Siklus anggaran politik di Indonesia padatingkat kabupaten

abstrak
Kami menemukan siklus anggaran politik (PBCs) yang signifikan untuk kabupaten di
Indonesia hanya untuk pemilihan langsung, bukan untuk tidak langsung. PBCs secara
signifikan lebih kuat jika petahana menjalankan pemilihan kembali. Mereka diidentifikasi
dengan baik karena pemilihan waktu yang berbeda secara eksogen.
1. Pendahuluan
Sebagian besar bukti empiris mendukung gagasan bahwa siklus anggaran politik (political
budget cycles/ PBCs) dapat ditemukan di negara-negara demokrasi muda, sementara ada jauh
lebih sedikit bukti bahwa pemilih di negara demokrasi yang sudah mapan menghargai
kenaikan belanja sebelum pemilihan dalam pemilihan (Brender, 2003; Brender dan Drazen,
2005; Shi dan Svensson, 2006).1 Bahkan di negara demokrasi baru, pemilih tidak dapat
menghargai ini (Arvate et al., 2009). Kami menyelidiki PBC di tingkat lokal di Indonesia,
negara yang baru saja didemokratisasi dan didesentralisasi yang mengalihkan pengeluaran
sekitar 40% dari anggaran konsolidasi ke tingkat lokal pada tahun 2001 (Bank Dunia, 2007)
dan menetapkan bahwa bupati harus dipilih oleh pemerintah. parlemen lokal dan, mulai tahun
2005, langsung oleh penduduk setempat.
Karena pemilihan distrik terjadi pada titik waktu yang ditentukan secara eksogen, efek PBC
diidentifikasi dengan sangat baik - tidak seperti di banyak negara lain di mana pemilihan
lokal berlangsung pada waktu yang sama dan dengan demikian PBC dapat bertepatan dengan
efek waktu lainnya. Selain itu, ini adalah makalah pertama yang dapat membedakan PBC
untuk pemilihan tidak langsung dan langsung di negara yang sama; sepengetahuan kami, ini
adalah makalah pertama yang mempelajari PBC di Indonesia - negara terbesar keempat di
dunia. Pemilu lokal di Indonesia terganggu oleh korupsi, politik uang, dan hubungan
patronase yang kuat antara kandidat dan pemilih (Hadiz, 2010; Mietzner, 2010). Sebagai
imbalan atas suara dan kesetiaan, pemilih mengharapkan para kandidat untuk merawat
mereka tidak hanya melalui pemberian uang tunai di demonstrasi, tetapi juga melalui
sumbangan dan ketentuan lain selama waktu pemilihan (Simandjuntak, 2012). Sementara
banyak dari transfer ini adalah di luar anggaran dan ilegal dan telah mengakibatkan sejumlah
besar kasus korupsi terhadap bupati dan gubernur provinsi (Mietzner, 2011), ada indikasi
bahwa beberapa dari sumbangan ini mungkin sesuai anggaran.2
Kami memisahkan pengeluaran administrasi untuk memisahkan komponen diskresioner dan
non-diskresioner. Kami berhipotesis bahwa petahana mengumpulkan dana diskresioner
mereka di tahun-tahun pemilihan untuk disumbangkan ke lembaga atau kegiatan sosial dan /
atau sosial seperti tempat ibadah (masjid), kelompok masyarakat atau olahraga untuk
meningkatkan popularitas mereka. Dalam beberapa kasus mereka menyalurkan dana ini
untuk membiayai kegiatan kampanye mereka.diskresioner ini Dana, yang dapat dibelanjakan
secara relatif bebas berbeda dengan barang-barang lainnya, dianggarkan sebagai sumbangan
(hibah) atau bantuan sosial (dana bantuan sosial) di bawah pengeluaran administrasi,
subkategori '' lain-lain ''.
Kami menemukan bahwa kategori pengeluaran ini menampilkan perilaku siklus yang kuat —
hanya dalam pemilihan langsung dan terutama jika petahana mencalonkan diri untuk dipilih
kembali. Jadi PBC ada di Indonesia di tingkat lokal, tetapi mereka tergantung pada
pengaturan kelembagaan (pemilihan langsung) dan kategori anggaran (pengeluaran
diskresioner). Bagian 2 menyajikan data dan strategi identifikasi kami, Bagian 3 berisi hasil,
Bagian 4 menyimpulkan.
2. Data dan identifikasi
Variabel endogen: Kami membuat data panel yang tidak seimbang yang ditetapkan untuk
pengeluaran kabupaten untuk semua kabupaten di Indonesia kecuali untuk yang di Aceh,
Papua, dan Jakarta untuk periode 2001-2009.3 Jumlah kabupaten dalam sampel kami
meningkat dari 336 menjadi 477 karena pemisahan kabupaten. Kami menggunakan sebagai
variabel endogen keseluruhan pengeluaran kabupaten, pengeluaran administrasi kabupaten,
dan subkategori “lain” pengeluaran administrasi, semuanya dalam pengeluaran log per kapita.
Pengeluaran administrasi adalah semua pengeluaran kabupaten untuk administrasi mereka
sendiri, termasuk belanja modal dan pegawai, tetapi tidak termasuk semua pengeluaran
administrasi yang dapat ditugaskan ke sektor tertentu seperti kesehatan, pendidikan, atau
infrastruktur. Item pengeluaran yang diklasifikasikan sebagai '' pengeluaran administrasi
lainnya '' termasuk pengeluaran yang tidak ditentukan, pengeluaran yang tidak terduga,
pembayaran bunga, bantuan keuangan untuk daerah yang lebih rendah (kecamatan atau desa),
pengeluaran bantuan sosial (belanja bantuan sosial), dan donasi (hibah). Tiga item
pengeluaran terakhir termasuk dana diskresioner bupati untuk memberikan bantuan keuangan
atau untuk membiayai program skala kecil yang menguntungkan konstituen inti.4 Dari tahun
2001 hingga 2009, pengeluaran staf diterima rata-rata 37% dari total pengeluaran
administrasi pemerintah, diikuti dengan pengeluaran untuk barang dan jasa (30%), lainnya
(25%), dan modal (10%). Dengan demikian '' pengeluaran lain '' adalah utama item anggaran.
Sumber utama data fiskal kami adalah Sistem Informasi Keuangan Daerah (SIKD) dari
Kementerian Keuangan.
Ada kekurangan check and balance dalam proses penganggaran dan pelaporan pemerintah
daerah. Pemerintah daerah, yang dipimpin oleh bupati, memiliki kekuatan eksekutif untuk
merencanakan, melaksanakan, dan melaporkan anggaran. Anggaran yang direncanakan dan
terealisasi harus disetujui oleh parlemen lokal. Namun dalam praktiknya, prosesnya kurang
transparan dan menderita karena catatan yang buruk, dan audit internal dan eksternal lemah
(Bank Dunia, 2007). Hal ini memberikan ruang diskresi kepala daerah atas bagian dari
anggaran.5
Siklus politik: Efek dari siklus pemilihan diidentifikasi melalui pemilihan waktu eksogen
Pilkada tidak langsung dan kemudian pemilihan langsung, yang berbeda di setiap kabupaten.
Setelah Soeharto wafat, undang-undang desentralisasi 22/1999 disahkan pada tahun 1999.
Undang-undang desentralisasi menetapkan bahwa parlemen daerah akan dipilih dan bahwa
parlemen lokal ini akan memilih para bupati / walikota. Bupati yang menjabat - yang ditunjuk
secara efektif - dari era Soeharto diizinkan untuk menjalani masa tugas penuh mereka selama
lima tahun, yang berakhir pada titik waktu yang berbeda. Undang-undang tentang otonomi
daerah yang direvisi, UU 32/2004, disahkan pada 2004, menyatakan bahwa bupati harus
dipilih langsung oleh penduduk kabupaten dengan pemilihan langsung pertama yang
berlangsung pada 2005; lagi-lagi bupati berkuasa diizinkan untuk menyelesaikan masa
jabatannya, yang berakhir pada tahun-tahun yang berbeda. Selain itu, sejumlah kabupaten
terpecah, yang mengharuskan pemilihan bupati baru untuk kabupaten anak, sedangkan
kabupaten induk mempertahankan bupati lama mereka. Tabel 1 menunjukkan proliferasi
kabupaten dan meningkatnya jumlah bupati yang dipilih secara langsung. Semua bupati
dipilih untuk masa jabatan lima tahun (pemilihan tidak langsung dan langsung). Pemilihan
waktu pemilihan langsung pertama yang eksogen dan berbeda ini di tingkat lokal
memungkinkan pengidentifikasian secara jelassiklus anggaran politik
dampak.6
Kemungkinan dampak siklus anggaran politik ditangkap oleh boneka untuk dua tahun
sebelum pemilihan dan tahun pemilihan (Pilihan-2, Pilihan-1, Pilihan). PBC mungkin
berbeda untuk pemilihan kepala daerah secara langsung dan tidak langsung: dalam pemilihan
tidak langsung, calon harus memenangkan mayoritas anggota parlemen saja, sedangkan
dalam pemilihan langsung, mayoritas konstituensi diperlukan. Dalam demokrasi patronase
yang terakhir mungkin membutuhkan lebih banyak sumber daya.
Untuk menjelaskan ini, kami berinteraksi boneka tahun pra-pemilihan dan pemilihan dengan
boneka untuk pemilihan langsung (Langsung). Namun demikian, siklus anggaran politik
diharapkan hanya jika petahana berupaya untuk dipilih kembali, karena di Indonesia para
kandidat hanya terikat secara longgar dengan partai sponsor dan karena itu tidak senang
untuk meningkatkan kemungkinan pemilihan calon yang disponsori oleh partai yang sama.7
Jadi kami mengumpulkan data tentang apakah incumbent berjalan untuk dipilih kembali
(juga tidak berhasil), yang ditangkap lagi dalam variabel dummy (Incumbent).
Kontrol: Biaya untuk mempertahankan administrasi yang berfungsi tergantung pada
karakteristik kabupaten dalam hal aksesibilitas dan kemungkinan skala ekonomi. Kami
mengontrol ukuran populasi, luas kabupaten, jumlah desa (dalam 100), pangsa desa dengan
permukaan datar, pangsa desa yang terkurung daratan, laju urbanisasi, dan catatan jarak ke
ibu kota Jakarta. Pengeluaran untuk administrasi per kapita tergantung pada keseluruhan
anggaran kabupaten yang diukur dengan log dari total pendapatan fiskal kabupaten per
kapita; mereka mungkin berbeda dengan pendapatan dan pendidikan karena variabel-variabel
ini mungkin menangkap kemampuan pemilih untuk memantau dan memberikan sanksi
pengeluaran yang berlebihan dari pemerintah kabupaten pada diri mereka sendiri. Kami
menyertakan log PDB riil per kapita dan tingkat melek huruf. Untuk memperhitungkan
situasi khusus kabupaten yang kaya sumber daya (dan untuk mencegah interpretasi dampak
PDB per kapita) kami menyertakan boneka (kaya sumber daya) yang merupakan salah satu
jika kabupaten tersebut menerima pendapatan bagi hasil dari sumber daya alam.8 Sumber
utama data kami untuk semua variabel kontrol adalah Badan Pusat Statistik (BPS).
Panel kami tidak seimbang karena kabupaten terus membelah sepanjang periode. Ketika
kabupaten membangun administrasi mereka, kami berharap investasi modal akan sangat
tinggi dan pengeluaran staf akan tertinggal karena orang perlu dipekerjakan. Untuk
menjelaskan dampak penciptaan kabupaten baru, kami menyertakan empat boneka waktu
untuk tahun-tahun sebelum perpecahan, satu untuk tahun pemisahan, lima boneka untuk
waktu setelah pemisahan untuk kabupaten induk dan lima untuk kabupaten baru (hasil tidak
dilaporkan). Kami juga menyertakan boneka tahun untuk memperhitungkan guncangan
umum atau tren waktu. Karena pemisahan kabupaten dan panel yang sangat tidak seimbang,
regresi FE tidak disarankan dan dengan demikian kami menggunakan regresi OLS yang
terkumpul. Kami melaporkan, bagaimanapun, juga hasil sentral dari regresi FE.
3. Hasil
Tabel 2 melaporkan hasil untuk total pengeluaran administrasi dan pengeluaran administrasi,
subkategori '' lain '' untuk tiga model yang berbeda; untuk model 3 pilihan kami, kami juga
melaporkan total pengeluaran kabupaten (model 3c).9
Model pertama kami menunjukkan peningkatan yang signifikan dalam kategori pengeluaran
"lain" pada tahun-tahun pemilihan, tetapi tidak dalam total pengeluaran administrasi. Ini
menunjukkan penggunaan strategis bagian diskresioner anggaran pada tahun-tahun
pemilihan. Namun, jika kita membedakan antara pemilihan tidak langsung dan langsung
(model 2), menjadi jelas bahwa siklus anggaran politik dalam subkategori "pengeluaran
administrasi lainnya" hanya terjadi untuk pemilihan langsung dan bukan untuk pemilihan
tidak langsung. Karena konstituen tidak perlu dibujuk untuk memilih petahana dalam
pemilihan tidak langsung (tetapi hanya anggota parlemen lokal), tidak ada insentif bagi
petahana untuk mendanai proyek-proyek desa kecil atau untuk mendukung klub olahraga
atau masjid dll untuk membuat pemilih lebih cenderung untuk memilihnya.
Tidak semua bupati yang sedang menjabat mencari pemilihan ulang, sebagian karena mereka
sedang menyelesaikan batas konstitusional mereka masing-masing dua periode masing-
masing lima tahun, sebagian karena alasan lain (misalnya mencalonkan diri sebagai gubernur,
investigasi kriminal, pensiun). Petahana ini memiliki sedikit kecenderungan untuk
meningkatkan pengeluaran tahun pemilu karena afiliasi mereka yang lemah dengan calon
penggantinya.
Model 3 menangkap efek diferensial ini. Pengeluaran meningkat pada tahun-tahun pemilihan
langsung untuk semua kabupaten, yang sebagian disebabkan oleh penyelenggaraan pemilihan
itu sendiri, yang biayanya akan dianggarkan di bawah pengeluaran '' lainnya ''. Namun, di
kabupaten-kabupaten di mana petahana berjalan, peningkatan tahun pemilihan dalam belanja
adalah sekitar 20% lebih tinggi daripada di kabupaten-kabupaten di mana petahana tidak
mencari pemilihan ulang, yang hampir dua kali lipat efek tahun pemilihan. Ini
menggarisbawahi gagasan bahwa dalam sistem Indonesia, di mana kesetiaan partai bupati
paling lemah, siklus anggaran politik diucapkan hanya jika petahana adalah kandidat dalam
pemilihan langsung berikutnya.
Kami juga menjalankan regresi efek tetap untuk panel tidak seimbang. Efek tahun pemilihan
lagi-lagi tidak signifikan di .00.025 (standar kesalahan 0,056), tetapi efek interaksi tahun
pemilihan dengan pemilihan langsung (Pilihan × Langsung) ternyata signifikan pada tingkat
satu persen di 0,313 (SE 0,085), menunjukkan bahwa hanya langsung pemilu mengalami
PBC. Efek incumbent diperkirakan 0,078 (SE 0,054), efek interaksi Elect × Direct ×
Incumbent (incumbent running untuk pemilihan ulang langsung) pada 0,037 (SE 0,074).
Mereka secara individual tidak signifikan, tetapi secara bersama-sama signifikan pada tingkat
11%. Uji F menghasilkan F (2, 308) = 2.21. Ini menguatkan temuan kami sebelumnya,
meskipun dengan signifikansi yang lebih rendah.11
4. Keterangan Penutup Makalah kami menunjukkan bahwa ada siklus anggaran yang
signifikan dalam pemilihan langsung pertama di Indonesia di tingkat lokal dalam kategori
yang menjadi pertimbangan Bupati, terutama jika ia mencalonkan diri untuk dipilih kembali.
Temuan ini menunjukkan pendekatan yang lebih terpilah untuk PBC karena tidak dapat
mendeteksi siklus dalam keseluruhan anggaran.
Alasan mengapa kami tidak dapat menemukan PBC dalam anggaran keseluruhan, tidak
seperti di beberapa negara demokrasi muda lainnya, berakar pada sistem politik Indonesia di
tingkat lokal. Partai-partai yang mensponsori bupati seringkali tidak memegang mayoritas di
parlemen lokal dan karenanya tidak dapat mendorong peningkatan anggaran secara
keseluruhan pada tahun-tahun pemilihan. Mereka juga akan memiliki sedikit insentif untuk
melakukannya. Karena sponsor dari pencalonan sebagian besar merupakan kendaraan untuk
mengumpulkan uang bagi partai-partai yang dibatasi uang dari kandidat, ada sedikit kesetiaan
antara dua set aktor ini dan akibatnya hanya sedikit afiliasi dari bupati dengan platform partai
dari partai sponsor. Namun petahana yang mencari pemilihan ulang, akan menggunakan dana
diskresioner mereka untuk meningkatkan kemungkinan pemilihan kembali.
PBC hanya terjadi dalam pemilihan langsung dan bukan dalam pemilihan tidak langsung:
Temuan baru ini mendukung logika di balik PBC: Pemilih perlu diyakinkan untuk memilih
petahana hanya dalam pemilihan langsung. Dalam pemilihan tidak langsung di Indonesia,
hubungan antara partai-partai sponsor dan para kandidat terlalu lemah bagi petahana untuk
memiliki insentif untuk meningkatkan pengeluaran diskresioner mereka. Diragukan, pertama,
apakah ini akan menguntungkan pihak sponsor karena tidak jelas terkait dengan petahana
dan, kedua, apakah pihak akan memberi hadiah dengan memilih kembali petahana.
Dalamtidak langsung pemilihan, petahana harus menemukan cara lain untuk membujuk
anggota parlemen untuk memilihnya kembali.
Pengakuan
Kami berterima kasih kepada wasit anonim untuk komentar yang sangat membantu.