Sentencia C-258/13.

Fecha: 7 de mayo del 2013. - Magistrado Ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.

Hechos: Demanda contra la Ley 4 de 1992, artículo 17:

“ARTÍCULO 17. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes
y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. Aquéllas y éstas no
podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y
por todo concepto, perciba el Congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en
que se reajuste el salario mínimo legal.
PARÁGRAFO. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará
teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto
devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el
reajuste, o la sustitución respectiva.”

¿Qué se demanda?
1. Viola los artículos 13 (igualdad: prohíbe la discriminación – está realizando una
discriminación positiva a favor de los congresistas / acto legislativo 01/05 puso fin a los
regímenes especiales y exceptuados), 48 (sostenibilidad financiera – viola la
prohibición de regímenes especiales y exceptuados y la no causación de pensiones
mayores a 25 smlmv con recursos públicos).  Consecuencia: El Estado enfrentará
una escasez de los recursos públicos y, por tanto, no asegurará el disfrute del derecho a
la seguridad social de todos los colombianos.
2. Viola los artículo 48 (no tiene en cuenta los factores de cotización diferentes al salario
 ahorro pensional de cada persona), 13 (al establecer un régimen especial para los
congresistas – mesada que no corresponde con los aportes realizados).

Problema jurídico: El régimen especial a favor de los congresistas y a quienes les aplique
el artículo 17 de la Ley 4/92, desconoce, dentro del marco de un Estado Social de Derecho,
la cláusula de igualdad y los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad
consagrados en el artículo 48 de la Constitución Política (conforme al Acto Legislativo 1 de
2005)  Acceso en mejores condiciones que el resto de la población, a prestaciones de
naturaleza pensional.

Cuestiones preliminares:
1. Nulidad: No existe legitimación para la interposición de la nulidad (es solo para
quienes sean parte e intervinientes del proceso (radica escrito de interviniente en la
Secretaría General de la Corte Constitucional).  SE NIEGA.
2. Vigencia de la norma: “El Decreto 1293 de 1994 ordenó la incorporación de todos los
funcionarios del Congreso al régimen general de pensiones, con excepción de los
beneficiarios del régimen de transición, que por tanto, el régimen creado por el artículo
17 de la Ley 4 de 1992, se encuentra derogado, éste rige de manera ultractiva y aún
 produce efectos jurídicos en nuestro ordenamiento.”  El examen de
constitucionalidad de una norma derogada procede cuando ésta todavía produce efectos
jurídicos.
3. Cosa juzgada: Inexistencia de cosa juzgada por:
a. Sentencia C-608 de 2009  Cosa juzgada relativa (sobre un tema diferente al
planteado en la presente sentencia.
b. Expedición del Acto Legislativo 01/05 que cambia las reglas constitucionales sobre
el régimen pensional y genera una inconstitucionalidad sobreviniente (modificación
posterior de las normas constitucionales)  Cambio del contexto normativo.

Consideraciones:
I. Interpretación de los regímenes pensionales a la luz del Estado Social de Derecho:
Colombia: Estado Social de Derecho fundado en los principios de:
- Igualdad (art. 13): Formal y material. La formal respecto del trato de las leyes y
regulaciones a partir de la premisa de que todos los individuos son libres e iguales
(proscribe discriminación injustificada). La material por el reconocimiento de la
existencia de desigualdades naturales, económicas, culturales, sociales y políticas
(tratos diferenciados favorables).
- Dignidad humana: Autonomía de determinación de forma de vida (vivir como
quiera), condiciones concretas de vida (vivir bien) y la intangibilidad de bienes
inmateriales (vivir sin humillaciones).
- Trabajo: Políticas dirigidas a la protección del trabajo y al pleno empleo de los
recursos humanos.
- Solidaridad: Asistencia y protección a quienes se encuentren en circunstancias de
mayor debilidad o vulnerabilidad, así como mayores esfuerzos y contribuciones a
quienes están en mejor situación.  Contribuye a la financiación de los gastos del
Estado de acuerdo con la capacidad de cada uno.

Finalidad del Estado Social de Derecho: Garantizar la efectividad de los principios,

deberes y derechos constitucionales (entre ellos los derechos económicos, sociales y
culturales y el mínimo vital) y brindar especial protección a los más débiles y asegurar
un orden político, económico y social justo mediante la distribución y la redistribución.

Herramientas del Estado Social de Derecho:

- Contrato estatal: Fin de igualdad promocional (medidas a favor de grupos en
estado de debilidad en los procesos de selección de los contratistas del Estado).
- Sistema tributario: Recaudo de recursos para financiar el gasto dirigido al
cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho, también para su
configuración y la del sistema tributario como un todo puede servir para la
redistribución del ingreso (Ej.: Quienes deben contribuir y en qué monto).
- Presupuesto y gasto público: Cumplimiento de los fines del Estado Social de
Derecho, por lo que prevalece el gasto público social (Excepción: Guerra exterior o
seguridad nacional), distribución de acuerdo a las necesidades básicas insatisfechas;
y presupuesto de inversión no puede disminuir frente al año anterior.
- Subsidios: Para personas de menores ingresos, para el pago de servicios públicos
domiciliarios que cubren necesidades básicas – régimen tarifario.
- Recorte de gastos (de funcionamiento): Para la redistribución de los recursos a los
sectores menos favorecidos aunque implique la limitación de derechos de los más
privilegiados.
Ej.: Ajuste al salario de los servidores públicos con mayores ingresos – de acuerdo
al contexto económico específico (limitación temporal)
Servidores públicos con mayores Servidores públicos con menores
ingresos (+ 2 smlmv) ingresos
Menor porcentaje del IPC Según el IPC

Requisitos:
1. Principio de progresividad por escala salarial: Salarios más altos, mayores
limitaciones
2. Principio de proporcionalidad: Diferencias en los ajustes deben ser mínimas (no
se puede afectar el núcleo esencial de ese derecho a los servidores públicos).
3. Protección del núcleo esencial del derecho: Mantener el poder adquisitivo del
salario.
4. Incrementos salariales correspondientes: Reajustes progresivos para alcanzar
incrementos iguales o superiores al índice de inflación.  No es una deuda del
Estado que se deberá pagar retroactivamente, sino un AHORRO para hacer
sostenible el gasto público social.
5. Ahorro como consecuencia de los ajustes salariales: Destinación a la inversión
social.
Las limitaciones pueden ser compatibles con el Estado Social de Derecho 
Finalidad de protección especial a los más débiles con el adecuado manejo de
los recursos.
- Responsabilidad fiscal para la promoción de la sostenibilidad financiera:
Cumplimiento de los fines del Estado asegurando la realización sostenible de los
derechos fundamentales.  Restricciones a la política fiscal (responsabilidad y
trasparencia). Ej.:
1. Gastos del periodo fiscal deben estar contenidos en el proyecto de ley de
presupuesto.
2. A su turno, el Acto Legislativo 01 de 2005 reconoció que la sostenibilidad es
una condición para la realización del derecho a la seguridad social en
pensiones.
 3. Acto Legislativo 03 de 2011, mediante una reforma del artículo 334
Superior, estableció que la sostenibilidad fiscal debe ser un criterio
orientador “de las Ramas y Órganos del Poder Público, dentro de sus
competencias, en un marco de colaboración armónica”.
4. Sentencia C-288/12: La sostenibilidad fiscal debe ser tomada como una
herramienta para la realización progresiva de los derechos fundamentales, pero
nunca como un limitante de aquellos.
- Sistemas de seguridad social: Instrumento para realización de los fines del Estado
Social de Derecho y respuesta al derecho fundamental de seguridad social.
Art. 48 C. Po: Servicio público obligatorio; dirección, vigilancia y control a cargo
del Estado; principios de eficiencia, universalidad y solidaridad; ampliación de
cobertura (participación de particulares).
- Servicios sociales: Satisfacción de derechos económicos, sociales y culturales, de
necesidades de carácter general de la población (carácter social).

II. Seguridad social: Derecho y servicio para el cumplimiento de los fines del Estado
Social de Derecho:
Derecho a la seguridad social: Derecho irrenunciable. En pensiones: Protege a las
personas que están en la imposibilidad física o mental de obtener los medios de
subsistencia para llevar una vida digna a causa de la vejez entre otras contingencias.

Principios:
1. Universalidad: El Estado debe garantizar las prestaciones de la seguridad social a
todas las personas, sin ninguna discriminación, y en todas las etapas de la vida.
Relacionado con la ampliación progresiva de la cobertura de la seguridad social.
2. Eficiencia: La mejor utilización social y económica de los recursos para que los
beneficios a que da derecho la seguridad social, sean prestados en forma adecuada,
oportuna y suficiente. Corte Constitucional: Elección de los medios más adecuados
para el cumplimiento de los objetivos y maximización del bienestar de las personas.
3. Solidaridad: Mutua ayuda. Dos dimensiones: Recursos para la población más
pobre y vulnerable; y exige la contribución de todos a la financiación del sistema de
acuerdo a las capacidades de cada persona.  Contribución a través de:
Cotizaciones, aportes adicionales (fondo de solidaridad – subcuentas), aumento de
tasas de cotización, periodos mínimos de fidelidad; y aumento de edades y semanas.
 Relación de la solidaridad con la igualdad material.

En virtud de estos principios es posible adoptar medidas distributivas en los sistemas,

para ampliar la cobertura a los sectores más vulnerables. Ej.: Reducción de pensiones
elevadas (Informe de la Comisión Interamericana de DH)  Reforma necesaria ya que
con el pago de dichas pensiones se amenazaba la estabilidad financiera del Estado en
general y del sistema pensional en particular  Fin legítimo.  Limitación de un
derecho no es regresividad: Implica un análisis de la afectación individual vs las
implicaciones colectivas.
 Sistema de pensiones como desarrollo de la seguridad social: Formalización del
sistema de seguridad social en pensiones  Dificultades que requerían de un
replanteamiento (insostenibilidad financiera, baja cobertura e inequidad):
1. Tasa de cotización no incrementó gradualmente.
2. Incumplimiento de la cotización del Estado.
3. Excesivos beneficios vs los aportes realizados.
4. Variedad de regímenes especiales y cajas administradoras.
5. Cambio demográfico que implicó menos aportes (menos jóvenes y la gente vivía
más tiempo).
C. Po del 91: Derecho fundamental de la seguridad social y obligación del
Estado de asegurar el sistema de pensiones (aplicación bajo sus
principios).

De esta obligación se derivan las de: Protección a los adultos mayores y

personas que por su condición física no pueden ingresar al mercado laboral.
Ley 100/93: Reforma para: Fortalecer financieramente el sistema  Objetivos:
1. Ampliar cobertura.
2. Adecuar la edad de retiro a las condiciones demográficas y de esperanza de vida.
3. Equilibrio entre cotización y beneficio.
4. Menor costo de administración.
5. Mejorar los rendimientos de los aportes para garantizar la sostenibilidad del sistema.

- Creó el Sistema General de Pensiones: Garantiza el amparo de: Vejez, invalidez y

muerte, por medio de una pensión y prestaciones definidas  Nace RPM y RAI.
- Garantía de pensión mínima en ambos regímenes.
- Régimen exceptuado: Fuerzas armadas, policía, Ecopetrol y magisterio.
- Régimen de transición.
- Dos regímenes: Cotización estatal  RPM: Asegurar el valor de las pensiones
correspondiente al que resulte de la liquidación respectiva; RAI: Subsidio dirigido a
la población más necesitada que no alcanza una pensión mínima con su ahorro. 
Esquema contrario a los fines distributivos del Estado Social de Derecho.

Ley 797/03: Objetivo: Fortalecer financieramente al sistema  Amplió la

obligatoriedad de cotizar (dependientes e independientes).
- Problemas: Déficit pensional del 30% por pensiones de altos funcionarios (entre
ellos los Congresistas).  Valor presente de las obligaciones futuras por concepto
de pensión.
- Limito la posibilidad de traslado entre regímenes (5 años antes del traslado) –
traslado siempre que se quiera hasta 10 años antes de la edad de jubilación.
- Incremento de semanas de cotización (a partir del 01/01/05).
 La evolución de SSS ha perseguido la universalización del derecho
a pensión (mayor cobertura y finalización de regímenes especiales).
Todos bajo requisitos generales  Equidad.

Régimen de transición (Ley 100/93): Derogo regímenes pensionales anteriores y creó

el régimen unificado de seguridad social. Protección de expectativas: R. de transición.
Congresistas (D/to 1293/94) Incorporación al Sistema General, salvo los que cobijara
el régimen de transición.
Derechos adquiridos Expectativas legítimas
Situaciones consolidadas bajo el amparo No se han consolidado las situaciones
de la ley y que no pueden ser previstas en las normas, solo son
desconocidos por normas posteriores. esperanzas  Condiciones para acceder al
régimen de transición

Regímenes exceptuados (Ley 100/93 – Ley 797/03): Excepciones en la ley, de quienes

no pertenecen al Régimen General de Pensiones:
Ley 100:
- Fuerzas militares y policía.
- Personal del D/to Ley 1214/90.
- Magisterio.
- Ecopetrol (servidores y pensionados).

Acto legislativo 01/05: Reforma: Introduce el concepto de sostenibilidad financiera.

Buscaba homogeneizar los requisitos y beneficios pensionales para una mayor equidad
y sostenibilidad.

- Eliminación de los regímenes especiales, ni exceptuados.

- Anticipa la finalización del régimen de transición (Del 2014 al 2010).
- Eliminación de la mesada 14.
- Incremento constante de semanas cotizadas.
- Reglas unificadas para el Régimen General de Pensiones.
- Base de liquidación de pensiones: Depende de los factores sobre los que se cotice.
No pensiones inferiores a 1 smlmv ni superiores a 25 smlmv a cargo de recursos
públicos.
- Sostenibilidad financiera. Motivo la unificación de reglas y la eliminación de
beneficios desproporcionaos.
- No se debe permitir la continuidad de interpretaciones del régimen de
transición.

III. Protección de los derechos adquiridos en la Constitución: La Constitución protege

los derechos adquiridos en el artículo 58 y el 48 adicionado por el Acto Legislativo
01/05 en pensiones  Los adquiridos con justo titulo.
 Origen del concepto: Relacionado con el patrimonio y la prohibición de la
retroactividad (no pueden ser afectados por leyes posteriores).
- Los derechos adquiridos: Son las “esperanzas” fundadas en una normativa dentro
de un ordenamiento que no deben ser vulneradas las expectativas legítimas, las que
pueden serlo en razón de motivos de mayor importancia.
- Partiendo del Estado Social de Derecho, los derechos adquiridos ya no son
absolutos, sino que deben ceder ante principios mayores desde el punto de vista
constitucional.
- La Constitución ampara los derechos adquiridos, pero sus efectos pueden ser
modificados en virtud de finalidades constitucionales.  El monto de las mesadas
pensionales puede variar, pero no se puede suprimir o revocar el derecho de la
pensión  No son absolutos.

Criterios constitucionales que habilitan al legislador para limitar los derechos:

1. Limitación en virtud del carácter prevalente de los principios y valores de la

Constitución.
2. Limitación como consecuencia de la correlatividad de derechos y deberes.
3. El límite se fundamenta en la salvaguarda del interés público y social.
4. Limites enmarcados dentro del respeto del núcleo esencial del derecho (garantía
constitucional contra su vulneración – ámbito intangible) y del principio de
proporcionalidad. La proporcionalidad se analiza en diferentes dimensiones:
 La finalidad legitima constitucional de la medida restrictiva bajo examen y la
idoneidad de los medios elegidos para alcanzarla (alcancen los fines
perseguidos).
 La necesidad de la limitación. Se determina si la finalidad se puede conseguir
con medidas menos restrictivas de derechos principios fundamentales.
 Proporcionalidad de costo – beneficio constitucional de la medida sometida a
control.

IV. Derechos pensionales protegidos por el Acto Legislativo 01/05: “El Estado
garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará
los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional
que de acuerdo con la ley esté a su cargo. Las leyes en materia pensional que se
expidan con posterioridad a la entrada en vigencia de este acto legislativo, deberán
asegurar la sostenibilidad financiera de lo establecido en ellas.
En materia pensional se respetarán todos los derechos adquiridos.
La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones
reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos
establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente
celebrados".
 - Son aquellos no obtenidos con fraude a la ley o abuso del derecho (para que se
configuren no se requiere dolo ni culpa, solo que se produzca un resultado
manifiestamente desproporcionado contrario a las finalidades de una figura) 
Pensiones reconocidas en esas circunstancias deben ser revisadas.
- Fraude a la ley: Es el resultado objetivo contrario a las finalidades de una institución
jurídica.
- Abuso del derecho: Ejercicio manifiestamente irrazonable o desproporcionado del
titular del derecho.

V. Control constitucional de la norma demandada:

Desarrollo reglamentario: Ley 4/92, art.17 otorga condiciones especiales:
- Ingreso base de liquidación: 75% del ingreso mensual promedio.
- Edad: 55 años.
- Tiempo de servicios: 20 años de servicios.