PENGANGGARAN SEKTOR PUBLIK

ADITYA BAHAR PALILI

A062181017

PROGRAM PASCASARJARNA
FAKULTAS EKONOMI DAN BISNIS
UNIVERSITAS HASANUDDIN
MAKASSAR
2019
A. KONSEP ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Penganggaran sektor publik mempelajari tentang proses penentuan jumlah alokasi
dana untuk setiap program yang direncanakan dalam satuan moneter. Dalam anggaran sektor
publik, aspek perencanaan, pengendalian, dan akuntabilitas publik akan menjadi efektif jika
diawasi lembaga pengawas khusus yang mengontrol aspek-aspek tersebut.

B. PENGERTIAN DAN PENTINGNYA ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Dalam arti sempit anggaran sektor publik memiliki pengertian sebagai dokumen yang
menggambarkan kondisi keuangan dari suatu organisasi. Sedangkan dalam arti luas, anggaran
sektor publik berisi rencana kegiatan yang direpresentasikan dalam bentuk rencana perolehan
pendapatan dan belanja dalam satuan moneter. Anggaran adalah alat utama kebijakan fiskal.
Dan juga sebagai alat ekonomi yang dimiliki oleh pemerintah untuk mengarahkan
perkembangan sosial dan ekonomi, menjamin kesinambungan, dan meningkatkan kualitas
hidup masyarakat. Dalam bidang pemerintahan, anggaran menjadi bentuk tanggung jawab
pemerintah terhadap rakyat.

C. FUNGSI ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

1. Anggaran sebagai alat perencanaan (planning tool). Anggaran ini dibuat untuk
merencanakan tindakan apa yang akan dan harus dilakukan oleh pemerintah, banyaknya
biaya yang dibutuhkan, dan berapa hasil yang diperoleh di akhir periode.
2. Anggaran sebagai alat pengendalian (control tool). Anggaran ada untuk
mengendalikan (membatasi kekuasaan) eksekutif. Dan sebagai instrumen pengendalian,
anggaran digunakan untuk menghindari over-spending, underspending, dan salah sasaran
(misappropriation) dalam pengalokasian anggaran pada bidang lain yang bukan prioritas.
Pengendalian tersebut dapat dilakukan dengan cara, antara lain: (a) membandingkan
kinerja aktual dengan kinerja yang dianggarkan, (b) menghitung selisih anggaran (favourable
dan unfavourable variances), (c) menemukan penyebab yang dapat dikendalikan
(controllable) dan tidak dapat dikendalikan (uncontrollable), serta (d) merevisi standar biaya
atau target anggaran untuk tahun berikutnya.
3. Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal (fiscal tool). Anggaran menunjukkan arah
kebijakan fiskal pemerintah sehingga dapat dilakukan prediksi-prediksi dan estimasi
ekonomi.
4. Anggaran sebagai alat politik (political tool). Dalam sektor publik, anggaran
merupakan dokumen politik sebagai bentuk komitmen eksekutif dan kesepakatan legislatif
atas penggunaan dana publik untuk kepentingan tertentu.

1
5. Anggaran sebagai alat koordinasi dan komunikasi (coordination and
communication tool). Anggaran yang dibuat harus dikomunikasikan ke seluruh bagian
organisasi untuk dilaksanakan..
6. Anggaran sebagai alat penilaian kinerja (performance measurement tool). Kinerja
eksekutif dapat dinilai berdasarkan pencapaian target anggaran dan efisiensi pelaksanaan
anggaran.
7. Anggaran sebagai alat motivasi (motivation tool). Anggaran yang dibuat harus
bersifat challenging but attainable atau demanding but achieveable untuk memotivasi para
pembuat anggaran.
8. Anggaran sebagai alat untuk menciptakan ruang publik (public sphere).
Anggaran publik harus melibatkan banyak kalangan seperti kabinet, birokrat, DPR/DPRD,
LSM, Perguruan Tinggi, masyarakat, dan berbagai organisasi kemasyarakatan.

D. JENIS-JENIS ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

1. Anggaran Operasional (operation/recurrent budget). Anggaran ini berisi
perencanaan tentang kebutuhan sehari-hari dalam menjalankan pemerintahan. Pengeluaran
pemerintah yang termasuk dalam anggaran operasional adalah belanja rutin. Contoh anggaran
operasional adalah Belanja Administrasi Umum dan Belanja Operasi dan Pemeliharaan.
2. Anggaran Modal/Investasi (capital/investment budget). Belanja investasi/modal
manfaatnya cenderung melebihi satu tahun anggaran dan menambah aset atau kekayaan
pemerintah, serta menambah anggaran rutin untuk biaya operasional dan pemeliharaannya.

E. PRINSIP-PRINSIP ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Prinsip-prinsip anggaran sektor publik dijabarkan sebagai berikut. (1) Otorisasi oleh
legislatif, (2) Komprehensif, (3) Keutuhan Anggaran, (4) Nondiscretionary appropriation, (5)
Periodik, (6) Akurat, (7) Jelas, dan (8) Diketahui publik.

F. PROSES PENYUSUNAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Proses penyusunan anggaran mempunyai empat tujuan yakni (1) membantu
pemerintah mencapai tujuan fiskal dan meningkatkan koordinasi antar bagian dalam
lingkungan pemerintah, (2) membantu menciptakan efisiensi dan keadilan dalam
menyediakan barang dan jasa publik melalui proses pemrioritasan, (3) memungkinkan bagi
pemerintah untuk memenuhi prioritas belanja, (4) meningkatkan transparasi dan
pertanggungjawaban pemerintah kepada DPR/DPRD dan masyarakat luas.
Terdapat empat faktor dominan dalam proses penganggaran yakni tujuan dan target

2
yang hendak dicapai, ketersediaan sumber daya (faktor-faktor produksi yang dimiliki
pemerintah), waktu yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan dan target, faktor-faktor lain
yang mempengaruhi anggaran, seperti munculnya peraturan pemerintah yang baru, fluktuasi
pasar, perubahan sosial dan politik, bencana alam, dan sebagainya. Pengelolaan keuangan
publik melibatkan beberapa aspek yaitu aspek penganggaran, aspek akuntansi, aspek
pengendalian, dan aspek auditing.

G. PRINSIP-PRINSIP POKOK DALAM SIKLUS ANGGARAN

Prinsip-Prinsip Pokok Dalam Siklus Anggaran
Richard Musgrave seperti yang dikutip Coe (1989) mengidentifikasi tiga
pertimbangan ekonomis mengapa pemerintah perlu “terlibat” dalam “bisnis” pengadaan
barang dan jasa bagi masyarakat. Ketiga pertimbangan ekonomis tersebut adalah stabilisasi
ekonomi, retribusi pendapatan, dan alokasi sumber daya. Ketiga hal tersebut saling terkait
karena pada umumnya sektor swasta hanya menyediakan “market goods” sesangkan
pemerintah pada umumnya berkewajiban menyediakan “pure public goods” dan “partial
public goods”.
Lemahnya perencanaan anggaran memungkinkan munculnya underfinancing atau
overfinancing yang akan mempengaruhi tingkat efisiensi dan efektivitas anggaran. Dalam
jangka panjang, kondisi seperti ini cenderung memperlemah peran pemerintah sebagai
stimulator, fasilitator, koordinator, dan entrepreneur dalam proses pembangunan.
Prinsip-prinsip dan mekanisme penganggaran antara sektor publik dengan sektor
swasta relatif tidak berbeda. Siklus anggaran meliputi 4 tahap yang terdiri atas:
1. Tahap Persiapan Anggaran (Preparation). Pada tahap persiapan anggaran
dilakukan taksiran pengeluaran atas dasar taksiran pendapatan yang tersedia. Yang perlu
diperhatikan adalah sebelum menyetujui taksiran pengeluaran, terlebih dahulu harus
dilakukan penaksiran pendapatan secara lebih akurat. Dalam persoalan estimasi, yang perlu
mendapat perhatian adalah terdapatnya faktor “uncertainty” (tingkat ketidakpastian) yang
cukup tinggi. Oleh sebab itu, manajer keuangan publik harus memahami betul dalam
menentukan besarnya suatu mata anggaran. Besarnya mata anggaran pada suatu anggaran
yang menggunakan “line-item budgeting” akan berbeda pada “input-output budgeting”,
“program budgeting” atau “zero based budgeting”.
2. Tahap Ratifikasi (Approval/Ratification). Tahap berikutnya adalah budget
ratification. Tahap ini merupakan tahap yang melibatkan proses politik yang cukup rumit dan
cukup berat. Pimpinan eksekutif dituntut tidak hanya memiliki “managerial skill” namun

3
juga harus mempunyai “political skill”, “salesmanship” dan “coalition building” yang
memadai. Integritas dan kesiapan mental yang tinggi dari eksekutif sangat penting dalam
tahap ini.
3. Tahap Implementasi atau Pelaksanaan Anggaran (Budget Implementation).
Sistem informasi akuntansi dan sistem pengendalian manajemen sangat diperlukan untuk
mendukung pelaksanaan anggaran. Manajer keuangan publik dalam hal ini bertanggung
jawab untuk menciptakan sistem akuntansi yang memadai dan handal untuk perencanaan dan
pengendalian anggaran yang telah disepakati, dan bahkan dapat diandalkan untuk tahap
penyusuanan anggaran periode berikutnya.
4. Tahap Pelaporan dan Evaluasi (Reporting & Evaluation). Tahap terakhir dari
siklus anggaran adalah pelaporan dan evaluasi anggaran. Tahap persiapan, ratifikasi, dan
implementasi anggaran terkait dengan aspek operasional anggaran, sedangkan tahap
pelaporan dan evaluasi terkait dengan aspek akuntanbilitas. Jika tahap implementasi telah
didukung dengan sistem akuntansi dan sistem pengendalian manajemen yang baik, maka
diharapkan tahap budget reporting and evaluation tidak akan menemui banyak masalah.

H. PERKEMBANGAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK

Sebagai sebuah sistem, perencanaan anggaran sektor publik telah mengalami banyak
perkembangan. Sistem perencanaan anggaran publik berkembang dan berubah sesuai dengan
dinamika perembangan manajemen sektor publik dan perkembangan tuntutan yang muncul di
masyarakat. Pada dasarnya terdapat beberapa jenis pendekatan dalam perencanaan dan
penyusunan anggaran sektor publik. Secara garis besar terdapat dua pendekatan utama yang
memiliki perbedaan mendasar, yaitu : (a) Anggaran tradisional atau anggaran konvensional,
dan (b) Pendekatan baru yang sering dikenal dengan pendekatan New Public Management.

I. ANGGARAN TRADISIONAL
Anggaran tradisional merupakan pendekatan yang banyak digunakan di negara
berkembang dewasa ini. Terdapat dua ciri utama dalam pendekatan ini, yaitu: (a) cara
penyusunan anggaran yang didasarkan atas pendekatan incrementalism dan (b) struktur dan
susunan anggaran yang bersifat line-item. Ciri lain yang melekat pada pendekatan anggaran
tradisional tersebut adalah (c) cenderung sentralistis; (d) bersifat spesifikasi; (e) tahunan; dan
(f) menggunakan prinsip anggaran bruto.
Incrementalism
Anggaran tradisional bersifat incrementalism, yaitu hanya menambah atau
mengurangi jumlah rupiah pada item-item anggaran yang sudah ada sebelumnya dengan

4
menggunakan data tahun sebelumnya sebagai dasar untuk menyesuaikan besarnya
penambahan atau pengurangan tanpa dilakukan kajian yang mendalam. Masalah utama
anggaran tradisional adalah terkait dengan tidak adanya perhatian terhadap konsep value for
money. Konsep ekonomi, efisiensi dan efektivitas seringkali tidak dijadikan pertimbangan
dalam penyusunan anggaran tradisional.
Line-item
Ciri lain anggaran tradisional adalah struktur anggaran bersifat line-item yang
didasarkan atas dasar sifat (nature) dari penerimaan dan pengeluaran. Metode line-item
budget tidak memungkinkan untuk menghilangkan item-item penerimaan atau pengeluaran
yang telah ada dalam struktur anggaran, walaupun sebenarnya secara real item tertentu sudah
tidak relevan lagi untuk digunakan pada periode sekarang.
Dilihat dari berbagai sudut pandang, metode penganggaran tradisional memiliki
beberapa kelemahan, antara lain hubungan yang tidak memadai (terputus) antara anggaran
tahunan dengan rencana pembangunan jangka panjang, pendekatan incremental
menyebabkan sejumlah besar pengeluaran tidak pernah diteliti secara menyeluruh
efektivitasnya, proses anggaran terpisah untuk pengeluaran rutin dan pengeluaran
modal/investasi.

J. ANGGARAN PUBLIK DENGAN PENDEKATAN NPM

Era New Public Management
New Public Management berfokus pada manajemen sektor publik yang berorientasi
pada kinerja, bukan berorientasi kebijakan. Penggunaan paradigma New Public Management
tersebut menimbulkan beberapa konsekuensi bagi pemerintah di antaranya adalah tuntutan
untuk melakukan efisiensi, pemangkasan biaya (cost cutting), dan kompetisi tender.
Perspektif baru pemerintah menurut Osborne dan Gaebler tersebut, yaitu
pemerintahan katalis, pemerintahan milik masyarakat, pemerintah yang kompetitif,
pemerintah yang digerakkan oleh misi, pemerintah yang berorientasi hasil, pemerintah
berorientasi pada pelanggan, pemerintah wirausaha, pemerintah antisipatif, pemerintah
desentralisasi, pemerintah berorientasi pada (mekanisme) pasar.
Munculnya konsep New Public Management berpengaruh langsung terhadap konsep
anggaran publik. Salah satu pengaruhnya adalah terjadinya perubahan sistem anggaran dari
model anggaran tradisional menjadi anggaran yang lebih berorientasi pada kinerja. Berikut
ini akan dibahas jenis-jenis anggaran dengan pendekatan New Public Management.

5
K. PERUBAHAN PENDEKATAN ANGGARAN
Seiring dengan perkembangan, muncul beberapa teknik penganggaran sektor publik,
misalnya adalah teknik anggaran kinerja (performance budgeting), Zero Based Budgeting
(ZBB), dan Planning, Programming, and Budgeting System (PPBS). Pendekatan baru dalam
sistem anggaran publik memiliki karakteristik umum, yaitu komprehensif/komparatif,
terintegrasi dan lintas departemen, proses pengambilan keputusan yang rasional, berjangka
panjang, spesifikasi tujuan dan perangkingan prioritas, analisis total cost dan benefit,
berorientasi input, output, dan outcome, bukan sekedar input, adanya pengawasan kinerja.

L. ANGGARAN KINERJA
Anggaran dengan pendekatan kinerja sangat menekankan pada konsep value for
money dan pengawasan atas kinerja output. Pendekatan ini juga mengutamakan mekanisme
penentuan dan pembuatan prioritas tujuan serta pendekatan yang sitematik dan rasional
dalam proses pengambilan keputusan. Penilaian kinerja didasarkan pada pelaksanakan value
for money dan efektivitas anggaran. Pendekatan ini cenderung menolak pandangan anggaran
tradisional yang menganggap bahwa tanpa adanya arahan dan campur tangan, pemerintah
akan menyalahgunakan kedudukan mereka dan cenderung boros (overspending).
Penerapan sistem anggaran kinerja dalam penyusunan anggaran dimulai dengan
perumusan program dan penyusunan struktur organisasi pemerintah yang sesuai dengan
program tersebut. Kegiatan tersebut mencakup pula penentuan unit kerja yang bertanggung
jawab atas pelaksanaan program, serta penentuan indicator kinerja yang digunakan sebagai
tolok ukur dalam mencapai tujuan program yang telah ditetapkan.

M. ZERO BASED BUDGETING (ZBB)

Penyusunan anggaran dengan menggunakan konsep Zero Based Budgeting dapat
menghilangkan incrementalism dan line-item karena anggaran diasumsikan mulai dari nol
(zero-base). Proses implementasi ZBB terdiri dari tiga tahap, yaitu:
1. Identifikasi unit-unit keputusan. Struktur organisasi pada dasarnya terdiri dari
pusat-pusat pertanggungjawaban (responsibility center). Setiap pusat pertanggungjawaban
merupakan unit pembuat keputusan (decision unit) yang salah satu fungsinya adalah untuk
menyiapkan anggaran. ZBB merupakan sistem anggaran yang berbasis pusat
pertanggungjawaban sebagai dasar perencanaan dari pengendalian anggaran.
2. Penentuan paket-paket keputusan. Paket keputusan merupakan gambaran
komprehensif mengenai bagian dari aktivitas organisasi atau fungsi yang dapat dievaluasi
secara individual. Secara teoritis, paket-paket keputusan dimaksudkan untuk mengidentifikasi

6
berbagai alternative kegiatan untuk melaksanakan fungsi unit keputusan dan untuk
menentukan perbedaan level usaha pada tiap-tiap alternatif. Terdapat dua jenis paket
keputusan, yaitu paket keputusan mutually-exclusive dan paket keputusan incremental.
3. Meranking dan mengevaluasi paket keputusan. Jika paket keputusan telah
disiapkan, tahap berikutnya adalah meranking semua paket berdasarkan manfaatnya terhadap
organisasi. Tahap ini merupakan jembatan untuk menuju proses alokasi sumber daya di
antara berbagai kegiatan yang beberapa di antaranya sudah ada dan lainnya baru sama sekali.
Keunggulan ZBB, yaitu dapat menghasilkan alokasi sumber daya secara lebih efisien,
berfokus pada value for money, memudahkan untuk mengidentifikasi terjadinya inefisiensi
dan ketidakefektivan biaya, meningkatkan pengetahuan dan motivasi staf dan manajer,
meningkatkan partisipasi manajemen level bawah dalam proses penyusunan anggaran, cara
yang sistematik untuk menggeser status quo dan mendorong organisasi untuk selalu menguji
alternatif aktivitas dan pola perilaku biaya serta tingkat pengeluaran.
Kelemahan ZBB, yaitu prosesnya memakan waktu lama (time consuming), ZBB
cenderung menekankan manfaat jangka pendek, implementasi ZBB membutuhkan teknologi
yang maju, masalah besar yang dihadapi ZBB adalah pada proses meranking dan mereview
paket keputusan, dibutuhkan staf yang memiliki keahlian yang mungkin tidak dimiliki
organisasi, memungkinkan munculnya kesan yang keliru bahwa semua paket keputusan harus
masuk dalam anggaran, implementasi ZBB menimbulkan masalah keperilakuan dalam
organisasi.

N. PLANNING, PROGRAMMING, AND BUDGETING SYSTEM (PPBS)

PPBS adalah salah satu model penganggaran yang ditunjukan untuk membantu
manajemen pemerintahan dalam membuat keputusan alokasi sumber daya secara lebih baik.
Langkah-langkah implementasi PPBS meliputi menentukan tujuan umum organisasi
dan tujuan unit organisasi dengan jelas, mengidentifikasi program-program dan kegiatan
untuk mencapai tujuan yang telah ditetapkan, mengevaluasi berbagai alternatif program
dengan menghitung cost-benefit dari masingmasing program, pemilihan program yang
memiliki manfaat besar dengan biaya yang kecil, alokasi sumber daya ke masing-masing
program yang disetujui.
Karakteristik PPBS, yaitu berfokus pada tujuan dan aktivitas (program) untuk
mencapai tujuan, secara eksplisit menjelaskan implikasi terhadap tahun anggaran yang akan
datang karena PPBS berorientasi pada masa depan, mempertimbangkan semua biaya yang
terjadi, dilakukan analisis secara sistematik atas berbagai alternatif program.

7
 Kelebihan PPBS, yaitu memudahkan dalam pendelegasian tanggung jawab dari
manajemen puncak ke manajemen menengah, dalam jangka panjang dapat mengurangi beban
kerja, memperbaiki kualitas pelayanan melalui pendekatan sadar biaya (cost-
consciousness/cost awareness) dalam perencanaan program, lintas departemen sehingga
dapat meningkatkan komunikasi, koordinasi, dan kerja sama antar departemen,
menghilangkan program yang overlapping atau bertentangan dengan pencapaian tujuan
organisasi, PPBS menggunakan teori marginal utility.
Kelemahan PPBS, yaitu PPBS membutuhkan sistem informasi yang canggih,
ketersediaan data, adanya sistem pengukuran, dan staf yang memiliki kapabilitas tinggi,
implementasi PPBS membutuhkan biaya yang besar karena PPBS membutuhkan teknologi
yang canggih, PPBS bagus secara teori, namun sulit untuk diimplementasikan, PPBS
mengabaikan realitas politik dan realitas organisasi sebagai kumpulan manusia yang
kompleks, PPBS merupakan teknik anggaran yang statistically oriented, Pengaplikasian
PPBS menghadapi masalah teknis.
Masalah utama penggunaan ZBB atau PPBS, yaitu Bounded rationality, keterbatasan
dalam menganalisis semua alternatif untuk melakukan aktivitas, Kurangnya data untuk
membandingkan semua alternatif, Masalah ketidakpastian sumber daya, pola kebutuhan di
masa depan, perubahan politik, dan ekonomi, Pelaksanaan teknik tersebut menimbulkan
beban pekerjaan yang sangat berat, Kesulitan dalam menentukan tujuam dan perankingan
program terutama ketika terdapat pertentangan kepentingan (conflict of interest), Seringkali
tidak memungkinkan untuk melakukan perubahan program secara cepat dan tepat, Terdapat
hambatan birokrasi dan perlawanan politik yang besar untuk berubah (resistence to change),
Pelaksanaan teknik tersebut sering tidak sesuai dengan proses pengambilan keputusan politik,
pada akhrinya, pemerintah beroperasi dalam dunia yang tidak rasional.

Referensi:
Mardiasmo. 2018. Akuntansi Sektor Publik. Yogyakarta: Andi