2/25/2019 G.R. No.

L-13678
Today is Monday, February 25, 2019

Custom Search
 Constitution  Statutes  Executive Issuances  Judicial Issuances  Other Issuances  Jurisprudence  International Legal Resourc
 

Republic of the Philippines
SUPREME COURT  
Manila  

EN BANC

G.R. No. L­13678             November 12, 1918

THE UNITED STATES, plaintiff­appellee, 
vs.  
 
PRUDENCIO SALAVERIA, defendant­appellant.

Jose R. Varela for appellant.
 
Office of the Solicitor­General Paredes for appellee.

MALCOLM, J.:

The municipal council of Orion, Bataan, enacted, on February 28, 1917, an ordinance which, among other things,
prohibited the playing of panguingue on days not Sundays or legal holidays, and penalized the violation thereof by a
casero [housekeeper] by a fine of not less than P10 nor more than P200, and by jugadores [gamblers] by a fine of
not less than P5 nor more than P200. The justice of the peace of Orion, when this ordinance went into effect, was
Prudencio Salaveria, now the defendant and appellant. Notwithstanding his official station, on the evening of March
8, 1917, not a Sunday or legal holiday, seven persons including the justice of the peace an his wife were surprised
by the police while indulging in a game of panguingue in the house of the justice of the peace. The chief of police
took possession of the cards, the counters (sigayes), a tray, an P2.07 in money, used in the game.

These  are  facts  fully  proven  by  the  evince  and  by  the  admissions  of  the  accused.  Convicted  in  the  justice  of  the
peace court of Orion, and again in the Court of First Instance of Bataan, Salaveria appeals to this court, making five
assignments of error. The three assignments, of a technical nature, are without merit, and a fourth, relating to the
evidence, is not sustained by the proof. The remaining assignment of error, questioning the validity of the ordinance
under which the accused was convicted, requires serious consideration and final resolution. This ordinance in part
reads:

RESOLUTION NO. 28

x x x           x x x           x x x

Whereas, this Council is vested with certain powers by sections 2184 and 2185 of the Administrative Code;

Whereas, it is the moral duty of this body to safeguard the tranquillity and stability of the Government and to
foster the welfare and prosperity of each an all of the inhabitants of this municipality; therefore,

Be it resolved to enact, as it hereby is enacted, the following ordinance:

Ordinance No. 3

x x x           x x x           x x x

Third. — The games known as "Panguingue" "Manilla," "Jung­kiang," "Paris­Paris," "Poker," "Tute," "Burro,"
and "Treinta­y­uno" shall be allowed only on Sundays an official holidays.

x x x           x x x           x x x

The following penalties shall be imposed upon those who play the above games on days other than Sundays
and official holidays:

For the owner of the house: A fine of from Ten to Two hundred pesos, or subsidiary imprisonment in case of
insolvency at the rate of one peso a day.

For  the  gamblers:  A  fine  of  from  Five  to  Two  hundred  pesos  each  or  subsidiary  imprisonment  in  case  of
insolvency at the rate of one peso a day.

The Philippine Legislature has granted to municipalities legislative powers of a dual character, one class mandatory
an the other discretionary. Of the first class is the provision of the Administrative Code which makes it the duty of the
municipal council, conformably with law, "to prohibit and penalize . . . gambling." (Sec. 2188 [i], Adm. Code of 1916;
sec. 2242 [i], Adm. Code of 1917.) This is a more restricted power than that found in the original Municipal Code
which  authorized  a  municipal  council  to  "provide  against  the  evils  of  gambling,  gambling  houses,  and  disorderly
houses  of  whatsoever  sort."  (Act  No.  82,  sec.  39  [u].)  The  present  municipal  law,  since  making  use  of  the  word
"gambling," must be construed with reference to the Insular Law, Act No. 1757, relating to the same subject. Act No.
1757  in  section  1  defines  "gambling"  as  "the  paying  of  any  game  for  money  or  any  representative  of  value  or
valuable consideration or thing, the result of which game depends wholly or chiefly upon chance or hazard, or the
use  of  any  mechanical  inventions  or  contrivance  to  determine  by  chance  the  loser  or  winner  of  money  or  of  any
representative of value or of any valuable consideration or thing." In the United States vs. Hilario ([1913], 24 Phil.,
392),  the  Supreme  Court  went  into  the  subject  of  the  meaning  of  "gambling"  in  this  jurisdiction,  and  found  that  it
includes  those  games  the  result  of  which  depend  wholly  or  chiefly  upon  chance  or  hazard,  and  excludes  those
games the result of which depend wholly or chiefly upon skill, with the result that sections 621 to 625 of the Revise
Ordinances of the city of Manila (734­738 of the Revised Ordinances of 1917) were found to prohibit only games of
chance or hazard.

The ordinance of Orion, Bataan, merely prohibits the playing of panguingue on  certain  days,  without describing it.

Further, although this court has considered the method by which many other games are played, it has never as yet
authoritatively  decided  whether  panguingue  was  a  game  of  skill  or  hazard.  Nor  was  any  evidence  on  this  point
introduced in the present case. However, a reading of the decision of the trial court and of official opinions of two

https://www.lawphil.net/judjuris/juri1918/nov1918/gr_l-13678_1918.html 1/5
2/25/2019 G.R. No. L-13678
Attorneys­General, of which we can take judicial cognizance, warrants the deduction that panguingue is not a game
of chance or hazard and is not prohibited by Act No. 1757. (See Opinions of the Attorney­General of July 11, 1904;
July 25, 1904; October 10, 1905; and September 7, 1911; also Berriz, Diccionario de la Administracion, p. 35.) If,
therefore,  we  were  to  restrict  our  investigation  to  those  portions  of  the  Administrative  Code  which  authorize  a
municipal council to prohibit and penalize gambling, there would exist grave doubt, to say the least, of the validity of
ordinance No. 3 of the municipality of Orion, Bataan.

There remains for consideration a different approach to the question.

While  Philippine  law  gives  to  gambling  a  restricted  meaning,  it  is  to  be  noted  that,  in  its  broader  signification,
gambling relates to play by certain rules at cards, dice, or other contrivance, so that one shall be the loser an the
other the winner. (20 Cyc., 878; Bouvier's Law Dictionary; People vs. Todd [1889], 51 Hun [N. Y.], 446 451; 4 N. Y.
Supp., 25.) As one example the Charter of the town of Ruston, State of Louisiana, authorized it "to restrain, prohibit,
an  suppress  .  .  .  games  and  gambling  houses  and  rooms  .  .  .,  and  to  provide  for  the  punishment  of  the  persons
engaged  in  the  same."  Under  this  power  the  town  passed  an  ordinance  prohibiting  "all  games  of  chance,  lottery,
banking games, raffling, and all other species of gambling," indicating that there were other species of gambling in
addition  to  games  of  chance.  (See  Town  of  Ruston  vs.  Perkins  [1905],  114  La.,  851.)  The  common  law  notion  of
gambling, which only made it an indictable offense when the play was attended by such circumstances as would in
themselves  amount  to  a  riot  or  a  nuisance  or  to  an  actual  breach  of  the  peace,  has  given  way  to  statutes  and
ordinances designed to restrain, suppress, or control gambling.

Authority for the State or a municipality to take action to control gambling in this larger sense can be found in an
analysis of what is calle the police power.

Any  attempt  to  define  the  police  power  with  circumstantial  precision  would  savor  of  pedantry.  The  United  States
Supreme Court tritely describes it as "the most essential of all powers, at times the most insistent, an always one of
least  limitable  of  the  powers  of  government."  (District  of  Columbia  vs.  Brooks  [1909],  214  U.S.,  138.)  The  police
power is based on the maxim "salus populi est suprema lex" — the welfare of the people is the first law. The United
States Supreme Court has said that it extends "to the protection of the lives, health and property of the citizens, and
to the preservation of good order and the public morals." (Beer Co. vs. Massachusetts [1878] , 97 U.S., 25; Barbier
vs. Connolly [1885], 113 U.S., 27.) The Supreme Court of these Islands has said that it extends "the police power of
the state includes not only the public health safety, but also the public welfare, protection against impositions, and
generally  the  public's  best  interest."  (U.S.  vs.  Pompeya  [1915],  31  Phil.,  245.)  Recent  judicial  decisions  incline  to
give a more extensive scope to the police power that the older cases. The public welfare is rightfully made the basis
of construction.

Not only does the State effectuate its purposes through the exercise of the police power but the municipality does
also. Like the State, the police power of a municipal corporation extends to all matters affecting the peace, order,
health, morals, convenience, comfort, and safety of its citizens — the security of social order — the best and highest
interests  of  the  municipality.  (Case  vs.  Board  of  Health  of  Manila  and  Heiser  [1913],  24  Phil.,  250.)  The  best
considered decisions have tended to broaden the scope of action of the municipality in dealing with police offenses.
Within the general police powers of a municipal corporation is the suppression of gambling. Ordinances aimed in a
reasonable way at the accomplishment of this purpose are undoubtedly valid. (See U.S. vs. Pacis [1915], 31 Phil.,
524;  39  L.  R.  A.,  523,  Note;  Cooley's  Constitutional  Limitations,  6th  edition,  pp.  138,  226,  742;  Greenville  vs.
Kemmis  [1900],  58  S.  C.,  427  [holding  that  under  the  general  welfare  clause  a  city  may  pass  an  ordinance
prohibiting gambling in any private house].)

The  Philippine  Legislature,  as  before  intimated,  delegated  to  municipalities  certain  legislative  powers  are  named
specifically. But in addition, and preceding both the specific powers of a mandatory and discretionary character, is
the general power of a municipal council to enact ordinances and make regulations. It is this grant that the preamble
of  the  ordinance  of  Orion  assigns  as  authority  for  its  enactment.  Said  section  2184  of  the  Administrative  Code  of
1916 (sec. 2238, Adm. Code of 1917) reads:

The municipal council shall enact such ordinances and make such regulations, not repugnant to law, as may
be necessary to carry into effect and discharge the powers an duties conferred upon it by law an such as shall
seem necessary and proper to provide for the health and safety, promote the prosperity, improve the morals,
peace,  good  order,  comfort,  and  convenience  of  the  municipality  and  the  inhabitants  thereof,  and  for  the
protection of property therein.

This section, known as the general welfare clause, delegates in statutory form the police power to a municipality. As
above  stated,  this  clause  has  been  given  wide  application  by  municipal  authorities  and  has  in  its  relation  to  the
particular  circumstances  of  the  case  been  liberally  construed  by  the  courts.  Such,  it  is  well  to  recall,  is  the
progressive view of Philippine jurisprudence.

The general welfare clause has two branches. One branch attaches itself to the main trunk of municipal authority,
and relates to such ordinances and regulations as may be necessary to carry into effect and discharge the powers
and  duties  conferred  upon  the  municipal  council  by  law.  With  this  class  we  are  not  here  directly  concerned.  The
second  branch  of  the  clause  is  much  more  independent  of  the  specific  functions  of  the  council  which  are
enumerated by law. It authorizes such ordinances "as shall seem necessary and proper to provide for the health and
safety, promote the prosperity, improve the morals, peace, good order, comfort, and convenience of the municipality
and the inhabitants thereof, and for the protection of property therein."

It is a general rule that ordinances passed by virtue of the implied power found in the general powers and purposes
of  the  corporation,  and  not  inconsistent  with  the  laws  or  policy  of  the  State.  The  ordinance  of  the  municipality  of
Orion  does  not  seem  in  itself  to  be  pernicious,  or  unreasonable  or  discriminatory.  Its  purposes  evidently  are  to
improve the morals and stimulate the industry of the people. A person is to be compelled to refrain from private acts
injurious both to himself an his neighbors. These objects, to be attained by limiting the pastime to definite days, do
not infringe any law of the general government.

The constitutional provision that no person shall be deprived of liberty without due process of law is not violated by
this ordinance. Liberty of action by the individual is not unduly circumscribed; that is, it is not unduly circumscribed if
we have in mind the correct notion of this "the greatest of all rights." That gravest of sociological questions — How
far, consistently with freedom, may the liberties of the individual member of society be subordinated to the will of the
Government? — has been debated for centuries, in vain, if we can not now discount the time worn objection to any
and all interference with private rights in order to effectuate the public purpose. (See Jacobson vs. Massachusetts
[1905],  197  U.  S.,  11;  State  vs.  Kreutzberg  [1902],  58  L.  R.  A.,  748.)  Almost  countless  are  the  governmental
restrictions on the citizen.

The  presumption  is  all  favor  of  validity.  The  inhabitants  of  a  municipality  are  in  themselves  miniature  states.  The
action  of  the  elected  representatives  of  the  people  cannot  be  lightly  set  aside.  The  councilors  must,  in  the  very
nature  of  things,  be  familiar  with  the  necessities  of  their  particular  municipality  an  with  all  the  facts  and
circumstances which surround the subject, and necessities of their particular municipality and with all the facts and
circumstances  which  surround  the  subject,  and  necessitate  action.  The  local  legislative  body,  by  enacting  the

https://www.lawphil.net/judjuris/juri1918/nov1918/gr_l-13678_1918.html 2/5
2/25/2019 G.R. No. L-13678
ordinance, has in effect given notice that the regulations are essential to the well being of the people. Who is in a
better position to say whether the playing of panguingue is  deleterious  to  social  order  and  the  public  interest  in  a
certain  municipality  —  the  municipal  council,  or  the  courts?  The  answer  is  self­evident.  The  Judiciary  should  not
lightly set aside legislative action when there is not a clear invasion of personal or property rights under the guise of
police regulation. (See U.S. vs. Joson [1913], 26 Phil., 1.)

President  McKinley's  Instructions  to  the  Commission  still  remain  undisturbed  by  subsequent  Acts  of  Congress
dealing  with  Philippine  affairs  and  yet  constitute  a  portion  of  our  constitutional  law,  as  to  the  inviolable  rule  that
"municipal  governments  .  .  .  shall  be  afforded  the  opportunity  to  manage  their  own  affairs  to  the  fullest  extent  of
which they are capable." Again the same organic law says, "In the distribution of powers among the governments
organized  by  the  Commission,  the  presumption  is  always  to  be  in  favor  of  the  smaller  subdivision,  so  that  all  the
powers which can properly be exercised by the municipal government shall be vested in that government . . . ." Let
us never forget these principles so highly protective of local self­government.

The judiciary can very well take notice of the fact that municipalities are accustomed to enacting ordinances aimed
at the regulation of gambling. The executive authorities an the Attorney­General have usually upheld the validity of
such ordinances, especially those intended to restrict the playing of panguingue. (Opinions of the Attorney­General,
supra; Opinion of the Executive Secretary, July 6, 1909; Indorsement of the Governor­General, July 21, 1904.) This
general municipal practice, indicative of a social cancer to be eradicated, should not be discouraged by strict judicial
construction.

More important still, the courts cannot but realize that gambling, in its larger sense as well as in its restricted sense,
is an act beyond the pale of good morals, which, for the welfare of the Filipino people, should be exterminated. The
suppression  of  the  evil  does  not  interfere  with  any  of  the  inherent  rights  of  citizenship.  The  pernicious  practice  is
rightfully  regarded  as  the  offspring  of  idleness  and  the  prolific  parent  of  vice  and  immorality,  demoralizing  in  its
association  and  tendencies,  detrimental  to  the  best  interests  of  society,  and  encouraging  wastefulness,
thriftlessness, and a belief that a livelihood may be earned by other means than honest industry. To be condemned
in  itself,  it  has  the  further  effect  of  causing  poverty,  dishonesty,  fraud,  and  deceit.  Many  a  man  has  neglected  his
business and mortgaged his integrity to follow the fickle Goddess of the cards. Many a woman has wasted her hours
and  squandered  her  substance  at  the  gambling  board  while  home  and  children  were  forgotten.  It  is  highly  proper
that  this  pastime  should  be  subject  to  the  control  of  restraints  imposed  by  the  ordinances  of  local  governments
peculiarly  afflicted  by  the  evil.  (See  In  re  Voss  [1903],  11  N.  D.,  540;  Ex  parte  Tuttle  [1891],  91,  Cal.,  589;
Greenwood vs. State [1873], 6 Baxt., 567; 32 Am. Rep., 539; 12 R. C. L., 709­715.)

For the suppression of such an evil, coordinate and harmonious action must concur between the three departments
of  Government.  A  law  or  ordinance  enacted  by  the  legislative  body  must  exist.  Such  an  ordinance  is  before  us.
Vigorous executive enforcement must take place to make the law or ordinance a reality. Such activity by the police
has  brought  this  case  to  the  courts.  And  finally  the  Judiciary,  having  full  respect  for  the  legislative  action  of  the
municipal  council  and  for  the  prosecution  by  the  executive  officials,  must,  by  judicial  construction,  equally  as
progressive and constructive, give effect to the action of the other two powers. Wherefore, although panguingue is
not entirely a game of chance, since it is a proper subject for regulation by municipal authorities acting under their
delegated police power, whose laudable intention is to improve the public morals and promote the prosperity of their
people, their action should be upheld by the courts. Ordinance No. 3 of Orion, Bataan, is found to be valid.

The  culprit  in  this  case  is  himself  a  member  of  the  Judiciary.  Instead  of  enforcing  the  law,  he  has  scorned  it.  His
example to the people of Orion has been pernicious in its influence. If gambling is to be suppressed, not only the
weak and ignorant must be punished, but those with full knowledge of the law and the consequences of violation.
We  would  accordingly  suggest  to  Courts  of  First  Instance  that  in  all  cases  arising  under  the  Gambling  Law  or
ordinances,  except  for  unusual  circumstances,  a  prison  sentence  should  be  imposed,  if  permitted  by  the  law  or
ordinance. We further suggest that, where the defendant has been found guilty and is a man of station, he be given
the maximum penalty. lawphil.net

Applying the foregoing in this instance, it results that the defendant and appellant must be found guilty of a violation
of  ordinance  No.  3  of  the  municipality  of  Orion,  Bataan;  and,  in  accordance  therewith,  shall  be  sentenced  to  the
maximum  penalty  of  the  payment  of  a  fine  of  P200,  or  to  subsidiary  imprisonment  in  case  of  insolvency,  with  the
costs of all three instances against him. So ordered.

Arellano, C.J., Torres, Araullo and Avanceña, JJ., concur.

 
 
 
 

Separate Opinions

JOHNSON, J., concurring:

I concur upon the ground that the ordinance in question is fully authorized under the "general welfare" provisions of
the Municipal Code.

STREET, J., concurring:

I  agree  in  the  conclusion  that  the  ordinance  passed  by  the  municipality  of  Orion  prohibiting  the  playing  of
panguingue on  secular  days  is  valid  and  am  of  the  opinion  that  the  authority  to  pass  such  an  ordinance  is  to  be
found  exclusively  in  section  2184  of  the  Administrative  Code  (1916),  which  gives  a  general  authority  for  the
enactment of ordinances which seem proper to improve the morals and good order of the community. As the game
of panguingue is admittedly not a game of chance or hazard played for money, it is not within the prohibitions of Act
No. 1757; an I think the case should be determined without reference to the legislation against gambling and without
reference t the circumstance that under subsection (i) of section 2188 of the same Code the Legislature has made it
mandatory upon municipal councils to prohibit and penalize gambling.

The legislature has clearly authorized the municipal council to use its discretion as to the measures which it esteems
desirable to promote morals an good order; and I know of no rule of law which would justify any court in overruling
that discretion in such a matter as is now before us. Certainly I would be sorry to see this court adopt a paternalistic
attitude  of  captious  criticism  and  correction  tending  to  embarrass  the  free  exercise  of  the  legislative  discretion
vested by law in the municipal councils. Those bodies are undoubtedly destined to make mistakes in the exercise of
the  powers  conferred  on  them,  but  there  is  no  better  school  than  that  of  experience  in  which  their  members  may
discover what is most likely to promote the welfare of the community and the interests of their constituents.

As  already  suggested,  I  think  that  the  Gambling  Law  (Act  No.  1757)  and  the  provisions  of  the  Municipal  Code
relative to the suppression of gambling, strictly speaking, have nothing to do with the case; and the circumstance
https://www.lawphil.net/judjuris/juri1918/nov1918/gr_l-13678_1918.html 3/5
2/25/2019 G.R. No. L-13678
that  those  measures  are  upon  the  statute  book  cannot  serve  in  the  slightest  degree  to  limit  the  powers  of  a
municipal council in legislating upon a matter not implicated with gambling. From the preamble to the ordinance it
may be seen that the council had in view the promotion of the general well­being and the advancement of prosperity
in  the  community;  and  the  ordinance  was  doubtless  intended  to  discourage  the  playing  of  games  which  involve  a
frivolous and idle waste of time, rather than directly to suppress gambling. But even if the council had suppose that
the games which it proposed to regulate are calculated to foment the gambling instinct and should be suppressed
for that reason, the ordinance in question could not possibly have been rendered invalid by that fact.

FISHER, J., dissenting:

The importance of suppressing gambling, properly emphasized in the majority opinion, cannot warrant a conviction
where  gambling  is  not  involved.  The  zeal  to  remedy  an  evil  should  not  induce  the  graver  evil  of  obliterating  legal
landmarks.

Gambling is the playing, for money or its equivalent, of any game of which the result depends "wholly or chiefly upon
chance or hazard, . . . ." (Act No. 1757).

The defendant herein is accused of playing panguingue, which is avowedly not a game of chance or hazard within
this definition. It is not alleged in the information that the playing was for money or any other thing of value. The fact
that some money was found on the table when the accused was arrested is immaterial in this case. The ordinance
under  which  the  conviction  was  had  does  not  make  playing  the  prohibited  games  for  money  an  ingredient  of  the
offense, and the decision of the majority proceeds upon the theory that the result would have been the same had no
money been staked upon the game.

To play a game of skill without risking anything upon the outcome is not gambling, and the prohibition of harmless
amusements cannot be justified by the authority to prohibit gambling.

In  recognition  of  the  fact  that  the  ordinance  upon  which  is  based  this  prosecution  goes  beyond  the  terms  of  the
statutory  authority,  it  is  sought  to  find  power  to  pass  the  same  under  the  general  welfare  clause  (section  2238,
Administrative Code of 1917). But the ordinance which imposes a fine and imprisonment upon a man and wife who
play  a  game  of  cards  together  as  mere  pastime,  in  their  own  home,  without  risking  a  cent  upon  the  outcome,  is
beyond the protection of such general provision for two reasons. In the first place, it is unreasonably subversive of
the  liberty  of  the  citizen  an  unnecessary.  In  the  second  place,  the  Legislature  of  the  Islands  has  spoken  in  well
defined  terms  on  the  subject  of  gambling,  and  its  pronouncement  on  the  subject  fills  the  field  and  precludes  the
possibility  of  stretching  the  authority  delegated  to  municipalities  into  the  right  to  repeal,  modify,  or  supplement
existing legislation.

The  subject  of  gambling  has  merited  the  attention  of  our  Legislature  and  Act  No.  1757  very  clearly  defines  the
intention and will of that body in the premises. Its limitation of the prohibition is its refusal to prohibit games of skill
and  games  in  which  no  value  is  at  stake,  and  is  the  exact  equivalent  of  a  pronouncement  that  non­gambling
pastimes shall not be prohibited.

When the legislature authorized municipalities to "penalize . . . . gambling" it was aiming at the vice of risking money
upon the hazard of a game of chance. The Legislature has not prohibited the playing of card games — in itself an
innocent pastime — but the playing for money of games of hazard. When it delegated like power to municipalities it
had a like object in view and not other.

Equally  untenable,  to  my  mind,  is  the  attempt  to  justify  the  statute  under  the  "general  welfare"  clause.  The
prohibition by ordinance of the playing of certain card games as an amusement, without stake or wager, cannot be
said  to  promote  the  health,  safety,  morals,  peace,  good  order,  comfort  or  convenience  of  the  inhabitants  of  a
municipality.  The  majority  opinion  contends  that  the  purpose  of  the  enactment  was  to  "improve  the  morals  and
stimulate the industry of the people." Unfortunately for that theory it appears that the ordinance expressly permits
these  "immoral"  diversions  on  Sundays  and  official  holidays.  I  am  unable  to  see  how  one's  morals  are  to  be
improved  by  permitting  him  to  play  panguingue,  poker  or  burro  all  day  Sunday,  and  then  sending  him  to  jail  for
engaging  in  the  same  amusement  Monday  evening.  So  far  as  the  "stimulation  of  .  .  .  industry"  is  concerned,  that
argument might have had some weight if the prohibition of these amusements had been limited to working hours.
But such is not the case. The inhabitants of Orion may play poker — without a wager — to their heart's content on
Sunday,  but  to  do  it  Saturday  evening,  after  the  work  of  the  week  is  over,  is  prohibited  —  their  morals  are  to  be
"improved"  and  their  industry  "stimulated"  until  midnight.  After  that  they  may  yield  to  their  depraved  instincts  until
midnight of Sunday, without let or hindrance. I submit that it is obvious that the ordinance in question was intended
to prevent gambling, but is not warranted by the delegated authority of municipal councils over this subject, because
it  is  so  drawn  as  to  include  harmless  amusements  not  within  the  legislative  definition  of  gambling.  By  limiting  the
definition  and  prohibition  of  gambling  to  the  playing  for  money of games of hazard,  the  Legislature  by  implication
permitted the playing of all other games not within the prohibition. Is the "general welfare" clause of grant of power
to municipal corporation to be so construed as to make the express delegation of power redundant and useless? If
under  the  general  welfare clause the playing of whist or chess in one's own house,  not  for  money,  but  merely  for
amusement, may be prohibited under the general welfare clause, certainly the power "to penalize and prohibit . . .
gambling" must have been included in that clause. If so, the special grant relating to gambling is merely redundant.

I submit that when a special power to enact ordinances is granted to a municipal council upon a particular subject,
the power as to that matter is to be measured by the express grant, without enlargement by the interpretation of the
general "welfare clause." The express grant of power to regulate public dance halls (section 2243 [k], Administrative
Code  of  1917)  is  not  be  expanded  under  the  general  "welfare  clause"  so  as  to  authorize  the  prohibition  and
penalizing  of  dancing  in  private  houses.  The  express  grant  of  power  to  establish  and  maintain  streets  cannot  be
expanded, under the general welfare clause, this court has held, so as to authorize an ordinance to compel citizen
to clean the streets. (U.S. vs. Gaspay, 33 Phil. Rep., 96.)

I think the law on this subject is correctly expressed in Judge Dillon's authoritative work on Municipal Corporations
as follows:

When there are both special and general provisions, the power to pass by­laws under the special or express
grant can only be exercised in the cases and to the extent, as respects those matters, allowed by the charter
or incorporating act; and the power to pass by­laws under the general clause does not enlarge or annul the
power  conferred  by  the  special  provisions  in  relation  to  their  various  subject  matters,  but  gives  authority  to
pass  by­laws,  reasonable  in  their  character,  upon  all  other  matters  within  the  scope  of  their  municipal
authority, and not repugnant to the Constitution and general laws of the State.

But if we disregard entirely the delegated power relating to the prohibition of gambling and consider the matter from
the  standpoint  of  the  general  welfare  clause  alone,  it  seems  equally  clear  to  me  that  the  ordinance  in  question  is
void  as  being  contrary  to  the  public  legislative  policy,  as  established  by  the  Philippine  Legislature.  In  Dillon  on
Municipal Corporations (fifth edition, paragraph 601) it is said:

https://www.lawphil.net/judjuris/juri1918/nov1918/gr_l-13678_1918.html 4/5
2/25/2019 G.R. No. L-13678
. . . A municipal corporation . . . cannot, in virtue of its incidental power to pass­by­laws, or under any general
grant  of  that  authority,  adopt  by­laws  which  infringe  the  spirit  or  are  repugnant  to  the  policy  of  the  State  as
declared in its general legislation. This principle is well exemplified by a case in Ohio (Marietta vs. Fearing, 4
Ohio, 427) in which incorporated towns were, by statute, prohibited from subjecting stray animals owned by
persons not residents of such town to their corporation ordinances. It was held that an ordinance operating,
not on the animals but on the non­resident owner, in the shape of a penalty, violated the spirit of the statute,
and was void. So, in a later case in the same State, it was shown that the general policy of the State was to
allow  animals  to  run  at  large;  and  it  was  ruled  that  a  municipal  corporation  with  power  to  pass  "all  by­laws
deemed necessary for the well­regulation, health, cleanliness & c.," of the borough, and with power to "abate
nuisances," had no authority to pass a by­law restraining cattle from running at large, such a by­law being in
contravention of the general law of the State. (Collins vs. Hatch, 18 Ohio, 523.)

The  public  legislative  policy  is  to  permit  the  playing  of  card  games  as  an  amusement,  without  wagers  upon  the
outcome. That is shown by the language of Act No. 1757, which, by limiting the prohibition of gambling to games of
chance or hazard played for money, by implication permits the playing of games not prohibited, and by the fact that
the Tariff Act in force (section 3) by prohibiting the importation of marked cards impliedly authorizes the importation
of others.

Panguingue playing may be so harmful to the people of this country that the playing of it at any time, at any place,
with  or  without  the  wagering  of  money,  should  be  prohibited.  If  that  is  so  the  Legislature  should  prohibit  it.  Some
people regard dancing and billiards as equally harmful. If such people happen to control a given municipal council
we may see respectable citizens in jail for the offense of dancing in their own homes, for playing casino or billiards,
or  ping­pong,  or  for  engaging  in  any  other  amusement  which,  while  not  prohibited  by  any  general  law,  may  be
prohibited in any municipality under this omnibus general welfare clause.

 
 
 
The Lawphil Project ­ Arellano Law Foundation

   

https://www.lawphil.net/judjuris/juri1918/nov1918/gr_l-13678_1918.html 5/5