Texto Básico 4.financiamento Da Educação Básica - Estrututura Atual e Desafios Futuros PDF

Financiamento da educação básica: estrutura
atual e desafios futuros
Cristina Helena Almeida de Carvalho
O objetivo do capítulo é abordar como está estruturado o financiamen-

to1 da educação básica no Brasil ao longo da história brasileira recente, tendo
como base o arcabouço jurídico determinado pela Constituição Federal de
1988 (CF/88), a Lei de Diretrizes e Bases da educação de 1996 (LDB/96)
e o Plano Nacional de Educação (PNE) aprovado em 2014. A intenção é
analisar as principais mudanças, avanços, dilemas e desafios para os próximos
anos em matéria de recursos financeiros destinados à educação.
A metodologia de análise envolve a investigação documental sobre o
conteúdo legislativo atinente ao tema e a estruturação de informações em
quadros sínteses que permitem comparações, bem como o uso de estatística
descritiva para o tratamento de dados quantitativos e financeiros baseados
em fontes primárias e secundárias devidamente referenciadas.
O capítulo está dividido em cinco partes, além desta introdução e das
considerações finais. Na primeira seção, realiza-se breve retrospecto histórico
de como o financiamento específico à educação foi forjado a partir do marco
da Constituição Federal de 1934. A ideia é traçar uma linha do tempo que
procura explicitar os avanços e os retrocessos da trajetória de vinculação de
impostos à educação e relacioná-los à descentralização da política educacional
e ao direito à educação.
1
Financiamento é uma operação financeira em que a parte financiadora fornece recursos para a outra parte,
que está sendo financiada. No caso do financiamento público da educação, os entes federados (União, esta-
dos-membros, Distrito Federal e municípios) fornecem recursos financeiros para manutenção de suas escolas,
pagamento de pessoal e investimentos na infraestrutura escolar.
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Na segunda seção, o texto faz um mapeamento da estrutura e do

funcionamento do financiamento da educação na legislação brasileira a
partir da promulgação da Constituição Federal de 1988. O mapeamento foi
alicerçado no modelo de federalismo nacional cooperativo e na elaboração
de legislação infraconstitucional, como a Lei de Diretrizes e Bases em 1996
e demais leis complementares, leis ordinárias, decretos e portarias, a fim
de alicerçar a maneira pela qual os recursos foram destinados à educação.
Na terceira parte, o capítulo descreve e analisa as principais mudanças
institucionais que ocorreram em virtude da implementação dos fundos
contábeis do Fundef e do Fundeb a partir de meados dos anos 1990.
Na quarta parte, explica a contribuição do salário-educação e os recursos
destinados às funções supletiva e redistributiva da União em matéria educacional.
Na quinta parte, analisa-se a meta 20 e suas estratégias relativas
ao financiamento da educação, bem como as possibilidades e limites no
cumprimento do Plano Nacional de Educação nos próximos dez anos.
Por fim, o texto procura problematizar os principais dilemas e desafios
do financiamento educacional frente à aprovação do Plano Nacional de
Educação em meados de 2014.
História recente do financiamento à educação
A Constituição Federal de 1934 é um marco histórico relevante em

matéria de financiamento da educação. A Carta Magna foi elaborada na
primeira fase do governo de Getúlio Vargas e foi fruto de disputas políti-
cas acirradas que ocorreram entre os conservadores formados pela igreja
católica e pelos integralistas e os liberais, que, em matéria educacional,
estavam representados por um grupo de intelectuais, artistas e educadores,
que foram denominados Pioneiros da Educação Nova e que elaboraram o
Manifesto dos pioneiros da Educação Nova, o qual defendia a educação para
todos, gratuita, obrigatória, laica e integral.
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FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA
O documento constitucional determinou, pela primeira vez, que a

educação primária, ou seja, os quatro primeiros anos da escolarização formal,
seria obrigatória para todos, sendo extensiva aos adultos; e estabeleceu a
progressiva gratuidade nos demais níveis educacionais.2 Ao mesmo tempo,
pela primeira vez, instituiu a vinculação de recursos públicos à educação,
sendo que a União deveria destinar, no mínimo, 10% da arrecadação de
impostos, os estados-membros e o Distrito Federal,3 20% e municípios,
10%. Nesse período, a educação primária já havia sido descentralizada
aos estados-membros sem a devida transferência de recursos por parte
da União, o que levou à diferenciação nos sistemas estaduais de educação
conforme a capacidade de arrecadação, com o predomínio de São Paulo,
Minas Gerais e da capital federal.
Em 1937, houve uma severa mudança política com o golpe de Estado e
a ditadura de Getúlio Vargas, que deram início ao Estado Novo. O Congresso
Nacional foi fechado e nova Constituição foi elaborada por Francisco Campos, na
qual o direito à educação sofreu significativo revés, bem como seu financiamento
e a descentralização da política pública. A educação primária foi considerada
obrigatória e gratuita apenas para quem comprovasse a impossibilidade de pa-
gamento, caso contrário, o aluno deveria contribuir com recursos ao caixa escolar.
A vinculação de recursos à educação foi suprimida do Texto Constitucional.
Após oito anos de governo autoritário, a redemocratização conduziu à
elaboração de nova Constituição em 1946, que praticamente recuperou os
avanços conquistados em 1934. A descentralização da política educacional
ocorreu nos moldes do período anterior ao Estado Novo e foi acompanhada
da gratuidade e da obrigatoriedade da educação primária. Após o primário, o
2
Para análise mais aprofundada sobre o direito à educação, sugere-se a leitura do capítulo 2 deste livro, que
versa sobre o tema.
3
O Distrito Federal que existiu de 1891 até 1960 foi uma unidade federativa do Brasil, no atual território do
município do Rio de Janeiro. Deixou de existir depois da inauguração da nova capital do país, Brasília, que
foi sediada no novo Distrito Federal.
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ensino continuaria gratuito apenas para os que não pudessem pagar. Houve
sutil diferença entre os textos constitucionais de 1934 e 1946, pois no segundo
a gratuidade foi assegurada apenas aos mais pobres e não a todos de forma
progressiva. A vinculação de recursos foi restabelecida, sendo que o único
percentual de impostos modificado foi o dos municípios, de 10% para 20%,
sendo acrescentado o termo anual ao Texto Constitucional.
Durante o período de vigência constitucional foi promulgada, em
1961, a primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Brasileira, na qual
se definiu o percentual de impostos da União em 12%, acima da determina-
ção da Carta Magna. A LDB deixou claro o descompromisso do governo
federal com as desigualdades regionais, na medida em que determinou que,
se os entes federados não usassem os percentuais mínimos na manutenção
e desenvolvimento da educação, não poderiam solicitar auxílio à União.
A ditadura militar conduziu à elaboração de nova Constituição Fe-
deral em 1967, pela via do Congresso Nacional Constituinte, porém com
os membros da oposição afastados, a fim de legitimar o golpe militar
ocorrido em 1964. O texto incorporou medidas já estabelecidas pelos
Atos Institucionais e por Atos Complementares e concentrou os poderes
no Executivo federal. Quanto à educação, o ensino obrigatório e gratuito
nos estabelecimentos primários oficiais restringiu-se à faixa etária de sete
a 14 anos, ampliando a escolaridade obrigatória de quatro para oito anos,
sendo a gratuidade além do 1º grau apenas para os que não pudessem pagar.
Como ocorreu no Estado Novo, a vinculação de recursos foi suprimida.
A Emenda Constitucional nº 1/1969, promulgada por uma Junta
Militar, ratificando o “recesso do Congresso Nacional”, promoveu algu-
mas modificações expressivas, porém nada alterou com relação ao direito
à educação. Quanto ao financiamento, previa-se a possibilidade de in-
tervenção estadual no município quando este não aplicasse 20% da sua
receita tributária no ensino primário. Na verdade, houve uma retomada da
vinculação apenas no nível municipal sobre o total da receita de impostos,
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contribuições e taxas, muito acima do previsto nos Textos Constitucionais

anteriores, justamente daqueles que ainda não possuíam autonomia para
constituir seus próprios sistemas educacionais, sendo que não havia qualquer
menção a auxílio por parte dos estados-membros e da União.
Em 1983, houve nova Emenda Constitucional, a nº 24/83, chamada
de Emenda Calmon, que finalmente restabeleceu a vinculação de impostos
destinados à manutenção e ao desenvolvimento da educação e ampliou os
percentuais anuais para: 13% dos impostos da União, 25% dos estados-
-membros e do Distrito Federal e 25% dos municípios. Esses números
vigoraram até a promulgação da Carta Magna de 1988.
Quadro 1: Vinculação de recursos na legislação educacional brasileira
1934 1937 1946 1967 1983

Constituição Constituição Constituição Constituição EC nº 24/83
Federal (CF) Federal (CF) Federal (CF) Federal (CF) Emenda Calmon
10% União Vinculação 10% União Vinculação 13% União
20% Estados/DF suprimida 20% Estados/DF suprimida 25% Estados/ DF
10% Municípios 10% Municípios EC 1/69 e Lei nº 25% Municípios
LDB/61 5692/71
12%União Municípios da
receita tributária
Fonte: Constituições Federais brasileiras. Elaboração própria.
A linha do tempo do quadro 1 mostra descontinuidades na vinculação

de recursos à educação entre 1934 e 1983, sendo que a supressão ocorreu
em períodos autoritários.
Estrutura do financiamento da educação: CF/88 e LDB/96
A partir do fim do regime militar em 1985, o movimento de redemocra-

tização conduziu à elaboração de nova Carta Magna condizente com o novo
momento político. O surgimento dos grupos políticos, partidos, associações,
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sindicatos e suas demandas, bem como dos grupos privados, foi acompanhado
dos debates no Congresso Nacional em torno da reestruturação do Estado
brasileiro. O movimento de descentralização das políticas públicas ganhou
impulso na Assembleia Nacional Constituinte, por um duplo conjunto de forças
políticas: por um lado, os congressistas que acreditavam na descentralização
como reação aos excessos da centralização, do autoritarismo e da concentração
de poder nas mãos do Executivo federal; e por outro lado, aqueles que defen-
diam a descentralização político-administrativa como forma de aproximação
entre as demandas sociais e os governos subnacionais. Cabe destacar que as
políticas descentralizadas envolvem eliminar burocracias, redistribuir recursos
diretamente aos municípios e transpor obstáculos ou possíveis desvios, porém
não se traduzem em autonomia, pois não houve redefinição de foco, mas recon-
centração de poder baseada nos localismos, o que amplifica as desigualdades
regionais (OLIVEIRA, 2010).
A Constituição Federal promulgada em 1988 no governo José Sarney
(1985/1990) materializou esse duplo movimento e estabeleceu o modelo
de federalismo cooperativo que deveria ter sido sedimentado por meio do
regime de colaboração recíproca, descentralizado, com funções comparti-
lhadas entre os entes federados. A Carta Magna determinou o sistema de
repartição de competências e de atribuições legislativas entre seus inte-
grantes dentro de limites expressos. A novidade do Texto Constitucional
foi atribuir a cada município brasileiro o papel de ente federado. Em outras
palavras, foram conferidas aos municípios a autonomia administrativa
(competência de auto-organização de seus órgãos e serviços), legislativa
(competência para editar leis, inclusive sua Lei Orgânica) e política (com-
petência para eleger os integrantes dos poderes Executivo e Legislativo).4
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Para análise mais aprofundada sobre o federalismo educacional brasileiro, sugere-se a leitura do capítulo 1
deste livro.
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Quanto ao direito à educação, o Texto Constitucional de 1988 avan-

çou na medida em que determinou o ensino fundamental obrigatório e
gratuito, inclusive para os que a ele não tiveram acesso na idade própria.
Em outras palavras, o ensino de 1º grau de oito anos foi denominado
ensino fundamental e a ausência da definição de faixa etária propiciou
a inclusão no sistema educacional de jovens e adultos, que haviam sido
excluídos durante o regime militar. Previa-se ainda a progressiva extensão
da gratuidade e da obrigatoriedade ao ensino médio.
A ausência de escolas, de infraestrutura adequada e de professores
levou à negação, por parte dos poderes públicos, do dever do Estado bra-
sileiro de garantir o direito à educação para todos os educandos, uma vez
que não havia instrumento coercitivo específico na garantia do direito.
A principal contribuição da CF/88 foi institucionalizar o direito público
subjetivo, de modo a responsabilizar os entes federados pela garantia de
vagas na etapa educacional obrigatória. Caso o poder público não ofereça
vaga no ensino obrigatório próximo da residência do educando, poderá
ser acionado para que o faça, sendo que o não cumprimento implica res-
ponsabilidade da autoridade competente (art. 208, § 2º, CF/88).
Para resolver o impasse da oferta insuficiente de vagas nas redes
públicas, a Carta Magna explicita a alternativa do pagamento, por parte
dos estados-membros e dos municípios, de bolsas de estudo em escolas
comunitárias, confessionais ou filantrópicas, quando houver falta de vagas
e cursos regulares da rede pública na localidade da residência do educando,
ficando o poder público obrigado a investir prioritariamente na expansão
de sua rede na localidade (art. 213 da CF/88). Nesse aspecto, houve ex-
pressivo avanço com a Constituição de 1988, pois esta possibilitou exigir
dos poderes públicos o cumprimento do direito de ensino fundamental
a todas as crianças, jovens e adultos, e, ao mesmo tempo, contemplou
os interesses do setor privado educacional, estimulando a parceria com
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a iniciativa privada por meio de convênios, com as mensalidades pagas

pelo erário público com recursos provenientes da vinculação de impostos.
A partir da promulgação da Carta Magna, houve necessidade de
elaboração de nova legislação nacional pertinente ao campo educacional.
O processo político de elaboração da Lei de Diretrizes e Bases da Edu-
cação Brasileira foi demasiado longo e percorreu os governos José Sar-
ney (1985-1990), Fernando Collor de Mello (1990/1992), Itamar Franco
(29/12/1992-1994) e o início do governo Fernando Henrique Cardoso, com
sua promulgação em dezembro de 1996. O acirramento do jogo político
no campo educacional envolvia, sobretudo, a disputa pelo acesso a recursos
públicos entre instituições públicas e privadas.5 {saiba mais 1}
Os art. 145 a 162 da CF/88 definiram os tributos, as competências
tributárias da União, dos estados-membros, do Distrito Federal e dos muni-
cípios e os limites ao poder de tributar. Por sua vez, no artigo 68, a LDB/96
especificou os recursos públicos destinados aos sistemas educacionais. São
eles: i) receita de impostos próprios da União, dos estados-membros, do
Distrito Federal e dos municípios; ii) receita de transferências constitu-
cionais e outras transferências; iii) receita do salário-educação e de outras
contribuições sociais; iv) receita de incentivos fiscais; e v) outros recursos
previstos em lei.
O quadro 2 sistematiza as duas primeiras e principais fontes de re-
cursos destinados à educação básica no Brasil.
5
Para análise mais aprofundada sobre a dualidade público-privado na educação brasileira, sugere-se a leitura
do capítulo 4 deste livro.
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Quadro 2: Estrutura de impostos e transferências por ente federado
Arrecadação própria Transferências

União União a estados
Imposto sobre a Importação (II) FPE 21,5% DO IPI e IR
Imposto sobre a Exportação (IE) 10% do IPI de produtos exportados pelos

estados
Imposto sobre a Propriedade Territorial 100% do IRPF na fonte dos funcionários
Rural (ITR) públicos estaduais
Imposto sobre Produtos Industrializados 30% do IOF para os estados de origem do
(IPI) RXUR¿QDQFHLUR
Imposto sobre Operações de Crédito (IOF) &RPSHQVDomR¿QDQFHLUDGHVRQHUDomRGR
ICMS-Lei Kandir
Imposto sobre a Renda e Proventos de União a municípios
Qualquer Natureza (IRP/IRPF)
Imposto sobre Grandes Fortunas (aguar- FPM 23,5% do IPI e o IR
dando lei complementar)
Estados 100% do IRPF na fonte dos funcionários
públicos municipais
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e 70% do IOF para os municípios de origem
Serviços (ICMS) GRRXUR¿QDQFHLUR
Imposto sobre a Propriedade de Veículoas &RPSHQVDomR¿QDQFHLUDGHVRQHUDomRGR
Automotores (IPVA) ICMS-Lei Kandir
Imposto sobre Transmissão Causa Mortais 50% do Imposto sobre a Propriedade Terri-
e Doação (ITCMD) torial Rural (ITR)
Municípios Estados e municípios
Imposto sobre Serviço de Qualquer Nature- 25% do ICMS
za (ISS)
Imposto sobre Transmissão de Bens 50% do IPVA
Inter-Vivos (ITBI)
Imposto sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana (IPTU)
Fonte: art. 153 a 156 da CF/88 e Amaral (2012).
Os recursos próprios da União provêm dos seguintes impostos: o Im-

posto sobre a Importação (II); o Imposto sobre a Exportação (IE); Imposto
sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR); Imposto sobre Produtos In-
dustrializados (IPI); Imposto sobre Operações de Crédito (IOF); Imposto
sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR) arrecadado de pessoas
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físicas (IRPF) e jurídicas (IRPJ); e Imposto sobre Grandes Fortunas (sem

vigência, pois aguarda a promulgação de lei complementar). {saiba mais II}
Como é o ente federado que mais arrecada, e com o intuito de redu-
zir as desigualdades regionais por meio da equalização da capacidade de
arrecadação vis a vis às responsabilidades na prestação de serviços, cabe à
União transferir parte de sua arrecadação aos estados-membros, ao Distrito
Federal e aos municípios. Os dois principais fundos relacionados a essas
transferências são: Fundo de Participação dos Estados (FPE) e Fundo de
Participação dos Municípios (FPM).6
O FPE é composto por 21,5% de dois impostos da União: IPI e IR.
São três os critérios de distribuição: regional, populacional e da renda per
capita. O primeiro determina que 85% dos recursos devem ser destinados às
unidades da Federação brasileira das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste
e 15% às unidades da Federação das regiões Sul e Sudeste. Nas duas últimas
regiões, os recursos são redistribuídos de forma diretamente proporcional à
população e inversamente proporcional à renda per capita estadual.
O FPM é composto por 23,5%7 do IPI e do IR; os critérios de dis-
tribuição são: 10% dos recursos para os municípios das capitais, 86,4%
para os municípios do interior e 3,6% para os municípios com mais de
142.633 habitantes, além dos critérios populacional e de renda per capita.
Os 26 estados-membros da Federação brasileira têm seus recursos pró-
prios baseados em três impostos: Imposto sobre a Circulação de Mercadorias
e Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicações
(ICMS), Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) e
Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD). Essas unida-
des federadas recebem ainda algumas transferências da União, provenientes
6
De acordo com o relatório da Receita Federal (2013) sobre a carga tributária no Brasil em 2012, a União
arrecadou 69%, enquanto todos os estados-membros arrecadaram 25% e todos os municípios, 6% dos tributos.
7
Haverá acréscimo de 1% no FPM, que entra em vigor de forma parcelada nos anos de 2015 e 2016.
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do Fundo de Participação dos Estados (FPE), de 10% do Imposto sobre

Produtos Industrializados (IPI) de produtos exportados pelos estados-mem-
bros; de 100% do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza
(IRPF) na fonte dos funcionários públicos dos estados-membros, suas autar-
quias e fundações; de 30% do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF)
para os estados-membros de origem do ouro-financeiro; e da compensação
financeira derivada da desoneração do ICMS – Lei Kandir.8 Por sua vez, os
estados-membros abrem mão de 25% da arrecadação do ICMS e de 50%
do IPVA, que são transferidos aos seus municípios.
Os municípios são os entes federados que menos arrecadam e, ao
mesmo tempo, por meio da descentralização promovida pela CF/88, são
responsáveis por grande parte das políticas públicas. Seus recursos próprios
são baseados em três impostos: Imposto sobre Serviços de Qualquer Natu-
reza (ISS), Imposto sobre Transmissão Bens Inter-Vivos (ITBI) e Imposto
sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU). Cada um deles
recebe transferências da União por meio do Fundo de Participação dos
Municípios (FPM); 100% do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qual-
quer Natureza (IRPF) na fonte dos funcionários públicos dos municípios,
suas autarquias e fundações; 70% do Imposto sobre Operações Financeiras
(IOF) para os municípios de origem do ouro-financeiro; bem como 50%
do ITR relativo aos imóveis neles situados.9 Ademais, há a transferência
estadual a seus municípios de 25% do ICMS e 50% do Imposto sobre a
Propriedade de Veículos Automotores (IPVA).
O Distrito Federal arrecada os três impostos estaduais e os três im-
postos municipais e recebe as transferências da União destinadas aos es-
tados-membros e municípios.
8
A Lei Kandir foi criada para que a União compense a perda financeira dos estados-membros com a renúncia fiscal
do ICMS com o intuito de reduzir os preços finais das mercadorias exportadas e favorecer a balança comercial.
9
O município tem direito a 100% do ITR, desde que assuma a responsabilidade por fiscalização e cobrança e
que isso não implique redução do imposto ou qualquer outra forma de renúncia fiscal.
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Os recursos públicos para o financiamento da educação básica não

correspondem ao total de arrecadação própria e das transferências dos
entes federados, pois, se fosse assim, não haveria recursos disponíveis para
as demais políticas sociais como saúde, transporte, habitação e saneamen-
to básico. Por esse motivo, o artigo 212 da CF/88 definiu as vinculações
mínimas anuais de 18% da arrecadação de impostos, deduzidas as transfe-
rências da União, e de 25% dos impostos e transferências recebidas pelos
estados-membros, pelo Distrito Federal e pelos municípios à Manutenção
e Desenvolvimento do Ensino (MDE). {saiba mais III}
O artigo 70 da LDB/96 discriminou de que forma a parcela de
recursos vinculados pode ser usada na Manutenção e Desenvolvimento
do Ensino (MDE). Em linhas gerais, refere-se às despesas relativas aos
objetivos básicos das instituições educacionais. Estão incluídos os gastos
com quadro de pessoal ativo (docentes e técnicos), a título de remuneração
e de aperfeiçoamento; gastos com custeio da máquina pública, tais como
uso e manutenção de bens e serviços vinculados ao ensino e realização de
atividades-meio necessárias ao funcionamento dos sistemas de ensino; e
de investimento, tais como aquisição, manutenção, construção e conser-
vação de instalações e equipamentos necessários ao ensino e aquisição de
material didático-escolar. {saiba mais IV}
Fundef e Fundeb e o financiamento à educação básica
A Emenda Constitucional nº 14/96 modificou a abrangência do

direito público subjetivo, pois previu “o ensino fundamental obrigatório e
gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta gratuita para todos os que a ele
não tiveram acesso na idade própria” (inciso I, art. 208, CF/88). Em outras
palavras, o ensino fundamental deixou de ser obrigatório aos jovens e
adultos, e, portanto, direito público subjetivo, na medida em que garantia
apenas a gratuidade e não mais a obrigatoriedade prevista no texto original
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da Constituição Federal de 1988.10 Tal mudança foi coerente com a criação

do novo mecanismo de financiamento via fundo contábil, que teve como
prioridade o ensino fundamental regular e o acesso privilegiado dessa etapa
educacional aos recursos do fundo.
Esse documento legal modificou a estrutura e a dinâmica do financia-
mento da educação básica baseada nos princípios do federalismo educacional.
O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério (Fundef ) apresentou como diagnóstico a grave
desigualdade na arrecadação de recursos próprios pelos estados-membros
e municípios e, portanto, a assimetria dos valores anuais por aluno entre os
membros da Federação. Ademais, como resposta às pressões dos organismos
multilaterais por melhoria nos indicadores de cobertura, repetência (defa-
sagem idade-série) e desistência no ensino fundamental, o governo federal
optou pela focalização dos recursos públicos no ensino fundamental.
O fundo vigorou entre 1997 e 2006 por meio da subvinculação de 15%
dos 25% de impostos e transferências dos estados-membros, do Distrito
Federal e dos municípios. Foram criados 27 fundos contábeis, sendo que
os recursos foram redistribuídos entre o estado-membro e seus municípios
de acordo com as matrículas registradas no Censo da Educação Básica do
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
(Inep) no ensino fundamental regular do ano anterior.
O novo modelo de financiamento teve início em 1998 com o valor
mínimo anual por aluno de R$ 300,00.11 No mínimo 60% dos recursos do
fundo deveriam ser dirigidos à remuneração dos profissionais do magistério
em efetivo exercício no ensino fundamental público. A fiscalização ficou sob
10
Para análise mais aprofundada dessa mudança legal, sugere-se a leitura do capítulo 2 deste livro.
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O Fundef definiu diferenciação de valor por aluno, segundo os níveis de ensino e tipos de estabelecimento
nas matrículas presenciais do ensino fundamental: 1ª a 4ª séries; 5ª a 8ª séries; estabelecimentos de Ensino
Especial e escolas rurais.
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a responsabilidade dos Tribunais de Contas da União, dos estados-membros

e dos municípios e dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social.
Quadro 3: Composição do Fundef e Fundeb
Fundef Fundeb
União a estados União a estados
FPE 21,5% do IPI e o IR FPE 21,5% do IPI e IR
10% do IPI de produtos exportados pelos 10% do IPI de produtos exportados pelos
estados estados
&RPSHQVDomR¿QDQFHLUDSHODGHVRQHUDomR &RPSHQVDomR¿QDQFHLUDSHODGHVRQHUDomR
do ICMS - Lei Kandir do ICMS - Lei Kandir
Estados Estados
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Imposto sobre a Circulação de
Serviços (ICMS) Mercadorias e Serviços (ICMS)
União a municípios Imposto sobre a Propriedade de Veículos
Automotores (IPVA)
FPM 23,5% do IPI e o IR Imposto sobre Transmissão Causa Mortis e
Doação (ITCMD)
&RPSHQVDomR¿QDQFHLUDSHODGHVRQHUDomR União a municípios
do ICMS-Lei Kandir
FPM 23,5% do IPI eo IR
&RPSHQVDomR¿QDFHLUDSHODGHVRQHUDomR
do ICMS - Lei Kandir
50% do imposto sobre a Propriedade terri-
torial Rural (ITR)
Fontes: CF/88 e Amaral (2012). Elaboração própria.
A redistribuição de recursos promovida dentro de cada estado-

-membro a partir da oferta de matrículas originou a existência de dois
tipos de municípios: os “perdedores”, aqueles com poucas matrículas no
ensino fundamental, que foram obrigados a contribuir com o fundo, mas
não receberam o repasse ou receberam um montante inferior a sua contri-
buição; e os “ganhadores”, que foram aqueles que tinham muitas matrículas
na rede municipal no ensino fundamental e recebiam recursos adicionais
do fundo. Da mesma forma, os estados-membros foram “perdedores” de
114
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recursos, transferindo aos municípios 8% da sua contribuição para o Fundef

em 1998 e, em 2006, 35%.
De acordo com Vazquez (2011), o Fundef restringiu a autonomia dos
estados-membros e dos municípios, pois focalizou grande parte dos recursos
no ensino fundamental e a redistribuição de verbas públicas ocorreu em
função dos matriculados nesse nível educacional. A única maneira de os
governos municipais retirarem recursos do Fundef era por meio dessa etapa
da educação básica, já que essas esferas não possuíam controle sobre sua con-
tribuição ao fundo, uma vez que não existiam recursos próprios municipais.
Os pontos positivos do fundo são: ampliação das matrículas no ensino
fundamental nos municípios e redução das desigualdades nos recursos per
capita entre municípios, promovendo a municipalização e universalização
dessa etapa da educação básica. No entanto, há dois pontos negativos do
fundo. Como a política educacional e seu financiamento foram focaliza-
dos no ensino fundamental, as demais etapas e modalidades da educação
básica ficaram em segundo plano quanto à cobertura, à infraestrutura e
à contratação de professores, tanto nos estados-membros como nos mu-
nicípios. Merece destaque também a ausência de aporte significativo de
recursos adicionais da União, uma vez que a complementação aos fundos
estaduais foi insuficiente durante a vigência do fundo.
A Emenda Constitucional de nº 53/2006, que instituiu o Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação (Fundeb), alterou, novamente, os dispositivos do
artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Houve uma
fase de implementação gradativa da oferta de educação básica (educação
infantil e ensino médio e creches conveniadas), tanto no que diz respeito
ao percentual subvinculado de 16,66% em 2007, 18,33% em 2008 e 20% a
partir de 2009, como na contabilização das matrículas: 1/3 das matrículas
em 2007, 2/3 em 2008 e 100% em 2009.
115
115
A subvinculação de 20% dos 25% de impostos e transferências aos esta-

dos-membros e municípios foi acrescida dos outros dois impostos estaduais e
da transferência do ITR da União aos municípios (quadro 3). O critério de re-
distribuição dos recursos entre o estado-membro e seus municípios foi alterado
para o número de alunos matriculados na esfera de governo competente. Em
outras palavras, as matrículas contabilizadas para efeito de repasse do Fundeb
são as no ensino fundamental e no ensino médio nos estados-membros e na
educação infantil e no ensino fundamental nos municípios, com base no Censo
da Educação Básica realizado pelo Inep no ano anterior. {saiba mais V}
Dessa maneira, o Fundeb propicia uma política indutora, ou seja,
promove a especialização de cada ente federado em sua área de atuação
prioritária, reduzindo a autonomia dos estados-membros e dos municípios
na oferta educacional, uma vez que a atuação em outras áreas acarreta
custos sem repasses adicionais do fundo (VAZQUEZ, 2011).
A implementação do fundo teve início em 2007, com o valor mínimo
por aluno do ensino fundamental – anos iniciais em escolas urbanas de
tempo parcial – de R$ 946,29. A determinação do parâmetro de, no míni-
mo, 60% dos recursos do fundo dedicados à remuneração dos profissionais
do magistério em efetivo exercício permanece, porém, para a educação
básica. A fiscalização encontra-se novamente sob a responsabilidade dos
Tribunais de Contas da União, dos estados-membros e dos municípios e
dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundeb.
Para se ter ideia da trajetória recente dos recursos destinados ao Fundeb,
na tabela 1 as informações relativas ao valor anual mínimo por aluno foram
sistematizadas, o que mostrou que, entre 2007 e 2013, houve crescimento
real de 68%, a despeito de ter ocorrido ligeira queda de 2009 para 2010, em
decorrência da redução da contribuição dos entes federados subnacionais
ao fundo, devido à crise na atividade econômica e na arrecadação de impos-
tos. Quando se observa a evolução da contribuição total dos fundos, houve
crescimento de 59%, com quedas entre 2009/2010 e 2012/2013.
116
116
Tabela 1: Valor anual mínimo por aluno,12 contribuição dos fundos e complementação da União
Séries iniciais Contribuição total Contribuição total

Séries iniciais
Fundamental dos fundos con- dos fundos con-
Fundamental Complementação da
urbano tábeis (estados, tábeis Complementação/
Ano Tempo parcial
urbano
DF e (estados, DF e
União
total dos fundos
Tempo parcial Dados reais
Dados municípios) municípios)
Dados reais
nominais Dados nominais Dados reais
2007 946,29 4%

2008 5%
2009 7%

2010 9%
2011 9%
2012 9%
2013 9%
¨
2007
68% 59% 229%
-
2013
Fonte: Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). Elaboração Própria. Dados reais calculados a preços de 2013 pelo Índice Nacional de Preços ao
Consumidor Amplo (IPCA).
117
117
12
O valor mínimo por aluno/ano equivale ao fator de ponderação 1, tendo sido usado para as séries iniciais do ensino fundamental em escolas em área urbana em turno parcial.
A complementação obrigatória da União foi definida no período de

transição do Fundeb – R$ 2 milhões (2007), R$ 3 milhões (2008) e 4,5 mi-
lhões (2009) – e, a partir de 2010, esta deveria ser correspondente a 10% do
valor total do Fundeb, sendo que 1% deveria ser destinado à complementação
do Piso Nacional Salarial do Magistério. No período de transição, houve
cumprimento dos valores nominais e entre 2010 e 2013 a parcela do governo
federal manteve-se em 9%, conforme definido pela legislação. {saiba mais VI}
Em 2014, dez estados-membros receberam mensalmente a comple-
mentação da União, dois da região Norte – Amazonas e Pará – e oito da
região Nordeste – Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão, Paraíba, Pernambuco,
Piauí e Rio Grande do Norte, no total de R$ 9,7 bilhões. A estimativa das
contribuições dos estados-membros, do Distrito Federal e dos municípios
ao fundo é de R$ 107,6 bilhões, o que perfaz o total de R$ 117,2 bilhões
nas três esferas administrativas.
Os governos estaduais têm sido “perdedores” de recursos e os mu-
nicípios “ganhadores” em relação ao Fundeb, contudo, a redistribuição
de recursos depende da trajetória de expansão da educação infantil, atri-
buição exclusiva dos municípios, e do ensino médio, atribuição exclusiva
dos estados-membros. Ambas as etapas da educação básica têm custos
superiores ao do ensino fundamental, em virtude da necessidade de se ter
menor quantidade de alunos por turma e adequação da infraestrutura e
do material didático, no primeiro caso, e a existência de quadro docente
maior e mais especializado no segundo caso.
Em análise desenvolvida por Vazquez (2011), a implementação
dos fundos contábeis (Fundef/Fundeb), entre 1998 e 2009, levou à sig-
nificativa queda nas desigualdades intraestaduais, na medida em que o
valor aluno/ano repassado pelos fundos é único dentro de cada fundo
estadual, independentemente da capacidade contributiva de cada esfe-
ra de governo. A redução das desigualdades interestaduais depende do
comportamento da base tributária estadual e da participação da União
118
118
na complementação dos fundos estaduais, a fim de garantir a aplicação

de um valor mínimo nacionalmente estabelecido.
A despeito do esforço em reduzir as desigualdades entre as unidades
da Federação via complementação da União, ainda há severa discrepância
entre os fundos. O valor mínimo por aluno/ano é de R$ 2.285,57 para
os dez estados-membros que receberam a complementação da União em
2014, enquanto os valores estimados chegam a R$ 3.927,16, R$ 3.355,48
e R$ 3.033,89 em Roraima, Amapá e São Paulo, respectivamente.
É importante salientar que a vigência do Fundeb para o período de 2007
a 2020 teria correspondência com o período do Plano Nacional de Educação
(PNE), que deveria ter sido aprovado para vigorar de 2011 a 2020, inclusive,
como garantia de recursos para o cumprimento das metas e estratégias.
Contribuição do salário-educação
Em matéria educacional, a União deve exercer função supletiva e

redistributiva, voltada à equalização das oportunidades educacionais e
ao alcance de um padrão mínimo de qualidade do ensino, especialmente
mediante assistência técnica e financeira aos estados-membros e aos mu-
nicípios. A instituição responsável por essa atribuição é o Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educação (FNDE), autarquia vinculada ao Minis-
tério da Educação (MEC), cuja principal fonte de recursos é a arrecadação
da contribuição do salário-educação. Essa é a única contribuição social
destinada à educação básica pública e a terceira fonte de financiamento
definida pela LDB/96, com a possibilidade de ser aplicada na Educação
Especial privada, desde que vinculada à educação básica, e cujos valores
devem ser aplicados exclusivamente na Manutenção e no Desenvolvimento
do Ensino (MDE).
A contribuição do salário-educação é calculada com base na alíquota
de 2,5% sobre o valor das remunerações pagas pelas empresas, a qualquer
119
119
título, aos segurados empregados e é arrecadada, fiscalizada e cobrada pela

Secretaria da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda (RFB/MF).
A distribuição da contribuição do salário-educação dá-se da seguinte
forma: 90% do valor arrecadado em cada estado-membro e no Distrito
Federal são repartidos em cotas federal, estadual e municipal. Um terço
da cota federal é destinado ao FNDE, no intuito de reduzir os desníveis
socioeducacionais entre os municípios e os estados-membros brasileiros,
e aplicada no financiamento de programas e projetos voltados à educa-
ção básica. Dois terços das cotas estadual e municipal são creditados nas
Secretarias de Educação para o financiamento de programas, projetos e
ações destinados à educação básica. As cotas estadual e municipal são re-
distribuídas proporcionalmente aos alunos matriculados na educação básica
das respectivas redes públicas de ensino, apurados no Censo da Educação
Básica do exercício anterior. Os 10% restantes também se destinam ao
FNDE para o desenvolvimento de programas, projetos e ações de educação
básica, especialmente para o financiamento do transporte escolar e para a
Educação de Jovens e Adultos.
Em 2011, o orçamento do FNDE foi de R$ 36,2 milhões de reais e a
arrecadação bruta da contribuição do salário-educação foi de R$ 13,9 milhões,
o que representa 38% do montante disponível para exercer sua função supletiva
e redistributiva (MEC, 2013). As modalidades de assistência financeira do
FNDE são:
a) Assistência direta: FNDE executa a aquisição e distribuição de
produtos em estados-membros e em municípios. Exemplo: Pro-
grama Nacional do Livro Didático (PNLD), Programa Nacional
de Informática na Educação (ProInfo). {saiba mais VII}
b) Assistência automática: exige previsão legal, tem critérios defi-
nidos para distribuição de recursos, porém prescinde de acordo
ou convênio. Ex. Complementação do Fundef/Fundeb e cotas
estaduais e municipais do salário-educação; Programa Nacional
120
120
de Alimentação Escolar (PNAE), Programa Dinheiro Direto na

Escola (PDDE). {saiba mais VIII}
c) Assistência voluntária: transferências discricionárias por meio
de convênios aprovados no Conselho Deliberativo do FNDE
(CRUZ, 2011). {saiba mais IX}
O financiamento da educação no Plano Nacional de Educação
O PNE passou por um período de conferências municipais, regionais

e estaduais que precederam a Conferência Nacional de Educação (Conae)
realizada em 2010. O documento final resultante do evento foi enviado
ao MEC, que o modificou e encaminhou ao Congresso Nacional, trans-
formando-se no Projeto de Lei nº 8035/2010. A iniciativa envolveu um
conjunto de 20 metas à educação brasileira para o próximo decênio e foi
promulgada por meio da Lei nº 13.005 em 25 de junho de 2014.
O foco está na análise da Meta 20, que trata do financiamento do
PNE como planejamento decenal para a educação brasileira. É importante
salientar que a garantia de recursos é o elemento chave no cumprimento
das metas quantitativas e qualitativas. O objetivo é compreender as ne-
cessidades e os limites do financiamento da educação, sobretudo aquele
destinado à educação básica, e os desafios à consecução do novo PNE.
A meta 20 foi uma das mais polêmicas e exigiu longa negociação
entre o MEC e os atores sociais, uma vez que envolvia a definição do
percentual do Produto Interno Bruto (PIB)13 a ser atingido em dez anos
e a destinação dos recursos exclusivamente à educação pública.
O resultado foi o estabelecimento do percentual de 10%, acima dos
7% defendidos pelo MEC, mas o conceito de “educação pública” ficou bem
mais abrangente, conforme o teor do § 4º do art. 5º da Lei nº 13.005/2014:
13
O PIB é o total de bens e serviços finais produzidos no País durante um ano.
121
121
O investimento público em educação a que se referem o inciso VI

do art. 214 da Constituição Federal e a meta 20 do Anexo desta Lei
engloba os recursos aplicados na forma do art. 212 da Constituição
Federal e do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transi-
tórias, bem como os recursos aplicados nos programas de expansão
da educação profissional e superior, inclusive na forma de incentivo e
isenção fiscal, as bolsas de estudos concedidas no Brasil e no exterior,
os subsídios concedidos em programas de financiamento estudantil
e o financiamento de creches, pré-escolas e de Educação Especial na
forma do art. 213 da Constituição Federal.
Vale ressaltar que foram incluídos no cálculo dos recursos à “educação

pública” o financiamento direto e o indireto à iniciativa privada, por meio
de bolsas de estudo em escolas particulares e de isenções e imunidades
fiscais aos estabelecimentos educacionais.14
De acordo com os dados coletados pelo Inep, em 2011, o gasto público
em educação, incluído o conceito flexibilizado de “educação pública”, nas
três esferas de governo representou 6,1% do PIB,15 sendo que entre 2000
e 2011 houve acréscimo de 1,4% do PIB. Portanto, a ampliação em 4% do
PIB até 2023 para cumprimento da meta 20 exige significativo esforço na
busca por fontes adicionais de recursos.
Nas 12 estratégias para atingir a meta, há quatro relativas à im-
plementação do Custo Aluno Qualidade (CAQ) e três delas referem-se
à transparência, controle e acompanhamento, definição de critérios de
redistribuição e regulamentação do regime de colaboração. {saiba mais X}
14
Sobre o financiamento público direto e indireto à iniciativa privada, consultar Carvalho (2013).
15
Conforme divulgado pelo Inep, entre os indicadores financeiros educacionais, em 2011, 0,8% do PIB foi
destinado à iniciativa privada.
122
122
De acordo com os dados do gráfico a seguir, entre 2000 e 2012 hou-

ve avanço nos gastos com educação de 3,9% para 5,5% do PIB. Porém,
a aprovação da meta 20 promoveu o desafio de chegar em 10% do PIB
até 2023 de maneira coordenada em todas as esferas de Estado, tanto nos
estados-membros e municípios, que são responsáveis pela educação básica,
como na União, no exercício de suas funções supletivas e redistributivas.
Apesar de a União arrecadar a maior parte dos impostos brasileiros, em
2012 sua contribuição à educação brasileira foi de 1% do PIB.
O desafio para o cumprimento da obrigatoriedade constitucional da edu-
cação básica dos quatro aos 17 anos com a Emenda Constitucional nº 59/2009
requer esforço planejado além dos recursos já vinculados ao Fundeb. Nas redes
municipais há pressão na oferta de vagas em pré-escolas, combinada à baixa capa-
cidade de ampliar os recursos próprios arrecadados pela maioria dos municípios
brasileiros – IPTU, ISS e ITBI –,16 restando os 5% das transferências da União
(FPM e ITR) e dos estados-membros (IPVA e ICMS). Nas redes estaduais,
para que haja acréscimo de vagas nas escolas de ensino médio, restam 5% dos
três impostos estaduais e das transferências da União (FPE, IPI-Exportação,
Lei Kandir) não vinculados aos fundos contábeis. Portanto, a complementação
da União é imprescindível para suprir a carência de recursos públicos, para além
do mínimo de 10% do montante dos 27 fundos.
16
É importante lembrar que os três impostos municipais e demais transferências, como IRPF dos servidores
municipais e IOF-ouro, não fazem parte da subvinculação do Fundeb.
123
123
Quadro 4: PNE e o financiamento da educação
Meta/estratégias PNE: Financiamento

da educação
Meta 20 Ampliar o investimento público em educação pública de forma
a atingir, no mínimo, o patamar de 7% (sete por cento) do Pro-
duto Interno Bruto-PIB do País no 5º (quinto) ano de vigência
desta Lei e, no mínimo, o equivalente a 10% (dez por cento)
GR3,%DR¿QDOGRGHFrQLR
Nº de estratégias 12
20.1 e 20.12 *DUDQWLDGHIRQWHVGH¿QDQFLDPHQWRSHUPDQHQWHVHGH¿QLomR
de critérios para distribuição dos recursos adicionais.
20.2 Acompanhamento da arrecadação da contibuição social do
salário-educação.
20.3 Nova fonte de recursos para a educacão por meio da parcela
GD SDUWLFLSDFmR QR UHVXOWDGR RX GD FRPSHQVDomR ¿QDQFHLUD
pela exploração de petróleo e gás natural.
20.4 e 20.11 Transparência e responsabilização e controle social dos gas-
tos públicos.
20.5 Acompanhamento pelo Inep dos gastos realizados pelos entes
federados.
20.6, 20.7, 20.8 e 20.10 Implementação do Custo Aluno Qualidade (CAQ).
20.9 Necessidade de regulamentação da articulacão do sistema
nacional de educação em regime de colaboração em prol da
redução das desigualdades educacionais.
Fonte: Lei nº 13.005/2014. Elaboração própria.
A única fonte adicional de recursos prevista legalmente para cumprimento

do PNE é a proveniente dos royalties da produção do petróleo.17 A Lei nº 12.858,
de 9 de setembro de 2013, definiu que da renda proveniente da camada de ex-
ploração de petróleo denominada pré-sal deve ser destinada 75% dos royalties
para a educação e 25% para a saúde. Ademais, a legislação determinou que
50% dos recursos recebidos pelo Fundo Social18 também serão destinados à
educação, até que sejam cumpridas as metas estabelecidas no Plano Nacional
17
Os royalties correspondem à compensação financeira pela exploração do petróleo, de gás natural e de outros hidro-
carbonetos líquidos considerados pela CF/88 como bens da União. A alíquota é de 15% sobre o valor da produção.
18
A Lei nº 12.351, de 22 de dezembro de 2010, criou o Fundo Social, que é uma poupança pública de longo
prazo com base nas receitas auferidas pela União, cujo destino deve ser o desenvolvimento social e regional.
124
124
de Educação e acima dos percentuais vinculados. Sem dúvida, foi uma nova
fonte de recursos conquistada pela educação para suprir as carências nacionais.
Gráfico 1: Investimento público direto em educação por esfera do governo em % do PIB
Fonte: Anuário Estatístico da Educação Básica 2014, p. 131.
As previsões para os próximos anos a respeito do montante de re-

cursos provenientes da camada do pré-sal ainda são bastante incipientes
e dependem de inúmeros fatores, tais como o tamanho das reservas, as
possibilidades e custos de extração e o preço internacional do petróleo, que
tem oscilado bastante nos últimos anos.
Os recursos da União provenientes da extração de petróleo da camada do pré-sal devem ser destinados
exclusivamente a esse Fundo Social.
125
125
Considerações finais: dilemas e desafios
Um dos grandes desafios ao financiamento da educação básica é a

articulação do regime de colaboração, não apenas por meio da aprovação
de lei complementar que regulamente o formato da cooperação entre
os entes federados, mas também fazendo com que algumas experiências
bem-sucedidas sejam multiplicadas tanto na cooperação vertical (União,
estados-membros, Distrito Federal e municípios) como na cooperação entre
estados-membros e municípios. É de grande importância a consolidação
do Sistema Nacional de Educação para que as desigualdades educacionais
quanto à capacidade de atendimento e de arrecadação sejam mitigadas
e para que a União, de fato, exerça seu papel redistributivo e supletivo
constitucionalmente atribuído.
A educação é a única política social que possui recursos públicos
vinculados desde 1934, porém, como as demais políticas sociais, permanece
subordinada à política fiscal, uma vez que a definição de meta prévia de
superávit primário é prévia ao estabelecimento dos recursos vinculados
constitucionalmente.19 A tendência para os próximos anos é ampliar os
recursos públicos, porém dentro dos limites orçamentários determinados
pela Lei Orçamentária Anual (LOA) e pela Lei de Diretrizes Orçamen-
tárias (LDO). Vale salientar que a vinculação de impostos à educação é
essencial e deve ser mantida, a fim de garantir o fluxo contínuo de recursos e
a devida responsabilização do gestor público pelo descumprimento das leis
orçamentárias e pelo uso inadequado de recursos, por meio de denúncias
dos Ministérios Públicos e fiscalização dos Tribunais de Contas estaduais.
Um dilema decorrente do controle de gastos públicos é a implemen-
tação do Custo Aluno-Qualidade Inicial (CAQi). Este é fundamental para
19
Superávit primário é o resultado positivo da soma de todas as receitas e deduzidas todas as despesas do
governo, excetuando gastos com pagamento de juros.
126
126
promover mudança na lógica do financiamento da política educacional,

pois o parâmetro passa a ser o conjunto de necessidades dos sistemas
educacionais, e não mais os recursos existentes e restantes a serem apli-
cados em educação. Tal modificação nos princípios do financiamento à
educação esbarra na política fiscal e nos limites orçamentários prévios, que
inviabilizam a mudança de lógica.
O dilema central nos níveis estaduais e municipais é a implementação
da Lei do Piso Nacional Salarial do Magistério. Os entes federados lidam
com dois parâmetros legais: o limite mínimo de 60% dos recursos prove-
nientes do Fundeb para a remuneração dos profissionais do magistério da
educação básica em efetivo exercício na rede pública e o limite máximo de
60% da receita corrente para o pagamento de pessoal, em cumprimento à
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).20 A despeito de sua fundamental
importância para a valorização dos profissionais de educação, a restrição
orçamentária e a interferência da União na autonomia dos entes subnacio-
nais são as principais alegações dos estados-membros e dos municípios para
justificar o descumprimento dessa legislação. No entanto, é essencial a adoção
do Piso Nacional e de planos de carreira para os profissionais da educação, a
fim de que se revalorize a profissão, recuperando o status, o prestígio social
e a atratividade, com resultados positivos na qualidade do ensino ofertado.
O financiamento à educação básica via fundos contábeis é transitório,
não apenas porque o conteúdo legal está previsto nos Atos de Disposições
Constitucionais Transitórias (ADCT) da Constituição Federal de 1988,
mas também porque o Fundeb tem prazo de validade até 2020, anterior
ao término do novo plano decenal. Outro desafio para o financiamento da
educação reside na prorrogação do Fundeb, nos moldes existentes, porém
20
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é a Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece
normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.
127
127
ampliando o comprometimento de recursos da União para além dos 10%

do conjunto de recursos dos fundos.
É importante destacar que o esforço orçamentário proveniente de
cada fundo estadual de ampliação do acesso é muito diferenciado entre as
regiões, os estados-membros e os municípios e, sobretudo, entre as regiões
mais pobres e ricas nas capitais brasileiras. O cumprimento das metas
quantitativas do PNE com qualidade e a ampliação de verbas estatais até
o patamar de 10% do PIB requerem que o País tenha uma taxa elevada
de crescimento econômico, pois com isso se amplia a arrecadação fiscal
e os recursos vinculados à educação em virtude do aumento da atividade
econômica, do emprego e da renda. Novo dilema pode ser observado, pois
a política fiscal para os próximos anos será de controle fiscal em prol da
estabilização econômica, o que acaba comprometendo a possibilidade de
ampliação dos gastos sociais.
Ainda que os novos recursos da exploração do petróleo sejam essen-
ciais para o cumprimento dos desafios educacionais brasileiros, podem
não ser suficientes como única origem de recursos advinda de fonte não
renovável. Por fim, com base na publicação do Ipea (2011) e conforme
Castro e Carvalho (2013), conclui-se que há algumas alternativas para
aumentar a capacidade de financiamento à educação, a despeito das re-
sistências políticas no Congresso Nacional e no Poder Executivo federal.
As possibilidades de ampliação de recursos públicos seriam de cinco tipos:
a) Aumento das receitas tributárias provenientes do acréscimo na
arrecadação dos impostos diretos sobre a propriedade, como ITBI,
ITCMD, IPTU e IPVA, de competência dos estados-membros
e dos municípios.
b) Regulamentação do Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF), de
competência federal, sendo que este poderia compor a base das
transferências aos governos subnacionais.
128
128
c) Ampliação dos percentuais mínimos de impostos vinculados para

25% para a União e 30% para os estados-membros, Distrito Federal
e municípios.
d) Redução das renúncias e isenções fiscais.
e) Redução na taxa de juros, gerando folga orçamentária.
O financiamento da educação como estruturante da organização
da educação brasileira deveria ter como principal desafio a ser superado
a redução das desigualdades sociais e regionais, em matéria educacional,
para que o País possa dar condições reais a todos, com base nos valores
democráticos da meritocracia e da igualdade de oportunidades.
Saiba Mais
{Saiba Mais I} - A Constituição Federal de 1988 organiza o Sistema Tributário Na-

cional (STN) e define as competências tributárias da União, dos estados-membros, do
Distrito Federal e dos municípios, assim como define os limites do poder de tributar
nos art. 145 aos 162. A regulamentação do STN foi feita no regime militar por meio
da Lei Complementar nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, que estabeleceu o Código
Tributário Nacional (CTN).
{Saiba Mais II} - Imposto é toda contribuição compulsória usada para as necessidades
da administração pública, que não corresponde a qualquer contraprestação específica de
serviços por parte do governo. Sua cobrança decorre do acontecimento de uma situação
específica estabelecida em lei.
{Saiba Mais III} - Os percentuais mínimos de vinculação de impostos e transferências

definidos na Constituição Federal de 1988 (CF/88) poderiam ser superados, conforme
art. 69 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1996 (LDB/96), pelo
conteúdo legal das Constituições Estaduais ou das Leis Orgânicas Municipais ou do
Distrito Federal.
129
129
{Saiba Mais IV } - O art. 71 da LDB/96 especifica as despesas que não devem ser
consideradas como Manutenção e Desenvolvimento do Ensino; portanto, os recursos
vinculados não podem ser utilizados para as despesas elencadas nesse artigo.
{Saiba Mais V} - O Fundeb define, a cada ano, o valor mínimo nacional por aluno, para
cada etapa e modalidade da educação básica, e as devidas ponderações por etapa e mo-
dalidade de ensino. Para saber sobre os valores mínimos para cada etapa e modalidade da
educação básica, consultar o sítio eletrônico do Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação (FNDE) e as Portarias Interministeriais, disponíveis em: <www.fnde.gov.br>.
{Saiba Mais VI} - Em 2008 foi aprovada a Lei nº 11.738, de16 de julho de 2008, que
estabeleceu o Piso Nacional Salarial do Magistério Público da Educação Básica. O valor
inicial foi de R$ 950,00 mensais para a formação em nível médio na modalidade Normal,
em jornada de 40 horas semanais, sendo o mínimo de 2/3 da carga horária em interação
com os alunos. O valor é corrigido anualmente, acrescido do percentual de crescimento
do valor anual mínimo por aluno. Em 2015, o piso nacional era de R$ 1.917,78.
{Saiba Mais VII} - O Programa Nacional do Livro Didático (PNLD) iniciou-se em

1929. Atualmente, o PNLD é voltado à educação básica, com exceção dos alunos da
educação infantil. O PNLD é executado em ciclos trienais alternados. A cada ano o
FNDE adquire e distribui livros para todos os alunos de determinada etapa de ensino e
repõe e complementa os livros reutilizáveis para outras etapas. Para saber mais sobre o
programa, consultar: <http://www.fnde.gov.br/programas/livro-didatico>.
{Saiba Mais VIII} - O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), implan-

tado em 1955, mais conhecido como Merenda Escolar, visa à transferência, em caráter
suplementar, de recursos financeiros aos estados-membros, ao Distrito Federal e aos
municípios, destinados a suprir, parcialmente, as necessidades nutricionais dos alunos
matriculados em escolas públicas e filantrópicas de educação básica. É considerado um dos
maiores programas na área de alimentação escolar no mundo e é o único com atendimento
130
130
universalizado. Os programas suplementares de alimentação não são considerados como

despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino (MDE) e, por esse motivo, o
programa não é financiado com recursos da contribuição do salário-educação, mas por
meio de outras fontes de recursos do FNDE. Para se ter ideia da magnitude do programa,
segundo informações constantes no sítio eletrônico do FNDE, em 2012, 43 milhões de
alunos foram atendidos e foram aplicados R$ 3.306.000,00, o que equivale ao valor por
aluno de cerca de R$ 77,00 no ano. Para saber mais sobre o programa, consultar: <http://
www.fnde.gov.br/programas/alimentacao-escolar>.
{Saiba Mais IX} - O Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) foi criado em 1995
e tem por finalidade prestar assistência financeira, em caráter suplementar, às escolas
públicas de educação básica das redes estaduais, municipais, distritais e às entidades
sem fins lucrativos de Educação Especial. O programa tem por objetivo a melhoria da
infraestrutura física e pedagógica das escolas e o reforço da autogestão escolar nos planos
financeiro, administrativo e didático. O recurso é repassado uma vez por ano e seu valor é
calculado com base no número de alunos matriculados na escola segundo o Censo Escolar
do ano anterior. O dinheiro destina-se à aquisição de material permanente, manutenção,
conservação e pequenos reparos da unidade escolar; aquisição de material de consumo
necessário ao funcionamento da escola; avaliação de aprendizagem; implementação de
projetos pedagógicos; e desenvolvimento de atividades educacionais. Para saber mais
sobre o programa, consultar: <http://www.fnde.gov.br/programas/dinheiro-direto-escola/
dinheiro-direto-escola-apresentacao>. Para análise mais aprofundada sobre o PDDE,
ver Moreira (2012).
{Saiba Mais X} - O Custo Aluno Qualidade inicial é o valor por aluno para garantir
ampliação do acesso e melhoria da qualidade da educação de acordo com as metas do
PNE. Para conhecer mais sobre o assunto, consultar Carreira; Pinto (2007).
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Referências
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incidência. dez. 2013. Disponível em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/publico/
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Disponível em: <http://www.moderna.com.br/lumis/portal/file/fileDownload.
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Referências Legais
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constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 8 set. 2012.
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Financiamento da educação básica: estrutura

atual e desafios futuros

Cristina Helena Almeida de Carvalho

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Na segunda seção, o texto faz um mapeamento da estrutura e do

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A linha do tempo do quadro 1 mostra descontinuidades na vinculação

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Imposto sobre a Exportação (IE) 10% do IPI de produtos exportados pelos

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Quadro 3: Composição do Fundef e Fundeb

Fontes: CF/88 e Amaral (2012). Elaboração própria.

A redistribuição de recursos promovida dentro de cada estado-

recursos, transferindo aos municípios 8% da sua contribuição para o Fundef

A subvinculação de 20% dos 25% de impostos e transferências aos esta-

Séries iniciais Contribuição total Contribuição total

2007 946,29     4%

FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA

A complementação obrigatória da União foi definida no período de

na complementação dos fundos estaduais, a fim de garantir a aplicação

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título, aos segurados empregados e é arrecadada, fiscalizada e cobrada pela

de Alimentação Escolar (PNAE), Programa Dinheiro Direto na

O financiamento da educação no Plano Nacional de Educação

O PNE passou por um período de conferências municipais, regionais

O investimento público em educação a que se referem o inciso VI

Vale ressaltar que foram incluídos no cálculo dos recursos à “educação

De acordo com os dados do gráfico a seguir, entre 2000 e 2012 hou-

Quadro 4: PNE e o financiamento da educação

Meta/estratégias PNE: Financiamento

Fonte: Lei nº 13.005/2014. Elaboração própria.

A única fonte adicional de recursos prevista legalmente para cumprimento

Gráfico 1: Investimento público direto em educação por esfera do governo em % do PIB

Fonte: Anuário Estatístico da Educação Básica 2014, p. 131.

As previsões para os próximos anos a respeito do montante de re-

Considerações finais: dilemas e desafios

Um dos grandes desafios ao financiamento da educação básica é a

promover mudança na lógica do financiamento da política educacional,

ampliando o comprometimento de recursos da União para além dos 10%

c) Ampliação dos percentuais mínimos de impostos vinculados para

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2007 946,29 4%