela, pode-se inferir que esse será um tema que irá demandar um complexo processo de negociação
quando da elaboração da futura lei geral de comunicação de massa. A última tramitação ocorreu em 20
de junho de 2007. O presente projeto de lei encontra-se na Comissão de Educação. Para mais informa-
ções: < http://www.senado.gov.br/sf/atividade/Materia/detalhes.asp?p_cod_mate=60879>.
4
Constituição Federal de 1988, art. 221: “A produção e a programação das emissoras de rádio e
televisão atenderão aos seguintes princípios:
I - preferência a finalidades educativas, artísticas, culturais e informativas;
II - promoção da cultura nacional e regional e estímulo à produção independente que objetive
sua divulgação;

316 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 303-322 Jul/Set 2007


Maria Cristina Attayde RSP

III - regionalização da produção cultural, artística e jornalística, conforme percentuais estabeleci-


dos em lei;
IV - respeito aos valores éticos e sociais da pessoa e da família.”
5
A Federal Communications Comission (FCC), por meio do “Communications Act”, prevê
regras, em consonância com o “Children’s Television Act”, aprovado em 1990 pelo Congresso
americano, que aumentam a quantidade de programação educativa e informativa para crianças na
televisão. Além disso, limita o período de tempo para comerciais durante os programas infantis.
Disponível em: <www.fcc.gov>. Último acesso em: 20 de junho de 2007.
6
O autor cita, como exemplo de censura, o sistema classificatório, como disciplinado na
Portaria nº. 796/2000 do Ministério da Justiça. Por meio dessa norma, estabeleceu-se uma classi-
ficação dos programas de televisão em cinco categorias, conforme a faixa etária a que não se
recomendem e os horários a partir dos quais podem ser veiculados, e um procedimento prévio
dos programas que as emissoras pretendem transmitir com o intuito de autorizar ou não, total ou
parcialmente, sua difusão. O autor complementa que a interpretação do artigo 21, XVI da Cons-
tituição o qual se refere à classificação indicativa é compatível com os restantes dispositivos consti-
tucionais, desde que interpretado no sentido de que não pressupõe a análise prévia obrigatória,
mas que pode apenas compreender um sistema de responsabilização a posteriori, como ocorre com
as demais situações de abuso da liberdade de expressão.
Recentemente, o Ministério da Justiça publicou a Portaria nº. 1.220, de 11 de julho de 2007, que
regulamenta o exercício da classificação indicativa de obras audiovisuais destinadas à televisão e
congêneres. Essa nova versão, ao contrário da norma imediatamente anterior – Portaria nº 264, de 09
de fevereiro de 2007 - dispensa a análise prévia.
7
No caso americano, de acordo com SCHULTZ (2005), a adoção da diversidade como um objetivo
de política pública remonta a 1879, quando da promulgação do Postal Act, o qual permitia a adoção
de tarifas postais subsidiadas para revistas. Posteriormente, na década de 1940, a FCC impôs uma
série de medidas restritivas relativas a limites de propriedade no setor de radiodifusão com o objetivo
explícito de promover a diversidade. Mais recentemente, a FCC, em 2003, tomou a iniciativa de
revisar o aparato regulatório que rege o setor de mídia, o que tem gerado controvérsias. O centro
desse debate está na redefinição de um índice de diversidade utilizado pela FCC chamado Diversity
Index (DI). A FCC elaborou esse sistema de medida em resposta às demandas judiciais as quais
exigiam métodos de medida de diversidade capazes de dar sustentação às regras regulatórias relativas
à propriedade dos meios de comunicação.
8
Ver Schultz (2005).
9
Conceito de política pública, de acordo com “Conceito de política pública em Direito”, de Maria
Paula Dallari Bucci, 2006.
10
Ver “Economia industrial – fundamentos teóricos e práticas no Brasil”, pp. 515 e 516.
11
Outra iniciativa de regulamentação do artigo 221 foi a do Deputado Orlando Fantazzini, que
apresentou o Projeto de Lei nº. 1.600/2003, arquivado em 31.01.2007, o qual propõe a criação de um
Código de Ética da programação televisiva cujo objetivo é propiciar aos telespectadores alternativas
de informação, cultura e lazer observado o respeito à privacidade e aos direitos humanos. Ademais,
o projeto de lei prevê a criação da Comissão Nacional pela Ética na Televisão, cuja função é o recebi-
mento de queixas e aplicação de sanções quando for o caso.
12
Constituição Federal de 1988, art. 5º: Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do
direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (...)
XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito; (...)

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 303-322 Jul/Set 2007 317


RSP A lei geral de comunicação eletrônica de massa e a qualidade da programação televisiva

13
Ver Exposição de Motivos EM nº 12/ Casa Civil –PR, de 12.04.2004, relativa ao Projeto de Lei
nº. 3.337/2004.
14
A título de exemplo, o Reino Unido criou, em 2003, a agência Office of Communications
(Ofcom), a qual incorporou as atribuições dos extintos entes reguladores: Broadcasting Standards
Commission (BSC), Independent Television Commission (ITC), Office of Telecommunications (Oftel), Radio
Authority e Radiocommunications Agency. A mesma tendência foi adotada por Portugal (Anacom) e
Itália (Agcom).
15
No caso brasileiro, as operadoras de TV a cabo estão registrando percentuais significativos de
vendas de pacotes combinados (serviços triple play): TV paga, serviços de banda larga e voz. Essa
estratégia de oferta de multiserviços, além de representar fontes adicionais de receita, com o conse-
qüente aumento do ARPU, permite a otimização da rede e fidelização de clientes. Fonte: ABTA 2006.
16
Um exemplo internacional de regulação convergente é a Diretiva 2002/20/CE da Comunidade
Européia que estabelece um regime de autorização geral que abrange concessão de uso de redes e
serviços e a negociação de interconexão com outros fornecedores no âmbito da Comunidade Euro-
péia. Esse tipo de autorização pressupõe apenas uma notificação à autoridade reguladora nacional
(ARN). Consulta: http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l24164.htm, em 16 de março de 2007.
17
Segundo GAETANI (2003), tanto as privatizações como a criação das agências foram conduzidas
diretamente pela Casa Civil, Ministério da Fazenda e ministérios setoriais. A minimização do risco
regulatório era a preocupação central do Poder Executivo, mas secundária em relação à preocupação
com a persuasão de que a venda de ativos estatais era possível graças à atratividade dos investimen-
tos, seja pelo valor dos ativos, seja pela rentabilidade esperada. O autor acrescenta que a formulação
de políticas regulatórias no setor de infra-estrutura (telecomunicações, energia elétrica e transportes)
praticamente margearam a administração direta. A modelagem das agências reguladoras praticamente
não contou com um envolvimento efetivo dos ministérios de infra-estrutura, fragilizados para
desempenharem suas funções (formulação, implementação e monitoramento de políticas de infra-
estrutura), primeiramente, perante às empresas estatais a eles vinculados e, posteriormente, face às
agências reguladoras criadas com a finalidade de assumir várias das competências que estes ministé-
rios ainda não foram capazes efetivamente de implementar.
18
Há inúmeras abordagens teóricas que explicam os fracassos recorrentes de tentativas de moder-
nização da administração pública, inclusive no Brasil. Para maiores detalhes, ver ALVERGA (2003).
19
Ver art. 31 e conexos.
20
Em âmbito federal, as principais leis de incentivo fiscal que financiam produções cinematográ-
ficas são Lei do Audiovisual (Lei nº 8.685, de 20 de julho de 1993) e Lei Rouanet (Lei nº 8.313, de 23
de dezembro de 1991).
21
De acordo com Database Brasil 2006 – Filme B.
22
Segundo Database Brasil 2006 – Filme B, a venda de ingressos per capita está em torno de 0,5
ingresso por ano.
23
A Medida Provisória nº 2.228-1, de 06 de setembro de 2001, que, entre outras providências,
altera a legislação sobre a Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica,
conceitua obra cinematográfica e videofonográfica de produção independente aquela cuja empresa
produtora, detentora majoritária dos direitos patrimoniais sobre a obra, não tenha qualquer asso-
ciação ou vínculo, direto ou indireto, com empresas de serviços de radiodifusão de sons e imagens
ou operadoras de comunicação eletrônica de massa por assinatura.
24
Integrated Services Digital Broadcasting Terrestrial – adotado no Japão.
25
A multiprogramação implica a transmissão, pela mesma geradora, de três a quatro canais (com
a compressão MPEG 2) ou até oito canais (com a compressão H.264) simultaneamente.

318 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 303-322 Jul/Set 2007


Maria Cristina Attayde RSP

26
Ver Modelo de Referência – Projeto Sistema Brasileiro de Televisão Digital OS 40539.
27
Em seminário sobre TV por assinatura – ABTA 2006 – ocorrido em São Paulo, nos dias 1o
a 3 de agosto, o representante da Rede Globo – José Francisco de Araújo Lima - foi enfático ao
afirmar que o objetivo da empresa é focar na alta definição e na transmissão via celular. Segundo ele,
o fato das receitas publicitárias serem inelásticas faz com que a empresa não aposte na multiprogramação.
Notícia disponível em: < http://www.paytv.com.br>. Último acesso em: 04 de agosto de 2006.
28
Disponível em: <http://www.fcc.gov/cgb/consumerfacts/vchip.html>. Acesso em: 12 de
junho de 2007.
29
Disponível em: <http://www.fenaj.org.br/Leis/Codigo_de_Etica_da_Radiodifusao.html>.
Acesso em 18 de abril de 2007.
30
Um caso notório foi a propositura de ação civil pública contra o apresentador Gugu Liberato
por ter exibido no programa Domingo Legal uma entrevista forjada por supostos integrantes da
organização criminosa Primeiro Comando da Capital – PCC em 07 de setembro de 2003.

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320 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 303-322 Jul/Set 2007


Maria Cristina Attayde RSP

Resumo – Resumen – Abstract

A lei geral de comunicação eletrônica de massa e a qualidade da programação televisiva


Maria Cristina Attayde
O presente artigo pretende analisar a questão da qualidade da programação na televisão brasi-
leira a partir da proposta de um novo marco regulatório para o setor de comunicação social
eletrônica. Essa nova lei, entre outras disposições, irá regulamentar o artigo 221 da Constituição
Federal, que trata dos princípios pelos quais o conteúdo televisivo deve pautar-se. Com isso,
define-se qualidade levando-se em consideração dois aspectos: diversidade e ressalvas à liberdade
de expressão, ambos previstos na Constituição Federal. A partir dessa conceituação, propõe-se a
instrumentalização do controle social sobre o conteúdo televisivo e a garantia de meios para a
diversidade da programação. Com relação ao primeiro aspecto, recomenda-se a atuação transparen-
te de uma futura agência reguladora e a implementação de mecanismo de controle individual da
programação. No que tange à diversidade, ressalta-se a importância do fortalecimento das televi-
sões públicas e medidas governamentais no sentido de estimular a multiprogramação propiciada
pelo advento da tecnologia digital.
Palavras-chave: Televisão. Qualidade da programação. Regulação.

La ley general de comunicación electrónica de masa y la cualidad de la programación


televisiva
Maria Cristina Attayde
El artículo piensa analizar la cuestión de la cualidad de la programación televisiva a partir de la
propuesta de um nuevo marco regulatorio para las comunicaciones electrónicas. Ésa nueva ley, allá
de las otras disposiciones, irá reglamentar el artículo 221 de la Constitución Brasileña que trata de
los principios por los quales la programación televisiva debe pautarse. Asi siendo, defínese cualidad
tiendo em consideración dos puntos de vista: diversidad y restricciones a la libertad de expresión,
ambos previstos en la Contitucíon Brasileña. A partir de esa definición, propónese instrumentar
el control social de la programación televisiva y la garantía de medios para la diversidad de la
programación. Com relación al primero aspecto, propónese la actuación transparente de una futura
agencia de regulación y mecanismo de control individual de la programación. Con relación a la
diversidad, resaltase la importancia del fortalecimiento de las televisiones públicas y medidas
gubernamentales com o intuito de estimular la multiprogramación propiciada por la llegada de la
tecnologia digitale.
Palabras-clave: Televisión. Cualidad de la programación. Regulación.

The Brazilian Eletrocnic Communications Act and the quality of TV programming


Maria Cristina Attayde
This study analyzes the quality of programming in Brazilian television broadcasting, starting
from a new law for electronic communications. Besides other dispositions, the law will regulate
the article 221 of Brazilian Constitution. This article disposes of principles that TV contents must
follow. So, quality’s definition includes two features: diversity and restrictions of liberty expression,
included in Brazilian Constitution. Starting from this definition, the article proposes empowerment
of social control over TV contents and assurance of program diversity. Regarding to social control,
the article recommends a clear performance of a regulatory agency and the existence of individual

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 303-322 Jul/Set 2007 321


RSP A lei geral de comunicação eletrônica de massa e a qualidade da programação televisiva

control mechanisms of programming. In reference to diversity, there is a need of public television


empowerment and adoption of multiprogramming permitted by digital TV technology.
Key-words: Broadcasting. Quality of programming. Regulation.

Henrique Flávio Rodrigues da Silveira


É doutor em Ciência da Informação - Universidade de Brasília (UnB). Analista do Banco Central do Brasil e
professor universitário. Contato: <henrique.silveira@bcb.gov.br>

322 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 303-322 Jul/Set 2007


Gardênia da Silva Abbad RSP

Educação a distância: o estado


da arte e o futuro necessário
Gardênia da Silva Abbad

A Educação a distância (EAD), no mundo inteiro, é uma modalidade voltada


à aprendizagem de adultos. Essa modalidade está vinculada a vários princípios
educacionais, entre os quais os de aprendizagem aberta, aprendizagem ao longo
de toda vida ou educação permanente. No Brasil, a EAD está sendo adotada na
educação, nos programas de qualificação e formação profissional e na educação
corporativa. Escolas de governo na Europa, no Canadá e no Brasil estão
adotando a educação a distância, em todas as suas formas, na oferta de cursos
para servidores públicos e comunidade.
Há escolas de governo européias que possuem programas bastante desenvol-
vidos de EAD, haja vista o Instituto de Gestão Pública e Desenvolvimento Eco-
nômico (IGPDE), da França, o Instituto Nacional de Administração Pública (Inap),
da Espanha, e a Escola Canadense do Serviço Público (CSPS), do Canadá.
A ENAP Escola Nacional de Administração Pública, engajada nesse processo
de ampliação do acesso à educação continuada e à aprendizagem ao longo da

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 351-374 Jul/Set 2007 351


RSP Educação a distância: o estado da arte e o futuro necessário

vida, oferece atualmente aos servidores Relaciona-se a habilidades e atitudes supos-


públicos brasileiros mais de 20 cursos à tamente capazes de tornar o indivíduo
distância através da sua Escola Virtual. O constantemente apto a enfrentar novas e
decreto 5.707, de 2006, sobre a Política desafiadoras situações, inclusive de trabalho.
Nacional de Desenvolvimento de Pessoal Na medida em que aumenta o descom-
(PNDP), trouxe a capacitação do servidor passo entre as oportunidades de educação
público para o centro da questão e, como superior e as exigências impostas pelo mun-
diretiva legal, passou a exigir da adminis- do do trabalho, cada vez mais se torna
tração pública a adoção de estratégias mais insuficiente a preparação profissional para
eficazes de capacitação do servidor, para uma atividade específica e um realidade
que serviços de qualidade possam ser ofe- estática. É preciso que essa preparação seja
recidos ao cidadão. contínua e abrangente;
É crescente o número de instituições • o aprender a viver junto: refere-se às
de ensino credenciadas pelo Ministério da habilidades e atitudes que permitem ao
Educação (MEC) para ofertar cursos à indivíduo conviver bem com outras
distância ou para empregar modalidades pessoas em um cenário em que os traba-
híbridas de ensino-aprendizagem como lhos, cada vez mais complexos, exigem a
estratégia de democratização do acesso à atuação profissional em equipes interdis-
educação. A educação corporativa no Brasil ciplinares para a solução de problemas;
e em outros países está crescendo rapida- • o aprender a ser: refere-se ao
mente, calcada na oferta de cursos por meio desenvolvimento integral da pessoa. É
de ambientes virtuais de aprendizagem que preciso que o ser humano se desenvolva
possibilitam ao aluno e ao professor a plenamente em todas as potencialidades.
interação assíncrona e a veiculação de Esses pilares oferecem os rumos para
objetos de aprendizagem pela Internet. um processo educacional em que o
O profissional do presente e do “aprender a aprender” torna-se essencial,
futuro terá que pautar a sua aprendizagem na medida em que o conhecimento
no desenvolvimento de quatro grandes baseado na compreensão da realidade
conjuntos de competências, necessários a assume posição de destaque no atual
uma aprendizagem ao longo de toda a vida. mundo do trabalho.
São eles, os pilares da educação, segundo Muitas universidades abertas, em
Delors (2005): vários países do mundo, oportunizam
• o aprender a conhecer: decorrente da aprendizagem ao adulto por meio de
necessidade de o indivíduo, em um cenário cursos à distância. Entre essas universidades
em que o conhecimento torna-se cada vez estão: a University of South África (Unisa);
mais instável, estar continuamente inserido a Fernuniversität, da Alemanha; a Open
em um processo de compreensão, desco- University, da Inglaterra; a Central Radio
berta, construção e desconstrução do and Television University, da China;
conhecimento. Mais do que aprender University of the Air, do Japão; a National
conteúdos é necessário conhecer linguagens University – Teleconference Network, dos
e metodologias a partir das quais os conhe- EUA; a Contact North, do Canadá; a Uni-
cimentos são gerados e transferidos; versidade Aberta da Grécia, a Universidade
• o aprender a fazer: constitui-se no Aberta da Coréia, a Universidad Nacional
segundo pilar mencionado por Delors. de Educación a Distancia (Uned); e a

352 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 351-374 Jul/Set 2007


Gardênia da Silva Abbad RSP

Universitat Oberta de Catalunya, da educação corporativa em empresas e em


Espanha, entre outras. escolas de governo. A ENAP, por exemplo,
A Open University, conforme Otto estimula a formação desse tipo de comuni-
Peters (2001) foi a primeira universidade a dade através da inclusão dessa ferramenta
distância a adotar o ensino aberto (open como estratégia para unir pessoas em torno
lear ning), em 1969, quando da sua de temáticas de interesse recíproco e para
fundação. Essa atitude levou outras 14 apoiar a realização de cursos à distância
universidades a distância, sediadas em mediados pela Internet.
diversos países do mundo, a adotarem essa A educação corporativa no Brasil,
prática e o nome de universidades abertas. As impulsionada pela EAD, tem aumentado
demais 23 universidades a distância, de as oportunidades de aprendizagem
acordo com Peters (2001), também foram
influenciadas por essas idéias desde a
fundação da Open University.
A educação aberta baseia-se nos prin-
cípios da igualdade e do ensino perma-
nente, acessível a qualquer pessoa,
independentemente do seu perfil, a “A educação aberta
qualquer hora e em qualquer lugar.
Oportuniza uma segunda chance a quem baseia-se nos princípios
não pode concluir seus estudos ou uma da igualdade e do ensino
primeira chance para outros que, de outro permanente, acessível
modo, não teriam acesso aos estudos.
Entre esses estão mulheres, minorias a qualquer pessoa,
étnicas, membros de comunidades geogra- independentemente do
ficamente isoladas e distantes de institui-
seu perfil, a qualquer
ções de ensino e pessoas de baixa renda,
que deixam os estudos em busca de hora e em qualquer
trabalho para sobrevivência. lugar.”
Em organizações públicas e privadas,
a EAD amplia e democratiza o acesso de
pessoas ao estudo e cria condições propícias
à aprendizagem contínua. O uso de plata-
formas eletrônicas de gerenciamento da
aprendizagem tem possibilitado a contínua de seus servidores, colabora-
armazenagem e a organização de verda- dores, parceiros e demais constituintes de
deiras universidades virtuais com serviços sua cadeia de valor.
de orientação profissional, guias de estudo Os dados do Anuário Brasileiro de
ou trilhas de aprendizagem, cursos Educação Aberta e a Distância (ABRAEAD),
mediados pela intra ou Internet, bibliotecas 2007, mostram o panorama da EAD em
virtuais, textos e materiais de apoio ao instituições de ensino e na educação
estudo em diferentes áreas. corporativa no Brasil:
As comunidades virtuais de prática e • aproximadamente 2.279.070 brasi-
de aprendizagem estão sendo adotadas na leiros estudaram por EAD em 2006, por

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 351-374 Jul/Set 2007 353


RSP Educação a distância: o estado da arte e o futuro necessário

cursos oferecidos oficialmente creden- 20% de evasão, enquanto que 18,50% re-
ciados e por grandes projetos nacionais gistraram evasão de 20% a 30%, e 22,20%
públicos e privados; das empresas registraram um índice
• o número de instituições de ensino preocupante maior do que 30%.
autorizadas a oferecer cursos à distância cres- O investimento na educação
ceu em 36,0% no triênio em 2004-2006; corporativa tem crescido bastante nos
• o número de alunos que estudam últimos anos, segundo informações
nessas instituições cresceu cerca de 54%, contidas no ABRAEAD 2007 e tem se
passando de 309.957 (em 2004), 504.204 tornado um dos fatores de retenção de
(em 2005) para 778,458 (em 2006); talentos nas empresas. Segundo pesquisa
• o público-alvo dos cursos à distân- realizada pela Associação Brasileira de
cia oferecidos pelas 100 unidades de edu- Treinamento e Desenvolvimento (2006-
cação corporativa brasileiras é constituído 2007) para investigar a situação das ações
por funcionários diretos (59,30%), funcio- de T&D no Brasil, 70% das empresas
nários indiretos e prestadores de serviços participantes da pesquisa registraram
(33,30%) e outros (25,90%); planejar investir mais recursos em treina-
• o nível hierárquico operacional é o mento em 2007, além de terem aumentado
mais visado pelas empresas, pois 85% o número de horas destinadas a treinamento,
delas ofertam seus cursos à distância para que passou de 39 para 47 horas anuais. Essa
esse nível; média anual de horas de treinamento é
• o principal foco da EAD nas superior aos índices internacionais
empresas é o treinamento (88,9%), seguido registrados pelos EUA (30 horas), Europa
pela reciclagem (51,9%) e pelo aperfeiçoa- (36 horas), Austrália (34 horas) e América
mento (37%); Latina (31 horas).
• as empresas ofertam uma grande va- Eboli (2004) descreveu 21 casos de
riedade de cursos à distância, entre os ti- universidades corporativas (UC) de
pos mais freqüentes estão: informática empresas sediadas no Brasil1 e três casos
(12,40%), educação e cidadania (12,10%) de universidades setoriais2. Todas essas uni-
e gestão (10,10%); versidades, no momento da pesquisa,
• a duração média dos cursos à estavam implantadas ou em fase final de
distância oferecidos pelas empresas gira em implantação. Além das universidades
torno de 41 horas (mínimo de 8 horas e pesquisadas pela autora, há muitas outras,
máximo de 255 horas). entre as quais as Universidades do Banco
• o grau de adesão dos funcionários Central (Unibacen), da Petrobrás e da
aos cursos à distância é “excelente” (33,3%) Eletronorte.
ou “bom” (48,10%). De acordo com informações contidas
• o grau de satisfação dos funcionários no ABRAEAD 2007, uma pesquisa
com os cursos à distância é bastante favo- realizada pelo CNPq sobre educação
rável, pois na maior parte das empresas a corporativa no contexto da política
avaliação atinge o conceito “bom” industrial, tecnológica e de comércio
(59,30%) ou “excelente” (37%). exterior mostrou que, no Brasil, há
• o índice de evasão dos cursos é aproximadamente 100 unidades de edu-
variável nas empresas. Os dados mostram cação corporativa. Esse número coloca o
que 59,30% das empresas registraram até País em posição de destaque no cenário

354 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 351-374 Jul/Set 2007


Gardênia da Silva Abbad RSP

internacional, pois, segundo o ABRAEAD do Senado Federal; a Marinha do Brasil; a


2007, na Europa inteira, existem cerca de Escola Fazendária da Secretaria da Fazenda
100 unidades de educação corporativa, do Estado de Pernambuco; o Serviço
sendo que a Grã Bretanha e a Alemanha Federal de Processamento de Dados
possuem 12 UCs, cada país; a França, cerca (Serpro); e o Instituto Serzedello Corrêa,
de 30; e a Rússia, 2 universidades. do Tribunal de Contas da União.
Em função da relevância que a No contexto do serviço público, a
educação corporativa vem assumindo no ENAP tem envidado esforços para
Brasil, o Ministério do Desenvolvimento, conscientizar os profissionais de educação
Indústria e Comércio Exterior (MDIC), o e gestão de pessoas sobre o importante
Ministério da Educação (MEC) e o papel da EAD na promoção de oportu-
Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) nidades de aprendizagem contínua aos
têm investido e apoiado programas de edu- servidores públicos e na ampliação do
cação do trabalhador pelas organizações. acesso ao estudo a qualquer hora e em
Além disso, a formação profissional do qualquer lugar. Além de oferecer cursos à
trabalhador brasileiro tem sido impulsio- distância ao servidor público, a ENAP tem
nada pela adoção da educação a distância promovido relevantes debates sobre o
e pelo investimento na ampliação do aces- papel da EAD no Brasil. Entre as iniciativas
so a oportunidades de aprendizagem da ENAP, destaca-se a organização de um
profissional continuada. importante ciclo de debates em 2006, que
O SESI, o SENAI, o SENAC e o resultou na produção do livro denominado
SEBRAE, órgãos do chamado Sistema S, Educação a distância em organizações
estão cada vez mais empenhados na criação públicas: mesa redonda de pesquisa–ação
de oportunidades de formação profis- (2006), trabalho pioneiro e que servirá de
sional a distância, mediadas por diversas marco inspirador para novas pesquisas e,
tecnologias da informação e comunicação quiçá, para mais investimentos em EAD.
(televisão, rádio, material impresso, O livro, redigido com base nos dados
computador, DVD, ambientes virtuais de obtidos a partir da mesa redonda, possi-
aprendizagem) e por formas puras e bilitou a descrição de tendências e pers-
híbridas de situações de ensino- pectivas da EAD em algumas organizações
aprendizagem. As tecnologias educacionais públicas e privadas, entre as quais estavam:
desenvolvidas pelas unidades responsáveis Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal,
pela educação profissional nos órgãos do Eletronorte, Empresa Brasileira de
Sistema S são avançadas, bem estruturadas Correios e Telégrafos, Empresa Brasileira
e sistematicamente planejadas de acordo de Pesquisa Agropecuária, Escola Nacional
com os padrões de qualidade. de Administração Pública, Escola Nacional
Há poucas pesquisas sobre o avanço de Saúde Pública, Escola Superior de
da EAD no Serviço Público Brasileiro. A Administração Fazendária, Exército
pesquisa publicada no ABRAEAD – 2007 Brasileiro, Fundação Getúlio Vargas, Insti-
abrangeu uma pequena amostra de insti- tuto Legislativo Brasileiro, Instituto
tuições públicas brasileiras que adotam a Nacional de Seguro Social, Instituto
EAD em suas unidades educacionais. Entre Serzedello Corrêa, Ministério da Educação,
elas estão: a Escola de Governo de Mato Petrobrás, Serviço Brasileiro de Apoio a
Grosso; o Instituto Legislativo Brasileiro, Micro e Pequenas empresas, Serviço

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 351-374 Jul/Set 2007 355


RSP Educação a distância: o estado da arte e o futuro necessário

Federal e Processamento de Dados, entre as organizações públicas pesquisadas,


Ser viço Nacional de Aprendizagem poucas possuem práticas institucionalizadas
Comercial, Universidade do Banco Central de EAD em suas organizações. Com
do Brasil, Universidade Federal do Pará. exceção do Exército Brasileiro e da ESAF,
Quase todas as unidades educacionais as demais parecem estar em fase de
pesquisadas atendiam um público-alvo consolidação e implantação de novas
geograficamente disperso no território práticas educacionais. O Quadro 1 resume
nacional, pertencente a uma ampla faixa os relatos dos profissionais que partici-
etária (18 a 60 anos), com um predomínio param da Mesa-redonda na ENAP sobre
de adultos mais idosos (de 30 a 60 anos a situação da EAD em suas respectivas
de idade). Todas as unidades educacionais organizações.
atendiam alunos com nível superior de ins- A EAD em órgãos públicos ainda é
trução, sendo que algumas também aten- pouco difundida e institucionalizada, pelo
diam alunos de nível médio e fundamental menos no que tange a maior parte da
de escolaridade. amostra pesquisada pela ENAP por
Os dados da pesquisa da ENAP ocasião da Mesa-redonda de pesquisa-
indicam que o SENAC foi um dos pio- ação, anteriormente mencionada.
neiros na adoção da EAD como modali- Em todas as organizações participan-
dade de ensino-aprendizagem. Em 1947, tes da Mesa-redonda organizada pela
o SENAC já veiculava cursos por meio ENAP, a EAD foi adotada como ferra-
de materiais impressos e rádio. A EAD, menta de ampliação do acesso à educa-
ao que parece, encontra-se em fase de ção, ao treinamento e à for mação
expansão tanto no contexto da educação profissional e de apoio à introdução de
corporativa como no contexto da educação mudanças tecnológicas nos processos de
e treinamento no serviço público. A adoção trabalho. Em todos esses casos, observa-
da EAD como importante modalidade de se que a dispersão geográfica do público-
ensino-aprendizagem não é nova no serviço alvo foi importante motivo para a adoção
público. Também merecem registro as da educação a distância baseada em
experiências pioneiras do Exército Brasileiro diversas mídias (materiais impressos, rádio,
e da Escola Superior de Administração televisão, vídeo, DVD, CD, ambientes
Fazendária, que adotaram EAD em 1970 e virtuais de aprendizagem, computador).
1975, respectivamente. Observa-se uma tendência clara de
A EAD, ao que parece, encontra-se em crescimento da oferta de cursos à distância
fase de expansão na área de educação em instituições de ensino e em empresas,
corporativa, de modo geral. As pesquisas o que resultou em um aumento do
da ABRAEAD – 2007, de Eboli (2004) e número de alunos beneficiados por essa
da ENAP mostraram que a educação modalidade educacional. Programas
corporativa brasileira teve seu crescimento baseados em EAD para educação, forma-
acelerado na década de 1990. A adoção ção, qualificação e treinamento estão
da EAD, entretanto, é ainda recente em crescendo no Brasil e no mundo. As opor-
muitas organizações brasileiras. O tunidades de educação ou treinamento em
momento atual é o de consolidação das ambientes abertos de aprendizagem
novas práticas educacionais à distância. também têm sido oportunizadas por
Na amostra pesquisada pela ENAP órgãos como Sebrae, universidades
por ocasião da Mesa-redonda, nota-se que

356 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 351-374 Jul/Set 2007


Gardênia da Silva Abbad RSP

corporativas e instituições de ensino das pessoas e para que essas possam evitar
superior no Brasil. a obsolescência profissional, tem havido
Universidades abertas e a distância têm intenso esforço de instituições de ensino e
mudado a fisionomia da educação superior de qualificação profissional para criar
em diversos países, oferecendo oportuni- oportunidades de aprendizagem contínua.
dades de estudo para pessoas que dificil- Isso também é uma realidade no serviço
mente seriam alcançadas pelo ensino público. Enquanto se enfrentam os desafios
convencional em sala de aula. da inclusão digital, mesmo dentro do
Os dados apresentados anteriormente serviço público, busca-se oferecer um
mostram que a EAD é uma modalidade serviço de qualidade, eficiente, mais barato
que facilita a inclusão e a democratização e mais rápido para o cidadão.
do acesso à educação e ao treinamento. A
tendência de ampliação das clientelas de
treinamento com o atendimento de
diversos níveis hierárquicos pela educação
corporativa são uma prova disso. Outra
tendência parece ser a diversificação de
temáticas abordadas nos cursos à distância. “Aproximadamente
As organizações estão preocupadas em
educar e não apenas treinar seus funcio- 2.279.070 brasileiros
nários, pois os programas educacionais estudaram por EAD
estão voltados para áreas de tecnologia, em 2006, por cursos
gestão, informática, educação, cidadania,
entre outras relevantes. oferecidos oficialmente
Observa-se ainda que a EAD está credenciados e por
sendo bem recebida pelos funcionários das
grandes projetos
empresas abrangidas pela pesquisa da
ABRAEAD – 2007. Os níveis de adesão nacionais públicos
e satisfação com os cursos à distância são e privados.”
elevados e animadores. Entretanto, ainda
permanecem altos os índices de evasão em
boa parte das empresas estudadas. Em
suma, a EAD é uma modalidade em
expansão no Brasil e no mundo, tanto em
contextos educacionais como na educação Os conhecimentos adquiridos pelas
corporativa e profissional. pessoas em quaisquer áreas de atuação e
Mas, por que esse movimento está conhecimento estão sujeitos à rápida
acontecendo e se ampliando na atualidade? perda de validade. A abundância de
A rapidez das mudanças ocorridas no informações, a intensa produção científica
mundo do trabalho e as constantes e tecnológica em todas as áreas do conhe-
inovações tecnológicas tornam necessária a cimento humano e a possibilidade de ampla
aprendizagem rápida e eficaz, a constante disseminação desses conhecimentos pelas
aquisição, retenção e transferência de redes globais de comunicação agem como
aprendizagem. Para aumentar a competência pressões imperativas à aprendizagem

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RSP Educação a distância: o estado da arte e o futuro necessário

Quadro 1
Organização Desafios e práticas de EAD
ENAP A Escola oferece mais de 20 cursos à distância, com e sem tutoria. Como estratégias de
ensino-aprendizagem, a ENAP adota vários recursos de interação com estudo e exer-
cícios em salas de aula virtual, utilização de correio eletrônico e salas de bate-papo,
comunidades de aprendizagem e exercícios. O público-alvo dos cursos é formado por
servidores públicos. Desde a sua criação, em 2001, até 2006, a Escola Virtual da ENAP
havia oferecido cursos para milhares de servidores públicos brasileiros a custo zero
para suas instituições de origem. Em 2006, a ENAP atingiu a marca de 20 mil servi-
dores públicos concluintes de cursos à distância. A ENAP firmou acordos e parcerias
com escolas de governo de outros países (Espanha, França e Canadá) para promover
o intercâmbio de experiências em EAD.
Exército A modalidade de EAD parece estar institucionalizada na organização e vem sendo
Brasileiro empregada com sucesso como estratégia de ampliação do acesso ao treinamento e a
educação de estudantes lotados em todo o território nacional, desde a década de 1970. A
EAD tem sido tratada como uma estratégia de inclusão de militares lotados em áreas
distantes dos grandes centros e que ficariam, sem a EAD, com dificuldades de acesso a
oportunidades educacionais e de treinamento. A grande capilaridade do Exército, presente
em todas as unidades da federação, tem facilitado a distribuição de materiais instrucionais
para militares do Brasil inteiro. A EAD, desde a sua implantação, tem oportunizado o
estudo a qualquer hora e em qualquer lugar, em função da adoção de atividades de
ensino-aprendizagem assíncronas e apoiadas em materiais didáticos de boa qualidade.
Em termos de desafios e tendências, foi relatado o interesse do Exército em ampliar e
aprofundar intercâmbios e parcerias com instituições de ensino na produção de ações
educacionais. Em 2006, havia cerca de 2.500 militares realizando cursos de especialização
em instituições de ensino superior na modalidade a distância.
Senado A EAD no ILD surgiu impulsionada pelas mudanças tecnológicas que se iniciaram
Federal na rádio e na TV Senado e na informatização de todas as atividades da organização.
– ILB Havia demandas internas e externas de cursos que precisavam ser atendidas. Após um
levantamento de necessidades de treinamento, o instituto resolveu adotar a EAD
para ampliar o público-alvo para envolver profissionais de outros órgãos e países
(servidores, parlamentares do legislativo federal, estadual, distrital e municipal, dos
países de língua portuguesa, dos países do Mercosul, de instituições conveniadas com
o instituto e cidadãos), além de diversificar as temáticas e meios de ensino-aprendizagem
(Internet, vídeo e rádio). Ainda são incipientes as avaliações dos cursos e há muitos
desafios a enfrentar pela reduzida equipe que atua em educação nessa unidade educa-
cional. Um deles é aprimorar e desenvolver novas estratégias e técnicas educacionais e
de avaliação da efetividade das ações de EAD.
Serpro A necessidade de adotar a EAD no Serpro surgiu em 1999, para a capacitação de
servidores de redes locais, alocados nas instalações da Secretaria da Receita Federal, em
todo o País, para trabalharem com uma nova versão de sistema operacional. Sem
condições financeiras para deslocar mais de 1.000 servidores no prazo requerido para
migração de um sistema operacional para outro, a equipe de suporte decidiu criar um
ambiente virtual para publicação de conteúdos didáticos com exemplos de telas de
utilização do novo sistema operacional com orientações de navegação. Para apoiar a
instrução foram criadas estratégias de interações entre alunos e tutores, através de
correio eletrônico e telefone. A experiência foi bem sucedida e, desde então, já foram
oferecidos mais de 100 cursos e capacitados mais de 60.000 alunos.

358 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 351-374 Jul/Set 2007


Gardênia da Silva Abbad RSP

contínua. No Brasil, já é visível no serviço à distância, em especial das interações e da


público e nas empresas a adoção de interatividade das estratégias de ensino-
comunidades virtuais de prática e de apren- aprendizagem mediadas por novas
dizagem para o compartilhamento de tecnologias da comunicação e informação,
experiências, a troca de informações e a bem como a adoção de sistemas de avali-
construção coletiva de novas soluções para ação da efetividade das ações educacio-
problemas e desafios apresentados pelo nais a distância. É preciso pesquisar as
trabalho. Essas comunidades virtuais têm causas da evasão em cursos à distância de
sido mais um instrumento de aprendi- modo a reduzi-la. Outro desafio é
zagem para os profissionais, pois, ao demonstrar que a modalidade a distância
permitir a reunião de pessoas interessadas é tão ou mais eficaz do que a modalidade
em determinados assuntos, colabora para tradicional com presença.
o processo de educação continuada.
A tendência mundial de aumento de Desafios para os profissionais de
complexidade dos trabalhos humanos em EAD
diferentes contextos e setores da economia,
ocorrida em função da automação de As novas tecnologias de informação e
atividades mais simples, além de acarretar comunicação impõem desafios para os
a diminuição de postos de trabalho mais profissionais que atuam na produção de
operacionais, causando desemprego cursos à distância. A articulação das mídias
daqueles indivíduos que não acompanharam para a criação de ambientes propícios a
as mudanças, tem exigido das pessoas um aprendizagem é algo que requer muito
grande esforço de aquisição contínua de esforço e competência técnica das equipes
competências; e das instituições educa- responsáveis pela educação na atualidade.
cionais e organizações de trabalho, mais Ao que tudo indica, há poucos profis-
cuidado e uma preocupação em oferecer sionais preparados para enfrentar esses
programas de educação continuada para desafios. Ainda é comum a veiculação de
adultos. livros eletrônicos em lugar de cursos
Grande parte das qualificações interativos que requerem a participação
exigidas do trabalhador na atualidade é ativa do aluno no processo de ensino-
complexa e requer um conjunto de ações aprendizagem. No Brasil, é crescente a
educacionais contínuas e variadas para tentativa de incluir diferentes mídias e
desenvolvê-las. A idéia tem sido produzir recursos tecnológicos na educação. Há
currículos, trilhas de aprendizagem e muitos desafios no desenho de objetos e
estratégias de orientação de carreira ambientes virtuais de aprendizagem. Entre
profissional por meio das quais as pessoas os quais, destacam-se:
possam buscar, de modo sistemático e • a escolha da combinação adequada
racional, a aprendizagem e o desenvol- de encontros síncronos face-a-face ou
vimento de amplos repertórios de qualifi- mediados por tecnologias multiponto com
cações durante toda a sua vida. interações assíncronas entre pessoas e com
Entre os grandes desafios contempo- situações de auto-aprendizagem;
râneos em EAD estão a inclusão digital e • a confecção de materiais de ensino-
a familiarização das pessoas com as ferra- aprendizagem em diferentes meios, explo-
mentas da Internet, a melhoria dos cursos rando com eficiência as potencialidades de

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RSP Educação a distância: o estado da arte e o futuro necessário

cada um e as melhores combinações dos processos psicológicos de aprendi-


possíveis entre eles; zagem, a retenção e a transferência, é preciso
• o desenho dos ambientes virtuais de respeitar as diferenças individuais. Isso
aprendizagem que integrem múltiplas implica criar condições para que indivíduos
mídias ou meios de ensino (materiais com motivações, repertórios de entrada,
impressos, cd-roms, vídeos, fitas cassete, rá- estilos pessoais e níveis distintos de inteli-
dio, vídeo-conferências, simuladores, gência adquiram, igualmente, competências
televisão, intranet ou Internet, entre outros), descritas nos objetivos educacionais.
• a escolha, a criação, a adaptação e a Um dos grandes desafios da educa-
avaliação de diferentes modelos, desenhos ção é, por um lado, garantir um alto grau
e estratégias de ensino-aprendizagem em de estruturação dos eventos instrucionais
ambientes virtuais de aprendizagem e que e, por outro, respeitar as diferenças indivi-
possibilitem a simulação da realidade (ou duais dos aprendizes.
o contato direto do aluno com ela), a Uma implicação dessa situação é que,
experimentação, bem como a solução para maximizar os ganhos para todos os
colaborativa de problemas relevantes; perfis de aprendizes, não se poderia ofe-
• a necessidade muitas vezes conflitante recer a mesma atividade educacional para
de conferir, por um lado, flexibilidade ao todos. O ideal, em muitos casos, seria poder
desenho, favorecendo o estudo autônomo oferecer atividades personalizadas, de
do aluno; e, por outro, a necessidade de modo a otimizar os resultados de apren-
desenhar e estruturar cuidadosamente as dizagem. Sistemas tutoriais inteligentes
situações de aprendizagem, os feedbacks (multimídia) poderão, em um futuro
e a seqüência de apresentação de materiais, próximo, viabilizar a custos razoáveis a
textos, exercícios e outros objetos de personalização das experiências educacionais.
aprendizagem; Outro desafio da educação de adultos
• a definição dos critérios válidos de é procurar desenvolver nas pessoas atitudes
avaliação da aprendizagem; favoráveis de aceitação à diversidade
• a construção de medidas de avaliação humana. As mudanças demográficas, a
de aprendizagem compatíveis com a entrada crescente de minorias no mercado
natureza e o grau de complexidade dos de trabalho (por exemplo, idosos, mulheres,
objetivos educacionais, capazes de avaliar grupos étnicos, religiosos, e de orientação
o efeito das situações de ensino sobre o sexual minoritários, expatriados) e as ações
rendimento do aluno; afirmativas a elas associadas pressionam
• a avaliação da transferência de apren- os indivíduos a aprender a lidar com dife-
dizagem para o trabalho, bem como do renças em valores, crenças, manifestações
suporte gerencial, psicossocial e material, das emoções, visões de mundo, costumes,
ofertado ao egresso pelas organizações e hábitos de vida, vestuário, entre outras, e
ambientes de aplicação de novas apren- obriga a educação de adultos, além de
dizagens, variáveis interferentes que propiciar o acesso ao estudo a essas
dificultam a formulação de inferências minorias, a enfatizar a formação e o
sobre a relação entre o curso e seus efeitos desenvolvimento dessas atitudes em seus
no desempenho do egresso. programas e currículos.
Porém, para se planejar sistematicamente Os fenômenos da globalização da eco-
as ações educacionais, respeitando a natureza nomia e os que caracterizam a atualidade

360 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 351-374 Jul/Set 2007


Gardênia da Silva Abbad RSP

como a era do conhecimento viabilizaram papéis sociais e esferas de vida (trabalho,


e obrigaram as instituições educacionais a família, relacionamento conjugal) que carac-
pensar em termos de educação global. O terizam o cotidiano do homem moderno.
profissional do futuro deve, sob essa ótica, O perfil do profissional do futuro
ser educado para compreender e agir nesse caracteriza-se por um conjunto de habili-
mundo globalizado e interligado por redes dades estratégicas metacognitivas, bastante
mundiais de comunicação e informação. complexas, as quais capacitam a pessoa ao
Uma sala virtual de aula pode, na atua- automonitoramento, à auto-avaliação e à
lidade, contar com alunos de diversas partes autogestão da aprendizagem e carreira. O
do globo terrestre. A interação entre pessoas servidor público, como profissional inse-
de diferentes nacionalidades é uma realidade rido nesse contexto, precisa preparar-se
que não pode mais ser ignorada. As pessoas
precisam aprender a trabalhar em equipes
virtuais e saber articular-se à distância com
outras pessoas para realizar tele-trabalhos e
procurar espontaneamente as informações
de que precisam para o trabalho.
O domínio de línguas estrangeiras
passa a ser extremamente importante para “(...) a EAD é
a troca de experiências e a criação comu-
nidades de aprendizagem com pessoas de uma modalidade
diversas partes do mundo. A capacidade que facilita a inclusão
de comunicação e o uso adequado de
e a democratização
novas tecnologias de informação e comu-
nicação, nesse contexto, também são do acesso à educação
imprescindíveis para o sucesso profissional e ao treinamento.
das pessoas.
A presença física de colegas e chefes
não ocorrerá, em grande parte dos
trabalhos, em um futuro bem próximo.
Essa situação se reflete na educação
contemporânea que precisa preparar as
pessoas para essa realidade em que a auto-
nomia e a iniciativa são requisitos neces-
sários à sobrevivência no mercado de para incluir no seu cotidiano o auto-estudo,
trabalho. A capacidade de pesquisar e a administração do tempo para inserção
selecionar informações relevantes também de rotinas de aprendizagem contínua, o pla-
se configura em desafio para os profis- nejamento de carreira, a autogestão e a
sionais e para a educação na atualidade. autonomia na busca ativa por novas apren-
Além dessas, será preciso desenvolver, dizagens. Essas complexas competências
articular e integrar competências ligadas ao podem ser desenvolvidas por cursos à
“saber ser”, como: habilidade de adminis- distância que estimulem a participação ativa
trar o tempo e conciliar as atribuições e as do estudante nos processos de ensino-
responsabilidades concernentes aos diversos aprendizagem, tal como vem sendo feito

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 351-374 Jul/Set 2007 361


RSP Educação a distância: o estado da arte e o futuro necessário

em universidades abertas do mundo economia começam a criar universidades


inteiro. setoriais para garantir a educação perma-
O novo profissional deve ser compe- nente para a mão-de-obra e de toda a rede
tente, isto é, saber agir com reflexividade e de stakeholders. Grande parte dessas
responsabilidade, segundo Zarifian (2001). empresas e instituições adota a EAD como
Precisa ser criativo e encontrar novas solu- a modalidade predominante. As escolas de
ções para problemas atuais, além de ser governo também adotam a modalidade
capaz de descobrir novos caminhos e opor- para oportunizar a aprendizagem contínua
tunidades de crescimento e aprendizagem. de seus públicos-alvo.
Necessita, também, de desenvolver Em educação, como reflexo do
estratégias de auto-estudo e de busca e contexto atual, fala-se muito em estudo
exploração de novos conhecimentos, habi- autônomo e autonomia, definida como as
lidades e atitudes. Esses são os desafios para capacidades de aprender a aprender;
a educação. automonitorar-se; autocontrolar-se; e
Novas tecnologias de informação e administrar próprio tempo de estudo.
comunicação, se bem empregadas em EAD, Esse é o perfil de estudante almejado
poderão ampliar o acesso de minorias pelos educadores, empregadores e respon-
sociais excluídas dos sistemas educacionais sáveis pela oferta de cursos à distância.
e de qualificação profissionais, bem como Porém, o adulto, que se beneficia desses
facilitar o desenvolvimento de muitas cursos, é também um aluno de alto risco
competências ora exigidas pela sociedade, de desistência. Ele geralmente desempenha
em especial, pelo mundo do trabalho. outros papéis na sociedade,que requerem
O uso cada vez mais freqüente de atenção e disponibilidade de tempo.
plataformas eletrônicas de gerenciamento A aprendizagem contínua e ao longo
da aprendizagem está viabilizando a entrega da vida, tão necessária a todos, depende
de cursos e de materiais didáticos a grandes de muitas condições externas ou fatores
massas de trabalhadores e estudantes exógenos ao curso. Muitos deles não são
adultos. Um mesmo curso pode ser atual- controláveis pela instituição de ensino,
mente disponibilizado para milhares de pes- porém podem e devem ser conhecidos
soas simultaneamente, que, nesses casos, previamente para que o planejamento e a
precisam organizar-se para administrar os oferta de cursos sejam compatíveis com a
estudos e monitorar o próprio processo realidade e o cotidiano de seu público-alvo.
de aprendizagem. A falta de tempo para freqüentar classes
Esses são cursos auto-instrucionais que tradicionais de ensino presencial é uma rea-
requerem dos profissionais da área de edu- lidade para grande parte da clientela de
cação um grande cuidado na elaboração EAD. A possibilidade de estudar em qual-
de materiais didáticos, pois estes precisam quer lugar e a qualquer hora é o que viabiliza
estimular e induzir os processos de apren- a participação desse nosso adulto em ações
dizagem sem a presença de outras pessoas de educação a distância. Esse é um desafio
ligadas ao curso, como tutores, monitores cuja solução seja, provavelmente, as formas
e colegas. híbridas (blended learning) de educação a
Instituições de grande porte também distância, em que os encontros entre os
estão investindo na criação de escolas para atores – aluno-professor, aluno-aluno, aluno-
educação corporativa, e alguns setores da material, professor-professor, entre outros

362 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 351-374 Jul/Set 2007


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– possam criar vínculos que facilitem a distância os índices de abandono conti-


aprendizagem, mantenham a motivação e nuarão altos. Em alguns casos, há relatos de
aumentem as chances de permanência do índices de em torno de 50% de alunos
aluno até o final do curso. Entretanto, pouco evadidos em cursos à distância. Não foram
se sabe sobre qual seriam a freqüência e a localizadas pesquisas sobre evasão em
intensidade ideais desses encontros presen- cursos à distância no serviço público
ciais, em diferentes tipos de curso (natureza, brasileiro.
duração, número de alunos, perfil do No Brasil, segundo o ABRAEAD
público-alvo, recursos disponíveis). 2006, cerca de 23% das instituições de
Se por um lado a EAD é uma saída ensino credenciadas pelo governo federal
para os adultos que querem e necessitam para oferecer EAD apresentam índices
estudar a vida inteira, por outro, ela impõe superiores a 30% de evasão. Essa situação
grandes desafios ao seu participante. Ele precisa ser revertida.
precisa desenvolver habilidades especiais Apesar disso, há poucos estudos siste-
para conciliar seus compromissos familiares, máticos tratando da evasão em EAD, entre
profissionais e acadêmicos com o estudo a eles estão os de Shin e Kim (1999) e Xenos,
distância. Ele precisa aprender a estudar mal Pierrakeas, e Pintelas (2002).
acomodado em locais de trabalho, cheio de Para Xenos e seus colaboradores
ruídos e interferências de outras pessoas, (2002), que realizaram uma pesquisa
entre outras restrições. Esse público-alvo (dropout) na Universidade Aberta da Grécia,
possui experiências e estilos de vida que a evasão, uma das principais preocupações
devem ser respeitados no planejamento de de instituições de ensino a distância, é
situações de aprendizagem em EAD. causada por múltiplos fatores endógenos
Na atualidade há uma nova compre- e exógenos ao curso. As pesquisas mostram,
ensão sobre o papel da aprendizagem na por exemplo, que, na maior parte dos
sociedade. Aprender é um processo valo- casos, os estudantes que interromperam sua
rizado que exerce um papel central na vida participação em um curso à distância o
humana. Aprender a estudar é imprescin- fizeram no início do curso, logo após o
dível à aprendizagem contínua e perma- primeiro ou segundo módulo.
nente. Porém, isso é geralmente difícil de Há fatores que historicamente vêm
ser concretizado pelo adulto. afetando os níveis de evasão em cursos
Nesse ponto parece relevante ressaltar universitários à distância e que podem ser
alguns aspectos do perfil do aluno de EAD, classificados em três grandes categorias,
suas expectativas e demandas que sugerem conforme Xenos (2002, et al).:
alguns desafios aos profissionais interes- • fatores internos relacionados às
sados na efetividade de cursos à distância. percepções do aluno e ao seu locus de
O Quadro 1 mostra essa realidade. controle - interno-externo;
O perfil do aluno de EAD impõe vários • fatores relativos ao curso e aos
desafios aos responsáveis pela programação tutores; e
e oferta de cursos à distância, em função de • fatores relacionados a características
suas demandas, expectativas e dificuldades demográficas dos estudantes, como:
para administrar o tempo para estudo. idade, sexo, estado civil, número de
Se essa realidade não for considerada filhos, tipo de trabalho ou profissão, entre
antes e durante o desenho de cursos à outras.

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RSP Educação a distância: o estado da arte e o futuro necessário

Resultados interessantes, porém não • planejamento da aprendizagem:


conclusivos, mostraram que mulheres referente ao grau de organização dos
tendem a persistir mais do que os homens projetos individuais de aprendizagem,
em cursos à distância. Em estudo recente, elaborados pelos estudantes; e
esse dado não foi confirmado em pesquisa • atividades face-a-face: incluem a
nacional, na qual as pesquisadoras não avaliação de quanto os alunos participaram
encontraram diferenças entre estudantes de palestras complementares e o quanto
homens e mulheres quanto aos níveis de necessitaram buscar apoio de outros
abandono. (– ABBAD; CARVALHO; ZERBINI, colegas e escolas residenciais.
2003). No Brasil, é preciso pesquisar essas Abbad, Carvalho e Zerbini (2003)
questões ligadas a gênero e evasão em cur- realizaram pesquisa para identificar variáveis
sos à distância. explicativas da evasão em um curso gratui-
Quanto às características do desenho to à distância, via Internet, oferecido em
instrucional, os autores observaram que os nível nacional. Evasão, nesse estudo, referia-
níveis de evasão em cursos à distância são se à desistência definitiva do aluno em
influenciados por fatores ligados ao qualquer etapa do curso. As variáveis ante-
desempenho do tutor, em termos de quali- cedentes incluíram dados demográficos e
dade e quantidade de apoio que oferece de uso dos recursos eletrônicos. Os resul-
ao estudante e por fatores ligados aos seus tados indicaram que os participantes que
procedimentos do curso, como carga de acessaram poucas vezes os chats, o mural
trabalho, quantidade e dificuldade dos de notícias e o ambiente eletrônico do curso
trabalhos escritos exigidos pelo curso. foram aqueles que também mais tenderam
Shin e Kim (1999) classificam as a abandonar o curso. Esses dados sugerem
causas da evasão em cursos à distância que os evadidos, no período de realização
em duas categorias distintas: fatores do curso, provavelmente ainda não domi-
exógenos e endógenos. Ao avaliarem um navam o uso dos recursos baseados nas
curso de graduação na Universidade Novas Tecnologias de Informação e
Nacional Aberta da Coréia consideraram Comunicação (NTICs) ou não se sentiram
três tipos de variáveis exógenas relacio- estimulados a utilizá-los.
nadas à evasão: Esses dados, apesar de não conclu-
• carga de trabalho: definida como a sivos, mostram que os profissionais de EAD
percepção do participante sobre o grau de precisam identificar os fatores de risco de
exigência do trabalho que executa em seu abandono típicos de cursos à distância.
emprego, externo à universidade; Alguns deles podem ser administrados mais
• integração social: compreendida facilmente pela instituição de ensino,
como as percepções que o participante enquanto outros requerem estratégias mais
possui sobre o apoio e encorajamento que sofisticadas para superá-los.
recebe das pessoas que o rodeiam para O contexto de estudo do aluno
estudar e sentir-se parte da universidade; também interfere decisivamente na
• desejo do aluno de concluir o curso. efetividade de cursos à distância. O Quadro
Entre as variáveis endógenas, estavam: 2 resume os fatores comumente presentes
• tempo de estudo: a quantidade e o no contexto do aluno de cursos a distância
padrão de administração do tempo de es- e que obstaculizam ou dificultam a sua
tudo que o aluno adotou durante o semestre; aprendizagem e estudo.

364 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 351-374 Jul/Set 2007


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Quadro 2: A Clientela de EAD


O aluno de EAD Expectativas e Desafios da EAD Potencialidades e
demandas limitações da EAD
É adulto com Espera que seus Escolher estratégias Uso de abordagens e
múltiplas conhecimentos e participativas que metodologias que facilitem a
experiências experiências sejam favoreçam o criação de situações de
de vida. levados em conta aproveitamento dessas aplicação prática e resolução
ao estudar. experiências de vida no de problemas.
processo de ensino-
aprendizagem.
Acumula Espera que as Oportunidades de Preparação de materiais auto-
diversos dificuldades de estudar a qualquer hora instrucionais com escolha de
papéis na conciliar e em qualquer lugar. mídias compatíveis como
sociedade. responsabilidades contexto e perfil do
pessoais, profissionais e Horários e tempos de estudante.
de estudo sejam estudo flexíveis,
percebidas e compatíveis com as Uso de recursos baseados nas
consideradas pelos rotinas profissionais e novas tecnologias da
profissionais pessoais. informação para
responsáveis pela armazenagem, acesso on-line
concepção e entrega Interações assíncronas. a objetos de aprendizagem e
de soluções educacionais comunicação assíncrona
entre os atores do processo de
ensino-aprendizagem.
Possui Necessita adquirir Necessita de situações de Desenho baseado na avaliação
experiências competências aprendizagem que do perfil profissional do
profissionais e complementares e/ou elevem as suas público-alvo.
busca melhoria mais complexas que competências em termos
de status aquelas que já possui. de complexidade e Flexibilidade na seqüência de
socioeconômico. relevância prática. apresentação de conteúdos.
Pré-teste para ingresso no
curso e em cada parte do
mesmo.

Possibilidade de orientação
Espera situações de e feedback individualizados.
aprendizagem Situações de
compatíveis com o seu aprendizagem derivadas Condições propícias pra a
perfil profissional e que da experiência do aluno, criação de exercícios que
tenham impacto que reforcem a sua requeiram respostas abertas e
favorável sobre a vida identidade e carreira solução de problemas relacio-
profissional. profissional. nados às atividades profissio-
nais do aluno.

Esse tipo de estratégia é de


difícil implementação para
grandes amostras de
estudantes.

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 351-374 Jul/Set 2007 365


RSP Educação a distância: o estado da arte e o futuro necessário

Quadro 2: A Clientela de EAD (continuação)


O aluno de EAD Expectativas e Desafios da EAD Potencialidades e
demandas limitações da EAD
É Espera que as mídias de Utilização de múltiplas Há mídias mais ou menos
profissionalmente entrega dos conteúdos e mídias e serviços de flexíveis e nem todas são
ativo. os recursos de apoio tutoria e monitoria adequadas ao tipo de
sejam compatíveis e compatíveis com objetivo educacional do
adequados às rotinas de horários de estudo. curso.
trabalho.
É mais Espera não ter que Criar ambientes É possível criar estratégias em
qualificado que memorizar informações interativos de que a interação entre pessoas
estudantes de pouco complexas e aprendizagem. (aluno-tutor, aluno-aluno)
cursos disponíveis no contexto seja estimulada.
presenciais. de estudo e de trabalho. Criar situações em
que a participação ativa Uso de simuladores e de
Necessita solucionar o aluno é decisiva para metodologias baseadas em
problemas reais e a solução de problemas resolução colaborativa de
relevantes. ligados ao contexto de problemas, webquests, entre
estudo. outros, são possíveis. Porém,
os custos iniciais para o
desenvolvimento desse tipo
de tecnologia são altos.
Valoriza o estudo Espera ter experiências Compatibilizar as Possibilidade de uso de
em função de de estudo que facilitem características do curso inteligência artificial para
ciclos e planos o alcance de objetivos ao perfil motivacional adequação do desenho do
de vida. profissionais e pessoais. do aluno (produtos e curso ao aluno.
É motivado para competências resultantes
a aprendizagem. do curso valorizadas Limitação: essas tecnologias
pela clientela). ainda são pouco acessíveis.
Luta contra a Necessita atualizar-se e Armazenar, indexar e Uso de plataformas
obsolescência re-qualificar-se de modo disponibilizar eletrônicas de gerenciamento
profissional. contínuo, ao longo de informações relevantes, da aprendizagem.
toda a vida. mecanismos de
orientação profissional e Acesso a bibliotecas virtuais.
trilhas de aprendizagem.
Acesso e estímulo a formação
de comunidades virtuais de
aprendizagem.

O planejamento de cursos à distância, habilidade para a utilização da Internet;


dado os índices de evasão de alunos que características cognitivas e atitudinais, como
caracterizam o campo, deveria, idealmente, hábitos de estudo, estratégias e estilos de
pautar-se em pesquisa prévia sobre o perfil aprendizagem, locus de controle e auto-
do público-alvo, em termos de características eficácia; e características motivacionais, como
demográficas e profissionais; conhecimento motivação para aprender, valor instrumental
prévio dos temas abordados no curso; do curso para o indivíduo.

366 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 351-374 Jul/Set 2007


Gardênia da Silva Abbad RSP

Essas variáveis têm sido pesquisadas aprendizagem, que podem ser


em avaliação de ações organizacionais de recombinados para for mar aulas,
Treinamento, Desenvolvimento e Educa- manuais, folhetos, cursos inteiros, textos,
ção (TD&E). Resultados de pesquisas hipertextos, hipermídias e hiperbases de
sobre cursos presenciais revelaram corre- dados. Novas soluções educacionais
lações entre características pessoais do podem ser desenhadas, em diversos
participante e aprendizagem, reações e a formatos, com suporte e tutoria eletrô-
aplicação eficaz das novas aprendizagens nica e com desenhos mais ou menos
no ambiente de trabalho. personalizados. Porém, a aplicação dessas
A EAD possui algumas potencia- tecnologias ainda não é muito comum em
lidades ainda pouco exploradas. Há cursos EAD. O Quadro 4 mostra algumas
cujo desenho é inadequado à realidade do potencialidades da aplicação de NTICs
público-alvo. O Quadro 3 mostra algumas em EAD.
dessas potencialidades e falhas. Muitos fatores mostram que há
O uso de novas tecnologias de infor- especificidades ligadas à EAD e ao perfil
mação e comunicação abre um universo de do aluno que merecem atenção dos edu-
possibilidades ainda pouco exploradas em cadores. Essas características do partici-
EAD. O material impresso ainda é o meio pante devem ser consideradas pelo
de transmissão de conteúdos mais utilizado responsável pelo planejamento de cursos
no Brasil e, provavelmente, no mundo à distância, ao escolherem teorias de apren-
inteiro. A ele agregam-se outras mídias para dizagem, abordagens instrucionais e de
apoiar o ensino com presença ou para cons- desenho instrucional compatíveis com as
tituir-se em material auto-instrucional. demandas e contexto do estudante.
Plataformas eletrônicas de forneci- Essas características e potencialidades
mento universal e instantâneo de infor- da EAD precisam ser exploradas pela edu-
mações possibilitam um gerenciamento cação corporativa, por escolas de governo
mais efetivo do conhecimento humano e e pelas demais unidades educacionais, de
possibilitam atualização, armazenamento, modo a ampliar o acesso à educação e
recuperação, distribuição e compartilha- aumentar a sua efetividade. A adoção de
mento instantâneos de grandes formas educacionais mistas, apoiadas em
quantidades e variedades de informações. diferentes mídias, tem o potencial de demo-
Essas informações são transmitidas em cratização, ao atender profissionais, cujo
rede on-line. contexto de trabalho e de vida são pouco
A comunicação entre as pessoas propícios ao estudo ao longo da vida.
também pode ocorrer em tempo real no Em suma, o Estado da Arte
ciberespaço. Existe a possibilidade de Houve, nas últimas quatro décadas, um
conectar pessoas de quaisquer partes do aumento da oferta de cursos à distância,
mundo. A comunicação através da provavelmente no mundo inteiro, com
Internet rompe barreiras físicas e universidades, escolas de governo, univer-
temporais entre as pessoas e viabiliza sidades corporativas e outras instituições
trocas e intercâmbios síncronos e ligadas a qualificação profissional adotando
assíncronos, nunca antes imaginados. a modalidade de EAD para oferecer opor-
Essas tecnologias possibilitam a tunidades de aprendizagem a um número
produção de objetos eletrônicos de cada vez maior de pessoas.

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 351-374 Jul/Set 2007 367


RSP Educação a distância: o estado da arte e o futuro necessário

Quadro 3: O contexto da clientela de EAD


O aluno de EAD Expectativas e Desafios da EAD Potencialidades e
Demandas Limitações da EAD
Enfrenta Espera espaço para Propiciar serviços de O uso de NTICs pode
problemas e negociação de prazos tutoria ativa, que se facilitar o contato do tutor
situações da vida para cumprimento das preocupa em descobrir com o aluno.
adulta que atividades previstas na meios de auxiliar o
concorrem com programação do curso. aluno a superar as Possibilidade de diferenciar
os estudos e dificuldades pessoais os perfis de alunos que
podem causar Necessita de auxílio em abandonar o curso. abandonam e que concluem
evasão (familiares, acadêmico e pessoal cursos à distância e criar
conjugais, para enfrentar as guias de estudo e procedi-
profissionais). dificuldades. mentos de administração
do tempo de estudo com
base nesses dados.
Os horários de Espera que a progra- Criação de mecanismos Possibilidade de prevenir o
estudo não são mação e cronograma de gestão do tempo de abandono a partir da
fixos e, muitas do curso respeitem essa estudo e espaço para identificação pelo tutor de
vezes, ficam realidade e estimem negociação de prazos sinais de dificuldades e
restritos ao de modo realista as para realização de intervenção imediata para
período noturno, cargas horárias neces- atividades . resgatar o aluno.
após longa sárias para conclusão
jornada de de cada atividade do
trabalho. curso.

Dispõe de pouco
tempo diário para
estudo.

Quando consegue Preparar cursos compa- Fixar local para estudo pode
dispõe de pouco tíveis com o cotidiano, estimular um comporta-
tempo de contexto de estudo e mento incompatível com
cada vez. estilo de vida do aluno. um dos princípios da EAD
referente ao estudo em
É interrompido Propiciar locais para a qualquer hora e em
com freqüência estudo individual. qualquer local.
em seus horários
de estudo.

Os locais de
estudo também
variam e muitas
vezes são
inadequados ao
estudo e à reflexão.

368 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 351-374 Jul/Set 2007


Gardênia da Silva Abbad RSP

Entretanto, há índices altos de evasão de EAD, tão necessários ao desenho e ava-


e abandono em cursos à distância e poucos liação da efetividade de cursos à distância.
estudos sistemáticos sobre as suas causas. Há outros problemas, cuja solução
Além disso, a produção de pesquisas também é urgente e necessária, porém que
ainda não tem sido suficiente para produzir não têm têm sido pesquisados a contento,
conhecimentos sobre a efetividade de como as seguintes questões:
cursos à distância; as tecnologias existentes • Por que, em algumas situações, ainda
ainda não têm sido utilizadas em todas as são altos os índices de evasão em cursos à
suas potencialidades como recursos de distância?
apoio à aprendizagem; as ferramentas de • Em que devem diferir os materiais
interação ainda limitam muito o contato e instrucionais em cada mídia?
a solução colaborativa de problemas entre • Blended learning produz menor evasão
pessoas; ou seja, praticamente não há e maior aprendizagem do que a forma
estudos sistemáticos sobre efeitos das pura totalmente à distância?
diferenças individuais sobre os níveis de • Como o lidar com a diversidade
aprendizagem e transferência de aprendi- humana em cursos à distância, de modo
zagem em cursos à distância. que todos os perfis sejam beneficiados
Ainda são raros os estudos de análise igualmente pelo curso?
de necessidades educacionais que identifi- Quanto ao futuro necessário, sugere-se:
quem previamente as características dos • • construção e validação de mode-
contextos de estudo, aprendizagem e trans- los de avaliação da efetividade de cursos à
ferência de aprendizagem do público-alvo distância (auto-instrucionais, blended-learning),

Quadro 4: Potencialidades e falhas da EAD


Potencialidades da EAD Falhas
Ampliação do acesso à educação . Materiais pouco acessíveis aos estudantes de
formal baixa renda.
Ampliação do acesso à formação e Uso de mídias e materiais incompatíveis com o
qualificação profissionais. contexto e habilidades do aluno.
Desenvolvimento de competências Apoio inadequado ao estudo (muitos alunos por
complexas valiosas como: autonomia, tutor ou, falta de interação com outros, falta de guias,
auto-estudo, auto-avaliação, orientações e mapas de estudo e de tutoria ativa).
administração do tempo, autogestão
de carreira.
Utilização de múltiplas mídias de Falta de preparação prévia do aluno para manusear os
entrega de materiais. recursos da informática para estudar.
Oportunidade de estudo a qualquer Dificuldade de estudar em local apropriado.
hora e em qualquer lugar. Horários variáveis e pouco tempo de estudo de
cada vez.
Flexibilidade para escolher a melhor Materiais seqüenciados com rigidez.
maneira e seqüência de estudar. Obrigatoriedade de cumprir todas as etapas do curso,
mesmo aquelas que tratam de assuntos econteúdos
dominados pelo estudante.

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 351-374 Jul/Set 2007 369


RSP Educação a distância: o estado da arte e o futuro necessário

de curta e longa duração, em diferentes definição das competências a desenvolver


tipos de instituições; e a descrição do perfil público-alvo, até o
• construção de medidas de avaliação desenho e a avaliação da ação educacional;
para mensuração do efeito da aplicação • avaliação da efetividade de cursos a
da EAD na aprendizagem e na transfe- distância, comparando-os com cursos
rência de aprendizagem para o trabalho; tradicionais com presença;
• identificação prévia de variáveis • avaliação da efetividade de programas
relativas ao contexto de estudo do público- de EAD em seus impactos na organização
alvo e que interferem em sua aprendizagem, fornecedora, nas organizações parceiras,
motivação para aprender, permanência no clientes e na sociedade, utilizando metodo-
curso e aplicação no trabalho de novas logias já existentes de avaliação educacional,
aprendizagens adquiridas em eventos de corporativa e de programas sociais.
EAD; Porém, há condições necessárias a um
• aprimoramento das estratégias e fer- futuro melhor. Entre elas, estão a:
ramentas de aprendizagem colaborativa •cooperação e intercâmbio entre ins-
em ambientes virtuais de aprendizagem; tituições de ensino superior e pesquisa, uni-
• ampliação das práticas de inclusão versidades, escolas de governo e outras
dos interessados, inclusive alunos, no pla- entidades responsáveis por programas de
nejamento de cursos a distância, desde a qualificação e formação profissional para
avaliação da necessidade educacional com produção conjunta de pesquisas que

Quadro 5: Potencialidades da EAD mediada por NTICs


EAD mediada por NTICs
1. Possibilidade de oferta de feedbacks individuais e contingentes ao desempenho acadêmico do
aluno.
2. Uso de hipertexto, multimídia e hiperbases de dados (multimodalidade e experimentação).
3. Acesso facilitado (on-line) a bibliotecas, informações, arquivos eletrônicos.
4. Viabilização e estimulação a participação das pessoas no processo de ensino-aprendizagem.
5. Auxílio aos educadores paraa mapear e monitorar os hábitos de estudo dos alunos.
6. Aumento da interatividade com os materiais didáticos.
7. Facilitação do acompanhamento dos processos de aprendizagem do aluno, bem como dos
resultados dessas aprendizagens.
8. Agilização e aumento a efetividade de trabalhos que envolvem busca, localização, coleta e
armazenagem de informações.
9. Facilitação a simulação de situações atividades de solução de problemas para repetição e
generalização de conhecimentos.
10. Viabilização do trabalho em equipe de pessoas fisicamente distantes entre si.
11. Facilitação para armazenar, recuperar e tratamento de informações coletadas por meio da rede.
12. Destruição de barreiras físicas entre pessoas, possibilitando contatos assíncronos com regis-
tro simultâneo da contribuição e mensagens.
13. Ampliação da interação entre os aprendizes.
14. Aumento da aprendizagem, a retenção e generalização de conhecimentos.

370 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 351-374 Jul/Set 2007


Gardênia da Silva Abbad RSP

gerem conhecimentos e tecnologias • programas de inclusão digital e de


capazes de aumentar a efetividade da familiarização da sociedade com as novas
EAD.Página: 27 tecnologias da informação e comunicação;
• formação de profissionais para • programas que estimulem a
atuação e pesquisa em assuntos concer- universalização do acesso à aprendizagem
nentes a EAD; contínua e ao longo de toda a vida;
• formação de uma rede de aprendi- • programas que apóiem pesquisas e
zagem para ampliação e otimização de formação de profissionais na área de EAD.
esforços, visando a melhoria da qualidade (Artigo recebido em 18de julho de 2007. Versão
da EAD; final em 14 de outubro de 2007)

Notas

1
São elas: Sabesp, Sadia, Carrefour, Lojas Renner, Rede Bahia, Alcatel, Siemens,
Elektro, Banco do Brasil, BankBoston, BNDES, Caixa, Real-ABN, Amro, Visa do Brasil,
Natura, CVRD, Amil, Correios, Microsiga, Embratel, Volkswagen.
2
Universidade Corporativa ABRAMGE, da Associação Brasileira de Medicina em
Grupo; Universidade de Alimentos (UAL), da Kraft Foods Brasil e Universidade
Corporativa SECOVI (UCS), do Sindicato das Empresas de Compra, Venda, Loca-
ção e Administração de Imóveis residenciais e Comerciais de São Paulo.

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Graduação em Administração (Org.). Anais do XXX ENANPAD. Salvador: ANPAD,
2006.

372 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 351-374 Jul/Set 2007


Gardênia da Silva Abbad RSP

Resumo – Resumen – Abstract

Educação a distância: O estado da arte e o futuro necessário


Gardênia da Silva Abbad
Este artigo analisa alguns desafios que cercam a adoção da Educação a Distância por institui-
ções de ensino, unidades de formação e qualificação profissional e de educação corporativa. Além
disto, é sugerida uma agenda de pesquisa sobre EAD. O artigo trata do papel da EAD na educação
continuada de adultos e na ampliação do acesso à aprendizagem, em função da possibilidade de
interações assíncronas, mediadas por tecnologias da informação e comunicação. Uma análise da
situação EAD no Brasil mostra um grande crescimento da modalidade. Observa-se que ainda são
raras as pesquisas sobre EAD no serviço público. Há informações sugerindo que, em órgãos
públicos com práticas institucionalizadas de EAD, a modalidade representa uma valiosa e eficaz
estratégia de inclusão de pessoas em atividades de ensino-aprendizagem. São analisados alguns
importantes desafios ligados à implementação e ao desenho de cursos a distância, e, além disto, é
apresentada uma agenda de pesquisas para a área.
Palavras-chave: Educação a distância. Educação corporativa. Educação de adultos.

Educación a distancia: el estado del arte y el futuro necesario


Gardênia da Silva Abbad
Este artículo hace el análisis de algunos desafios para la adopción de la Educación a Distancia
(EAD) por parte de instituciones de enseñanza, unidades de formación y calificación profesional
y de educación corporativa. Además de esto, hace la sugerencia de una agenda de investigación
sobre la EAD. El artículo incluso trata del papel de la EAD en la educación continuada de los
adultos y en la ampliación del acceso al aprendizaje, en función de la posibilidad de interaciones
asincrónicas, mediante tecnologías de la información y comunicación. Un análisis de la situación de
la EAD en Brasil muestra un gran desarrollo de esta modalidad de educación. También ha obser-
vado que aún son pocas las investigaciones sobre la EAD en el servicio público. Hay informaciones
sugiriendo que, en órganos públicos con prácticas intitucionalizadas, dicha modalidad representa
una valiosa y eficaz estratégia de inclusión de personas en actividades de enseñanza y aprendizaje.
Algunos desafios importantes que tienen a ver con la implementación y el diseño de cursos a
distancia son analizados.
Palabras-clave: Educación a distancia. Educación corporativa. Educación de adultos.

Distance learning: the state of the art and the needed future
Gardênia da Silva Abbad
The present article analyses some challenges around the adoption of e-learning in teaching
institutions, as well as units of professional induction and qualification courses and of corporate
education. Furthermore, it suggests a research agenda on e-learning. The article is concerned with
the role e-learning plays in adults’ continued education and in the enlargement of access to
learning, according to the possibility of asynchronal interactions provided by technologies of
information and communication. Then, an analysis of the state-of-the-art of e-learning in Brazil
shows a great development of the modality. It can be observed that researches about e-learning in
the public service area are still rare. There is some information suggesting that in public agencies
with institutionalized practices of e-learning, the modality represents valuable and effective strategies
for including people in teaching-learning activities. It, then, analyses some important challenges

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 351-374 Jul/Set 2007 373


RSP Educação a distância: o estado da arte e o futuro necessário

related to the implementation and design of e-learning courses, presenting an agenda of research
for the area.
Keywords: E-learning. Corporate education. Adults’ education

Gardênia da Silva Abbad:


É doutora em Psicologia pela Universidade de Brasília, professora do Departamento de Psicologia Social e do
Trabalho da Universidade de Brasília (UnB). Contato: <gardenia.abbad@gmail.com>

374 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 351-374 Jul/Set 2007


Com educação a distância se vai ao longe RSP

Reportagem
Com educação a distância
se vai ao longe*

Larissa Mamed Hori

Não é de hoje que a educação a desafios foram discutidos no Seminário


distância (EAD) possibilita a inclusão Internacional de Educação a Distância,
daqueles que jamais poderiam estudar. Na realizado pela ENAP em junho de 2007,
época do Apartheid, a EAD propiciou que contou com a presença de especialistas
que negros se graduassem sem freqüentar franceses, canadenses, espanhóis e
as aulas nas universidades, entre os quais, brasileiros1.
Nelson Mandela, que se formou pela
Universidade da África do Sul (Unisa), Desafios em educação a distância
fazendo um curso por correspondência.
No Brasil, cresce a importância da EAD Quem é o estudante de EAD
em diferentes áreas, com destaque para Conhecer o público-alvo do curso a
as instituições públicas. Hoje, por ser ofertado é fundamental para mini-
vivermos em um ambiente em que a mizar índices de evasão. Para manter-se
busca pelo conhecimento é premente e motivado, o servidor público estudante
reter talentos é essencial para o bom precisa conciliar atividades do seu
desempenho da organização, torna-se cotidiano com trabalho e estudo, o que
indispensável promover a educação a exige cuidado diferenciado na elaboração
qualquer hora e em qualquer lugar. Para dos cursos em EAD. Muitos alunos
Gardênia Abbad, psicóloga e professora da freqüentam as salas de aula virtuais no
Universidade de Brasília, faz-se necessária a período noturno e aos finais de semana;
democratização do acesso à educação, o às vezes são mulheres que procuram
que seria difícil de se alcançar integralmente compatibilizar o horário dedicado ao
no serviço público brasileiro, se feito de aprendizado e à atenção à família; ou ainda
forma presencial. Assim, entender qual pessoas de idade mais avançada que, para
seria o papel da EAD em ambientes acompanhar o curso, necessitam de mais
corporativos, bem como os desafios a tempo para familiarizarem-se com a
serem enfrentados, torna-se fundamental tecnologia. Por essas razões, na opinião
para a obtenção de seu objetivo principal: da psicóloga, é importante que o aluno
“Incluir a todos em um mundo de apren- tenha a possibilidade de fazer o seu
dizagem contínua, para atender às neces- próprio horário de estudo, sem limitações
sidades das pessoas, à busca por compe- temporais e sem a obrigatoriedade de
tências”, diz a professora. Muitos desses presença simultânea às aulas. Em outras

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 375-380 Jul/Set 2007 375


RSP Com educação a distância se vai ao longe

palavras, diz, “é necessário pensar em desempenho laboral próprio ou de


estudos assíncronos, em que haja colegas; se o conteúdo do curso é muito
momentos distintos de aprendizagem”. extenso, pode-se pensar em oferecê-lo
Para Ana Sofía Cardenal Izquierdo, da também em mídia impressa, para facilitar
UOC2, “é preciso buscar, cada vez mais, a leitura na hora do estudo; ou ainda, se o
maior personalização e universalização da aluno opta por estudar em uma biblioteca,
educação, porém respeitando as especifi- o curso não pode ser ofertado apenas com
cidades do aluno”. ênfase no áudio.

100

84,6 84,4
80

60 59,4
53,8
50,0

43,8
40

19,2 Público
20 17,2 Privado

0
Material e-learning Vídeo- CD
impresso conferência
Fonte: Manual brasileiro estatístico de educação aberta e a distância (Abraead), 2007

Gráfico 1: Distribuição das instituições públicas e privadas segundo as


mídias utilizadas e sua natureza jurídica (em porcentagem)

Vale ressaltar que uma análise prévia Como tornar os cursos mais
do perfil dos alunos ajuda na escolha das atraentes e criativos
mídias utilizadas, no tipo de avaliação, na O diretor do Centro de Formação
linguagem e na forma de apresentação do dos Servidores Públicos da Uned 3 ,
conteúdo e no planejamento do tempo de Eustaquio Martín, chama a atenção para a
duração do curso. Se o estudante fará as integração dos recursos tecnológicos com
atividades de capacitação propostas no as metodologias utilizadas, bem como
ambiente de trabalho, é necessário que essas para o papel que essa integração exige dos
sejam planejadas de forma que o tempo distintos atores envolvidos no processo e
de execução não atrapalhe o seu como eles poderiam suplantar algumas das

376 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 375-380 Jul/Set 2007


Com educação a distância se vai ao longe RSP

deficiências observadas no uso dessas o auto-aprendizado, visto que um dos pilares


novas tecnologias. Para ele, é essencial saber em educação a distância é a autonomia do
usar as soluções tecnológicas, mas sem aluno, que constrói o seu próprio ritmo de
perder de vista a proposta pedagógica da aprendizagem e busca novos conhecimentos.
instituição. Assim, um projeto pedagógico Um curso que não possibilita essa “viagem”
deve ser pensado considerando a conexão virtual trabalha de maneira unidirecional e
entre tecnologia e metodologia. foca apenas a transmissão do conteúdo.
Muitos ambientes virtuais de aprendi- Desenvolver habilidades e capacidade de
zagem oferecem tecnologias variadas, auto-aprendizado é peça-chave para manter
porém subaproveitadas. “Muitos dos cursos o aluno interessado. O servidor público é o
apresentam um hyperlink de navegação que, estudante que reconhece o valor do conheci-
quando acionado, não possibilita uma livre mento, a necessidade de constante atualização
navegação ao aluno: o hyperlink está e acompanhamento de mudanças, necessi-
conectado à plataforma do curso”, explica tando explorar isso por conta própria. Um
Abbad. O aluno, então, fica limitado ao curso que não oferece o desenvolvimento
ambiente oferecido e impossibilitado de das competências às quais a EAD se propõe
pesquisar em outros sites da Internet. contribui para a evasão do aluno, e não à sua
É incongruente oferecer um curso em motivação para participação e conclusão do
que as tecnologias presentes não favorecem curso.

Os números da ENAP

Ainda na década de 1980, a Escola adotou a mídia impressa para a oferta de cursos a distância.
Em 2004, já com o advento da Internet, foi criada a Coordenação-Geral de Educação a Distância,
com o início das atividades de sua Escola Virtual no mesmo ano. Entre os objetivos da EAD na
ENAP encontram-se a democratização do acesso ao conhecimento, o autodesenvolvimento do
servidor, o desenvolvimento de competências institucionais e a otimização de custos. Os números
abaixo representam o desenvolvimento da EAD na Escola4.

Total de servidores: Distribuição por escolaridade:


- entre outubro de 2004 e dezembro de - Ensino médio: 22,3%
2006: 22.640 - Ensino superior: 77,7%
- até junho de 2007: 9.307 Distribuição geográfica por região:
Distribuição quanto ao gênero: - Norte: 11,6%
- feminino: 44,6% - Nordeste: 16,9%
- masculino: 55,4% - Centro-oeste: 32%

Distribuição por idade: Cursos mais procurados:


- até 30 anos: 22% - Ética e serviço público: 19%
- de 31 a 40 anos: 37% - Legislação aplicada à gestão de
- de 41 a 50 anos: 33% pessoas: 12%
- mais de 50 anos: 8% - Legislação aplicada à logística de
suprimentos: 8%

Fonte: Coordenação-Geral de Educação a Distância/ENAP (com adaptações).

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 375-380 Jul/Set 2007 377


RSP Com educação a distância se vai ao longe

Como avaliar o aluno estudo do aluno e do seu desempenho ao


Um dos grandes preconceitos em longo do curso.
relação a EAD é a sua suposta falta de O papel do tutor baseia-se em três
qualidade, e um dos fatores que corro- funções: a do professor, do educador e
boram com essa idéia é a forma de do tutor em sentido estrito. O primeiro
elaboração do sistema avaliativo dos faz o acompanhamento pedagógico do
cursos. Ainda apresentada de forma estudante e do aprendizado; o segundo
banalizada e com baixo nível de comple- tem por objetivo ajudar o aluno a desen-
xidade, a maioria das avaliações deixa volver valores, como a autonomia de
de analisar as competências propostas e aprendizagem; o terceiro foca em construir
fixa-se apenas na averiguação da aquisição vínculos emotivos com o aluno, traba-
de conteúdos. “Ensinar procedimentos lhando com a interatividade e a afetividade
não é o mesmo que ensinar a resolver para minimizar a distância transacional.
problemas”, ressalta Luis Felipe Paradela, O bom tutor tem como características
Assessor para a Tecnologia de Informação fundamentais o domínio das tecnologias
e Conhecimento do Inap5. E isso também utilizadas, o conhecimento do conteúdo
deve ser considerado em termos de ofertado e, principalmente, a capacidade
avaliação. de ser empático, de colocar-se no lugar do
As avaliações aparecem, freqüente- aluno e entender como está sendo o seu
mente, em forma objetiva, com questões aprendizado, oferecendo-lhe, sempre, o
de múltipla escolha, falso ou verdadeiro feedback necessário para que o estudante
ou preenchimento de lacunas e, por isso, não se sinta abandonado e, conseqüente-
são percebidas como de retenção e apli- mente, desestimulado.
cação de conteúdos. Há pesquisas que
mostram a insatisfação de alunos, que Novos caminhos em educação
chegam a questionar se os testes condizem a distância
com as competências propostas original-
mente pelos cursos. Investir em um perfil de servidor
Quando o ideal perseguido atualmente público capaz de refletir criticamente sobre
é um modelo de gestão de pessoas baseado a realidade organizacional, construí-la e
em suas competências, considerar apenas o modificá-la parece ser o caminho das
conhecimento e não incluir as habilidades e organizações modernas, que vêm enca-
atitudes a serem desenvolvidas pelo aluno, rando os desafios apresentados de forma
no caso, o servidor público, não é suficiente. inovadora6.
Competências como responsabilidade, Hoje, percebe-se que para acabar com
autonomia, disciplina e assiduidade são os preconceitos em torno da EAD em
desenvolvidas ao longo do estudo em EAD instituições públicas é necessário sensibilizar
e precisam ser consideradas no momento direção e chefias imediatas de forma a
da avaliação. estimular a EAD e as modalidades mistas
Para torna-se mais eficaz, a avaliação de aprendizagem nas organizações7.
deve ocorrer em todos os momentos da Nos programas desenvolvidos pelo
aprendizagem, e não apenas na conclusão Ceddet8, por exemplo, o público partici-
de um módulo ou de um curso. Isso pante não se inscreve diretamente. “A
aumenta a importância da figura do tutor, solicitação de inscrição é feita pela
responsável pelo acompanhamento do instituição e o superior hierárquico tem que

378 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 375-380 Jul/Set 2007


Com educação a distância se vai ao longe RSP

propor o nome dos participantes”, diz ou seja, deve-se estabelecer um vínculo


Ricardo Cospedal, diretor-adjunto do entre a formação e a promoção profis-
Centro. Faz-se, assim, um trabalho de sional do servidor”, diz o assessor do
sensibilização dos superiores, no sentido INAP. Assim, a EAD aparece como uma
de colaborar com a redução da jornada ferramenta-chave ao desenvolvimento no
de trabalho e permitir a alocação de serviço público.
equipes da própria instituição para a No caso do Brasil, esse talvez seja o
coordenação dos cursos. “Nosso contato maior desafio para o sucesso da imple-
é tanto com o participante, como com a mentação da EAD em instituições públicas:
chefia. Todos os informes, todas as a conscientização da importância da
avaliações e relações que mantemos com democratização de oportunidades para a
os alunos são estabelecidos, ao mesmo formação. Para o diretor-adjunto do
tempo, com seus chefes. Nosso objetivo é Ceddet, “o acesso à tecnologia é simples,
institucional e não pessoal”, completa os programas são simples do ponto de
Cospedal. vista tecnológico. A diferença é a qualida-
“Na Espanha, pelo novo Estatuto de, é convencer o funcionário de que se
Básico da Função Pública, o crescimento trata de um investimento e que vale a pena
profissional do funcionário deve ser feito empregar duas ou três horas de sua jornada
mediante conhecimento e cursos realizados, diária para a sua formação”.

Notas

* Esta reportagem foi elaborada com base no Seminário Internacional de Educação a Distância,
ocorrido na ENAP, bem como nas entrevistas concedidas pelos participantes e nas palestras apresen-
tadas. Agradecemos aos palestrantes e participantes do evento, que nos ofereceram momentos de
grande aprendizado durante as discussões:
- Centro de Educação à Distância para o Desenvolvimento Econômico e Tecnológico (Ceddet)
Ricardo Cospedal García, Diretor-Adjunto do Ceddet/Espanha
- Escola Canadense do Serviço Público (CSPS)
Professora Barbara Lukaszewicz, Diretora Geral do Centro de Blended Learning da CSPS/
Canadá
- Instituto de Gestão Pública e Desenvolvimento Econômico (IGPDE)
Professora Nathalie Tournyol du Clos, Diretora-Adjunta do IGPDE/França
- Instituto Nacional de Administração Pública (Inap)
Luis Felipe Paradela, Assessor para Tecnologia de Informação e Conhecimento do Inap/
Espanha
- Universidade Aberta da Catalunha (UOC)
Ana Sofia Cardenal Izquierdo, Diretora do Programa de Ciências Políticas da UOC/Espanha
- Universidade de Brasília (UnB)
Gardênia Abbad, Psicóloga e Professora do Instituto de Psicologia da UnB/Brasil
- Universidade Nacional de Educação à Distância (Uned)
Eustaquio Martín, Diretor do Centro de Formação de Servidores Públicos da Uned/Espanha
- Escola Nacional de Administração Pública
Margareth Baroni, Diretora de Desenvolvimento Gerencial, ENAP/Brasil
Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 375-380 Jul/Set 2007 379
RSP Com educação a distância se vai ao longe

- Escola Nacional de Administração Pública


Tarcilena Polisseni Cotta Nascimento, Coordenadora-Geral de Educação a Distância, ENAP/
Brasília
1
Entre as instituições internacionais presentes no evento estavam: Centro de Educação a Distância
para o Desenvolvimento Econômico e Tecnológico (Ceddet), da Espanha; Escola Canadense de
Serviço Público (CSPS), do Canadá; Instituto de Administração Pública e Desenvolvimento
Econômico (IGPDE), da França; Instituto Nacional de Administração Pública (INAP), da Espanha;
Universidade Aberta da Catalúnia (UOC), da Espanha; e Universidade Nacional de Educação a
Distância (Uned), da Espanha.
2
A Universidade Aberta da Catalunha (UOC) é uma universidade que tem como missão
facilitar a formação de pessoas ao longo da vida. O propósito da Universidade é conseguir que cada
pessoa possa satisfazer suas necessidades de aprendizagem aproveitando ao máximo o seu esforço.
Com essa finalidade, a Universidade utiliza os recursos de TI para superar as barreiras de tempo e
espaço e um desenho educacional baseado na personalização e acompanhamento integral do estu-
dante. Para mais informações: <www.uoc.edu>.
3
Universidade Nacional de Educação a Distância (Uned). Fundada em 1972, é hoje a maior
universidade da Espanha, com mais de 160 mil alunos. Tem como um de seus objetivos garantir a
igualdade de oportunidades, possibilitando o acesso ao ensino superior de pessoas que, por alguma
dificuldade, ficariam impossibilitadas de estudar. Para mais informações: <www.uned.es>.
4
Os números referem-se ao período de outubro de 2004 a dezembro de 2006 e consideram o
número de servidores públicos capacitados concluintes.
5
O Instituto Nacional de Administração Pública (Inap) atua como o centro da administração
pública do Estado, responsável pela seleção e formação de seus dirigentes e servidores públicos.
É um órgão autônomo ligado ao Ministério da Administração Pública, por meio da Secretaria Geral
para a Administração Pública da Espanha. Para mais informações: <www.inap.map.es>.
6
Para conhecimento do relato de experiências ver: Educação a distância em organizações públicas.
Mesa-redonda de pesquisa e ação. Brasília: ENAP, 2006.
7
A Escola Canadense do Serviço Público (CSPS) possui um campus on-line denominado
‘Campusdirect’, que incorpora técnicas de blended learning, focadas na aprendizagem assistida por
tecnologias adequadas. As novas técnicas desenvolvidas pela CSPS incluem os seguintes passos: uso
de software colaborativo para intercâmbio de documentos, programas de áudio baixados em
computadores ou aparelhos portáteis (podcasts), comunidades virtuais de prática e salas de aula
virtuais. Para mais informações: <www.csps-efpd.gc.ca>.
8
O Centro de Educação a Distância para o Desenvolvimento Econômico (Ceddet) é uma
fundação ligada ao Ministério da Economia e Fazenda e associada à Rede Global de Aprendizagem
para o Desenvolvimento e ao PNUD. Tem como objetivo compartilhar com outros países, princi-
palmente da América Latina, experiências, competências e habilidades acumuladas na administração
pública, mediante a utilização de novas tecnologias e com a finalidade de contribuir para o fortaleci-
mento institucional e criar um clima favorável para o investimento na região, bem como uma rede
internacional de especialistas, principalmente, ibero-americanos.

380 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 375-380 Jul/Set 2007


Jack Soifer RSP

RSP Revisitada
O Brasil e a Revolução
Educacional

Texto publicado na RSP de jan/abr de 1971 (v.106, n.1)

Jack Soifer

Há quatro problemas básicos na educação brasileira: quantidade, qualidade,

tempo e infra-estrutura rural.

O Brasil deverá atender a 20 milhões de crianças e jovens em 1975. Isto

custará ao país quase 2 bilhões de dólares anualmente, sendo a metade destinada

aos salários dos professôres primários e secundários.

Além do sistema escolar deveremos investir em educação suplementar,

auxiliando adultos que hoje sentem necessidade de saber mais. São prioritários
a alfabetização funcional, a recuperação do ensino primário e, principalmente, o treinamento

profissional básico, condição essencial à introdução de tecnologia contemporânea

nos setores primário (agropecuária, pesca, etc), e terciário (comércio, transporte,

serviços, etc), da economia, onde ainda geralmente prevalecem técnicas

antiquadas.

Além do problema quantitativo, existe o qualitativo talvez ainda mais difícil.

Quarenta e dois por cento dos professôres primários não são diplomados;

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 381-386 Jul/Set 2007 381


RSP O Brasil e a Revolução Educacional

o currículo está longe da realidade dos das que se formam não desempenha suas
alunos; as condições de estudo das crianças funções, e, enquanto há falta de normalistas
são geralmente impróprias. Êstes fatôres no interior, existe excesso nas capitais.
incidem negativamente no pouco interesse Finalmente, o quarto problema: a falta
inicial, levando-os à repetência e a deixar a de condições das áreas rurais, espe-
escola. Na primeira série estão quase cialmente aquelas de difícil acesso, impossi-
metade dos alunos do primário. De acordo bilita a oferta de ensino fundamental
com os dados do Serviço de Estatística condizente a todo o nosso país, agravando
de Educação e Cultura, dos 5,2 milhões os três problemas antes citados e por esta
de matrículas na primeira série primária em razão tornando-se um problema à parte.
1966, 1,9 matriculou- se na segunda em 67, A inexistência de profissionais capaci-
1,8 abandonou os estudos e 1,5 repetiu o tados condiciona o aproveitamento
ano. Dos 5,2 milhões em 1966, estimamos máximo de novos métodos de produção.
que no máximo 1 milhão se matriculou no E aí está, a meu ver, o ponto de estrangula-
ginásio em 1970 (veja gráfico). mento do desenvolvimento no Brasil. Pois

1970
* 1,0 * Projeção
Gin.
4a
3a
2a 1,9

1a 5,2
1966

Fluxo de alunos na escola primária (em milhões de alunos)*


*Nota da editora: foi mantido o gráfico original tal como na edição da qual foi extraído.

O terceiro problema básico da edu- não nos faltam recursos naturais; e graças
cação brasileira é o tempo. Das 200 mil à política dos últimos anos estamos
professoras primárias ainda não diplo- acumulando e investindo os necessários
madas formam-se anualmente 5 mil. A não recursos financeiros; resta-nos, pois,
ser que métodos diferentes sejam usados, aproveitar da melhor forma e investir em
precisaremos de duas gerações só para massa nos recursos humanos – o terceiro
diplomar grande contingente. Enquanto fator de produção, cuja matéria-prima é
isto as metodologias educacionais estarão abundante no Brasil. Na década dos 70 o
mudando e as crianças estarão, até a devida Brasil terá de “queimar etapas” de técnicas
capacitação das professôras, recebendo um de produção, sob pena de não mais atingir
ensino inadequado e desestimulador. os países desenvolvidos, cuja avançada
Cabe notar que a falta de professôres é tecnológica tende a aumentar a distâncias
paradoxal, pois uma elevada percentagem dos países em desenvolvimento. Nesses 10

382 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 381-386 Jul/Set 2007


Jack Soifer RSP

anos teremos que formar e atualizar a Entre os métodos, o de maior destaque


mão-de-obra necessária ao país, assim é o da instrução programada.
como preparar o indivíduo, centro de
nossas atenções, para poder dominar o Como criar programa
mundo complexo e tecnocrático que o educacional?
cercará.
Os quatro problemas acima citados Normalmente um sistema de transfor-
nos obrigam a pensar em novas tecnologias mação começa pela formulação dos
educacionais, especialmente as de comu- objetivos a serem atingidos. Estabelecidos
nicação em massa, para, dinamizando a os objetivos gerais (no sistema escolar,
educação, melhor desenvolver o Brasil. currículos; na preparação profissional,
No Brasil, até o momento, não foram descrição de tarefas) especificam-se os
usadas, sistemàticamente, novas tecnologias detalhes, para que se possam mais tarde
educacionais, embora tenhamos sido um medir os resultados da aprendizagem e
dos primeiros países a utilizar o rádio, compará-los aos objetivos. Depois cria-se
temporàriamente, para fins educativos (em um sistema de provas e testes para avaliação,
1929). Somente em princípios da década necessária para o indivíduo (normas de
passada que o rádio teve atuação real, aprovação) e para aprimoramento de
através dos trabalhos do Movimento de programa (O que não foi aprendido?
Educação de Base (MEB), sob a orien- Por quê?).
tação da Conferência Nacional dos Bispos Temos de estudar os alunos para
do Brasil, trabalho que foi premiado pela conhecer ou estimar seus conhecimentos
UNESCO em 1968. prévios, formas gerais de comportamento,
tipo de linguagem, etc. (que é diferente no
O que é tecnologia educacional campo, nas cidades médias e nas grandes
metrópoles). Precisamos também conhecer
Tecnologia educacional pode ser inter- o meio- ambiente, para escolher exercícios
pretada como combinações de meios e que interessem aos alunos e para bem dosar
métodos para utilização eficiente dos as informações transmitidas, a fim de
processos psicopedagógicos, a fim de garantir sua assimilação total no mínimo
permitir aos alunos, com mínimo de custo de tempo. O estudo da situação de
e tempo, atingir objetivos preestabelecidos aprendizagem também nos permite avaliar
e que possam ser medidos. a eficiência dos diversos meios de comuni-
Entre os meios citamos: cação e escolher a estratégia de ensino.
• humanos (professor) De posse dêsses dados e baseados nos
• auditivos (toca-fitas e gravadores, conhecimentos de psicologia da aprendi-
laboratórios de línguas, rádio); zagem construímos um programa, ou seja,
• visuais (quadro negro e cartazes compomos um complexo de informações,
projetores de slides etc); exercícios, repetições etc.
• audiovisuais (cinema, TV, etc); Os meios de comunicação dêste
• impressos (livros, correspondência, programa podem variar, desde o professor
periódicos, etc); – que pode seguir um roteiro mimeogra-
• mecânicos e eletrônicos (máquina de fado – até o computador combinado com
ensino, computador). TV. A escolha do meio ideal é baseada nas

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 381-386 Jul/Set 2007 383


RSP O Brasil e a Revolução Educacional

estimativas do custo de investimento e continuamente relatada ao produtor. A isto


operação, dividido pela eficácia pedagógica se chama feedback.
(grau de aproveitamento X quantidade de Convém deixar claro que, com algumas
alunos) fornecida pela avaliação do exceções, os “programas de ensino” não
mesmo tipo de programa ministrado por podem substituir os professôres ou
diferentes meios de comunicação. monitores. Substituem, isto sim, as tarefas’
Por exemplo, usando os métodos rotineiras (dar e repetir informações)
convencionais, diplomados um milhão de deixando-lhes as nobres (por ex. ensinar a
crianças no primário, a um custo anual de raciocinar, desenvolver o relacionamento
300 milhões de dólares, ou seja, 300 dólares humano, sociabilizar) e mais tempo para o
por aluno diplomado. Se usando combi- contato individual com cada aluno.
nação de professor- audiovisuais aumen-
tarmos a diplomação anual para 2 milhões A conjuntura atual
a um custo de, digamos, 500 milhões de
dólares, o aluno diplomado custará 250 A fim de coordenar atividades
dólares. Portanto, só se justificaria a dispersas de TV e rádio educativos e
combinação de professor-TV e o custo introduzir um Sistema Avançado de Tecno-
do aluno diplomado (pressupondo logias Educacionais (SATE ), foi criada
qualidade invariável) fosse igual ou inferior uma Comissão Interministerial composta
a esses 250 dólares. pelos titulares da Fazenda, Educação,
Raciocínio semelhante é aplicável a cada Comunicações, Relações Exteriores,
parte integrante de um curso. Planejamento e pelo presidente do
Antes da produção em massa do Conselho Nacional de Pesquisas.
programa, é necessário fazer testes práticos Com o objetivo de sugerir medidas e
em amostras representativas dos alunos, determinar estudos, a Comissão tem um
seguidos de avaliação e reformulação. Esta Grupo Técnico de Coordenação; formado
etapa deve ser repetida até que, de prefe- por representantes da Fundação Centro
rência, 90% dos alunos respondam 90% dos Brasileiro de TV-Educativa (FCBTVE),
exercícios corretamente. Mas para populações Conselho Nacional de Telecomunicações
muito heterogêneas e para pequenos (CONTEL), Conselho Federal de Educação
grupos aceita-se percentagem menor. (CFE), Comissão Nacional de Atividades
Para que o programa seja bem utilizado Espaciais (CNAE), Ministério das Relações
devemos informar aos professôres ou Exteriores (MRE) e Instituto de Plane-
monitores como obter o maior rendimento jamento Econômico e Social (IPEA),
do material fornecido. Normalmente êles sendo o último o coordenador do Grupo.
recebem um manual ou guia especial. Êles A Comissão solicitou sugestões ime-
serão sempre os elementos-chave no diatas para normalizar o setor de televisão
processo de comunicação em massa, pois cultural, onde se gastam fortunas atualmente.
poderão auxiliar um aluno, caso êste As estações em funcionamento atingem
encontre alguma dificuldade extra. apenas uma pequena camada da população
Para quem produz o material é e, normalmente, exatamente aquela que já
essencial ter conhecimento das reações dos tem o melhor nível educacional.
alunos, e portanto, a experiência dos Estima-se que Cr$ 28 milhões serão
professôres ou monitores deve ser gastos êste ano com a TV cultural e

384 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 381-386 Jul/Set 2007


Jack Soifer RSP

educativa no Brasil, sendo seus resultados do Ministério do Interior, Departamento


mais criticados do que elogiados pelos Nacional de Endemias Rurais, do Minis-
técnicos. tério da Saúde, Departamentos de
Não podemos negar que a TV- Estradas de Rodagem, dos Estados e
Educativa atualmente é cara, principalmente outros órgãos federais, estaduais ou
devido à nossa incapacidade de obter, a municipais que atuem nas áreas progra-
curto prazo, o seu máximo rendimento madas é indispensável.
pedagógico. Estima-se que mais de 80% da popu-
lação rural brasileira (40% do total) são
Radioeducativo atingidos pelo rádio. Com a regulamen-
tação das cinco horas obrigatórias, 900
O Govêrno Médici dá prioridade ao emissoras de rádio, bem mais da metade
desenvolvimento rural e nessas áreas o rádio no interior, deverão transmitir 4.500 horas
atinge hoje muito mais que a TV. Lá está por semana de programação educativa.
também o maior número de professôres Ainda não temos capacidade de produzir,
leigos e, presume-se, a maior concentração seguindo as boas normas antes enume-
de alunos na primeira série primária. radas, o fabuloso número de horas
Por isso seria conveniente iniciar disponíveis mesmo que muitas estações
imediatamente projetos de radioeducativo usem o mesmo programa. Por isto talvez
em zonas rurais de alguns Estados; fôsse conveniente nos concentrarmos
aprimorando o conhecimento já inicialmente em utilizar para educação as
adquirido neste setor. Os objetivos rádios do interior, deixando que as
prioritários seriam o descongestio- emissoras das megalópoles, como Rio e
namento da primeira série, paralelamente São Paulo, onde já existe uma vasta e relati-
à melhora qualitativa do professorado e vamente eficiente rêde escolar, transmitam
curtos e intensivos programas de apenas cultura nesta primeira etapa.
treinamento para melhoria da produti- Estaríamos assim concentrando nossos
vidade agropecuária e educação assiste- poucos recursos humanos capacitados
mática, do tipo “um programa – um neste onde êles são mais necessários.
objetivo”, onde noções de higiene, coo- O reduzido custo de produção de
peração, autodesenvolvimento, civismo, radioeducativo, comparado com TV. E, a
etc seriam ministradas. enorme oferta de tempo da rêde de rádio
Além de poder avaliar de forma comercial que atinge o Interior, a experiência
condizente os experimentos já iniciados por já adquirida neste setor no Brasil e, especial-
diversos órgãos, seguindo mesmo filo- mente, a urgente necessidade de se somarem
sofias diferentes, estaríamos criando uma esforços para a importante tarefa de
infra-estrutura de radiopostos, monitores, desenvolver as áreas rurais nos faz acreditar
supervisores etc., que poderiam ser ser o radioeducativo no mínimo tão
aproveitados quando da introdução da TV prioritário quanto a TV.
Educativa.
A cooperação de entidades como as * Foram mantidas a ortografia e
ACAR (Associações de Crédito e Assis- acentuação gráfica da época.
tência Rural), do Ministério da Agricultura,
Superintendências de Desenvolvimento,

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 381-386 Jul/Set 2007 385


RSP O Brasil e a Revolução Educacional

Jack Soifer
Técnico em Telepedagogia do Centro Nacional de Recursos Humanos, do IPEA – Ministério do Planejamento
e Coordenação-Geral.

386 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 381-386 Jul/Set 2007


Para saber mais RSP

Para saber mais

Sobre tipologia da burocracia: Sobre Lei Geral de Comunicação


Anthony Downs é Ph.D em economia Eletrônica de massa/qualidade
pela Stanford University e professor na da programação televisiva:
Brookings Institution, em Washington D.C, • www.eticanatv.org.br
desde 1977 e tem atuado como consultor • www.abert.org.br
para grandes empresas, agências governa- • www.agenciabrasil.gov.br
mentais (inclusive para o Departamento de
Habitação e Desenvolvimento Urbano da
Casa Branca) e fundações privadas.
Também tem promovido palestras sobre
economia, políticas de transportes, políticas
urbanas etc. Seus livros mais influentes são:
An economic theory of democracy (1957) e Inside
Bureaucracy (1967).

Sobre EAD:
• Educação a distância em organiza-
ções públicas. Mesa-redonda de pesquisa
e ação. Brasília: ENAP, 2006.
• www.abraead.com.br
• http://portal.mec.gov.br/seed
• www.prossiga.br/edistancia

Fale com a RSP


Comentários, observações e sugestões sobre a RSP devem ser encaminhados à
editoria da revista, pelo e-mail editora@enap.gov.br ou por carta, no endereço
SAIS Área 2-A – Sala 116 – 1o andar – CEP: 70610-900 – Brasília, DF, A/C Juliana
Silveira Leonardo de Souza

Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 387-388 Jul/Set 2007 387


RSP Acontece na ENAP

Acontece na ENAP

Seminário Internacional sobre Educação a Distância


O seminário internacional, que ocorreu em junho, foi organizado
em parceria com a Canada School of Public Service - CSPS / Canadá, o
Institut de la Gestion Publique et du Développement Économique - IGPDE /
França, o Centro de Educación a Distancia para el Desarrollo Económico y
Tecnológico - CEDDET, o Instituto Nacional de Administración Pública -
INAP/ Espanha, a Universitat Oberta de Catalunya - UOC / Espanha e a
Universidad Nacional de Educación a Distancia - UNED / Espanha, e contou
com a presença de representantes de Escolas de Governo, universidades
e outras instituições atuantes no campo da educação a distância. Com a presença de 72
participantes de 35 diferentes instituições, discutiu-se sobre o panorama atual da educação
a distância, as principais tendências, desafios e necessidades das instituições presentes e a
construção de uma proposta de ação comum.

Especialistas internacionais na ENAP


A ENAP recebeu a visita de especialistas internacionais pelo Projeto EuroBrasil 2000.
Gilles Jeannot, Bernard Perret, Linda McLoughlin e Michel Authier estiveram na Escola
para cursos, oficinas, palestras, encontros com a Rede Nacional de Escolas de Governo e
Cafés com Debate. Em agosto, o professor Gilles Jeannot participou de atividades sobre
o tema “Formação para o Serviço Público”. Jeannot é pesquisador do Laboratoire
Techniques, Territoires et Societés (LATTS) e coordenador da rede de pesquisa “Travail et
Action Publique” e ministrou disciplina sobre Gestão por Competências para alunos do
Programa de Aperfeiçoamento da Carreira de EPPGG. Em setembro, o professor
Bernard Perret abordou o tema “Avaliação de Programas e Políticas Públicas”. Foram
duas oficinas para convidados do Governo Federal e aulas sobre “Avaliação de Programas
e Políticas Públicas: a Experiência Internacional”, também para o Programa de Aperfei-
çoamento. Ainda em setembro, a professora e pesquisadora irlandesa Linda McLoughlin,
detentora de vasta experiência internacional em formação e educação de executivos, apre-
sentou duas pesquisas sobre liderança no setor público irlandês, com ênfase na questão de
gênero. O Café com Debate, promovido pela ENAP em 25/9, teve como tema a lide-
rança feminina no serviço público. Estiveram presentes a ministra da Secretaria Especial
de Políticas para as Mulheres, Nilcéa Freire, e a assessora da Secretaria Especial de Políticas
de Promoção da Igualdade Racial (Seppir), Magali Naves, representando a ministra Matilde
Ribeiro. Em novembro, o matemático, sociólogo e analista institucional Michel Authier
participou de um Café com Debate sobre a experiência das Árvores do Conhecimento,
instrumento de cartografia dinâmica das riquezas humanas e de valorização das competências
individuais e coletivas, criadas por ele há 15 anos.

388 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 387-388 Jul/Set 2007


RSP

Normas para os
colaboradores

A Revista do Serviço Público aceita trabalhos sempre inéditos no Brasil, na forma


de artigos, ensaios e resenhas, sobre os seguintes eixos temáticos: 1. Estado e Sociedade,
2. Políticas Públicas e Desenvolvimento e 3. Administração Pública.

1. Artigos: deverão ter até 25 páginas e um total de 30 mil a 35 mil caracteres, acompanhados de um resumo
analítico do artigo em português, espanhol e inglês, de cerca de 150 palavras, que permita uma visão global e
antecipada do assunto tratado, e de 3 palavras-chaves (descritores) em português, espanhol e inglês que
identifiquem o seu conteúdo. Tabelas, quadros e gráficos, bem como notas devem limitar-se a ilustrar
conteúdo substantivo do texto. Notas devem ser devidamente numeradas e constar no final do trabalho e não
no pé da página. Referências de autores no corpo do texto deverão seguir a forma (AUTOR, data). Referências
bibliográficas devem ser listadas ao final do trabalho, em ordem alfabética, e observar as normas da ABNT.
Exemplos:
Referências no corpo do texto
(ABRUCIO, 1998)
Referências bibliográficas
Livro
CASTRO, José. Direito municipal positivo. Belo Horizonte: Del Rey, 1999.
Artigo em coletânea
GONDIM, Linda. Os ‘Governos das Mudanças’ (1987-1994). In: SOUZA, Simone (org.), Uma nova história
do Ceará. Fortaleza: Edições Demócrito Rocha, 2000.
Artigo em periódico
BOVO, José. Gastos sociais dos municípios e desequilíbrio financeiro. Revista de Administração Pública,
Rio de Janeiro, 35(1), p. 93-117, jan/fev, 2001.
Monografia, dissertação ou tese acadêmica
C OMASSETTO , Vilmar. Conselhos municipais e democracia participativa sob o contexto do
desenvolvimento sustentável na percepção dos prefeitos municipais. 2000. Dissertação. (Mestrado) –
Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Produção da Universidade Federal de Santa Catarina.
2. Ensaios e resenhas: deverão ter até 10 páginas e um total de 15 mil a 17 mil caracteres.
3. Vinculação institucional: Artigos, ensaios e resenhas devem vir acompanhados de uma breve informação
sobre a formação, vinculação institucional do autor (em até duas linhas) e e-mail para contato.
4. Avaliação: a publicação dos textos está sujeita à análise prévia de adequação pela editoria da revista e avaliação por
sistema de “blind review” de 2 a 3 pareceristas, os quais se reservam o direito de sugerir modificações ao autor.
5. Encaminhamento: Os originais de todos os trabalhos devem ser encaminhados em arquivo digital, em
formato de uso universal (.doc, .rtf ou .txt) e enviados para editora@enap.gov.br. Os originais enviados à ENAP
não serão devolvidos. A ENAP compromete-se a informar os autores sobre a publicação ou não de seus
trabalhos.

Para mais informações acesse www.enap.gov.br


ENAP Escola Nacional de Administração Pública
Diretoria de Comunicação e Pesquisa
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Tel: (61) 3445 7438 – Fax: (61) 3445 7178
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Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 389-390 Jul/Set 2007 389


RSP

contribuem com seus conhecimentos e


Governar em rede: o novo experiências para a elaboração de um
formato do setor público produto. O livro, além de desafios,
soluções e metodologias, também traz os
relatos das experiências em desenvolvi-
mento nas organizações participantes
da mesa.

Ações premiadas no 11o


Concurso Inovação na Gestão
Pública Federal

O livro apresenta exemplos, desafios e


ar madilhas de um novo modelo de
governança, voltado para parcerias,
contratos e alianças na prestação de serviços
públicos.

Educação a distância em
organizações públicas
O livro traz, em linguagem clara e de fácil
leitura, o relato das dez experiências
premiadas na 11 a edição do concurso,
promovido pela ENAP e pelo Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão,
com o apoio das embaixadas da Espanha
e da França. A obra serve de incentivo e
reflexão aos gestores que buscam aumentar
a capacidade de governar.

O livro apresenta o resultado das


discussões da segunda mesa-redonda de
pesquisa-ação, um modelo de fórum
de discussão, no qual os atores envolvidos

Para conhecer ou adquirir as publicações ENAP visite o sítio www.enap.gov.br

390 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 389-390 Jul/Set 2007


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† Ano 58 – 2007
† Número avulso: R$ 12,00 Edição no __________
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† 18 † 20 † 21 † 22 † 23 † 24 † 25 † 26 † 27 † 28
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Outros

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comum entre contas correntes.
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3. Nos terminais de Auto-Atendimento do Banco do Brasil (para clientes do Banco do Brasil):
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• Na próxima tela, selecione a opção “Conta corrente para Conta Única do Tesouro”;
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Identificador 2 o seu CPF ou o CNPJ de sua instituição.
• Prossiga normalmente com a transação, como uma transferência comum.
• Encaminhe posteriormente o comprovante de transferência juntamente com o Cartão de
Aquisição para a ENAP.
4. Enviar nota de empenho (com original anexado) em nome de: ENAP Escola Nacional de
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5. Enviar por fax ou pelos Correios, a Guia de Recolhimento da União (GRU Simples) paga no
Banco do Brasil com o valor das publicações. Acesse o link “Como adquirir” na página da ENAP
para maiores informações.

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392 Revista do Serviço Público Brasília 58 (3): 389-390 Jul/Set 2007