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Autonomías y democracia

UNA MIRADA A LA DESCENTRALIZACIÓN Y A LA DEMOCRACIA EN


BOLIVIA DURANTE UNA DÉCADA LIDERADA POR EVO MORALES
(2006-2015)

Diego Ayo Saucedo

La Paz, abril de 2019


AUTONOMÍAS Y DEMOCRACIA
Una mirada a la descentralización y a la democracia en Bolivia
durante una década liderada por Evo Morales (2006-2015)

©Diego Ayo Saucedo

Diseño: Percy Mendoza


Impresión: Xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx

D.L. XXXXXXXXXXX
ISBN. XXXXXXXXXXXX

La Paz, 2019
INDICE

Presentación............................................................................................................................................ 7

Prologo.......................................................................................................................................................13

I. Avances y retrocesos del periodo neoliberal. Las


autonomías municipales en debate....................................................................19
1. La inclusión de los indígenas y campesinos en la democracia................20
2. La democracia electoral y los requisitos liberales en el seno
de las autonomías municipales....................................................................................23
3. La participación en el marco autonómico municipal.....................................28
4. La pobreza en torno a los municipios. Más elementos para
conocer los “aportes” del modelo neoliberal.......................................................34
5. La gestión pública en el marco de las autonomías
municipales. Otros “aportes” neoliberales.............................................................40
Bibliografía....................................................................................................................................49

II. Las autonomías de la Asamblea Constituyente. Entre


“hegemonistas y consociativos”............................................................................53
1. La Asamblea Constituyente y la nueva Constitución como
fruto de la lucha por el poder. Entre la hegemonía, la
legitimación y el consenso compulsivo...................................................................54

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Fundación Vicente Pazos Kanki

2. Las diez fases de la Asamblea Constituyente. Del péndulo del


pacto al conflicto y del conflicto al pacto..............................................................60
3. Los contenidos constitucionales. Del sello hegemónico a la
estampa conciliadora..........................................................................................................70
4. La “continuidad” constitucional en el diseño y contenido de
la Ley Electoral Transitoria 4021, de abril de 2009..........................................83
5. Conclusión................................................................................................................................86
Bibliografía....................................................................................................................................88

III. Los caminos autonómicos. Revirtiendo el sendero de


la descentralización: de la imposición de la periferia a
la imposición del centro...............................................................................................95
1. Introducción.............................................................................................................................95
2. Premisas teóricas básicas.................................................................................................96
3. Momentos de la descentralización. Premisas para
comprender la dinámica descentralizadora....................................................... 100
4. Tres momentos de la autonomía y una única lógica de
descentralización política.............................................................................................. 104
a. El momento constitucional..................................................................................... 104
b. El momento legal.......................................................................................................... 106
c. El momento de la gestión pública...................................................................... 122
5. Conclusiones......................................................................................................................... 137
Bibliografía................................................................................................................................. 140

IV. Autonomías y gestión pública en la Bolivia de la


Revolución en Democracia. Una mirada crítica al
Ministerio de Autonomías........................................................................................ 145
1. El Ministerio de Autonomías, prisionero del centralismo
propiciado por el Gobierno Central. Una mirada al alcance:................. 148
2. Las ambigüedades de la CPE y los riesgos para una adecuada
implementación de las Autonomías. Una mirada a la coherencia....... 152
3. Promulgando normas apartadas del espíritu autonomista.
Una mirada a la cohesión............................................................................................. 162
4. Los engranajes no vinculados entre sí de las autonomías o la
feudalización del Estado boliviano. Una mirada a la coordinación.... 167
5. La percepción social sobre las posibilidades de éxito del
proceso autonómico. Una mirada a la legitimidad....................................... 173

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Autonomias y democracia

6. El gobierno central y su interés por las Autonomías en dos


momentos históricos. Una mirada a la priorización..................................... 176
7. La gestión y la planificación del Ministerio de Autonomías.
Una mirada a la solidez................................................................................................. 180
8. Haciendo gestión pública en busca de resultados
autonómicos concretos. Una mirada a la aplicación.................................... 209
9. Conclusiones......................................................................................................................... 218
Bibliografía................................................................................................................................. 223
Anexo de entrevistados....................................................................................................... 225

V. ¿Son viables las autonomías indígenas? Una reflexión


prospectiva sobre la plurinacionalidad en acción............................. 227
1. Las variables del análisis: lo fiscal-económico o lo
Autonómico, y lo político-institucional o lo Plurinacional....................... 229
2. Hacia el autogobierno y la equidad fiscal.......................................................... 233
3. Los escenarios futuros.................................................................................................... 236
4. Comentario final................................................................................................................. 239
Bibliografía................................................................................................................................. 244

VI. La marcha de los municipios en la era de Evo Morales.............. 249


1. Antecedentes........................................................................................................................ 249
2. Condiciones institucionales, fiscales y políticos a ser tenidos
en cuenta en la marcha municipal.......................................................................... 251
3. Posibilidades de mejorar el proceso autonómico de cara al
Pacto Fiscal............................................................................................................................ 264
Bibliografía................................................................................................................................. 267

VII. Élites autonómicas (municipales) de base estrecha.


De licitaciones, “municipios productivos” y bonanza
económica en la Bolivia de Evo Morales.................................................... 269
1. Un breve marco conceptual......................................................................................... 271
2. El municipio productivo y el gobierno municipal
“productivo” o las licitaciones como motor del desarrollo
económico.............................................................................................................................. 274
3. La bifurcación autonómica. Hacia una economía local de
base estrecha o ancha..................................................................................................... 281

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4. Los casos de estudio: Viacha, Quillacollo y la Guardia.............................. 290


5. Conclusiones......................................................................................................................... 312
Bibliografía................................................................................................................................. 316

VIII. La Asamblea Constituyente y la democracia en riesgo:


corporativismo, rentismo y capitalismo político como
pilares de la nueva Constitución........................................................................ 321
1. Antecedentes........................................................................................................................ 321
2. El proceso de mayoría frente a la contra-mayoría......................................... 324
3. Los rasgos constitucionales “feudalizados”: corporativismo,
rentismo y estatismo/capitalismo político.......................................................... 333
4. Reflexión final...................................................................................................................... 353
Bibliografía................................................................................................................................. 357

IX. Reflexiones sobre la democracia en Bolivia (2006-


2012). Siete tesis para comprender el “modelo” de
democracia liderado por Evo Morales.......................................................... 361

6
PRESENTACIÓN

Tiene mucho sentido hablar de descentralización y autonomías cuando


se cumplen veinticinco años de la aprobación de la Ley de Participación
Popular en abril de 1994, tiene más valor aún que algunos de sus acto-
res como Diego Ayo se den la tarea de reflexionar sobre esos temas y lo
hagan con perspectiva histórica, pues si algo es extraño al ejercicio inte-
lectual en Bolivia es el esfuerzo de pensar con clave histórica, mirando a
las reformas y a los hechos políticos como procesos, no solamente como
actos mágicos producidos en un momento sin relación con el pasado
ni con el futuro. Es justamente la perspectiva histórica, el rescate de la
historia la que permite otear mejor el futuro; los nueve ensayos de Ayo
que conforman este libro son rescates temáticos, pero con clave históri-
ca, ese es su secreto y ése es el regalo al lector.
Ayo nace a la vida profesional con la Participación Popular, a poco
de más de un año de haber sido aprobada esa Ley, él ingresa a trabajar
con el equipo que la llevaba adelante. ¿Qué mejor regalo para un joven
profesional que entrar a formarse con un grupo de profesionales e inte-
lectuales que estaban marcados por la mística en el trabajo, que sentían
que hacían algo profundo y necesario por el país? Él se daba cuenta que
sus compañeros de trabajo no hablaban de un partido político de otro,
no exigían el carnet de militante para trabajar y dejar una huella en el
país. Claro que trabajaban para un gobierno a cuya cabeza estaba el Jefe

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del MNR, se trataba del primer Goni, de ése que, en ese momento, daba
señas políticas de tener una mirada estratégica del país, de ése que con
acento gringo, sin embargo, pensaba con clave boliviana y dejaba hacer
a quienes querían llevar a la práctica un sueño, labrar la descentraliza-
ción municipal en una Bolivia que estaba acostumbrada al centralismo.
Si ese primer Goni era totalmente rescatable, queda claro que el segun-
do, no lo fue y, claro, el equipo de la participación popular ya no estuvo
en su segundo gobierno, eran épocas de las cosas pequeñas, ya habían
pasado los tiempos de los sueños y de la mística.
Quizás el equipo dirigido por Carlos Hugo Molina, secundado por
Roberto Barbery, nutrido por Laurent Thevoz, Rubén Ardaya, Gonzalo
Rojas, Isabella Prado, Fernando Medina, Javier Medina, Javier Callau,
Alfonso García y muchos otros jóvenes, sin saberlo, estaban practican-
do “entrismo” en un partido y en un régimen que no era suyo, pero a
diferencia del entrismo de Ernesto Ayala Mercado o de Edwin Möller y
otros dirigentes trotskystas que entraron al MNR en la década de los 50
del siglo XX, los jóvenes de la participación popular, no se dejaron de-
glutir por el MNR, ni por Sánchez de Lozada, ellos hicieron su trabajo,
pusieron a andar la descentralización municipal. En cambio, los trots-
kystas que entraron al MNR en la década de los 50 acabaron devorados
por ese partido, fueron deglutidos por un partido que ya no deseaba
profundizar la Revolución Nacional. Puede decirse que el “entrismo”
de los que hicieron la participación popular, fue positivo, con resul-
tados prácticos. Y conste que el contexto político no necesariamente
era el mejor, pues los sindicatos, los movimientos sociales, las ONG y,
buena parte de la cooperación internacional, en especial la bilateral,
la de los “vigingos”, daneses, holandeses, alemanes u otros nórdicos,
estaban alineados en las críticas a las leyes “malditas” que se aproba-
ron durante el primero gobierno de Sánchez de Lozada, en especial,
se oponía a la Ley de Capitalización y, además, odiaban la democracia
pactada. El equipo de la participación popular también tuvo que pelear
o sortear los celos de las dirigencias emenerristas que los veían como
entrometidos en un régimen que no era el suyo. Cuando una reforma
se acerca a la gente, cuando practica la subsidiaridad, tiene capacidad
de tener resultados que benefician a la gente y seguramente es por eso

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Autonomias y democracia

que, luego de 25 años de vigencia, esa reforma ha sido apoyada por


la mayoría de los bolivianos. En Bolivia hay dos impulsos, uno es el
clásico y añejo empuje de la centralización, cuyo camino también era
seguido y apoyado por el MNR de la Revolución de 1952, pero, el otro,
es el impulso de la descentralización, de ésa que ha sido vivida, con
sus pros y contras, en la esfera municipal creada por la participación
popular. Es que quienes operaron la participación popular, en 1994 y
en los años inmediatamente siguientes, vieron que había una ventana
de oportunidad para hacer algo que beneficie a la gente, asumieron
el riesgo y demostraron que el Estado puede ser, de tanto, en tanto,
eficiente en el plano municipal, verificaron que es posible crear ciuda-
danía en un país acostumbrado a las lógicas corporativas
Una de las costumbres más arraigadas en los intelectuales boli-
vianos es su incapacidad de reconocer los méritos de los demás, su
incapacidad de agradecer a quienes les han dado algo en su proceso
de formación; como Diego Ayo es parte de las nuevas generaciones
de intelectuales rompe con esa costumbre y se atreve a agradecer, re-
conoce la confianza que le dio Gonzalo Rojas Ortuste y valora su don
de profesor, aprecia los consejos sabios de Javier medina, la cautela
de Isabella Prado, la genialidad de Laurent Thevoz, ante todo recono-
ce la capacidad de liderazgo de Carlos Hugo Molina, camba-colla que
supo sembrar sueños en su equipo, sueños que tuvieron la capacidad
de convertirse en realidad. Da gusto que intelectuales jóvenes, como
Diego Ayo, tengan esa capacidad de abrirse, reconocer y agradecer a
quienes los marcaron en algún momento; esto alienta a creer que ya
no hay que esperar a que la gente muera para que se le reconozcan
sus méritos.
Diego Ayo compendia nueve textos ya escritos que le permitían trans-
mitir a los estudiantes su proceso de reflexión sobre la descentralización
y las autonomías en el periodo comprendido entre los años 2006 y 2015,
es decir, justo en años en los cuales gobernó el MAS e hizo el máximo
esfuerzo por vencer a la descentralización de la participación popular
y generar un proceso de recentralización de la economía y la política,
acorde con un gobierno de caudillo fuerte donde todo debe girar en
torno a lo que haga el gobierno central.

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Aunque fue actor de la participación popular, en su esfuerzo intelec-


tual Diego Ayo trató de tomar distancia de ella, se esfuerza por ver sus
debilidades, pero paralelamente lleva la reflexión a entender cómo ella
marcó el inicio de las autonomías. La Constituyente y la nueva Constitu-
ción Política del Estado son procesos ineludibles para entender los cam-
bios políticos que ha impulsado el MAS, el autor los analiza, pensaba
que ese era el momento crucial para que haya un conciliación nacional y
entre todos los bolivianos se dibuje el futuro compartido del país, pero,
aunque no lo acepte plenamente, la concertación no se dio y ganó la
imposición que creó un Estado Plurinacional en el cual no existe la veri-
ficación sociológica de la existencia de más de 30 naciones.
En su ensayo Las autonomías de la Asamblea Constituyente. Entre
“hegemonistas y consociativos”, Ayo cree que el gobierno de Morales
podría ser el precursor de la búsqueda de equilibrios entre el oriente y
el occidente del país; quizás en parte tenga razón como proyecto estatal,
pero como realidad práctica lo que se verifica es que el desequilibrio
actual es mayor, pues sigue el vaciamiento del occidente y el potencia-
miento del oriente, no en vano, una de las claves para entender el pro-
ceso de cambio es la alianza entre el MAS y la burguesía agropecuaria
del oriente. El MAS al haber impulsado la Segunda Marcha al Oriente, lo
que hace es pronunciar los desequilibrios regionales a favor del oriente.
De todos modos, su trabajo es polémico y debe ser leído con esa clave
analítica.
Ayo se ocupa de analizar si el MAS tenía voluntad política de poten-
ciar al Ministerio de Autonomías para verificar si se avanzaba hacia un
camino de descentralización, lo que constata es una cosa obvia, un régi-
men de caudillo es centralista y no se ocupa de la descentralización, que
implica descentralización del poder, la misma que no es admitida por
el dueño del proceso de cambio. Un análisis más perspicaz habría sido
el mirar qué hace el Ministerio de La Presidencia. También se ocupa de
analizar si las autonomías indígenas son viables, sus hallazgos son nega-
tivos, es que para entender al MAS hay que captar que el tema indígena
es solamente un discurso de legitimación que tiene demasiado distancia
con las políticas públicas que favorezcan a los indígenas. Al autor le
interesan las cifras, da una mirada a los recursos fiscales otorgados a

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Autonomias y democracia

los municipios, con esos datos está claro que los municipios no pueden
renovar un proceso de descentralización municipal.
El ensayo Élites autonómicas (municipales) de base estrecha. De li-
citaciones, “municipios productivos” y bonanza económica en la Bolivia
de Evo Morales, es muy interesante, pues ubica a las elites del poder
municipal, las cuales se montan en el uso discrecional del poder, dando
lugar una suerte de burguesía burocrática que correspondería a un capi-
talismo de camarilla, cuyo sello no es el apoyo a la descentralización ni
el reforzamiento de lógicas productivas en los municipios. No obstante,
esas son las nuevas elites económicas y políticas de carne y hueso, en
especial, fundadas en el manejo de la cosa pública. En otro de sus en-
sayos, Ayo ratifica la existencia y el fortalecimiento del corporativismo,
del rentismo, del capitalismo de camarilla, de manera que el proceso de
cambio no ha creado un nuevo país, sino que ha puesto un piso más
a ese país corporativo, clientelar y rentista que creó la revolución de
1952. Para finalizar su trabajo, el autor nos ofrece una reflexión sobre
la democracia en Bolivia 2006-2012, con la intención de ubicar dónde
está la descentralización. Para el lector habría sido más apasionante una
reflexión sobre la democracia en 2019 y hacia dónde se dirige.
El trabajo de Diego Ayo es profundamente polémico, bien informado,
junta historia con reflexión analítica; se puede leer, a través de él, a la
descentralización y a las autonomías, pero una entrada de otro tipo per-
mite entender en qué está el país y hacia dónde se dirige. Es totalmente
rescatable que las nuevas generaciones de intelectuales sigan realizando
su esfuerzo de comprensión del país.

Carlos Toranzo Roca

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PRÓLOGO

Comencé mi carrera profesional en diciembre de 1995 y lo hice como


consultor junior de la Secretaría Nacional de Participación Popular.
Fue Gonzalo Rojas Ortuste, jefe de la Unidad de Investigación, quien
confió en mí. No sabía, vaya obviedad que ciertamente me sorprende,
que más de dos décadas después estaría escribiendo unas líneas para
conmemorar los 25 años de la Participación Popular, así con mayúscu-
las como nos acostumbramos a escribir quienes trabajamos en aquella
dependencia gubernamental liderados por Carlos Hugo Molina para
referirnos a “nuestro” proceso. Conocí a notables colegas en aquellos
días que me hicieron pensar que trabajar en el Estado era así: un algo
tan místico, tan apasionado y, sobre todo, tan decente. Nadie te pre-
guntaba de qué partido eras ni a quién te debías. Primaba esa tónica
de debate y creatividad que no volví a experimentar más en mi vida
laboral. Agradezco pues el consejo sabio de Javier Medina, la cautela
siempre pertinente de Isabella Prado, la paciencia y ese don de pro-
fesor de Gonzalo Rojas, la genialidad de Laurent Thevoz. A ellos y a
tantos más mi homenaje.
Escribo estos ensayos para seguir pensando en esta dinámica de des-
centralización tan audaz y necesaria. En realidad no los escribo. Ya esta-
ban escritos. Suelo usarlos como textos de consulta de mi materia como
profesor de Entidades Territoriales de la Carrera de Ciencias Políticas

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de la UMSA que enseño desde 2001 como titular. Es pues un compilado


de ensayos escritos de 2010 a 2015 con revisión hasta nuestros días. En
todo caso, quien quiera leer este trabajo para conocer datos de coyun-
tura se sentirá frustrado. Es más un trabajo que observa la descentrali-
zación/autonomías/Participación Popular desde diversos lentes teóricos
que sirven para abordar sistemáticamente el estudio de este remarcable
proceso. Es un conjunto de ensayos que he querido publicar a pesar de
no estar actualizados hasta este año de 2019. Debe usarse pues su con-
tenido más en una lógica de historiación-teórica/política de una notable
dinámica descentralizadora.
En todo caso, quise estar presente en este nuevo aniversario y lo
hago de esta manera, consciente de las críticas que podrían avecinarse.
Y es que este cumpleaños me trae nostalgia. Las voces del presente, al-
gunas y solo algunas afortunadamente, insisten en encuadrar esta norma
en el combo neoliberal y etiquetarnos a quienes vivimos estos albores
de territorialización de la política como portavoces del Consenso de
Washington, cachorros del gonismo o vaya a saber qué epíteto descali-
ficador. No me afecta. Y la razón es simple: nada de lo que se bautizó
como el “proceso de cambio” a la cabeza de Evo Morales sería siquiera
imaginable sin esa avalancha de ingeniería institucional visualizada en
una Constitución, aquella de 1994, que reconocía el multiculturalismo,
autorizaba la ruralización de la política abriendo los cauces a las diputa-
ciones uninominales y daba inicio a una revolución política subnacional
y local, rotulada como Participación Popular. Me alegro haber estado
ahí. Y, por supuesto, siento el orgullo que da la posibilidad de decir
las cosas sin retoques, adornos o falsedades como suele ser la estampa
dominante en los días que corren. El orgullo pues que se tiene al poder
ser crítico.
Me permito ofrecer estos nueve ensayos críticos. En Avances y re-
trocesos del periodo neoliberal. Las autonomías municipales en debate
hago un recuento de lo que fue la Participación en los albores de las
Autonomías exhibiendo de entrada las debilidades de este proceso.
Es un punto de partida imprescindible para evitar cualquier sospe-
cha de parcialización. Critico pues la aplicación de esta ley y busco
comprender su legado como hito de partida de las autonomías. El

14
Autonomias y democracia

segundo trabajo Las autonomías de la Asamblea Constituyente. Entre


“hegemonistas y consociativos”, quiere leer aquel momento histórico
de la Asamblea Constituyente de 2007 y del Congreso Constituyente
de 2008 como el momento privilegiado de conciliación nacional. Se
muestra cómo a lo largo de nuestra historia tuvimos constituciones de
legitimación, de consenso compulsivo y aquellas hegemónicas (o de
dominio). Sin embargo, la coyuntura de 2007-2008 ofrecía la oportuni-
dad de parir una Constitución que más que repetir alguno de aquellos
tres moldes, inaugurara un cuarto momento (consociativo) de verdade-
ro encuentro nacional. La certeza ofrecida cree que algo de eso hubo,
más por efecto de las reformas de octubre de 2008 que por el mis-
mo proceso constituyente llevado adelante en Sucre. El tercer trabajo
Las autonomías de la Asamblea Constituyente. Entre “hegemonistas y
consociativos”, me proyecta a la Bolivia post 52 mostrándome que la
descentralización que vivimos hoy tiene en aquel tiempo su “camino
de dependencia”. Aquel país creció a imagen y semejanza del Oriente
y el país del presente es casi una respuesta a esa impronta hegemó-
nica regional. Evo Morales parece ser el precursor en la búsqueda de
equilibrios entre esa porción del suelo patrio y el occidente andino. El
cuarto trabajo Autonomías y gestión pública en la Bolivia de la Revolu-
ción en Democracia. Una mirada crítica al Ministerio de Autonomías
pretende comprender el avance autonómico desde el lente del Minis-
terio a cargo de echar a andar este “segundo paso” descentralizador: el
Ministerio de Autonomías, lográndose comprobar que su papel fue no
solo marginal sino deficiente. La intención de este ensayo fue constatar
si el gobierno de Morales puso carne en ese asador. La respuesta es
negativa. No lo hizo y el triste final de esta dependencia estatal en 2017
es solo la crónica de una muerte anunciada. El quinto ensayo ¿Son
viables las autonomías indígenas? Una reflexión prospectiva sobre la
plurinacionalidad en acción versa sobre las autonomías indígenas. Si
en el anterior trabajo se intentó ver si la “revolución en democracia”
privilegió la descentralización, este nuevo ensayo quiso conocer si el
sello plurinacional se avalanzó sobre el campo subnacional (como se
hubiese esperado de una revolución campesina e indígena). Nueva-
mente la respuesta es negativa. Lo verifiqué haciendo uso de una he-

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rramienta central en el análisis académico: el uso de la prospectiva y la


generación de escenarios alternativos (de futuro). Aprovechando este
bagaje metodológico concluyo que la autonomía fiscal y/o el autogo-
bierno como puntales de la autonomía indígena son débiles y/o inexis-
tentes. El sexto ensayo La marcha de los municipios en la era de Evo
Morales se adentra en las cifras tratando de observar cuáles fueron las
deficiencias más visibles en el manejo de la plata. Este trabajo intenta
copar un área central de análisis en sentido acumulativo: ya vimos qué
heredó este gobierno en el campo descentralizado, qué rasgos venimos
arrastrando y a qué obedece la presencia de Evo Morales en este juego
de poder regional, qué relevancia se le dio a la alianza de lo plurina-
cional con lo territorial. Con ese montaje básico tocaba sumergirse en
los recursos fiscales. Además de tanta disputa verbal, ¿existen y exis-
tían las condiciones fiscales para lograr el despunte de este proceso?
El séptimo ensayo Élites autonómicas (municipales) de base estrecha.
De licitaciones, “municipios productivos” y bonanza económica en la
Bolivia de Evo Morales sigue el embudo ascendente analítico y “baja”
a algunos municipios para conocer quiénes son los principales bene-
ficiados de las autonomías (municipales) y de qué manera lo son. La
hipótesis es esta: ciertos grupos de poder lucran con el dinero muni-
cipal ganando convocatorias públicas que a la postre “oligarquizan” la
dinámica descentralizadora y evitan el surgimiento de élites producti-
vas y locales. El octavo ensayo La Asamblea Constituyente y la demo-
cracia en riesgo: corporativismo, rentismo y capitalismo político como
pilares de la nueva Constitución parece irse a otro confín de reflexión:
la Asamblea Constituyente. Sin embargo, no es así. La pretensión es en-
cuadrar el debate autonómico en el cuadrilátero mayor de este hecho
disruptivo: la creación de un “nuevo” país. La tesis que guía el trabajo
niega esa certeza tan anunciada y revela la verdadera cara de esa fase
histórica, menos de quiebre que de continuidad. Finalmente el noveno
ensayo Reflexiones sobre la democracia en Bolivia (2006-2012). Siete
tesis para comprender el “modelo” de democracia liderado por Evo Mo-
rales busca cerrar el análisis con otro paraguas: la democracia bolivia-
na. Ofrezco siete tesis para entenderla y a través de esa comprensión
saber “dónde” está la descentralización.

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Autonomias y democracia

Reitero mi agradecimiento a este momento de la historia de mi país


que me dio la oportunidad no solo de encontrar mi primer trabajo sino
de ser un poquito parte de la historia misma, envuelto en esa hoy tan
menospreciada Participación Popular.

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I.
AVANCES Y RETROCESOS DEL PERIODO NEOLIBERAL.
LAS AUTONOMÍAS MUNICIPALES EN DEBATE1

Se pretende comprender en qué medida el periodo neoliberal, a través


de su “propio” modelo autonómico –de autonomías municipales de-
sarrolladas a partir de la promulgación de la Ley de Participación Po-
pular- logró lidiar con cinco desafíos democráticos cruciales de 1994
a 2009:
- La inclusión de los indígenas y campesinos a la “vida pública”
- La ampliación de derechos liberales: libertad de expresión, igualdad
de condiciones para concurrir a la competencia electoral y no intro-
misión de actores no-electorales en los asuntos públicos.
- La (mayor) participación
- La reducción de la pobreza, y,
- La eficiencia en la gestión

El propósito es ofrecer una evaluación de esta naturaleza que permita


fijar el punto de partida de las nuevas autonomías en curso reconocidas
en la Constitución de 2009 y en la Ley de Autonomías de 2010. La pre-
gunta en cuestión apunta a saber si este nuevo formato descentralizador
tuvo la capacidad de mejorar los resultados obtenidos en el periodo

1 Ensayo inédito elaborado en 2016 en base al trabajo de Diego Ayo, Democratizando la democracia,
una mirada a la Participación Popular en los albores de la Bolivia de las autonomías, PNUD, La
Paz, 2010.

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previo en los ámbitos de la inclusión social, los derechos liberales, la


participación, la reducción de la pobreza y la gestión (eficiente).2
En ese sentido, en este capítulo se desarrollan, respectivamente, los
cinco aspectos mencionados. Veamos.

I. La inclusión de los indígenas y campesinos en la democracia

La Ley de Participación Popular (LPP) fue una oportunidad que abrió


las compuertas a la posibilidad de “sincronizar” la democracia repre-
sentativa con la condición sociocultural heterogénea. Permitió pregun-
tarnos en qué medida la democracia representativa podía ser simultá-
neamente una democracia multicultural. En diversas investigaciones se
elaboraron indicadores de identidad o sociología de las autoridades
municipales.3 De 1995 a 1999 aproximadamente una cuarta porción de
las autoridades se declararon indígenas.4 De 1999 a 2004, sucedió lo
propio con aproximadamente dos tercios de las autoridades ediles.5 Y
de 2004 a 2009, el porcentaje, con matices a señalarse más adelante, se
incrementó hasta los 3/4.6
Para este último periodo, se creó un indicador combinado de etni-
cidad, compuesto por los subindicadores de “lengua materna”, “habla
alguna lengua nativa”, “autodefinición” y “lugar donde nació”. Se hizo lo
propio con los indicadores de ingresos y de educación. En base a ellos
se construyó el Índice Integral. De ese modo,

2 Las respuestas se basan en un cuestionario que preparé en junio de 2008 y que fue llenado por la em-
presa encuestadora Equipos MORI. Se entrevistó a 396 autoridades municipales, 271 hombres (68,4%)
y 175 (31,6%) mujeres. De ellas, 58 fueron alcaldes (14,6%) y 338 (85,4%) concejales. Y de esos 338
concejales, 298 (88,2%) fueron titulares y 40 (11,8%) suplentes. Estas autoridades corresponden a 16
municipios urbanos y 54 rurales, con un error de muestra de: +/- 5.6%. Para mayor detalle cf. Diego Ayo,
Democratizando la democracia, una mirada a la Participación Popular en los albores de la Bolivia de
las autonomías, PNUD, La Paz, 2010.
3 X. Albó, “Alcaldes y concejales campesinos/indígenas. La lógica tras las cifras.” En Secretaría Nacional
de Participación Popular (ed.), Indígenas en el poder local. La Paz: Ministerio de Desarrollo Humano,
Secretaría Nacional de Participación Popular, pp. 7-26; X. Albó, Ojotas en el poder local. Cuatro años
después, CIPCA, La Paz, 1999; Albó Xavier y Victor Quispe, Quienes son indígenas en los gobiernos mu-
nicipales, CIPCA, La Paz, 2004; X. Albó, Datos de una encuesta: El perfil de los constituyentes. Tinkazos,
mar. 2008, vol.11, no.23-24, p.49-64.
4 X. Albó, “Alcaldes….art.cit.
5 X. Albó y V. Quispe, op.cit.
6 Diego Ayo, ob.cit, cap. 1

20
Autonomias y democracia

- En el subindicador de “lengua materna”, casi 2/3 de las autoridades


municipales (63,9%) aprendieron a hablar en castellano; 1 de cada
4 en quechua, 1 de cada 10 en aymara y sólo 2 de cada 100 en otro
idioma. Lo que mostraba que de cada 3 autoridades municipales en
Bolivia, básicamente 2 aprendieron a hablar en castellano y 1 en un
idioma indígena.
- En el subindicador de “habla lengua indígena”, el 47,5% hablaba
quechua y el 18,7% aymara. En general se observó que los datos se
invirtieron en relación al subindicador de “lengua materna”. De casi
dos tercios que no aprendieron algún idioma nativo como lengua
materna, pasamos a casi dos tercios que sí los hablaban. Lo que
significa que un tercio de autoridades aprendió estas lenguas a lo
largo de su vida.
- En el subindicador de “autoidentificación”, un 64,6% de autoridades
se autodefinieron como indígenas frente a un 35,4% como “no indí-
genas”. En esta pregunta se hizo una variación metodológica respec-
to al Censo 2001 y 2012, incluyendo en la misma serie de preguntas
la identificación con algún pueblo indígena pero simultáneamente la
posibilidad de identificarse como mestizo.
- En el subindicador “dónde nació” un (34,3%) nació en una comuni-
dad rural, (28%) en la capital o en un pueblo, (12,4%) en una ciudad
intermedia y, finalmente el 25,3% en una ciudad grande. En suma,
el 62,4% provino de comunidades rurales o pueblos, frente al 37,6%
que lo hizo de ciudades intermedias o grandes.

En base a esos indicadores, se elaboró un índice combinado de etni-


cidad. Éste mostró que un total de 73% de autoridades municipales se
sientieron de alguna manera indígenas y un 27% que no se sintieron
indígenas. De este bloque mayoritario, un 34,6% correspondía a la cate-
goría “etnicidad alta” o indígenas y un 38,3% se encontraba en las cate-
gorías de etnicidad media y baja. En los departamentos las diferencias
no fueron menores. En general, los departamentos occidentales tuvieron
más autoridades en las categorías de etnicidad alta y media y los otros
departamentos en las categorías de etnicidad baja o no auto-identifica-
ción indígena.

21
Fundación Vicente Pazos Kanki

Respecto al nivel de ingresos, más de la mitad (55,3%) tenía ingresos


medios bajos o bajos y el resto (44,7%) tenía ingresos medio altos y altos.
En tierras altas, el 64.2% tenía ingresos bajos o medio-bajos, en cambio en
tierras bajas, la imagen se invirtió y cerca al 60% tenían ingresos altos o
medio altos: 2 de cada 3 son más tendientes a ser “pobres” en las tierras al-
tas frente a 3 de cada 5 que se orientaron más a ser “ricos” en tierras bajas.
Mientras que en el caso del nivel de educación, 2/5 partes de las
autoridades alcanzaron como techo la secundaria o menos de eso, pero
los otros 3/5 lograron hacer educación terciaria, entre técnicos medios,
superiores y universitarios, incluso con postgrado. En municipios del
oriente y Chaco casi 3 de cada 4 autoridades (el 72%) tuvieron un nivel
de educación en la categoría “técnico medio y más”, frente a poco más
de 1 de cada 2 (50%) en similar posición en el occidente.
De ese modo, se construyó el Índice integral. En ese indicador final
se definieron cinco categorías en términos más “didácticos”:
- Categoría “indígenas/campesinos”: escasa educación, pocos ingresos
y auto-identificación como indígenas y campesinos.
- Categoría “indígenas colonizadores o campesinos del oriente o del
Chaco”: escasa educación, pocos ingresos y NO auto-identificación
como indígenas y campesinos.
- Categoría “indígenas de “clase media”: relativa educación, ingresos
medios y auto-identificación como indígenas y campesinos.
- Categoría “burguesía indígena”: educación alta, altos ingresos y au-
to-identificación como indígenas y campesinos.
- Categoría “blanco criollos”: educación alta, altos ingresos y NO au-
to-identificación como indígenas y campesinos.

Los resultados fueron los siguientes:


Categoría Porcentaje
Categoría “indígenas/campesinos” 20, 3
“indígenas colonizadores o campesinos del oriente o del Chaco” 12,1
Categoría “indígenas de “clase media” 30
Categoría “burguesía indígena” 22, 2
Categoría “blanco criollos” 15,4
Total 100

22
Autonomias y democracia

En suma, no cabe la menor duda que la democracia (municipal) re-


presentativa fue incluyente. A decir del léxico boliviano, la democracia
representativa se etnificó y/o indigenizó. Situación que permitía sentar
una primera tesis: la descentralización municipal tuvo un efecto demo-
cratizador innegable, posibilitando la irrupción de nuevas élites subna-
cionales de índole variada, aunque con énfasis en el ingreso al sistema
político de líderes de sectores menos favorecidos y/o marginales: los
menos educados, los menos ricos (o simplemente pobres) y los de pig-
mentación tradicionalmente rechazada.

2. La democracia electoral y los requisitos liberales en el seno de


las autonomías municipales

La LPP fue un experimento para observar en qué medida la descentrali-


zación municipal lograría poner los cimientos no sólo de la “democracia
electoral” sino de una auténtica “democracia liberal”, capaz de ofrecer
garantías a los derechos de expresión, la posibilidad de que no sean ac-
tores no elegidos los que decidan públicamente y la oportunidad de que
todos puedan tener las mismas oportunidades de concursar políticamen-
te, entre otros aspectos que constituyen el eje del término poliarquía.7
La idea fue saber si la descentralización lograba asentar un sistema de
democracia verdaderamente poliárquico.

Se preguntó,
- Uno, si las elecciones periódicas y con mandato limitado fueron efec-
tivamente “limpias”.
- Dos, si las elecciones municipales fueron elecciones masivas.
- Tres, si los actores más vulnerables (indígenas y mujeres) fueron in-
cluidos.

7 Se trata de un término acuñado por el profesor Robert Dahl, un ilustre politólogo, cuya intención fue
erigir parámetros medibles de democracia liberal. De ese modo, propuso los siguientes: La libertad
de expresión, el derecho de sufragio, el derecho a competir por el apoyo electoral, la realización de
elecciones periódicas, fuentes alternativas de información que sean fueran accesibles y la existencia de
instituciones que lograran hacer depender las políticas gubernamentales del voto y no de actores con
poder que no hubieran sido elegidos.

23
Fundación Vicente Pazos Kanki

- Cuatro, si las decisiones municipales recayeron en las autoridades elec-


tas o en aquellas de carácter corporativo (ganaderos, empresarios, co-
mités cívicos, cúpulas sindicales, dirigentes partidarios nacionales) y,
- Cinco, si hubo libertad de expresión.

Veamos:
Uno, en cuanto a las elecciones limpias, se consideró que las eleccio-
nes transcurrieron en forma limpia aunque hubo respuestas contrarias,
entre los que estuvieron “poco de acuerdo” (21%) y “nada de acuerdo”
(11%). De todos modos, los porcentajes a favor fueron altos a lo largo
del país: Tarija (90%), Oruro (62%), Santa Cruz (65%) o Beni (64%), por
mencionar a algunos departamentos. Por ende, el primer indicador po-
liárquico no estuvo en duda.
Dos, en cuanto a las elecciones masivas, se pasó del relativo dominio
de los partidos nacionales, a la “autonomización” municipal.8 Dos tercios
de autoridades municipales estuvieron de acuerdo en que “las eleccio-
nes en su municipios a lo largo de esta década y media han sido masi-
vas”. Fue un porcentaje por encima incluso del porcentaje efectivo de
participación en elecciones municipales del 60%. No parece extraño en
tanto se pasó de un proceso electoral con 18 partidos políticos en 1999
a otro en 2004 con aproximadamente 450 competidores entre parti-
dos políticos, agrupaciones ciudadanas y pueblos indígenas. Además, se
consolidó una auténtica “municipalización de la política” de 1999 a 2004,
entendiendo por ella una menor dependencia de los bloques partida-
rios nacionales hacia la paulatina consolidación de opciones políticas
(casi predominantemente) municipales. Del relativo dominio partidario
en 1995, se pasó a un cierto equilibrio partidario nacional/municipal en
1999 y de ahí a un cierto predominio municipal en 2004. De ese modo,
seguramente la tesis de la “masividad” de las elecciones fue y es cada
vez más un dato cierto. Nuevas élites se inmiscuyeron en la política. No
variaron grandemente las cifras electorales pero quienes compitieron
ya fueron otros, no los elegidos desde cúpulas partidarias sino nuevos
líderes con proyección propia.

8 Salvador Romero Ballivián, En la bifurcación del camino, Análisis de resultados de las elecciones mu-
nicipales, Corte Nacional Electoral, La Paz, 2004, p. 26

24
Autonomias y democracia

Tres, en cuanto a la inclusión de los actores vulnerables (indígenas y


mujeres), se constató la presencia de más indígenas en el poder munici-
pal. Cuatro de cada cinco autoridades municipales consideraron que las
elecciones no discriminaron a los indígenas y campesinos. En todos los
departamentos, hubo más de 2/3 de apoyo a esta idea y en las áreas ur-
banas y rurales (78 y 82%, respectivamente), se opinó igual. Pesó en esa
opinión el hecho de que el municipio ya no estuvo reducido al ámbito
urbano como antes de la LPP. Los campesinos e indígenas empezaron
a ser los portavoces del municipalismo. En 1995 aproximadamente un
tercio de las autoridades municipales se autodefinían como indígenas,
en 1999 cerca de dos terceras partes hicieron lo propio y en 2004 posi-
blemente 4 de cada 5 alcaldes y concejales se incluyeron en esta catego-
ría, como pudimos ver en el acápite anterior. De ese modo, la Ley 2771
del 7 de julio de 2004 de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indígenas
quebró el monopolio partidario “etnificando” y ruralizando el panorama
político con mayor intensidad.
También se verificó la presencia de más mujeres en el poder mu-
nicipal. Tres de cada cuatro encuestados consideró que las elecciones
municipales no discriminaron a la mujer, con valores que fueron des-
de las dos terceras partes de los encuestados en La Paz (67%) como
el más bajo hasta el 93% o el 91% en Potosí y Beni. Sin embargo,
los datos no necesariamente tuvieron correlación con lo que pone
en evidencia la realidad. Sólo 100 alcaldes fueron mujeres frente a
casi 900 hombres de 1995 a 2004.9 La participación de las mujeres en
las elecciones municipales de 1995 demostró un retroceso respecto a
1993. En esta última elección, una cuarta parte fueron mujeres frente
a menos del 10% en 1995. A ello se sumaron más de 100 denuncias
registradas sobre “acoso político”. Sin embargo, la realidad, al igual
que en el caso de los indígenas, varió progresivamente. La Ley de
Reformas y Complementación al Régimen Electoral conocida como la
Ley de Cuotas, estableció una cuota mínima del 30% de mujeres en las
listas de diputados uninominales y el nuevo Código Electoral de 1999,
extendió este derecho a las elecciones municipales. De ese modo, en

9 Gloria Ardaya, citada en Ventana Ciudadana del 26 de mayo de 2009; cf. http://www.la-razon.com/ver-
siones/20090526_006739/nota_267_817850.htm.

25
Fundación Vicente Pazos Kanki

1999 fueron elegidas un total de 31,9% de concejalas sobre el total de


concejales, y en 2004 el porcentaje se incrementó más. De un total
de 3600 concejales titulares, 1953 fueron hombres y 1557 mujeres.
Este ascenso tuvo su origen en la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y
Pueblos Indígenas que legalizó el incremento porcentual de presencia
femenina hasta el 50%.
Sin embargo, las mujeres aun ocupaban generalmente el cargo de
suplentes. Se contabilizó que 337 son concejalas titulares, frente a 1.458
varones. De todos modos, conviene rescatar que de la primera fase or-
namental de antes de 1995 a la “fase patriarcal” de 1995, pasamos a un
escenario mucho más inclusivo igualmente subdividido en dos. El pri-
mer hito lo marcó el ascenso con el 30% exigido y el segundo hito el
ascenso con el 50%. Seguramente estos elementos ayudan a comprender
el porqué de la percepción tan positiva observada a pesar de que los
datos no terminaban de ser tan alentadores.10
Cuatro, en cuanto a los grupos de poder no-electorales, se observó
que un considerable 62% de las autoridades municipales consideraban
que los grupos de poder no tuvieron mayor injerencia. El propósito
manifiesto de la LPP fue catapultar a los “actores de base” y, con ello,
a la sociedad territorial, capaz de parapetarse sólidamente frente a esta
“sociedad” de los grupos de poder que habían dominado esos ámbitos
(hacendados, comités cívicos, sindicatos agrarios, etc).11 Empero, casi
un 40% siguió creyendo que los grupos de poder tuvieron incidencia.
No es una cifra menor, que mostraba que ciertos actores extra-electo-
lares, cobraban más fuerza que los electorales (por ejemplo, cocaleros
en los municipios del Chapare o cooperativistas mineros en los muni-
cipios mineros).
Asimismo, la influencia de los políticos de los niveles nacional y
departamental en la arena electoral municipal, fue relevante. El 46% de
autoridades municipales consideró que “las elecciones municipales han
sido influidas por políticos nacionales y departamentales más que por
los propios políticos municipales”. Son cifras verdaderamente altas que
10 Cecilia Salazar, Las mujeres en la participación popular. Politización desde abajo, Coordinadora de la
Mujer/CIDES- Viceministerio de Participación Popular, La Paz, 2000.
11 Iván Arias, “Juntas vecinales: recuperar los espacios de poder”, en la Ventana de La Razón del 19 de
noviembre de 1995

26
Autonomias y democracia

recuerdan la injerencia nacional o departamental a través del voto de


censura que fue de aproximadamente un 30% de 1996 a 2008.12.
Y, cinco, en cuanto a la libertad de expresión, se observó que un 44%
estuvo “poco o nada de acuerdo con que en esta década y media haya
habido igual uso mediático en las campañas”.13 Situación que en el área
urbana encontró su pico con el 57% de las autoridades municipales que
afirmaron que no hubo igualdad o ésta fue escasa. No fue lo mismo en
los municipios rurales en donde un 65% -2 de cada 3- de las autoridades
creyeron que si hubo igualdad, frente al 35% opinando lo contrario. Eso
responde a que las radios funcionan en un ámbito de masivo apoyo a la
gestión de gobierno mientras que la televisión es hoy por hoy un espa-
cio de vehemente disputa entre el gobierno central, que intentó copar-
los con publicidad gubernamental, y los medios privados que en buena
dosis disintieron con la gestión de Morales.
Asimismo, se pudo ver que desde la LPP el número de radios se incre-
mentó de una manera apabullante de 162 radios en 1986 a 749 en 2002
y las estaciones de televisión de 55 en 1985 a 460 en 2002 con locación
fundamentalmente urbana, a diferencia de las radios que mantienen el
predominio rural. La oportunidad de hacer campaña electoral a través
de las radios fue verdaderamente viable, menos conflictiva y, por ende,
más igualitaria. En la televisión la situación fue más virulenta además de
más cara. Por ende, en el ámbito urbano la democracia mediática encon-
tró serias restricciones fundamentalmente desde la implementación de
nuevas políticas a cargo de Evo Morales.
En suma, el periodo neoliberal, a casi década y media de LPP dejó
una democracia representativa funcionando eficientemente. Contem-
plamos elecciones periódicas libres y justas que produjeron eleccio-
nes limpias; hubo mayor inclusión a partir de un proceso de quiebre
partidario: más indígenas y mujeres tuvieron el derecho a ser elegidos
y ocupar cargos públicos; los gobiernos municipales se consolidaron
como los auténticos representantes por sobre los actores corporativos y
extra-electorales. Y, finalmente, se crearon más medios que antes de la
12 María Luján, “Gobernabilidad municipal: análisis de la aplicación del voto constructivo de censura”, en
Diego Ayo (coord), Municipalización Diagnóstico de una Década (Tomo I), ILDIS. p. 180
13 En lo que sigue Carlos Cordero y Rafael Loayza, Democracia, medios de comunicación y campañas
electorales (cuaderno metodológico), PNUD, La Paz, 2009, pp. 67-8.

27
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LPP permitiendo que las campañas electorales fueran más publicitadas


que en el pasado.
Sin embargo, a 2009 los riesgos acechaban: el ambiente preelectoral
fue de confrontación étnica, regional y clasista con denuncias de fraude;
la mayor autonomía municipal no quebró la lógica clientelar de la políti-
ca; los indígenas y mujeres, no obstante su avance numérico aún deben
confrontar problemas de gestión y de escasa influencia en el destino mu-
nicipal (las mujeres ocupan mayoritariamente los cargos de suplencia);
los actores corporativos –léase comités y sindicatos- generaron todo tipo
de técnicas de intimidación en los votantes para “persuadirlos” a votar
por sus candidatos; el gobierno central y los gobiernos departamentales
(el MAS, en especial, y el Partido Demócrata en Santa Cruz) comenzaron
a consolidar un control político territorial; y, finalmente, la democracia
mediática todavía exhibía una ardua disputa urbana entre la televisión
privada y pública y las emisiones radiales más próximas al gobierno.
En suma, la democracia representativa –léase poliarquía- se consoli-
dó aunque con preocupantes “déficits de calidad”.

3. La participación en el marco autonómico municipal

La LPP tuvo el desafío de conocer si la democracia representativa muni-


cipal podía lograr armonizar su existencia con formas locales de demo-
cracia más participativas y de mayor control, o, en otras palabras, con
democracias directas (no representativas). Esta meta tan ambiciosa llevó
a contemplar la posibilidad de crear un órgano de la sociedad civil con
capacidad de control del órgano público: el comité de vigilancia. ¿Logró
su cometido? ¿mejoró el control y la participación la presencia de este
actor? En el cuestionario, se intentó conocer:
- La valoración que las autoridades dieron al control y a sus contro-
ladores
- La relevancia que le otorgaron frente a la presencia de otros actores
de control: el denominado mecanismo de control social creado por
la Ley del Diálogo y los movimientos sociales;
- El rol que jugaron en el ciclo de la gestión municipal

28
Autonomias y democracia

- Además de otros elementos que tienen que ver con una evaluación
final

Uno, en cuanto a la valoración al comité de vigilancia, un tercio pon-


deró la presencia del comité de vigilancia, otro tercio comentó sobre
él con reparos y un último tercio lo reprobó. En suma, la óptica de las
autoridades municipales resultó más equilibrada en comparación con
versiones apologéticas o prejuiciosas, orientadas a posicionarse en los
vértices extremos.
Existen dos posibilidades de comprensión a esta aprobación muni-
cipal del comité (2/3 lo aprueba satisfactoria o plenamente) que no son
mutuamente excluyentes.14 Por un lado, la interpretación positiva: hubo
un reconocimiento al comité de vigilancia como promotor del mayor
involucramiento social en la vida pública, no necesariamente a través de
sí mismo, pero en una pujante y positiva dinámica de ampliación de una
cultura cívica participativa y de control. Por otro lado, la interpretación
negativa: hubo un alto porcentaje de apoyo al comité en la medida que
se lo percibió como uno de los eslabones de una cadena patrimonial
más amplia, que se sirvió de los recursos municipales para beneficio
particular –partidario, corporativo o privado-.
¿Hacia qué vértice se orientó la dinámica del control? Para responder,
se recurrió al análisis de la sociología de los controladores. Y, se vio que
la sociología de las autoridades locales parecía ir en correlación con la
formación personal. A menos formación menos capacidad de incidir en
la gestión pública. En ese contexto, el comité se mostró como el reser-
vorio de “los menos aptos” que hacen escuela en esta organización para
ir ascendiendo políticamente. Por eso, aunque sus representantes eran
“élites” versadas en asuntos públicos en su comunidad, no lo fueron en
ámbitos mayores, denotando una jerarquía eslabonada desde la dirigen-
cia de la OTB hasta el gobierno municipal (y seguramente más arriba),
pasando por el comité de vigilancia, donde lo que predominó fue un
“modelo occidental” de administración y gestión pública. En ese mode-

14 En parte nos basamos en el excelente ensayo de Raúl Maydana, El comité de vigilancia, la participación
y el control social en el modelo municipalista de descentralización del Estado boliviano”, en Diego Ayo
(coord.), Municipalización Diagnóstico de una Década (Tomo I), ILDIS. p. 195

29
Fundación Vicente Pazos Kanki

lo, el Comité fue un eslabón menor, lo que facilitó su “docilidad” y, por


ende, su cooptación clientelar.
Por otro lado, el 64% de las autoridades consideró que el “comité de
vigilancia debía seguir siendo el órgano de control social municipal”. Se-
mejante apoyo no parecía, a priori, compatible con algunas deficiencias
de este órgano. La más notoria de ellas fue el predominio de un fetichis-
mo institucionalista, capaz de seguir creando por ley instituciones de
control o ayuda al control –llámese Consejo Consultivo o CODEPES- sin
que el problema de fondo, la falta de control, fuera solucionado.15 Este
comportamiento resultó funcional a un modelo de control creado “desde
arriba”: un modelo “rentista” de control en el que el Estado hace la nor-
ma, invierte en los controladores y, lo más pernicioso, fomenta el mono-
polio del control desde el Comité, facilitando los enclaves patrimoniales.
Este modelo “dirigista/rentista” terminó siendo beneficioso para múl-
tiples eslabones de la cadena pública, los mismos que provenían desde
los creadores de control en el nivel central hasta el mismo comité en
el nivel municipal. Se fomentó un estadocentrismo –diversos eslabones
dependientes del Estado en nombre del control- incapaz de resolver la
falta de control social. Y por ello, tampoco resultó extraño que en el
ámbito urbano la aceptación fuera de sólo 50% frente al 73% en áreas
rurales. Hubo pues diversos actores que controlaron, lo que quebró, o al
menos debilitó, cualquier monopolio e hizo del comité de vigilancia un
eslabón menos decisivo en la cadena patrimonial.16
Dos, en cuanto a otros actores de control, un 86% de las autoridades
locales consideró que se debía fortalecer al denominado Mecanismo de
Control Social creado por la Ley del Diálogo en 2002. Nuevamente se trató
de un porcentaje en extremo alto para un órgano que no tuvo funciona-
miento por más de dos a tres años. Su sola existencia puso en evidencia
la actitud poco consecuente de (cierta) Cooperación Internacional que
no sólo no mantuvo el apoyo al comité de vigilancia sino que lo trasladó
en forma efímera a un nuevo órgano creado desde arriba. De ese modo,
quedó constancia de que la “red de control” no sólo que se tornó más am-
15 Diego Ayo, El control social en Bolivia. Una reflexión sobre el Comité de Vigilancia, el Mecanismo de
Control Social y demás formas de control social, GNTP/GTZ, Santa Cruz, 2002.
16 Ministerio de Desarrollo Municipal, Estudio de evaluación de capacidades institucionales y de gestión
de los gobiernos municipales, Viceministerio de Participación Popular, La Paz, 2002, p. 106.

30
Autonomias y democracia

plia –la cooperación fue siempre parte de esa dilatada cadena- sino que el
formato de modelo dirigista/rentista se consagró en este nuevo modelo.
Este modelo, por cierto, quedó corroborado en el marco de la nue-
va CPE de 2009, que reconoció la existencia de una “sociedad civil
organizada” con amplias facultades colegislativas, co-fiscalizadoras,
co-ejecutivas, etc. Varíaron los ropajes pero el modelo se mantuvo in-
alterable, aunque con alcances públicos siempre en ascenso: del mu-
nicipio con el comité, al departamento con el mecanismo de control
social hasta el nivel central con el nuevo artificio creado: la “sociedad
civil organizada”.
La “red de control” se solidificó exponencialmente.
Asimismo, un 41% rechazó la idea de que los movimientos sociales
se terminaran por apropiar del control municipal. Entre los que no estu-
vieron “nada de acuerdo” y los que estuvieron sólo “poco de acuerdo”,
sumaron un 67%, lo que significó que 2 de cada 3 autoridades munici-
pales no quisieron la intervención de los movimientos sociales (más que
en una dosis menor) en las labores municipales.
Posiblemente, la explicación pasara por la negativa a ser “verdade-
ramente” controlados y que los controladores tuvieran a un actor más
poderoso supervisando su labor. En todo caso, fue evidente que la sola
presencia de otros actores quebró el monopolio institucionalizado de
control del comité de vigilancia. El menor apoyo, por ende, pudo deber-
se al temor de ver obstaculizada su gestión, o, que no es necesariamente
una hipótesis alternativa, a tener que lidiar con más actores dentro de la
“red patrimonial de control”, existente en más de un municipio.
De una u otra manera, lo cierto es que predominó la siguiente ecua-
ción en esta casi década y media: a mayor fortaleza del tejido social pre-
existente a la LPP, mayor la posibilidad de participar y controlar –ergo:
incidir en la gestión pública-, y, por ello, constituirse en una posible
amenaza al dominio edil. Sea lo que sea, está claro que la sola posible
presencia de los movimientos sociales corroboró la presencia ciudadana
que se hizo más plural. El control dejó de ser algo más que el “órgano”
y pasó a ser un hábito, más dilatado y, por ende, democrático, siempre
con el riesgo de que más controladores sólo terminaran por exacerbar
las pautas clientelares del modelo dirigista/rentista.

31
Fundación Vicente Pazos Kanki

Tres, en cuanto al ciclo de gestión municipal, se observan respuesta


referidas a la elaboración del POA, la ejecución del mismo y la rendi-
ción de cuentas. Veamos: ante la pregunta sobre si “la población de su
municipio tomó parte en la fase de elaboración del POA”, el 68% de los
entrevistados consideraron que fue “muy alta” o al menos “alta”. 2 de
cada 3 autoridades resaltaron esta orientación.17.
En lo concerniente a la ejecución del POA, del 68% que sumaban las
categorías de “muy alto” y “alto” en la fase de elaboración del POA, se
pasó a un 56% en la fase de ejecución del mismo. Las diferencias entre
la opinión de las autoridades rurales y las urbanas siguieron siendo
remarcables, en tanto fueron los primeros quienes consideraron la par-
ticipación como mayor.
Respecto a la fase de rendición de cuentas del POA, se generó similar
percepción a la respuesta previa: un 56% consideró entre “muy alta” y
“alta” la participación de la población. Nuevamente se constató que la
participación fue relativamente alta, la misma, sin embargo, fue menor
que en la primera fase de elaboración del POA, y la incidencia en el área
rural fue siempre mayor que su par urbano.
No hay duda que la participación fue considerable. Sin embargo, se
vio que la participación no debió ser medida sólo en función al número
de OTBs presentes. Su presencia, aunque democratizadora, resultó insu-
ficiente para pasar a una visión estratégica de la planificación. El proce-
so fue más participativo que planificado. Ello devino en una ampliación
de una ciudadanía patrimonial, que promovió una aguda inflación de
las demandas a ser atendidas por un Estado distribuidor, reforzando des-
de la planificación participativa no sólo el tradicional estado-centrismo
sino una ciudadanía pasiva, que sobre todo se acostumbró a pedir y a
exigir, las más de las veces, a costa de propuestas estratégicas de distinto
tipo: económicas, medioambientales e incluso culturales.
No estuvieron exentos de este formato la variada gama de actores
institucionales: prefecturas (a través del prefecto y/o de los consejeros
departamentales), gobierno central (lo más visible en ese sentido son
las donaciones venezolanas), cooperación internacional y hasta empre-

17 En lo que sigue Óscar Bazoberry Chali, Participación, poder popular y desarrollo: Charagua y Moxos,
PIEB-CIPCA (cuaderno 68), La Paz, 2008.

32
Autonomias y democracia

sas privadas (las empresas transnacionales se adhirieron a este modelo


haciendo obras menores a cambio de “tranquilidad” laboral), en lo que
constituyó la consolidación de un modelo rentista.
Ello no desdice que este instrumento –la planificación participati-
va- logró provocar seguramente la mayor movilización de personas y
comunidades en la historia de Bolivia. A este ponderable contexto se
debe añadir la “irradiación” lograda que puede comprenderse como un
efecto de “municipalización del sistema político” en su conjunto o de
“nacionalización de lo municipal”. Por ello, las mismas reformas “parti-
cipativas” incluidas en la CPE de 2004 –referéndum, iniciativa legislativa
y asamblea constituyente además de la desmonopolización del sistema
partidario- fueron y son eslabones de una misma cadena cuyo embrión
fue este proceso participativo previo.
Asimismo, la puesta en marcha de los denominados Diálogos Nacio-
nales fue una constatación de lo mismo: la “nacionalización municipal”.
El “Diálogo Nacional 2000” redefinió conjuntamente con los Gobiernos
Municipales las reglas de asignación de los recursos liberados por con-
cepto de condonación (los recursos HIPC). El resultado se plasmó en
la Ley del Diálogo. Tres años después se convocó a participar a actores
económicos en el llamado “Diálogo Nacional Productivo” que logró for-
mular estrategias productivas desde el ámbito municipal (finalmente no
fueron ejecutadas). No hay duda de que la participación adquirió ribetes
significativos de “nacionalización”. El apogeo de ello fue la promulga-
ción de la Ley de Hidrocarburos que reconoció el IDH como un impues-
to a ser coparticipado con los municipios (y las autonomías).
Finalmente, en cuanto a la satisfacción con este modelo participativo
y de control. La satisfacción con el proceso fue un dato generalizado.
Los avances se sintieron en la rutina diaria de los diversos municipios
del país. La sola aparición de la LPP no logró que un indígena sea alcal-
de, pero sí consiguió que ese indígena tuviera la oportunidad de dispu-
tar esa alcaldía. No logró que los participadores y controladores mejo-
ren la gestión, pero sí consiguió que ésta no quede al libre albedrío de
algunos pocos “expertos”. Tampoco impidió la cooptación y, sobre todo,
el rentismo exhibidos, pero sí sentó las bases para un paulatino conven-
cimiento de que los derechos y su consecución no son patrimonio de

33
Fundación Vicente Pazos Kanki

algunos sino de muchos. Son elementos que hacen más democrática la


democracia boliviana, aun con el riesgo de tender a consolidar formatos
rentistas ciertamente dilatados.
En suma, se nacionalizaron desde el ámbito local diversas decisiones
de política pública, se infundió la filosofía del “control” (ciertamente la
filosofía tuvo más éxito que la misma técnica del control eficiente), así
como se posibilitó asentar un embrión de deliberación, que aunque limi-
tado, supuso un avance democrático innegable. Ni siquiera la “democra-
cia de la calle” quebró este armazón: más allá de visiones interesadas que
mostraron un paralelismo entre ambas formas de participar, la “formal”
de la planificación participativa, y la “informal” de las movilizaciones
sociales, lo cierto fue que ambas se retroalimentaron. Por ejemplo, la
formal financió a su par informal. A su vez, los mismos movilizados su-
pieron discernir qué participación “correspondía”: exigían en las calles
determinadas políticas (seguramente nacionales o sectoriales) y exigían
mayores recursos y obras en los talleres de planificación o los Diálogos
Nacionales.

4. La pobreza en torno a los municipios. Más elementos para


conocer los “aportes” del modelo neoliberal

El informe de Naciones Unidas de 200418 solidificó la certeza de que una


mejor democracia debe ocuparse no sólo de la ciudadanía política sino
de la ciudadanía social. En ese sentido, se preguntó sobre la contribu-
ción de la LPP a reducir la pobreza. Las respuestas se agrupan en cuatro
interrogantes.
Uno, ¿mejoró la LPP la vida de la población?: la mayoría de los entre-
vistados (67% del total) respondió estar “de acuerdo” con la afirmación
referida a la que LPP logró “mejorar substancialmente la vida de la po-
blación boliviana”.19 Con excepción de Pando, todos los departamentos
estuvieron cerca a los dos tercios de apoyo a esta moción, destacando
18 PNUD, La democracia de ciudadanía. Una agenda para la construcción de ciudadanía en América
Latina, PNUD, Washington, 2009.
19 En lo que sigue nos basamos en Banco Mundial, Hacia una descentralización incluyente, Tomo II,
Banco Mundial/GTZ/DFID, La Paz, 2006, pp. 90-4

34
Autonomias y democracia

Tarija con un 85%. De ese modo, este “retrato municipal” recordó el


entusiasmo desbordante de los inicios del proceso. Momento que vio
en esta ley la posibilidad real de revertir la pobreza. Este optimismo
tuvo lugar gracias a que en 1994 se procedió a una reasignación de las
transferencias fiscales. Si antes de la LPP cerca al 90% de los recursos
fiscales quedaba en las capitales de departamento y de entre ellas el 90%
en el eje nacional, es evidente que el cambio hacia una ruralización en
la distribución no fue menor pasándose a detentar casi el 60% en áreas
rurales y el 40% en áreas urbanas. Asimismo, la misma inversión pública
de menos del 20% pasó a más del 50%, convirtiendo a los municipios en
actores centrales en la historia nacional.
La suposición obvia fue que estas transferencias fiscales irían a re-
dundar en una inobjetable disminución de la pobreza.
Dos, ¿o mejoró sólo para algunos pocos? Un 57% del total de los en-
trevistados estuvo poco o nada de acuerdo con la afirmación de que “la
población ha mejorado su vida pero los que realmente se han beneficia-
do de este proceso son algunos”, a diferencia de un 43% que sí estuvo de
acuerdo. La pregunta previa ya ponía en evidencia que un 33% estuvo
poco o nada de acuerdo con la afirmación de que la “LPP ha mejorado
la vida de la población en forma substancial”. Posiblemente, a pesar del
énfasis en el optimismo que se hizo anteriormente, hubo una porción
considerable de autoridades que no estuvieron tan satisfechas. Ello pue-
de deberse a diversos factores:
En primer lugar, la asignación de recursos sin una priorización en su
uso. Y es que la coparticipación tributaria desarrolló un modelo fiscal
muy práctico y eficiente por su simpleza pero que no fue precedido por
una planificación nacional acorde a la entrega de recursos que orientará
la inversión pública con propósitos verdaderamente estratégicos.
En segundo lugar, el alcance limitado del municipio en su posibilidad
de remediar “fenómenos” mayores cuya solución rebasa los contornos
ediles (la migración, por ejemplo).
En tercer lugar, el quiebre en el desarrollo integral, con mayor énfasis
en el desarrollo social antes que económico, que tendió a expandir el
asistencialismo pero no estableció, más que excepcionalmente, estructu-
ras productivas que revirtieran realmente la pobreza.

35
Fundación Vicente Pazos Kanki

En cuarto lugar, las presiones clientelares existentes que impidie-


ron una distribución intramunicipal en función a criterios de pobre-
za, priorizando, por el contrario, criterios políticos, personales o de
“facilidad” técnica.
En quinto lugar, la imposibilidad de transferir en función a criterios
de pobreza. La distribución fue en base a criterios demográficos y cuan-
do verdaderamente se distribuyó en función a criterios de pobreza -los
recursos HIPC II- éstos no representaron más de una décima porción
de la torta fiscal en el mejor de los casos y además, lo que empeora el
diagnóstico, se procedió, en el segundo gobierno de Gonzalo Sánchez
de Lozada en 2002, a una recentralización de este dinero.
En sexto lugar, los Diálogos Nacionales, y concretamente el Diálogo
2000, cuyo propósito fue apuntalar a los municipios en su lucha contra
la pobreza, no tomó en cuenta a determinados actores “clave” en tanto
representantes de los sectores sociales marginados. El diseño mismo de
esta iniciativa estatal, no obstante su relevancia, tuvo algún grado de
verticalismo tecnocrático no logrando incluir a estos “actores en boga”
(CIDOB, CONAMAQ, etc.), azuzando el malestar existente y haciendo
que el municipalismo no fuera visto como un aliado estratégico.
Finalmente, tampoco fue de desconocer que la misma “democracia de
la calle” tan vitoreada hoy en día –los movimientos sociales- se mostrara
como la substituta “natural” de una democracia vista como ineficiente y
corrupta. Y, en ese sentido, ni los municipios quedaron librados de ese
juicio quedando como espacios casi marginales de un contexto de lucha
supuestamente más abarcador además de más apto para el propósito de
reducir la pobreza.
Asimismo, se debe tomar en cuenta en la explicación, otros factores
no menos influyentes en el desenvolvimiento de la vida de la población
boliviana:

- uno, los servicios públicos. Se preservó un diseño propicio para la


descoordinación con el nivel central a partir de lo que constituyó una
“descentralización por compartimentos”;20

20 George Gray Molina, “Popular Participation, Social Service Delivery and Poverty Reduction”, en http://
www.adb.org/Documents/Events/2002/Citizen_participation/Bolivia.pdf

36
Autonomias y democracia

- dos, la inversión municipal fue más en “obras de cemento” en por


lo menos 4/5 partes y sólo el resto en materiales pedagógicos o de
capacitación;
- tres el gasto, no obstante subir hasta un 6,8% del PIB, tampoco fue
orientado estratégicamente. La inversión específica del HIPC, por
ejemplo, no fue correctamente utilizada debido a las partidas dife-
renciadas de gasto en salud (10%), educación (20%) e infraestructu-
ra (70%). Del mismo modo, la planificación en base a los Proyectos
Municipales en Educación (PROMEs) siguió un curso sectorial sólo
tenuemente identificado con la planificación participativa municipal
y, por ende, con el PDM. En salud, la fragmentación fue similar; las
responsabilidades por los recursos humanos quedaron por lo tanto
en el SEDES y en el gobierno central con negativas consecuencias
sobre la gestión municipal y la rendición de cuentas. Tampoco las
competencias asignadas a los gobiernos municipales en la Ley del
SUMI quedaron plenamente claras. Por tanto, el mayor problema
de la salud fue su escasa organización, debido a la mala asignación
de responsabilidades en el sector y su insuficiente monitoreo. A su
vez, la incidencia municipal a través del Directorio Local de Salud
fue casi insignificante. Por ende, cualquier mejora sectorial fue fruto
menos de la presencia municipalista que del esfuerzo desplegado
por los propios sectores y si bien la inversión en el sector se incre-
mentó fue menos por aporte municipal que privado y del mismo
gobierno central.
- Cuatro, la actitud sindical intransigente de los gremios sectoriales
con especial énfasis en el Magisterio, que siempre se mostraron re-
nuentes a toda reforma como quedó verificado en la Ley del Diálogo.
Momento en el que boicotearon cualquier intento por traspasar la
administración de los recursos humanos a los municipios.
- Cinco, tampoco los fondos de desarrollo apoyaron sólidamente en esta
tarea.21 Sufrieron una constante injerencia partidaria, predominó la co-
rrupción en su manejo, exhibieron un talante en extremo tecnocrático
con obras decididas sin los mismos gobiernos municipales, definieron

21 Alfonso García Salaues, Los fondos de inversión ante el desafío de las autonomías, PADEM, La Paz,
2005, p. 17

37
Fundación Vicente Pazos Kanki

una inversión “de cemento” más que productiva, no mostraron cone-


xión entre ellos mismos duplicando inversiones o privilegiando más a
determinados actores sin criterios de equidad de por medio –téngase
en cuenta que había más de un fondo: el Fondo de Inversión Social,
el Fondo de Desarrollo Campesino, el Fondo de Desarrollo Regional
y posteriormente el Fondo Productivo y Social y como agregado ge-
neral el Directorio Único de Fondos-, se perfilaron como instituciones
absolutamente vulnerables a la cooperación internacional y, desde la
Ley del Diálogo, no lograron demostrar eficiencia, retardando la apro-
bación de proyectos y los consiguientes desembolsos. Mientras que en
el caso de las prefecturas, la pugna desarrollada entre éstas y el go-
bierno central tuvo inmensas repercusiones municipales, en tanto son
ellos –los municipios- los espacios de disputa política y rédito electoral
para sus pares departamental y nacional haciendo de las transferen-
cias fiscales “premios” políticos o anzuelos electorales, con sólo escasa
orientación estratégica en la inversión.

Y, tres, ¿mejoró la vida de los campesinos e indígenas? El porcentaje total


de autoridades que se mostró de acuerdo con la afirmación de que “los
indígenas viven mejor tras la promulgación de la LPP” fue mayoritario
(54%). El 61% de los líderes rurales se mostró de acuerdo con la afirma-
ción. Seguramente fueron estas nuevas élites campesinas e indígenas las
que parecieron estar experimentando el empoderamiento sociopolítico
con mayor fuerza que los liderazgos urbanos que se manifestaron de
acuerdo con la afirmación sólo en un 42%. No cabe duda que esta per-
cepción tuvo un asidero real: la LPP consolidó una distribución cada vez
más ruralizada.22 Empero, los principales indicadores del Censo señalan
que si bien el área rural redujo su pobreza del 98,6% de pobres en 1976
al 90,8% en 2001, el área urbana lo hizo en forma mucho más aguda: del
66,3%, al 39%.
De ese modo, el área rural, conformada mayoritariamente por pobla-
ciones indígenas, se distanció cada vez más de su par urbano:
22 En lo que sigue, Werner Hernani-Limarino, Una aproximación a los cambios en el bienestar de los mu-
nicipios de Bolivia en el periodo 1992-2001 (documento de trabajo), PNUD, La Paz, 2008 (en la página
web del PNUD en http://idh.pnud.bo/webportal/Portals/2/publicaciones/infonacional/INDH2009/Des-
igualdadMunicipal_WHernani.pdf)

38
Autonomias y democracia

- la asignación tanto de los recursos externos como de aquellos pro-


pios, favoreció ampliamente a los municipios urbanos y, por ende,
no a las poblaciones del cuarto y quinto quintil de pobreza donde
precisamente se sitúan las poblaciones indígenas y campesinas.
- la misma conformación de los municipios no favoreció consideracio-
nes de costo-beneficio y de economías de escala, resultando clara-
mente contraproducentes a los municipios rurales.
- no se procedió, más que excepcionalmente, a una distribución fiscal
intramunicipal que favoreciera no sólo a la capital municipal sino a
las poblaciones alejadas que eran y son precisamente indígenas,
- el Plan Nacional de Desarrollo que planteó el Gobierno Central si bien
pretendió trabajar con los 80 municipios más pobres en forma directa,
que son municipios predominantemente indígenas,23 los avances fue-
ron escasos y no se tienen resultados cuantificables todavía.
- la entrega de múltiples subsidios en la dotación de diversos servicios
públicos hacia sectores privilegiados de la población boliviana no
favorece a las poblaciones campesinas e indígenas. La otorgación
subsidiada de diesel y GLP, agua o educación pública universitaria,
por citar a algunos, no fue ni es hacia los municipios más pobres
sino hacia sectores que se encuentran casi exclusivamente en áreas
urbanas.24 Finalmente,
- la desigualdad fue mayor en áreas rurales, lo que terminó por esta-
blecer ciertas jerarquías entre municipios, que favorece más a los mu-
nicipios urbanos de capital que a aquellos conurbanos; a los urbanos,
en general, que a los rurales; y, finalmente, a los rurales de los llanos
e incluso valles frente a los del altiplano.

De todos modos, como síntesis final, la opinión de las autoridades muni-


cipales tendió a ser más positiva que negativa. Es que hay aspectos que
marcaron una notable diferencia. Debe remarcarse que los municipios
se hicieron cargo del 53% del gasto que tenía el Estado en políticas de
asistencia social. Estuvieron a cargo del Seguro del Adulto Mayor (113

23 República de Bolivia, Plan Nacional de Desarrollo, Ministerio de Planificación, La Paz, 2006, cap. 3.
24 Populi 37 del 19 de 2007, “Diesel oil, subsidios y contrabando. ¿Qué debemos hacer?”, en http://www.
populi.org.bo/images/stories/Economicas%202007%20Resumenes%20y%20Temas/37-subsidioglp.pdf

39
Fundación Vicente Pazos Kanki

millones de bolivianos), el SUMI (292 millones de bolivianos), el Desa-


yuno Escolar (159 millones de bolivianos) e incluso de la misma Renta
Dignidad (652 millones de bolivianos), cuyo pago requiere además el
aporte de las prefecturas en un 10% y del TGN con el 36%.
A estos avances queda el reto de incluir medidas en “aspectos estruc-
turales” como por ejemplo la redistribución de la tierra que aun ha sido
tenue o simplemente inexistente.
En suma, la democracia municipal está lejos de ser una plataforma
de resolución de la pobreza y desigualdad. Lo que no significa, desde
la otra vereda, que su presencia no haya sido verdaderamente relevan-
te. Sin embargo, en este caso la descentralización no pareció ser el me-
jor (y menos el único) camino para lograr este propósito. Los efectos
fueron dispares entre los diversos municipios, sin llegar a sobresalir
una orientación relativamente dominante (como la deseada referida
a que la descentralización coadyuva a reducir la pobreza y desigual-
dad). Asimismo, los municipios que eran pobres frente a aquellos ricos
(aunque siempre es sólo ilustrativo hablar de ricos) han permanecido
no sólo pobres y los ricos, ricos, sino que la distancia –llámese Índice
Gini- se acrecentó entre los mismos, sin dejar de mencionar que los
perdedores en esta evolución fueron precisamente los municipios con
mayor población indígena.

5. La gestión pública en el marco de las autonomías municipales.


Otros “aportes” neoliberales

¿Fueron eficientes los gobiernos municipales? El propósito fue saber si


las riquezas naturales provenientes de la venta de gas fueron bien utili-
zadas desde los municipios. Aspecto que se buscó comprender estudian-
do el modelo autonómico fiscal boliviano.
Se buscó conocer si el modelo fiscal modificado en 2005 con la in-
troducción del IDH,
- debería mantenerse intacto.
- debería distribuirse con mayor intensidad hacia los (más) pobres

40
Autonomias y democracia

- debería transferirse alguna porción de los recursos al gobierno cen-


tral (partiendo de la tesis de que el gobierno central tiene mayor
conocimiento sobre lo que se debe hacer con ellos)
- debería transferirse más recursos fiscales a gobiernos municipales en
función a criterios de mérito
- debería darse un monto específico hacia los indígenas y campesinos

Uno, respecto a si el IDH debe mantenerse sin alteración alguna,25el 72%


de los entrevistados estuvo “de acuerdo” e incluso un 14% estuvo “poco
de acuerdo”.
Para comprender si fue “coherente” esta mayoritaria negativa a mo-
dificar el modelo fiscal, conviene recordar en que consistió este modelo.
Destacan tres fases. Una primera, bajo el amparo de la LPP, de 1994 a
2001 que transfirió en función a criterios demográficos. Una segunda,
de acuerdo a la Ley del Diálogo, de 2001 a 2005 lo hizo en función a
criterios de pobreza y una tercera, sobre el marco legal de la Ley de
Hidrocarburos de 2005, lo hizo en forma similar al primer periodo pero
exacerbando la cantidad de las transferencias públicas.
Quede constancia que la primera fase tuvo el mérito de dotar a los
municipios de una base fiscal mínima. Respecto al segundo periodo de
distribución “pro-pobre”, la intención ciertamente ponderable de “dar
más a los más pobres” no fue acompañada por montos considerables te-
niendo en cuenta que estos recursos no representaron en 2011, ni la dé-
cima porción del total de recursos municipales, con tendencia a la baja
una vez iniciada la tercera fase que acentuó el formato de distribución
de la LPP en forma gigantesca. Entre 2005 y 2008 la inversión pública
se elevó en 131%, y en el caso de los ingresos municipales en 300% de
2000 a 2007.26
En esta vorágine de recursos, la elección de Evo Morales inició un
momento de quiebre entre las prefecturas y el gobierno central que
inauguró una tercera fase con los siguientes rasgos dominantes: un ras-
go “predatorio”: las prefecturas de oposición no pretendían modificar
25 En lo que sigue se toman datos de FAM/GESPRO, Movilizando la inversión municipal, Boletín de Infor-
mación del Programa de Apoyo a la Gestión de la Inversión Municipal, No. 1, La Paz, octubre de 2007.
26 Drina Saric, Escenarios de mediano plazo de la descentralización fiscal en Bolivia (documento no pu-
blicado), PNUD, 2008, La Paz, p. 29

41
Fundación Vicente Pazos Kanki

el modelo fiscal actual, claramente poco igualitario interdepartamen-


talmente y con respecto al mismo gobierno central, y “arbitrario”: el
gobierno recurrió a medidas inconsultas disponiendo de los recursos
legalmente pertenecientes a las prefecturas.
Fue a este modelo que las autoridades dieron el SI. A pesar de sus
evidentes deméritos, prevaleció una opinión claramente mayoritaria a
favor de su preservación.
Dos, respecto a que debería distribuirse con mayor intensidad hacia
los (más) pobres, las respuestas a favor de esta opción resultaron cier-
tamente altas. El 82% de las autoridades municipales se decantaron por
esa opción. Se exhibió mayor predisposición rural hacia esta posibilidad
(87% rural frente al 75% urbano). Todos los departamentos apoyaron
igualmente esta moción con un abrumador “de acuerdo” con la excep-
ción de Tarija que exhibió solamente un 40% a favor. Y es que en este
departamento se comprende cualquier debate sobre las regalías como
un intento por restarles recursos.
Sin embargo, este deseo contrastó con una realidad menos afecta a
dar cobertura a “lo pobre”. Veamos:
- La Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza puesta en marcha
con la Ley del Diálogo en 2002 (la EBRP), quedó como un paraguas
de acción demasiado amplio y ambicioso. Más un conjunto de deseo
que una política aplicable. Lo más “concreto” de la mentada estrate-
gia fue la misma Ley del Diálogo que distribuyó recursos en función
a criterios de pobreza. Sin embargo, estos recursos por este concepto
no fueron altos y tampoco tuvieron continuidad.
- Los Fondos de Desarrollo, como herramientas de lucha contra la
pobreza, resultaron excesivamente burocráticos y dependientes de
una cooperación internacional recelosa de sus propios recursos,
prefiriendo transferirlos sin condicionamientos. Motivo por el cual,
su continuidad fue poco efectiva. Esta situación se agravó aún más
a causa del escaso interés gubernamental por darles continuidad.
El gobierno se mostró más proclive a crear otros fondos de apoyo
social, en una dinámica paralela poco eficiente.
- El Fondo de Compensación Departamental, a su vez, vio relegado su
rol “compensador” con la masiva llegada de recursos por concepto de

42
Autonomias y democracia

las riquezas hidrocarburíferas, cuya enormidad acabó por desvirtuar


la fórmula de distribución que favorecía a los departamentos más
pobres, terminando por incorporar incluso a Santa Cruz entre los
beneficiarios.

Una vez aprobada la nueva CPE en 2009 se pudo comprobar que tanto
su contenido como el ofrecido por los mismos Estatutos Autonómicos
(semi constituciones departamentales) no incluyeron imprescindibles
medidas de ecualización fiscal o similares (en suma, medidas destinadas
a transferir más hacia territorios con mayores carencias). Por otra parte,
el mismo Plan del Gobierno Central “Para Vivir Bien” aunque exhibía
valiosas metas (similares a las de la EBRP), no garantizaba la viabilidad
financiera de sus nobles objetivos. Lo máximo que se logró detallar es la
intención gubernamental de trabajar con los 80 municipios más pobres
del país. Aquello pareció ponderable, aunque sin precisión fiscal alguna:
no contempló este plan ninguna fórmula fiscal alguna capaz de garanti-
zar la equidad distributiva. ¿Qué pasaría, por ejemplo, con el municipio
pobre posicionado en el rango 81?).
Lo que pareció promisorio fue el sostén normativo para hacer uso
de recursos fiscales en “desarrollo económico local”. Los decretos de la
Ley de Hidrocarburos 28421 de 2005 y el 29565 del 14 de mayo de 2008
fijaron esta pertinente y necesaria posibilidad. Desafortunadamente, no
se hizo nada para gestionar proyectos que se encargaran de aprovechar
este bastión legal.
Tres, en cuanto a si se debería transferir alguna porción de los re-
cursos al gobierno central, 3 de cada 4 alcaldes o concejales estuvieron
“poco” o “nada de acuerdo”. La situación varió en los departamentos
no autonómicos que se inclinaron más por esta opción que sus pares
autonómicos, aunque en ningún caso superando siquiera el 50%. Po-
siblemente, este menor rechazo a lo que sería una mayor intervención
estatal tenía su explicación en el mayor grado de pobreza prevalecien-
te en la “región no autónoma”27. Ésta alcanzó al 65% de la población
frente a la pobreza en la región autónoma que tuvo un techo de 45%.

27 Se hace referencia a los 5 departamentos que en el Referéndum por las Autonomías de 2006 votaron
por el NO: La Paz, Potosí, Chuquisaca, Oruro y Cochabamba.

43
Fundación Vicente Pazos Kanki

A su vez la desigualdad medida por el índice Gini fue de 0,6 y 0,54


respectivamente.
Posiblemente la explicación tendiente a favorecer esta opción recen-
tralizadora tuvo que ver, también, con afinidades electorales. Aquello se
pudo corroborar al observarse que 1 de cada 10 alcaldes y concejales
urbanos apoyó esa moción frente a poco más de 1 de cada 3 autoridades
rurales. Fue la población rural que apoyó al presidente Evo Morales en
su casi totalidad con porcentajes que alcanzaron el 100% de votación
en algunos municipios frente a la derrota en seis de las nueve ciudades
capitales en 2010.
De todos modos, predominó el rechazo a esa opción de “recentra-
lización”. No es extraño. Ya previamente se procedió a recentralizar el
HIPC (sucedió a partir de 2002 en el segundo gobierno de Sánchez de
Lozada) o a usar valores fiscales restando recursos de coparticipación.
Aquello se verificó con la disposición a financiar el SUMI con el 10% de
la coparticipación; el Seguro Gratuito de Vejez con el 6,6%; la nueva Ley
del Deporte con el 3%. Sólo por estos tres conceptos se comprometió,
y se lo hace aún, casi el 20% de la coparticipación tributaria. El actual
gobierno amplificó esta práctica. Y si antes de Morales se estableció que
el IDH se distribuía en 56,9% a las prefecturas, 34,5% a los municipios
y un 8,6% a las universidades, ya su gobierno otorgó sólo el 24,39%, el
66,99% y el mismo 8,6% a esos actores respectivamente (el aporte del
30% de las prefecturas a la Renta Dignidad ocasionó esta merma).
Sin embargo, con la intención de no ideologizar el asunto –“el cen-
tralismo es perverso”- es necesario preguntar sobre si un mayor protago-
nismo fiscal del gobierno central no parecía aconsejable. Responder ello
obliga a reconocer que la inequidad interdepartamental se consolidó
con la Ley de Hidrocarburos de 2005 (como ejemplo, el departamento
de La Paz recibía 15,8 dólares per cápita frente a Tarija y Pando que re-
cibían 246 y 407 dólares per cápita). Fue una norma “arrancada” por los
departamentos al débil gobierno de Carlos Mesa, cuyo principal resul-
tado fue restarle recursos fiscales al TGN, el menos beneficiado por las
riquezas fiscales generadas por el gas.
Asimismo, recordemos que la propuesta autonómica del Comité Cí-
vico de Santa Cruz hubiese generado un déficit fiscal del 5% PIB, de

44
Autonomias y democracia

haberse aplicado su planteamiento en los 9 departamentos del país.28


Por otra parte, en el hipotético caso de que esa propuesta hubiese sido
puesta en marcha, sólo tres departamentos hubiesen tenido la fortaleza
fiscal para cubrir sus gastos (La Paz, Santa Cruz y Cochabamba),29 lo que
hubiese exigido contar con mecanismos redistributivos de compensa-
ción más sólidas.
En suma, frente a estas adversidades, la pregunta no resultaba insen-
sata. Todo lo contrario: el momento exigía una mayor injerencia central.
Sin embargo, lo deseable chocó con el proyecto de poder del MAS que
si se subió a esta premisa –“se requiere más centro”- pero de un modo
autoritario:
- Recentralizó recursos, como se dijo, de forma inconsulta, irrespe-
tando la coparticipación histórica acordada con los departamentos,
municipios y universidades en 2005 (lo que sucedió con la Renta
Dignidad se repetía en el anteproyecto de Ley de Salud o en los des-
cuentos por concepto de Seguridad Ciudadana, entre otras iniciativas
fiscales unilaterales).
- Aprobó las Leyes del Presupuesto Nacional 2007, 2008 y 2009 por
“fuerza de ley”, sin concertación alguna con la oposición regional. Y,
- Usó este “bono fiscal” (en los 3 años primeros años del gobierno li-
derado por Evo Morales, se contó con casi igual cantidad de recursos
fiscales que en toda la década anterior) sin contar con una mínima
agenda autonómica. Se limitó a hacer publicidad electoral con la apli-
cación del Programa Evo Cumple, que no se vincula con los planes
de desarrollo municipal vigentes. Son obras “des-autonomizadoras”.

Cuatro, en cuanto a que se debería transferir más recursos fiscales


a los gobiernos municipales en función a criterios de mérito –lo que
llamamos una “mejor gestión”-, sólo el 42% de las autoridades estuvo
“de acuerdo” con esta posibilidad. Las autoridades urbanas fueron las
más reacias con un abrumador 72% rechazando esta opción. Aquello
contrastó con sus pares rurales, quienes en un 50% consideraron per-

28 Franz Barrios Suvelza, Propuesta autonómica de Santa Cruz. Balance de fortalezas y debilidades, IL-
DIS, La Paz, 2005., pp. 211-3
29 S Villarroel

45
Fundación Vicente Pazos Kanki

tinente viabilizar esta moción. Lo mismo sucedió con los departamen-


tos no-autonómicos que se encontraron más dispuestos que sus pares
autonómicos –diferencias de hasta del 20%- a distribuir en función a
criterios de “buena gestión”.
Esta vocación con la eficiencia, ¿coincidía con lo existente? No. Des-
tacan algunos rasgos:
- Gastos fragmentados. Aunque los recursos de 2008 supusieron un co-
losal incremento de 595% en relación al año de partida de la LPP en
1994, su uso fue disperso. No hubo hasta 2009 una programación con-
junta para utilizar estos recursos de modo verdaderamente eficiente. Y,
a pesar de que se consiguieron resultados positivos en relación a las
metas de los Objetivos del Milenio (téngase en cuenta que programas
municipales como el Desayuno Escolar o el SUMI ayudaron a con las
metas “erradicar la pobreza” o “reducir la mortalidad infantil”, respecti-
vamente), éstos obedecen a esfuerzos aislados y no a un plan destina-
do a dar mayor eficiencia al empleo de los recursos fiscales.
- Recaudación tributaria localizada y no generalizable. Tampoco se
puede afirmar que el incremento del 175% de 1994 a 2008 en la re-
caudación tributaria pudo ser valorado como “mejor gestión”, en tan-
to el 87% de los impuestos propios son recaudados en los municipios
urbanos, capitales y eje.
- Falta de continuidad en las políticas. Asimismo, la plataforma de
“mérito” de la Política Nacional de Compensación a través del des-
embolso de recursos en función a parámetros de eficiencia (los
municipios con mejores proyectos presentados al Fondo Social Pro-
ductivo, el FPS, recibirán más recursos fiscales), no fue continuada.
A su vez, el Programa de Readecuación Fiscal (el PRF) que exigía
el cumplimiento de ciertas metas fiscales responsables, fue una exi-
gencia coyuntural sólo en función al endeudamiento circunstancial
de determinados municipios urbanos; no se la continuó. Por su par-
te, el FNDR, que contempló la otorgación de créditos sobre cierta
base de disciplina fiscal, perdió relevancia por la abundancia de
recursos fiscales otorgados (no prestados) por el gobierno central
y las prefecturas. No pudo convertirse en un banco de segundo
piso dado el endeudamiento como país a tasas insolventes (el país

46
Autonomias y democracia

ya recibía créditos como país de “rango medio” y no como país de


“rango bajo-pobre”, lo que encarecía las tasas de interés) y/o la
misma existencia de fondos paralelos de parte del gobierno que lo
hicieron superfluo.
- Recursos fiscales usados sin fiscalización. Los recursos externos ve-
nezolanos, obtenidos como crédito para permitir el funcionamiento
del Evo Cumple, no estuvieron regulados de acuerdo a norma, lo que
significó que este dinero no fije metas de resultado mínimas.

En suma, el optimismo respecto a la necesidad de ofrecer más recur-


sos en base a parámetros de eficiencia, no condijeron con una realidad
plagada de pormenores de ineficiencia fiscal como rasgo distintivo de
herencia autonómica.
Y, cinco, en relación a si se debería dar más recursos del IDH a las
autonomías indígenas, un 52% de autoridades estuvo “de acuerdo”. El
porcentaje de apoyo a esta moción fue mayor en municipios rurales
que en aquellos urbanos. Sin embargo, pese a este apoyo mayoritario
–entre la opción “de acuerdo” y la opción al menos “poco de acuerdo”
sumaron el 76%-, lo cierto es que al presente el destino del 5% de la
recaudación del IDH al “Fondo Indígena” no había sido usado aun. Este
Fondo Indígena no contó siquiera, en sus primeros 3 años de creación,
con su respectiva reglamentación, lo que significó una acumulación de
aproximadamente 100 millones de dólares en sus cuentas. Los discursos
a favor de la plurinacionalidad no fueron de la mano de un verdadero
impulso a la concreción de los mecanismos existentes.
En suma, en base a estos antecedentes, se pudo constatar que la co-
rrelación entre democracia municipal y gestión pública no estuvo exenta
de insuficiencias. El hecho destacable es que ampliación de la adminis-
tración pública a los diversos rincones del país, supuso una verdadera
revolución administrativa. Sin embargo, es una revolución que ameritó
un apoyo que se le concedió solo circunstancialmente. A comienzos de
la Ley de Autonomías, ese apoyo declinó plenamente. Por ende, este fue
sin dudas el ámbito más débil de la descentralización.30

30 J. A. Terán, Estudio de diseño del sistema de ecualización intermunicipal, Ministerio de Participación


Popular/BID, La Paz, 2005

47
Fundación Vicente Pazos Kanki

Síntesis

Se puede observar que la descentralización del periodo neoliberal am-


plió la democracia representativa, logró su inmediata cualificación al in-
troducir mecanismos de democracia participativa, asentó las bases para
reducir la pobreza del país repartiendo recursos públicos de modo más
equilibrado y automático, además de poner en marcha una verdade-
ra revolución administrativa. No cabe duda, que los déficits surgieron
igualmente con similar vehemencia: la democracia representativa exten-
dió las prácticas patrimoniales a los diversos territorios subnacionales;
el control y la participación no superaron las prácticas de cooptación y
corporativización/fragmentación de demandas; la pobreza se mantuvo
pétrea denotando trabas estructurales: aquellos que partieron pobres
quedaron pobres, además de distanciarse más de aquellos que partieron
ricos; y, finalmente, la gestión pública reprodujo las debilidades en la
gestión de la administración pública nacional.
En suma, los avances corrieron a la par con los obstáculos. Ello, de
todos modos, pone en evidencia que el modelo de descentralización
neoliberal, con todas sus falencias, significó un notable progreso en la
historia del país.

48
Autonomias y democracia

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51
II.
LAS AUTONOMÍAS DE LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE.
ENTRE “HEGEMONISTAS Y CONSOCIATIVOS”1

En este trabajo se pretende hacer una reflexión de los contenidos de la


nueva Constitución referidos al capítulo territorial de las autonomías.
Este trabajo se ha dividido en cuatro acápites. En el primero se intenta
comprender, a partir de una lectura histórico-política de las constitucio-
nes bolivianas a lo largo de la república, en qué medida se podía en-
tender esta coyuntura como un momento de “equilibrio de poder” entre
el gobierno central y los departamentos de oposición, que condicionó
la necesidad de concertar los contenidos de la Constitución naciente. A
partir de esa “lectura de poder”, un segundo acápite muestra cómo fue
que esta necesidad de un pacto político tuvo lugar de una manera no
exenta de conflictos y enfrentamientos. Ya con este contexto analizado
es más simple comprender, en un tercer acápite, las diferencias entre la
constitución de Oruro elaborada en el seno de la Asamblea Constituyen-
te y aquella redactada por el Congreso Constituyente en octubre de 2008
y ratificada por el voto popular el 25 de enero de 2009. Finalmente, un
último acápite observará en qué medida los contenidos centrales de la
constitución aprobada en las urnas se plasma en la Ley Electoral Tran-
sitoria. Vale decir, de qué modo la Constitución quedó rubricada en su
desembocadura de ley.

1 Una versión resumida de este ensayo se publicó en el texto de la Vicepresidencia del Estado, Miradas:
nuevo texto constitucional, Vicepresidencia del Estado/UMSA/IDEA, La Paz, 2010.

53
Fundación Vicente Pazos Kanki

El propósito es dejar en claro que a pesar de los esfuerzos imposi-


tivos del MAS, se terminó imponiendo cierto grado de consenso, capaz
de delinear un sistema político dotado de un modelo de autonomías de
impensables efectos en el futuro democrático del país. Considero, en ese
sentido, que se delineó una democracia representativa con visos conso-
ciativos, de autonomías departamentales posiblemente restringidas pero
ciertamente reales, de orientación tetraterritorial a partir del posible
advenimiento de las regiones y de municipalismo multicultural y, por
ende, asimétrico, con municipios indígenas y no indígenas.
Es eso lo que se pretende reflexionar en los párrafos que siguen.

1. La Asamblea Constituyente y la nueva Constitución como fruto


de la lucha por el poder. Entre la hegemonía, la legitimación y
el consenso compulsivo.

Las constituciones no son meras construcciones teóricas o técnicas. Res-


ponden a momentos específicos en la lucha por el poder y, por lo tanto,
ante todo, son productos políticos resultantes de la correlación de fuer-
zas predominante en un momento dado. Son el espejo en el que vemos
la particular estructura de poder existente.
De ese modo, aunque conscientes de simplificar la realidad, con-
sideramos que Bolivia ha tenido tres tipos diferentes de Carta Magna
en función a tres tipos igualmente diferentes de correlación de fuerzas
políticas. Correlación que va desde aquella situación dominada por un
Gobierno Central fuerte que no requiere concertar (al menos no mucho)
y una sociedad débil que acepta la nueva constitución, hasta su antípo-
da, caracterizada por un Gobierno débil, sobrepasado por una sociedad
fuerte, obligado a concertar, pasando por la opción intermedia, donde
existe, más o menos, un relativo empate histórico entre ambos polos que
disputan el poder.
Cada escenario genera un tipo de constitución y, por ende, visuali-
zamos tres tipos de constitución en Bolivia: las constituciones hegemó-
nicas o no-constituciones; las constituciones de legitimación y las cons-
tituciones de consenso. Todas ellas responden a las respectivas coyun-

54
Autonomias y democracia

turas de correlación política diferenciada que van desde aquellas con


un gobierno fuerte/sociedad débil, un intermedio y uno débil/sociedad
civil fuerte, respectivamente. Asimismo, en el mismo orden, responden
a diferentes formas de aprobación: una minoría se impone; una mayoría
se impone, mayoría y minoría negocian (en mutuas imposiciones). Por
otra parte, todas ellas generan variedad de cambios. El primer tipo no
promueve cambios, el segundo tipo promueve sólo un número reducido
de reformas, mientras que el tercer tipo facilita cambios substanciales
(casi) totales. Finalmente, según el sello que se propicie a las modifi-
caciones, se deriva un tipo específico de democracia situada entre dos
vértices: o como democracia de mayoría o de consensos frágiles o como
democracia asediada o de consensos compulsivos/impuestos.
Tenemos el siguiente cuadro:

Tipo de Correlación de fuerzas Forma de aprobación Reformas Tipo de democracia


Constitución políticas logradas
Hegemónica o Gobierno fuerte/sociedad Minoría impone o no se Pocas o Democradura o
No-constitución débil aprueba una nueva CPE ninguna Dictablanda
Legitimación Empate histórico: gobierno Mayoría impone Pocas Democracia de
ni fuerte ni débil/sociedad rodillo
civil ni fuerte ni débil
De consenso Gobierno débil/sociedad Mayoría y minoría negocian Muchas Democracia asediada
(compulsivo) civil fuerte (imposiciones mutuas)

Por una constitución hegemónica o un momento de no-constitución,


entendemos aquella que no exige la concertación con fuerza política
alguna. El Gobierno Central tiene una “ventana de mandato”2 demasia-
do grande como para tener que detenerse a negociar con adversario
alguno. Por el contrario, éstos –los adversarios- son virtualmente igno-
rados. Dada las circunstancias políticas, la oposición política está abso-
lutamente mermada y no tiene capacidad para enfrentar al Gobierno.
Por ese motivo, las grandes transformaciones ni siquiera requieren de
un respaldo constitucional específico. Simplemente, se las ejecuta. Los
momentos seguramente más representativos de este tipo de constitución
están marcados por tres eventos: la derrota en la Guerra del Pacífico con

2 John Keeler citado por S. Romero Ballivián, Reformas, conflictos y consensos, FUNDEMOS, La Paz, 1999,
pp.15-9

55
Fundación Vicente Pazos Kanki

el consecuente advenimiento de nuevas élites capaces de reemplazar la


era de los “caudillos bárbaros” e iniciar una prometedora fase de esta-
bilidad política y la promulgación de su propia Constitución en 1880; la
Revolución del 52 que no requirió siquiera de una CPE de forma inme-
diata; y el inicio del nuevo modelo económico cuya plataforma legal más
descollante fue el Decreto 21060 en 1985.
En estas últimas dos coyunturas se emprendieron gruesas reformas
sin que medie alteración constitucional alguna. Estas modificaciones re-
cién fueron realizadas en 1961 y 1994 respectivamente. Hubo, pues,
un momento de “vacío constitucional”, sólo copado por la abrumadora
presencia de un Gobierno Central fuerte y una sociedad civil débil (o
una oposición débil), ya sea por su misma legitimidad, ya sea por el uso
indiscriminado de la fuerza (como fue el caso del MNR del 52). Tenga-
mos en cuenta que en aquella coyuntura las clases dominantes, mineros
y hacendados, habían sido completamente vencidas.3 El dominio de los
vencedores era pleno. Similar situación se vivió en 1985, con el movi-
miento sindical derrotado sin contemplación alguna.4 Algo parecido se
vivió en el primer momento señalado. El desprestigio enorme de los
militares vencidos por las tropas chilenas, dejó un margen amplio de
flexibilidad a las nuevas élites conservadoras que sólo ratificaron, con
modificaciones insignificantes, la Constitución promulgada en 1878.5 La
desazón social era tan grande que los gobernantes entrantes tuvieron
la posibilidad de hacer reformas, con una base constitucional casi or-
namental (a pesar de la importancia que tiene esta Constitución en la
historia boliviana al haberse mantenido por 58 años hasta 1938).
Por una constitución legitimadora entendemos aquella que no em-
prende cambios substanciales pero si cambios menudos que pueden
coadyuvar a quebrar el “empate histórico” resultante a favor de un Go-
bierno ni fuerte ni débil, pero que vería incrementada, así sea tenue y/o
esporádicamente, su fuerza, como efecto de este acto de legitimación.
3 La bibliografía es muy vasta al respecto, pero el mejor análisis de las relaciones de poder en este perio-
do es sin dudas el texto de James Malloy, La Revolución inconclusa, CERES, Cochabamba,
4 Igualmente sobre este periodo la bibliografía es abundante. Conviene ver el texto de René Antonio
Mayorga (comp.), Democracia a la deriva. Dilemas de la participación y concertación en Bolivia, CLAC-
SO-CERES, La Paz, 1987.
5 Silvia Chávez Reyes, “Las Asambleas Constituyentes en Bolivia”, Opiniones y Análisis, No.74, Hanns
Seidel Stiftung-FUNDEMOS, La Paz, 2005, pp.34-5.

56
Autonomias y democracia

Diversas constituciones entran en este tipo particular. Posiblemente, la


andanada de reformas del siglo XIX, con presidentes cuyo propósito
inicial era adquirir algún mínimo grado de aceptación al haber ascen-
dido al máximo podio político gracias a la vieja usanza del “golpe de
Estado”,6 quepa en este tipo. Es así que contemplamos la Asamblea Na-
cional de 1831, el Congreso Constituyente de 1834, el Congreso General
Constituyente de 1839, la Convención Nacional de 1843 y su réplica en
1851, las Asambleas Nacionales de 1861 y 1868 además de la Asamblea
Constituyente de 1871.
Aunque como ejemplo, más cercano a nuestro tiempo podemos ci-
tar las constituciones resultantes de la Convención Nacional de 1945, el
Congreso Constituyente de 1947, el Congreso General extraordinario
de 1961, la misma Asamblea Constituyente de 1967 y la última reforma
de 2004. Todas ellas tienen como denominador común, el hecho de no
haber gozado de circunstancias políticas ni muy favorables ni muy des-
favorables para la estabilidad del gobierno de turno así como de haber
propiciado escasas reformas a la Constitución.
Finalmente, por una constitución de consenso, se entiende la elabo-
ración consensuada de Cartas Magnas bajo el asedio popular o, en otras
palabras, bajo el paraguas de un gobierno débil, atiborrado de actores
de presión. Paradójicamente, se trata de constituciones que dejan relucir
reformas substanciales, resultantes de coyunturas críticas que, ante la
necesidad de ceder a los pedidos de los múltiples adversarios, terminan
por elaborar textos de inigualable riqueza legislativa. Son coyunturas
que dan a luz hermosas declaratorias de intención, capaces de contentar
a las partes, a objeto de viabilizar la misma existencia de los gobiernos
de turno. Incluimos en este tipo la primera Constitución boliviana de
1826, que en el afán de no perturbar al Libertador y afianzar la novel
república, definieron un texto general bastante afable para todas las par-
tes, incluidas las indígenas que quedaban eximidas de sus obligaciones
coloniales.7 Siguen en orden cronológico la Constitución de 1878, que
buscó menguar la enorme tensión imperante en el país, envuelto en

6 Daniel Salamanca, La entecada arquitectura de las 18 constituciones de Bolivia. De la Asamblea Cons-


tituyente Originaria a la Asamblea Constituyente Constitucional, Editorial Jireh, La Paz, 2005, p.303ss.
7 Ibid, p.219ss.

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Fundación Vicente Pazos Kanki

atisbos de guerra civil,8 y, sobretodo, la Constitución proveniente de la


Convención Nacional de 1938. Fue una redacción verdaderamente pro-
gresista que incluyó los cimientos de lo que cobró dinamismo mundial:
el Welfare State o Estado Benefactor. Frente a la situación de posguerra,
altamente conflictiva, el presidente Bush, se lanzó a efectuar esta provo-
cativa tarea que desafortunadamente, cuando ya la presión desbordaba
su propia capacidad de retenerla pacíficamente, la desconoció sólo a un
año de haberla promulgado. Ante el rebalse popular, la sana intención
–u obligación- de consensuar visualizada en 1938, quedó rápidamente
archivada dados los sucesos de anomia generalizada.9 Seguramente que
de haberse llevado adelante la Asamblea Constituyente durante el perio-
do de Carlos Mesa, tal como el mismo lo prometió una vez que asumió
la presidencia en octubre de 2003,10 hubiésemos tenido una constitución
más enmarcada en este último tipo, en tanto se trató de un presidente
completamente asediado. Un presidente condenado a ceder a toda pre-
sión social existente.
Este rodeo analítico tiene un propósito: conocer qué tipo de corre-
lación de fuerzas existió en 2009 y, en función a ello, qué tipo de Cons-
titución debimos edificar y cuál efectivamente se edificó, además de
conocer qué tipo de democracia se fue construyendo.
Partimos de la hipótesis de que la coyuntura histórica del periodo
2006-2009, difícilmente resulta enmarcable en las tres categorías des-
critas. La correlación de fuerzas de aquel momento inhibía insertar este
momento constitucional como hegemónico, legitimador o de asedio.
Consideramos que se trata, más bien, de un momento inédito que po-
dría calificarse como propulsor de una constitución de consenso/deli-
berativo, con un Gobierno fuerte pero una sociedad civil u oposición
igualmente fuertes. En este escenario, se requeriría una aprobación lo
más consensuada posible.
Tanto la elección presidencial como las elecciones a constituyentes
y al Referéndum Autonómico consolidaron la bipolaridad política exis-
tente en el país. El empate histórico vivido en Bolivia desde el anuncio
8 Silvia Chávez, art.cit., pp.32-3.
9 Herbert Klein, Historia de Bolivia, Editorial Juventud, La Paz, 1982, cap.VII.
10 Carlos D. Mesa, Presidencia sitiada. Memorias de mi Gobierno, Plural-Fundación Comunidad, La Paz,
2008, p.106.

58
Autonomias y democracia

de la denominada “Agenda de Octubre” de 2003, tendiente a favore-


cer al occidente andino con la puesta en marcha de una Asamblea
Constituyente, chocó con la “Agenda de Junio” de 2004 o la “Agenda
de Enero de 2005”, orientada a privilegiar las demandas de la Media
Luna con la realización de la consulta por el SI o por el NO a las au-
tonomías departamentales. Esta pesada herencia pareció languidecer
con la contundente victoria del MAS en la contienda presidencial de
2005, que auspiciaba una historia con un claro vencedor. Prometía
ser el tiempo del “desempate histórico”. Mas no fue así como pronto
comprendieron los más optimistas del inicio.11 Predominaron dos blo-
ques, uno de mayoría, vinculado al MAS y asentado en las planicies
andinas, especialmente, y el otro de minoría, cercano a PODEMOS y a
los partidos y agrupaciones ciudadanas de los prefectos de oposición
que gobernaron en Santa Cruz, Pando, Beni y Tarija además de Cocha-
bamba e inclusive Chuquisaca.12 No hubo un vencedor absoluto. Por
ello, la pretensión hegemónica (primer escenario hegemónico) del
partido de gobierno no fue la más adecuada. Evo Morales no reunía las
condiciones de partida ni de Víctor Paz revolucionario (1952-1964) ni
de Víctor Paz demócrata (1985-89).13 Tampoco fue un presidente que
requiera modificar la Constitución a efecto de legitimarse (segundo
escenario de legitimación). No, pues su porcentaje de apoyo electo-
ral además de los guarismos que acompañaron su gestión –el apoyo a
ésta fue siempre mayor al 60%-14 fueron muy elevados. Su popularidad
quedó confirmada en el Referéndum Revocatorio de 2008 que le dio
un 67% de respaldo. Finalmente, tampoco vivimos un momento de
debilidad gubernamental (tercer escenario de asedio). Por el contra-
rio, rara vez hemos contemplado semejante adhesión a un Presidente.

11 Gonzalo Rojas Ortuste, “En el país de la victoria imposible”, en Nueva Crónica y Buen Gobierno No.5
del 6 al 19 de diciembre de 2007, p. 4.
12 Aunque en Cochabamba y La Paz los prefectos fueron revocados en agosto de 2008 en lo que fue el
primer Referéndum Revocatorio nacional; el prefecto de Pando fue acusado por los sucesos ocurridos
el 11 de septiembre de 2008 en Pando en el que murieron en su mayor parte campesinos.
13 Diego Ayo, “¿Evo Morales es más poderoso que Víctor Paz? Una lectura del referéndum revocatorio”, en
Pulso del 7 al 23 de agosto de 2008.
14 Ello se puede observar en las diversas encuestas de opinión de carácter mensual que el Proyecto de
Análisis Político y Escenarios Prospectivos de Naciones Unidas viene elaborando. Sólo excepcional-
mente el apoyo a Evo Morales ha sido menor al 50%. Entrevista con Francisco Canedo responsable del
manejo de las encuestas en PAPEP/PNUD.

59
Fundación Vicente Pazos Kanki

Vale decir, no se trató de un momento de correlación de fuerzas


que hubiese posibilitado sentar una abierta hegemonía, buscar la
legitimación a cualquier costa o someterse a la voluntad popular
como la única ruta posible existente. No. Reiteramos, por el contra-
rio, que la correlación vigente exigía una “hegemonía compartida”.15
Una lectura adecuada de la actual conformación política impedía creer
que era un momento para la imposición. No, no fue un momento para
imponer la mayoría. Sin embargo, las fases sobresalientes de la Asam-
blea estuvieron marcadas por este deseo: implementar una constitu-
ción hegemónica.16

2. Las diez fases de la Asamblea Constituyente. Del péndulo del


pacto al conflicto y del conflicto al pacto.

Hemos delineado diez fases que muestran cómo fue que, en torno a la
Asamblea Constituyente, se desarrolló esta encarnizada pugna entre el
Gobierno Central y las regiones opositoras y cómo fue que se intentó
consolidar esta hegemonía.
Una primera fase de polarización centrípeta o de auge democrático,
estuvo marcada por el enorme acuerdo político logrado entre el oficia-
lismo y la oposición para promulgar la Ley Especial de Convocatoria a
la Asamblea Constituyente. Este periodo fue desde la misma posesión de
Evo Morales en enero de 2006 como Presidente de Bolivia hasta el mes
de marzo en que se aprobó la norma. Motivó un regocijo generalizado
en el país que atestiguaba cómo se allanaba el camino al pacto entre
los contendores antagónicos de la última era: el Gobierno del MAS y las
regiones de la Media Luna.
Una segunda fase de consolidación de una estructura política dual
con enormes expectativas de concertación –fase expectante de polariza-
ción consolidada o de optimismo receloso- estuvo marcada por los re-
sultados electorales de la elección de constituyentes que ratificó para el

15 Jorge Lazarte, “Lo catastrófico del “empate catastrófico”, en Peripecias No. 14 del 17 de septiembre de 2008.
16 Así lo defiende el actual Vicepresidente Alvaro García Linera, en su ensayo, “El evismo: lo nacional po-
pular en acción”, en Observatorio Social de América Latina, CLACSO, Buenos Aíres, 2006, pp. 25-32.

60
Autonomias y democracia

MAS un porcentaje superior al 50% y para PODEMOS un porcentaje del


15%, notablemente inferior a su puntaje presidencial. El MAS se ubicó
como el partido dominante, obteniendo una presencia de mayoría abso-
luta con 137 constituyentes sobre 255 existentes. A notable distancia, se
encontró PODEMOS con 60 constituyentes y UN con 8. Cifras que, no
obstante el abismo existente entre el ganador y el segundo en carrera,
dejaron como desafío pendiente la necesidad de concertar, dada la im-
posibilidad, de cualquier fuerza política, de alcanzar, por sí sola, los dos
tercios requeridos por ley. Vale decir, la polarización se ratificó aunque
nutrida de una aureola de esperanza nunca antes vista. Prueba de ello
fue el respaldo popular a la Asamblea en porcentajes superiores a las
tres cuartas partes de la población nacional.17
Esta euforia no negó que “desde un comienzo, la negociación no fue
utilizada para el logro de resultados concertados, sino como una opor-
tunidad para ratificar las posiciones antineoliberales…”,18 pero permitió
dejar por sentado que hubo, así sea por un breve periodo, una recepti-
vidad incuestionable al cambio concertado. Hubo un escueto pero ver-
dadero momento de predisposición mediática, social y de los mismos
constituyentes a emprender reformas negociadas.19 La polarización no
había sido desterrada pero si aminorada. Fue la “luna de miel” del pro-
ceso constituyente que tuvo un lapso de vida corto. Muy corto. Téngase
en cuenta que esta predisposición, en todo caso, no formó nunca parte
del repertorio político del Presidente Evo Morales. Desde un inicio él
estuvo empeñado en sugerir a los asambleístas que la Asamblea debería
estar por encima de los tres poderes del Estado, convirtiéndose en una
Asamblea plenipotenciaria, entendiendo por ello la condición de funda-
cional, originaria y no derivada. La intención primigenia desde el poder
central, por tanto, fue de copamiento político de la Asamblea. La Asam-
blea debió servir, en esta visión, como trampolín político para acaparar
todas aquellas instancias públicas-estatales, desde el poder judicial hasta
17 Antonio Aranibar (coord.), El estado de la opinión: los bolivianos, la Constitución y la Constituyente,
PNUD/IDEA, La Paz, 2007. pp. 171-8.
18 Franco Gamboa, Dilemas y laberintos políticos en la Asamblea Constituyente. Cinco tesis políticas para
explicar por qué no hubo Constitución el 6 de agosto de 2007, La Razón (suplemento especial), La Paz,
agosto 2007, p.9.
19 Se realizó 28 entrevistas a igual número de constituyentes y todos ellos coincidieron en que en algún
momento la predisposición a la concertación fue real.

61
Fundación Vicente Pazos Kanki

la Corte Electoral pasando por la administración pública departamental,


a semejanza de lo ocurrido en Venezuela.20
Una tercera fase podría ser calificada como la fase de polarización
restringida o de rodillo masista y estuvo marcada por la pugna entre
constituyentes por definir no necesariamente los contenidos del “Pro-
yecto de Reglamento General” sino por la metodología de aprobación
que debía utilizarse a lo largo del trabajo. La metodología del MAS se
pronunció a favor de la aprobación por simple mayoría frente a la pro-
puesta de PODEMOS de hacerlo por dos tercios de los constituyentes
presentes. No hubo lugar a la reflexión propia dentro de la Asamblea
Constituyente. Las órdenes venían ya en fardo cerrado desde el Gobier-
no Central.21 Las palabras del Vicepresidente García Linera, al respecto,
fueron elocuente: “en democracia la mayoría manda. Nos tocó ser mino-
ría y nos aguantamos 20 años y, en algunos casos los indígenas, mucho
más. Ahora toca ser mayoría democrática y política”.22La disputa, en todo
caso, no obstante la injerencia externa, tenía en los mismos constituyen-
tes a los actores centrales del proceso. Posiblemente esta fase compren-
de los meses que van de septiembre a noviembre.
Una cuarta fase puede ser bautizada de fase de polarización amplia-
da o de imploración democrática, y se caracterizó por la extensión de
la pugna, de manera frontal, a espacios allende la misma Asamblea. Las
huelgas de hambre y los enormes cabildos en cinco departamentos –in-
cluido el llamado Cabildo del Millón en Santa Cruz-, reclamando el res-
peto por los “dos tercios” además de la brutal “guerra de baja intensidad”
ocurrida en Cochabamba a manos de los denominados movimientos
sociales encabezados por los cocaleros del Chapare, anunciaron el inicio
de una guerra (hasta ese momento) no declarada.23 Este momento copó
20 En este país, la Asamblea ocupó parte de su tiempo en elegir jueces para su res-
pectiva Corte Suprema de Justicia al margen de los poderes estatales constituidos;
cf. International Crisis Group, Venezuela: Political Reform or Regime Demise?, La-
tin America Report No.27, del 23 de julio de 2008 en http://www.crisisgroup.org/
library/documents/latin_america/27_venezuela___political_reform_or_regime_de-
mise.pdf.
21 Así lo evidencia la investigación de Franco Gamboa antes citada que señala que el Senador Santos
Ramírez como presidente del Senado, Héctor Arce como Viceministro de Coordinación Gubernamental
o el mismo Vicepresidente Alvaro García exhortaban a sus asambleístas a plegarse a la orden de acata-
miento de la simple mayoría. Cf. F. Gamboa, op.cit., pp.12-4.
22 Palabras del Vicepresidente pronunciadas el 1 de septiembre de 2006; cf. F. Gamboa, op.cit., p.12.
23 En enero de 2007 grupos afines al MAS quemaron la prefectura de Cochabamba.

62
Autonomias y democracia

diciembre y enero. Fue una etapa de súplica democrática. La enorme


movilización social en los departamentos opositores quiso recordarle
al Gobierno Central que la viabilidad de la democracia boliviana -y del
mismo país- pasaba por la necesidad de conciliar los intereses de las
mayorías con aquellos de las minorías.
Una quinta fase podría entenderse como fase de consolidación de
la polarización centrífuga o de inicio de la guerra de baja intensidad.
Este fue un momento muy peculiar que terminó por definir los rasgos
de los bandos existentes. No sólo que éstos ya partían con intereses
específicos desde antes de la misma convocatoria a la Asamblea, sino
que en este lapso consolidaron sus posiciones de absoluta intransigen-
cia. Del lado de la minoría se afianzó el deseo de hacer fracasar este
magno evento.24 Del lado de la mayoría se rubricó la intención de no
dar marcha atrás a la pretensión del rodillo.25 Sin embargo, este nuevo
momento resultó menos simple de lo que parecía, en tanto los conten-
dientes intentaron mostrar un espíritu de concertación sin ceder más
que en las formas. Procuraron hacerse percibir como tolerantes sólo
como un ejercicio de deslegitimación del rival –“yo si busco consen-
sos, pero tú no”-antes que como una práctica de auténtica apertura a
pactar. En febrero de 2007 se aprobó la modificación al Artículo 70 del
Reglamento de Debates que estipuló la mayoría absoluta como único
criterio válido de decisión. Los cambios estuvieron orientados a posi-
bilitar que el proyecto de nueva CPE sea aprobado en detalle por dos
tercios de votos de los miembros presentes. En caso de existir artículos
que no alcanzasen este porcentaje exigido, serían tratados en la Comi-
sión de Concertación, creada para el efecto. Nuevamente, de persistir
el disenso, los artículos respectivos serían puestos a consideración del
soberano (por medio de un referéndum), que aprobaría el texto final
por mayoría absoluta de los ciudadanos registrados en el padrón elec-
toral nacional.

24 Carlos Romero, “Bolivia: de la confrontación al pacto político”, en Carlos Romero, Carlos Bohrt y Raúl
Peñaranda, Del conflicto al diálogo. Memorias del acuerdo constitucional, Friedrich Ebert-FBMP, La Paz,
2009, pp. 9-48
25 Cf. Andrés Torres, “Herramientas para un diálogo constitucional”, en Silvia Chávez, Carlos Bohrt y An-
drés Torres, Puentes para un diálogo democrático. Proyectos de Constitución y Estatutos. Compatibili-
dades y diferencias, FBMP-Friedrich Ebert, La Paz, 2008, p. 71.

63
Fundación Vicente Pazos Kanki

Indudablemente hubo un progreso en la redacción, pero esta intrin-


cada maraña de requisitos para aprobar la constitución final, no resolvió
el problema de fondo: la falta de concertación. Dejar en manos del de-
nominado soberano la decisión final, si bien apuntó a dar una apariencia
de incuestionable respeto por la democracia, encubrió un hecho funda-
mental: la posibilidad de que el resultado de un pretendido referéndum,
si bien conseguiría aprobar el nuevo texto por mayoría nacional, no
obtendría similar mayoría en los departamentos de la Media Luna. Vale
decir, lo que sería una mayoría absoluta en el conteo nacional, sería una
minoría en el conteo departamental. Exactamente lo acontecido con el
Referéndum Autonómico de 2006, que si bien dejó como saldo una de-
rrota del SI en el conteo nacional fue un rotundo SI en Santa Cruz, Beni,
Pando y Tarija. Por ello, las fachadas de concertación impulsadas fueron
meras cortinas de humo para legitimar posiciones radicales, incapaces
de remontar el núcleo duro de los adversarios en juego, puesto en esce-
na en la variedad de comisiones que sólo alcanzaron consensos en aque-
llos aspectos más triviales, pero no en los substanciales. Finalmente, lo
único verdaderamente remarcable, más allá de la inacabable discusión
sobre los procedimientos, fue la no aprobación de siquiera un artículo
de la nueva CPE -¡ningún artículo llegó a aprobarse!-. Seguramente esta
fase cubre todo el medio año de febrero a agosto.
Una sexta fase constituye la fase de polarización equilibrada o fase
de conquista de territorios enemigos. Este momento estuvo marcado por
un avance de la Media Luna a territorios ajenos a sus tradicionales bas-
tiones. La “conquista” de Chuquisaca como un departamento acoplado a
las fuerzas regionales constituyó un hecho a enfatizar. El reclamo de este
departamento por el traslado de los poderes ejecutivo y legislativo a la
histórica capital de Bolivia, quebró la cohesión del MAS, que se decantó
por favorecer la aspiración de La Paz, sintetizada en la consigna “La sede
no se mueve”. Acto que fue calificado como una traición a Chuquisaca,
arrimada, desde entonces, a los planteamientos de la Media Luna (la
Media Luna “ampliada”). El cénit de la indignación chuquisaqueña fue
la decisión de agosto adoptada por mayoría en el seno de la Asamblea
Constituyente, que marginó la discusión de la “capitalía” como un tópico
a ser debatido. Ya el mismo Presidente Evo Morales había sentenciado

64
Autonomias y democracia

que la Asamblea no tenía potestad alguna para discutir sobre la capita-


lidad.26 Ante eso, el Comité Interinstitucional conformado para defender
esta histórica demanda chuquisaqueña interpuso un recurso de ilegali-
dad ante la Corte Superior de Justicia en Sucre, exigiendo se restituya
el derecho a debatir sobre este punto, como un asunto de carácter na-
cional.27 El resultado fue favorable a esta exigencia, ocasionando mani-
festaciones de júbilo en Chuquisaca pero de ira en La Paz. Y, aún más
grave, el MAS optó por llamar al desacato del fallo judicial amparado en
la Cumbre Social llevada a cabo en Sucre en septiembre de 2007, cuyo
propósito, entre otros, estuvo centrado en defender la inamovilidad de
La Paz como sede del Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo.
En este estado de ánimo la promulgación de una Ley de Ampliación
de la Asamblea Constituyente hasta diciembre de 2007 carecía de todo
sentido. Al menos, tomando en cuenta que esta dilación tenía el objetivo
de encontrar consensos. Así lo hicieron entender discursivamente quie-
nes acordaron la prórroga. Sin embargo, al incluirse la posibilidad no
sólo de ratificar la nueva Constitución por medio de un referéndum sino
la necesidad de llevar adelante un referéndum dirimidor de aquellos ar-
tículos no concertados,28se dejó abierta la posibilidad de trasladar toda
controversia precisamente a esta primera consulta popular, inhibiendo
toda posibilidad de establecer consensos. Paradójica ampliación, por
tanto, en la medida que sólo prolongó el enfrentamiento, corroborando
lo inminente: la presentación al soberano de dos proyectos de constitu-
ción, aquel de mayoría y otro de minoría. Algo que se pudo hacer “desde
la primera semana de iniciada la Asamblea”, sin requerir, siquiera, estirar
el periodo de seis meses a un año.29

26 Declaración del Presidente Evo Morales en La Razón, “Evo cree que la Asamblea no tiene competencia
para la capitalidad”, La Paz de 22 de julio de 2007. Esta posición lo hizo objeto del abucheo generaliza-
do el día 6 de agosto, aniversario de Bolivia y fecha en la que se emite el informe anual presidencial.
Esta acción fue condenada por los medios de comunicación; cf. La Prensa, “Vergüenza”, La Paz del 8 de
agosto de 2007.
27 Muchos analistas coincidieron en entrevista con el suplemento Ventana Ciudadana que el debate sobre
la sede no es un debate entre La Paz y Chuquisaca sino es un debate de índole nacional y, por ello, debe
ser sujeta su discusión y decisión final al veredicto del soberano boliviano en su conjunto; cf. Ventana
Ciudadana, “La sede de los poderes debe debatirse como un bien nacional”, en La Razón del 21 de
agosto de 2007.
28 Ley de Ampliación de la Asamblea Constituyente del 3 de agosto de 2007.
29 Opinión de Roberto Barbery, ex ministro de Participación Popular y ex conductor de noticias de PAT.

65
Fundación Vicente Pazos Kanki

Una séptima fase de polarización absoluta o fase de aprobación uni-


lateral de la nueva Carta Magna. En este último momento se consiguió
finalmente aprobar la nueva CPE aunque de un modo verdaderamente
polémico y, desde la óptica de la oposición, en forma arbitraria y, por
ello, autoritaria,30 deseosa de imponer un proyecto afín sólo a una por-
ción de la sociedad y del país.31 En verdad, es preciso situarse en aquella
específica coyuntura y percatarse de que había tres escenarios posibles:
el primero, de aprobación concertada como opción ideal. En su vereda
opuesta estaba la opción de vetar la aprobación de la CPE como deseaba
la oposición más recalcitrante. Y como tercer escenario posible estaba la
promulgación de una nueva CPE así fuese sin el concurso de la oposi-
ción. Resultaba ciertamente ingenuo el primer escenario de concertación
ampliada. El segundo escenario hubiese significado un rotundo fracaso
para un gobierno que había prometido una nueva CPE y, con ello, una
respuesta incuestionable a la larga demanda social por conseguir esta
anhelada reivindicación que fue bloqueada por más de una década.32 Por
ese motivo, y haciendo eco a un inobjetable realismo político, el MAS es-
tuvo obligado a aprobar algo. Aún en la perspectiva de admitir las “fallas”
procedimentales existentes para aprobar esta nueva carta magna –fallas
que de acuerdo a los críticos más acérrimos hacían inviable este nuevo
texto constitucional dándole vida sólo en tanto durara el gobierno de
Morales33- fue necesario comprender que se jugaba la propia credibilidad
del gobierno frente a sus electores. No aprobar el nuevo texto constitu-
cional hubiese traído enorme deslegitimación al gobierno como ya se vio
en las últimas encuestas realizadas, que del optimismo de los albores,34
pasó al cuestionamiento abierto de las postrimerías o al desconocimiento
mediático de la misma Asamblea Constituyente.35 No en vano se propició

30 Cf. Al respecto Gamal Serhan Jaldín, La historia no oficial de la Asamblea Constituyente, Fundemos/
Hanns Seidel, La Paz, 2008.
31 José Antonio Quiroga, “La Constitución y el proyecto de poder del MAS”, en Institute for Democracy and
Electoral Assistance, Comentarios a la propuesta constitucional aprobada por la Asamblea Constituyen-
te boliviana, Institute for Democracy and Electoral Assistance, La Paz, 2008, pp.55-75.
32 Jorge Lazarte, La Asamblea Constituyente: un nuevo comienzo, Plural, La Paz, 2006, pp.25-40
33 ICOBA, Proceso constituyente y capitalía. Un diálogo pendiente, en Asociación Boliviana de Ciencia
Política, PNUD-IDEA-ASDI, La Paz, 2008, pp.9-24.
34 Antonio Araníbar (coord..), op.cit., p. 171.
35 Cf. Vania Sandóval (coord..). Un año de Constituyente en la prensa boliviana (informe no publicado), en
Observatorio Nacional de Medios, Fundación UNIR, La Paz, 2007.

66
Autonomias y democracia

la aprobación unilateral en grande en Sucre, en el Liceo Militar de la Glo-


rieta y posteriormente su ratificación en detalle en Oruro, con un saldo de
tres muertos. Aprobación que nunca llegó a consumarse con un debate
técnico razonado. Ni siquiera se consiguió discutir alguno de los temas de
fondo existentes. Temas que fueron largamente debatidos por expertos
pero no por los mismos constituyentes.36 Se hizo el clásico “levantamiento
de manos” que sólo ratificó la intención hegemónica del MAS.37
Una octava fase de democracia deliberativa o fase de despolarización
circunstancial a partir de un pacto político. las promesas vertidas por
Carlos Mesa referidas a llevar a cabo una revisión de la Ley de Hidrocar-
buros, un Referéndum del Gas y una Asamblea Constituyente, en lo que
se conoció como la Agenda de Octubre, tuvieron una réplica contunden-
te: la construcción de un modelo autonómico. Para lograr este propó-
sito impulsaron masivos cabildos en junio de 2004 y enero de 2005, la
elección de prefectos en diciembre del mismo año, el Referéndum por
las Autonomías en junio de 2006, que se volcó por el SI, el “Cabildo del
Millón” en diciembre de ese año y la realización en mayo de 2008 de un
referéndum para decidir la validez de los Estatutos Autonómicos Depar-
tamentales elaborados bajo el manto prefectural a expensas de la Corte
Nacional Electoral. Este último acto electoral, inaugurado por Santa Cruz
y replicado en Beni, Pando y Tarija fue una respuesta regional a la per-
cibida como ilegal aprobación de la nueva CPE surgida de la Asamblea
Constituyente en diciembre de 2007.
Fue, indudablemente, una respuesta contundente desde Santa Cruz
y los demás departamentos de oposición al lograrse la victoria del SI
a sus estatutos. Esta coyuntura marcó un punto crítico para el gobier-
no, seriamente debilitado ante la presión departamental liderada por
el CONALDE y con las autoridades cruceñas exigiendo la aplicación
de la autonomía sin más demora. Por lo tanto, las dos convocatorias al
diálogo de parte del Presidente, tanto en febrero como en julio de 2008
36 Al respecto resultan muy útiles los tomos publicados por FUNDEMOS en Opiniones y Análisis 91 y
92, Análisis del proyecto de Constitución de la Asamblea Constituyente, FUNDEMOS-Hanns Seidel, La
Paz, 2008.
37 Intención que ya quedó clara en borradores previos. Por ejemplo, por su dilatada difusión conviene
tener en cuenta la propuesta publicada por La Razón; cf. Pacto de Unidad y demás asesores del MAS,
Proyecto de CPE del MAS. Propuesta de Constitución Política del Estado elaborada por el equipo técnico
de apoyo a la bancada nacional del MAS, La Razón del 15 de agosto de 2007.

67
Fundación Vicente Pazos Kanki

fracasaron, no sólo por la decisión final del gobierno de no revisar el


recorte presupuestario del IDH destinado al pago de la Renta Dignidad,
sino por la inflexibilidad departamental de ceder al deseo oficialista de
“constitucionalizar” los estatutos departamentales.
En este momento estelar de presión departamental, ocurrió lo im-
pensable. El Senado, con la venia e iniciativa de PODEMOS, ratificó la
Ley de Convocatoria a un Referéndum Revocatorio para el presidente,
vicepresidente y prefectos. El presidente Morales se llevó un triunfo apa-
bullador, habiéndose ratificado con el 67% de los votantes. Se consumó
el error de la oposición, convencida de dar la última estacada al alicaído
presidente, cuya imagen de agredido y victimizado, lo hizo crecer a un
techo jamás soñado. Y si bien en la Media Luna imperó el NO contra
el presidente, el liderazgo cruceño, a la cabeza de su Comité Cívico, se
sintió traicionado por PODEMOS y su convocatoria al Revocatorio, des-
marcándose de su alianza con el Senado. Aquello supuso la ruptura de
PODEMOS con las élites departamentales de la Media Luna y su propio
debilitamiento como el bloque compacto de oposición que había sido.
A su vez, el presidente Morales, notablemente empoderado, convocó
al congreso para definir la fecha de realización del Referéndum Cons-
tituyente. La Constitución debía ser inmediatamente aprobada, lo que
acababa por derrotar a Santa Cruz y los departamentos “autonómicos”.
Sin embargo, tanto por la presión social que se congregó en torno al
Parlamento, la intervención decisiva de visores internacionales como la
OEA la ONU y UNASUR y la actitud responsable de los partidos políticos
capaces de concertar, el día 21 de octubre se llevaron a cabo en el Con-
greso Nacional aproximadamente 120 reformas a la CPE, posibilitando,
entre otros elementos de modificación, el reconocimiento de la autono-
mía departamental.38
Una novena fase de ratificación electoral a la nueva CPE aunque
con la preservación de sólidos bastiones de oposición. Esta CPE tuvo su
aprobación final el 25 de enero de 2009 con el 62% de apoyo electoral
aunque con la ratificación del NO en Santa Cruz y en los otros depar-
38 Fundación Boliviana para la Democracia Multipartidaria, Del conflicto al diálogo. Memorias del acuerdo
constitucional, Fundación Boliviana para la Democracia Multipartidaria/Friedrich Ebert, La Paz, 2009 y
Opiniones y Análisis No. 97, El proyecto de Constitución reformado: perspectivas previas al referéndum,
Fundemos-Hanns Seidel, La Paz, 2008.

68
Autonomias y democracia

tamentos autonómicos. Santa Cruz, Beni, Pando, Tarija y “la mitad” de


Chuquisaca o, para decirlo mejor, Sucre en sí misma como capital, man-
tuvieron esa postura de sistemática oposición al gobierno central, ma-
tizada por el apoyo rural en esos departamentos, dejando en evidencia
que la pugna regional vigente se reproducía al interior de ellos.39
Finalmente, una última fase de aplicación concertada de la nueva
CPE a partir de la promulgación de la Ley del Régimen Electoral Transi-
torio. Se produjo un nuevo pacto político para lograr la aprobación de la
Ley Electoral que daba “concreción” a la nueva CPE. La tensión fue noto-
ria en el preludio de la aprobación pues postulaba una norma capaz no
sólo de reconocer entre 15 a 20 circunscripciones indígenas especiales
sino 2/3 de la representación política en la futura Asamblea Legislativa
Plurinacional, al tercio de población rural existente, dejando a los res-
tantes dos tercios de la ciudadanía boliviana asentada en áreas urbanas,
con el tercio sobrante de la representación.40 La situación, como se dijo,
dejó un saldo de sobrerrepresentación rural: casi el 40% de la población
rural alcanzó el 55% de la representación.41
Con este pacto se cerró el ciclo de pactos iniciado con la aprobación
de la Ley de la Asamblea Constituyente, continuó con las reformas del
21 de octubre de 2008 y quedó rubricado en 2009 con esta nueva ley.
Tres pactos políticos que no alcanzaron el estatus de pactos sociales o
políticos ampliados pero ciertamente no podían ser menospreciados o,
aún más, rechazados.42 Por el contrario, su contenido retrató el nuevo
país que se iba conformando.

39 Para una visión completa de los “significados” del referéndum mencionado se puede consultar Opiniones
y Análisis No 98, Análisis del Referéndum Constitucional 2009, FUNDEMOS-Hanss Seidel, La Paz, 2009.
40 Cf. El excelente artículo de Jimena Costa, “La Ley transitoria” en La Razón del 14 de marzo de 2009.
41 Conversación con Carlos Cordero, experto en temas electorales.
42 Esta es la tónica permanente del suplemento quincenal Nueva Crónica en su editorial, “Reconducir el
proceso constituyente” del 9 al 12 de enero de 2009.

69
Fundación Vicente Pazos Kanki

3. Los contenidos constitucionales. Del sello hegemónico a la


estampa conciliadora.

El paso de una CPE a otra, o para ser más precisos, de la CPE de di-
ciembre (CPE 1) a la Constitución modificada el 21 de octubre de 2008
y ratificada por el voto en enero de 2009 (CPE 2), supuso la realización
de cambios. Precisamente, el tipo particular de autonomía fue modifi-
cado además de otros contornos legales del mismo sistema político. En
este trabajo se pretende caracterizar a este nuevo sistema político y a
esta específica autonomía, más que entrar en un detalle exhaustivo de
los artículos existentes. Para ello ya hay determinada bibliografía que
resulta muy esclarecedora.43 Restringimos la reflexión a cinco elementos
que retratan mejor este nuevo molde institucional en ciernes.
Primer elemento, la CPE reconoce las autonomías departamentales
y, con ello, transita de un modo de estado simple a un modo de esta-
do compuesto.44 En principio, es fundamental mencionar que la CPE1
definía la necesidad de tener una Ley de Autonomías que regulara los
alcances, organización, funcionamiento, estructura, competencias, atri-
buciones, asignación de recursos financieros y la coordinación del pro-
ceso (Art. 272). Por lo tanto, se proscribía la posibilidad de contar con
una auténtica autonomía en tanto la Asamblea Legislativa Plurinacional
estaba encargada de normar todos estos aspectos en una ley nacional
sobreabundantemente detallada.45 En la CPE2 se recortó este abultado
alcance respetando a las autonomías la posibilidad de definir sus conte-
nidos en sus respectivos Estatutos. Sin embargo, prevaleció la necesidad
de contar con una ley nacional encargada de normar la parte procedi-
mental referida a la elaboración de los Estatutos y las Cartas Orgánicas.
Se evitó pues invadir el ámbito del autogobierno y poner el lente, valga
la redundancia, en los “cómos” de las autonomías más que en la impo-
sición de los “qués”; fue una nueva redacción orientada a fijar las reglas
43 Cf. En particular el texto comentado de la Fundación Boliviana para la Democracia Multipartidaria.
44 Franz Barrios Suvelza, Hacia un pacto territorial en Bolivia. Conflictos, conceptos, consensos en torno a
las autonomías, PNUD, La Paz, 2008, pp. 62-6.
45 Opinión del profesor español Joan Prats para quien “no hay autonomía en La CPE1 por diversas razones
entre las que se encuentra l subordinación de los departamentos a una ley hecha en el nivel central”, en
la edición digital de El Deber de noviembre de 2007 en http://www.eldeber.com.bo/2008/2008-02-28/
vernotasantacruz.php?id=080228011317.

70
Autonomias y democracia

de juego entre los diversos niveles gubernamentales pero sin llegar a


definir los mismos contenidos de las semi-constituciones departamenta-
les y municipales.
No es lo deseable en un marco autonómico que debería contemplar
la existencia de los estatutos y las cartas orgánicas sin mediación de nor-
ma alguna más que de la propia CPE. Vale decir, en prelación jerárquica
lo óptimo debería estar planteado en una pirámide que tuviera a la CPE
“arriba” y a los estatutos y cartas “abajo”, con el simple añadido de que
estos últimos deberían pasar por una revisión constitucional.46 Sin em-
bargo, entre la opción hipercentralista de la CPE1 y su cara opuesta hi-
perautonomista que exigía la aprobación de estatutos sin conexión con
la carta magna,47 esta “salida” pareció ser políticamente correcta.
Asimismo, es necesario remarcar un elemento adicional fundamental:
la capacidad legislativa. La CPE1 se refería a los alcances del régimen au-
tonómico como circunscrito a, entre otros aspectos de menor relevancia,
la facultad normativa-administrativa. Vale decir, la CPE1 reconocía, en
el mejor de los casos, un modo de estado simple radical dada su capa-
cidad de promulgar “normas administrativas”, que hacen referencia a la
capacidad de emitir decretos reglamentarios departamentales (Art. 273),
pero de ninguna manera como un auténtico modo de estado compuesto,
en tanto el monopolio legislativo se mantenía en el nivel central y, para
ser más exacto, en la misma Asamblea Legislativa Plurinacional.48 No se
producía el anhelado quiebre legislativo como requisito indispensable
para transitar hacia una verdadera autonomía o, en general, hacia un
verdadero modo de estado compuesto. Reiteramos: sólo la ruptura legis-
lativa y, con ella, la posibilidad de legislar tanto en los departamentos
como en los municipios, daría como resultado este avance cualitativo
hacia un modo de estado compuesto.49

46 Franz Barrios Suvelza opinaba así en La Razón, “Aún es prematuro debatir sobre cualquier estatuto
autonómico”, en La Razón del 24 de julio de 2007.
47 Silvia Chávez y Carlos Bohrt, “¿Son compatibles los proyectos de Constitución y de Estatutos Autonómi-
cos?”, en Silvia Chávez, Carlos Bohrt y Andrés Torres, ob.cit, pp. 9-68.
48 Un modo de estado simple es aquel que no ha descentralizado. Se ha limitado a desconcentrar. Un
modo de estado simple radical ha avanzado en un modelo de gobierno territorial desconcentrado pero
con enormes poder, por ejemplo, como para emitir decretos reglamentarios, que en la historia de la
legislación de Bolivia, ha correspondido únicamente a los ministerios.
49 Franz Barrios Suvelza, Hacia un pacto…op.cit., pp. 28-9.

71
Fundación Vicente Pazos Kanki

Es precisamente ese cambio que se propició en la CPE2 (Art.272),


posibilitando que los niveles departamental y municipal adquirieran el
ejercicio de las facultades legislativas. Notable modificación que implicó
un cambio similar al que acontece en aquellos países que “transitan de
una monarquía a una república”.50 Fue ese el calibre de la modificación
comentada.
Segundo elemento, la CPE2 reconoce las autonomías indígenas
aunque de forma compartida con las otras autonomías y no necesa-
riamente de forma hegemónica. Importa poner de relieve que la CPE1
ofrecía un cuadro de vehemente hegemonía “plurinacional”.51 En primer
lugar, establecía (Art. 285, II) que
“Las naciones, pueblos indígenas y campesinos de territorio ancestral
ubicados en la jurisdicción municipal que no conformen autonomías
indígenas podrán elegir de forma directa concejales mediante normas y
procedimientos propios”.
En la CPE2 se da un vuelco crucial (Art. 284, II):
“En los municipios donde existan naciones, pueblos indígenas y
campesinos que no constituyan autonomía indígena, originaria y cam-
pesina, podrán elegir a sus representantes ante el Concejo Municipal de
forma directa, mediante normas y procedimientos propios y de acuerdo
a la Carta Orgánica Municipal”.
Como se enfatiza en negrillas, la CPE2 estipuló la necesidad de que
en caso de elegirse concejales indígenas en forma directa fuese en base
a la Carta Orgánica Municipal. Ya no quedó aquella redacción que li-
braba esta decisión –el número de autoridades municipales indígenas-
al libre albedrío de los interesados. Por el contrario, la obligatoriedad
de estar incluidos en esta Carta Orgánica supuso la necesidad de esta-
blecer un pacto político entre los indígenas y los no indígenas del mu-
nicipio. En la CPE1 las naciones mencionadas tenían la libre potestad
de definir su número y entregar la nómina al gobierno municipal para
que éste vea que hacer con los concejales elegidos de forma directa.
No había puentes entre los indígenas y aquellos que no lo fueran o

50 Franz Barrios Suvelza en entrevista en el Programa Juego de Espías de Canal 7.


51 Para un análisis exhaustivo al respecto ver Gustavo Bonifaz y Diego Ayo, Asamblea Constituyente: ¿he-
gemonía indígena o interculturalidad?, Friedrich Ebert, La Paz, 2008.

72
Autonomias y democracia

entre el gobierno municipal y las poblaciones de su jurisdicción auto-


definidas como indígenas.
En segundo lugar, la CPE1 establecía (Art.294, I):
“La voluntad expresada en consulta para conformar Territorios In-
dígenas, Originarios y Campesinos se ejercerá a partir de territorios an-
cestrales consolidados como propiedad colectiva, comunitaria o por po-
sesiones y dominios históricos en proceso de consolidación….”
Nuevamente ponemos en negrillas un aspecto que pudo llevar a que
miles de hectáreas de territorios indígenas aun no consolidados, de-
mandaran su conversión en autonomías indígenas. El nuevo texto de la
CPE2, por el contrario, afirmó (Art. 293, I) que:
“La autonomía indígena basada en territorios consolidados y
aquellos en procesos una vez consolidados, se constituirán por vo-
luntad expresa de esa población de acuerdo a sus normas y procedi-
mientos propios”.
La necesidad de contar con territorios potencialmente autónomos, sólo
ocurriría una vez que adquirieran el rango de territorios consolidados.
En tercer lugar, en cuanto al alcance territorial de la autonomía in-
dígena, es preciso señalar que la CPE1 no fijaba límites claros (véase
Art. 294), lo que quebraba la misma autonomía municipal y ponía en
riesgo la unidad departamental. Sin embargo, en la CPE2 se indica que
(Art.293, II, III y IV):
“Si la conformación de una autonomía indígena originario campe-
sina afecta límites municipales y distritales, las naciones indígenas y el
gobierno municipal deberán acordar una nueva delimitación distrital.
Si afectase límites municipales, deberán cumplir un procedimiento de
autorización ante la Asamblea Legislativa Plurinacional conforme a la
Ley” (II).
“La Ley establecerá requisitos mínimos de población y otros aspectos
diferenciados para la constitución de las autonomías indígenas….” (III)
“Para constituir una autonomía indígena….cuyos territorios se en-
cuentran en más de un municipio la ley señalará los mecanismos de
articulación, coordinación y cooperación para el ejercicio de su go-
bierno”. (IV).

73
Fundación Vicente Pazos Kanki

Con ello, en suma, se obligó a concertar en caso de que la nueva deli-


mitación distrital afectara a los municipios; y se obligó a promulgar una ley
en caso de afectarse los límites municipales y/o los departamentales; final-
mente, también se puso límites a la conformación de autonomías indíge-
nas como las referidas a la existencia de un mínimo poblacional indígena.
Estos aspectos delimitaron los alcances de la autonomía indígena.
En la CPE1 la única restricción existente era la propia voluntad de las
naciones indígenas.
En cuarto lugar, en cuanto a la posibilidad de constituirse en munici-
pios indígenas la CPE1 manifestaba que (Art. 295, I y II):
“La decisión de convertir uno o más municipios existentes en un mu-
nicipios indígena….se adoptará de acuerdo a sus normas y procedi-
mientos propios, conforme a la CPE y a la ley”. (I)
“La decisión de convertir municipios en una región territorial indí-
gena…. Se adoptará por agregación de éstos, de acuerdo a sus normas y
procedimientos propios, conforme a la CPE y a la ley”. (II)
La CPE2 modifica esta redacción de la siguiente manera (Art.294, II, III):
“La decisión de convertir un municipio en autonomía indígena se
adoptará mediante referéndum.” (II)
“En los municipios donde existan comunidades campesinas con es-
tructuras organizativas propias que las articulen y con continuidad
geográfica, podrá conformarse un nuevo municipio, debiendo cumplir
en este caso el procedimiento de aprobación ante la Asamblea Legislati-
va Plurinacional”. (III)
Como afirma Carlos Romero, “en el CPE1 existía mayor discrecionali-
dad para constituir autonomías indígenas y una tipificación de casos no
suficientemente clara. Con las modificaciones introducidas se simplifica
la tipología a las tres modalidades establecidas, es decir, territorios Indí-
genas, municipios indígenas y regiones indígenas; se incorpora el refe-
réndum y el cumplimiento de procedimientos ante el órgano legislativo
plurinacional”.52
En suma, se reconocieron las autonomías indígenas pero con deter-
minadas restricciones que evitaron posibles desequilibrios políticos. Se

52 Carlos Romero, ob.cit., cuadro 5.

74
Autonomias y democracia

exigió a) compatibilidad con la Carta Orgánica Municipal y, por ende, un


pacto político intramunicipal, b) la realización de referendos aprobato-
rios de la autonomía indígena y c) el apego a una norma a ser aprobada
por 2/3 en la Asamblea Legislativa Plurinacional (en caso necesario).
Tercer elemento, referido a la condición triterritorial del modo de
estado boliviano. Resulta satisfactorio comprobar que el formato munici-
palista de Santa Cruz dejó en el olvido aquella propuesta lanzada por el
Comité Cívico en 2005,53 que contenía rasgos no sólo “etnominimalistas”
sino de notoria subordinación municipal a un formato típicamente fede-
ral, capaz de fagocitarse a los municipios, vistos casi como menores de
edad. En esa propuesta del Comité, se preservaba el esquema descentra-
lizador planteado hace casi dos décadas obviando el asentamiento cada
vez más sólido de “lo municipal”.54 En buena cuenta es importante notar
que en este tiempo se ha formado y consolidado una sólida identidad
municipalista. En una investigación realizada en 7 departamentos55 se
pudo observar que las nuevas “estructuras de poder departamental” no
pueden ya prescindir del actor municipal. En el caso comentado de San-
ta Cruz, la réplica municipal no se hizo esperar y se amenazó con quitar
el apoyo al Comité Cívico si mantenía ese formato de reduccionismo
municipalista. Exigencia finalmente escuchada, dando pie a creer que el
carácter triterritorial de la nueva CPE ya estaba prefigurado en el diario
vivir. Lo propio ocurrió en Oruro que a pesar de albergar “municipios
inviables”56 no resignó la presencia municipal ni frente a la propuesta
prefectural de división del departamento en cuatro naciones indígenas.
“Las autonomías indígenas que quiere promover el prefecto no pueden
estar sobre nosotros los municipios. El prefecto debe retractarse”.57 El
hipermunicipalismo paceño –es el departamento con más municipios,
habiendo llegado a 80- o la fortaleza de los centros regionales benianos

53 Venta Ciudadana 18, “El plan autonómico cruceño subordina el nivel local al intermedio”, en La Razón
del 18 de febrero de 2005.
54 Cf. Juan Carlos Urenda, Autonomías Departamentales (primera edición), Los Amigos del Libro, Santa
Cruz, 1987.
55 Diego Ayo, Conflictos regionales en Bolivia. Autonomías en proceso de construcción, Gente Común, La
Paz, 2010, cap. IV. Se exceptúa a Pando y a Chuquisaca en el estudio.
56 Vladimir Amelier, La problemática de los gobiernos municipales de escasa población, Ministerio de De-
sarrollo Sostenible y Planificación, La Paz, 1999.
57 Diego Ayo, Conflictos….ob.cit., cap.IV.

75
Fundación Vicente Pazos Kanki

armoniosamente acoplados a la lógica municipal, se adhirieron a este


municipalismo pujante, poniendo sobre el tapete la verdad señalada:
prima una identidad municipalista capaz de parapetarse frente a acto-
res externos que pretendan usarlos y manipularlos. No es que sea una
identidad antagónica a la identidad partidaria o regional/departamental
existentes, pues a veces se complementan y retroalimentan, pero tampo-
co es una identidad que tienda a subordinarse fácilmente a ninguna otra
supuestamente “superior”.
De ese modo, la simple delegación de la facultad “normativo-admi-
nistrativa” de la CPE1 no resultaba muy pertinente. Su paso a “capacidad
legislativa” (CPE2, Art. 283) sienta las bases de la triterritorialidad con
mucha agudeza. Los municipios ya no son meros agregados desconcen-
trados sino auténticos niveles con “cualidad gubernativa”58 entendida
como la capacidad de elegir autoridades directamente, recaudar ingre-
sos propios, tener competencias diferenciadas, atenerse a una verifica-
ción constitucional y no a la imposición vertical desde el nivel territorial
superior en caso de conflictos con otros niveles y, finalmente, poseer sus
propias competencias con posibilidad de ser legisladas.
Cuarto elemento, la CPE2 reconoce la existencia de las regiones aun-
que no como niveles de gobierno sino como unidades de planificación.
Realidad que posiblemente tienda a ser modificada gradualmente con
una orientación hacia una virtual tetraterritorialidad. No fue así desde
un principio. En realidad, la CPE1 tendía a visualizar a la región como
territorio y no como espacio.59 Vale decir, como un (casi) nivel adicio-
nal de gobierno y no como mera unidad desconcentrada del gobierno
departamental, con lo que el modo de estado compuesto boliviano ad-
quiría un formato de fortaleza inusitada, que posiblemente aproximaba
su diseño a una tetraterritorialidad. Quizás sea exagerado atribuir este
alcance a la CPE1, aunque no por ello es de desconocer la intención po-
lítica del delineamiento regional. La descentralización en América Latina
ha tenido su origen menos en consideraciones técnicas que propiamen-
te políticas, destinadas a consolidar amplias franjas territoriales a favor

58 Franz Barrios Suvelza, Hacia….ob.cit., pp.28-9, 41-4.


59 Ibid., pp. 29-33.

76
Autonomias y democracia

de los diseñadores así como a debilitar a los opositores.60 Así lo con-


templó un estudio sobre el nacimiento de la LPP, norma que relegaba
al menos una década de discusión sobre una posible descentralización
departamental. La era “departamentalista” había sido predominante des-
de 1972, año en que se promulgó el Decreto Supremo de Organización
Prefectural que privilegiaba el diseño institucional departamental. Esta
hegemonía “departamentalista” duró hasta 1994, año en que se promul-
gó la Ley de Participación Popular.61 Nos adentramos en una nueva fase
de priorización municipal, consagrada a favorecer al MNR y menguar el
poder de los comités cívicos.62 Los más de 20 anteproyectos de ley sobre
una posible descentralización hacia los nueve departamentos, desarro-
llados de 1982 a 1994, fueron debidamente archivados63 haciendo del
municipio el centro del debate y el eje de la descentralización en curso.
Una descentralización que pocos configuraron con los municipios como
los bastiones del proceso en ciernes.64
Entre esos pocos, sin embargo, estuvo el MNR y su líder Sánchez
de Lozada, quien comprendió que la solidez electoral rural tradicio-
nal de su partido en áreas rurales, tendría en la LPP su continuidad y
corroboración. La motivación, por ende fue hacer calzar los bastiones
clásicos del MNR con el diseño “pro” rural de la ley. No fue extraño
pues el inicio tecnocrático de esta ley65 que apuntaba, por ello, entre
otros elementos de buena fe dispuestos por sus autores, a consoli-
dar la musculatura partidaria electoral (rural). Con similar talante el
MAS decidió atenuar la incidencia prefectural, promoviendo la crea-
ción de las regiones. El propósito no fue sino restar peso al domi-

60 Alfred Montero y David Samuels (ed.), Decentralization and Democracy in Latin America, University
of Notre Dame Press, Indiana-Estados Unidos, 2004.
61 Franz Barrios Suvelza, El Estado triterritorial. Una nueva descentralización para Bolivia, ILDIS-PLU-
RAL, La Paz, 2002, pp. 99-111.
62 Kathleen O´Neill, Decentralizing the State. Elections, Parties, and Local Power in The Andes, Cambridge
University Press, Estados Unidos, 2005, cap.5.
63 Gabriel Peláez, Descentralización. ¿Mito o realidad?, Ed. Zegada, La Paz, 1995, cap. III.
64 Una excepción es Carlos Hugo Molina, La descentralización imposible y la alternativa municipal, Ed.
El País, Santa Cruz, 1994. Asimismo Laurent Thevoz sostiene la tesis de que las discusiones sobre la
descentralización departamental nunca fueron propiamente departamentalistas. Casi siempre habían
contemplado la posibilidad municipal; cf. la entrevista a L. Thevoz en Diego Ayo (coordinador y entre-
vistador), Voces críticas de la Participación Popular, ILDIS-PLURAL, La Paz, 2004.
65 José Blanes y Diego Ayo, “Participación social y modernización del Estado en Bolivia”, en Carlos Toranzo
(ed), Las paradojas de la participación. ¿Más Estado o más sociedad?, Diakonia, La Paz, 1999, pp. 52-8.

77
Fundación Vicente Pazos Kanki

nio de las autoridades departamentales sobre todo el departamento.66


Más allá de aquellas argumentaciones exhaustivas dispuestas a dar
legitimidad técnica al nacimiento de las regiones –“responden a las
mancomunidades, “permiten impulsar territorios geoeconómicamente
afines”; “reducen los costos con economía de escala funcionales a una
planificación agregada”, etc.- lo cierto es que la intencionalidad fue
política. La descentralización así, aún revestida de coberturas “racio-
nales”, se convertía nuevamente en una herramienta de “lucha por el
poder” a favor de determinados sectores. En términos simples, esta-
blecer gobernaciones regionales dentro de un departamento, hacía de
la prefectura poco más que un mero municipio urbano aunque sin las
potestades del municipio capitalino, verdadero detentador del poder
en la jurisdicción urbana. Se les quitaba pues toda autoridad territorial.
Ese era el eje de la propuesta regionalista del MAS.
Con este antecedente conviene leer la redacción de la CPE1 (Art. 281, I)
“La región se constituye por voluntad ciudadana, unión de muni-
cipios con continuidad geográfica, que compartan culturas, lenguas,
historia, economía y ecosistemas complementarios. La Ley definirá los
procedimientos para su conformación, sus competencias serán conferi-
das por dos tercios de votos del total de miembros del Concejo Departa-
mental” (I)
El añadido del artículo 282:
“El gobierno de la región se conforma de una Asamblea Regional y
un Órgano Ejecutivo presidido por un gobernador.”
Sin embargo, en la CPE2 se estableció (Art. 280) que la región no
debe trascender los límites departamentales además de constituirse,
a lo sumo, como un espacio de planificación y gestión. Vale decir, se
resta el poder regional de la CPE1 eliminando la figura de “gobernador
regional” (Art.271) para pasar a ser, aunque ello no se menciona en la
CPE2, un gerente regional, designado por el gobernador departamen-
tal, en lo que deviene una dinámica de desconcentración radical, y no
de descentralización, que consigue afianzarse luego de algunos años
de aplicación relativamente exitosa en departamentos como Santa Cruz

66 Diego Ayo, “La descentralización en Bolivia”, en Opiniones y Análisis No 85, FUNDEMOS-Fundación


Hanns Seidel, La Paz, 2007.

78
Autonomias y democracia

o Beni aunque de menor contundencia en departamentos como Cocha-


bamba y/o Oruro.67
A este diseño se agregó, asimismo, la posibilidad de crear regiones
metropolitanas en las conurbaciones mayores a 500 mil habitantes que
habían sido olvidadas en la CPE1 de sesgo hiperruralista, no obstante la
presencia de aproximadamente 3 de cada 5 bolivianos en áreas urbanas
y al menos 2 de cada 5 en regiones metropolitanas.68 El énfasis ruralista
de la constitución de Oruro “descuidó” este detalle.
Por ende, se atenuó la lógica de hegemonía política circunstancial
del MAS de la CPE1 por un equilibrio de poder, poco estable (ver más
adelante en “advertencias”), pero ciertamente menos vertical que el exis-
tente en el documento de Oruro.
Quinto elemento, la CPE2 define el carácter de discriminación po-
sitiva del molde institucional nacional y, con ello, reconoce la condi-
ción plurinacional aunque con énfasis en las minorías indígenas, apro-
ximando el diseño político hacia una democracia intercultural y/o de
equilibrio más que a un sistema de democracia de mayoría indígena so-
bre la minoría no indígena. Este es un aspecto referido a la democracia
sobre la que se desenvuelve el sistema autonómico. La CPE1 favorecía
la extinción de la noción de la “nación boliviana” a favor de las naciones
indígenas69 como rasgo de franca actitud hegemonista, que, del mismo
modo, buscaba posicionarse en el tema autonómico analizado a través
de la elección “equilibrada” de los concejales departamentales. En este
caso, la redacción en la CPE1 fue la siguiente (Art.279, I):
“El Concejo Departamental está compuesto por concejales departa-
mentales elegidos por votación universal….y por concejales indígenas,
de acuerdo a sus normas y procedimientos propios”. (I)
Ya en la CPE2 no sólo se incluyó la modificación de la nomenclatura
al término de Asamblea Departamental o como cada departamento pre-
firiera respetando sus propias autodenominaciones sino, sobre todo, se

67 Al respecto, cf. Franz Barrios Suvelza (ed.), Procesos de Desconcentración Prefectural en Bolivia: Teoría y
Práctica de la desconcentración, del ordenamiento espacial y de la cuestión regional, GTZ, La Paz, 2008.
68 José Blanes, Bolivia: áreas metropolitanas en clave de desarrollo y autonomía, Fundación Friedrich
Ebert, La Paz, 2006, p. 120.
69 Joan Prats, “Buscando el sentido de las movilizaciones autonómicas”, en Nueva Crónica y Buen Gobier-
no, No.18, del 12 al 25 de junio de 2008, pp. 4-5.

79
Fundación Vicente Pazos Kanki

restringió el peso político de las minorías etnoculturales en favor de un


equilibro interétnico. Ya no se buscaba ofrecer la mayoría institucional a
los que constituyen, de por sí, mayorías poblacionales o, en otras pala-
bras, dar sobrerrepresentación a los que ya son más demográficamente
hablando. No, en la CPE 2 los incentivos consociativos permitieron, acer-
tadamente, realzar a aquellas minorías étnicas que, de otro modo, no
hubiesen tenido cabida en el marco de la democracia de las mayorías,
más parecidas muchas veces a verdaderas tiranías de las mayorías sobre
las minorías.70 De ese modo, se dio presencia política a los pueblos in-
dígenas marginales, en armónica convivencia con la democracia repre-
sentativa. Téngase en cuenta que no es preciso ofrecer cuotas especiales
a los pueblos indígenas mayoritarios –quechua y aymara- que ya logra-
ron, bajo los actuales moldes institucionales existentes, tener presencia
en el 63% de los municipios de 1999 a 2004,71 en aproximadamente el
11% de puestos en el senado y del 18% en la cámara de diputados del
Congreso de 2002-2005,72 pero con un ascenso vehemente de 2005-2009
hasta copar, con curules indígenas entre el 40% al 70% de la representa-
ción total73; en un 47% en la Asamblea Constituyente74 y sobre todo, en
la misma presidencia de la república con Evo Morales como el primer
mandatario indígena con un respaldo del 54%.
Fue pues la democracia representativa la que amparó estos avances.
A ese éxito se añadió la oportunidad de incorporar también a las mino-
rías étnicas del país.

70 Norberto Bobbio, “La regla de la mayoría: límites y aporías”, en José Fernández Santillán (comp.), Nor-
berto Bobbio, el filósofo y la política. Antología, FCE, México, 1996, pp. 254-77.
71 Xavier Albó y Víctor Quispe, ¿Quiénes son indígenas en los gobiernos municipales?, Plural-CIPCA, La
Paz, 2004, p.70
72 Xavier Albó, “La nueva correlación campesino-indígena en el Parlamento”, en Artículo Primero No.11,
Insurgencia democrática de la Bolivia clandestina, CEJIS, Santa Cruz, 2002, pp. 9-11.
73 Es pertinente mencionar que en conversaciones con congresistas se muestra una falta de acuerdo sobre
el porcentaje de presencia indígena. En todo caso, los 72 diputados y 12 senadores del MAS, que suman
juntos poco más de la mitad del total de representantes del congreso da una idea del incremento nota-
ble acontecido. No es que todos sean indígenas, como tampoco los representantes opositores son todos
no indígenas, pero permite suponer un ascenso radical.
74 Xavier Albó sostiene que hay un 46,9% que dicen pertenecer a un pueblo indígena aunque con varia-
ciones entre aquellos que sí pertenecen a un pueblo, sí hablan su lengua y sí la aprendieron de niños
(30,2%); aquellos que si pertenecen, sí hablan la lengua pero no la aprendieron de niños (10,2%) y
finalmente los que sí pertenecen, no hablan la lengua ni la aprendieron de niños; cf. X. Albó, “El perfil
de los constituyentes”, en Tinkazos 23 y 24, marzo de 2008, p. 56.

80
Autonomias y democracia

Advertencias

Fue preciso realizar ciertas advertencias que posibiliten comprender que


estos avances no estuvieron exentos de riesgos. En forma correlativa a
cada uno de los elementos señalados, mencionemos, igualmente, cinco
advertencias:

Advertencia 1 (sobre la autonomía departamental): Si bien se dio el


reconocimiento a la capacidad legislativa en la CPE 2, a vista de los pro-
pulsores de la autonomía departamental, las competencias concedidas
fueron insuficientes.75 Se reconocieron 36 competencias exclusivas del
nivel central, 16 concurrentes con los otros niveles y 7 compartidas que
tendrían escasa relación con las competencias contempladas en los esta-
tutos autonómicos.76 En suma, la potestad legislativa se vio notoriamente
recortada.
Asimismo, la duda de que el mandato procedimental de la futura
ley podría acabar por invadir los aspectos de contenido retornando al
espíritu claramente centralista de la CPE1 que daba competencias como
“planificar, cantar o bailar”,77 tampoco fue exagerada. Como veremos en
el ensayo sobre el rol del Ministerio de Autonomías, las competencias
incorporadas en la Ley de Autonomías fueron efectivamente recortadas
al igual que un conjunto más amplio de leyes.
Tampoco se debió y debe desconocer que si bien los departamentos
quedaron facultados para legislar, la presencia de contar con un Tribu-
nal Constitucional copado políticamente, terminó por otorgar mayor je-
rarquía legal a los Decretos Supremos provenientes del Poder Ejecutivo,
como viene ocurriendo en la actualidad en lo que se constituye un sis-
tema de gobierno hiperpresidencialista o de presidencialismo imperial,
que subordina las leyes autonómicas a las simples normas reglamenta-
rias nacionales.
75 Juan Carlos Urenda, “El Estado Catoplés”, en Nueva Crónica No.42, Instituto Prisma, del 5 al 18 de julio
de 2009, p.12.
76 Ibid. Aunque es una opinión que Urenda sostenía aún antes de las modificaciones del 21 de octubre. Lo
que muestra que no se distingue ningún matiz entre ambos documentos; cf. La opinión de J.C. Urenda
en Daniela Espinoza, “Santa Cruz aspira a controlar la mitad del poder del centralismo”, en Pulso del 13
al 19 de abril de 2008, pp. 12-3.
77 Conversación con Franz Barrios Suvelza.

81
Fundación Vicente Pazos Kanki

Finalmente, cabía la posibilidad, hoy latente más que nunca, que el


nivel central no abriera la “llave legislativa”. Es preciso comprender que
fue y es la Asamblea Legislativa la que tiene, no sólo en la CPE2 sino
en la misma Ley de Autonomías, la iniciativa legislativa en todas las
competencias existentes. Lo que significa que si este nivel superior no
legisla –la ley básica- por más capacidad legislativa departamental que
se reconozca, poco o nada se pudo y puede hacer.

Advertencia 2 (sobre la autonomía indígena): Si bien se propiciaron


restricciones al alcance desmedido de la CPE1 respecto a las potesta-
des de las autonomías indígenas, como se vio anteriormente, quedó un
tema en el tintero: la posesión privilegiada de los pueblos y naciones
indígenas de los recursos naturales renovables. No cabe duda de que
los propios indígenas consideraron que su autonomía sería sólo factible
si se los hacía partícipes de las riquezas naturales –visión más econó-
mica que propiamente política del concepto autonómico-78; certeza que
si bien pudo y puede ser real, no puede no debe serlo a costa de los
no-indígenas.79

Advertencia 3 (sobre la autonomía municipal): Si bien se reconoció


la potestad legislativa y, por ende, el carácter triterritorial del modo de
estado, la creación de las autonomías regionales e indígenas además de
su condición de “iguales jerárquicamente”, pudo y puede aún atentar
contra el proceso municipal tanto en lo concerniente a su estructura te-
rritorial como a los recursos fiscales que perciben, situándolos de facto
en un eslabón inferior en la cadena autonómica.80

Advertencia 4 (sobre las autonomías regionales): Si bien se contempló


finalmente la condición de la región como unidad desconcentrada y no
como nivel de gobierno, es necesario apuntar que la amplitud de de-
78 José Antonio Rocha, Autonomías indígenas, construcción de nación y fortalecimiento del Estado,
PIEB-Kawsay, La Paz, 2008, cap.III.
79 La tónica anti-indígena que ha ido definiendo la ruta gubernamental desde 2010 en que fue escrito este
ensayo, resta valor coyuntural a esta advertencia pero no desvirtúa su sentido en una mirada de largo plazo.
80 Nuevamente podemos advertir que este riesgo sigue latente. El menosprecio del gobierno a este tema
–la autonomía indígena- impide verlo hoy como un problema. Pero lo cierto es que su solo reconoci-
miento constitucional hace plausible la advertencia.

82
Autonomias y democracia

rechos que se otorgó a las posibles autonomías indígenas, podría ter-


minar por convertir cada región en una región indígena prácticamente
liberada de los “requisitos” y limitaciones estipuladas para ser región y,
por ello, con una condición de hecho de nivel gubernativo más que de
espacio de planificación. Vale decir, como región no-indígena sería no
más que un espacio desconcentrado pero como región indígena sería
un nivel de autogobierno, lo que terminaría por definir un modo de
estado, en la práctica misma, a pesar de lo declarado constitucional-
mente, tetraterritorial.81

Advertencia 5 (sobre la democracia como sistema): Si bien se recono-


ció una plataforma institucional de “cuotas étnicas” exclusivamente para
las minorías indígenas, se terminó tergiversando este mandato a favor
no sólo de minorías indígenas sino de mayorías indígenas “escondidas”
en diversos fragmentos minoritarios que cumplirían legalmente con la
CPE2 aunque de forma amañada (por ejemplo diciendo que los aymaras
en realidad son múltiples minorías carangas, pacajes, etc.).82
Son elementos vitales que permiten entender que el rostro progre-
sista visualizado en la CPE2, siempre puede acabar volviendo al espíritu
hegemonista de la CPE1.

4. La “continuidad” constitucional en el diseño y contenido de la


Ley Electoral Transitoria 4021, de abril de 2009

Finalmente, este último acápite intenta mostrar que los contenidos pro-
gresistas de la CPE2 empezaron a plasmarse en las leyes. En este caso,
en la primera ley aprobada desde la promulgación de la CPE1. La idea
es comprender cómo fue que esta nueva Constitución comenzó a mate-
rializarse legalmente. Y el mejor objeto de estudio para comprender este
propósito fue la Ley Electoral Transitoria de 2009. Se visualizan cuatro
elementos fundamentales en esta ley.

81 Nada de ello ha sucedido, pero el criterio está fijado y puede deparar más de un escenario parecido.
82 Es evidente que ya hay entusiastas promotores de modificar la ley incluyendo más curules indígenas;
cf. Xavier Albó, “Las circunscripciones especiales indígenas”, en La Razón del 5 de abril de 2009.

83
Fundación Vicente Pazos Kanki

En primer lugar, en cuanto a la democracia en sí misma, se otorgó,


siguiendo el criterio de discriminación positiva hacia las minorías indí-
genas, siete curules indígenas en el Congreso Nacional. De ese modo,
grupos étnicos como los itonama, cavineño, yuracaré, afrobolivianos,
entre otros tantos, desconocidos hasta el presente,83 tienen no sólo un
reconocimiento constitucional sino un espacio institucional fijo. Este
fue un hecho inédito más allá de que algunos hayan quedado todavía
disconformes. Entre estos últimos destacó, por ejemplo, la CIDOB que
había contemplado la posibilidad de contar con 17 circunscripciones
indígenas.84 Sin embargo, a pesar de estas reacciones, es necesario men-
cionar que 7 curules representan poco más del 5% del total de curules
del Congreso para una población de casi 500 mil habitantes indígenas
que suma el 4,5% de la población boliviana total. Por ende, la democra-
cia con rasgos consociativos que empezó a sedimentarse en el país fue
un avance cualitativo importante.
En segundo lugar, en cuanto a las autonomías departamentales, con-
viene rescatar el carácter de asimetría estructural que permitió esta nor-
ma electoral. Hasta el presente primó una lógica estandarizante de or-
ganización institucional con similares direcciones, nomenclatura y uni-
dades de menor jerarquía en todas las prefecturas además de iguales
competencias en las mismas, reafirmando la condición (compulsivamen-
te) homogenizante imperante.85 Sin embargo, haciendo eco de los res-
pectivos estatutos autonómicos, esta norma posibilitó cierta flexibilidad
organizativa en los gobiernos departamentales, tal como lo establece el
artículo 64 (II, III, IV, V, VI):
“La cantidad de votos para elegir Gobernadora o Gobernador y Pre-
fectas o Prefectos en todos los departamentos es por mayoría simple, a
excepción de Santa Cruz, donde se requiere mayoría absoluta”. (II)

83 La Fundación Unir realizó una encuesta de opinión en la que se pondera en 5,7 el grado de discrimina-
ción en Bolivia de una escala del 1 al 7 con este último valor como el que exhibe mayor discriminación.
Es la pobreza (33,6%), el color oscuro de la piel (21,5%), el apellido (10,7%) o el ser indígena (23,6%) los
factores que explican mejor esta realidad; cf. F. Unir, Segunda Encuesta Nacional Diversidad cultural
hoy. Una radiografía al país, F. Unir, La Paz, 2008, pp. 9-10
84 Cf. La página web de la CIDOB en http://www.cidob-bo.org/index.php?option=com_content&view=ar-
ticle&id=245:las-lagrimas-del-presidente-de-la-cidob-adolfo-chavez&catid=73:institucionales.
85 Sólo el Decreto 28666 de abril de 2007 posibilitó contar con cierto margen de discrecionalidad en la
creación de las direcciones departamentales, diferentes en las distintas prefecturas.

84
Autonomias y democracia

Como se ve en negrillas, en este departamento hubo y hay una dis-


posición exclusivamente definida para su propia jurisdicción territorial,
corroborada en el mismo artículo:
“En el departamento de Santa Cruz si ninguno de los candidatos
a Gobernador obtuviera el voto válido de la mayoría absoluta de los
ciudadanos participantes del sufragio, se convocará a una segunda
vuelta electoral en la que competirán únicamente los dos candida-
tos más votados….” (IV)
Resulta interesante observar que sólo en este departamento se reco-
noció la segunda vuelta en caso de no obtenerse mayoría absoluta en la
primera vuelta.
Veamos qué elementos más adquirieron esta tonalidad asimétrica:
“En el departamento de Tarija se elegirán los Ejecutivos Seccio-
nales del Desarrollo en cada sección de provincia el cual será elegi-
do por voto popular directo y secreto….” (V)
Y en el caso de Beni, el talante es similar:
“En el departamento de Beni en cada provincia se elegirá un
gobernador y en cada sección de provincia un corregidor….”
Más allá de las complejidades técnicas que supusieron estas eleccio-
nes, es necesario comprender que esa redacción marcó una diferencia de
fondo con “el pasado”. Fue un avance cualitativo de honda significación
en tanto se abrió la compuerta para arreglos diferenciados, verdadero
mérito de un verdadero proceso descentralizador, que es precisamente
el respeto por los tiempos y las capacidades diferenciadas. La noción de
autonomía departamental, por ende, empezó a consolidarse en el plano
normativo.
En tercer lugar, en cuanto a las autonomías regionales, el artículo 76
de esta ley electoral abrió una enorme puerta a futuro para la amplia-
ción de este estrato territorial:
“En aplicación del Art.280, parágrafos I, II y III de la CPE, la provin-
cia Gran Chaco del departamento de Tarija, optará por la autonomía
regional el 6 de diciembre vía referendo a solicitud expresa mediante
ordenanzas de los gobiernos municipales de Yacuiba, Villamontes y Ca-
raparí.”

85
Fundación Vicente Pazos Kanki

Es posible, a partir de este primer paso, una andanada de referendos


regionales que tienen la posibilidad de alterar el mapa territorial bolivia-
no. Asimismo, es improbable que estas regiones, legitimadas por el voto,
se contenten con ser meras unidades de planificación de los gobiernos
departamentales. He aquí la semilla de un modo de estado tetraterritorial.
Finalmente, en cuanto a las autonomías indígenas, es necesario men-
cionar un artículo contemplado en las disposiciones finales, ya finali-
zando la redacción de esta ley y casi de refilón, que abrió un escueto
resquicio -resquicio al fin- de una verdadera revolución institucional:
“En aplicación de los artículos 294, parágrafo II y 302, numeral 3
de la CPE, los pueblos y naciones indígena originario campesinos, com-
prendidos en el alcance de lo establecido en el artículo 30 de la CPE, que
deseen convertir un municipio en Autonomía Indígena….podrán elabo-
rar su estatuto y realizar su referendo autonómico y aprobatorio de sus
estatutos en la fecha prevista…”.
No cabe la menor duda que este artículo sentó un último elemento
de lo que aún son las bases de un país ciertamente más complejo aun-
que indudablemente más democrático: un país con diversas autonomías
indígenas.
En suma, podemos sintetizar este “nuevo” país, al menos en el
plano institucional, como de democracia representativa con visos
consociativos, de autonomías departamentales posiblemente res-
tringidas pero ciertamente reales, de orientación tetraterritorial a
partir del advenimiento seguramente infrenable de las regiones y
de municipalismo multicultural y, por ende, asimétrico con munici-
pios indígenas y no indígenas.

5. Conclusión

Habíamos comenzado este trabajo visualizando los tres tipos de Consti-


tución existentes: hegemónicas, de legitimación y de asedio, afirmando
que este momento histórico de Bolivia no se adecuaba, en términos de
correlación de fuerzas, a ninguno. Este último momento exigía inaugu-
rar un cuarto tipo: de concertación pero no por asedio, sino por acuerdo

86
Autonomias y democracia

entre partes. Una concertación, por decirlo de algún modo, programáti-


ca. El tema autonómico sirvió para comprender este propósito de ver si
el tipo de Constitución elaborado, tenía y tuvo lugar respetando la es-
tructura de poder existente, o, que es lo mismo, la correlación de fuerzas
imperante. La respuesta fue que terminó produciéndose un conjunto de
pactos que no pueden soslayarse pero tampoco pueden sugerirnos de-
masiado optimismo. A mi entender, se produjeron tres pactos: el referi-
do a las leyes de convocatoria al Referéndum Autonómico y la Asamblea
Constituyente; el referido a los consensos logrados el 21 de octubre de
2008 para modificar la Constitución aprobada en la Asamblea Constitu-
yente en sesiones del para entonces convertido en Congreso Constitu-
yente; y el referido a la nueva Ley Electoral que da pie a la plasmación
(electoral) de lo inscrito en la nueva Constitución.
No fue un conjunto de pactos deseados, al no estar exentos de
verticalismo y/o veto permanente desde el oficialismo y la oposición
respectivamente. Quedaba pues el convencimiento de que no fue una
actividad propia de una cultura política basada de la búsqueda de
consensos. No, fue más una serie de acuerdos circunstanciales que, no
obstante su enorme importancia y su legado auténticamente pactista
(y, por ello, democratizador), carecían y carecen de solidez en el me-
diano y largo plazos.

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Fundación Vicente Pazos Kanki

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93
III.
LOS CAMINOS AUTONÓMICOS. REVIRTIENDO
EL SENDERO DE LA DESCENTRALIZACIÓN:
DE LA IMPOSICIÓN DE LA PERIFERIA A LA
IMPOSICIÓN DEL CENTRO1

1. Introducción

En este trabajo se pretendía hacer una evaluación del proceso autonó-


mico boliviano a poco más de un primer año de promulgación de la
Ley Marco de Autonomías. Para lograr este cometido, se debió hacer un
rodeo histórico que posibilitara comprender las vicisitudes del presente
como engranajes ulteriores de una dinámica abierta décadas atrás. La
premisa de partida del ensayo fue que la descentralización en Bolivia
se inició al calor de la posesión de los recursos naturales existentes en
determinados territorios y de los réditos que se obtuvo de su aprove-
chamiento. Réditos que adoptaron la categoría de “regalías”. Éstas son
la plasmación fiscal de los recursos naturales. Los recursos naturales
existen en tanto se materializan en recursos fiscales, transferidos poste-
riormente hacia los departamentos. Transferencias fiscales que fueron
reconocidas como “conquistas departamentales” a final de los 50. En
este hecho, creo, reside el embrión de desnacionalización que caracte-
riza la marcha regional (descentralizadora) en el país, entendiendo por
desnacionalización, la concepción de la patria acorde al tamaño del re-
curso natural existente en el suelo poseído.

1 Ensayo inédito preparado en junio de 2012 para la Fundación Friedrich Ebert Stiftung por encargo de
Carlos Toranzo.

95
Fundación Vicente Pazos Kanki

Los acápites desarrollados fueron cuatro acápites. En el primero, se


explicó el marco teórico. Un siguiente acápite delineó los tres grandes
momentos de la descentralización. El propósito fue demostrar que el
acuerdo que originó la descentralización se fue alterando en los dos
momentos ulteriores. Posteriormente, se buscó diferenciar los tres mo-
mentos coyunturales –de aquella coyuntura de un año, desde la promul-
gación de la Ley de Autonomías en 2010 hasta 2011-: el constitucional, el
legal y el de la gestión pública. El último acápite brindó las conclusiones.

2. Premisas teóricas básicas

¿Qué fue lo que moldeó el devenir descentralizador. Diversas teorías han


sido sugeridas: a) la descentralización es producto de dinámicas de privati-
zación/globalización que pretenden convertir la variada gama de espacios
territoriales en espacios de concurrencia del mercado (visión de mercado);2
b) la descentralización responde a la necesidad de cumplir con exigencias
sociales –educación y salud, principalmente-, llegando servicios sociales al
ciudadano, de la forma más eficiente (visión social),3 c) la descentraliza-
ción es consecuencia del asentamiento de la democracia. Es un producto
“natural” de la ampliación democrática cuyo desenlace no es otro que la
apertura de nuevos espacios democráticos al interior del propio sistema
político nacional (visión democrática),4 d) la descentralización responde a
propósitos de mejoramiento de la gestión pública y/o a la sedimentación de
tecnocracias locales dedicadas a sanear la administración pública y diluir la
pesadez burocrática centralista (visión de gestión pública)5.
Empero, un pilar teórico novedoso apunta a lo político como motor
de la descentralización. Los afanes electorales y la necesidad de preser-

2 Dennis Rondinelli, “Desarrollo regional y local en una era de integración global: federalismo favorable
al mercado en América Latina y el Caribe”, en Fernando Carrión (ed.), Democracia en déficit. Goberna-
bilidad y desarrollo en América Latina y el Caribe, BID, Washington, 2001, pp. 279-307.
3 Cf., por ejemplo, Mario Lombardi y Karina Batthyáni, Descentralización de los programas sociales, BID,
Washington, 1997.
4 Por ejemplo, Sergio Boisier, “Desarrollo local, ¿de qué estamos hablando?”, en Óscar Madoery y Antonio
Vázquez Barquero (editores), Transformaciones globales, instituciones y políticas de desarrollo local,
Editorial Homo Sapiensa, Rosario-Argentina, 2001.
5 El clásico texto de David Osborne y T. Gaebler, La reinvención del gobierno. La influencia del espíritu
empresarial en el sector público, PAIDÓS, Barcelona, 1994.

96
Autonomias y democracia

var clientelas y desplazar opositores inspiran, con mayor contundencia


que las razones previas, a explicar el porqué de la descentralización.6
En ese marco, se sugiere que los contornos de la descentralización se
definen menos por este conjunto de consideraciones externas a la mar-
cha descentralizadora misma (el Consenso de Washington, los Desafíos
del Milenio, la “Tercera Ola de Democracia” y/o la extensión de la lógica
del Gobierno Empresarial, respectivamente), que por elementos endó-
genos/políticos a su propio desarrollo. Elementos que dependen de las
diversas combinaciones posibles entre aquellos aspectos políticos, fisca-
les y administrativos existentes. Entendemos7
- por lo político (P) a la elección directa de autoridades y/o a la inci-
dencia de élites informales (no elegidas pero de notable injerencia en
la decisión de las políticas públicas) en la marcha regional (llámese
departamental o municipal);
- por lo fiscal (F) se entiende la distribución de recursos públicos hacia
las entidades territoriales subnacionales; y,
- por lo administrativo (A) comprendemos el conjunto de tareas (hoy
llamadas competencias) que deben y tienen el derecho a implemen-
tar los niveles territoriales descentralizados.
La tesis de este marco teórico apunta a considerar tres grandes combina-
ciones que repercuten en el tipo de descentralización existente.8
Primera combinación A-F-P o de descentralización estable y dirigida
desde el centro: lo administrativo antecede a lo fiscal y lo fiscal a lo polí-
tico. En este escenario se promueve una descentralización de centro
hegemónico. El gobierno central tiene el control.

6 O´Neill, Kathleen, Decentralizing the State. Elections, Parties, and Local Power in The Andes, Cambrid-
ge University Press, Estados Unidos, 2005.
7 En lo que sigue, Tulia Falleti, Decentralization and Subnational Politics in Latinamerica, Cambridge
University Press, 2010.
8 En lo que sigue es preciso mencionar la crítica de Gonzalo Rojas Ortuste referida al manejo conceptual
del trabajo. Su apunte tiene que ver con el uso de la categoría gramsciana de “hegemonía”, que implica
una dirección concertada, por decirlo de algún modo, diferenciándola de la mera dirección impuesta o
autoritaria. Desde ese mismo lente, sería impreciso hablar, por ejemplo de la “hegemonía del centro”,
como hago en este ensayo. Sin embargo, el propósito es descriptivo y de deseo. Al referirme a esta
hegemonía, aludo a la posibilidad y necesidad de que las partes, la parte periférica o departamental
y la parte centro, acuerden compromisos sostenibles. Logren un pacto político de mediano y largo
plazos. Lo visto hasta el presente es un péndulo entre el dominio periférico, a expensas del centro, o
un dominio del centro, a expensas de la periferia. No pretendo pues seguir tajantemente el contenido
conceptual clásico sino usarlo para hacer más intelegible la explicación.

97
Fundación Vicente Pazos Kanki

Segunda combinación P-F-A o de descentralización inestable y no


dirigida desde el centro: lo político antecede a lo fiscal y lo fiscal a lo
administrativo. En este escenario se promueve una descentralización
de periferia hegemónica. Los departamentos tienen el control.
Tercera combinación F-P-A o A-P-F o de descentralización relativa-
mente estable y sólo parcialmente dirigida desde el centro: lo fiscal
antecede a lo político y lo político a lo administrativo o, en su defecto,
lo administrativo antecede a lo político y lo político a lo fiscal. En este
escenario se promueve una descentralización de “hegemonía del
empate” entre el centro y la periferia.
En suma, en el primer escenario las regiones se sienten desvalidas y
tratan de equilibrar el poder. Los roces, por tanto, tienen su origen en la
percepción de marginamiento de la periferia (las regiones) de los asun-
tos públicos. Mientras que en el segundo caso, la situación se invierte: es
el centro el que pugna por reequilibrar la balanza. Se busca “recuperar”
al Estado en su versión central. Las regiones se resisten y, de tal forma,
se incrementa el conflicto. En ambos casos, se promueven conflictos
regionales. Lo político, en un sentido de guerra “suma cero”, se impone.
Sólo en el tercer caso, predomina una lógica de compromiso, no exenta
de roces pero proclive a entablar acuerdos entre los dos polos.
La tesis de partida de este ensayo, en base a estas premisas teóricas,
fue la siguiente: el país deambuló por las dos primeras combinaciones.
No hay, ni hubo, pacto político centro/periferia, no al menos de forma
sostenida y en circunstancias específicas no repetibles ni generalizables.9
Consiguientemente, el resultado fue una tensión constante entre ambos
vértices, empeñados en conservar prerrogativas fundamentalmente para
los departamentos (o para algunos de ellos) y/o para el centro. No pa-
reció haber medias tintas.
La presión cívica que logró “conquistar” las regalías se arrimó al
primer modelo. Un modelo de triunfo departamental y, en este caso,
cruceño. Santa Cruz inauguró el tiempo del desarrollo fragmentario,
opuesto al desarrollo nacional. No fue que en periodos previos el de-
sarrollo no haya mostrado similar orientación parcial, algo imposible

9 A propósito ver el primer capítulo sobre el carácter coyuntural de los tres pactos logrados de 2006 a
2009.

98
Autonomias y democracia

de negar al visualizarse la trayectoria antinacional de la plata o el esta-


ño. A partir de aquella coyuntura de lucha regional, lo esta tónica an-
ti-nacional adquirió rango de ley. Cada intento (centralista) de mellar
esta condición favorable al avance departamental, supuso variaciones
(menores) en el modelo fiscal y, consecuentemente, en las relaciones
de poder vigentes, con efectos sobre la gobernabilidad democrática.
Sin embargo, y ese el meollo de la cuestión, fue el gobierno de Evo
Morales quien puso los cimientos para revertir este añejo inicio des-
centralizador pro-departamental.
Había que equilibrar el paisaje político/fiscal tan favorable a la he-
gemonía departamental. Sólo el éxito en esta faena posibilitaría “recu-
perar” el Estado central. Téngase presente que en los últimos aconteci-
mientos ocurridos en las postrimerías de los gobiernos “neoliberales”,
destacó el fervor departamental, capaz de fijar la denominada Agenda
de Junio que exigía la puesta en marcha de las Autonomías Departa-
mentales. En esta coyuntura de auge departamental, el apogeo máximo
corrió de la mano de la Ley de Hidrocarburos, una norma que aunque
nacional nominalmente, fue, de facto, vehementemente departamental
al haber arrancado los departamentos esta ley al gobierno central. Fue
el momento de mayor desequilibrio político, con la periferia regional
en la cúspide y el gobierno central en la lona. Lo departamental fago-
citó a lo nacional.
Es evidente que este antecedente no pasó desapercibido al siguiente
gobierno, más aun cuando la misma elección presidencial de 2005 estu-
vo atada a la primera e histórica elección de prefectos. Fue un acuerdo
centro/periferia corroborado por el compromiso de realizar, al siguiente
año, los referendos por la Asamblea Constituyente y las Autonomías
Departamentales. Este último pacto mostró un nuevo momento de acer-
camiento entre partes.
Vale pues la pena visualizar estos substanciales momentos en la his-
toria de la relación gobierno central/departamentos. Al hacerlo, se des-
cubre, sin dudas, que se transitó de una fase de predominio departa-
mental a otra de predominio central o del denodado esfuerzo central
por imponer su dominio. No se logró pacto político alguno, más que de
forma provisional y a pesar de la voluntad del gobierno.

99
Fundación Vicente Pazos Kanki

Hecha esta introducción veamos el decurso histórico, desde el parto


descentralizador hasta 2011. Destacaron tres grandes momentos.

3. Momentos de la descentralización. Premisas para comprender


la dinámica descentralizadora

Un primer momento de exclusivismo elitario sustentado en un modelo


fiscal monolítico (de finales de los 50 hasta 1994)
De 1960 a 1986 los pagos de YPFB por concepto de impuestos na-
cionales (a partir de 1970) y regalías departamentales (a partir de 1960)
sumaron 1617 millones de dólares.10 De este monto, aproximadamente
una cuarta parte estuvo destinada a Santa Cruz y el restante 75% a los
ocho departamentos del país. El efecto fue claro: este departamento cre-
ció a tasas por encima del 7% del PIB frente a otros departamentos que
rondaron, a lo sumo, un 4%.11
Ello no desmerece la pujanza de Santa Cruz, una región tradicional-
mente desatendida. Sin embargo, la “guía” estatal no fue igual para todas
las regiones. Fue un Estado selectivo, con regiones creciendo disparejas,
lo que garantizó un mejor desarrollo regional que propiamente nacional,
y, con ello, la consolidación de un modelo fiscal único (o monolítico)
destinado a beneficiar con mayor intensidad al oriente cruceño.
Un segundo momento de democratización elitaria centrípeta susten-
tado en un modelo fiscal compartido (de 1994 a 2009).
Fue el momento de la Participación Popular como un momento de
embate centralista contra los departamentos. Esta norma tuvo el propó-
sito de diluir la fortaleza departamental. Más de una veintena de borra-
dores que apuntaban al “meso” –el nivel departamental- como la base de
la descentralización, quedaron archivados. De acuerdo a Franz Barrios
Suvelza la “era departamentalista” cedió terreno a la “era municipal”.12
Sin embargo, ésta apreciación, si bien correcta, no puso en riesgo, en

10 Eduardo Arze Cuadros, Bolivia. El programa del MNR y la Revolución Nacional, PLURAL, La Paz, 2002,
pp. 415-6.
11 Ibid.
12 Franz Barrios Suvelza, El Estado Triterritorial. Una nueva descentralización para Bolivia, ILDIS, La
Paz, 2002.

100
Autonomias y democracia

ningún momento, el corazón de la descentralización boliviana: las re-


galías. Los recursos otorgados a los municipios no provinieron de esa
bolsa, fueron de otra bolsa: recursos de coparticipación tributaria.
El modelo fiscal basado en las regalías no fue modificado, aunque
si se diseñó este nuevo modelo fiscal compartido que aunque privile-
giaba a los municipios, no desestructuró el exclusivismo elitario (cru-
ceño) mencionado. Tanto las reformas económicas –la capitalización-,
el auge crediticio como las preferencias arancelarias en el marco de la
Comunidad Andina de Naciones, coetáneas a la Participación Popular,
refrendaron la estructura de poder dominante centrada en Santa Cruz.
Téngase en cuenta que aproximadamente la mitad del total de recursos
de inversión extranjera directa aterrizó en este departamento,13 poco
más de 2/5 partes del crédito hizo lo propio14 y, sin dudas, las ventajas
en el comercio exterior hacia los países andinos, situaron a la soya como
la reina del mercado nacional.15 Asimismo, la Ley INRA aunque supuso
una mejor repartición de la tierra a lo largo de 2006 a 2009, terminó
por legalizar aquellas propiedades con más de 5 mil hectáreas gracias al
Referéndum por la Tierra de enero de 2009, que reconoce la validez de
estas propiedades.16
Por otra parte, el descontento regional obligó al gobierno de Sánchez
de Lozada a promulgar una ley que satisficiera a los departamentos.
Nació la Ley 1654 de Descentralización Administrativa que ratificó la
designación presidencial de los prefectos pero simultáneamente posibi-
litó la elección de los consejeros departamentales elegidos en los muni-
cipios, como portavoces de la ciudadanía territorial del departamento.
Finalmente, se pudo comprobar que durante los distintos gobiernos de
la época democrática, las leyes promulgadas beneficiaron a los departa-
mentos. Entre un 50 al 70 por ciento de las leyes de este largo periodo,
según la coalición legislativa dominante, fueron “leyes departamenta-
les”: fiscales (créditos para el departamento o condonaciones), territo-
13 Napoleón Pacheco, En defensa de la racionalidad, Fundación Milenio, La Paz, 2004, pp. 47ss.
14 De acuerdo a la Asociación de Bancos de Bolivia, el 43% del crédito se concentró en 2011 en Santa Cruz,
cf. Página Siete del 17/01/2012. 
15 Fernanda Wanderley y George Gray Molina, “High-Growth Pockets in a Low-Growth, Low-Investment
and Low-Productivity Economy”, en Ricardo Hausmann y Francisco Rodriguez (coord.), Growth Deter-
minants in Bolivia (document de trabajo), Harvard University, 2007.
16 Ibid., pp. 25-27.

101
Fundación Vicente Pazos Kanki

riales (creación de cantones y municipios), simbólicas (reconocimiento


de Oruro como Patrimonio de la Humanidad, etc.) y presupuestarias
(cantidades a ser distribuidas a los departamentos).17
En suma, las élites departamentales no fueron perjudicadas en sus
prerrogativas “ganadas” ni menos aún fueron suplidas por nuevas éli-
tes. Éstas, por el contrario, sin desafiar a las primeras fueron copando
espacios menores. El ejemplo del Chapare es digno de mención. El ais-
lamiento de nuevas autoridades en el Trópico cochabambino no ame-
nazó en absoluto a las denominadas despectivamente “oligarquías”. Si
bien estas élites campesinas convertidas en “Estado local” tuvieron un
discurso antiestatal de inicio, se mantuvieron marginales al dominio
político vigente en aquel momento. Vale decir, ni estas élites verdade-
ramente aguerridas y combativas pudieron rasmillar el armazón polí-
tico de entonces.
Un tercer momento de democratización elitaria centrífuga sustenta-
da en un modelo fiscal cada vez más compartido (2009 para adelante).
Este tercer momento se consolidó con la promulgación de la nueva
Constitución Política del Estado en 2009. En ella se estableció un mode-
lo complejo de autonomías: departamentales, municipales, regionales e
indígenas. Todas ellas con similar jerarquía constitucional y, a partir de
esta condición, con igual derecho a recibir recursos fiscales estatales.
Sin embargo, nuevamente el antecedente de marras merece remarcarse:
las regalías permanecieron intocadas. La exigencia de las regiones po-
seedoras de recursos naturales a lo largo de la Asamblea Constituyente
fue que el derecho de usufructuar de los recursos naturales propios, del
suelo y subsuelo, quedaban exentos de modificación alguna. “Las rega-
lías no se tocan” fue la consigna de la oposición (regional) en el seno del
epicentro del cambio. Empero, si esta magna asamblea tenía la obliga-
ción y el derecho de refundar el país, parecía sensato impedir, por más
glorioso que fuese en la memoria de los ciudadanos, su marginación del
(posible) debate.18

17 Diego Ayo, Conflictos….., ob.cit.


18 A estas alturas, es imprescindible comentar la pertinente crítica de Henry Oporto al eje central de este
trabajo: las regalías. De acuerdo a su criterio, “las regalías en Santa Cruz ya constituyen sólo un porción
menor de los recursos departamentales, no tienen pues mucha importancia”. No hay duda, las regalías
no sobrepasan el 5% de los recursos departamentales. Sin embargo, considero que el asunto no es sólo,

102
Autonomias y democracia

En algún momento, se sugirió emprender esta reforma. Ello generó


un desenlace bastante previsible, sintetizado en la frase “si se tocan esos
recursos, habrá guerra civil”.19 Lo cierto es que no se tocaron, no al me-
nos en su núcleo fundamental: la existencia de las regalías:
“Los departamentos productores de hidrocarburos percibirán una re-
galía del once por ciento de su producción departamental fiscalizada de
hidrocarburos”. 20
Este añejo derecho, embrión de la desnacionalización sugerida en
esta reflexión, permaneció incólume, aunque cercado por transferencias
fiscales paralelas a un conjunto de autonomías creadas, receptoras, to-
das ellas, de recursos de IDH. Se sumó, además, el Fondo de Desarrollo
Indígena, con montos fiscales a ser distribuidos a los pueblos indígenas.
El modelo fiscal, por lo tanto, distaba de ser monolítico. Por el contrario,
visibilizaba cada vez más alojados a quienes había que contentar.
Estos huéspedes adquirían un talante novedoso: no sólo lograban
aumentar el cupo de élites subnacionales -una democratización cuan-
titativa mayor de autoridades locales-, sino que impulsaban una lógica
de desplazamiento de las viejas élites dominantes por otras nuevas.
Se instauró, de ese modo, un segundo momento de embate centralista
contra los departamentos. Es más, el diseño mismo de “autonomías
complejas” nació con una impronta política evidente, cuyo propósito
fue “debilitar” el modelo de autonomías centrado en los departamen-
tos.21 Este diagrama institucional, a diferencia del esgrimido para la
Participación Popular, vino al mundo con el afán de debilitar a las
tradicionales élites dominantes afincadas en los departamentos prós-
peros. Su intención no fue acoplarse a lo existente –objetivo de la
LPP- sino derruirlo o malograrlo en beneficio de nuevos grupos de
poder. El viejo bloque dominante, parafraseando al Vicepresidente

y no es fundamentalmente, cuantitativo. En realidad, es un tópico profundamente cualitativo. Las rega-


lías supusieron la posibilidad de pensar en la “patria pequeña” y no en la patria grande”. Mentalidad
que se reafirma permanentemente, no sólo en Santa Cruz, sino en Tarija y/o Potosí (recuérdese el gas
y el inmenso salar), Y que tiene actualmente una nueva vertiente: la indígena. Vale decir, la fraccionali-
zación del país tiene lugar ya no sólo bajo la férula regional –el clivaje departamental-, sino bajo el ala
indígena –el clivaje étnico-, en una lógica desnacionalizadora permanente.
19 Entrevista con Gamal Serham, representante en la Asamblea Constituyente por PODEMOS.
20 CPE, Art. 368.
21 En lenguaje coloquial, se puede afirmar que la intención fue “joder a las autonomías departamentales”. Así
me lo confesó la asambleísta Marcela Revollo del Movimiento Sin Miedo, para entonces aliado del MAS.

103
Fundación Vicente Pazos Kanki

García Linera, se hacía a un lado para facilitar el ingreso nuevas élites


mayormente rurales.22
En síntesis, se presenció el ingreso masivo de nuevas élites sub-
nacionales, aunque, en esta ocasión, preñadas de una ideología anta-
gónica a las élites tradicionalmente dominantes. Incluso replantearon el
discurso regionalista de “entrada”, focalizándolo en esta nueva coyuntu-
ra en el clivaje étnico. Lo regional, por lo tanto, se confrontó a lo étnico.
¿Cuál fue el resultado final? La CPE no melló el corazón del modelo fiscal
centrado en las regalías. La Constitución no pudo rehacer el tradicional
diseño fiscal. Empero, si logró en la gestión, lo que no lo hizo en la le-
tra constitucional: exigió que los recursos departamentales por regalías
fuesen administrados por los departamentos pero en el marco del Pre-
supuesto General de la Nación.23
El embate mencionado propio de este tercer momento, por tanto, fue
el rasgo señero de este periodo. Y así, de un estado de relativo predomi-
nio departamental se pasó a un asedio a los departamentos.

4. Tres momentos de la autonomía y una única lógica de


descentralización política

Hubo tres momentos en el proceso autonómico: el constitucional, el


legal y el de gestión.

a. El momento constitucional

Menciono las diez fases visibles de la Asamblea Constituyente,24que


muestran cómo se desarrolló esta pugna entre el Gobierno Central fren-
te a las regiones opositoras y cómo se intentó consolidar una hegemonía
del polo central.

22 Al respecto, Álvaro García Linera, “El Estado en transición. Bloque de poder y punto de bifurcación”, en
A. García Linera et al, El Estado, campo de lucha, Comuna, 2010, pp.7-40.
23 Este detalle ha sido notado por el experto constitucionalista cruceño Jorge Asbún, “Los hidrocarburos
en la Constitución”, en José Antonio Rivera et al, Estudios sobre la Constitución aprobada en enero del
2009, Editorial Khipus, Cochabamba, 2009, p. 277.
24 Para mayores detalles sobre estas diez fases, véase el ensayo previo en este mismo volumen.

104
Autonomias y democracia

- fase de polarización centrípeta o de auge democrático, posibilitó el


establecimiento de un acuerdo político entre el oficialismo y la opo-
sición para promulgar la Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea
Constituyente.
- fase expectante de polarización que atestiguó el triunfo del MAS con
más del 50% pero con una oposición, con PODEMOS como el prin-
cipal contendiente, poseedora de al menos un tercio de curules en la
Asamblea, es decir, con poder de veto.
- fase de polarización restringida o de rodillo masista, estuvo marcada
por la pugna entre constituyentes por definir la metodología de apro-
bación que debía utilizarse a lo largo del trabajo.
- fase de polarización ampliada y vio la ampliación del conflicto más
allá de la misma Asamblea.
- fase de consolidación de la polarización centrífuga o de inicio de la
guerra de baja intensidad. En esta fase, las partes consolidaron posi-
ciones políticas de total intransigencia.
- fase de polarización equilibrada o fase de conquista de territorios
enemigos. Este momento está marcado por un avance de la Media
Luna a territorios ajenos a sus tradicionales bastiones. La “conquista”
de Chuquisaca como un departamento acoplado a las fuerzas regio-
nales constituyó un hecho remarcable.
- fase de polarización absoluta o fase de aprobación unilateral de la
nueva Carta Magna. En este último momento se consiguió finalmente
aprobar la nueva CPE aunque de un modo verdaderamente arbitrario.
- fase de democracia deliberativa o fase de despolarización circuns-
tancial a partir de un pacto político. La presión social que se congre-
gó en torno al Parlamento, la intervención decisiva de visores inter-
nacionales como la OEA la ONU y UNASUR y la actitud responsable
de los partidos políticos capaces de concertar, lograron que el día 21
de octubre se llevaran a cabo en el Congreso Nacional aproximada-
mente 120 reformas a la CPE, posibilitando, entre otros elementos de
modificación, el reconocimiento de la autonomía departamental tan
anhelada por este departamento.
- fase de ratificación electoral a la nueva CPE aunque con la preserva-
ción de sólidos bastiones de oposición. Esta CPE tuvo su aprobación

105
Fundación Vicente Pazos Kanki

final el 25 de enero de 2009 con el 62% de apoyo electoral aunque


con la ratificación del NO en Santa Cruz y en los otros departamentos
autonómicos. Santa Cruz, Beni, Pando, Tarija y “la mitad” de Chuqui-
saca o, para decirlo mejor, Sucre.
- fase de aplicación concertada de la nueva CPE a partir de la pro-
mulgación de la Ley del Régimen Electoral Transitorio. Se produjo
un nuevo pacto político para lograr la aprobación de la Ley Electoral
que da “concreción” a la nueva CPE.

b. El momento legal

Partimos de la tesis de que la Ley Marco de Autonomías tenía la obliga-


ción de observar cuáles fueron las debilidades de la descentralización
previa –la descentralización auspiciada por la Ley de Participación Po-
pular- y, legislar acorde a esos vacíos dándoles solución. Una gruesa
porción de lo que se iría a normar, por tanto, debería partir de las defi-
ciencias del modelo que se heredaba. Considero que las mayores “fallas”
estructurales de la descentralización imperante durante 16 años (hasta
2010, año en que se promulga la Ley Marco) fueron:
- La imposibilidad de ayudar a paliar la pobreza
- La consolidación de un modelo fiscal rentista/no productivo
- La sedimentación de una “estructura estatal fragmentada”
- La politización (centralista) de la institucionalidad descentralizada
- La artificialidad y cooptación política del control social.25

Analizo estas deficiencias al calor de la LPP observando lo que decía y


dice la Ley Marco al respecto.

1. La imposibilidad de ayudar a paliar la pobreza o la tónica


discursiva de la LM sobre la lucha contra la pobreza

25 En este trabajo se analiza los cuatro primeros aspectos. El tema del “control y participación” ha sido
sólo marginalmente incluido en la LM, en tanto una ley específica versará sobre el tema. Ya existe un
anteproyecto de ley que ha sido detalladamente analizado por mi persona en el siguiente capítulo; una
reflexión al respecto Diego Ayo, Control social, participación popular y democracia en los albores de la
Ley de Control Social (de próxima publicación), Editorial 3.600, La Paz, 2019.

106
Autonomias y democracia

La LPP consolidó una distribución de los recursos fiscales cada vez más
ruralizada.26 Empero, los principales indicadores del Censo señalan que
si bien el área rural redujo su pobreza del 98,6% de pobres en 1976 al
90,8% en 2001, el área urbana lo hizo en forma mucho más aguda: del
66,3%, al 39%. De ese modo, el área rural, conformada mayoritariamente
por poblaciones indígenas, se distanció cada vez más del área urbana.
Ese fue el rasgo predominante del desarrollo boliviano, visualizado en
los siguientes puntos:
- La asignación tanto de los recursos externos como de aquellos pro-
pios –inversión extranjera e impuestos-, favoreció ampliamente a los
municipios urbanos y, por ende, no a las poblaciones del cuarto y
quinto quintil de pobreza donde precisamente se sitúan las poblacio-
nes indígenas y campesinas.
- La misma conformación de los municipios no favoreció consideracio-
nes de costo-beneficio y de economías de escala, resultando clara-
mente contraproducente a los municipios rurales.
- No se procedió a una distribución fiscal intra-municipal que favore-
ciera no sólo a la capital municipal sino a las poblaciones geográ-
ficamente alejadas (de las periferias municipales) mayoritariamente
indígenas.
- El Plan Nacional de Desarrollo que planteó el Gobierno Central, si
bien pretendió trabajar con los 80 municipios más pobres en for-
ma directa -municipios predominantemente indígenas-,27 los avances
fueron escasos y no se tienen resultados cuantificables todavía.
- La entrega subsidiada de diesel y GLP, agua o educación pública uni-
versitaria, por citar a algunos, no es hacia los municipios más pobres
sino hacia sectores que se encuentran casi exclusivamente en áreas
urbanas.28Y,
- La desigualdad fue mayor en áreas rurales, lo que terminó por esta-
blecer ciertas jerarquías entre municipios, que favorece más a los mu-
26 En lo que sigue, Werner Hernani-Limarino, Una aproximación a los cambios en el bienestar de los mu-
nicipios de Bolivia en el periodo 1992-2001 (documento de trabajo), PNUD, La Paz, 2008 (en la página
web del PNUD en http://idh.pnud.bo/webportal/Portals/2/publicaciones/infonacional/INDH2009/Des-
igualdadMunicipal_WHernani.pdf)
27 República de Bolivia, Plan Nacional de Desarrollo, Ministerio de Planificación, La Paz, 2006, cap. 3.
28 Populi 37 del 19 de 2007, “Diesel oil, subsidios y contrabando. ¿Qué debemos hacer?”, en http://www.
populi.org.bo/images/stories/Economicas%202007%20Resumenes%20y%20Temas/37-subsidioglp.pdf

107
Fundación Vicente Pazos Kanki

nicipios urbanos de capital que a aquellos conurbanos; a los urbanos,


en general, que a los rurales; y, finalmente, a los rurales de los llanos
e incluso valles frente a los del altiplano.

Los efectos visibles de los puntos comentados son tres:


- la reducción de la pobreza fue dispar entre los diversos municipios,
sin llegar a sobresalir una orientación relativamente dominante (como
la deseada referida a que la descentralización coadyuva a reducir la
pobreza y desigualdad).
- los municipios que antes de 1994 fueron catalogados como pobres fren-
te a aquellos catalogados como ricos (aunque siempre es sólo ilustrativo
hablar de ricos) han permanecido pobres y los ricos, ricos. Además,
- la distancia –llámese Índice Gini- entre los municipios pobres y los
municipios ricos se acrecentó, sin dejar de mencionar que los per-
dedores en esta evolución fueron precisamente los municipios con
mayor población indígena.

La Ley de Autonomías no se eximió de incidir en el asunto en cuestión.


Un artículo general abordó la temática bajo el título de “distribución
equitativa territorial”:
“I. La distribución de recursos provenientes de la explotación de re-
cursos naturales deberá considerar las necesidades diferenciadas de la
población en las unidades territoriales del país, a fin de reducir las des-
igualdades de acceso a los recursos productivos y las desigualdades
regionales, evitando la desigualdad, la exclusión social y económica, y
erradicando la pobreza en sus múltiples dimensiones, en cumplimiento
de los mandatos constitucionales establecidos en los Numerales 3 y 4
del Artículo 313, el Numeral 7, Artículo 316 y el Parágrafo V Artículo 306
de la Constitución Política del Estado.
II. Las entidades territoriales autónomas deberán establecer los me-
canismos que garanticen la distribución equitativa dentro de la jurisdic-
ción departamental, de los recursos provenientes de la explotación de
recursos naturales, en el marco de un acuerdo departamental.”29

29 Ley Marco de Autonomías, Art. 111.

108
Autonomias y democracia

Esta redacción fue sumamente novedosa en comparación al antece-


dente municipal. Por un lado, se estableció de modo categórico el prin-
cipio básico de una posible distribución fiscal verdaderamente equitati-
va en la medida que se reconocieran las desigualdades existentes y se
usara, en consonancia con ellas, los recursos naturales para atenuarlas.
Por otro lado, se fijó la posibilidad de que se produjera una mejor dis-
tribución al interior de los departamentos. Una redistribución equitativa
intra-departamental. Vale decir, la filosofía política basada en la necesi-
dad de alentar políticas de “discriminación positiva” tuvo en este artículo
su máximo sustento.
Se trató de un avance cualitativo. Empero, constituye más una pres-
cripción que un mandamiento normativo acompañado de instrumentos
aplicables.30
En todo caso, se diseñó otro componente fundamental: el Fondo de
Desarrollo Productivo Solidario. Este tuvo un triple cometido: apoyar
el desarrollo económico, reservar recursos públicos para coyunturas de
reducción de recursos fiscales y promover la equidad.
“El Fondo de Desarrollo Productivo Solidario se implementará a tra-
vés de tres mecanismos o componentes: un mecanismo solidario, un
mecanismo de reserva y estabilización y un mecanismo de fomento al
desarrollo productivo.
I. El mecanismo solidario del Fondo de Desarrollo Productivo Soli-
dario deberá contribuir al financiamiento de los gobiernos autónomos
departamentales menos favorecidos en la distribución recursos econó-
micos, considerando criterios de equidad en la asignación de recursos.
II. El mecanismo de reserva y estabilización acumulará recursos en
cada gestión fiscal en que se registren recaudaciones adicionales, según
lo establecido para la operación del Fondo de Desarrollo Productivo
Solidario, con el objeto de reducir la variabilidad de los ingresos que
financian gastos prioritarios del Estado, en gestiones en las que se regis-
tren recaudaciones fiscales reducidas.
III. El mecanismo de fomento al desarrollo productivo, tiene el ob-
jeto de contribuir al desarrollo armónico en todos los departamentos,

30 Hoy, 2018, se puede comprobar que este avance normativo ha supuesto tan solo un avance discursivo.

109
Fundación Vicente Pazos Kanki

buscando la igualdad de oportunidades para los habitantes del país a


través del financiamiento de proyectos estratégicos que promuevan el
desarrollo económico productivo y que sean implementados de forma
coordinada entre las entidades territoriales autónomas o entre éstas y
el nivel central del Estado. La asignación de los recursos de este me-
canismo considerará criterios que favorezcan a los departamentos con
menor grado de desarrollo económico y social entre otros parámetros
pertinentes.”31
Este artículo fue promisorio. Su inclusión denotaba una preocupa-
ción real por un problema estructural, aderezándolo a determinados
mecanismos operativos que la hacían viable. No fue sólo retórica, lo que
quedó confirmado en otro artículo:
“Los recursos para el Fondo de Desarrollo Productivo Solidario pro-
vendrán de recaudaciones del Impuesto Directo a los Hidrocarburos
(IDH), adicionales a las establecidas en el Presupuesto General del Es-
tado y generadas cuando los precios de exportación de gas natural para
los contratos vigentes, superen los parámetros establecidos en la ley
especifica.”32
Como se ve, la norma que se analiza no puede menospreciarse. Sin
embargo, se mantiene una tónica declarativa a pesar de la existencia
legal del mencionado fondo. No se sabe aún a quién se daría estos re-
cursos, bajo qué modalidad, con qué periodicidad, etcétera. Vale decir,
se requería y requiere una legislación complementaria. De lo contrario,
se desaprovecha lo que manda la ley.
Téngase en cuenta que en 2011 hubo incrementos en el precio del
gas y, con ello, ingresos adicionales en las cuentas autonómicas (hasta
julio del año en curso hubo un incremento del 40% respecto a 2010).33
Esos recursos ya pudieron haberse distribuido con estos criterios pro-
gresistas.

31 LM, Art. 119.


32 LM, Art. 118.
33 Hasta 2018 no se hizo gestión alguna para promover esta norma.

110
Autonomias y democracia

2. La consolidación de un modelo fiscal rentista y la imposibilidad de


trascender a un modelo fiscal que fomente el desarrollo económico

Franz Barrios Suvelza hacía una “arqueología de la matriz fiscal boli-


viana” dividiéndola en tres grandes periodos. El periodo de las transfe-
rencias isotónicas de 1994 a 2001; el periodo de las transferencias “pro
pobre” de 2001 a 2004; y el periodo del gas de 2004 en adelante. El
rasgo dominante, con excepción de la segunda fase “pro pobre”, fue la
transferencia de recursos sin condiciones. Recursos que fluyeron a cuen-
tas municipales de modo creciente alentados por presiones políticas
antes que por criterios de distribución fiscal medidos por parámetros de
eficiencia y/o desigualdad.
La segunda fase intentó transitar hacia este terreno pero a la pos-
tre sólo 3 de cada 100 dólares subnacionales provinieron de la cuenta
HIPC. Esta lógica fiscal quedó sellada en 2005. Téngase presente que la
meta principal de los actores municipales estuvo centrada en la necesi-
dad de incrementar sus recursos. E, indudablemente, la masiva afluen-
cia de recursos por concepto de las riquezas gasíferas no podía quedar
al margen del desarrollo municipal. Motivo por el cual la promulgación
de la Ley de Hidrocarburos 3058 de mayo 2005 fue considerada como
atentatoria al municipalismo. Esta norma no consideró la copartici-
pación del nuevo impuesto creado, el IDH, hacia los municipios.34 La
FAM encabezó conjuntamente con la Universidad Pública una “lucha”
para reponer este “olvido”. La argumentación del gobierno central te-
nía en el déficit fiscal crónico un asidero real que hasta aquel momento
había amenazado la estabilidad económica con incuestionable dureza.
Sólo ese año se logró reducir el déficit por debajo de dos puntos, aun-
34 Ley 3058 del 17 de mayo de 2005, Art.57º (Distribución del Impuesto Directo a los Hidrocarburos). El
Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), será coparticipado de la siguiente manera:
a) Cuatro por ciento (4%) para cada uno de los departamentos productores de hidrocarburos de su
correspondiente producción departamental fiscalizada.
b) Dos por ciento (2%) para cada Departamento no productor.
c) En caso de existir un departamento productor de hidrocarburos con ingreso menor al de algún
departamento no productor, el Tesoro General de la Nación (TGN) nivelará su ingreso hasta el monto
percibido por el Departamento no productor que recibe el mayor ingreso por concepto de coparticipa-
ción en el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH).
d) El Poder Ejecutivo asignará el saldo del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) a favor del TGN,
Pueblos Indígenas y Originarios, Comunidades Campesinas, de los Municipios, Universidades, Fuerzas
Armadas, Policía Nacional y otros.

111
Fundación Vicente Pazos Kanki

que la proyección a principios de año fue de aproximadamente de 5%


del PIB. Aún se tenía en el recuerdo los enormes déficits fiscales del
9% entre 2002 y 2003.
Por ende, no se pretendía hacer viable esta reforma, más aún cuando
el gobierno central consideraba a los municipios “deficientes ejecuto-
res”.35Reflexión no exenta de verdad, frente a volúmenes de ejecución
que rondaron históricamente los dos tercios del total.36 Sin embargo,
finalmente se logró la aprobación del Decreto Supremo 28421 del 21
de octubre de 2005 que fijó la distribución del IDH estableciendo la
coparticipación automática con los municipios. De ese modo, se acen-
tuó el formato de distribución de la LPP aunque en forma ampliada.
Por ejemplo, entre 2005 y 2008 la inversión pública se elevó en 131%,37
y, aún más contundente resulta el 300% de incremento de los ingresos
municipales de 2000 a 2007.38
Semejante volumen de recursos no estuvo sujeto a regulación estatal
alguna. La lección filosofal, por tanto, fue única: no se requiere eficien-
cia en la gestión para recibir más recursos. Recibe igual quien hace una
gestión impecable que quien no la hace. Por ende, sumarse a la torta de
los posibles beneficiados se tornó costumbre. El rentismo se convirtió
en el atributo “natural” del modelo fiscal vigente.
La Ley de Autonomías hizo poco al respecto. En principio, el hálito
discursivo resulta alentador:
“III. Los criterios para la distribución territorial equitativa, además de
la población, deben considerar variables que reflejen las necesidades di-
ferenciadas para la prestación de los servicios públicos de las entidades
territoriales autónomas en el marco de las respectivas competencias.”
En este artículo se condensó la posibilidad de emprender una dis-
tribución fiscal que tomara en cuenta elementos de ecualización fis-
cal, otorgando recursos en función a costos fiscales. Notable adelanto
en relación al modelo fiscal clásico. Insuficiente, en todo caso, al que-
35 Entrevista al Ministro de Hacienda Waldo Gutiérrez en Ventana Ciudadana 28, en La Razón del 9 de
agosto de 2005, p. 3C.
36 Conversación personal con Rafael Velázquez del 12 de mayo de 2008.
37 FAM/Servicio de Información y Analisis de la Gestion Municipal (SIAM), 15 años de municipalización
en Bolivia, SIAM, La Paz, 2009, p. 19 en http://www.siam.fam.bo/
38 Drina Saric, Escenarios de mediano plazo de la descentralización fiscal en Bolivia (documento no pu-
blicado), PNUD, 2008, La Paz, p. 29.

112
Autonomias y democracia

dar sólo como una frase pertinente pero sin correlato procedimental/
instrumental.
Asimismo, se dejó intacta la fórmula de distribución fiscal departa-
mental basada en la Ley de Hidrocarburos de 2005 y el decreto mencio-
nado anteriormente, que otorga a ciudadanos de Tarija o Pando entre 15
a 35 veces más que a ciudadanos de otros departamentos. En el marco
de la Asamblea Constituyente se planteó una distribución del 50% de
regalías para el departamento productor y el 50% para el resto de de-
partamentos no productores.39 Nada de ello ocurrió, preservándose en
la ley la desproporción vista.40
Tampoco se tocaron los recursos IDH. La distribución permaneció
igual. A pesar de sendas discusiones respecto a la posibilidad de redis-
tribuir mejor el IDH y desviar una porción al “desarrollo económico”
o a las autonomías más eficientes en diversos sentidos (más recauda-
ción, reducción de indicadores de pobreza y, como se dijo, apoyo a
la producción, etcétera), la norma acabó por preservar la inequitativa
fórmula fiscal.41
Ni siquiera se logró eliminar o, al menos rediseñar el Fondo de Com-
pensación Departamental a efectos de que velara por las autonomías
más pobres. A lo largo de la historia de este fondo, que pretendía y
pretende compensar a aquellos departamentos carentes de regalías, se
observó que incluso Santa Cruz, un departamento próspero, fue benefi-
ciado con estos recursos. La fórmula para acceder a este dinero terminó
desvirtuada por el gigantesco monto de regalías destinado a Tarija, aca-
bando por incorporarse a casi todos los departamentos del país en la
distribución de estos recursos.42
Finalmente, si bien el Fondo de Desarrollo Productivo Solidario,
como ya se citó anteriormente, incorporó un componente productivo,
cuyo propósito es modificar el modelo tradicional rentista por otro mo-
delo productivo, las reglas para su desenvolvimiento no han sido formu-
ladas todavía.

39 Fundación Jubileo, “Redistribución de las regalías en la Asamblea Constituyente”, texto de 2006 en


http://www.jubileobolivia.org.bo/recursos/files/pdfs/AC12_Ley_Autonomasdoc.pdf
40 LM, Art, 104 sobre la intangibilidad de las regalías.
41 LM, Disposición Transitoria Tercera.
42 Se lo preserva en la Ley Marco, Disposición Transitoria Séptima.

113
Fundación Vicente Pazos Kanki

3. La “estructura estatal fragmentada” o la imposibilidad de tener un


órgano de supervisión/asesoramiento de la descentralización

Pudimos ver a lo largo de más de década y media de Participación Po-


pular una descoordinación evidente en la gestión pública, teniendo no-
torias muestras de desencuentro en la creación, emisión y recepción de
las políticas públicas.
En la creación se observó, entre muchos ejemplos, la inauguración
de una descentralización político administrativa a partir de la promul-
gación de la LPP y otra descentralización (por decirlo de algún modo)
sociocultural a partir de la promulgación de la Ley INRA, que reconocía
la existencia de Territorios Comunitarios de Origen. Asimismo, los secto-
res propiciaron una descentralización sectorial no siempre coincidente
con los esfuerzos desplegados por los “municipalistas”. Ni que decir de
la cooperación internacional cuyos múltiples programas de apoyo al
Estado boliviano, por ejemplo en riego (Programa Nacional en Riego,
PRONAR), alimentación (Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria,
PASA) y demás, arribaban a puertos municipales de acuerdo a intereses
ya concebidos en el primer eslabón territorial –el centro- y no en el úl-
timo. Cada quien creaba su propia descentralización.
En la emisión, el discurso único de la LPP se convertía en un abanico
de discursos de la variada gama de capacitadores: consultores, ONGs,
universidades, técnicos del gobierno central, oficinas de las prefecturas
y cooperantes que tenías distintas percepciones sobre el proceso (ma-
las y buenas), comprendían más algunos aspectos de la ley que otros,
enseñaban de acuerdo a sus propios intereses elementos específicos de
la norma, permanecían más o menos tiempo en los municipios, capa-
citaban a diferentes públicos (autoridades, civiles, etc), se ayudaban de
distintos mecanismos (radios locales, por ejemplo), entre otros aspectos
que denotan la pléyade de “leyes de participación popular” que llegan a
destino. La pluralidad entendida como dispersión.
En la recepción la cosa se pintaba no menos “plural”: autoridades
capacitadas que comprendían y aplicaban más algunos elementos que
otros, con distintos propósitos, con disímiles fuerzas y demás, poniendo
en evidencia la multiplicidad de maneras de implementar el proceso

114
Autonomias y democracia

existentes. Multiplicidad que podría constituir un rasgo ponderable, al


permitir versatilidad en la comprensión de diversos enfoques –algo sin
dudas democrático- pero que no puede confundirse con la elevada dosis
de anomia presente.
Pinto intencionalmente este cuadro verdaderamente negativo. La rea-
lidad no fue tan inclemente. Sin embargo, no es espacio para matizar lo
dicho cuya intención, más bien, es dejar en claro que un déficit notorio en
este tiempo fue la presencia de un órgano de supervisión y regulación de
la descentralización. Una especie de “superintendencia de la descentrali-
zación”. La LM hace caso de este pedido y crea diversas figuras:
“1. Para la coordinación política se establece un Consejo Nacional de
Autonomías.
2. La entidad encargada de la coordinación técnica y el fortalecimiento
de la gestión autonómica será el Servicio Estatal de Autonomías.
3. El Sistema de Planificación Integral del Estado se constituye en el
instrumento para la coordinación programática, económica y social.
4. Los Consejos de Coordinación Sectorial.”43

Analicemos los dos primeros órganos que son, sin dudas, los más rele-
vantes. En el caso del Consejo Nacional de Autonomías, resalta el artícu-
lo sobre el “funcionamiento”:
“El Consejo Nacional de Autonomías se reunirá ordinariamente dos
veces al año a convocatoria de su Presidenta o Presidente y extraordi-
nariamente cuando ésta o éste lo considere necesario, a solicitud de un
tercio (1/3) de sus miembros, pudiendo tener lugar en cualquiera de los
nueve departamentos del país.
II. Los acuerdos adoptados por los miembros del Consejo Nacional
de Autonomías deberán ser tomados por consenso y aquellos que se
vea necesario, se traducirán en un convenio intergubernativo, que será
vinculante para las partes que determinen de manera voluntaria su rati-
ficación por sus correspondientes órganos deliberativos y legislativos.”
Se ve que este Consejo debió ser un órgano estratégico de la marcha
autonómica. Un ente pensante que coadyuvara a comprender la descen-

43 LM, Art. 121.

115
Fundación Vicente Pazos Kanki

tralización como un todo y no como múltiples partes dispersas o feudos


en competencia entre sí. Sin embargo, una idea tan destacada acabó
malograda por otro artículo de la misma ley que fijó una distribución
política inequitativa:
“El Consejo Nacional de Autonomías está compuesto por los siguien-
tes miembros:
1. La Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional, que lo preside.
2. Tres Ministras o Ministros del Órgano Ejecutivo Plurinacional: las
Ministras o los Ministros de la Presidencia, de Planificación del De-
sarrollo y de Autonomía, este último en calidad de Vicepresidenta o
Vicepresidente del Consejo y que podrá suplir a la Presidenta o Pre-
sidente en su ausencia.
3. Las Gobernadoras o los Gobernadores de los nueve departamentos
del país.
4. Cinco representantes de la Federación de Asociaciones Municipales
de Bolivia.
5. Cinco representantes de las autonomías indígena originaria campesinas.
6. Una o un representante de las autonomías regionales.”44

Como se ve, inclusive las autonomías indígenas, que no sobrepasaban


la decena en 2011, sumaron cinco representantes, frente a los cuatro
departamentos originalmente autonomistas (dijeron SI en el referéndum
de 2006) con igual cantidad de representantes. Del mismo modo, en la
nominación de cinco representantes municipales no se distinguía aque-
llos rurales, predominantemente afiliados al partido de gobierno, de
sus homólogos urbanos, opositores al MAS. Por ende, se legalizaba la
posibilidad de una “tiranía de la mayoría” sobre la minoría autonómica
de oposición.
Este diseño actual obvió tomar en cuenta el “empate dual” observa-
do en la última década entre el polo autonomista y el polo constituyen-
te; la Agenda de Octubre enfrentada a la Agenda de Junio. Creer que la
derrota de la “Bolivia autonomista” producida a partir del Referéndum
Revocatorio en 2008, la “masacre” del 11 de septiembre del mismo

44 LM, Art. 123.

116
Autonomias y democracia

año y el Referéndum Constitucional de enero de 2009, fue definitiva y,


por tanto, suprimió la pertinencia de preservar un equilibrio de poder
institucional entre ambos vértices, fue, cuando menos, un riesgo, en
tanto se marginó a esta minoría que conforma(ba) el bastión oriental y
sureño de Bolivia.45 Parecería más sensato construir instituciones que
alentaran la obligatoriedad de proceder al diálogo y al consenso entre
“ambos” mundos.
En el caso del Servicio Estatal de Autonomías la redacción legal fue
pertinente.
“El Servicio Estatal de Autonomías tiene las siguientes atribuciones,
además de aquellas que sean inherentes al ejercicio de sus funciones.

I. En el ámbito competencial:
1. Promover la conciliación y emitir informe técnico de competencias
entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autóno-
mas, o entre estas entidades, como mecanismo previo y voluntario a
su resolución ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, causando
estado con su ratificación por los órganos legislativos de las entida-
des territoriales involucradas.
2. Establecer criterios técnicos para la transferencia o delegación compe-
tencial, así como brindar asistencia técnica, a solicitud de las partes.
3. A petición de la instancia competente o de la Asamblea Legislativa
Plurinacional, emitir un informe técnico para la adecuada asigna-
ción de competencias sobre el tipo de competencia que corres-
ponde, cuando se trate de alguna no asignada por la Constitución
Política del Estado, para la emisión de las leyes correspondientes,
según el Parágrafo II del Artículo 297 de la Constitución Política
del Estado.
4 Analizar y evaluar el proceso de ejercicio efectivo de las competen-
cias, como base de las políticas de fortalecimiento institucional.
5. Brindar asistencia técnica para la integración de la equidad de géne-
ro en el ejercicio competencial.

45 Esta es la opinión que sostiene el Vicepresidente García. Cf. Álvaro García Linera, “El Estado en transi-
ción…art.cit., p. 12ss.

117
Fundación Vicente Pazos Kanki

II. En el ámbito económico financiero:


1. Proponer los mecanismos y fórmulas de distribución de recursos en-
tre las entidades territoriales autónomas, que deberán ser puestas a
consideración de las instancias correspondientes.
2. Emitir informe técnico sobre las iniciativas referidas a mecanismos y
criterios para la distribución de recursos que afecten a las entidades
territoriales autónomas.
3. Coadyuvar en el cálculo de costos competenciales para su transferen-
cia y delegación, así como el análisis de las transferencias de recursos
correspondientes.
4. Analizar y emitir opinión previa sobre posibles situaciones que con-
travengan lo establecido en la Constitución Política del Estado y las
leyes en materia financiera.
5. En la vía conciliatoria, coadyuvar a la resolución de conflictos que
surjan de la interpretación o aplicación de las normas del régimen
económico financiero, y a solicitud de las partes, facilitar la realiza-
ción de acuerdos intergubernativos entre las entidades territoriales
autónomas, en materia económica financiera.

III. En el ámbito normativo:


1. El Servicio Estatal de Autonomías administrará un registro de normas
emitidas por las entidades territoriales autónomas y por el nivel cen-
tral del Estado, en relación con el régimen autonómico.
2. El Servicio Estatal de Autonomías elevará al Ministerio de Autonomía
informes técnicos recomendando iniciativas de compatibilización le-
gislativa.

IV. En el ámbito de la información:


1. Procesar, sistematizar y evaluar periódicamente el desarrollo y evolu-
ción del proceso autonómico y la situación de las entidades territoria-
les autónomas, haciendo conocer sus resultados al Consejo Nacional
de Autonomías.
2. Poner a disposición de la población toda la información relacionada
a las entidades territoriales, para lo cual todas las entidades públicas
deberán proporcionar los datos que sean requeridos por el Servicio

118
Autonomias y democracia

Estatal de Autonomías. La información pública del Servicio Estatal de


Autonomías será considerada como oficial.
3. Prestar informes periódicos al Consejo Nacional de Autonomías o
cuando éste lo solicite.”

Como puede verse, se alcanzó un grado exhaustivo de detalle, otorgan-


do un rol prominente a este órgano como la definición de criterios para
delegar competencias, evitar conflictos entre niveles territoriales en la
apropiación autonómica diferenciada de las mismas, promover su costeo
a efectos de saber quién paga qué y cuándo además de otras funciones
como la base de información de la normatividad autonómica o la mar-
cha misma en la gestión autonómica.
Sin embargo, este notable avance se diluyó al verificarse que esta
nueva dependencia técnica era y es una oficina del Ministerio de Auto-
nomías. Ello restó preeminencia a su condición de órgano de “notables”.
El resultado, por lo tanto, no fue otro que la posible politización (parti-
daria) en su funcionamiento, desmereciendo el impulso técnico que se
quiso darle.

4. La politización (centralista) de la institucionalidad


descentralizada. Del voto de censura a la acusación formal.46

La historia municipal sufrió la injerencia nacional o departamental a


través de lo que fue la aplicación del voto de censura, reconocido en
el Art.201, inciso II de la CPE de 1994, que no fue sino una compuerta
abierta para el ingreso de políticos nacionales y/o departamentales al
mundo municipal. De 1996 a 1997 hubo cambios de alcalde en el 39,7%
de los casos. En 1997-98, 2000-01 y 2001-02 los cambios se dieron en el
39,7%, el 19,4% y el 33,4% de los municipios, respectivamente.47 Hubo
un marcado descenso en el periodo 2000-01 por la aplicación de la nue-
va Ley de Municipalidades que en los artículos 50 y 51 reglamentaron

46 En lo que sigue Diego Ayo, Democratizando la democracia. Una mirada a la Participación Popular en
los albores de la Bolivia de las autonomías, PNUD, La Paz, 2011, pp. 236-41.
47 Diego Ayo, Municipalismo y Participación Popular. Apuntes de un proceso, Muela del Diablo, La Paz,
2003, p.135.

119
Fundación Vicente Pazos Kanki

la aplicación de este medida con algunos preceptos específicos48 que de


todos modos no frenaron la manipulación política desde otros niveles
territoriales.49
De ese modo, en 2001-02, 2002-03 y 2003-04 se produjeron cambios
de alcalde en el 19,1%, el 33,4% y el 19,1% de los casos.50Posteriormente,
de 2005-06 y de 2006-07 se reiteró la medida en 44 y 80 municipios, es
decir, en el 14% y en el 25,5% respectivamente.51 En suma, se observó
una incidencia persistente en la aplicación de esta medida.
A contrapelo de esta certeza, un indicador sobre estabilidad política
señalaba que el 49% de los gobiernos municipales se encontraron sobre
el promedio de estabilidad de 2005 a 2007. O sea, 1 de cada 2 gobiernos
municipales no tuvo problemas de inestabilidad. 52 Sin embargo, es claro
48 Art. 51, Ley 2028: El mecanismo de remoción del Alcalde Municipal por voto constructivo de censura,
se sujetará al siguiente procedimiento:
1. Cumplido al menos un (1) año de gestión del Alcalde Municipal, computable desde su posesión,
podrá proponerse su cambio mediante moción constructiva de censura, siempre y cuando la propuesta
esté motivada, fundamentada y firmada, por al menos un tercio de los concejales en ejercicio;
2. La moción de censura será presentada al Concejo Municipal, por conducto de su Presidente, de-
biendo ser publicada y notificada al Alcalde Municipal, proponiendo simultáneamente el nombre del
candidato a Alcalde sustituto;
3. El Concejo en el plazo de 24 horas, sin trámite previo, rechazará dicha moción por incumplimiento
de cualesquiera de los requisitos establecidos en los numerales 1 y 2 del presente artÍculo;
4. La moción admitida no podrá ser votada por el pleno del Concejo, sino hasta que hayan transcurrido
siete (7) días hábiles desde su presentación y su respectiva publicación;
5. Transcurridos los siete (7) días de presentada la moción de censura y el nombre del candidato a Al-
calde sustituto, el Concejo sesionará públicamente en la sede oficial de sus funciones y si votara a favor
de dicha moción, debe hacerlo por tres quintos del total de sus miembros. El Alcalde así electo, será
posesionado inmediatamente por el Presidente del Concejo. Si el voto de censura es afirmativo, éste
procedimiento no podrá volverse a intentar sino hasta cumplido un año después del cambio de Alcalde;
6. En la ausencia de un Concejal Titular, su suplente participará en la sesión, previa autorización escrita
del titular;
7. La sesión que trate la moción de censura, contará con la presencia de un vocal acreditado por la
Corte Departamental Electoral a objeto de verificar los requisitos y el procedimiento establecido por la
presente Ley;
8. Para la aplicación del ARTÍCULO 201.- II de la Constitución Política del Estado, los tres quintos del
total de miembros del Concejo se calcularán redondeando al número entero superior;
9. Este procedimiento no podrá ser planteado en el quinto año de gestión municipal;
10. Será nula toda actuación que no cumpla el procedimiento antes señalado; y
11. El Alcalde removido reasumirá sus funciones de Concejal durante el resto del período municipal.
49 María Luján, “Gobernabilidad municipal: análisis de la aplicación del voto constructivo de censura”, en
Diego Ayo (coord..), Municipalización Diagnóstico de una Década (Tomo II), ILDIS.,p. 180
50 Diego Ayo, Municipalismo…op.cit., p. 177.
51 Ventana Ciudadana 82, “Gestión municipal se estanca a raíz del cambio del alcaldes” en La Razón del
18 de septiembre de 2007.
52 Es un indicador creado en base a la ponderación de los siguientes subindicadores: no cambio de alcal-
des, motivos del cambio de alcalde, votación obtenida por el alcalde electo y fortaleza de las coaliciones
para gobernar; cf. Marco Antonio Ayala Sánchez, Indicadores de gobernabilidad municipal (documento
no publicado de consultoría), PNUD, La Paz, 2008, pp.63-4.

120
Autonomias y democracia

que la otra mitad (51%) de municipios estuvo por debajo del promedio.
De ese modo, el matiz previo, si bien necesario, no mermó el problema
de fondo: la existencia de un régimen municipal parlamentarizado53capaz
de abrir las puertas a una variedad de facciones partidarias deseosas de
asumir el poder sin importar las consecuencias. Ello tuvo lugar precisa-
mente en aquellos municipios mayormente fragmentados, cuya ejecución
presupuestaria y, por ende, su eficiencia, tendió a ser baja.54
El problema, en su versión manifiesta, fue resuelto: el voto de censu-
ra constructiva fue suprimido de la nueva ingeniería constitucional. Sin
embargo, el asunto no acabó ahí. El espíritu intervencionista se parapetó
sólidamente. Ya no a través de la figura parlamentaria descrita sino de
otra judicial reconocida en la Ley de Autonomías en el capítulo sobre
“suspensión temporal”.
“Alcaldes, Máxima Autoridad Ejecutiva Regional, Asambleístas Depar-
tamentales y Regionales, Concejalas y Concejales de las entidades terri-
toriales autónomas, podrán ser suspendidas y suspendidos de manera
temporal en el ejercicio de su cargo cuando se dicte en su contra Acu-
sación Formal.”55
Hasta aquí se visibiliza la intención del gobierno central de “pres-
cindir” de determinadas autoridades autonómicas. Motivo por el cual la
norma detallaba el procedimiento a seguirse:
“Para proceder a la suspensión temporal de funciones prevista en el
Artículo anterior necesariamente deberá seguirse el siguiente procedi-
miento:
1. Habiendo acusación formal, el fiscal comunicará la suspensión al
órgano deliberativo de la entidad territorial autónoma respectiva, el
cual dispondrá, de manera sumaria y sin mayor trámite, la suspen-
sión temporal de la autoridad acusada designando, al mismo tiempo

53 El propósito en el marco de las reformas constitucionales de 1994 era el de parlamentarizar el sistema


de gobierno nacional. Sin embargo, el presidente Sánchez de Lozada finalmente dejó casi como expe-
rimento esta “inicial” parlamentarización sólo del nivel municipal; cf. Jorge Lazarte, Entre los espectros
del pasado y las incertidumbres del futuro. Política y democracia en Bolivia a principios del siglo XXI,
Friedrich Ebert-PLURAL, La Paz, 2005, pp. 211-6.
54 Diego Ayo, El voto constructivo de censura en Bolivia, 1995-1999. Fragmentación, polarización, con-
centración y volatilidad en los municipios (tesina inédita para optar a Candidato a Doctor en Ciencias
Políticas por la Universidad de Salamanca), Salamanca, 2001.
55 LM, Art. 144.

121
Fundación Vicente Pazos Kanki

y en la misma resolución, a quien la reemplazará temporalmente du-


rante su enjuiciamiento.”

Se consolidó el paso de un intervencionismo parlamentario, propio del


periodo anterior, (local) a una injerencia judicial aun más incisiva ade-
más de inconstitucional. De acuerdo al derecho constitucional se infrin-
gía el artículo 28 de la CPE que afirma que el ejercicio de los derechos
políticos se suspende sólo y exclusivamente previa sentencia ejecuto-
riada. Se atentaba pues contra esta garantía reconocida en el derecho
internacional, judicializando la política, además de deslegitimar la demo-
cracia en la que pesó más la opinión de aproximadamente 400 fiscales
que de más de cinco mil autoridades autonómicas.56
En suma, esta potestad normativa, notablemente virulenta, agredía
cualquier intento por emprender una gestión exitosa. Lo leguleyo se
fagocitó a lo técnico.57

c. El momento de la gestión pública

Se observaban en 2011 diversos rasgos en la aplicación misma del pro-


ceso autonómico. Destacaban,
- La centralización de los recursos autonómicos o preservación de ver-
ticalismo centralista
- La duplicación de recursos fiscales desde el nivel central o electorali-
zación/clientelización de recursos públicos
- La instrumentalización de los recursos autonómicos o implementa-
ción autonómica sin autonomistas.
- La aprobación unilateral del presupuesto nacional o debilitamiento
de instituciones de defensa autonómica
- La autonomía sin recursos propios o vulnerabilidad fiscal como rasgo
autonómico principal
- El modelo desarrollista/estatista como prioridad a la territorialización
del desarrollo
56 Carlos Alarcón, experto en derecho constitucional, en comunicación personal.
57 Afortunadamente, el Tribunal Constitucional Plurinacional declaró, el 5 de febrero, inconstitucionales los
artículos 144, 145, 146 y 147 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización Andrés Ibáñez (LMAD),
con los cuales se podía suspender a una autoridad regional con sólo una acusación formal de un fiscal.

122
Autonomias y democracia

- La política “suma cero”, elemento central para comprender la inefi-


ciente gestión pública/baja ejecución de recursos
- El “ninguneo” de la voluntad departamental o la no compatibilización
CPE/Estatutos Departamentales
- La inexperticia y el copamiento político en las Asambleas Departa-
mentales. Entre la improvisación y el autoritarismo
- La judicialización de la política o hacia la eliminación/amedrenta-
miento de la oposición regional
- El quiebre del Estado de Derecho como “requisito” para imponer au-
tonomías no autonómicas
- La monopolización patrimonial de las competencias autonómicas o la
consolidación de “autonomías residuales”, y
- La fragilidad del marco institucional autonómico o la institucionaliza-
ción arbitraria del proceso autonómico

1. Centralización de los recursos autonómicos o preservación de


verticalismo centralista

Este fue un primer rasgo del proceso autonómico. En el afán de reequi-


librar la balanza hacia el lado central, el gobierno procedió en forma
inconsulta a recentralizar recursos de los gobiernos departamentales.
Recuérdese que la Ley de Hidrocarburos de 2005 dejó al Tesoro Gene-
ral de la Nación en un estado de postración en relación a los departa-
mentos. Razón que motivó al gobierno a buscar limar la protuberancia
fiscal departamental de modo abrupto y, a decir de Barrios Suvelza,
en forma “arbitraria”. De ese modo, se promulgaron dos normas que
redujeron la torta fiscal de las autonomías departamentales: la Ley
de la Renta Dignidad 3791 y el Decreto 29322. Cabe recordar el D.S.
28421 promulgado en el Gobierno de Eduardo Rodríguez Veltze en
octubre de 2005. El mismo establecía una repartición de los recursos
del IDH en un 56,9% a las prefecturas, 34,5% a los municipios y un
8,6% a las universidades. Sin embargo, el Gobierno de Evo Morales
decidió modificar este decreto a favor de los municipios y a expensas
de las prefecturas en tanto éstas pasaron a recibir sólo el 24,39% de
los recursos (un 57% menos), frente a un incremento municipal que

123
Fundación Vicente Pazos Kanki

terminó concentrando el 66,99% (94,6% de aumento) y el mismo 8,6%


universitario. A ello se agregó un aporte del 30% a la Renta Dignidad,
lo que significó una nueva reducción a los departamentos acompañada
por un incremento fiscal a los municipios.
Para ponerlo en números –todo en bolivianos- las prefecturas tenían
1.974,1 millones antes del mencionado Decreto, 792 millones después
de promulgado el mismo y 554 millones una vez puesta en funciona-
miento la Renta Dignidad. Total: casi 1.300 millones reducidos (un 70%).

2. Duplicación de recursos fiscales desde el nivel central o


electoralización/clientelización de recursos públicos

Entre 2005 y 2008 la inversión pública se elevó en 131%,58 y, aún más


contundente resultó el 300% de incremento de los ingresos municipales
de 2000 a 2007.59 Sin embargo, la ejecución de estos recursos sobrepasó
sólo excepcionalmente las dos terceras partes de la torra fiscal.60 Seme-
jante avalancha de recursos requería de un acompañamiento estratégico
desde el gobierno central, cosa que no ocurrió. Lejos de coadyuvar en la
ejecución de tanto dinero, el gobierno del MAS estableció una política
de desconcentración fiscal autonómica paralela a través del Programa
Evo Cumple creado a partir de la promulgación del Decreto Supremo
29079 de marzo de 2007. Bajo su paraguas, hasta 2010 se usaron aproxi-
madamente 300 millones de dólares (de deuda pública con Venezuela),
destinados en un 22% a campos deportivos y en un 36% a escuelas, su-
mando un 60% destinado a infraestructura.61
Vale decir, se quiso “coquetear” con los municipios a expensas del ni-
vel departamental. En ningún momento se pretendió emprender un pro-
grama que incentivara los recursos ya existentes. Posiblemente, los recur-
sos del mencionado programa, hubiesen servido de acicate a la eficiencia
bajo la fórmula fiscal de “más recursos para los municipios con mayor y
mejor ejecución presupuestaria”. Este monto, por el contrario hubiese fun-

58 FAM/Servicio de Información y Analisis de la Gestion Municipal (SIAM), 15 anos de municipalización….


art.cit., p. 19
59 Drina Saric, Escenarios de mediano plazo….ob.cit., p. 29.
60 Datos proporcionados por Rafael López, experto en autonomías.
61 Información de Marcelo Arequipa, experto en autonomías, sobre el Programa Evo Cumple.

124
Autonomias y democracia

gido de premio a los mejores gobiernos locales. No fue así, primando una
óptica de seducción política antes que de pertinencia técnica.

3. Instrumentalización de los recursos autonómicos o implementación


autonómica sin autonomistas.

Hay una infinidad de tópicos que requerían atención inmediata. Para


lograrlo siempre es mejor echar mano de recursos “ajenos”. Esta fue la
orientación que el gobierno central tuvo en relación a los recursos de-
partamentales y/o municipales. El propósito fue restar flexibilidad polí-
tica a las autoridades autonómicas, poniéndoles candados en campos en
los que el gobierno central, de todos modos, debía invertir. Así ocurrió,
por ejemplo, con el tema “seguridad ciudadana”. No hay objeción alguna
a la necesidad de tratar con urgencia este tópico. Sin embargo, hacer-
lo a costa de la disponibilidad fiscal autonómica no pareció lo mejor.
Un anteproyecto de ley al respecto disponía que el 7% de los recursos
departamentales serían destinados a este rubro (de modo obligatorio).
Considerando la supremacía del MAS en la Asamblea esta intención de-
vino en ley, la Ley 264 de julio de 2012 que estableció un 10% del IDH
departamental a ser distribuido a este rubro.
Una autoridad de la Gobernación de Santa Cruz afirmaba:
“No hubo caso de decir no, peor después de que atacaron al Gober-
nador (Rubén Costas)….la cosa se puso peliaguda y el gobierno aprove-
chó el momento para ponernos contra las cuerdas y hacernos firmar el
acuerdo del 10%. No digo que este mal pero es mucha plata….”.62
Sin embargo, lo verdaderamente llamativo fue la promulgación de la
Ley de la Revolución Productiva. Esta norma reconoció la creación del
Seguro Agrícola, mecanismo que pretende paliar los desastres naturales
que afecten los cultivos campesinos. Se trata de una medida ponderable,
aunque posiblemente no de la forma en que se lo hace, teniendo en
cuenta que “fácilmente entre el 30 al 50% del presupuesto departamen-
tal se iría a cubrir los costos del Seguro”.63 Vale decir, promover la crea-
ción y funcionamiento de este mecanismo a expensas de los gobiernos

62 Entrevista a informante clave.


63 Comunicación personal con Carlos Bohrt, ex senador por PODEMOS

125
Fundación Vicente Pazos Kanki

departamentales y, al mismo tiempo, destinar una porción menor del


Presupuesto General de la Nación al desarrollo rural, caracterizó este
momento histórico. Téngase en cuenta que eólo el 7% del presupuesto
de 2011 se destinó a este componente “desarrollo rural”, mientras el 33%
fue a “transportes”, 13% a hidrocarburos y/o 12% a vivienda. Menos de
un dólar de cada 10 invertidos tuvo un destino productivo.64 Es así que
lo que no hizo y hace el gobierno central con sus propios recursos, lo
hereda como carga fiscal a las autonomías.

4. Aprobación unilateral del presupuesto nacional o debilitamiento de


instituciones de defensa autonómica

Ya se vio a lo largo de los cinco últimos años desde que subió Evo Mo-
rales a la presidencia que la forma que adoptó la aprobación del PGN
fue por “fuerza de ley”. La CPE ordena que si en un lapso de 60 días
de sesión legislativa las fuerzas políticas no se ponen de acuerdo en el
debate presupuestario, el presupuesto enviado por el Poder Ejecutivo
queda automáticamente promulgado como ley. Mandamiento constitu-
cional que en buenas cuentas significó que la esperada discusión fiscal
regional en el seno de la Asamblea Plurinacional se suprimiera en favor
del borrador elaborado en la repartición pública de hacienda. El presi-
dencialismo adquirió un rostro hiper-presidencialista y, con ello, el diá-
logo interregional fue cancelado. De 1985 a 2005 ocurrió este “puenteo”
al Poder Legislativo sólo una vez, mientras que a lo largo del periodo
regido por Evo Morales hasta 2011 sucedió sin excepción los cinco res-
pectivos años. Lo que constituía una excepción se convirtió en la regla.
El agravante fue que algunos artículos re-centralizaron prerrogativas
autonómicas. Fue el caso de los recursos adicionales de coparticipación
tributaria y/o de regalías cuya incorporación en los presupuestos de-
partamentales, obligó a emitir una resolución expresa del Ministerio de
Economía y Finanzas Públicas.65 Lo propio sucedió con el artículo 17

64 Fundación Jubileo, Análisis del Presupuesto General del Estado 2011, Reporte de Coyuntura No. 13,
febrero de 2011, La Paz, p. 10.
65 Teófilo Caballero, “Bolivia necesita un verdadero pacto fiscal”, en Observatorio Político Nacional de la
Universidad Gabriel René Moreno, El Estado Plurinacional Autonómico. Alcances y límites, Universidad
Gabriel René Moreno/FBPDM, Santa Cruz, 2011, p. 173.

126
Autonomias y democracia

de esta norma presupuestaria que establecía que los saldos de caja y


bancos no ejecutados ni devengados serían revertidos a favor del Tesoro
General del Estado.
En suma, fueron disposiciones que pretendían consolidar la hegemo-
nía central. Lo que no permitían la CPE y la Ley Marco, lo hizo la gestión
por sí misma.
En síntesis, los techos presupuestarios departamentales fueron fija-
dos desde el nivel central y algunas disposiciones legales obstaculizaron
aún más la marcha autonómica (departamental).

5. Autonomía sin recursos propios o vulnerabilidad fiscal como rasgo


autonómico principal

Un logro indiscutible de las autonomías fue que posibilitan la genera-


ción de ingresos propios. Así lo reconoce la Ley Marco de Autonomías,
disponiendo la aprobación, en el lapso de un año de su promulgación,
de la Ley de Clasificación de Impuestos. Esta norma finalmente fue pro-
mulgada pero las expectativas quedaron truncadas. Primero, todos los
impuestos ya existentes permanecieron intocados, habiéndose añadido
solamente potestad tributaria en el área medioambiental en relación a
los motorizados. Todo el daño ecológico de las movilidades se convirtió
en un área a ser gravada por los municipios. Fue un avance mínimo, más
aún si se tiene en cuenta que, en un escenario muy auspicioso, este im-
puesto no contribuiría con más del 1 al 2% a la torta fiscal municipal.66
Segundo, las mociones autonómicas de creación de nuevos impuestos
no quedaron sujetas a su (in)validación de parte de un órgano “neutral” y
es que la norma creó una Autoridad Fiscal dependiente del Ministerio de
Economía. Por tanto, un funcionario de tercera categoría adquirió mayor
potestad de decidir sobre este aspecto que la autonomía en cuestión.67
Tercero, la ley no mencionó la posibilidad de delegar el cobro de de-
terminados impuestos a los niveles subnacionales. Ya el 2006 se propuso
algo similar:

66 Carlos Rocabado, experto en descentralización fiscal, en comunicación personal de junio de 2011.


67 Carlos Rocabado, “Impuestos: ¿nueva batalla autonómica?”, en Nueva Crónica y Buen Gobierno No. 85,
segunda quincena de mayo de 2011, La Paz, p. 15.

127
Fundación Vicente Pazos Kanki

“En este sentido, adicionalmente, consideramos que se debería esta-


blecer, mediante leyes, que un porcentaje de la recaudación impositiva
departamental, como ser del Impuesto al Valor Agregado IVA (mercado
interno) y/o del Impuesto sobre las Utilidades de las empresas IUE, sea
directamente para cada región, es decir para la Prefectura y los Mu-
nicipios, desconcentrando el Servicio de Impuestos Nacionales a nivel
departamental”.68
Asimismo, otra norma en cuestión, La Ley de Juegos de Azar 060,
terminó por beneficiar sólo marginalmente a las autonomías de los im-
puestos a recaudarse en este rubro: el 70% se destinó al Tesoro General
de la Nación, el 15% a los gobiernos departamentales y el restante 15%
a los municipios.
En suma, los réditos para las autonomías son marginales a pesar de
que el texto constitucional otorga esta potestad fiscal a los gobiernos
autonómicos.

6. El modelo desarrollista/estatista como prioridad a la


territorialización del desarrollo

Este fue un aspecto reiteradamente criticado al “modelo de descentrali-


zación participativa” boliviano implementado en 1994. Se decía de ma-
nera enfática que su puesta en marcha tenía el propósito de “empren-
der el proceso de mayor desnacionalización de nuestra historia a través
de la Ley de Capitalización”. Por ende, la Ley de Participación Popular
norma, servía de “cortina de humo para engañar al pueblo boliviano”.
Vale decir, la prioridad absoluta fue siempre la privatización –asuntos
económicos- y, de ninguna manera, la denominada Participación Popu-
lar –asuntos sociales-.
No es momento para explayarnos al respecto de modo exhaustivo.
Baste reconocer que esta explicación contiene una dosis de verdad in-
negable. Verdad adherida a otro conjunto de verdades: por un lado, la
necesidad del MNR de asentarse en las áreas rurales recuperando lo que
fue su bastión electoral rural clásico, y la maniobra de debilitamiento

68 Fundación Jubileo en http://www.jubileobolivia.org.bo/recursos/files/pdfs/1_Redistribucion_de_rega-


lias.pdf

128
Autonomias y democracia

del “poder departamental” impulsada con esta compartimentalización


municipalista, de otro lado. La tónica apuntaba a resquebrajar a este
actor político de grueso calibre. Se lo hizo, atomizando a los potenciales
actores contestarios en “311 celdas con las cuales es fácil lidiar”.69 Ello
refrendó el sello político de todo proceso descentralizador.70
El parangón con la autonomía impulsada en 2010 resultó incuestio-
nable. La “gestión del cambio” operó en forma similar:
“Hasta hace algunos años, la inversión pública estaba concentrada en
las entidades territoriales autónomas. Hoy los protagonistas principales
son las empresas del gobierno central con cerca del 70% de los recursos
asignados. Si analizamos la inversión pública desglosada por departa-
mentos, veremos que Potosí y Tarija encabezan la asignación de recursos
con un 17.4% y 17.3% respectivamente. Esto nos está mostrando que la
inversión pública está siendo canalizada fundamentalmente a activida-
des extractivas como las mineras e hidrocarburíferas….”.71
El lente, pues, estuvo puesto en otro horizonte. Las autonomías no
fueron la prioridad en una gestión pública centrada en el avance de las
grandes empresas estatales. Téngase en cuenta que el 75% de los recur-
sos presupuestados en el Plan Para Vivir Bien tuvieron un destino: las
industrias extractivas.72 A lo sumo, en este escenario, las autonomías
servirían como plataformas de ampliación de este neocapitalismo ex-
tractivista.

7. La política “suma cero”, elemento central para comprender la


ineficiente gestión pública/baja ejecución de recursos

No fue prioridad el uso de los recursos públicos fiscales autonómicos. El


mismo Presidente Evo Morales reconoció en su discurso presidencial el
6 de agosto que la ejecución municipal había sido muy baja, del 17% en
el ámbito municipal y el 22% en el departamental. La razón fue la pre-
sencia de la Ley Marcelo Quiroga Santa Cruz que generó un resquemor

69 Entrevista con alto dirigente del MNR realizada en 1996.


70 K. ONeill, ob.cit.
71 Teófilo Caballero, art. cit., p. 170.
72 Cf. Fernanda Wanderley, Crecimiento, empleo y bienestar social. ¿Por qué Bolivia es tan desigual?, CI-
DES, La Paz, 2010, pp. 59-73

129
Fundación Vicente Pazos Kanki

enorme en las autoridades autonómicas frente a la posibilidad de ser


enjuiciados. Se tuvo temor al talante policial con que fue implementada
esta norma.
“Es difícil estar atendiendo las necesidades de la gente que ha vota-
do por nosotros cuando tenemos el riesgo de ser enjuiciados. El desarro-
llo no es la prioridad, la cosa es salvarse de las chicanas….”.73
De ese modo, la lógica política, de una política “suma cero” o anu-
lación del enemigo, opacó cualquier esbozo técnico centrado en el de-
sarrollo. Los obstáculos legales (Estado de Derecho), tanto como las
consideraciones técnicas (eficiencia, meritocracia, inversión concurren-
te, pacto fiscal y un largo etcétera) perdieron relevancia o la tuvieron de
forma subordinada. Las autonomías, ante este evidente marginamiento
estatal, difícilmente generaran mejoras en la lucha contra la desigualdad
y pobreza y/o incrementos en la productividad subnacional.

8. El “ninguneo” de la voluntad departamental o la no


compatibilización CPE/Estatutos Departamentales

Los estatutos departamentales e indígenas además de las Cartas Orgáni-


cas tuvieron un avance lento.74 En 2011, 144 municipios (44%) tenían un
avance en la redacción de estos documentos, poniendo en evidencia que
más de la mitad de los gobiernos locales ni siquiera habían iniciado este
proceso. A 2018, sólo 8 municipios contaban con esta norma e incluso
en 6 municipios donde se llevó a cabo el referéndum de aprobación en
2017, el resultado fue negativo.
En el caso de la autonomía indígena, a 2011 existían sólo 4 borrado-
res de estatuto indígena y otros 7 estaban siendo redactados. A 2018, la
situación es sólo tenuemente mejor. Solo tres experiencias de autonomía
indígena avanzan a paso firme: Charagua Iyambae, ubicada en la provin-
cia Cordillera de Santa Cruz; Raqaypampa, en el Cono Sur de Cochabam-
ba; y Uruchipaya, en la provincia Sabaya de Oruro.75

73 Oscar Montes, Alcalde de Tarija, comunicación personal.


74 Para lo que sigue, Ministerio de Autonomías, Bolivia Autonómica, julio de 2011, p. 4.
75 Declaraciones del Viceministro de Autonomías Gonzalo Vargas, en Periódico Opinión del 22 de octubre
de 2017.

130
Autonomias y democracia

Y, en el caso de los estatutos departamentales, el Referendo por los


Estatutos Autonómicos de septiembre de 2015 supuso un duro revés a
este proceso: La Paz, Cochabamba, Chuquisaca, Oruro y Potosí dijeron
NO, lo que supone que a la fecha sólo los departamentos que promovie-
ron la autonomía desde 2005, cuentan con este requisito (con excepción
de Beni que se encuentra re-adecuándolo).

9. Inexperticia y copamiento político en las Asambleas


Departamentales. Entre la improvisación y el autoritarismo

En principio se atestiguó una andanada de problemas propios de


todo inicio: falta de presupuesto, ausencia de asesores técnicos, ca-
rencia de instalaciones para sesionar, escasa claridad respecto a su
rol entre una diversidad de debilidades presupuestarias e institucio-
nales. De ese modo, los resultados fueron variados. Aprobaron el
primer año de gestión 192 leyes. De este total, 93 fueron aprobadas
en Cochabamba, 25 en Tarija; 17 en Potosí, 16 en Santa Cruz; 12 en
Chuquisaca; 9 en La Paz; 8 en Pando; 8 en el Beni  y 7 en Oruro.
Como se ve, con excepción de Cochabamba, el resto de departamen-
tos tuvo un promedio máximo de 2 leyes por mes. En comparación.
el Legislativo nacional fluctuó históricamente entre una producción
de 10 a 25 leyes por mes.76
Empero, no fue éste el mayor problema. No es que fuera un tema
menor aunque ciertamente quedó opacado por el obstáculo mayor: el
deseo del MAS de impedir el funcionamiento de aquellas Asambleas De-
partamentales donde no contaba con mayoría legislativa y el gobernador
era de oposición. Vale decir, Tarija, Beni y Santa Cruz. En este último
departamento, tras no pocas tensiones, el MAS terminó por controlar el
hemiciclo legislativo departamental desplazando a los Verdes, represen-
tantes del gobernador Costas. En Beni ya en 2010 al igual que en Tarija,
el MAS consiguió hacerse del control de esta novel cámara de represen-
tantes departamentales. Lo logró en este primer departamento aliándose
con el MNR y en el sur del país estableciendo un pacto con Poder Au-

76 Diego Ayo y Marcelo Arequipa, Autonomías, poder legislativo y democracia (documento de trabajo
inédito), PNUD, 2009, p. 31.

131
Fundación Vicente Pazos Kanki

tonómico Nacional (PAN) dejando a Camino al Cambio, agrupación del


gobernador tarijeño, relegado.
El MAS detentó el control sobre las nueve Asambleas Departamen-
tales. La tónica, por tanto, estuvo centrada en la colonización política
de estas nóveles instituciones antes que en la posibilidad de agilizar
políticas de desarrollo para sus departamentos a partir de pactos polí-
ticos estables.

10. La judicialización de la política o hacia la eliminación/


amedrentamiento de la oposición regional

Los líderes de la oposición afincados en lo que se denominó la “Media


Luna ampliada” (con Sucre más) tuvieron variados juicios en su contra.
Al menos 59 políticos y activistas enfrentaron procesos penales por
diversos delitos, a raíz de denuncias que fueron presentadas por el
oficialismo en los últimos cuatro años. Algunos fueron candidatos para
la elección de alcaldes y gobernadores del 4 de abril, otros se fueron
del país y algunos están en la cárcel. De acuerdo con esos datos, se
presentaron acusaciones formales en contra de distintos ex prefectos
Rubén Costas, Ernesto Suárez, Mario Cossío, José Luis Paredes, Man-
fred Reyes Villa, Leopoldo Fernández y Savina Cuéllar. En la mayoría
de los casos se les acusaba de malversación de fondos y daños eco-
nómicos al Estado.  Las acusaciones e imputaciones también llegaron
a líderes cívicos, alcaldes y otros activistas, como fue el caso de la
alcaldesa suspendida de Sucre Aydée Nava, el ex alcalde de Potosí,
René Joaquino, el ex presidente del Concejo Municipal de Sucre, Fidel
Herrera, el ex rector de la Universidad San Francisco Xavier y presiden-
te del Comité Interinstitucional de Chuquisaca, Jaime Barrón, y el ex
cívico de Sucre John Cava. Otros líderes regionales, como los cruceños
Branko Marinkovic y Guido Nayar, que encabezaron movilizaciones
en contra del Gobierno desde el Comité Cívico, también quedaron en
la mira del Poder Judicial, teniendo ambos imputaciones en su contra.
El primero fue acusado de financiar a la presunta célula terrorista de
Eduardo Rózsa y el segundo fue investigado por el delito de legitima-
ción de ganancias ilícitas.

132
Autonomias y democracia

Por ende, el Estado de Derecho corría ya el riesgo de devenir en un


“estado de derecho de la tiranía”77, como lo bautizó Luis Tapia, ideólogo
de izquierda, generando mecanismos de anulación de los rivales autono-
mistas. Qué duda cabe que frente a la amenaza de tener un juico en con-
tra, todo esfuerzo por hacer gestión pública resultaba vano. Nuevamente,
se contemplaba el triunfo de la política sobre cualquier esbozo técnico.

11. El quiebre del Estado de Derecho como “requisito” para imponer


autonomías no autonómicas

Parecía que el poder central se complacía en encontrar vericuetos para


seguir ejerciendo su influencia en el ámbito subnacional. Fuimos tes-
tigos del funcionamiento cuestionable del voto de censura puesto en
ejecución durante el periodo de la Participación Popular, como preludio
a una posible parlamentarización de todo el sistema político nacional.
Preludio que no llegó a expandirse al congreso nacional. Más allá de ese
inicio abortado en su fase ulterior, es evidente que el daño que ocasio-
nó no fue menor. Ingobernabilidad permanente, por gestión anual, en
al menos un 30% de los municipios.78 No es que siempre el cambio de
autoridades fuera –en algún caso el alcalde verdaderamente mostraba
ineficiencia cuando no abierta corrupción-79, un acto de injerencia na-
cional sobre la dinámica local –en gran parte de los casos se trata de
disputas locales e incluso familiares-, sin embargo tampoco se podía
desconocer el influjo del centro sobre los municipios en un sentido
inobjetablemente político. No fue casualidad, por tanto, que cada cam-
bio de presidente de la república (1997, 2002) haya conllevado simultá-
neamente modificaciones en la estructura municipal a favor del partido
del mandatario de turno.
Dada su repercusión poco auspiciosa se decidió prescindir de esta
figura en la nueva CPE de 2009. Sin embargo, aunque no como figura
constitucional, su remplazo fue aún más insidioso en la dinámica autonó-
mica que su predecesor municipal. Consistía, amparado en la Ley Marco
77 Luis Tapia, El estado de derecho como tiranía, CIDES-UMSA/Autodeterminación, La Paz, 2011
78 María Luján, “Gobernabilidad municipal…art.cit.
79 Jimena Costa, Análisis del voto de censura (trabajo no publicado), Viceministerio de Participación Popu-
lar, La Paz, 2001.

133
Fundación Vicente Pazos Kanki

de Autonomías, en remover a la autoridad de turno ante una acusación


formal de algún fiscal público. Ya se incorporó esta “maniobra” política
en la denominada “Ley Transitoria de Autonomías” de mayo de 2010 y fue
rubricada en la ley general sobre el régimen autonómico en sus artículos
144, 145 y 146. De ese modo, se logró destituir al gobernador de Tarija y
se quiso hacer lo propio con los gobernadores de Beni y Santa Cruz. Asi-
mismo, figuras de talla reconocida como el alcalde de Potosí o el de Sucre
corrieron la misma suerte. En similar riesgo se encontraban la alcaldesa
de Oruro y el alcalde de La Paz además de otros alcaldes de oposición.
Fue una medida inconstitucional, cuyo lema fue que “se es culpable
mientras no se demuestre lo contrario”. Aunque la postura del MAS
apuntaba a “luchar contra la corrupción”, afirmando el carácter constitu-
cional de este dispositivo, lo cierto no es sólo que se vulneró el derecho
al disenso de los opositores, sino se deterioró todo intento por empren-
der una gestión eficiente.

12. La monopolización patrimonial de las competencias autonómicas o


la consolidación de “autonomías residuales”

El debate en torno a las competencias fue fundamentalmente cuantitativo,


repleto, por ende, de denuncias sobre los esfuerzos estatales por recor-
tar competencias autonómicas. La Constitución de diciembre de 2007 ha-
bía reconocido sólo 14 competencias lo que resultaba un recorte incluso
respecto al modelo de desconcentración (ni siquiera descentralización)
departamental vigente tras la promulgación de la Ley 1654 de Descentra-
lización Administrativa de 1995. La nueva Constitución, tras los acuerdos
de octubre de 2008, amplió este número a 36, resultando este incremento,
a ojos de la postura autonomista más radical, casi insignificante. Entre el
3/5 y ¾ de las competencias aprobadas en los Estatutos Autonómicos de
Santa Cruz, Tarija, Beni y Pando estarían siendo recortados.80
Sin embargo, aun suponiendo que este caudal de competencias hu-
biese sido suficiente, el problema residía en su cumplimiento parcial. El
gobierno central eludía cumplir el catálogo competencial cuando así lo

80 Juan Carlos Urenda, El sueño imperturbable. El proceso autonómico boliviano, Editorial El País/Acade-
mia Boliviana de Estudios Constitucionales, Santa Cruz, 2009, cap. VI.

134
Autonomias y democracia

veía por conveniente. Ya se vio en eventos de festejos patrios que com-


petencias municipales (por ejemplo, la iza de la bandera) terminaron
siendo negociadas con el gobierno central. Sin embargo, este hecho
casi anecdótico se volvió un asunto serio cuando se trató de una actitud
invasiva permanente desde el Estado contra el marco competencial auto-
nómico. De ese modo, en las 8 entrevistas realizadas se observó rezago
en este asunto en tanto se verificaba que,
- Las competencias autonómicas no se pueden ejercer pues no hay
una ley nacional al respecto que permita “encender” la mecha auto-
nómica. Téngase presente que si el nivel central no aprueba una ley,
en los ámbitos autonómicos predomina un vacío legal (este fue el
argumento cuando se cuestionó por qué no se destinaba más dinero
al turismo, actividad que podría dar muchos recursos y que no con-
taban con más del 1% del presupuesto departamental. “No hay una
ley aún sobre este punto y por eso ni vale la pena meternos. Después
van a decir que es inconstitucional….”81).
- El gobierno central respeta el catálogo competencial de forma se-
lectiva y de acuerdo a su propio interés. Cuando se trata de eludir
un conflicto, entonces sí reconoce la competencia autonómica (es
por ejemplo el caso de las tarifas del transporte. Los transportistas
quisieron subir el costo del pasaje pero la población rechazó esta in-
tención. En este asunto el gobierno central quiso “lavarse las manos
y dejarnos todo a nosotros”82). Cuando son derechos, el gobierno
central reclama pertenencia plena, pero cuando se trata de deberes,
delega la responsabilidad a otros niveles territoriales.
- Los diversos niveles autonómicos carecen de estudios o guías de
costeo competencial que faciliten una coordinación exhaustiva en-
tre el catálogo competencial y los presupuestos autonómicos. Por
lo tanto, lo que se observa es un desequilibrio entre el número de
responsabilidades existentes y la atención fiscal que reciben. Algunas
como caminos o electrificación concentran entre el 50 al 80% del
presupuesto autonómico, restando porciones menores a tópicos de
notable relevancia como el desarrollo económico o vivienda.

81 Técnico del Gobierno Departamental de Oruro.


82 Técnico de la Alcaldía de La Paz.

135
Fundación Vicente Pazos Kanki

Lo que quedó por cumplir, por ende, terminó siendo lo residual o lo que
menos interesaba al gobierno central.

13. La fragilidad del marco institucional autonómico o la


institucionalización arbitraria del proceso autonómico

Una forma de evitar un diálogo constructivo con la plataforma autonó-


mica vigente fue creando una institucionalidad paralela. El gobierno
central lo intentó reiteradas veces, habiendo impulsado, inclusive, el
reconocimiento de “delegados presidenciales departamentales”, al me-
nos en aquellas prefecturas que fueron manejadas por la oposición.
Posteriormente no hubo necesidad de replicar estos “inventos” en la
medida que el MAS controló más de 2/3 del total de municipios y 7
de los 9 gobiernos departamentales aunque en los dos que no tenía al
gobernador de su lado –Santa Cruz y Beni- si contaba con el control de
sus respectivas Asambleas Departamentales. En el caso de El Beni se
designó a la candidata perdedora a la gobernación del departamento,
Jessica Jordan como Directora de Desarrollo. De acuerdo a versiones
regionales “esta oficina tiene igual cantidad de dinero o incluso más
que la gobernación”. Tampoco fue casual la creación de la Agencia
para el Desarrollo de Macro Regiones y Zonas Fronterizas (ADEMAF),
cuyo Director Ejecutivo fue Juan Ramón Quintana. Tenía la facultad de
velar por el “abandono en que se encuentran las fronteras del país” en
coordinación con las autonomías”. Lo cierto es que “nunca se ha coor-
dinado nada y este oficina trabaja con municipios alejados del departa-
mento. Hace un trabajo político muy claro al margen de la gobernación
de Santa Cruz….”.83 
Este tipo de “inventos” institucionales hacen ciertamente superfluo
el reconocimiento autonómico, además de orientar la inversión pública
en forma descoordinada. En suma, el meollo parecía estar más cercano
al afianzamiento de clientelas políticas antes que al desarrollo integral
autonómico.

83 Entrevista con técnico de la Gobernación de Santa Cruz.

136
Autonomias y democracia

5. Conclusiones

El marco teórico utilizado permitía comprender que el camino cursado


en Bolivia, de hegemonía periférica, resultó amenazante para la estabili-
dad del centro. De ese modo, la intención del gobierno de Evo Morales
fue simple: se debía revertir esta dinámica, orientando el proceso hacia
una hegemonía del centro. Había tres formas de lidiar con este proble-
ma que se emparentaban con los momentos de evolución autonómica
durante el periodo de Morales: el momento constitucional, el momento
legal y el momento de la gestión.

La primera forma acorde al momento constitucional, apuntaba a lo-


grar un pacto programático centro/periferia que llevara a reconocer un
equilibrio de poder entre ambos vértices. No se produjera un remezón
contra la solidez departamental pero tampoco se dejara todo intacto.
Más bien, el propósito no fue otro que el de lograr establecer una agen-
da común en base a consideraciones de tipo técnico. La tecnificación
resultó ser el pilar fundamental de un acuerdo político que, más que
revertir la presencia departamental dominante, la equilibrara con un
diseño institucional menos unilateral –sólo el departamento- y, por ende
más democrático. Eso fue lo que sucedió precisamente en la coyuntura
del 21 de octubre de 2008 que permitió modificar la CPE de diciembre
de 2007 y dar pie a la CPE de 2009. Se asentó el primer peldaño del
equilibrio exigido. No de la mejor manera (como lo atestiguan los muer-
tos de la Calancha), pero con una inobjetable eficacia. De ese modo, el
resultado final dibujaba un modelo autonómico dotado de autonomías
departamentales pero también de autonomías municipales, indígenas e
incluso regionales. Ello, con todas la deficiencias posibles, afianzaba un
escenario de “hegemonía del empate”.

La segunda forma acorde al momento legal, apuntaba a preservar el


orden vigente, acordando cambios menores en el seno de la hegemonía
departamental. Sin ánimo de simplificar matices verdaderamente pro-
fundos, era lícito creer, a contrapelo de lo que manifestaban aquellas
voces discordantes con la LM, que esta norma hizo un favor al estatus

137
Fundación Vicente Pazos Kanki

quo. Parecía cierto que el ataque contra autoridades autonómicas se ha-


cía viable con la sola presentación de una acusación formal, dejando en-
trever un acelerado tránsito hacia una “hegemonía del centro”. También
lo fue que se consolidaron las autonomías regionales e indígenas como
contrapesos políticos a las autonomías departamentales. Igualmente el
conjunto de autonomías adquirió similar jerarquía constitucional, enten-
didas como equipotencia constitucional entre los distintos niveles terri-
toriales. No fue menos preocupante la creación de un ente de supervi-
sión de la marcha autonómica, el Consejo Nacional de Autonomías, cuya
composición dejaba marginada a la oposición política departamental.
Sin embargo, en todos estos casos, había frenos institucionales que ha-
cían creer en la preservación de la fuerza departamental. El dato conclu-
yente al respecto fue la intangibilidad de las regalías, la coparticipación
tributaria y el mismo Fondo de Compensación Departamental. La misma
amenaza de un posible fondo productivo y solidario que restara recur-
sos a los entes autonómicos actuales, no pasó de ser un ardid discursivo
que siguió sin menoscabar el flujo subnacional incesante de recursos
obtenidos por la venta del gas.
Por lo tanto, la reversión hacia un proceso más equilibrado o, en
su versión radical, hacia un quiebre departamental que favoreciera la
hegemonía central –algo bastante inusual en el último medio siglo- no
parecía tener lugar con esta ley. Eso ocurrió en el tercer momento.

La tercera forma acorde a la gestión pública, fijaba el lente en la


posibilidad de resolver la tensión centro/periferia a favor del centro y
a través de medidas no deliberativas/de pacto, sino impuestas. Conside-
ramos que eso fue lo que vino sucediendo con la aplicación de diversas
políticas públicas que fueron sintetizadas en 13 puntos de evaluación de
la puesta en ejecución del proceso autonómico.
En el primer momento constitucional, el gobierno, a pesar de su
deseo de sentar una hegemonía de centro que lograra revertir 50 años
de historia, terminó por asentar un acuerdo tácito de equilibrio de po-
der: ni mucha autonomía departamental, como hubiesen querido sus
adalides, ni poca autonomía departamental, como hubiesen querido sus
detractores. En el segundo momento, a pesar de los rasguños contra

138
Autonomias y democracia

la autonomía departamental, la esencia de la descentralización, nacida


de las regalías, permaneció intacta. No se puede decir que se preservó
la hegemonía departamental pero tampoco que su incidencia quedará
mermada. Podríamos repetir la tesis del primer momento, afirmando que
se dio un “empate” muy sano de consolidación del equilibrio deseado.
Sin embargo, el toque virulento de algunos elementos de la ley, como
la posibilidad de suspender a algunas autoridades a simple acusación
formal, impidió sentar esta constatación. Por ende, ante la imposibilidad
de hablar de una hegemonía del centro (frente a la intangibilidad de los
recursos fiscales departamentales) o de una hegemonía del empate (ya
lo dijimos: la ponzoña inserta en la LM impide creer que ambas partes
ganan), restaba creer que algo de aquella hegemonía departamental se
mantenía.
Por lo tanto, sólo este tercer momento de gestión, logró avanzar en
el cumplimiento del deseo evidente de las dos previas etapas: el de ate-
nuar el poder de las autonomías a través de políticas públicas, y ya no
de diseño legal (constitucional o de ley). El riesgo, en esta empresa, no
fue escaso. Al parecer, este escenario fue el que mayor ingobernabilidad
genera(ría). Posiblemente la ecuación política apuntaba a que a mayor
reversión de la hegemonía departamental a través del diálogo, menor
inestabilidad política y mayor desarrollo integral y calidad técnica. Sin
embargo, su contracara no parecía menos lineal: a mayor reversión de la
hegemonía departamental a través de la fuerza e imposición del centro,
mayor inestabilidad política y menor desarrollo integral y calidad téc-
nica. Ese fue precisamente el camino que adoptó el gobierno: el de la
política sobre la técnica. El de la reversión no concertada sobre el pacto.
No fue extraño, entonces que tanto el Estado de Derecho como la ges-
tión pública fueran las dos primeras bajas del proceso en cuestión en el
periodo en curso.

139
Fundación Vicente Pazos Kanki

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143
IV.
AUTONOMÍAS Y GESTIÓN PÚBLICA EN LA BOLIVIA
DE LA REVOLUCIÓN EN DEMOCRACIA. UNA MIRADA
CRÍTICA AL MINISTERIO DE AUTONOMÍAS1

En esta investigación se intentó comprender en qué medida el proceso


autonómico tuvo en el Ministerio de Autonomías a un aliado fundamen-
tal. Éste fue uno de los 20 ministerios creados por el Decreto 29894 de
febrero de 2009.2
La interrogante pudo haber suscitado una sensata duda: ¿fue nece-
sario que el modo de Estado autonómico que, por definición deja al
centro como un actor más y no precisamente como el actor protagónico,
se encargara de velar por la buena marcha del proceso? Parecía contra-
dictorio, al menos desde una óptica puramente teórica. Sin embargo, su
sola existencia remitía al lector al curso de nuestra historia más reciente:
aquella signada por la Asamblea Constituyente y la demanda por las
Autonomías Departamentales. Aquella que no cuadraba rigurosamente
con preceptos teóricos rígidos sino con sucesos políticos caracterizados
por el conflicto. Y fueron éstos los que derivaron en un terreno híbrido,
o para decirlo de otro modo, en una situación intermedia. Explico: una
posición autonomista radical, por ponerle un apelativo, exige el respeto
a la implementación autonómica sin intervención del centro. Se esgrime

1 Ensayo inédito elaborado a solicitud del PNUD en octubre de 2012.


2 Consta de 2 Viceministerios, de Autonomía y Organización Territorial, y cuatro direcciones, dos por cada
Viceministerio: las Direcciones Generales de Autonomía y Acreditación Competencial; y la de Descen-
tralización Fiscal y Financiera, por un lado, y las Direcciones de Organización Territorial y la de Límites,
por el otro.

145
Fundación Vicente Pazos Kanki

que en un régimen de este tipo ni siquiera se requiere de una ley auto-


nómica, dejando por sentado que las autonomías obedecen solamente a
la Constitución y sólo ésta puede regularnos. Fue la versión autonómica
que insuflaron determinados autonomistas cruceños y tarijeños. En su
antípoda se colocó la posición no menos radical pero opuesta: aquella
que defendía no sólo la posibilidad de contar con una ley que supervisa-
ra la marcha autonómica, sino que ésta podía ser aprobada por mayoría
absoluta en el Congreso Nacional. Requisito que hacía prescindible
-¡vaya ironía!- la posición política de los departamentos más interesados
en desarrollar este proceso: Tarija, Santa Cruz, Pando y Beni. Fue la tesis
sostenida en la Constitución y aprobada por la Asamblea Constituyente
en diciembre de 2007.
Afortunadamente, las modificaciones del 21 de octubre de 2008, en
el seno de lo que constituyó un Congreso Constituyente, arribaron al
puerto intermedio mencionado: la ley autonómica iba, pero debía ser
aprobada por dos tercios en el parlamento. El pacto “híbrido” tuvo lugar.
El espíritu autonomista, así, nacía con un sello central innegable. Y, en
ese escenario, la presencia de un Ministerio del ramo parecía oportu-
na. Precisamente como mediador transitorio entre el polo central y el
polo regional. El Ministerio, de ese modo, tenía sentido de ser en tanto
operador de ese equilibrio de poder existente. Esa correlación de fuer-
zas visualizada tras los acuerdos constitucionales delataba cierto empate
histórico que hacía valedera la existencia de esta institución.
Sin embargo, es necesario enfatizar un aspecto: el empate se vino
abajo. A decir del Vicepresidente García Linera la Media Luna fue derro-
tada en un triple tablado: en el Referéndum Revocatorio de 2008 que
consolidó la imagen de Evo Morales; en la fatídica coyuntura en el Por-
venir en Pando del 11 de septiembre del mismo año que infringió una
victoria militar del bando presidencial sobre el bando regional y en el
Referéndum de Aprobación de la nueva Constitución en enero de 2009.
El “desempate” tuvo lugar. El triunfo terminó por consolidarse cooptan-
do a miembros de la Unión Juvenil Cruceñista, persiguiendo judicial-
mente a los opositores, encarcelando a supuestos terroristas, removien-
do a gobernadores opositores y pactando con determinados sectores
empresariales cruceños. En un escenario de este tipo la presencia de una

146
Autonomias y democracia

institución que facilitara el encuentro se hacía dispensable. El Ministerio


de Autonomía nacía con estos genes históricos. Su existencia, por tanto,
suponía un devenir poco auspicioso.
Para comprobar esta tesis se hizo este ensayo. Se quiso desarrollar
una primera parte política que incluyera el análisis de la Constitución
Política tratando de conocer una primera variable: el alcance de las au-
tonomías. Una segunda variable intenta(ba) comprender la coherencia
entre la CPE y las leyes autonómicas promulgadas (la Ley 017 y la Ley
Marco). Una tercera variable pretendía visualizar la cohesión existente
entre las leyes autonómicas y las leyes conexas (de transporte, educa-
ción, juegos de azar, etcétera). Hasta acá se intentaba comprender las
condiciones normativas de partida de este posible Ministerio; una cuarta
variable procuró reflexionar sobre la coordinación institucional existen-
te entre los diversos engranajes autonómicos existentes y, en cuyo caso,
qué forma(s) adoptaba. Y, una quinta variable, la legitimidad, trató de
observar si los actores sociales políticos (más importantes) en juego res-
paldaban no sólo el proceso sino las acciones específicas del Ministerio
de Autonomías. Ambas variables respondían a la necesidad de conocer
cómo es que este ministerio se iría a articular con los actores involucra-
dos en la política.
Ya para responder al tópico sobre la estrategia de actuación de ac-
tores del nivel central, se propuso desarrollar una segunda parte téc-
nica que tratara de conocer una sexta variable: la priorización, vista
en la importancia que el gobierno delegó a las autonomías en su Plan
de Gobierno y una séptima variable de solidez estratégica se orientó a
descubrir si el mismo Ministerio de Autonomías contaba con su propio
plan de acción y si éste contenía algunos de los principales desafíos del
proceso autonómico. A continuación, ya en el marco del balance del
proceso de implementación y cursos de acción, se persiguió una octava
variable desprendida de la anterior: la aplicabilidad o la capacidad del
Ministerio para poner en marcha lo dispuesto en su Plan. A continuación
de este acápite se redactó una conclusión teórica, tratando de compren-
der qué modelo de gestión pública empezó a consolidarse en Bolivia en
torno a las Autonomías en relación a los modelos de gestión que carac-
terizaron la marcha descentralizadora.

147
Fundación Vicente Pazos Kanki

Para la realización de este trabajo se llevaron a cabo 18 entrevistas


en profundidad, las más de las veces con informantes que prefirieron no
revelar su identidad. Asimismo, no se usó ningún documento elaborado
por el Ministerio de Autonomías, con la excepción del Plan Estratégico
Institucional que se descargó de la página web de esta institución. La
razón no fue otra que la de no tener que comprometer a ningún infor-
mante. Conocer algún informe, reporte o anteproyecto interno, hubiese
revelado la identidad del entrevistado, que fue precisamente lo que se
quiso impedir, en la medida que las opiniones vertidas fueron, las más
de las veces, críticas. Eso no significa, empero, que desconocieran los
resultados de gestión del MA. No, cabe enfatizar que sí se tuvo acceso,
aunque de forma reservada, a algunos documentos, que versan sobre la
gestión. Finalmente, también se entró en los pormenores técnicos a lo
largo de las entrevistas que permitieron tener una radiografía relativa-
mente completa de lo que se venía haciendo.

1. El Ministerio de Autonomías, prisionero del centralismo


propiciado por el Gobierno Central. Una mirada al alcance:

Había ciertas variables que permitieron considerar que las autonomías


ya estaban en marcha: la elección directa de autoridades, la generación
de ingresos propios, la existencia de competencias diferenciadas y/o
la capacidad legislativa. Es esta última, precisamente, la que definía el
paso de un modo de estado simple a un modo de estado compuesto.
Asimismo, fue ésta la que posibilitó el quiebre del monopolio legisla-
tivo, dando curso a un sistema político descentralizado. Sin embargo,
fue necesario rebasar la mera constatación de que la CPE efectivamente
otorgaba esta capacidad a los gobiernos autonómicos. En tal caso, el de-
bate se remitía a una consideración dual: se era o no se era autonómico,
cuando en verdad lo que interesaba saber fue cuán autonómico se era o
se venía siendo. Vale decir, la sola cesión de esta capacidad, si bien pudo
conducirnos a un régimen autonómico, no bastaba para comprender lo
que sucedía. Y es que el problema fue de grado: había mucha, mediana
o poca autonomía. Precisamente a ello fue que denominamos el alcance

148
Autonomias y democracia

autonómico como primera variable. Un alcance alto supone una capaci-


dad legislativa amplia, frente a su antípoda –un alcance bajo- que supo-
ne limitaciones al ejercicio de esta capacidad.
Recordemos que el propósito fue conocer las aguas en la que el Mi-
nisterio de Autonomías quedó inmerso. O, para decirlo de otro modo,
el objetivo fue comprender las condiciones políticas sobre las cuales
desplegó sus actividades. En ese sentido, una situación de alcance alto
hacía casi innecesaria la participación del MA, mientras que, en el caso
inverso, su presencia parecía imprescindible en tanto tenía el deber de
clarificar los obstáculos que se interponen en la capacidad legislativa
autonómica. Conviene tener presente, al efecto, que la mencionada ca-
pacidad depende de las competencias otorgadas a los gobiernos autonó-
micos. De acuerdo a esta consideración hay distintos elementos que se
asentaron como obstáculos de partida:
En primer lugar, aunque es un tópico sujeto a debate, lo cierto es
que hubo descontento, al menos en las gobernaciones de la denomi-
nada “Media Luna”, con la cantidad de competencias cedidas. Ténga-
se en cuenta que se reconocen 36 competencias exclusivas del nivel
central, 16 concurrentes con los otros niveles y 7 compartidas que
tendrían escasa relación con las competencias contempladas en los es-
tatutos autonómicos.3 Por lo mismo, en segundo lugar, la queja pasó a
visualizar un problema de calidad: las competencias sobre las que se
podía legislar son ornamentales. “Competencias como educación, sa-
neamiento de tierras o justicia han sido (re)centralizadas”.4 Asimismo,
en tercer lugar, así no hubiese habido problemas de cantidad ni cali-
dad, quedaba pendiente resolver un asunto crucial: la transparencia y
profesionalismo del Tribunal Constitucional, como institución encar-
gada de dar veredictos “neutrales” en situaciones en las que hubiera
conflictos competenciales. Un ente de este tipo copado políticamente
hacía dificultosa sino imposible, la facultad legislativa autonómica. En
cuarto lugar, cabe enfatizar que el nivel central tenía en sus manos la
“llave legislativa”. Es preciso comprender que es la Asamblea Legis-

3 Cf. La opinión de J.C. Urenda en Daniela Espinoza, “Santa Cruz aspira a controlar la mitad del poder del
centralismo”, en Pulso del 13 al 19 de abril de 2008, pp. 12-3.
4 Entrevista con Juan Carlos Urenda de octubre de 2011.

149
Fundación Vicente Pazos Kanki

lativa la que tiene la iniciativa legislativa en todas las competencias


existentes. Ello significa que si este nivel superior no legisla –la ley
básica- por más capacidad legislativa autonómica que haya, poco o
nada se podrá hacer.
Hasta aquí se puede afirmar que el alcance autonómico tenía serias
limitaciones. Sin embargo, posiblemente en todas ellas el MA tenía poco
que aportar. Se trataba de constreñimientos constitucionales –los puntos
1, 2 y 4- o de otro poder (el judicial) sobre los que el margen de manio-
bra era y es mínimo. Fue por esta razón que se debía enfocar la mayor
atención en aspectos menos obvios pero sobre los cuales se podía tener
cierta injerencia:
Por un lado, si bien se puede tener muchas competencias, la mayor
parte de ellas de verdadera trascendencia y todas consolidadas ya por
sendas leyes –la llave ha sido utilizada abriendo las compuertas a la
legislación autonómica-, lo cierto es que éstas sencillamente no se cum-
plieron por un motivo claro: el gobierno central invadía competencias.
“Lo que se ve es que hay mucha inercia. Si bien tenemos un catálogo
competencial detallado en la CPE y en la Ley Marco, éste no se cumple
a cabalidad. No hay voluntad política para hacerlo. Y por eso, y esto
realmente es grave, de 323 instituciones estatales, al menos un 15% no
tienen siquiera respaldo competencial. Es decir, funcionan como institu-
ciones centrales pero el ámbito en que se manejan no les corresponde.
Hay muchos ejemplos: el Viceministerio de Deportes no tiene sentido de
ser. Ya sea por error o lo que sea, pero el deporte no es una competencia
nacional. Es de las autonomías. Igual ocurre con la Dirección de Aero-
naútica Civil, que tampoco le debería corresponder al gobierno central.
Y los ejemplos son muchos más….”.5
“Por ejemplo, el Presidente Morales está haciendo montón de obras
con el Evo Cumple, el FPS o Mi Agua. Y justo en este último caso, el de
Mi Agua, el tema agua no es competencia del nivel central. Entonces la
sola legislación por decreto que crea el Mi Agua I y ahora Mi Agua II
son, estrictamente hablando, ilegales. ¿Pero quién se ocupa de ver eso?
Nadie y es que a la gente le conviene que le hagan su obra”.6

5 Entrevista con Rafael López, septiembre de 2012.


6 Ibid

150
Autonomias y democracia

Por otro lado, el gobierno central, aunque abrió la llave de determi-


nadas competencias, las manejaba, de facto, como competencias privati-
vas denotando un centralismo muy rígido:
“El gobierno central, por ejemplo, en minería, no tiene la menor vo-
luntad de delegar o transferir nada. Por ejemplo en minería, que es una
competencia exclusiva, podría y debería hacerlo. Aquí el problema ni
siquiera es con gobernadores opositores. No, la cosa es con Oruro y en
especial con Potosí que siguen viendo el manejo de esta actividad como
manejada sólo por el gobierno central.”7
El gobierno central no cedió un metro. Por ende, lejos de buscarse
una coordinación fructífera se concentró toda competencia exclusiva del
nivel central en el mismo centro.
Finalmente, las competencias exclusivas del nivel departamentales
tampoco quedaron garantizadas como verdaderas competencias autonó-
micas sobre las cuales se podía legislar.
“El gobierno central en sus disposiciones legales ha encontrado la ma-
nera de delimitar el alcance competencial/legislativo de las autonomías,
en especial de las departamentales. ¿Cómo lo ha hecho? Dejando que
la competencia sea exclusiva (exclusiva departamental) pero afirmando
categóricamente que su puesta en marcha deberá sujetarse al “plan
nacional” respectivo. Es decir, de modo sutil se condiciona cualquier
movimiento de las gobernaciones a este requisito: que se cumpla con
lo dispuesto por el ministerio del que se esté hablando. Así ha sucedido
con educación o transporte”.8
Se puede sintetizar este primer indicador de la siguiente manera.

Condición política
Características Calificación
observada
El gobierno central despliega competencias que no le
corresponden de acuerdo al catálogo competencial constitucional
Centro invasor Alcance bajo
y legal (Ley Marco); situación que hace dificultosa la legislación
autonómica

7 Ibid.
8 Ibid.

151
Fundación Vicente Pazos Kanki

El gobierno central desarrolla sus competencias exclusivas como


si fuesen privativas, sin ceder ni la ejecución ni la regulación a las
autonomías. Ello podría ser sólo transitorio dado que la posibilidad
Centro acaparador Alcance bajo
de transferir no es inmediata. Sin embargo, este matiz no pasa
por alto que hoy las competencias exclusivas se encuentran como
privativas.
El gobierno central ni siquiera deja que los gobiernos
departamentales desplieguen la legislación en sus propias
Centro mezquino competencias, aquellas competencias exclusivas, pues obliga a que Alcance bajo
éstas se subordinen al Plan específico (sectorial) del ministerio del
ramo.

2. Las ambigüedades de la CPE y los riesgos para una adecuada


implementación de las Autonomías. Una mirada a la coherencia:

La autonomía constitucional no quedó un mero ornamento como qui-


sieron creer aquellos sectores más radicales que deseaban “otra” auto-
nomía. Hay elementos que merecían destacarse. Por un lado, se cons-
tataba que la autonomía departamental fue reconocida, la autonomía
municipal se convertía en un nivel con igual jurídica en relación a los
niveles central y departamental, la autonomía indígena fue creada y
puesta en marcha y la autonomía regional que, aunque con menor
consistencia,9 se mostró como una autonomía con reales posibilidades
de expandirse.
Estos elementos no podían ser desdeñados. Bolivia no sería más
igual. Estas modificaciones constitucionales significaron un cambio
substantivo en el devenir boliviano. Conviene pues comprender qué as-
pectos nuevos sellaron el destino constitucional. En ese afán se buscó
conocer la siguiente variable: la coherencia, que no es otra cosa que la
compatibilidad (o no) que existe entre esta CPE y las leyes autonómicas
promulgadas y entre estas mismas leyes.
En ese sentido, observé los cinco elementos más remarcables y po-
sitivos que brinda la CPE y, en cada uno de ellos verifiqué si las leyes
autonómicas consolidaban su presencia o, en su defecto, retrocedían,
invalidando estos avances.

9 Esta autonomía no goza de capacidad legislativa.

152
Autonomias y democracia

En primer lugar, la plurinacionalidad visualizada en la autonomía


indígena reconocida. Representaba un enorme avance democratizador.
Abundaron las críticas contra su mismo diseño, visto como fragmenta-
dor de la unidad indígena,10 excesivamente moroso en su delineamiento
procedimental (“hay que pasar por muchos pasos”), focalizado sólo a los
pueblos indígenas minoritarios y no a los grupos indígenas de tierras
altas que “seguirían sumidos en el formato de la democracia occidental
representativa”,11 o simplemente decorativo en relación a un predominio
mestizo/criollo en espacios políticos de mayor relevancia (por ejemplo
el gabinete).12
La realidad parecía menos negativa. El progreso indígena posible-
mente ameritaba observar los espacios copados y por coparse con
mayor detenimiento. De esa manera, resaltaba la Asamblea Legislati-
va que llegó a contar con una minúscula bancada indígena de siete
diputaciones uninominales. No fue la cantidad de representantes de-
seada. Empero, eso no desmerecía ni lo hace el reconocimiento a esta
innovadora cuota indígena reconocida por primera vez en la historia
electoral de Bolivia. No cabe duda que se abría una verdadera Caja de
Pandora. Igualmente debe resaltarse la elección de representantes in-
dígenas en las Asambleas Legislativas Departamentales de acuerdo a
procedimientos propios. Indígenas numéricamente marginales como
los Weenhayek o los Ayoreo con un representante en las Asambleas
de Tarija y Santa Cruz respectivamente, tuvieron (finalmente) asegu-
rado un cupo político. Este avance tenía la posibilidad de extenderse
al nivel municipal. Ese fue un desafío a lograrse en la siguiente elec-
ción municipal en 2014. Finalmente, no se avanzó en ese sentido pero
la base legal está armada y el ejemplo de “discriminación positiva”
asentado en las Asamblea Plurinacional y las Asambleas Departamen-
tales posiblemente se replique en algún momento en los propios
concejos municipales.
No es pues poco lo que ofrece la CPE. Sin embargo, se pudo detectar
el primer retroceso proveniente del marco legal o la primera incoheren-
10 Comentario de Silvia Rivera en el Programa televisivo Juego de Espías de Canal 7, octubre de 2009.
11 Pablo Mamani, “Estado plurinacional. Entre el nuevo proyecto y la factualidad neocolonial”, en Willka
No. 3, El Alto, 2009, pp. 31-69.
12 Conversación personal con Pedro Portugal, director periódico Pukara.

153
Fundación Vicente Pazos Kanki

cia.13 Veamos el artículo 49, II de la Ley Marco:


“Por mandato de los referendos por autonomía departamental de 2
de julio de 2006 y 6 de diciembre de 2009, todos los departamentos del
país acceden a la autonomía departamental de acuerdo a lo dispuesto en
la Constitución Política del Estado y la presente Ley”.
Como se observa, el reconocimiento fue inmediato: se afirmaba que
“todos los departamentos acceden a la autonomía departamental”. Sin
embargo, en el artículo 61, II se afirmaba lo siguiente:
“El estatuto autonómico que corresponde a las autonomías indí-
gena originaria campesinas y las autonomías regionales es la norma
cuya aprobación de acuerdo a los términos y procedimientos seña-
lados en la presente Ley, es condición previa para el ejercicio de la
autonomía”.
Como se podía observar, el estatuto era la “condición previa”. Lo que
colocaba a la autonomía indígena en condición de desventaja frente a
las autonomías departamentales. De acuerdo a la Ley Marco, las autono-
mías departamentales ya existían y las autonomías indígenas existirían sí
y sólo sí se aprobaba este documento. Por ese motivo, lo que tuvimos en
el país, no obstante haberse llevado a cabo el referéndum por la autono-
mía indígena en 12 municipios (sólo Curahuara de Carangas votó por el
NO frente a los otros 11 municipios que adoptaron el nuevo ensamblaje
de autonomía indígena), fue, a lo sumo, un embrión autonómico o, en
otras palabras, una pre-autonomía. Situación que podría dilatarse aun
más. La plurinacionalidad reconocida en la CPE, por ende, no encontró
en la ley, similar solidez.
En segundo lugar, la autonomía en sí misma. En este aspecto es vi-
tal comprender la pugna política que enfrentó al Gobierno Central con
las regiones opositoras, aquellas que conformaron el Consejo Nacional
Democrático (CONALDE) cuyo propósito no fue otro que “construir la
democracia desde la regiones”. Para lograrlo impulsaron en 2008 los
referendos de aprobación de los estatutos autonómicos. En los cuatro
departamentos opositores, Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija se empren-

13 En adelante nos basamos en el excelente ensayo de Carlos Bohrt sobre la autonomía departamental , C.
Bohrt, “Autonomía departamental: lento inicio de la odisea nacional”, en PNUD, El andar de la autono-
mía departamental en Bolivia: caminantes y senderos, PNUD, La Paz, 2012, pp.16ss.

154
Autonomias y democracia

dieron estos eventos de democracia directa con resultados contundentes


a favor de la iniciativa departamental: los estatutos fueron aprobados
por la ciudadanía con votaciones superiores a la mitad de los votos váli-
dos. El gobierno central, no sin razón, alegó que estas consultas fueron
inconstitucionales. Motivo por el cual la Corte Nacional Electoral no
apoyó su puesta en marcha. Tampoco nunca hubo una sentencia del
Tribunal Constitucional que aseverara el carácter ilegal de las consultas.
De ese modo, la situación quedó en empate. Un empate catastrófico que
obligaba a que las regiones adecuaran sus estatutos a la nueva CPE de
2009. Sin embargo, con excepción de Pando, ello no se produjo en aquel
tiempo. ¿Cuál fue el efecto político de este empantanamiento? Resultaba
importante dilucidar esta interrogante pues conllevaba la necesidad de
absolver la duda sobre la existencia autonómica misma, sintetizada en
una pregunta: ¿si los estatutos no se aprobaban la autonomía no era ya
autonomía?, ¿era una preautonomía?, ¿era un régimen desconcentrado
en transición a convertirse en un régimen descentralizado? Y, en un
ambiente de polarización permanente no parecía excesivo cuestionarse
lo siguiente: Y si los estatutos no entraran en funcionamiento, ¿podrían
quedar invalidadas las acciones autonomistas emprendidas (como por
ejemplo la legislación)? No era pues un debate menor que no parece
zanjado hasta el presente (2019). La Ley de Transición 017 y la Ley Mar-
co, en principio, consolidaron el reconocimiento autonómico de modo
incuestionable: La Ley Transitoria 017 señalaba expresamente que la
simple posesión de las autoridades departamentales –gobernadores y
asambleas departamentales- ya dio pie al inicio autonómico ese mismo
30 de mayo de 2010. Por tanto, todas las autonomías departamentales
tendrían desde ese momento el derecho a legislar en base a sus compe-
tencias exclusivas conferidas por la CPE. Este rasgo se terminó de solidi-
ficar en el artículo 49, II ya mencionado de la Ley Marco que aseveraba
que “por mandato de los referendos por la autonomía departamental de
2 de julio de 2006 y 6 de diciembre de 2009, todos los departamentos
del país acceden a la autonomía departamental de acuerdo a lo dispues-
to en la CPE”. 
Hasta aquí no había problema alguno. La coherencia de las leyes con
la CPE resultaba impecable. Sin embargo, el parágrafo I del artículo 61 de

155
Fundación Vicente Pazos Kanki

la Ley Marco dictaminaba que los estatutos autonómicos departamentales


entrarán en vigencia una vez que se sometieran al control de constitucio-
nalidad. En el caso de los departamentos que ingresaron al régimen auto-
nómico en 2009 se requería, además, del respaldo popular en las urnas.
¿Había incompatibilidad en las mismas leyes? A decir del experto
constitucionalista Carlos Borth “la concordancia entre los artículos 49 y
61 de la Ley Marco es baja y puede conducir a dos conclusiones incom-
patibles”.14
La coherencia entre la CPE y las normas autonómicas, por lo tanto, se
mostraba relativamente baja.
En tercer lugar, la gradualidad en la implementación autonómica.
Este es un principio fundamental que ameritaba ser tomado en cuenta.
Una verdadera descentralización democrática debe implementarse res-
petando los tiempos y capacidades diferenciadas de los actores institu-
cionales en juego. En Bolivia no ocurrió así: se descentralizó en bloque
y a todos por igual. La Ley de Participación Popular, La Ley de Descen-
tralización Administrativa y la Ley del Diálogo no hicieron diferencia
alguna entre municipios y trasfirieron la administración de servicios a
todos por igual. No hay duda que no todos tenían similares destrezas
para hacerse cargo de esta obligación. El efecto inmediato fue uno solo:
deterioro en el manejo público de los servicios. La filosofía razonable de
una “buena” descentralización, por tanto, es otra: descentralizar según
las capacidades diferenciadas. Algo de eso se intentó en el marco de la
Ley del Diálogo respecto a la posibilidad de descentralizar el manejo del
personal en educación, salud y demás servicios. Se propuso que esta
descentralización sea “gradual y concertada”. Los sectores de salud y
educación dijeron que el objetivo era privatizar estos servicios. Motivo
que los llevó a oponerse a una reforma que ya había sido acordada con
los municipios. La intención, sin embargo, fue ponderable. También algo
de esta asimetría, aunque con una connotación más política que técnica,
se visibilizó en los albores de la Bolivia autonómica cuyo saldo fue, en
un primer momento, tener a cuatro departamentos autonómicos desde
2006, al haber dicho SI en sus respectivos referendos autonómicos, fren-

14 Ibid, p.7.

156
Autonomias y democracia

te a cinco departamentos que se mantuvieron como desconcentrados. Se


respetó la voluntad popular y por eso mismo, la gradualidad concertada
fue el rasgo decisivo.
De ese modo, la Ley Marco tuvo el acierto de incluir entre sus prin-
cipios, en al artículo 5.13, la noción de gradualidad: “Las entidades te-
rritoriales autónomas ejercen efectivamente sus competencias de forma
progresiva y de acuerdo a sus propias capacidades”. Sin embargo, como
señalaba Bohrt, haciendo referencia al artículo 64.I “….el régimen com-
petencial determina que las ETA deben asumir obligatoriamente no sólo
todas las competencias exclusivas que les asigna la CPE sino también
las compartidas y concurrentes, e incluso las facultades reglamentarias y
ejecutivas que les sean transferidas o delegadas por ley”.15
Aquí estaba el riesgo: preservar el talante uniformizante de la Revolu-
ción del 52, haciendo tabla rasa de las diferencias, en nombre de un pro-
ceso que se avizoraba como democrático. La crítica que hacía Félix Patzi a
la Participación Popular, vista como una norma estandarizante, tenía algo
de cierto: había un solo control (el Comité de Vigilancia), una sola forma
de planificar (la Planificación Participativa), un molde municipal único en
su sistema político (concejos municipales compuestos por un número fijo
de concejales, determinado “desde arriba”), entre otros elementos.
Al parecer esta lógica igualadora subyació. Al menos en lo concer-
niente a la asimilación compulsiva de todas y cada una de las competen-
cias existentes. Ello definitivamente visibilizaba un problema estructural
en la puesta en marcha del proceso: no todas las autonomías tienen las
mismas capacidades pero todas tienen las mismas responsabilidades.
Situación que dejaba la certeza de que algunas de ellas, a menos que se
haga algo, se irían desarrollando mejor que otras, ahondando las dispa-
ridades regionales. No fue pues un problema menor.
En cuarto lugar, la claridad competencial existente, entendiendo por
ello la nitidez conceptual en la distribución de competencias. Y no hago
referencia a los contenidos competenciales sino a la posibilidad de que
el área competencial de las autonomías no fuera sujeta a ninguna am-
bigüedad. Vale decir, que lo que se establecía como competencia auto-

15 Ibid, p. 18.

157
Fundación Vicente Pazos Kanki

nómica fuera efectivamente una competencia autonómica. En verdad, el


tema competencial es denso y amerita una dosis alta de pericia técnica.
No era pues la intención abordar en detalle este debate más que por un
aspecto que merecía relevarse por su grado de ambigüedad y el efecto
político que podía llegar a tener: la claridad conceptual existente en lo
que cada autonomía asume como competencia exclusiva. Téngase en
cuenta que en la práctica de estas competencias reside el margen de
maniobra de cada gobierno autonómico. Ahí está el meollo propiamente
autonómico de este proceso.
En ese entendido, preocupaba de sobremanera la confusión legal
existente en la Ley Marco que en su artículo 64, I. reza lo siguiente:
“Todas las competencias exclusivas asignadas por la Constitución Po-
lítica del Estado a las entidades territoriales autónomas y aquellas facul-
tades reglamentarias y ejecutivas que les sean transferidas o delegadas
por ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional deben ser asumidas
obligatoriamente por éstas, al igual que aquellas exclusivas del nivel
central del Estado que les corresponda en función de su carácter com-
partido o concurrente, sujetas a la normativa en vigencia”.
De esa manera, “no existirían competencias compartidas ni concu-
rrentes propiamente, sino exclusivas (del nivel central) rodeadas de uno
de esos caracteres”. 16 Por tanto, siguiendo a este autor, “si el criterio de
la Ley Marco fuese correcto, no sólo que la lista de competencias con-
currentes sería ociosa, debiendo incorporarse al catálogo de exclusivas,
sino que, peor aún, no podría justificarse la nómina de las compartidas,
dado que la CPE no autoriza la delegación o transferencia de la facultad
legislativa en las competencias exclusivas”.17
En suma, las supuestas autonomías no serían propiamente autonomías
al carecer de potestad legislativa. Serían entes meramente desconcentra-
dos. ¿Se exageraba? Sí, en gran parte, pues este hilado tan fino posible-
mente no haya sido tenido en cuenta por quienes van construyendo día
a día la autonomía. Sin embargo, el posible efecto distorsionador de la
autonomía, en un ambiente político relativamente caldeado convierte en
peligrosa esta deleznable redacción. Propicia(ba) a través de la misma ley,

16 Ibid, p.21.
17 Ibid, p. 21.

158
Autonomias y democracia

el recorte del alcance autonómico. Reduce su margen de acción a favor


del nivel central, capaz de acaparar la legislación, toda ella, en sus manos.
Finalmente, en quinto lugar, la singularidad autonómica. Por ésta
se entiende la posibilidad de que cada gobierno autonómico defina su
propio diseño institucional en sus disposiciones estatutarias o de su
Carta Orgánica. Una de los rasgos característicos del modelo centralista
clásico fue el de diseñar desde el nivel central la configuración institu-
cional del último cantón del territorio patrio definiendo el número de
representantes con que cuenta. Cifras como 70 uninominales o 5, 7, 9
u 11 concejales municipales bien podían ascender a 80 o 8, 10, 13 y 15
respectivamente, sin mellar el asunto de fondo: el formato institucional
no obedece necesariamente al tejido social. Había un divorcio ocasiona-
do por la típica forma centralista de proceder.
La dinámica autonómica tiene como filosofía básica la posibilidad
de quebrar este uniformamiento “desde arriba” respetando el tenor de
los estatutos y cartas orgánicas. Lo hizo. Al efecto, conviene rescatar el
carácter de asimetría estructural que permitía la Ley del Régimen Elec-
toral18. Como se afirma, hasta ese momento primó una lógica estanda-
rizante de organización institucional con similares direcciones, nomen-
clatura y unidades de menor jerarquía en todas las prefecturas además
de iguales competencias en las mismas, reafirmando la condición (com-
pulsivamente) homogenizante imperante.19 Sin embargo, haciendo eco
de los respectivos estatutos autonómicos, esta norma posibilitó cierta
flexibilidad organizativa en los gobiernos departamentales, tal como lo
establece el artículo 64 (II, III, IV, V, VI):
“La cantidad de votos para elegir Gobernadora o Gobernador y Pre-
fectas o Prefectos en todos los departamentos es por mayoría simple, a
excepción de Santa Cruz, donde se requiere mayoría absoluta”. (II)
Como se ve en negrillas, en este departamento había una disposición
definida solo para su propia jurisdicción territorial, corroborada en el
mismo artículo:

18 Se hace referencia a la ley de Régimen Electoral Transitoria promulgada el 14 de abril de 2009 y no a la


la Ley de Régimen Electoral promulgada el 30 de junio de 2010.
19 Sólo el Decreto 28666 de abril de 2007 posibilitó contar con cierto margen de discrecionalidad en la
creación de las direcciones departamentales, diferentes en las distintas prefecturas.

159
Fundación Vicente Pazos Kanki

“En el departamento de Santa Cruz si ninguno de los candidatos a


Gobernador obtuviera el voto válido de la mayoría absoluta de los ciu-
dadanos participantes del sufragio, se convocará a una segunda vuelta
electoral en la que competirán únicamente los dos candidatos más vo-
tados….” (IV)
Resulta interesante observar que sólo en este departamento se tenía
la posibilidad de ejecutar una segunda vuelta en caso de no obtenerse
mayoría absoluta en la primera vuelta. Veamos qué elementos más ad-
quirieron esta tonalidad asimétrica:
“En el departamento de Tarija se elegirán los Ejecutivos Seccionales
del Desarrollo en cada sección de provincia el cual será elegido por voto
popular directo y secreto….” (V)
Y en el caso de Beni, el talante fue similar:
“En el departamento de Beni en cada provincia se elegirá un gober-
nador y en cada sección de provincia un corregidor….”
Más allá de las complejidades técnicas que vinieron aparejadas a las
elecciones autonómicas de 2010, es necesario comprender que estas
diversas redacciones marcaron una diferencia de fondo con “el pasado”.
Fue un avance cualitativo en tanto se abría la compuerta para arreglos
diferenciados, verdadero mérito de un verdadero proceso descentraliza-
dor, cual el precisamente el respeto por los tiempos y las capacidades
diferenciadas.
En ese sentido, cabe recordar que la CPE en su artículo 278 afirma
que las asambleas departamentales y los pueblos indígenas representa-
dos en esas asambleas serán elegidos de acuerdo a sus propias normas y
procedimientos. “El texto constitucional no contiene criterio cuantitativo
alguno”.20 En ese sentido, nuevamente observamos una falta de cohe-
rencia del texto constitucional con el contenido de la Ley Electoral que
contiene dos disposiciones que rompía este precepto de singularidad:
“en su artículo 65, a tiempo de distinguir entre asambleístas territoriales
y poblacionales, inopinadamente denomina a los primeros uninomina-
les (…) y plurinominales a los segundos. De esa manera la ley desliza
un criterio cuantitativo en la clasificación de los miembros de la Asam-

20 C. Bohrt, art.cit., p. 21

160
Autonomias y democracia

blea Departamental (….). Este sesgo de la ley recorta la potestad de los


Estatutos de diseñar la institucionalidad departamental, planteando un
conflicto con Tarija y Beni, integrados con dos y tres representantes por
provincia, respectivamente, y no sólo uno”.21
En síntesis, la conclusión es la siguiente en referencia a la coherencia.

Condición política
Características Calificación
observada
Más allá de que los críticos de la plurinacionalidad afirman que
esta autonomía –la indígena- tiene ventajas sobre cualquier
autonomía (por ejemplo, cuenta con capacidades de autogobierno),
Plurinacionalidad en
lo cierto es que su camino no está tan expedito. Mientras las Coherencia media
desventaja
autonomías departamentales ya son autonomías, las autonomías
indígenas son sólo pre-autonomías, mientras no cuenten con sus
respectivos estatutos.
A pesar de lo dicho en el cuadro previo, lo cierto es que hay una
enorme ambigüedad en los contenidos de la Ley Marco respecto a si ya
existen autonomías departamentales o no. El punto crucial tiene que
Autonomía
ver con la duda sobre si la autonomía se inicia con la decisión popular
confrontada a una Coherencia baja
tras votar por el SI en el Referéndum Autonómico o se inicia recién tras
pre-autonomía
la aprobación de los Estatutos Autonómicos. De ser esta última opción
la valedera, lo que se tiene hoy en día es una preautonomía o, en otras
palabras, una simple desconcentración.
Imposición Se observa que a pesar de que los principios de la Ley Marco hablan de
autonómica frente a implementar la autonomía paulatinamente, la misma Ley Marco obliga Coherencia baja
la gradualidad a asumir todas las competencias de golpe.
Claridad Por determinada redacción legal ambigua se corre el riesgo de que las
competencial autonomías se vean privadas de su capacidad legislativa, quedando las
Coherencia media
o ambigüedad competencias concurrentes y compartidas como parte del paquete de
conceptual competencias exclusivas del nivel central.
Estandarización La Ley Electoral se atribuye una facultad no reconocida por la CPE:
“desde arriba” cuantificar el número de representantes departamentales, restando
Coherencia baja
o respeto a la vigor a la misma voluntad departamental visualizada en estatutos
singularidad subordinados a la legislación nacional.

21 Ibid, p. 22.

161
Fundación Vicente Pazos Kanki

3. Promulgando normas apartadas del espíritu autonomista. Una


mirada a la cohesión:

El periodo posterior a la promulgación de la Ley Marco de Autonomías


vino de la mano de un conjunto de normas que buscaban adecuarse
al espíritu autonómico que impregna la CPE. Esa posible adecuación
denotaba, precisamente, la coherencia existente o que debería existir,
entre la norma constitucional y el marco normativo desprendido de
ella. La realidad, sin embargo, distó de este necesario acoplamiento.
Lo que se observó, por el contrario, fue la no adecuación y consecuen-
te incoherencia entre el afán autonomista constitucional y el montaje
legal ulterior. Aun si se aceptasen las críticas sobre la tenue autonomi-
zación constitucional, es evidente que la plataforma legal posterior fue
verdaderamente inhibidora del (ya sea escaso) talante autonómico de
la Norma Suprema. A decir en breve: la extinguió casi en su totalidad.
Ochos normas lo constataban:22

i. La Ley de Juegos de Lotería y Azar No. 060


ii. La Ley de la Educación, No 070.
iii. La Ley de la Revolución Productiva y Comunitaria, No 144
iv. La Ley de Clasificación de Impuestos, No 154
v. Ley General de Telecomunicaciones, No 164
vi. Ley General del Transporte, No. 165
vii. Decreto de Agencia Estatal de Vivienda, No. 0986
viii. Ley del Presupuesto 2012

En primer lugar, hubo un menosprecio marcado por lo establecido nor-


mativamente. Este fue pues el primer rasgo: la instrumentalización de la
ley o la agresión constante al Estado de Derecho. La Reforma Educativa
debió respetar lo consignado constitucionalmente: la facultad de aplicar
la educación como competencia concurrente, es decir, permitiendo que
los niveles autonómicos se encargasen de las fases reglamentaria y eje-
cutiva en el marco de la “gestión del sistema de educación”. No sucedió

22 ibid, pp. 22-32.

162
Autonomias y democracia

así y ya la Ley Marco consagró al nivel central como el único encargado


de estas funciones. Esta tónica fue agudizada por la “recuperación” que
logra la Ley Educativa de los SEDUCA desde el Ministerio de Educación,
dejando a los gobiernos departamentales sin poder continuar ejerciendo
tuición sobre estos servicios. También la Ley de Juegos creó la Autoridad
de Fiscalización y Control Social del juego, otorgando la facultad de emi-
tir licencias de funcionamiento sólo a esta institución. Esta facultad fue
a todas luces ilegal pues el nivel central se hacía cargo de un derecho
que sólo le competía a las autonomías. Téngase en cuenta que esta área
de los juegos ameritaba, por mandato constitucional, poner en marcha
competencias compartidas: éstas, conviene recordar, facultan al nivel
central sólo a aprobar la normativa básica de la materia, dejando en
manos autonómicas la legislación complementaria y su respectiva eje-
cución. La sola presencia de este órgano de fiscalización único acometía
flagrantemente contra el texto constitucional. Por otra parte, La Ley de
Telecomunicaciones creó la Autoridad de Regulación y Fiscalización de
Telecomunicaciones y Transporte con la potestad de “autorizar, regular
y fiscalizar los servicios de telefonía fija”, dejando a las autonomías sin
ninguna competencia. A su vez, el Decreto de Vivienda instituye la crea-
ción de la Agencia Estatal de Vivienda con la obligación de conseguir la
“dotación de soluciones habitacionales”. Aquello no le competía. En ver-
dad se trataba de una competencia concurrente que condiciona la fase
operativa a un manejo autonómico que finalmente quedó vedado a este
nivel. Finalmente, la Ley de Transportes disponía que sólo la autoridad
central encargada de la supervisión de este servicio tenía el derecho a
otorgar las licencias para los servicios de transporte ferroviario. Algo
que parecía de menor peso centralista en el marco general de una nor-
ma menos impositiva que sus pares comentados.23
En segundo lugar, hubo un uso centralizado de los recursos fiscales.
Y no es que ello implicara la recentralización de los recursos, algo que
en todo caso sí sucedió anteriormente (por ejemplo, con lo que fue la
Renta Dignidad que recentralizó recursos departamentales para utilizar-
los en la aplicación de esta política), pero si suponía un uso notoriamen-

23 De acuerdo a Bohrt, esta norma es la única que se salva de la tónica centralista a no ser por esta excep-
ción (p.31).

163
Fundación Vicente Pazos Kanki

te instrumental de los dineros autonómicos para fines de delineamiento


y puesta en ejecución de políticas definidas por el nivel central.
La Ley de Juegos dejó constancia de lo dicho. Se crearon dos im-
puestos al calor de esta norma: el Impuesto al Juego y el Impuesto a
la Participación en Juegos. Ambos tributos, recaudados localmente, be-
neficiarían al Tesoro General, desvirtuando todo sentido autonómico.
La Ley de Reforma Educativa incurrió en similar aprovechamiento: uti-
lizó fiscalmente a las autonomías, obligándolas a que se encargaran de
“….financiar y garantizar los servicios básicos” o “apoyar determinados
programas educativos con los recursos asignados en las normas lega-
les”. Estas normas se elaboran en el nivel central. La Ley de Revolución
Productiva normaba que el Seguro Agrario Universal fuera creado y
financiado con recursos autonómicos, sin que las autonomías hubieran
consentido tal decisión. La Ley de Clasificación de Impuestos dejó en el
dominio nacional las fuentes impositivas más importantes y substancio-
sas de recursos públicos. El Decreto de Vivienda imponía las “metas de
reducción del déficit habitacional por municipios”, quedando estos últi-
mos encargados de financiarlos. Pagar, por ende, lo que el nivel central
disponía para ellos. Finalmente la norma presupuestaria obligó a que
cualquier modificación presupuestaria autonómica (modificación al Pre-
supuesto original aprobado por ley) en el curso del año, debía ser reali-
zada con aprobación de ley de la Asamblea Legislativa Plurinacional, lo
que de facto mermaba o eliminaba la facultad autonómica de disponer
sus recursos de acuerdo a sus criterios.
En tercer lugar, hubo un empleo no menos instrumental de las prin-
cipales instituciones democráticas: los parlamentos, en sus diversas ver-
siones territoriales, como Asamblea Plurinacional, Asambleas Departa-
mentales o Concejos Municipales. Lo que verdaderamente contaba era la
construcción de una institucionalidad paralela conformada por diversos
actores sociales. Actores leales al gobierno del MAS: el magisterio reto-
maba así el control central. Ya no se debía negociar con gobernaciones
departamentales sino sólo con el Ministerio de Educación. El estableci-
miento de acuerdos clandestinos denotaba una estructura institucional
informal pero efectiva entre los principales líderes magisteriles y las
autoridades del ministerio del ramo:

164
Autonomias y democracia

“Ahora es fácil que se loteeen los distritos educativos. Ya se sabe


qué maestros van a ser designados dónde. Los máximos dirigentes mo-
nopolizan estas designaciones y éstas van sólo a los que permanecen
leales en su “lucha contra la privatización” (y otros cuentos). A su vez el
Ministerio (de Educación) les deja que tengan sus propios espacios de
decisión a cambio de no tocarles nada. Ya hasta visto que la nueva CPE
no cambió nada el famoso escalafón”.24
“Las gobernaciones ya no tienen nada que decir. La educación está
secuestrada por esta gente con la aquiescencia del gobierno. El objetivo
con las autonomías era otro: era consolidar las capacidades decisorias
de las autoridades departamentales para que cada departamento adecúe
la ley a sus propias condiciones. Con eso no ayuda la CPE y menos la
ley educativa”.25
“Se alega que es para tener una mejor educación y eso es una gran
falacia. Todo es para controlar mejor a más de 100 mil votantes que si los
juntamos con sus familias, estamos hablando de medio millón de perso-
nas. Qué pues se va a arriesgar el gobierno a tocarlos, Todo lo contrario,
les está dando todo en bandeja…..las autonomías no sirven para nada”.26
Como se ve, había una percepción generalizada incluso desde dentro
del Ministerio de Educación: había que contentar a los aliados políticos.
La autonomía no era más que un telón de fondo poco propicio para
lograr esta meta.
Por otro lado, los transportistas. Poderoso actor capaz de hacer tam-
balear al gobierno. El propósito de la Ley del Transporte era “dejar que
las cosas buenas vengan del gobierno central y la adecuación de las ta-
rifas, que siempre son impopulares, se queden con los gobiernos depar-
tamentales. Por eso es que la Ley de Transportes es la más autonómica,
pero no porque querían dar mucho poder a los departamentos sino que
se les quería dar toda la carga”.27
Sea como fuere, lo cierto es que el propósito del gobierno central
consistía en velar por los actores afines al gobierno. La autonomía, en
tal escenario, se mostraba como un discurso abstracto, poco útil en la
24 Comentario personal de Guillermo Mariaca, experto en educación de noviembre de 2010.
25 Entrevista con Iván Arias de septiembre de 2012.
26 Entrevista técnico de la Gobernación Departamental de La Paz.
27 Entrevista Álvaro Blondel, Oficial Mayor de la Alcaldía de La Paz, octubre de 2012.

165
Fundación Vicente Pazos Kanki

imprescindible tarea de preservar socios políticos.


También se debe citar a los medios:
“Sólo se podía esperar algo así de la Ley de Telecomunicaciones.
Todo es parte de un libreto. La Ley del Racismo, junto con esta ley o las
posibles modificaciones a la Ley de Imprenta. Era pues de esperarse que
no se de nada a las autonomías. Eso sería un riesgo, porque juntaría a
los dueños de los medios con los gobernadores. Eso por lo menos se
piensa acá (Santa Cruz)”.28
O a los actores que el gobierno pretendía empoderar, en desmedro
de la estructura socioeconómica vigente:
“No la Ley De la Revolución Productiva no hace a un lado a las Or-
ganizaciones Económicas Campesinas (OECAS) creándose un empresa-
riado paralelo que va a responder al gobierno”.29
“Se nos ha visto como empresa privada y hemos quedado satanizados,
por eso el gobierno da créditos sólo a los suyos. Ya se vio con el Banco de
Desarrollo Productivo que justo antes de las elecciones presidenciales de
diciembre de 2009 dio un montón de créditos a sus propios empresarios.
No se sabe si ese dinero ha sido bien utilizado. Pero eso es lo de menos,
la cosa era que apoyen al MAS, y claro que han apoyado.”30
En suma, la cohesión fue nula. El objetivo no parecía ser implemen-
tar las autonomías. Las autonomías, desde la óptica gubernamental,
no era un hecho técnico ni un marco institucional abstracto/apolítico.
No, la autonomía fue vista sólo en función a la correlación de fuerzas
implícita. La autonomía fue percibida como en su dimensión de jue-
go de poder. En la fase de polarización entre quienes propugnaban
la Asamblea Constituyente y quienes defendían las Autonomías (las
famosas Agenda de Octubre de 2003 enfrentada a la Agenda de Junio
de 2005), se veía que éstas –las autonomías- representaban a deter-
minados actores políticos: el Comité Cívico de Santa Cruz, CONALDE
o ciertos líderes: Manfred Reyes Villa, Ernesto Suárez o Mario Cossío,
entre otros. Todos estos actores fueron derrotados. La autonomía fue
eso: la visualización de actores afines o actores opositores, con quie-

28 Conversación personal con Pablo Deheza, analista político cruceño en septiembre de 2012.
29 Entrevista con Iván Arias, experto municipalista, septiembre de 2012.
30 Entrevista con funcionario del Ministerio de Desarrollo Productivo, septiembre de 2012.

166
Autonomias y democracia

nes, por ende, se negocia y favorece o se desconoce y perjudica. No


es un marco institucional con sus propias reglas, técnicas y recursos.
No, al menos en el despliegue legal observado. La CPE posiblemente
se acerque a esa comprensión de la autonomía pero no su cuerpo le-
gal, instrumentalizado legal, fiscal e institucionalmente a favor de un
gobierno central celoso de su poder.
En síntesis,

Condición política
Características Calificación
observada
Las competencias no son respetadas en el cuerpo legal aprobado tras la
Ley Marco de Autonomías (leyes del Juego, Clasificación de Impuestos,
Revolución Productiva, Educativa, del Presupuesto, de Telecomunicaciones
Instrumentalización
y de Vivienda, en este caso se trata de un Decreto) en consonancia con Cohesión baja
de la ley
lo que establece la CPE. Por el contrario, aunque se dicen competencias
concurrentes, en los hechos se aplican como competencias exclusivas del
nivel central
Aunque formalmente los recursos autonómicos pertenecen a los niveles
autonómicos, en los hechos se observa un uso re-centralizado de los
Instrumentalización recursos públicos existentes en las cuentas autonómicas. No se les delega
de los recursos capacidad recaudatoria más que marginalmente, se les impone los costos Cohesión nula
fiscales de la vivienda, se les priva de los recursos provenientes de los juegos de
azar, se hacen políticas como el Seguro Agrícola con dinero autonómico,
etcétera.
La institución democrática clásica, el parlamento en sus versiones
territoriales, Asamblea Plurinacional, Asambleas Departamentales y/o
Instrumentalización Concejos Municipales cuentan en la medida que permitan la insurgencia
Cohesión nula
de las instituciones de una estructura de poder paralela, conformada (o consolidada), a partir
del marco legal aprobado, por los aliados del gobiernos: profesores del
magisterio, transportistas, productores “propios”, etcétera.

4. Los engranajes no vinculados entre sí de las autonomías


o la feudalización del Estado boliviano. Una mirada a la
coordinación:

La posibilidad de que existiera coordinación entre niveles autonómicos


fue crucial en la marcha del proceso. Denota la presencia de elementos
de diálogo entre el gobierno central y los diversos gobiernos territoria-
les. No bastaba la mera proclamación autonómica como derecho adqui-
rido sino se procedía a crear instituciones que democratizaran operativa-

167
Fundación Vicente Pazos Kanki

mente este diseño descentralizado. A la enunciación autonómica como


primera fase de democratización territorial, debía seguir la “democrati-
zación procedimental” como fase inmediata. El discurso o su reconoci-
miento normativo, debía ser seguido por mecanismos que lo hicieran
efectivo. La conclusión fue evidente: si esos mecanismos no existían, no
existía la posibilidad de concertación entre las partes. No había política
como deliberación sino como conflicto permanente. Por eso la importan-
cia de erigir los instrumentos que brindaba la Ley Marco de Autonomías:
el Consejo Nacional de Autonomías, el Servicio Estatal de Autonomías y
los Consejos Sectoriales. La premisa que guiaba esta coordinación está
establecida en el artículo 120 de la mencionada norma:
“La coordinación entre el nivel central del Estado y las entidades te-
rritoriales autónomas es una obligación ineludible y la garantía del fun-
cionamiento del Estado Plurinacional con autonomías, se establece con
un permanente y adecuado flujo de información y fundamentalmente
en los ámbitos político, técnico, programático, económico y financiero,
mediante la institucionalidad y normativa establecida en la presente Ley,
además de los acuerdos y convenios que en uso de sus facultades pue-
dan establecer las partes entre sí”.
Esta previsión legal fue clara. La garantía no sólo autonómica sino
del “Estado Plurinacional con autonomías” se basa en la posibilidad de
coordinar. Veamos si esta condición política de partida funcionó adecua-
damente.
En primer lugar, cabía comprender que el Consejo Nacional de Auto-
nomías se constituía en “la instancia permanente de coordinación, con-
sulta, deliberación, proposición y concertación entre el gobierno pluri-
nacional y las entidades territoriales autónomas” (Art. 122, Ley Marco).
Como se ve, este mandamiento de ley fue sumamente importante pues
permitía crear una instancia única de concertación de la marcha del
proceso autonómico. La misma que debió tener al MA como la Secre-
taría Técnica que propiciara un espacio conjunto de deliberación.31 No
hay dudas que al menos en el plano teórico, un órgano de este tipo era
deseable. Sin embargo, si el propósito era deliberar se debe ver quiénes

31 Decreto 29894, Art.30, c.

168
Autonomias y democracia

fueron los actores que tenían el derecho de hacerlo. Y es aquí donde


surgió el problema.
Téngase en cuenta que este órgano debía conformarse por los
siguientes miembros:
“1. La Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional, que lo preside.
2. Tres Ministras o Ministros del Órgano Ejecutivo Plurinacional: las
Ministras o los Ministros de la Presidencia, de Planificación del De-
sarrollo y de Autonomía, este último en calidad de Vicepresidenta o
Vicepresidente del Consejo y que podrá suplir a la Presidenta o Pre-
sidente en su ausencia.
3. Las Gobernadoras o los Gobernadores de los nueve departamentos
del país.
4. Cinco representantes de la Federación de Asociaciones Municipales
de Bolivia.
5. Cinco representantes de las autonomías indígena originaria campesinas.
6. Una o un representante de las autonomías regionales.” (Art.123, Ley
Marco) Como se observa, la conformación misma del mencionado
Consejo visualizaba, al menos, cinco elementos que fueron critica-
dos. En primer lugar, los gobiernos municipales estaban claramente
subrrepresentados:
“Sólo tenemos cinco delegados al Consejo, igual que las autonomías
indígenas que sólo son 11 y nosotros somos más de trescientos. No tiene
sentido, mejor que no se conforme porque nos perjudicaría….”.32
En segundo lugar, los municipios de las capitales decían no haber
sido siquiera incluidos:
“En la norma dice cinco representantes de la Federación de Asocia-
ciones Municipales, pero nosotros formamos parte de la Asociación de
Municipios de Bolivia que congrega a los municipios urbanos. Téngase
en cuenta que sólo en los municipios del eje del país, La Paz, Santa
Cruz y Cochabamba, se tiene a más de un tercio de la población boli-
viana….”.33
“No van a cambiar nada mientras el MAS siga perdiendo en las capi-
tales. Es mejor anular a esa oposición con reglas que sólo les convenga

32 Entrevista con Ramiro Zuazo, ex técnico de la Asociación de Municipios de Cochabamba y de la FAM.


33 Conversación personal con Luis Revilla, Alcalde de La Paz de mayo de 2012.

169
Fundación Vicente Pazos Kanki

a ellos”.34 En tercer lugar, las gobernaciones de oposición afirmaban que


el Consejo sólo consolidaría su exclusión:
“No tiene sentido juntarnos en una misma norma con el resto de
gobernadores. Se debería hacer como en el Congreso donde hay cupos
para la oposición. De lo contrario quedamos en franca minoría frente a
las gobernaciones del MAS”.35
En cuarto lugar, los indígenas tampoco parecían estar satisfechos:
“Habría que ver quién define cuáles son los delegados que van a ir.
Tiene que salir de las organizaciones indígenas y no de algunos muni-
cipios que se han vuelto autonomías indígenas. Nos tenemos que po-
ner de acuerdo entre nosotros y así a los indígenas de Tierras Bajas les
tiene que quedar igual número de representantes que a los hermanos
de tierras bajas”.36
Y, en quinto lugar, los entes deliberativos, que eran la novedad del
proceso autonómico dado el quiebre del monopolio legislativo que pre-
cisamente propiciaba el inicio de un modo de estado compuesto, no
fueron siquiera incluidos:
“Tanto dicen que somos el corazón de las autonomías pero ni siquie-
ra se nos ha puesto en el directorio del Consejo de Autonomías, no en
el SEA, ni en nada. Es puro boca nomás todo….”.37
En suma, los principales actores del proceso autonómico se sentían
poco motivados a que el Consejo funcionara con las reglas vigentes. Los
indígenas, los municipios urbanos (en especial del eje), las gobernacio-
nes (de oposición), los mismos municipios y los entes deliberativos se
sentían reacios a legitimar a esta nueva institución.
Sin embargo, cabía la posibilidad de reformar la composición actual
del Consejo, en caso de que “realmente haya una voluntad de promo-
ver las autonomías”.38 ¿Era esto posible? La respuesta, desde el Minis-
terio de Autonomías, no dejaba dudas: “no, al gobierno no le conviene
tocar el tema. Igual nomás maneja el proceso con la enorme mayoría
34 Entrevista con Guido Riveros, ex Director de la Fundación Boliviana para la Democracia Multipartidaria
de mayo de 2012.
35 Conversación personal con Vladimir Peña, técnico de la Gobernación de Santa Cruz, septiembre de 2012.
36 Entrevista con Adolfo Chávez, presidente de la CIDOB de noviembre de 2011.
37 Comentario de diversos asambleístas departamentales en Encuentro Nacional de Asambleas Departa-
mentales en Santa Cruz en 15 de septiembre de 2012.
38 Comentario personal de Juan Carlos Urenda.

170
Autonomias y democracia

política en municipios y gobernaciones, sin necesidad de que el Con-


sejo funcione”.39
Por ende, el resultado final fue claro: no había la posibilidad de con-
formar el Consejo de modo democrático.40
En segundo lugar, se encontraba el Servicio Estatal de Autonomías.
Este órgano se creó como un brazo técnico del CNA:
“El Servicio Estatal de Autonomías es un organismo de consulta, apo-
yo y asistencia técnica a las entidades territoriales autónomas y al nivel
central del Estado en el proceso de implementación y desarrollo del ré-
gimen de autonomías establecido en la Constitución Política del Estado”.
Sin embargo, de acuerdo a las entrevistas realizadas su funciona-
miento distó de ser el previsto.
“No tiene sentido que empiece a analizar las competencias (que es una
de sus labores delegadas por la Ley Marco41), si éstas están bien distribui-
das y demás, porque eso implicaría pelearse contra el propio gobierno.
Eso no va a suceder. O sea, su función principal, que es ver este tipo de
cosas técnicas, no va a tener lugar. ¿Para qué entonces el SEA?”.42
Este comentario es elocuente sobre lo que sucedía con el SEA. El
mismo entrevistado continuó con lo siguiente:
“Al final como no puede pelearse con el propio oficialismo, termina
buscándose la vida dando asistencia técnica, yendo de aquí para allá. Y
para colmo, hay que ser sinceros, su existencia es inversamente propor-
cional a la del Ministerio. Si el SEA funciona bien, ya no hace falta el
Ministerio”.43
La conclusión fue contundente, poniendo en evidencia que no había
posibilidad de que este órgano llegara a tener el funcionamiento de
coordinación técnica deseado. A lo sumo iría a aportar con asesoría téc-
nica en tópicos focalizados pero sin lograr hacer mayor mella. Por ende,
uno de los mecanismos más sobresalientes de la Ley Marco, parecía ser
escasamente viable en la realidad. El remate en cuanto a su rol en una

39 Entrevista a técnico del Ministerio de Autonomías, de septiembre de 2012.


40 Aquello quedó comprobado en los diálogos por un Pacto Fiscal desarrollados desde 2016 sin ningún
resultado. Se conformó un Consejo son potestad alguna.
41 Art. 129, I.
42 Conversación personal con Carlos Bohrt, de marzo de 2012.
43 Ibid.

171
Fundación Vicente Pazos Kanki

mejor distribución de los recursos fiscales, algo que ordena la Ley Mar-
co, tampoco parecía viable: “no va a poder dar ninguna recomendación
sobre una mejor distribución fiscal, eso es imposible en un ambiente tan
polarizado”.44
En tercer lugar, la Ley Marco creó la figura de los Consejos Sectoriales
de Coordinación:
“Los Consejos de Coordinación Sectorial son instancias consultivas,
de proposición y concertación entre el gobierno del nivel central del
Estado y los gobiernos autónomos, para la coordinación de asuntos sec-
toriales”.
Es central esta posibilidad normativa para la buena marcha del pro-
ceso autonómico. Hace referencia a la posibilidad de establecer relacio-
nes intergubernamentales institucionalizadas. No ha habido hasta esta
coyuntura la posibilidad de trascender el establecimiento de acuerdos
políticos puntuales que responden a voluntades episódicas de determi-
nadas autoridades de turno. La eficiencia en la coordinación interguber-
namental queda librada al rol que juegan de ciertas personas y no a la
previsibilidad en el cumplimiento de determinadas reglas. Una adecuada
descentralización depende de la solidez de las instituciones-puente que
se vayan creando.45
Sin embargo, la realidad transitó una vía antagónica a este precepto
filosófico autonómico: “no hay propiamente consejos sectoriales auto-
nómicos. No es que no haya coordinación intersectorial, pero ésta tiene
poco o nada que ver con las autonomías. Por ejemplo, la Ministra Teresa
Morales ha creado el Consejo Sectorial de Desarrollo Productivo que si
bien menciona a las autonomías, tiene una lógica que sólo de pasada es
autonómica. La cosa es entre actores económicos y el gobierno central.
Y como ésta hay otras 2º comisiones sectoriales, pero todas, me atrevo a
decir, tienen esa orientación”.46

44 Exposición de Vladimir Amelier, en taller sobre “La política fiscal autonómica”, Cochabamba del 15 al 16
de noviembre de 2012.
45 Joan Subirats y Raquel Gallego, “El análisis del rendimiento institucional: teoría y aplicación a las co-
munidades autónomas”, en Joan Subirats y Raquel Gallego (ed.), Veinte años de autonomías en España,
CIS, Madrid, 2002, pp.3-31.
46 Entrevista con Rodrigo Puerta, técnico del Ministerio de Autonomías del 22 de septiembre de 2012.

172
Autonomias y democracia

Nuevamente se constató el fracaso en la coordinación. En síntesis,

Condición política
Características Calificación
observada
No hay motivación de los indígenas, municipios urbanos, municipios
El Consejo Nacional rurales, gobernaciones (de oposición) y entes deliberativos para
de Autonomía no ha conformar el CNA pues se sienten en posición política desventajosa. Coordinación nula
logrado conformarse Asimismo, el gobierno central no tiene el menor deseo de generar sus
propios actores demandantes con potencial capacidad de veto político.
La realidad muestra que el SEA no puede ejercer su rol de
“supervisor” del manejo competencial pues terminaría generándole
El Servicio Estatal de una pugna política con el propio gobierno central, cuyo manejo
Autonomías si bien competencial, como se vio en el primer acápite, no es el más
se ha conformado deseable. Asimismo, tiene poco que decir respecto a su capacidad Coordinación nula
no cumple su rol de proponer reformas distributivas fiscales. El tema es demasiado
asignado por ley. delicado políticamente para que lo maneje este órgano. Finalmente,
termina desarrollando un rol de asesoría técnica que se contrapone
con la misma existencia del Ministerio.
La única coordinación que existe en el marco de las autonomías
es circunstancial y dependiente enteramente de los liderazgos
coyunturales y no de las instituciones. No hay propiamente una
Los Consejos
institucionalidad asentada o en vías de consolidar una verdadera lógica
Sectoriales de Coordinación nula
institucional de relacionamiento intergubernamental autonómico. En
Coordinación
los casos en que hay consejos sectoriales(como el productivo) no toma
en cuenta a los gobiernos autonómicos más que declarativamente.
Termina siendo un asunto sectorial.

En suma, la coordinación política fue nula. Una nueva condición política


de partida, por ende, resultó claramente desfavorable a una conducción
política eficiente desde el Ministerio de Autonomías.

5. La percepción social sobre las posibilidades de éxito del


proceso autonómico. Una mirada a la legitimidad:

La pregunta que se formuló a las personas entrevistadas es sobre si las


autonomías estaban siendo implementadas y si el Ministerio cumplía
algún rol en ese proceso. La respuesta de dos dirigentes sindicales, un
líder indígena, dos dirigentes cívicos y un empresario agroindustrial
del Oriente, fue unánime en ambos cuestionamientos: “el proceso au-
tonómico está siendo mal implementado o no está siendo implemen-
tado y el Ministerio de Autonomías no cumple ninguna función”. Los

173
Fundación Vicente Pazos Kanki

matices fueron variados, sin dudas, pero las conclusiones fueron las
mismas. De parte de un dirigente sindical se escuchó que “están de-
dicados a recibir plata de todas partes. No hay vocación de servicio,
todo es negociado. Por ejemplo en Sorata estamos intentando rescatar
al municipio del alcalde del MAS que está haciendo lo que quiere”.47
Un dirigente cívico de Cochabamba ratificó lo dicho: “nunca ha debi-
do haber tanta corrupción. Es que hay mucha plata y muchas licita-
ciones. Hasta algunas licitaciones quedan desiertas, porque el mismo
día licitan el FPS, el Evo Cumple, la Gobernación y los municipios. Los
alcaldes tienen sus propias empresas, es grave”48. Del otro polo regio-
nal, el líder indígena de la CIDOB manifestó que “la autonomía es un
engaño, no hay autonomía, si siquiera podemos decidir qué hacer con
nuestros recursos. El TIPNIS demuestra que no hay autonomía. Si el
gobierno quiere, le mete. Pero no van a poder, no se puede así a la
mala….”.49
Asimismo, se desconocía el rol del Ministerio: “no se sabe que hace,
¿qué hace pues? No sabemos”.50 Otra opinión consideraba que no hay
nada que esperar “el Ministerio es del MAS y a ellos no les importa la
autonomía”.51 También el empresario fue de similar criterio: “quizás ten-
gan buenas intenciones. Conozco a la ministra y sé que es una persona
correcta, profesional, pero no es eso. Lo que hay que ver es que este
gobierno no va a apoyar este proceso. Ya se vio que rechazaron el Refe-
réndum por las Autonomías (de 2006)”.52
No hay mucho más que argumentar. El Ministerio de Autonomías no
contó con legitimidad, no al menos en torno a los actores sociales, cívi-
cos y empresariales consultados.

47 Entrevista con dirigente sindical de Sorata de junio de 2012.


48 Entrevista con dirigente cívico de Cochabamba de junio de 2012.
49 Opinión de Pedro Nuni, ex diputado indígena del MAS.
50 Ibid.
51 Entrevista con dirigente campesino de Luribay de junio de 2012.
52 Entrevista con empresario de Santa Cruz, junio de 2012.

174
Autonomias y democracia

Condición política
Características Calificación
observada
El proceso
La opinión predominante en algunos dirigentes campesinos, indígenas,
autonómico es
cívicos y empresariales es que la autonomía no es de interés del
percibido o como Legitimidad nula
gobierno central o que la autonomía que verdaderamente funciona está
estancado o como
dominada por la corrupción e ineficiencia.
desvirtuado.
El Ministerio de
La opinión predominante ve que el Ministerio de Autonomía no puede
Autonomía es
hacer nada, y efectivamente “no hace nada”, en un ambiente político Legitimidad nula
percibido como
que desdeña la lógica autonómica.
innecesario.

Hasta acá se ha visto el conjunto de condiciones políticas sobre las que


el MA debía desarrollar sus actividades. No hay duda que estas condi-
ciones fueron altamente desfavorables en todas las variables analizadas,
haciendo complicada la posibilidad de que el MA llegara a hacer algo
relevante en la marcha del proceso. En buena cuenta, esta dependencia
estatal fue prisionera del contexto político de su propio gobierno, que,
en resumen, impedía rebasar lo que constituyen las características bási-
cas de esta dinámica política:
- Un alcance medio-bajo que muestra sólidas inconsistencias constitu-
cionales que pueden desestabilizar el armazón normativo autonómi-
co existente.
- Un coherencia baja o falta de afinidad de la CPE y las leyes autonó-
micas
- Una cohesión nula, denotando la promulgación de leyes sectoriales
(transporte, telecomunicaciones, vivienda, etc.) notoriamente anti-au-
tonómicas.
- Una coordinación nula ante la ausencia de mecanismos efectivos de
interrelacionamiento gubernamental autonómico, y
- Una legitimidad inexistente frente a actores sociales, indígenas, cívi-
cos y empresariales que no sienten que el proceso autonómico esté
siendo bien llevado.

No obstante, es preciso analizar lo que hizo el MA a pesar de la pre-


sencia de este chaleco de fuerzas que impide mayor maniobrabilidad
autonómica. Para ello conviene continuar con la reflexión de otras cinco
variables que hacen referencia al desarrollo autonómico técnico.

175
Fundación Vicente Pazos Kanki

6. El gobierno central y su interés por las Autonomías en dos


momentos históricos. Una mirada a la priorización:

Esta variable trata de observar si el MA tenía un respaldo técnico pro-


veniente del mismo Plan de Gobierno y, en ese sentido, saber si en este
plan se contemplaba la dinámica autonómica como una prioridad (o no).
La respuesta debe dividirse en dos tiempos. Un primer tiempo po-
dría ser entendido como un tiempo de marginalización autonómica. Las
autonomías no fueron parte del Plan de Gobierno. El Decreto 29272 de
septiembre de 2007 definía los pilares centrales del Plan Nacional de
Desarrollo conocido como “Plan Nacional de Desarrollo: Bolivia Digna,
Soberana, Productiva y Democrática para Vivir Bien”.
En él quedaron definidos seis capítulos:
- Concepción del Desarrollo
- Bolivia Digna
- Bolivia Democrática
- Bolivia Productiva
- Bolivia Soberana
- Sostenibilidad Macroeconómica

Ningún capítulo, como se ve, se encargó de las autonomías. Tampoco


algún capítulo particular las enmarcó en su contenido. Al parecer el ca-
pítulo que debió integrar las autonomías a su diseño fue el de Bolivia
Democrática. Sin embargo, el artículo 6 del mencionado decreto las ig-
noró supinamente:
“Bolivia Democrática: Es la construcción de una sociedad y Estado
plurinacional y sociocomunitario, donde el pueblo ejerce el poder social
y comunitario y es corresponsable de las decisiones sobre su propio de-
sarrollo y del país. Está constituido por los sectores orientados a lograr
una mejor gestión gubernamental, transparencia y construir el poder
social comunitario.”
La mención a lo “social y comunitario” se dio tres veces en sólo un
mismo artículo, conjuntamente con la palabra “plurinacional”. Empero,
no se tomó en cuenta el vocablo “autonomía”, a pesar de que un suceso
fundamental en la historia política nacional ya había tenido lugar: el Re-

176
Autonomias y democracia

feréndum por las Autonomías en 2006, en el que cuatro departamentos,


aquellos de la denominada Media Luna, optaron por el SÍ. La intención,
por ende, fue opacar este éxito político de la oposición regional, negan-
do la validez de este evento.
En todo caso, este decreto sólo legalizó la existencia del mencionado
plan que ya estuvo vigente desde 2006. En este plan, in extenso, si se in-
cluía el concepto de “descentralización” precisamente en el capítulo “Bo-
livia Democrática”. De las 228 páginas de este documento, descontando
los anexos, se dedicó poco menos de 3 al término citado. Se hablaba
de la “debilidad institucional subnacional”, la “ampliación de las des-
igualdades regionales”, la “no inclusión indígena en el diseño estatal”,
la “deficiente inversión pública subnacional” y, sobre todo, se declaraba
la necesidad de elaborar el “Plan Nacional de Descentralización”, cuyo
aspecto más destacado recaía en la Propuesta de Regionalización” del
país. Se pretendía crear 42 regiones que estableciesen una autonomía
intermedia entre el nivel departamental y el nivel municipal. El obje-
tivo político del partido de gobierno, manifestado por el Viceministro
de Descentralización de entonces, resultaba claro: “hay que quebrar la
unidad del departamento”.53 Ratificando lo dicho por esta autoridad,
aunque ya en el seno mismo de la Asamblea Constituyente, el propósito
se clarificó aún más: “No saben lo que les espera a estos cruceños, los
vamos a partir, les vamos a destruir su autonomía”.54
A la postre este plan –el de descentralización- no llegó a aprobarse.
La Asamblea Constituyente, sin embargo, logró el cometido de recono-
cer las autonomías departamentales pero al lado de nuevas autonomías,
todas ellas con similar rango constitucional: las autonomías indígenas,
las regionales y las municipales, posibilitando sino quebrar, sí debilitar
el alcance autonómico departamental.
En suma, la prioridad fue política, en un sentido de atenuación del
poder de la oposición regional.
Esta situación cambió con la publicación del Plan “Bolivia Unida, Gran-
de, Plurinacional, Autonómica, Democrática, Productiva, Digna, Sobera-

53 Entrevista con Fabián Yacsic, ex Viceministro de Descentralización de octubre de 2006.


54 Conversación personal con la ex constituyente Marcela Revollo del Movimiento Sin Miedo, de mayo de
2007.

177
Fundación Vicente Pazos Kanki

na, Segura y Libre, 2010-2015”. La diferencia saltaba a la vista gracias a


la simple mención de la palabra autonómica. En verdad, hubo un reco-
nocimiento a la nueva CPE de 2009 que establece la existencia (constitu-
cional, valga la redundancia) de las autonomías. Con esta orientación, el
nuevo plan apuntaba a consolidar cuatro ámbitos de acción:
- La Bolivia Plurinacional y Autonómica
- La Bolivia Productiva
- La Bolivia Digna, y
- La Bolivia Soberana

Vale decir, la autonomía/plurinacionalidad constituía uno de los cuatro


pilares centrales planteados. Se ratificaba el relieve autonómico al anun-
ciarse la puesta en marcha de “30 propuestas para construir una Bolivia
Líder”, enmarcadas en cinco componentes:
- Patria unida con la nueva CPE
- Patria grande e industrial en la era satelital
- Patria fuerte con producción y empleo
- Patria segura y para todos
- Patria libre con orgullo y dignidad

Precisamente en el primer componente –Patria unida- se incluía el acá-


pite “Autonomía de verdad para todos” que iniciaba su exposición re-
cordando el pasado previo a la promulgación de la nueva CPE, como
imbuido de violencia y asesinatos (el caso Rosza y la Masacre del Por-
venir en el departamento de Pando, son señalados), bloqueos y racismo
de parte de los grupos de poder enquistados en los comités cívicos. La
“verdadera” autonomía se inauguró, por tanto, con la aprobación de la
nueva CPE de 2009.
Esta introducción no era fortuita. El gobierno central pretendía mos-
trar una reforma que no estaba en su agenda gubernamental original
como una reforma propia. El mérito debía recaer sólo en el Presidente
Evo Morales: “hay que darle la vuelta a la media. Si no estábamos de
acuerdo era porque era una autonomía que le daba todo el triunfo a la
oligarquía del Oriente. Eso no se podía permitir. Se nos criticó y dijo
que no debíamos haber dicho NO al Referéndum por las Autonomías de

178
Autonomias y democracia

2006 y que si decíamos SI nos habríamos ganado a la gente. Yo no lo


creo, lo que había que hacer es quitarle esa bandera a la oposición re-
gional. Las autonomías debían ser un punto más a favor de Evo Morales.
Y es lo que se ha hecho.”55
Se desarrollaba este enunciado –Autonomía verdadera….- tomando
en cuenta tres ejes: el autonómico, propiamente, el territorial y el de
gestión. En ellos se exhibía, aun escuetamente, los desafíos a encararse.
Se revelaba una certeza incuestionable: el gobierno reconocía la diná-
mica autonómica. Había pues un cambio substancial en su agenda. Sin
embargo, sin restar mérito a lo dicho, es fundamental comprender que
Primero, se privilegiaba lo autonómico como 1 de 30 resultados bus-
cados. En otros, donde sí podría haber complementariedad con la insti-
tucionalidad autonómica, como ser en la propuesta “soberanía alimen-
taria y producción agroecológica” o en la propuesta “país seguro”, no se
mencionaba la potencial incidencia autonómica transversal.
Segundo, la tónica discursiva ideológica con que fue redactado este
acápite, que confrontaba claramente a los grupos de poder, dejaba entre-
ver que las autonomías servían en la medida que no beneficiaran a esos
grupos de poder. Ello, de por sí, marcaba un sesgo en la implementación
de esta reforma, capaz de limitar el alcance autonómico de aquellos go-
biernos autonómicos opositores, con la excusa de que podían estar favo-
reciendo a los grupos de poder, incitando al racismo y/o promoviendo la
desestructuración del país, entre otras razones ciertamente intimidantes.
Y, tercero, se incluía en la redacción del nuevo plan, aspectos de
menor relevancia en la marcha autonómica como ser la elaboración de
una ley que regule el proceso metropolitano, el posible desarrollo de las
regiones o la necesaria organización territorial, frente a otros tópicos,
indudablemente prioritarios, como la mejor distribución del IDH, la con-
solidación de un fondo de transferencia fiscal que beneficiara a los más
pobres o la aplicación eficiente de las autonomías indígenas.
En suma, no se desmerecía el avance cualitativo logrado –las autono-
mías han sido plenamente reconocidas-, pero si se relativizaba el alcance
autonómico propuesto.

55 Entrevista con Fabián Yaksic antes citada.

179
Fundación Vicente Pazos Kanki

Condición política
Características Calificación
observada
La pugna, aun vigente en 2006-2007, entre el gobierno y los
El primer Plan
departamentos de oposición, buscaron restarle perfil a las
Nacional de
autonomías ya reconocidas por el Referéndum Autonómico,
Desarrollo 2006-2010
mencionando marginalmente la palabra “descentralización”, Priorización nula
“Bolivia Digna….”
entendida como la posibilidad de implementar un proceso de
no reconoce las
regionalización nacional, cuya intención política central era dividir la
autonomías.
unidad política de los de los departamentos opositores.
El segundo Plan Una vez aprobada la nueva CPE en 2009 el gobierno sí reconoce
Nacional de Desarrollo las autonomías como una de sus 30 propuestas a ser conseguidas.
2010-2014 “Bolivia Sin embargo, es sólo 1 resultado entre 30 buscados, no se toma en
Plurinacional y cuenta al marco institucional autonómico como transversal en el
Priorización media
Autonómica….” logro de las otras 29 propuestas, se mantiene una tónica ideológica
Si reconoce las que confronta la autonomía de los grupos de poder y, finalmente,
autonomías aunque no se incluyen temas estratégicos del proceso autonómico en la
de forma restringida. redacción del plan.

7. La gestión y la planificación del Ministerio de Autonomías. Una


mirada a la solidez:

En la variable solidez lo que se trataba de observar es si el Ministerio te-


nía su propio plan y, si este plan, procuraba responder a los principales
desafíos autonómicos. En principio quede constancia del primer punto:
el MA sí contaba con una estrategia denominada “Plan Estratégico Ins-
titucional 2011-2015”. Sin embargo, antes de entrar a ver si éste tomaba
en cuenta los retos más decisivos de la dinámica autonómica, fue preciso
ver cuáles eran estos retos. A pesar de la enorme cantidad de problemas
que podían visualizarse en este campo, cuatro eran los problemas, o
áreas problemáticas, que condensaban la totalidad de los mismos.
En primer lugar, la relación autonomía-pobreza: ¿ayuda el marco ins-
titucional autonómico a mitigar la pobreza? La respuesta debía conducir
al análisis de la LPP. Esta ley consolidó una distribución de los recursos
fiscales eminentemente ruralizada.56 Empero, los principales indicado-
res del Censo señalaban que si bien el área rural redujo su pobreza del
98,6% de pobres en 1976 al 90,8% en 2001, el área urbana lo hizo en
56 En lo que sigue, Werner Hernani-Limarino, Una aproximación a los cambios en el bienestar de los mu-
nicipios de Bolivia en el periodo 1992-2001 (documento de trabajo), PNUD, La Paz, 2008 (en la página
web del PNUD en http://idh.pnud.bo/webportal/Portals/2/publicaciones/infonacional/INDH2009/Des-
igualdadMunicipal_WHernani.pdf)

180
Autonomias y democracia

forma mucho más aguda: del 66,3%, al 39%. De ese modo, el área rural,
conformada mayoritariamente por poblaciones indígenas, se distanció
cada vez más de su par urbano. Asimismo, la asignación tanto de los re-
cursos externos como de aquellos propios, favoreció ampliamente a los
municipios urbanos y, por ende, no a las poblaciones del cuarto y quinto
quintil de pobreza donde precisamente se sitúan las poblaciones indíge-
nas y campesinas. Por otra parte, la misma conformación de los muni-
cipios no favoreció consideraciones de costo-beneficio y de economías
de escala, resultando claramente contraproducentes a los municipios ru-
rales. Tampoco se procedió, más que excepcionalmente, a una distribu-
ción fiscal intramunicipal que favoreciera no sólo a la capital municipal
sino a las poblaciones alejadas mayoritariamente indígenas. Asimismo,
la misma capacidad organizativa de los “más pobres” no ayudó en la
lucha a favor de las poblaciones indígenas así como tampoco su propia
autopercepción respecto a su situación pues no se veían precisamente
como los más pobres. Por otro lado, el Plan Nacional de Desarrollo que
planteó el Gobierno Central si bien pretendió trabajar con los 80 muni-
cipios más pobres en forma directa, que son municipios predominante-
mente indígenas,57 los avances fueron escasos y no se tienen resultados
cuantificables todavía. Tampoco ayuda, en este propósito, la existencia
de múltiples subsidios en la dotación de diversos servicios públicos ha-
cia sectores privilegiados de la población boliviana. La entrega subsi-
diada de diesel y GLP, agua o educación pública universitaria, por citar
a algunos, no es hacia los municipios más pobres sino hacia sectores
que se encuentran casi exclusivamente en áreas urbanas.58 Finalmente,
se pudo observar que la desigualdad fue mayor en áreas rurales, lo que
terminó por establecer ciertas jerarquías entre municipios, que favorece
más a los municipios urbanos de capital que a aquellos conurbanos; a
los urbanos, en general, que a los rurales; y, finalmente, a los rurales de
los llanos e incluso valles frente a los del altiplano.
De todos modos, debe remarcarse que los municipios estaban a
cargo del 53% del gasto que tiene el Estado en las políticas de asisten-

57 República de Bolivia, Plan Nacional de Desarrollo, Ministerio de Planificación, La Paz, 2006, cap. 3.
58 Populi 37 del 19 de 2007, “Diesel oil, subsidios y contrabando. ¿Qué debemos hacer?”, en http://www.
populi.org.bo/images/stories/Economicas%202007%20Resumenes%20y%20Temas/37-subsidioglp.pdf

181
Fundación Vicente Pazos Kanki

cia social. Estaban a cargo del Seguro del Adulto Mayor (113 millones
de bolivianos), el SUMI (292 millones de bolivianos), el Desayuno Es-
colar (159 millones de bolivianos) e incluso la misma Renta Dignidad
(652 millones de bolivianos) frente a las prefecturas que aportaban
con poco más del 10% y el TGN con cerca al 36%. A estos avances
quedaba el reto de incluir medidas en “aspectos estructurales” como
por ejemplo la redistribución de la tierra que había sido tenue o sim-
plemente inexistente.
En suma, el municipalismo distó mucho de constituirse en una pla-
taforma de resolución de la pobreza y desigualdad. Lo que no significa,
desde la otra vereda, que su presencia no fuera relevante. Sin embargo,
en este caso la descentralización no parecía ser el mejor (y menos el
único) camino para lograr este propósito.
La LM no se exime de incidir en el asunto en cuestión. Un artículo
general aborda la temática bajo el título de “distribución equitativa te-
rritorial”:
“I. La distribución de recursos provenientes de la explotación de re-
cursos naturales deberá considerar las necesidades diferenciadas de la
población en las unidades territoriales del país, a fin de reducir las des-
igualdades de acceso a los recursos productivos y las desigualdades
regionales, evitando la desigualdad, la exclusión social y económica, y
erradicando la pobreza en sus múltiples dimensiones, en cumplimiento
de los mandatos constitucionales establecidos en los Numerales 3 y 4
del Artículo 313, el Numeral 7, Artículo 316 y el Parágrafo V Artículo 306
de la Constitución Política del Estado.
II. Las entidades territoriales autónomas deberán establecer los me-
canismos que garanticen la distribución equitativa dentro de la jurisdic-
ción departamental, de los recursos provenientes de la explotación de
recursos naturales, en el marco de un acuerdo departamental.”59
Esta redacción es sumamente novedosa en comparación al antece-
dente municipal. Por un lado, se establece de modo categórico el princi-
pio básico de una posible distribución fiscal verdaderamente equitativa
en la medida que se reconozcan las desigualdades existentes y se use, en

59 LM, Art. 119.

182
Autonomias y democracia

consonancia con ellas, los recursos naturales para atenuarlas. Por otro
lado, se fija la posibilidad de que se produzca una mejor distribución
al interior de los departamentos. Una redistribución equitativa intrade-
partamental. Vale decir, la filosofía política basada en la necesidad de
alentar políticas de “discriminación positiva” –más a los que más requie-
ren- tiene en este artículo su máximo sustento. No hay duda que se trata
de un avance cualitativo. Empero, quedó como una prescripción más
que como un mandamiento normativo acompañado de instrumentos
aplicables. Certeza que terminó por consolidar una tónica progresista
exclusivamente discursiva.
Hubo otro componente que procedía al aterrizaje instrumental crean-
do el Fondo de Desarrollo Productivo Solidario. Este tenía un triple co-
metido: apoyar el desarrollo económico, reservar recursos públicos para
coyunturas de reducción de recursos fiscales y promover la equidad.
“El Fondo de Desarrollo Productivo Solidario se implementará a tra-
vés de tres mecanismos o componentes: un mecanismo solidario, un
mecanismo de reserva y estabilización y un mecanismo de fomento al
desarrollo productivo.
I. El mecanismo solidario del Fondo de Desarrollo Productivo Soli-
dario deberá contribuir al financiamiento de los gobiernos autónomos
departamentales menos favorecidos en la distribución recursos econó-
micos, considerando criterios de equidad en la asignación de recursos.
II. El mecanismo de reserva y estabilización acumulará recursos en
cada gestión fiscal en que se registren recaudaciones adicionales, según
lo establecido para la operación del Fondo de Desarrollo Productivo
Solidario, con el objeto de reducir la variabilidad de los ingresos que
financian gastos prioritarios del Estado, en gestiones en las que se regis-
tren recaudaciones fiscales reducidas.
III. El mecanismo de fomento al desarrollo productivo, tiene el objeto
de contribuir al desarrollo armónico en todos los departamentos, bus-
cando la igualdad de oportunidades para los habitantes del país a través
del financiamiento de proyectos estratégicos que promuevan el desarro-
llo económico productivo y que sean implementados de forma coordi-
nada entre las entidades territoriales autónomas o entre éstas y el nivel
central del Estado. La asignación de los recursos de este mecanismo con-

183
Fundación Vicente Pazos Kanki

siderará criterios que favorezcan a los departamentos con menor grado


de desarrollo económico y social entre otros parámetros pertinentes.”60
Este artículo se mostraba muy promisorio. Su inclusión denotaba una
preocupación real por un problema estructural. Ello quedaba confirma-
do en otro artículo:
“Los recursos para el Fondo de Desarrollo Productivo Solidario pro-
vendrán de recaudaciones del Impuesto Directo a los Hidrocarburos
(IDH), adicionales a las establecidas en el Presupuesto General del Es-
tado y generadas cuando los precios de exportación de gas natural para
los contratos vigentes, superen los parámetros establecidos en la ley
especifica.”61
El diseño no parecía ser de menor relevancia, al menos en este parti-
cular aspecto. Sin embargo, mantuvo una tónica declarativa a pesar de la
concretización real a través del mencionado fondo. Y es que no se supo
nunca a quién se daría estos recursos, bajo qué modalidad, con qué pe-
riodicidad, etcétera. Vale decir, se requería una legislación complementa-
ria, de lo contrario, se desaprovechaba lo que manda la ley. Téngase en
cuenta que en 2011 hubo incrementos en el precio del gas y, con ello,
ingresos adicionales en las cuentas autonómicas (hasta julio del año en
curso hubo un incremento del 40% respecto a 2010).
En segundo lugar, la relación autonomía-gestión pública financiera.
Se puede dividir esta temática en tres grandes periodos. El periodo de
las transferencias isotónicas de 1994 a 2001; el periodo de las transferen-
cias “pro pobre” de 2001 a 2004; y el periodo del gas de 2004 en adelan-
te. El rasgo dominante, con excepción de la segunda fase “pro pobre”,
fue la transferencia de recursos sin condiciones. Recursos que fluyeron
a cuentas municipales de modo creciente alentados por presiones polí-
ticas antes que por criterios de distribución fiscal medidos por paráme-
tros de eficiencia y/o desigualdad. Es cierto que la segunda fase intentó
transitar hacia este terreno pero a la postre sólo 3 de cada 100 dólares
subnacionales provinieron de la cuenta HIPC. Esta lógica fiscal quedó
sellada en 2005. Téngase presente que la meta principal de los actores
municipales estuvo centrada en la necesidad de incrementar sus recur-

60 LM, Art. 119.


61 LM, Art. 118.

184
Autonomias y democracia

sos. E, indudablemente, la masiva afluencia de recursos por concepto


de las riquezas gasíferas no podía quedar al margen del desarrollo mu-
nicipal. Motivo por el cual la promulgación de la Ley de Hidrocarburos
3058 de mayo 2005 fue considerada como atentatoria al municipalismo
en tanto consideró tenuemente en su redacción la coparticipación del
nuevo impuesto creado, el IDH, hacia los municipios.62 La FAM encabe-
zó conjuntamente con la Universidad Pública una “lucha” para reponer
este “olvido”. No cabe la menor duda que la argumentación del gobierno
central tenía en el déficit fiscal crónico un asidero real que hasta aquel
momento había amenazado la estabilidad económica con incuestionable
dureza. Sólo ese año se logró reducir el déficit por debajo de dos pun-
tos, aunque la proyección a principios de año fue de aproximadamente
de 5% del PIB e incluso entre 2002 y 2003 se tuvo déficits del 9%. Por
ende, hasta aquellos meses la situación, verdaderamente precaria, ofre-
cía poca viabilidad a esta reforma, más aún cuando la percepción desde
el gobierno central consideraba de que los “municipios no eran ejecu-
tores eficientes.”.63 Reflexión ciertamente correcta frente a volúmenes
de ejecución que rondaron históricamente los dos tercios del total.64 Sin
embargo, finalmente se logró la aprobación del Decreto Supremo 28421
del 21 de octubre de 2005 que fijó la distribución del IDH estableciendo
la coparticipación automática con los municipios. De ese modo, se acen-
tuó el formato de distribución de la LPP aunque en forma gigantesca.
Por ejemplo, entre 2005 y 2008 la inversión pública se elevó en 131%,65

62 Ley 3058 del 17 de mayo de 2005, Art.57º (Distribución del Impuesto Directo a los Hidrocarburos). El
Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), será coparticipado de la siguiente manera:
a) Cuatro por ciento (4%) para cada uno de los departamentos productores de hidrocarburos de su
correspondiente producción departamental fiscalizada.
b) Dos por ciento (2%) para cada Departamento no productor.
c) En caso de existir un departamento productor de hidrocarburos con ingreso menor al de algún
departamento no productor, el Tesoro General de la Nación (TGN) nivelará su ingreso hasta el monto
percibido por el Departamento no productor que recibe el mayor ingreso por concepto de coparticipa-
ción en el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH).
d) El Poder Ejecutivo asignará el saldo del Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) a favor del TGN,
Pueblos Indígenas y Originarios, Comunidades Campesinas, de los Municipios, Universidades, Fuerzas
Armadas, Policía Nacional y otros.
63 Entrevista al Ministro de Hacienda Waldo Gutiérrez en Ventana Ciudadana 28, en La Razón del 9 de
agosto de 2005, p. 3C.
64 Conversación personal con Rafael Velázquez del 12 de mayo de 2008.
65 FAM/Servicio de Información y Análisis de la Gestion Municipal (SIAM), 15 años de municipalización,
FAM, La Paz, 2009, p. 19.

185
Fundación Vicente Pazos Kanki

y, aún más contundente resultó el 300% de incremento de los ingresos


municipales de 2000 a 2007.66
Semejante volumen de recursos no estuvo sujeto a regulación estatal
alguna. La lección filosofal, por tanto, fue simple: no se requiere eficien-
cia en la gestión para recibir más recursos. Recibe igual quien hace una
gestión impecable que quien no la hace. Por ende, sumarse a la torta de
los posibles beneficiados se tornó costumbre. El rentismo se convirtió
en el atributo “natural” del modelo fiscal vigente.
La LM, sin embargo, hizo poco al respecto. En principio, el hálito
discursivo resulta alentador:
“III. Los criterios para la distribución territorial equitativa, además de
la población, deben considerar variables que reflejen las necesidades di-
ferenciadas para la prestación de los servicios públicos de las entidades
territoriales autónomas en el marco de las respectivas competencias.”
No hay duda alguna que en este artículo se condensó la posibilidad
de emprender una distribución fiscal que tomara en cuenta elementos
de ecualización fiscal, otorgando recursos en función a costos fiscales.
Notable adelanto en relación al modelo fiscal clásico. Insuficiente, en
todo caso, al quedar sólo como una frase pertinente pero sin correlato
procedimental/instrumental.
Asimismo, se dejó intacta la injusta fórmula de distribución fiscal de-
partamental basada en la Ley de Hidrocarburos de 2005 y el decreto men-
cionado anteriormente, que otorgó a ciudadanos de Tarija o Pando entre
15 a 35 veces más que a ciudadanos de otros departamentos. No hay ele-
mentos de equidad específicos, quedando el 61% de las regalías departa-
mentales en Tarija. En el marco de la Asamblea Constituyente, precisamen-
te se planteó una distribución del 50% de regalías para el departamento
productor y el 50% para el resto de departamentos no productores.67 Nada
de ello ocurrió preservándose en la ley tamaña desigualdad.68
Tampoco se tocaron los recursos IDH. La distribución permaneció
igual. A pesar de sendas discusiones respecto a la posibilidad de redistri-

66 Drina Saric, Escenarios de mediano plazo de la descentralización fiscal en Bolivia (documento no pu-
blicado), PNUD, 2008, La Paz, p. 29.
67 Fundación Jubileo, “Redistribución de las regalías en la Asamblea Constituyente”, texto de 2006 en
http://www.jubileobolivia.org.bo/recursos/files/pdfs/AC12_Ley_Autonomasdoc.pdf
68 LM, Art, 104 sobre la intangibilidad de las regalías.

186
Autonomias y democracia

buir mejor el IDH y desviar una porción al “desarrollo económico” o a las


autonomías más eficientes en diversos sentidos (más recaudación, reduc-
ción de indicadores de pobreza y, como se dijo, apoyo a la producción,
etcétera), la norma acabó por preservar la inequitativa fórmula fiscal.69
Ni siquiera se logró eliminar o, al menos rediseñar el Fondo de Com-
pensación Departamental a efectos de que vele por las autonomías más
pobres. A lo largo de la historia de este fondo, que pretende compensar
a aquellos departamentos carentes de regalías, se observó que incluso
Santa Cruz, un departamento próspero, fue beneficiado con estos recur-
sos. La fórmula para acceder a este dinero terminó desvirtuada por el
gigantesco monto de regalías destinado a Tarija, terminando por incor-
porar a casi todos los departamentos del país. De ese modo, mantener
este órgano incólume no parece ser lo más sensato.70
Finalmente, si bien el Fondo de Desarrollo Productivo Solidario,
como ya se citó anteriormente, creó un componente productivo que iría
a alterar el modelo tradicional rentista por otro que alentara el desa-
rrollo económico, las reglas para su desenvolvimiento no fueron nunca
formuladas.
En tercer lugar, la relación autonomías-relaciones intergubernamen-
tales: pudimos ver a lo largo de más de década y media de Participación
Popular una descoordinación evidente en la gestión pública, teniendo
notorias muestras de desencuentro en la creación, emisión y recepción
de las políticas públicas.
En la creación se observó, entre muchos ejemplos, la inauguración
de una descentralización político administrativa a partir de la promul-
gación de la LPP y otra descentralización (por decirlo de algún modo)
sociocultural a partir de la promulgación de la Ley INRA que reconocía
la existencia de Territorios Comunitarios de Origen. Asimismo, los secto-
res propiciaron una descentralización sectorial no siempre coincidente
con los esfuerzos desplegados por los “municipalistas”. Ni que decir de
la cooperación internacional cuyos múltiples programas de apoyo al
Estado boliviano, por ejemplo en riego (Programa Nacional en Riego,
PRONAR), alimentación (Programa de Apoyo a la Seguridad Alimentaria,

69 LM, Disposición Transitoria Tercera.


70 Se lo preserva en la LM, Disposición Transitoria Séptima

187
Fundación Vicente Pazos Kanki

PASA) y demás, arribaban a puertos municipales de acuerdo a intereses


ya concebidos en el primer eslabón territorial –el centro- y no en el úl-
timo. Cada quien creaba su propia descentralización.
En la emisión, el discurso único de la LPP se convertía en un abanico
de discursos de la variada gama de capacitadores: consultores, ONGs,
universidades, técnicos del gobierno central, oficinas de las prefecturas
y cooperantes que tenías distintas percepciones sobre el proceso (ma-
las y buenas), comprendían más algunos aspectos de la ley que otros,
enseñaban de acuerdo a sus propios intereses elementos específicos de
la norma, permanecían más o menos tiempo en los municipios, capa-
citaban a diferentes públicos (autoridades, civiles,etc), se ayudaban de
distintos mecanismos (radios locales, por ejemplo), entre otros aspectos
que denotan la pléyade de “leyes de participación popular” que llegan a
destino. La pluralidad entendida como dispersión.
En la recepción la cosa se pintaba no menos “plural”: autoridades
capacitadas que comprendían y aplicaban más algunos elementos que
otros, con distintos propósitos, con disímiles fuerzas y demás, poniendo
en evidencia la multiplicidad existente de maneras de implementar el
proceso. Multiplicidad que podía constituir un rasgo ponderable, al per-
mitir versatilidad en la comprensión de diversos enfoques –algo innega-
blemente democrático- pero que no podía confundirse con la elevada
dosis de anomia presente.
Sin embargo, la realidad no fue tan inclemente. En aquel entonces se
requería un órgano de supervisión y regulación de la descentralización,
una especie de “superintendencia de la descentralización” que fue incor-
porado en la LM. La LM hizo caso de este pedido y creó diversas figuras:
“1. Para la coordinación política se establece un Consejo Nacional de
Autonomías.
2. La entidad encargada de la coordinación técnica y el fortalecimiento
de la gestión autonómica será el Servicio Estatal de Autonomías.
3. El Sistema de Planificación Integral del Estado se constituye en el
instrumento para la coordinación programática, económica y social.
4. Los Consejos de Coordinación Sectorial.”71

71 LM, Art. 121.

188
Autonomias y democracia

Analicemos los dos primeros órganos que son, sin dudas, los más rele-
vantes. En el caso del Consejo Nacional de Autonomías, resalta el artícu-
lo sobre el “funcionamiento”:
“El Consejo Nacional de Autonomías se reunirá ordinariamente dos
veces al año a convocatoria de su Presidenta o Presidente y extraordi-
nariamente cuando ésta o éste lo considere necesario, a solicitud de un
tercio (1/3) de sus miembros, pudiendo tener lugar en cualquiera de los
nueve departamentos del país.
II. Los acuerdos adoptados por los miembros del Consejo Nacional
de Autonomías deberán ser tomados por consenso y aquellos que se
vea necesario, se traducirán en un convenio intergubernativo, que será
vinculante para las partes que determinen de manera voluntaria su rati-
ficación por sus correspondientes órganos deliberativos y legislativos.”
Este Consejo sería un órgano estratégico de la marcha autonómica.
Un ente pensante que coadyuvaría a comprender la descentralización
como un todo y no como múltiples partes dispersas o feudos en compe-
tencia entre sí. Sin embargo, la realidad parecía ser algo diferente. Y es
que una idea tan destacada podía acabar malograda si el propósito no
era precisamente el de ser esa institución estratégica, sino el de conver-
tirse en un mecanismo de imposición de una mayoría política capaz de
marginar a los impulsores del “modelo autonómico”, aquellos departa-
mentos de la denominada Media Luna. Ello en tanto,
“El Consejo Nacional de Autonomías está compuesto por los siguien-
tes miembros:
1. La Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional, que lo preside.
2. Tres Ministras o Ministros del Órgano Ejecutivo Plurinacional: las
Ministras o los Ministros de la Presidencia, de Planificación del De-
sarrollo y de Autonomía, este último en calidad de Vicepresidenta o
Vicepresidente del Consejo y que podrá suplir a la Presidenta o Pre-
sidente en su ausencia.
3. Las Gobernadoras o los Gobernadores de los nueve departamentos
del país.
4. Cinco representantes de la Federación de Asociaciones Municipales
de Bolivia.

189
Fundación Vicente Pazos Kanki

5. Cinco representantes de las autonomías indígena originaria campesinas.


6. Una o un representante de las autonomías regionales.”72

Como se ve, inclusive las autonomías indígenas, que para entonces no


sumaban más que once, contaban con cinco representantes, frente a
los cuatro departamentos originalmente autonomistas (dijeron SI en el
referéndum de 2006) con igual cantidad de representantes. Del mismo
modo, en la nominación de cinco representantes municipales, no se
distinguía aquellos rurales, predominantemente afiliados al partido de
gobierno, de sus homólogos urbanos, opositores al MAS. Por ende, se
legalizó la posibilidad de una “tiranía de la mayoría” sobre la minoría
autonómica de oposición.
No es que necesariamente fuera así. Posiblemente la lectura adolecía
de una mirada coyuntural. ¿Podíamos pensar que esta composición sería
igualmente desequilibrada en 15 años cuando el partido de gobierno
fuera otro? Quizás no. En todo caso, el diseño actual obviaba recordar el
“empate dual” observado en la última década entre un país autonomista
y otro país constituyente. La Agenda de Octubre enfrentada a la Agenda
de Junio. Creer que la “derrota”73de la “Bolivia autonomista” producida
a partir del Referéndum Revocatorio en 2008, la “masacre” del 11 de
septiembre del mismo año y el Referéndum Constitucional de enero de
2009, fue definitiva y, por tanto, suprimía la pertinencia de preservar
un equilibrio de poder institucional entre ambos vértices, fue, cuando
menos, un riesgo en tanto se marginaba a esta minoría que conformaba
el bastión oriental y sureño de Bolivia. Parecía más sensato construir
instituciones que alentaran la obligatoriedad de proceder al diálogo y al
consenso entre “ambos” mundos.
En el caso del Servicio Estatal de Autonomías la redacción legal fue
pertinente.
“El Servicio Estatal de Autonomías tiene las siguientes atribuciones,
además de aquellas que sean inherentes al ejercicio de sus funciones.

72 LM, Art. 123.


73 Término militar/de guerra usado por el Vicepresidente García Linera.

190
Autonomias y democracia

I. En el ámbito competencial:
1. Promover la conciliación y emitir informe técnico de competencias
entre el nivel central del Estado y las entidades territoriales autóno-
mas, o entre estas entidades, como mecanismo previo y voluntario a
su resolución ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, causando
estado con su ratificación por los órganos legislativos de las entida-
des territoriales involucradas.
2. Establecer criterios técnicos para la transferencia o delegación compe-
tencial, así como brindar asistencia técnica, a solicitud de las partes.
3. A petición de la instancia competente o de la Asamblea Legislativa
Plurinacional, emitir un informe técnico para la adecuada asigna-
ción de competencias sobre el tipo de competencia que corresponde,
cuando se trate de alguna no asignada por la Constitución Política
del Estado, para la emisión de las leyes correspondientes, según el
Parágrafo II del Artículo 297 de la Constitución Política del Estado.
4. Analizar y evaluar el proceso de ejercicio efectivo de las competen-
cias, como base de las políticas de fortalecimiento institucional.
5. Brindar asistencia técnica para la integración de la equidad de géne-
ro en el ejercicio competencial.

II. En el ámbito económico financiero:


1. Proponer los mecanismos y fórmulas de distribución de recursos en-
tre las entidades territoriales autónomas, que deberán ser puestas a
consideración de las instancias correspondientes.
2. Emitir informe técnico sobre las iniciativas referidas a mecanismos y
criterios para la distribución de recursos que afecten a las entidades
territoriales autónomas.
3. Coadyuvar en el cálculo de costos competenciales para su transferen-
cia y delegación, así como el análisis de las transferencias de recursos
correspondientes.
4. Analizar y emitir opinión previa sobre posibles situaciones que con-
travengan lo establecido en la Constitución Política del Estado y las
leyes en materia financiera.
5. En la vía conciliatoria, coadyuvar a la resolución de conflictos que
surjan de la interpretación o aplicación de las normas del régimen

191
Fundación Vicente Pazos Kanki

económico financiero, y a solicitud de las partes, facilitar la realiza-


ción de acuerdos intergubernativos entre las entidades territoriales
autónomas, en materia económica financiera.

III. En el ámbito normativo:


1. El Servicio Estatal de Autonomías administrará un registro de normas
emitidas por las entidades territoriales autónomas y por el nivel cen-
tral del Estado, en relación con el régimen autonómico.
2. El Servicio Estatal de Autonomías elevará al Ministerio de Autono-
mía informes técnicos recomendando iniciativas de compatibiliza-
ción legislativa.

IV. En el ámbito de la información:


1. Procesar, sistematizar y evaluar periódicamente el desarrollo y evolu-
ción del proceso autonómico y la situación de las entidades territoria-
les autónomas, haciendo conocer sus resultados al Consejo Nacional
de Autonomías.
2. Poner a disposición de la población toda la información relacionada
a las entidades territoriales, para lo cual todas las entidades públicas
deberán proporcionar los datos que sean requeridos por el Servicio
Estatal de Autonomías. La información pública del Servicio Estatal de
Autonomías será considerada como oficial.
3. Prestar informes periódicos al Consejo Nacional de Autonomías o
cuando éste lo solicite.”

Como puede verse, se alcanzó un grado exhaustivo de detalle, otorgan-


do un rol prominente a este órgano como la definición de criterios para
delegar competencias, evitar conflictos entre niveles territoriales en la
apropiación autonómica diferenciada de las mismas, promover su costeo
a efectos de saber quién pagaría qué y cuándo además de otras funcio-
nes como erigir la base de información de la normatividad autonómica
o la marcha misma de la gestión autonómica.
Sin embargo, este notable avance se diluyó al verificarse que esta
nueva dependencia técnica era una oficina del Ministerio de Autono-
mías. No era un ente conformado por notables elegidos pluralmente.

192
Autonomias y democracia

No lo fue, restando preeminencia a su condición de órgano neutral.


El resultado, por lo tanto, no fue otro que la posible politización (par-
tidaria) en su funcionamiento, desmereciendo el impulso técnico que
se quiso darle.
En cuarto lugar, la relación autonomías-democracia y Estado de De-
recho: la historia municipal sufrió la injerencia nacional o departamental
a través de lo que fue la aplicación del voto de censura, reconocido en
el Art.201, inciso II de la CPE de 1994, que no fue sino una compuerta
abierta para el ingreso de políticos nacionales y/o departamentales al
mundo municipal. De 1996 a 1997 hubo cambios de alcalde en el 39,7%
de los casos. En 1997-98, 2000-01 y 2001-02 los cambios se dieron en el
39,7%, el 19,4% y el 33,4% de los municipios, respectivamente.74 Hubo
un marcado descenso en el periodo 2000-01 por la aplicación de la nue-
va Ley de Municipalidades que en los artículos 50 y 51 reglamentan la
aplicación de este medida con algunos preceptos específicos75 que de
todos modos no frenaron la manipulación política desde otros niveles

74 Diego Ayo, Municipalismo y Participación Popular, Ed. Muela del Diablo, La Paz, 2003, p.135.
75 Art. 51, Ley 2028: El mecanismo de remoción del Alcalde Municipal por voto constructivo de censura,
se sujetará al siguiente procedimiento:
1. Cumplido al menos un (1) año de gestión del Alcalde Municipal, computable desde su posesión,
podrá proponerse su cambio mediante moción constructiva de censura, siempre y cuando la propuesta
esté motivada, fundamentada y firmada, por al menos un tercio de los concejales en ejercicio;
2. La moción de censura será presentada al Concejo Municipal, por conducto de su Presidente, de-
biendo ser publicada y notificada al Alcalde Municipal, proponiendo simultáneamente el nombre del
candidato a Alcalde sustituto;
3. El Concejo en el plazo de 24 horas, sin trámite previo, rechazará dicha moción por incumplimiento
de cualesquiera de los requisitos establecidos en los numerales 1 y 2 del presente artÍculo;
4. La moción admitida no podrá ser votada por el pleno del Concejo, sino hasta que hayan transcurrido
siete (7) días hábiles desde su presentación y su respectiva publicación;
5. Transcurridos los siete (7) días de presentada la moción de censura y el nombre del candidato a Al-
calde sustituto, el Concejo sesionará públicamente en la sede oficial de sus funciones y si votara a favor
de dicha moción, debe hacerlo por tres quintos del total de sus miembros. El Alcalde así electo, será
posesionado inmediatamente por el Presidente del Concejo. Si el voto de censura es afirmativo, éste
procedimiento no podrá volverse a intentar sino hasta cumplido un año después del cambio de Alcalde;
6. En la ausencia de un Concejal Titular, su suplente participará en la sesión, previa autorización escrita
del titular;
7. La sesión que trate la moción de censura, contará con la presencia de un vocal acreditado por la
Corte Departamental Electoral a objeto de verificar los requisitos y el procedimiento establecido por la
presente Ley;
8. Para la aplicación del ARTÍCULO 201.- II de la Constitución Política del Estado, los tres quintos del
total de miembros del Concejo se calcularán redondeando al número entero superior;
9. Este procedimiento no podrá ser planteado en el quinto año de gestión municipal;
10. Será nula toda actuación que no cumpla el procedimiento antes señalado; y
11. El Alcalde removido reasumirá sus funciones de Concejal durante el resto del período municipal.

193
Fundación Vicente Pazos Kanki

territoriales.76 De ese modo, en 2001-02, 2002-03 y 2003-04 se producen


cambios de alcalde en el 19,1%, el 33,4% y el 19,1% de los casos.77Pos-
teriormente, de 2005-06 y de 2006-07 se reitera la medida en 44 y 80
municipios, es decir, en el 14% y en el 25,5% respectivamente.78
En suma, se observaba una incidencia persistente en la aplicación de
esta medida.
A contrapelo de esta certeza, un indicador sobre estabilidad política
señalaba que el 49% de los gobiernos municipales se encontraron sobre el
promedio de estabilidad de 2005 a 2007. O sea, 1 de cada 2 gobiernos mu-
nicipales no tuvieron problemas de inestabilidad. 79 Sin embargo, es claro
que la otra mitad (51%) de municipios estuvieron por debajo del prome-
dio. De ese modo, el matiz previo si bien necesario no mermó el problema
de fondo: la existencia de un régimen municipal parlamentarizado80capaz
de abrir las puertas a una variedad de facciones partidarias deseosas de
asumir el poder sin importar las consecuencias. Ello tuvo lugar precisa-
mente en aquellos municipios mayormente fragmentados, cuya ejecución
presupuestaria y, por ende, su eficiencia, tendió a ser baja.81
El problema, en su versión manifiesta, fue resuelto: el voto de censu-
ra constructiva fue suprimido de la nueva ingeniería constitucional. Sin
embargo, el asunto no acabó ahí. El espíritu intervencionista se parapetó
aún sólidamente. Ya no a través de la figura parlamentaria descrita sino
de otra judicial reconocida en la LM en el capítulo sobre “suspensión
temporal”.

76 María Luján, “Gobernabilidad municipal: análisis de la aplicación del voto constructivo de censura”, en
Diego Ayo (coord..), Municipalización y Participación Popular: Diagnóstico de una Década (Tomo I),
ILDIS, p. 180
77 Diego Ayo, Municipalismo…op.cit., p. 177.
78 Ventana Ciudadana 82, “Gestión municipal se estanca a raíz del cambio del alcaldes” en La Razón del
18 de septiembre de 2007.
79 Es un indicador creado en base a la ponderación de los siguientes subindicadores: no cambio de alcal-
des, motivos del cambio de alcalde, votación obtenida por el alcalde electo y fortaleza de las coaliciones
para gobernar; cf. Marco Antonio Ayala Sánchez, Indicadores de gobernabilidad municipal (documento
no publicado de consultoría), PNUD, La Paz, 2008, pp.63-4.
80 El propósito en el marco de las reformas constitucionales de 1994 era el de parlamentarizar el sistema
de gobierno nacional. Sin embargo, el presidente Sánchez de Lozada finalmente dejó casi como expe-
rimento esta “inicial” parlamentarización sólo del nivel municipal; cf. Jorge Lazarte, Entre los espectros
del pasado y las incertidumbres del futuro. Política y democracia en Bolivia a principios del siglo XXI,
Friedrich Ebert-PLURAL, La Paz, 2005, pp. 211-6.
81 Diego Ayo, El voto constructivo de censura en Bolivia, 1995-1999. Fragmentación, polarización, con-
centración y volatilidad en los municipios (tesina inédita para optar a Candidato a Doctor en Ciencias
Políticas por la Universidad de Salamanca), Salamanca, 2001.

194
Autonomias y democracia

“Alcaldes, Máxima Autoridad Ejecutiva Regional, Asambleístas Depar-


tamentales y Regionales, Concejalas y Concejales de las entidades terri-
toriales autónomas, podrán ser suspendidas y suspendidos de manera
temporal en el ejercicio de su cargo cuando se dicte en su contra Acu-
sación Formal.”82
Se visibilizó la intención del gobierno central de “prescindir” de de-
terminadas autoridades autonómicas. Motivo por el cual la norma deta-
llaba el procedimiento a seguirse:
“Para proceder a la suspensión temporal de funciones prevista en el
Artículo anterior necesariamente deberá seguirse el siguiente procedi-
miento:
1. Habiendo acusación formal, el fiscal comunicará la suspensión
al órgano deliberativo de la entidad territorial autónoma respectiva, el
cual dispondrá, de manera sumaria y sin mayor trámite, la suspensión
temporal de la autoridad acusada designando, al mismo tiempo y en la
misma resolución, a quien la reemplazará temporalmente durante su
enjuiciamiento.”
Se consolidaba el paso de un intervencionismo parlamentario (local),
propio del periodo anterior, a una injerencia judicial aún más incisiva
además de inconstitucional. De acuerdo al derecho constitucional se
estaba infringiendo el artículo 28 de la CPE que afirmaba que el ejerci-
cio de los derechos políticos se suspendía sólo y exclusivamente previa
sentencia ejecutoriada. Lo contrario era atentar contra esta garantía reco-
nocida en el derecho internacional y terminar por judicializar la política,
además de deslegitimar la democracia en la que pesaría más la opinión
de aproximadamente 400 fiscales que de más de cinco mil autoridades
autonómicas.83
En suma, esta potestad normativa, notablemente virulenta, agredía
cualquier intento por emprender una gestión exitosa. Lo leguleyo termi-
naba por fagocitarse a lo técnico.
Y, en quinto lugar, la relación autonomía-nuevos actores (propios del
tejido institucional autonómico), entre los que se enmarcaba a
- Las áreas metropolitanas

82 LM, Art. 144.


83 Carlos Alarcón, experto en derecho constitucional, en comunicación personal.

195
Fundación Vicente Pazos Kanki

- Los indígenas
- Los actores productivos, y,
- Los actores movilizados o de protesta
- Los actores de control

Se debe tener en cuenta, respectivamente, que las autonomías desataron


un conjunto de intereses que no tenían que ver solamente con el marco
institucional formal referido a las asambleas deliberantes y los órganos
ejecutivos sino con una gama de nuevos actores urbanos, étnicos, pro-
ductivos, políticos y sociales, respectivamente. Todos ellos respondiendo
a sus propias demandas e intereses, además de agregar las principales
contradicciones estructurales históricas bolivianas:
- La relación campo-ciudad
- La relación indígenas-no indígenas
- La relación actores burocráticos formales o actores de “base estre-
cha”-actores económicos (en su mayoría informales) o actores de
“base ancha”
- La relación actores institucionales que expresan, canalizan y repre-
sentan las demandas-actores políticos movilizados que demandan.
- La relación entre actores que gobiernan-actores que controlan a los
que gobiernan.

A su vez, todo ello exigía:


- Consolidar una descentralización no sólo rural (el enfoque ruralista
fue predominante) sino urbana a partir de la creación y puesta en
marcha de las regiones metropolitanas
- Consolidar las autonomías indígenas, reconociendo más gobiernos
indígenas además de los 11 ya existentes, a la vez de ayudando a que
desarrollen una gestión verdaderamente eficiente.
- Consolidar una descentralización autonómica productiva, que ayude
a que actores económicos tengan en este bastión institucional un
apoyo sostenible a su despegue y funcionamiento.
- Consolidar una auténtica gobernabilidad, entendida como la capaci-
dad de establecer acuerdos políticos sólidos entre los diversos acto-
res autonómicos.

196
Autonomias y democracia

- Consolidar un proceso autonómico que cuente con la participación y


el control de la sociedad civil en todos sus niveles.

Hasta aquí se comprende que los problemas tenían que ver con
- Las autonomías como propulsoras en la mitigación de la pobreza y
desigualdad
- Las autonomías como impulsoras de una gestión pública financiera
eficiente (o como las autonomías sirven para mejorar el uso de los
recursos bolivianos)
- Las autonomías como encargadas de velar por la coordinación en le
gestión autonómica integral (o cómo las autonomías pueden coadyu-
var a tener una gestión pública coordinada y, por ende, eficiente), y,
- Las autonomías como responsables de sedimentar una plataforma
democrática sólida, respetuosa de los derechos de aquellos ciudada-
nos cuya opinión diverge del credo oficial/gubernamental.
- Las autonomías como plataforma de inclusión de diversos actores
con sus respectivas características y reivindicaciones.

Una vez conocidos estos aspectos medulares, fue oportuno realizar la


siguiente pregunta: ¿incluye el plan estos elementos que hacen al desa-
rrollo del proceso autonómico? En principio, el plan estaba organizado
en 3 grandes lineamientos, 6 programas divididos en dos programas por
cada lineamiento y 78 indicadores (17, 8, 20, 11, 17, 5 indicadores por
cada programa).
Vimos cada lineamiento con su respectivo programa y los variados
indicadores, tratando de observar a cuál de los cinco aspectos delinea-
dos correspondía, o si correspondía a elementos transversales y/o se-
cundarios.

197
Fundación Vicente Pazos Kanki

L1: AUTONOMÍAS SOSTENIBLES PRODUCTIVAS PARA VIVIR BIEN PROGRAMA


Programa 1: Fortalecimiento y acompañamiento a la gestión de las ETA’s1.
1. Establecimiento de la Línea Base como punto de Transversal
partida del estado de situación de las ETA’s.
2. Capacitación y asistencia técnica en temas específicos Transversal
de la LMAD y avances del proceso autonómico.
3. Diseñar e implementar la estrategia de desarrollo de Transversal
capacidades y la gestión del conocimiento desde lo local,
a ETA’s, actores sociales e instituciones involucradas en el
proceso autonómico.
4. Estudio de situación de la problemática metropolitana Desafío 5 (actor metropolitano)
del eje central (La Paz, Cochabamba, Santa Cruz) del país.
5. Servicios de Fortalecimiento y Desarrollo de la Gestión Transversal
Pública de Gobiernos Departamentales (Ejecutivo y
Legislativo).
6. Servicios de Fortalecimiento y Desarrollo de la Gestión Transversal
Pública de Gobiernos Municipales Seleccionados.
7. Servicios de Fortalecimiento y Desarrollo de la Gestión Desafío 5 (actor indígena)
Pública de Autonomías Indígena Originario Campesinas.
8. Servicios de Fortalecimiento y Desarrollo de la Gestión Al tratarse de una sola región, la región del Chaco, se
Pública de Autonomías Regionales como instancias de considera este aspecto como de menor importancia.
planificación. A no ser que pueda ser incluido en el marco de las
“regiones metropolitanas”, con lo que se tendría en
desafío 5 (actor metropolitano) de manera indirecta.
9. Apoyar a la Asamblea departamental en la concertación Transversal
política y en la adecuación constitucional de los estatutos
departamentales de Tarija, Santa Cruz, Beni y Pando.
10. Acompañamiento a las Asambleas, Concejos Transversal
Municipales en la elaboración, socialización de estatutos
y cartas orgánicas hasta su aprobación de departamentos,
municipios priorizados, AIOCs y región autónoma.
11. Apoyo a procesos de conversión de TCO a TIOCs y Desafío 5 (actor indígena)
municipios a TIOCs.
12. Impulsar el reconocimiento e incentivos a la gestión Transversal
autonómica de calidad: económico, social, productivo.
13. Concurrencia para el desarrollo regional y ejecución Transversal
de proyectos de inversión pública con ETAD´s.
14. Seguimiento y evaluación al ejercicio competencial de Transversal
la autonomía departamental, municipal, AIOCs y regional.
15. Sistematización, difusión y réplica de experiencias Transversal
autonómicas exitosas.
16. Monitoreo y atención de conflictos de gobernabilidad. Desafío 5 (actor movilizado o político)
17. Impulso a la organización de Ferias Autonómicas de No queda muy claro si se trata de eventos al estilo
las ETA’s. feria a la inversa, lo que colocaría este indicador en el
desafío 5 (actor económico)

198
Autonomias y democracia

Como se ve, en este primer programa se pretendía atender a las autono-


mías en conjunto en temas de capacitación, asistencia técnica (por ejem-
plo en la elaboración de sus estatutos), sistematización de experiencias
exitosas o socialización de sus estatutos. Además, se pretendía coadyuvar
a que distintos actores: indígenas, metropolitanos, políticos y económicos
se involucraran en el proceso autonómico. Aunque, es de enfatizar, este
“apoyo” a determinados actores podía ser incluido como una actividad
transversal adicional, en tanto se trataba de estudios (se elaborarían estu-
dios sobre las regiones metropolitanas), actividades de monitoreo (a los
conflictos que fuerna a suscitarse) o fortalecimiento a la gestión (que se
refería, nuevamente, a la capacitación y asistencia técnica).
Por ende, este primer programa fue muy pertinente para crear capa-
cidades de gestión. Aun no queda plenamente claro para qué se crearon
estas capacidades, aunque el plan ya exhibía cierta orientación a for-
talecer a las autonomías indígenas, las regiones metropolitanas o a los
actores productivos. En todo caso, el tenor era todavía de mejoramiento
de herramientas más que de atención a contenidos.

L1: AUTONOMÍAS SOSTENIBLES PRODUCTIVAS PARA VIVIR BIEN PROGRAMA


PROGRAMA 2: Concertación y coordinación con las Entidades Territoriales Autónomas y Descentralizadas
1. Gestión política y generación de espacios e instancias
participativas de debate, diálogo y concertación en caso de Desafío 3 de relaciones intergubernamentales
conflictos y/o aprobación de leyes
2. Promover la organización y funcionamiento del Consejo
Desafío 3 de relaciones intergubernamentales
Nacional Autonómico a través de la Secretaría Técnica
3. Promover la organización y funcionamiento de los Consejos
Desafío 3 de relaciones intergubernamentales
de Coordinación intersectorial y/o Comités
4. Promover la conformación y funcionamiento de los Consejos
Desafío 3 de relaciones intergubernamentales
Regionales Económico Sociales
5. Fortalecer el Comité Técnico Metropolitano del eje central
(LPZ, CBA, SCZ) en apoyo a la conformación de la Región Desafío 3 de relaciones intergubernamentales
Metropolitana.
6. Generación de mecanismos y canales de coordinación
intergubernamental a través de flujos de información efectiva y Desafío 3 de relaciones intergubernamentales
confiable
7. Promover la institucionalidad de la comisión técnica de los
Desafío 5 (actor indígena)
pueblos indígena originario campesinos.
8. Generar cultura de transparencia y rendición de cuentas de
Desafío 5 (actor social de control)
las ETA’s a sus bases sociales

199
Fundación Vicente Pazos Kanki

Este nuevo programa fue plenamente coherente con el título que lo


encabezaba: “coordinación con ETAs”. Se observaba que 6 de los 8 in-
dicadores tenían que ver con la posibilidad de crear instancias de coor-
dinación intergubernamental. Sin embargo, algunos aspectos merecen
relevarse. Primero, no había jerarquía alguna entre los indicadores. Se
ponía como un indicador la conformación del Consejo Nacional de Au-
tonomías con igual importancia a la conformación, por ejemplo, de los
Consejos Regionales Económicos. No hay dudas que el primer consejo
era decisivo en la marcha democrática del proceso autonómico. No así
los segundos, de los que se podía prescindir.
Segundo, no había relación de los consejos con instancias técnicas
que se constituyeran en sus brazos operativos. Lo sensato era incluir
al Servicio Estatal de Autonomías en este programa, de lo contrario la
conformación de plataformas de concertación, quedaban como meras
instituciones de diálogo pero sin quedar claro sobre qué dialogarían y
dialogaban. El SEA debía constituirse en el generador de insumos para
que se promovieran esos diálogos y dinámicas de concertación.
Tres, algunos indicadores se mostraban poco precisos, como ser el
indicador de “promover la institucionalidad de la comisión técnica de los
pueblos indígena originario campesinos”. No se sabe a qué comisión téc-
nica se hacía referencia en la medida que la normativa autonómica no
se refería a una institución de ese tipo. Asimismo, la intención de crear
“mecanismos y canales de coordinación intergubernamental a través de
flujos de información efectiva y confiable”, era una tarea muy general, difí-
cilmente realizable y medible, como por ejemplo el indicador de creación
del Consejo Metropolitano, una actividad con un resultado concreto.
Y, cuatro, posiblemente la inclusión de la comisión indígena o la
obligación de las ETAs de “generar una cultura de transparencia”, corres-
pondían, o debieron hacerlo, a otros programas (de control social y de
apoyo a indígenas).
En suma, el plan se dedicaba a priorizar aspectos organizativos ins-
trumentales de notable importancia, como eran los diversos consejos
de coordinación, pero sin que existiera un mandato de vinculación de
estos instrumentos con los objetivos centrales a los que debería apuntar
el proceso. Mientras no hubiera una ligazón clara entre las plataformas

200
Autonomias y democracia

institucionales de diálogo creadas y los propósitos a los cuales servirían,


se corría el riesgo de crear “elefantes blancos institucionales”, desvincu-
lados de los desafíos de la realidad autonómica.

L2: GOBIERNOS MÁS CERCA DE LA GENTE


PROGRAMA 3: Desarrollo normativo de autonomías y descentralización y la legislación relacionada
1. Diseño e implementación de la Ley y Reglamento de Dado el potencial de generación de conflictos en
Unidades Territoriales: Gestión de su aprobación el tema límites, es pertinente este indicador que
hace referencia al desafío 5 (actor movilizado y
gobernabilidad)
2. Socialización y capacitación de la Ley de Unidades
Lo mismo.
Territoriales, Reglamento y normas técnicas
3. Diseño e implementación de la Ley y Reglamento de
Este es un tema de menor importancia.
Mancomunidades: Socialización
4. Diseño e implementación de la Ley y Reglamento del Consejo
Desafío 5 (actor metropolitano)
Metropolitano: Socialización
5. Diseño e implementación de la Ley y Reglamento de Gestión Transversal y de importancia central en la
Municipal: Socialización medida que su delineamiento no vaya en
detrimento de la propia legislación municipal.
6. Desarrollo Normativo, complementario de leyes de
armonización (Ley de Gestión Pública, Ley de Control
Transversal, de importancia variable.
Social, Ley de Reclasificación Impositiva, Ley de Deslinde
Jurisdiccional, Ley del SPIEP)
7. Diseño de instrumentos y metodología para la elaboración de
Transversal, gestión y competencias
estatutos y cartas orgánicas
8. Diseño, desarrollo e implementación de Modelos de Gestión
Pública Plurinacional, Intercultural e instrumentos operativos
Transversal, gestión y competencias
autonómicos, departamental, municipal (medianos y pequeños),
AIOC y regional
9. Acompañamiento a la delegación y transferencia gradual de
Transversal, gestión y competencias
competencias exclusivas a niveles subnacionales
10. Seguimiento a la aplicación de competencias y niveles de
Transversal, gestión y competencias
concurrencia entre las ETAs
11. Diseñar e implementar mecanismos de apoyo a los
procesos de la delegación y transferencias de competencias Transversal, gestión y competencias
departamentales, municipales e indígenas y regional
12. Apoyo a la delegación gradual de competencias y recursos
Transversal, gestión y competencias
entre municipios y AIOCs – Departamentos a región autónoma
13. Diseñar e implementar mecanismos de apoyo a
los procesos de acompañamiento y facilitación en las
Transversal, gestión y competencias
competencias compartidas y concurrentes de los niveles
sub-nacionales

201
Fundación Vicente Pazos Kanki

14. Preparación de los criterios financieros para un desarrollo


sectorial, costos competenciales, análisis de transferencias y
Transversal, gestión y competencias
distribución de recursos que no contravengan la CPE y leyes en
materia financiera
15. Diseño de una estrategia de diálogo coordinado,
concertación e implementación para elaborar la propuesta del Desafío 2, de suma importancia
nuevo Pacto Fiscal
16. Incidir en la elaboración de la Propuesta de Política
Desafío 2
Tributaria y/o mecanismos de financiamiento para las ETAs
17. Incidir en la propuesta técnica de distribución fiscal
Desafío 2
financiero
18. Desarrollo del mecanismo solidario del Fondo de Desarrollo
Desafío 1 y 2, sobre pobreza y distribución fiscal.
Productivo Solidario
19. Diseño, creación, puesta en marcha y acompañamiento al
Desafío 3, relaciones intergubernamentales
Servicio Estatal Autonómico
20. Fortalecimiento y consolidación del OBA para la
recopilación, análisis, seguimiento y evaluación de la
implementación del proceso autonómico así como la Transversal de análisis y reflexión.
administración del centro de documentación de la información
generada por las ETA´s y el registro de normas.

Este programa ya entraba en contenidos de suma importancia en la


marcha del proceso autonómico. Se distinguían tres aspectos de notable
trascendencia. Primero, se pretendía sentar las bases de las autonomías
elaborando las nuevas leyes que definieran las reglas de juego que de-
bían estar presentes. El conjunto de leyes iba desde la Ley de Control,
Ley de Mancomunidades, Ley de Unidades Territoriales o Ley de Gestión
Pública. No hay duda que la intención era pertinente. Sin embargo, era
evidente que se debía discutir, por un lado, la necesidad de priorizar las
leyes a ser aprobadas, pues por ejemplo una ley de mancomunidades
no era de igual peso que la ley de gestión pública. Por otro lado, po-
siblemente se requería incluir otras normas de mayor importancia: ley
de creación del Fondo de Apoyo Productivo y Solidario, ley del Consejo
Nacional de Autonomías o ley de relaciones intergubernamentales au-
tonómicas que finalmente no se incluyeron Finalmente, tampoco hubo
injerencia del MA en la elaboración de leyes sectoriales de enorme inci-
dencia sobre la marcha autonómica como las leyes de transporte, desa-
rrollo económico, vivienda.
Segundo, se pretendía clarificar la distribución, costeo y responsabi-
lidades en torno a las competencias autonómicas. Propósito sin dudas

202
Autonomias y democracia

pertinente. Sin embargo, se dedicó una excesiva atención, 8 de los 20


indicadores, a las competencias. Si bien se trataba de un tema central, el
plan entró a un detalle demasiado exhaustivo al respecto. Los indicado-
res de un documento que se mostraba como “estratégico” parecían más
ser indicadores de un plan operativo. Con esa misma lógica se incluía al
SEA en este programa. No ya con la posibilidad de ofrecer insumos al
Consejo Nacional de Autonomías, es decir, como puente entre lo técnico
y lo político, sino como un fin en sí mismo, en la medida que se conver-
tía (casi) en una oficina de análisis competencial.
Y, tercero, se planteaba la posibilidad de llevar adelante un mejor
acuerdo de distribución fiscal. Meta contemplada ya por el Decreto
del Poder Ejecutivo 29894 que establecía la necesidad de que el MA
tuviera criterios claros para promover la “sostenibilidad fiscal finan-
ciera de las ETA´s”.84 Para ello se tomaron en cuenta 4 indicadores de
importancia variable entre ellos. La posibilidad de establecer un nuevo
Pacto Fiscal fue, sin dudas, el indicador más relevante, pues entró de
lleno a uno de los desafíos más evidentes de la dinámica autonómica,
de acuerdo a lo analizado anteriormente. Posiblemente un programa
entero y no sólo un indicador debía ser parte de este postulado. El
mismo iba de la mano de la posibilidad de apoyar la creación de Fondo
de Desarrollo Productivo y Solidario que también se planteaba como
indicador 18. Este mecanismo constituía un hito en la historia fiscal de
las autonomías al estar destinado, precisamente, a resolver o ayudar
a paliar asuntos relativos a la lucha contra la pobreza y el desarrollo
económico.
En suma, el plan resultó acertado en el establecimiento de determina-
dos indicadores vitales en la resolución de aspectos medulares del pro-
ceso autonómico. Sin embargo, se notaba una dispersión en las tareas
a ser priorizadas que, a su vez, denotaba una subvaloración de tópicos
estratégicos que ameritaban formar un programa específico.

84 Decreto 29894, Art.30,h.

203
Fundación Vicente Pazos Kanki

L2: GOBIERNOS MÁS CERCA DE LA GENTE


PROGRAMA 4: Gestión y organización territorial
1. Estrategia de estandarización de criterios del sistema de ordenamiento
Transversal
territoria
2. Diseño y rediseño de procedimientos de creación, modificación, delimitación y
Transversal
mapeo de unidades territoriales (UTs) y de distritación
3. Diseño e implementación de un Plan Nacional de delimitación, creación y
Transversal
modifi cación de unidades territoriales
4. Estudio de las problemáticas regionales y de las expectativas de viabilidad de
Transversal
conformación de regiones
5. Impulsar la conformación de regiones metropolitanas en base a la articulación Transversal aunque también es
de mancomunidades con las gobernaciones y municipios Desafío 5 (actor metropolitano)
6. Impulsar la conformación de regiones en base a resultados de procesos de
Transversal
planificación y gestión regional
7. Diseño e implementación del sistema de información de unidades territoriales Transversal
8. Mapear e Identificar los potenciales conflictos interdepartamentales -
Desafío 5 (gobernabilidad)
municipales y establecer los criterios que generaron el conflicto
9. Sistema de alerta temprana y monitoreo de la evolución de los conflictos
interdepartamentales en coordinación con los gobiernos departamentales y Desafío 5 (gobernabilidad)
municipales para la solución
10. Diseño, creación y consolidación de una instancia desconcentrada de
Transversal
Unidades Territoriales.
11. Difusión y promoción de derechos de los pueblos indígenas originario
Desafío 5 (actor indígena)
campesinos PIOCs con enfoque de género e interculturalidad

Este programa concentraba la atención en tres elementos además de


dejar al margen otro. Primero, en los asuntos territoriales. Se otorgó una
relevancia desmedida a este tema (8 de los 11 indicadores). Algo que
provenía de la misma conformación institucional del MA, que contaba
con dos Viceministerios, uno de los cuales estaba precisamente dedica-
do a la organización territorial.85 Asimismo, en el mismo programa se
incluía otros 2 indicadores que tenían que ver con un aspecto central en
la marcha autonómica: los conflictos. Tal cual estaba la redacción parece
que la intención era atender los conflictos que generaran ingobernabili-
dad. Sin embargo, posiblemente se aludía a conflictos de índole territo-
rial, en cuyo caso, 10 de los 11 indicadores estaban concentrados en este
programa. En ese caso, se puede afirmar que había coherencia plena

85 Decreto 29894, Art.32

204
Autonomias y democracia

con el título del programa “Gestión y organización territorial”, en cuyo


caso se podía cuestionar al programa en sí mismo como un todo. Asimis-
mo, el tema indígena, sólo para ser descriptivo con lo que se pretende
remarcar, aunque de notable importancia en el marco de una revolución
democrática plurinacional, fue incluido en un solo indicador: “difusión y
promoción de derechos de los pueblos indígenas originario campesinos
PIOCs con enfoque de género e interculturalidad”. El problema clara-
mente no fue sólo cuantitativo -1 indicador frente a 10- sino cualitativo:
el indicador no tenía nada que ver con el programa. Es más, el tema
como tal exigía seguramente un programa extenso para su tratamiento.
Finalmente, lo poco que se decía al respecto quedó enmarcado en lo
“indígena” dejando de un lado el concepto de “interculturalidad”, reco-
nocido en la creación del MA. Este ministerio debía “formular, propiciar
y evaluar el desarrollo de políticas nacionales de Interculturalidad en la
gestión pública de las Entidades Territoriales Autónomas y Descentrali-
zadas”,86 que tenía por objetivo no sólo la atención a lo indígena sino
a su vinculación con lo no indígena. Nada de eso llegó a mencionarse.

L.3. LIDERANDO GESTIONES DE CALIDAD


PROGRAMA 5: Fortalecimiento del Ministerio de Autonomía
1. Fortalecimiento y desarrollo de capacidades gerenciales y técnicas
Transversal
(capacitación) del M.A.
2. Fortalecer los equipos técnicos de las coordinaciones departamentales
Transversal
generando capacidad de gestión técnica
3. Gradual Carrera administrativa que cualifique los recursos humanos
Transversal
permanentemente
4. Desarrollo de sistemas informáticos y uso de nuevas tecnologías Transversal
5. Reestructuración organizacional en áreas sustantivas Transversal
6. Modernizar la tecnología organizacional, diseño y rediseño de procesos Transversal
7. Mejoramiento del clima y cultura organizacional Transversal
8. Mejoramiento de condiciones laborales en cuanto a infraestructura Transversal
9. Diseño de flujos de comunicación y coordinación interna efectivo Transversal
10. Fortalecimiento de producción de herramientas comunicacionales externas Transversal
11. Diseño de estrategia de comunicación multimediática en conflictos y
aprobación de leyes, para informar y orientar sobre temáticas relacionadas al Transversal
proceso autonómico que se requieran posicionar en la población.

86 Ibid, Art.30, j.

205
Fundación Vicente Pazos Kanki

12. Consolidación de la imagen institucional mediante la producción de material


Transversal
promocional
13. Fortalecimiento del trabajo periodístico mediante la producción de notas de
Transversal
prensa, separatas, periódico, anuario, solicitadas, página web y otras
14. Gestión de medios mediante el monitoreo, sensibilización, debate ciudadano
y apertura de espacios en temas políticos, autonómicos, conflictos y temas Transversal
municipales
15. Diseño, implantación y funcionamiento de una Plataforma de atención al
Transversal
Público
16. Investigaciones publicadas y difundidas que contribuyen a mejorar el
Transversal
posicionamiento institucional
17. Consolidación de mecanismos de financiamiento interno y externo Transversal

Este programa estaba íntegramente dedicado a generar capacidades en


el MA. Parecía útil. Sin embargo, los indicadores eran muy generales y
una diversidad de indicadores de disímil relevancia se incluía con simi-
lar jerarquía. Seguramente el indicador más importante era el referido a
la creación de una “carrera administrativa” que sería implementada de
forma “gradual”. Es evidente que todos los elementos descritos forma-
ban un conjunto de intenciones loables que sólo podían ser evaluadas
en función a sus resultados.

L.3. LIDERANDO GESTIONES DE CALIDAD


PROGRAMA 6: Planificación estratégica y gestión por resultados
1.Generación de cultura de planificación y evaluación institucional Transversal
2. Implementación de un sistema de planificación, seguimiento y evaluación para
Transversal
la rendición de cuentas por resultados.
3.Cultura de Transparencia y Rendición de cuentas del M A. Transversal
4. Diseño, implantación y seguimiento al Plan de Desarrollo Sectorial
Transversal
Autonómico
5.Diseño del Plan Estratégico Institucional 2016-2020 Transversal

Tampoco cabe comentar mucho al respecto. Todos los indicadores te-


nían que ver con el fortalecimiento del Ministerio aunque en su capaci-
dad de planificación.
En suma, se podía ofrecer las siguientes conclusiones para ese mo-
mento:

206
Autonomias y democracia

1. El plan incluye elementos sumamente útiles en la marcha del pro-


ceso autonómico que van desde la elaboración de leyes autonómi-
cas hasta la consideración de asuntos territoriales pasando por la
generación de capacidades institucionales en el mismo MA. Lo hace
apelando a resultados concretos y medibles como por ejemplo “la
elaboración de un Plan de Delimitación Territorial”, “redacción de la
Ley de Gestión Pública”, “conformación del SEA”, “creación del Fon-
do de Desarrollo Social y Productivo”. Vale decir, se trata de metas
muy claras que coadyuvan a implementar un proceso previsible y
monitoreable.
2. Sin embargo, es necesario advertir que el plan posiblemente no con-
tenga los programas que debería contener de acuerdo a las exigen-
cias centrales de la dinámica autonómica. Ninguno de los aspectos de
diagnóstico de partida constituyen programas específicos.
3. Asimismo, el plan tiene la virtud de incluir todos los tópicos de
mayor relevancia autonómica pero, en primer lugar, lo hace de for-
ma dispersa situándolos en diversos programas; en segundo lugar,
lo hace en algunos casos casi de forma marginal: sólo uno de los
indicadores tiene relación con la posible reducción de la pobreza;
sólo 3 (no agregados en un solo componente) tienen relación con
las autonomías indígenas; sólo 1 tiene que ver con la necesidad de
establecer el funcionamiento del Consejo Nacional de Autonomías;
sólo 1 tiene relación (además tangencial) con el control autonómi-
co; 2 la tienen con lo que se denomina “desarrollo económico lo-
cal” (y también de forma general, haciendo alusión, por ejemplo a
las “ferias autonómicas”); en tercer lugar, aun de tomarse en cuenta
los tópicos estratégicos, se lo hace de modo abstracto/general: “di-
fusión de los derechos indígenas”, “desarrollo de sistemas informá-
ticos”, etc.

Condición política observada Características Calificación


En cuanto a autonomías y pobreza, el El PEI si incluye la creación de este fondo, pero es Solidez media
PEI incluye la posibilidad de atenuar solamente 1 indicador de entre los 73 existentes. No
la pobreza a través de la creación es precisamente una prioridad en el plan, pero si se lo
del Fondo de Desarrollo Productivo ha contemplado.
Solidario

207
Fundación Vicente Pazos Kanki

En cuanto a autonomías y modelo El PEI menciona la posibilidad de avanzar en un Pacto Solidez media
fiscal, el PEI contempla la posibilidad Fiscal que establezca nuevas y más equitativas reglas
de modificar el modelo fiscal centrado fiscales, lo cual es altamente positivo. Sin embargo,
en la regalías y el IDH distribuido por el tema queda establecido en un solo indicador. No
criterios demográficos y productivos parece ser una prioridad.
(entendiendo por departamentos
productivos, aquellos departamentos
donde existe un recurso natural,
que en este caso es el gas), que
genera enormes desigualdades inter
e intradepartamentales, a través del
establecimiento de un Pacto Fiscal
En cuanto a autonomías y No hay dudas que se incluyen diversos elementos Solidez media-alta
mecanismos de coordinación que hacen a la posibilidad de establecer vínculos
intergubernamental, el PEI si se permanentes entre niveles autonómicos con un
preocupa abundantemente de la MA verdaderamente activo en la promoción de los
necesidad de apoyar los mecanismos mismos. Quizás el único aspecto, ciertamente no
de coordinación intergubernamental menor, que preocupa es la inclusión del SEA en otro
Programa y no como parte técnica de las instituciones
encargadas de la coordinación intergubernamental,
como es el Consejo Nacional de Autonomías o los
Consejos Sectoriales.
En cuanto a autonomías y El PEI, como plan de gobierno no se mete en un Solidez baja
gobernabilidad, el PEI no menciona tema de enorme controversia política, teniendo en
el aspecto que genera mayor cuenta que para el oficialismo esta acusación formal
ingobernabilidad hoy en día en el es constitucional y para opositores no lo es. A lo
ámbito autonómico: la suspensión de sumo, al referirse a problemas de gobernabilidad
autoridades autonómicas por simple el PEI se concentra en los problemas limítrofes. Su
acusación formal. importancia está fuera de toda duda, pero claramente
es insuficiente.
En cuanto a autonomías y nuevos Este es un punto muy importante del plan que Solidez alta
actores, el PEI menciona la posibilidad incluye uno de los aspectos más débiles del proceso
de consolidar regiones metropolitanas de descentralización municipal previo: el olvido
de la descentralización urbana. Eso parece quedar
remediado en el plan.
En cuanto a autonomías y nuevos Este tema, dada su enorme importancia a efectos de Solidez baja.
actores, el PEI menciona en tres consolidar la noción de plurinacionalidad, no sólo
indicadores el apoyo a las autonomías no es priorizado sino que se encuentra segmentado
indígenas. en diversos programas. No hay pues un eje que
concentre un tópico de semejante relevancia.
En cuanto a autonomías y nuevos No se toca el tema. Éste parece un elemento muy Solidez baja.
actores, el PEI no se refiere al tenue del PEI, teniendo en cuenta que la CPE
control más que de pasada haciendo enaltece la noción de control y participación a
referencia a la necesidad de promover través del reconocimiento de la existencia de una
la rendición de cuentas. “sociedad civil organizada” que velará por el buen
funcionamiento de diversos ámbitos estatales:
legislativo, ejecutivo, judicial y electoral.

208
Autonomias y democracia

8. Haciendo gestión pública en busca de resultados autonómicos


concretos. Una mirada a la aplicación:

Este acápite fue elaborado fundamentalmente en base a entrevistas rea-


lizadas en forma anónima a 6 funcionarios del MA. La intención era ver
si el plan estratégico contaba con un plan operativo y, en ese sentido, se
pretendía evaluar la aplicación misma de dicho plan operativo. Lo cierto
era que el MA carecía de un plan de este tipo. Toda acción operativa se
guio, por ende,
a) En lo que iría a dictaminar el presidente o lo que serían las urgencias
políticas
b) Lo que diría el Plan Estratégico, y,
c) Lo que realizarían en forma personal, aunque siempre en coordina-
ción con la Ministra de Autonomías, determinados técnicos.

A decir, de un entrevistado “el plan estratégico nos ha ayudado a or-


denarnos, pero tampoco es la biblia. Cada quien sabe lo que tiene que
hacer”. Esta frase dejaba entender que el plan era una guía que ayudaría
a que cada Dirección con sus respectivas Jefaturas, aplicara lo que creía
más conveniente. Además, se debía considerar que había una división
de roles relativamente clara: “antes de que venga el actual Viceministro,
las cosas eran claras: los Viceministerios son cuotas políticas del Presi-
dente y ahí casi no tiene nada que ver el Ministro. Por eso el Carlos (Ro-
mero), anterior ministro tenía su propio equipo con todas las jefaturas
necesarias al margen de la misma estructura organizativa ministerial. La
actual ministra sí trabaja con sus dos viceministerios pero ella tiene su
propio personal técnico de confianza, como son sus dos directores, de
planificación y de organización autonómica. Pero, se debe resaltar que
ahora sí se puede trabajar con los dos viceministerios, que ya no tienen
un perfil tan político”.
De ese modo, se podía observar algunos elementos decisivos en la
implementación misma del proceso autonómico: en primer lugar, en
relación a la posibilidad de relacionar la autonomía con la pobreza, el
Ministerio venía desarrollando un anteproyecto de ley de creación del
Fondo de Desarrollo Productivo y Solidario:

209
Fundación Vicente Pazos Kanki

“Es una de las prioridades técnicas. Se tiene casi la seguridad de que


no va a ser fácil negociar esta propuesta con el Ministerio de Economía,
pero hay que intentar cumplir con lo establecido en nuestro PEI. El pro-
pósito del anteproyecto es destinar algunos recursos precisamente hacia
las Entidades Territoriales Autonómicas (ETAs) más pobres”.
Este era un dato verdaderamente ponderable por el carácter estra-
tégico de la medida y, en ese sentido, por hacer caso a lo que disponía
en el PEI. Desafortunadamente, el documento no fue dado a conocer
públicamente. Pero por lo que se conoció en la entrevista sobre el tema,
el objetivo era asociar la marcha del proceso autonómico con la posibi-
lidad de reducir la pobreza. Sin embargo, se tenía casi pleno convenci-
miento de que elaborar esta norma era más un hecho testimonial –“lo
hicimos”- que una prioridad del gobierno central:
“No es prioridad, en realidad no se va a modificar nada de cara a
las elecciones del 2014. No creemos que este anteproyecto entre en la
agenda legislativa, pero es evidente que hay que proponerlo e intentarlo
discutir”.
De ese modo, dentro del reducido margen de acción del MA, esta
iniciativa era digna de remarcarse.
En segundo lugar, en relación al modelo fiscal y a la posibilidad de
utilizar los recursos públicos de forma eficiente, no había el menor atis-
bo de modificación. Téngase en cuenta que el modelo distributivo tendía
a ser profundamente inequitativo (por ejemplo, un ciudadano tarijeño
recibe más o menos 30 veces más que un ciudadano paceño). Motivo
por el cual se hacía imprescindible plantear algunas modificaciones. No
resultaba claro cuáles podrían ser éstas, pero sí se tenía la certeza de
que era eso precisamente lo que debía discutirse públicamente: el cómo
ponemos en marcha un modelo menos inequitativo. Es por esa razón,
con seguridad, que el PEI incluyó, de forma muy pertinente, en la Línea
2, Programa 3, en su mandato 15, lo siguiente:
“Diseño de una estrategia de diálogo coordinado, concertación e im-
plementación para elaborar la propuesta del nuevo Pacto Fiscal”.
Sin embargo, la opinión al respecto era clara:
“El tan anhelado Pacto Fiscal no es posible. No se va a modificar
nada en la forma de distribución. Si tocas las regalías, Tarija salta. Ellos

210
Autonomias y democracia

siempre dicen que no les vengan con ese cuento del pacto fiscal, porque
la intención es quitarles sus recursos. Por eso jugar con el descontento
de algunos departamentos no es lo más aconsejable a dos años de las
elecciones presidenciales. Se podría perder muchos senadores si se ha-
cen cambios”.
Por tanto, resta comentar que el producto propuesto, “la Estrategia
de Coordinación” del Pacto Fiscal no fue elaborada, ni tampoco estuvo
en proceso de elaboración. Esta posibilidad quedó pues archivada.
En tercer lugar, en relación a la posibilidad de establecer mecanismos
de inter-relacionamiento entre niveles gubernamentales autonómicos, se
observó resultados contundentes: no se formó el Consejo Nacional de
Autonomías ni tampoco hubo la intención de hacerlo. Lo propio sucedió
con los consejos sectoriales y/o metropolitanos. En el mejor escenario se
tuvo al SEA en funcionamiento pero como una instancia técnica divorcia-
da del formato de coordinación intergubernamental (no se encontraba
en el mismo Programa en el que estaban estos consejos) y, en particular,
del CNA. De todos modos, al parecer el SEA iba a dar curso al mandato
del Decreto del Poder Ejecutivo que rezaba como obligación para el MA
la necesidad de “desarrollar un sistema de seguimiento y monitoreo al
desempeño de la gestión pública institucional, competencial y fiscal fi-
nanciera de las Entidades Territoriales Autónomas y Descentralizadas”.87
Era pronto para saberlo, al menos con la información disponible, pero
parecía que ese podía ser finalmente su rol.
Sin embargo, si bien el resultado fue poco auspicioso, es necesario ver
en esta sección si el MA, a pesar de las dificultades existentes, impulsó su
aplicación. La respuesta es afirmativa: “sí, el MA ha intentando poner en
marcha el CNA. Se tuvo diversas reuniones en las que se discutió su con-
formación, la posibilidad de convocar a estos actores miembros además
de elaborar sus reglas internas de funcionamiento. De todos modos, sí se
tuvieron talleres con algunos de los miembros, por ejemplo con la FAM, a
nombre de los 5 actores municipales que forman parte del CNA”.
Por lo tanto, El MA no se desentendió de este tema a pesar de la
orientación política asumida poco propensa a institucionalizar a este

87 Decreto 29894, Art.30, i.

211
Fundación Vicente Pazos Kanki

nuevo órgano autonómico. Sin embargo, el resultado parecía ya conoci-


do: “al final intentar algo con el CNA es desgastante, mientras las cosas
estén como estén. Y sucede lo mismo con los consejos sectoriales. Los
sectores tienen relación directa con el Presidente (Morales) y es poco lo
que podemos hacer.”
Por tanto, el MA, a pesar de su buena voluntad no pudo hacer casi
nada al respecto.
En cuarto lugar, en relación a la gobernabilidad en el marco auto-
nómico, el MA mostró a través de la ministra Peña que los artículos de
la Ley Marco que facultaron a suspender a una autoridad autonómica
a simple acusación formal, constituían una prueba de que “el gobierno
está empeñado en luchar contra la corrupción”. Por tanto, en opinión
del MA no había nada que cuestionar a este postulado normativo y a su
(selectiva) utilización. Todo lo contrario: se requería su aplicación en la
medida en que desalentaba las prácticas de malversación de fondos y
evitaba caer en la tradicional impunidad del sistema político nacional.
Por eso mismo no resulta extraño que el PEI no hiciera referencia
alguna a este aspecto. Es comprensible la posición política que podía
llegar a asumir, y que efectivamente asumió el MA, sobre este punto.
Sin embargo, no resultó comprensible que el tema no fuera sujeto a una
profunda discusión, dado el enorme efecto político que producía. Entre
diversos testimonios se podía leer desde la Gobernación de Santa Cruz
lo siguiente: “no se puede trabajar como quisiéramos. Ya se ha intenta-
do suspender al Gobernador Costas pero al final no han podido. Pero
igual sabemos que hay que estar todo el tiempo sobre los asambleístas
que nos apoyan, que se podrían echar para atrás si no cumplimos com-
promisos. Eso hace que todo sea muy frágil y que la tensión sea lo que
caracteriza la gestión. Y es que ya queda poca cabeza para hacer cosas
(técnicas) que valgan la pena.”.88
Desde el municipio de la capital orureña: “de milagro nomás se man-
tiene la alcaldesa; por todo y por nada la quieren agarrar los compa-
ñeros del MAS con la excusa de la famosa acusación formal; y ella se
defiende nomás. No hay nada más que hacer”.89

88 Entrevista con técnico de la Gobernación de Santa Cruz citada.


89 Entrevista con técnico del Municipio de Oruro de junio de 2012.

212
Autonomias y democracia

O desde el municipio de la capital de La Paz: “podemos trabajar


porque por suerte tenemos mayoría en el Concejo, pero igual el Alcalde
pierde tiempo defendiéndose en sus 20 juicios. Y lo peor es que cual-
quier excusa van a buscar para suspendernos con acusación de fiscal”.90
Se trataba de un tema que no podía soslayarse, teniendo en cuenta
que generaba una atmósfera política de amedrentamiento permanente.
No es que se produjeran suspensiones todos los días pero sí, todos los
días, se tenía la certeza de que ir en contra del gobierno era “camino
seguro a que te suspendan”.91
En suma, la posición política del MA inhibía cualquier mención en
contra de los artículos de la Ley Marco que facultaran la suspensión.
¿Significaba ello que el MA descuidó la gobernabilidad autonómica? En
principio, la respuesta es no, puesto que los diversos problemas de in-
gobernabilidad que tenían lugar en el país, quedaron a cargo (como
responsable o co-responsable) del MA. Problemas, por citar sólo algunos
de los más acuciantes para la gobernabilidad del país, como los ocurri-
dos en Yapacani, donde se disputaban la titularidad de la alcaldía fac-
ciones opuestas del MAS; en Oruro y Potosí donde se discutían asuntos
limítrofes entre las poblaciones de Coroma y Quillacas; o en el TIPNIS,
donde el ministerio formó parte en las comisiones de conversación con
las autoridades indígenas del lugar, terminaron por ocupar una notable
parte de la agenda ministerial: “El Presidente le encarga esas misiones
a la ministra y no queda otra que concentrarse en su solución. A decir
verdad, esa es la rutina casi normal del MA”.92
Sin embargo, desde otra óptica la respuesta es sí, sí hubo descuido.
No se tenía una evaluación del rol jugado por el MA en los conflictos
descritos pero sí se podía tener certeza de que se trataba de asuntos
coyunturales que obligaban al MA a desempeñar, mayormente, una la-
bor de “bombero”,93 mientras los asuntos estructurales no encontraban
solución. Posiblemente el de mayor talante tenía que ver con la aproba-
ción de los estatutos autonómicos de aquellos departamentos donde el
SI venció en el Referéndum por las Autonomías de 2006. Con excepción
90 Entrevista con Oficial Mayor de Planificación del Municipio de La Paz, septiembre de 2012.
91 Entrevista a autoridad del Concejo Municipal de Quillacollo de junio de 2012.
92 Entrevista con técnico del Ministerio de Autonomías de septiembre de 2012.
93 Entrevista con Raul Maydana, experto en Descentralización y Autonomías, de junio de 2012.

213
Fundación Vicente Pazos Kanki

de Pando que adecuó su Estatuto a la nueva CPE 2009, aunque incluso


en este caso se percibía que la Gobernación a cargo del MAS “hizo todo
sin mucho consenso ni opinión de la población”94, no se vio adelantos
en relación a los Estatutos de Santa Cruz, Beni y Tarija. Esta situación
resultaba llamativa, más aun teniendo en cuenta que las Gobernaciones
de estos dos últimos departamentos ya estaban a cargo del MAS.95
A propósito de este tema, el MA, más bien, mostraba el proceso de
elaboración de estatutos y cartas orgánicas como un asunto de orden
administrativo/procedimental donde lo que importaba era el número:
“ya casi 150 cartas orgánicas están en proceso”. Esta tónica recordaba el
avance político-instrumental de la fase municipal de la Participación Po-
pular, donde el criterio numérico parecía el más importante: “ya tenemos
236 comités de vigilancia”, “ya hay 188 POAs”, “ya tenemos 32 manco-
munidades, de las que 12 tienen su propia gerencia”, y así un largo etcé-
tera que denotaba la sumisión de lo formal a lo substantivo. Se iniciaba
una fase de marcado fetichismo institucional que parecía repetirse a la
cabeza del MAS, obviando privilegiar lo que verdaderamente ameritaba
mayor atención: la adecuación política de los estatutos departamentales,
que aunque ilegales en su realización, fueron notablemente legítimos,
con votaciones de apoyo electoral siempre por encima del 50%.
En quinto lugar, en relación a los nuevos actores del proceso auto-
nómico se podía mantener cierto escepticismo. El primer actor en juego
fue el actor metropolitano. De acuerdo al PEI, se tenían contempladas
tres metas. Uno, en el Programa 1 de “Fortalecimiento y acompañamien-
to a la gestión de las ETA´s” se pretendía contar con un estudio de la
situación de la problemática metropolitana. En el Programa 3 de “Desa-
rrollo normativo de autonomías y descentralización y la legislación rela-
cionada” se buscaba con contar con un diseño la Ley y Reglamento del
Consejo Metropolitano. Y en el Programa 4 de “Gestión y organización
territorial” se tenía como propósito impulsar la conformación de regio-
94 Entrevista a Marlene Pacheco, dirigente cívica y estudiante en el curso de Líderes promovido por la
Fundación Idea, de julio de 2012.
95 La información proviene de una ventana del portal del Ministerio de Autonomías; http://intranet.auto-
nomia.gob.bo/departamentales/, en la que se describe el estado de situación de cada estatuto. Lamen-
tablemente, se percibe que el mismo no está actualizado. Precisamente en el caso de Pando se afirma
que tiene dos tercios de avance. Información obviamente desactualizada pues sabemos que el mismo
ya ha sido aprobado.

214
Autonomias y democracia

nes metropolitanas en base a la articulación de mancomunidades con las


gobernaciones y municipios.
Lo cierto es que el MA logró el segundo indicador: el anteproyecto
de ley. Se tenía un borrador que empezó a ser debatido en el transcur-
so de 2013. No se conocieron los contenidos pero si se tuvo la certeza
de que esta norma, que serviría de guía para posteriormente impulsar
el funcionamiento de las regiones metropolitanas, fue elaborada. “Una
vez que tengamos la ley aprobada, recién se podrá empezar a apoyar su
conformación”96.
El segundo actor en juego fue el actor indígena: las autonomías in-
dígenas. De acuerdo al PEI los medidores del avance indígena tenían
que ver, uno, con el apoyo que se brindaría a la gestión pública en
estos gobiernos desde los “Servicios de Fortalecimiento y Desarrollo
de la Gestión Pública de Autonomías Indígena Originario Campesinas”.
Dos, con el posible “apoyo a procesos de conversión de TCO a TIOCs
y municipios a TIOCs”. Tres, con la posibilidad de “promover la insti-
tucionalidad de la comisión técnica de los pueblos indígena originario
campesinos”. Y, cuatro, con la “difusión y promoción de derechos de los
pueblos indígenas originario campesinos PIOCs con enfoque de género
e interculturalidad”.
De acuerdo a la entrevista realizada, todos estos elementos estaban
siendo implementados, no de forma sistemática a través de un plan de
acción claro pero sí “cuando hay demandas de los hermanos. Si piden
asesoramiento para convertir su TCO en autonomía indígena, se la pro-
porcionamos”. Asimismo, si bien no existía el denominado Servicio de
Fortalecimiento a la gestión pública indígena, el Viceministerio de Auto-
nomias Indígenas “siempre está realizando talleres para capacitar a los
hermanos en sus demandas e inquietudes”. También fue de destacar que
se contaba con “cuñas radiales que hablan sobre lo que es la autonomía
indígena, para qué sirve, cómo nos beneficia; siempre estamos difun-
diendo todo esto”.97
Sin embargo, es evidente que no había avances medibles claros. No
se crearon indicadores de gestión autonómica indígena, no se contaba

96 Entrevista con Rodrigo Puerta, Director del Ministerio de Autonomías de septiembre de 2012.
97 Comentario personal del Viceministro de Autonomías Indígenas Gregorio Aro de noviembre de 2012.

215
Fundación Vicente Pazos Kanki

con mecanismos de apoyo permanente a la creación de nuevos gobier-


nos autonómicos indígenas ni tampoco se tenía una estrategia específica
para que estas autonomías desempeñaran sus competencias adicionales,
entre las que destacaban las referidas a su propia justicia, a los procedi-
mientos para elegir a sus autoridades o a su visión particular de desarro-
llo o la potestad que detentaban de manejar los recursos renovables de
modo exclusivo. Por el contrario, a decir de un investigador, al gobierno
no le interesaba promover estas autonomías por que irían a restar caudal
electoral al MAS, presentándose como “pueblos indígenas” a las eleccio-
nes y además le disputarían el control sobre los recursos naturales. Por
ende, parecía mejor no facilitar su constitución.98
En todo caso, como excepción a lo comentado, sí hubo al menos un
indicador claramente medible: los Estatutos Autonómicos Indígenas. El
MA facilitó en septiembre de 2012 la presentación de cinco estatutos
autonómicos indígenas al Tribunal Constitucional para su revisión. Se
trataba de los estatutos de Totora, Chipaya, Pampa Aullagas, Mojocoya
y Charagua. Este sí fue un avance concreto que podía servir de ejemplo
para otros municipios que desearan convertirse en gobiernos indígenas.
El tercer, cuarto y quinto actores fueron los actores productivos, mo-
vilizados y de control. En el PEI se pretendía impulsar la organización de
Ferias Autonómicas, establecer el monitoreo y atención a los conflictos
de gobernabilidad y generar una cultura de transparencia y rendición de
cuentas de las ETA’s a sus bases sociales. En todos estos casos, el resul-
tado fue incipiente. Por un lado, no se apoyó la realización de las ferias
mencionadas y, sobre todo, no hubo estudios y/o propuestas de ley que
tuvieran que ver con el Compro Boliviano, las Ferias a la Inversa o el
Desarrollo Económico en el marco de las Autonomías.
Tampoco se contó con un sistema de monitoreo a los conflictos au-
tonómicos y menos con un sistema de alerta temprana para prevenirlos.
Lo remarcable, en todo caso, a efectos de atenuar o al menos regular los
conflictos limítrofes entre las ETA´s, fue la aprobación en la Cámara de
Diputados de la Ley de Organización Territorial. Esta norma establecía

98 John Cameron, “La Autonomía Indígena Originaria Campesina en Bolivia, ¿crónica de una muerte anun-
ciada?”, en http://www.ftierra.org/ft/index.php?option=com_content&view=article&id=8158:rair&cati-
d=177:autonomias-indigenas&Itemid=243.

216
Autonomias y democracia

precisamente derechos y deberes en relación a los límites territoriales


existentes, buscando mermar las disputas territoriales que empezaron a
suscitarse entre gobiernos autonómicos (municipales). Este fue induda-
blemente un gran logro.
Finalmente, el anteproyecto de Control Social que se dio a conocer
en octubre de 2012, no contó con la participación del MA, restando la
posibilidad de generar herramientas de rendición de cuentas a la ciuda-
danía tal cual lo expresa el PEI.
No hubo pues avances dignos de remarcarse en estos últimos casos
con excepción notable de la Ley de Organización Territorial mencionada.

Condición política observada Características Calificación


En cuanto a autonomías y No se ha hecho público este anteproyecto pero si se ha Aplicación media
pobreza, el MA viene elaborando logrado elaborar un borrador que será discutido a nivel
un anteproyecto de ley que de interno.
creación y establezca las reglas del
Fondo de Desarrollo Productivo
Solidario
En cuanto a autonomías y modelo El tema, se afirma desde el MA, es muy polémico y, por Aplicación baja
fiscal, el MA no ha impulsado tanto, no ha entrado en su agenda.
aun el Pacto Fiscal que permita
rediscutir el modelo fiscal
autonómico.
En cuanto a autonomías y A pesar de ser un tema tan bien incluido en el PEI, no Aplicación baja
mecanismos de coordinación hay elementos que den cuenta de que la gestión priorizó
intergubernamental, el MA no ha el tema: el CNA no funciona, los consejos sectoriales
avanzado. tampoco, y sí lo hacen es casi con una participación
autonómica marginal, los consejos metropolitanos
quedaron sólo como una idea. A lo sumo se creó el SEA,
pero desvinculado del CNA y haciendo, inclusive, una
labor paralela al MA.
En cuanto a autonomías y El MA ha participado en diversos conflictos, pero no Aplicación media.
gobernabilidad, la gestión del como parte de una estrategia de resolución temprana
MA es muy provechosa, habiendo de los mismos o de acuerdo a una geografía de los
tenido parte en la resolución conflictos que haya sido priorizada. Lo que se hace es,
de diversos conflictos (como en por ende, inmediatista y con una finalidad estrictamente
Caranavi, Quillacas/Coroma o política: ayudar a menguar los conflictos que desgasten
incluso, el TIPNIS. Sin embargo, al Presidente. Lo que no necesariamente tiene que ver
ello no es parte precisamente de con las autonomías o simplemente no tiene que ver. El
su labor. mayor logro, sin embargo, es la aprobación en Congreso
del anteproyecto de Ley de Organización Territorial
que va ayudar a evitar o al menos regular los múltiples
problemas limítrofes.

217
Fundación Vicente Pazos Kanki

En cuanto a autonomías y nuevos Sin embargo, si se ha dado el primer paso: elaborar Aplicación media.
actores, no hay aun ninguna región un anteproyecto de ley de regiones metropolitanas. El
metropolitana ni en diseño menos mismo aun no ha sido socializado pero representa un
en funcionamiento.. avance considerable.
En cuanto a autonomías y nuevos Si bien el apoyo a la elaboración de los estatutos Aplicación media
actores, la gestión hacia las indígenas es permanente, no sucede lo propio con la el
autonomías indígenas se encuentra apoyo a la gestión misma de las autonomías indígenas
apoyando en la elaboración de en sus componentes que las convierten precisamente
sus Estatutos Autonómicos para en autonomías indígena: el manejo exclusivo de los
que sean revisados por el Tribunal recursos naturales, la justicia comunitaria,la visión
Constitucional y posteriormente propia del desarrollo (económico) y/o la elección por
ratificados en Referéndum Popular. procedimientos propios de sus autoridades indígenas.
En cuanto a autonomías y nuevos El MA, encargado de apoyar la rendición de cuentas ha Aplicación media.
actores, el MA no ha sido parte en dejado este tema librado a los Estatutos Autonómicos y
la elaboración del anteproyecto Cartas Orgánicas y a su propia Ley de Gestión Pública
de Control Social que ha sido que precisamente tiene el tino de buscar un mayor
presentado al Presidente desde equilibrio entre las autoridades ejecutivas de las ETAs y
algunas organizaciones sociales. los entes deliberantes. Estos proyectos aunque aun no
han sido socializados son un avance muy importante.

9. Conclusiones

Tracé un diagrama que simplificara los argumentos de este acápite de


conclusiones. En el eje vertical mostraba la variable “Apoyo guberna-
mental a la descentralización” y en el eje horizontal la variable “capaci-
dades de gestión”. Ambas condensaban lo que constituía el meollo de la
gestión pública: la combinación armónica entre lo político y lo técnico.
Atrás quedaron el modelo weberiano sobre la burocracia definida por
sus jerarquías y el modelo wilsoniano que separa ambas dimensiones
radicalmente.99 En el primero la reflexión apunta a comprender la bu-
rocracia como mera administración pública, esto es, como un espacio
donde coexisten niveles de decisión definidos (casi) militarmente. En él
la ley manda a que los “de abajo” obedezcan siempre a los “de arriba”.
En el segundo la reflexión apunta a separar lo político de lo técnico
en forma rígida, pues lo técnico no debe inmiscuirse en decisiones de
talante político. Frente a estas posturas surge la escuela de la gestión
pública, entendiendo por gestión no tanto el respeto a la ley, que obliga
a esencializar las jerarquías de mando, sino la apertura a negociaciones
entre niveles, lobbies entre empleados y directores, acuerdos entre fun-

99 En adelante gestión pública, basándonos en Quim Brugué y Joan Subirats (seleccionadores de textos),
Lecturas de gestión pública, Ministerios de Administraciones Públicas de España, Madrid, 1996.

218
Autonomias y democracia

cionarios de acuerdo a tópicos específicos (más allá de su jerarquía) y/o


pugnas redistributivas entre técnicos de similar rango. En suma, priman
las relaciones de poder y no la tesis aséptica (políticamente) de los mo-
delos de administración pública descritos. Prima pues el juego político
que permite el nacimiento del gestor: aquel que lidia con estos asuntos
micropolíticos pero tomando en cuenta metas técnicas. El gestor no es
ya un mero administrador público, sino el resultado final de la combina-
ción de lo político con lo técnico.
Hecha esta explicación teórica, reiteramos que la intención del tra-
bajo no fue otra que buscar aparejar ambas visiones, tecnificando lo po-
lítico y politizando lo técnico. En ese marco, se hace comprensible este
esquema con sus respectivos cuadrantes.

Solidez
Técnica
2
1 GESTIÓN
GESTIÓN 1994 - 1997
2002 - 2005 Y GESTIÓN
2001 - 2002
¿Busca el proceso 1. Gestión Impotente
descentralizador 2. Gestión Armoniosa
consolidar objetivos 3. Gestión Trunca
técnicos? 4. Gestión Revolucionaria
3 4
GESTIÓN GESTIÓN
1997 - 2001 1997 - 2001

¿Busca el proceso Apoyo


descentralizador consolidar Político
objetivos políticos?

Como se ve, en el cuadrante superior derecho tenemos la situación ópti-


ma (Gestión Armoniosa): se cuenta con un sólido apoyo gubernamental
a la descentralización acompañado de una notable capacidad de gestión:
en este periodo situamos al Viceministro de Participación Popular. Éste
tenía llegada directa al presidente de la República, quien dio plena au-

219
Fundación Vicente Pazos Kanki

torización al Viceministro de entonces a que conformara un equipo des-


centralizador no “contaminado” por injerencia político-partidaria alguna.
Esta situación se prolongó hasta 1997 y se reinició de 2001 a 2002 de
la mano de Tuto Quiroga que impulsó la Ley del Diálogo, dando nuevo
oxígeno a una demacrada descentralización. Ese mismo año Hugo Ban-
zer asumió la primera magistratura del país. Durante su gobierno vemos
el caso inverso en el cuadrante inferior izquierdo (Gestión Trunca): esca-
so apoyo central a la descentralización, vista como una medida gonista
que había que, sino acallar, al menos opacar. No fue casual tampoco que
el equipo técnico del viceministerio de entonces haya sido reclutado
políticamente de una fuerza política (hasta ese momento) claramente
marginal: la Nueva Fuerza Republicana. Ni apoyo político ni pericia téc-
nica es la síntesis de aquellos aciagos años. De 2002 a 2005 se vivió una
situación nueva que inaugura el cuadrante inferior derecho (Gestión
Impotente). Téngase presente que se llevó a cabo el Diálogo Productivo
en 2003 con incuestionable calidad técnica. Tampoco se puede negar
que el gobierno apoyaba esta medida. Sin embargo, su voluntad ya no
bastaba. La política se hacía en las calles y no (tanto) en los talleres
dedicados de lleno al debate económico municipal que se desarrollaba
acaloradamente. La conclusión era pues única e irrepetible: considerable
capacidad técnica pero con un menguado apoyo gubernamental (más
por presiones externas que por propia voluntad). Finalmente, de 2005
en adelante, se podía distinguir escaso interés gubernamental (Gestión
Revolucionaria). Ya no se requería de puente alguno. La victoria conse-
guida por el bloque oficialista encabezado por Evo Morales hacía super-
flua la necesidad de establecer espacios y mecanismos de negociación
y deliberación entre los diversos engranajes autonómicos (incluido el
gobierno central como engranaje infaltable). ¿Eso restaba apoyo político
a la dinámica autonómica? No, definitivamente no, pero daba un tenor
específico a la descentralización política en curso: ésta debía ser funcio-
nal al esquema revolucionario. La “capacidad de gestión” por ende debía
adherirse a este máxima política. Tratemos de explicar este argumento
recurriendo a los modelos de gestión públicas existentes.
En primer lugar, se encuentra el modelo de gestión pública socialde-
mócrata. Éste pretende apoyar a los diversos actores en juego en la tra-

220
Autonomias y democracia

ma política en sus demandas y necesidades, sin importar su coloración


política, adscripción ideológica y/o preferencia programática. Este mo-
delo fue practicado por el gobierno que impulsó la Participación Popu-
lar y por aquel que lo hizo con la Ley del Diálogo. En el vértice opuesto
se cuenta con el modelo de gestión pública de mercado. El él lo que se
intenta es construir las condiciones propicias para que los actores en
disputa puedan competir entre sí. A este modelo le importa menos que
todos accedan a los servicios públicos como la posibilidad de que todos
puedan competir libremente por acceder a esos servicios. Con seguridad
los municipios capitalinos del eje se pueden enmarcar acá. Finalmente,
está el modelo corporativo de gestión pública, cuya intención es atender
no a todos, sino a aquellos que más lo necesiten. En este modelo la ges-
tión se ocupa de los más desfavorecidos. Sucedió en el lapso de 2003 a
2005, periodo en el que se intentó promover las estrategias productivas
de, al menos, algunos municipios, quedando inscritos, en especial, aque-
llos situados en regiones pobres del país como el Norte de Potosí o el
sur de La Paz.
En este trabajo, por lo analizado posiblemente se visualizó un cuar-
to modelo de gestión pública. El modelo revolucionario. No se acer-
caba al modelo socialdemócrata que pretende atender a todos –es el
modelo de un Estado Benefactor-, como tampoco al modelo de merca-
do que, por el contrario, se intentó rebasar (al menos así lo anuncia la
ideología oficial). Asimismo, parecía tener una similitud con el modelo
corporativo: se preocupa de sólo algunos. Sin embargo, a diferencia
de este modelo los algunos no son los más necesitados sino los más
cercanos políticamente hablando. Se asistía, por tanto, sólo a los que
comulgaban con el proceso y no se constituían en opositores. La des-
centralización, por ende, adquiría una connotación política ineludible:
había voluntad de hacer autonomías pero sólo si éstas estaban dirigi-
das a consolidar al partido gobernante. En ese sentido, la denominada
“capacidad de gestión” no está orientada necesariamente al bien co-
mún del modelo socialdemócrata, ni a la competitividad del mercado
ni a la solución de los problemas de los más necesitados, no por lo
menos como objetivos centrales, sino a la búsqueda de a) menguar la
presencia de los opositores regionales, b) ampliar el radio de acción

221
Fundación Vicente Pazos Kanki

e influencia de los actores aliados y, en particular, c) consolidar al go-


bierno central en su llegada a la población autonómica (aquella dise-
minada en las jurisdicciones autonómicas).

CUADRO DE SÍNTESIS DE LOS MODELOS DE GESTIÓN PÚBLICA EN EL MARCO DE LA


DESCENTRALIZACIÓN 1994-2012
Tipo de modelo Características del modelo Gobierno que adoptó ese modelo
Socialdemócrata Se hace una gestión pública que De 1994 a 1997, se consolidó un modelo
atiende a todos que haga funcionar a todos los municipios.
De mercado Se hace gestión pública para los Los municipios del eje central capitalino
más eficientes
Corporativo Se atiende a los más necesitados De 2003 a 2005 se quiso tener experiencias
piloto de despegue del “municipio
productivo”, de aplicación de las Estrategias
Productivas Integrales (las EPIs) y de
realización de Ferias a la Inversa en el
marco del Decreto del Compro Boliviano
Revolucionario Se atiende con preferencia a los De 2006 en adelante.
sectores afines políticamente.

De ese modo, la hipótesis de este trabajo situaba este periodo en un


cuadrante vacío hasta esa coyuntura: el cuadrante de arriba a la izquier-
da: mucha política, caracterizada por perseguir determinados objetivos
técnicos plenamente subordinados a ésta (la política). Lo observado a lo
largo del trabajo, con salvedades destacables, pone en evidencia que, en
todos los indicadores, las valoraciones fueron bajas o muy bajas.

222
Autonomias y democracia

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224
Autonomias y democracia

Anexo entrevistas

Juan Carlos Urenda, experto en descentralización y autonomías.


Rafael López, Director del Ministerio de Autonomías
Pedro Portugal, director periódico Pukara.
Guillermo Mariaca, experto en educación.
Iván Arias, experto en descentralización y autonomías
Álvaro Blondel, Oficial Mayor de la Alcaldía de La Paz.
Pablo Deheza, analista político cruceño.
Ramiro Zuazo, ex técnico de la Asociación de Municipios de Cochabam-
ba y de la FAM.
Luis Revilla, Alcalde de La Paz.
Guido Riveros, ex Director de la Fundación Boliviana para la Democra-
cia Multipartidaria.
Vladimir Peña, técnico de la Gobernación de Santa Cruz
Adolfo Chávez, presidente de la CIDOB.
Ramón Quintana, dirigente sindical de Sorata.
Carlos Dávila, Dirigente cívico de Cochabamba.
Pedro Nuni, ex diputado indígena del MAS.
Román Quispe, dirigente campesino de Luribay de junio de 2012.
Fabián Yacsic, ex Viceministro de Descentralización.
Marcela Revollo del Movimiento Sin Miedo, de mayo de 2007.
Rafael Velázquez, experto municipalista
Carlos Alarcón, experto en derecho constitucional
Raul Maydana, experto en Descentralización
Marlene Pacheco, dirigente cívica Pando
Rodrigo Puerta, Director del Ministerio de Autonomías
Gregorio Aro Viceministro de Autonomías Indígenas

Entrevistados que concedieron la entrevista manteniendo reservada


su identidad

Técnico de la Gobernación Departamental de La Paz.


Técnico del Ministerio de Desarrollo Productivo.
Empresario de Santa Cruz.

225
Fundación Vicente Pazos Kanki

Técnico de la Gobernación Departamental de Santa Cruz.


Técnico del Municipio de Oruro.
Autoridad del Concejo Municipal de Quillacollo
Técnico del Ministerio de Autonomías.

226
V.
¿SON VIABLES LAS AUTONOMÍAS INDÍGENAS?
UNA REFLEXIÓN PROSPECTIVA SOBRE LA
PLURINACIONALIDAD EN ACCIÓN

¿Son viables las autonomías indígenas? Una reflexión prospectiva


sobre la plurinacionalidad en acción.1

El MAS tuvo el objetivo de constituirse en el abanderado de la plurina-


cionalidad, entendiendo por ello, de la forma más didáctica posible, la
posibilidad de trabajar a favor de los grupos indígenas existentes en el
país. En principio, conviene reconocer que lo avanzado no es poco: pri-
mero, el MAS estableció una estrecha relación con organizaciones indí-
genas y campesinas, dándoles mayor representación, seguramente como
nunca antes en la historia nacional. Segundo, el MAS incluyó numerosos
candidatos indígenas no sólo en cargos menores sino en aquellos de ma-
yor peso político, desde senadores hasta ministros. Tercero, este partido
consolidó un conjunto de símbolos que apelan a lo indígena, reivindi-
cándolo con notable vehemencia. Y, cuarto, el MAS impulsó políticas
que tendiesen a satisfacer las demandas indígenas y campesinas, como
ser la nueva Constitución, la Ley de Reconducción Comunitaria y/o di-
versas leyes que incluyen a lo indígena de forma directa (por ejemplo, a
través de las autonomías indígenas o reconociendo espacios institucio-
nales propios como en el Tribunal Electoral).2
1 Ensayo presentado en diciembre de 2014 como trabajo final del postgrado en Análisis Prospectivo de-
sarrollado por la Universidad Unifranz en convenio con Naciones Unidas.
2 Raúl Madrid, The Rise of Ethnic Politics in Latin America, Cambridge University Press, Estados Unidos,
2012, cap. 2.

227
Fundación Vicente Pazos Kanki

Frente a este recorrido queda, sin embargo, comprender si este pro-


metedor inicio tendrá la posibilidad de ser continuado. O, para decirlo
de otra manera, la intención es ver si el aluvión preliminar que bien
puede ser comprendido como una verdadera revolución social –nuevas
élites irrumpen en el sistema político con sus propios colores y olores-,
avanzará “más allá”. Y al decir “más allá” se hace referencia a lo estable-
cido por la nueva Constitución Política del Estado en 2009: el derecho
de los pueblos indígenas/campesinos de tener el manejo exclusivo de
sus recursos naturales renovables tanto como el derecho de establecer
su propio autogobierno. Ello deja en claro que un verdadero cambio
significa no sólo la renovación de élites sino la constitución de nuevas
instituciones económicas (el manejo de sus recursos impulsaría este
logro3) y políticas (la puesta en marcha de pautas de autogobierno
impulsaría este logro). De ese modo, es preciso tratar de visualizar si
esta realidad puede hacerse efectiva. Para hacerlo se ha visto por conve-
niente analizar la marcha de las autonomías indígenas. Su reconocimien-
to constitucional da pie a que la plurinacionalidad como un hecho social,
se convierta en una plurinacionalidad como hecho estatal. Y ese es un
dato fundamental pues congrega, en una triple dimensión: la presencia
de una sociedad indígena, un territorio y un gobierno, como elementos
imprescindibles de plurinacionalidad ampliada: social, territorial y po-
lítica. La pregunta subyacente es pues la siguiente: ¿están las fichas pues-
tas para que las autonomías indígenas transiten hacia ese derrotero? El
propósito es fijar el lente en el año 2024, momento en que se tendrán en
marcha nuevas elecciones autonómicas que incluyan aquellas llevadas a
cabo en el marco de los gobiernos autónomos indígenas. De ese modo,
para responder la pregunta formulada se han identificado dos variables
que sintetizan el meollo del problema. De un lado, la distribución de
recursos fiscales provenientes de los recursos naturales asignados a
las autonomías indígenas y, de otro, el autogobierno de las autono-
mías indígenas.

3 Así es como esencialmente conciben los indígenas su autonomía: como la posibilidad de tener la dispo-
nibilidad plena de sus recursos económicos; cf. Mario Galindo, Visiones aymaras para las autonomías
y propuestas de construcción del Estado Nacional, PIEB, La Paz, 2009.

228
Autonomias y democracia

1. Las variables del análisis: lo fiscal-económico o lo Autonómico,


y lo político-institucional o lo Plurinacional

La primera variable tiene mayor relación con el proceso autonómico en


sí mismo, en tanto cualquier alteración fiscal que favorezca a las autono-
mías indígenas, así sea mínima, debe ser consensuada con las autono-
mías actualmente existentes. La segunda variable tiene mayor relación
con la dinámica plurinacional en sí misma, en tanto cualquier avance
político-institucional afectará su efectivización no sólo como discurso
sino como realidad (práctica). Por ende, la primera supone una disputa
por dinero, mientras la segunda supone una pugna por poder. Cualquier
modificación fiscal quebraría el status quo fiscal y, con ello, a la estruc-
tura de poder allí vigente, constituida por la variada gama de niveles
autonómicos. Mientras que cualquier modificación político-institucional
cambiaría la estructura político-electoral vigente, partiendo de la tesis
de que al empezarse a consolidar un verdadero autogobierno, los parti-
dos, incluido el MAS, perderían presencia (en áreas rurales). Por ende,
la primera variable se denomina variable autonómica y su par variable
plurinacional.
La primera variable, la variable autonómica, tiene que ver con la dis-
tribución de determinadas fuentes de recursos con destino único: los
gobiernos indígenas de las autonomías indígenas. Las fuentes son las
siguientes.
i. Los recursos fiscales de coparticipación que se distribuirían a todas
las autonomías indígenas existentes al margen de poseer recursos na-
turales (este requisito ya procede en el caso de los 11 municipios re-
convertidos en autonomías indígenas. Sin embargo, es necesario notar
que en los casos en que determinados TIOCs decidan convertirse en
gobiernos indígenas la situación puede alterarse. Téngase en cuenta
que sólo en una tercera parte del total de demandas de las TIOCs,
hay coincidencia entre los límites de estas últimas y los límites políti-
co-administrativos municipales. Ello llevaría a quebrar determinados
municipios para constituir los nuevos gobiernos indígenas, obligando
a recalcular los montos que deben ser destinados a las autonomías
indígenas desprendidas de este hecho). Primer problema: definición

229
Fundación Vicente Pazos Kanki

de límites en la constitución de autonomías indígenas que, a su vez,


obligue a una redefinición de los recursos fiscales a ser distribuidos.4
ii. Una forma de regalía indígena relacionada con los recursos naturales
existentes en determinados territorios (y sólo en ellos) cuyo destino
específico, en un determinado porcentaje a ser concertado, iría desti-
nado al gobierno indígena de la autonomía poseedora de determina-
dos recursos naturales debidamente contabilizados monetariamente
(este tópico es poco tratado en la bibliografía relacionada con el tema
de las autonomías indígenas. Sin embargo, es necesario advertir que
la redacción de la CPE en lo tocante al “manejo exclusivo de los recur-
sos naturales” puede tener una primera aproximación interpretativa
precisamente clarificando una posible distribución fiscal proveniente
del valor monetarizado de los recursos naturales existentes en su te-
rritorio. El análisis es primordial pues supone, para dar un ejemplo,
calcular cuánto vale la riqueza natural del TIPNIS5 y qué monto de ese
valor iría destinado a los pueblos indígenas allá existentes. Es a eso a
lo que se podría denominar regalía indígena. No hay duda que es un
tema que debe ser tratado, teniendo en cuenta la cantidad abrumadora
de invasiones campesinas e indígenas a regiones ricas en recursos
naturales (aquellas visualizadas en la invasión a minas resultan las más
ilustrativas) Segundo problema: definición de un modelo fiscal que
distribuya hacia los pueblos indígenas un porcentaje de los recursos
naturales debidamente monetarizados existentes en su territorio).
iii. La distribución de los recursos del Fondo de Desarrollo Indígena
en base a criterios definidos técnicamente en función a la presencia
de autonomías indígenas (hoy por hoy estos recursos vienen siendo
distribuidos acorde a los que dispongan las organizaciones matrices
indígenas: Interculturales, CSUTCB, las Bartolinas, la CIDOB y CO-
NAMAQ. Sin embargo, hay algunos elementos que deben ser comen-
tados: primero, los recursos se encuentran en casi su totalidad en
4 Este no es un problema menor si tomamos en consideración que más de 100 TCO´s podrían convertirse
en autonomías indígenas; cf. Al respecto, Xavier Albó y Carlos Romero, Autonomías indígenas en la
realidad boliviana y su nueva Constitución, UAP-CIPCA, La Paz, 2009, cap. 5.
5 Un monto de 180 a 270 millones es ofrecido en la interesante investigación de María Teresa Vargas Ríos,
Compensación por servicios ambientales de carbono. Una alternativa para reducir la deforestación en
el TIPNIS, PIEB, La Paz, 2012; aunque algunas fuentes alternativas hablan de por lo menos 2 a 3 mil
millones de dólares.

230
Autonomias y democracia

caja y banco pues las mencionadas organizaciones no se ponen de


acuerdo en cómo distribuir estos recursos; segundo, los problemas
acaecidos en el TIPNIS han llevado a un quiebre de esta supraorga-
nización de cinco miembros, quedando la CIDOB y CONAMAQ al
margen; y, tercero, los recursos no tienen nada que ver con el marco
institucional autonómico indígena reconocido por la CPE. El propósi-
to debe ser afianzar el avance logrado estableciendo canales formales
y transparentes de distribución de estos recursos). Tercer problema:
transparentación en la distribución de los recursos fiscales asignados
al Fondo de Desarrollo Indígena.6

La segunda variable, la variable plurinacional, tiene que ver con el estable-


cimiento y puesta en marcha de determinados requisitos de autogobierno:
i. La elección de autoridades de acuerdo a los procedimientos propios
practicados por los pueblos indígenas (Significa no otra cosa que
la posibilidad de practicar la denominada “democracia étnica”.7 Ésta
debe ser debidamente reconocida en los Estatutos de las respectivas
autonomías indígenas existentes y aquellas que existirán en el futu-
ro.8 Hoy por hoy, se ha procedido, primero, a reconocer diputados
indígenas elegidos en 7 circunscripciones indígenas. Sin embargo,
aun no se lo ha hecho de acuerdo a sus propios procedimientos.
Esta primera elección de 2009 fue realizada bajo el canon de la de-
mocracia representativa. Segundo, se debe terminar de consolidar la
elección de diputados indígenas de las Asambleas Departamentales
de acuerdo a sus procedimientos propios. Tercero, lo propio deberá
darse en el marco del mundo municipal en el caso de aquellos gru-
pos indígenas que sean minoría dentro del municipio pero tengan
derecho a tener su propia representación acorde a sus procedimien-

6 Incluso se vio que estos recursos fueron canalizados por el Gobierno hacia estas organizaciones sociales
una semana antes de promulgarse el denominado “gasolinazo” de finales de 2010. La intención cliente-
lar resultaba obvia; información obtenida del Secretario de Hacienda de la Gobernación de Santa Cruz,
José Luis Parada.
7 La bibliografía es variada; cf. por ejemplo, Gonzalo Rojas Ortuste, Democracia en Bolivia, hoy y maña-
na, CIPCA, L a Paz, 1993.
8 Algo que no es sencillo pero es verdaderamente prometedor. O al menos así lo mostraba Gonzalo
Colque para el caso de Jesús de Machaca, cf. G. Colque, Autonomías indígenas en Tierras Altas. Breve
mapeo para la implementación de la autonomía indígena originaria campesina, Fundación Tierra, La
Paz, 2009.

231
Fundación Vicente Pazos Kanki

tos.9 Y, cuarto, en lo relativo a las autonomías indígenas, se debe


tener claridad de los procedimientos propios usados no sólo como
dato objetivo de los Estatutos sino como práctica aprendida, reiterada
y, por tanto, consolidada. Cuarto problema: elección de autoridades
de acuerdo a procedimientos propios aún en proceso de adaptación.
ii. Justicia propia (se debe tener en cuenta que la CPE reconoce la deno-
minada “justicia comunitaria”.10 La Ley de Deslinde Jurisdiccional ya
fue promulgada. Sin embargo, al no haber aún ningún Estatuto apro-
bado, la aplicación misma de esta justicia preserva la institucionali-
dad anterior a la promulgación de esta norma, guiada por criterios
relativamente institucionalizados pero no escritos, lo que puede dar
lugar a estructurales variaciones en la aplicación de la justicia entre
comunidades y dentro de las mismas comunidades. Tampoco se ha
establecido una partida presupuestaria dedicada a este propósito en
los presupuestos de los gobiernos autónomos indígenas ni se ha in-
cluido este tópico como parte del Presupuesto General de la Nación.
Por decirlo de algún modo, este asunto resulta todavía meramente
declarativo. Quinto problema: justicia comunitaria existente todavía
como realidad casi meramente discursiva.
iii. Gestión propia (se debe tener presente que las autonomías indíge-
nas tienen la potestad de establecer su propia “visión del desarrollo”,
lo que equivale a decir que ellas tienen la posibilidad de hacer una
gestión que precisamente se guíe por este derecho. Un derecho que
ofrece una incuestionable singularidad a los gobiernos de este tipo.
Ello amerita la construcción de indicadores de gestión y rendición
de cuentas que tengan que ver exclusivamente con el despegar de
particularidades propias de los pueblos indígenas convertidos en go-
biernos públicos. El propósito, por tanto, es tener en cuenta no sólo
la presencia de competencias indígenas diferenciadas (lo que quedaría
inserto en los estatutos) sino la forma de aplicarlas, jerarquizarlas entre
sí, darles una partida presupuestaria específica, supervisarlas e incluso,
legislarlas. En suma: hacer gestión. Al presente, ello aún está en cier-
9 Resulta interesante notar que en la Novena Marcha Indígena, los planteamientos giraron en torno a esta
demanda: consolidar la representación indígena no sólo nacional sino departamental y municipal.
10 Sobre este tema el reciente texto editado por Bouventura de Sousa Santos y José Luis Exeni, Justicia
indígena, plurinacionalidad e interculturalidad en Bolivia, Fundación Rosa Luxemburg, La Paz, 2012.

232
Autonomias y democracia

nes. O para ser más específico, las autonomías indígenas reconvertidas


no se diferencian de los gobiernos municipales de los que surgieron
más que en la denominación actual. Sexto problema: gestión pública
indígena no diferenciada de la gestión pública municipal.11

2. Hacia el autogobierno y la equidad fiscal

De ese modo, teniendo en cuenta qué indicadores/problemas conlleva


cada una de las dos variables escogidas, las dos preguntas centrales, a
efectos de delinear posibles escenarios prospectivos, son las siguientes:
1. ¿Se consolida el autogobierno en el marco de las autonomías indíge-
nas u originarias?
2. ¿El modelo fiscal boliviano favorece la distribución de los recursos
fiscales provenientes de los RRNN a las autonomías indígenas?
El propósito es responder ambas interrogantes. Para ello se ha dibujado
el siguiente gráfico.
“Autogobierno”

4 1
El autogobierno Solido autogobierno
avanza, sin el y beneficio fiscal a los
complemento fiscal gobiernos autónomos
sugerido indígenas

2
3
Se han llevado a cabo
No hay autogobierno
las modificaciones
y las reglas fiscales no
fiscales descritas sin
han sido modificadas
autogobierno

“Equidad Fiscal”

11 Es preciso desarrollar indicadores. Las bases legales para ello ya están dadas. Como recuerda Colque se
pueden identificar 6 aspectos que “singularizarían” la autonomía indígena: ejercer el autogobierno indí-
gena (hacer sus propias leyes), elegir en forma directa a sus autoridades; regirse por su propia justicia
(comunitaria); promover un desarrollo con identidad; gestionar la tierra y el territorio y, sobre todo, hacer
uso exclusivo de los recursos renovables existentes en su jurisdicción; cf. G. Colque, ob.cit., pp. 102-7.

233
Fundación Vicente Pazos Kanki

Como se puede observar, en el cuadrante 1 (arriba a la derecha) se


tiene el escenario buscado: se cuenta con un sólido autogobierno y las
reglas fiscales han beneficiado a los gobiernos autónomos indígenas.
Ello significa que, siguiendo el hilo conductor de los problemas descri-
tos, a) diversas TIOCs han sido reconvertidas en gobiernos indígenas
(aquellas que así lo han demandado) y en todas ellas el cálculo pobla-
cional, a efectos de distribuir los recursos fiscales coparticipables, ha
sido plenamente realizado, b) se han reconocido determinadas regalías
(un porcentaje concertado que no conlleve pugnas irreconciliables con
las autonomías departamentales) en territorios pertenecientes a autono-
mías indígenas dotadas de recursos naturales renovables; c) las reglas
para distribuir los recursos del Fondo de Desarrollo Indígena han sido
claramente definidas, beneficiando a los gobiernos indígenas creados,
d) se han consolidado los mecanismos propios de designación/elección
de sus autoridades indígenas, e) la justicia comunitaria no sólo ha sido
reconocida en los estatutos sino que es practicada con el apoyo insti-
tucional de una partida presupuestaria fija proveniente del gobierno
indígena y f) se cuenta con indicadores de gestión diferenciados que
han sido debidamente medidos en reiterativas gestión de gobierno. Se
ha denominado este cuadrante como Escenario Plurinacional/Auto-
nómico, en tanto se cumple con los “requisitos” de autonomía indígena
sin mellar los intereses de las autonomías departamentales, más que en
niveles menores, sujetos a negociación y concertación.
En el cuadrante opuesto (abajo a la izquierda, cuadrante 3) se tiene
el escenario menos prometedor. No se cuenta ni con autogobierno ni
las reglas fiscales han sido modificadas: a) hay disputas entre nuevas
TIOCs reconvertidas a gobiernos indígenas y los municipios aledaños
que consideran que determinadas franjas territoriales conjuntamente
con poblaciones insertas en dichas franjas, les pertenecen; b) no se
reconoce porcentaje alguno de regalía de los recursos naturales existen-
tes en territorios de las autonomías indígenas (es decir, todo es rédito
para el TGN o para la autonomía departamental) y c) además el Fon-
do de Desarrollo Indígena distribuye directamente a las organizaciones
matrices (CSUTCB, Bartolinas, etc.) sin relación alguna con el proceso
autonómico. Del lado político- institucional, d) determinados grupos de

234
Autonomias y democracia

poder (en especial, partidos políticos) han resquebrajado la unidad étni-


ca, consolidando pautas prebendales de elección al margen de los pro-
cedimientos propios; e) la justicia comunitaria funciona casi al margen
de la existencia del gobierno autónomo indígena: sin presupuesto y con
una institucionalidad más parecida a la existente antes del reconoci-
miento constitucional a la justicia comunitaria;12 f) y la gestión indígena
es indistinguible de la gestión municipal. 13 Este cuadrante puede ser
denominado Antiplurinacional y Antiautonomista (o Escenario Cen-
tralista-Colonizador).
En el cuadrante superior a la izquierda (cuadrante 4), se tiene una si-
tuación de favorecimiento plurinacional: el autogobierno viene avanzan-
do, aunque sin el complemento fiscal sugerido. Ello equivale a afirmar
que a) se ha logrado avanzar en la elección por procedimientos propios
de las autoridades de los gobiernos autónomos indígenas; b) se prac-
tica una justicia comunitaria con presupuesto propio proveniente del
gobierno indígena y c) se ha conseguido implementar una gestión con
determinadas características indígenas que la diferencian de la gestión
municipal. Sin embargo, todo ello ha tenido lugar sin modificación fis-
cal alguna: d) los problemas entre TIOCs reconvertidas y municipios ha
cobrado mucha agudeza; e) las posibles regalías indígenas (un porcen-
taje específico que no dañe los preceptos normativos reconocidos como
regalías departamentales) han sido rechazadas por las otras autonomías,
en especial las autonomías departamentales que consideran como “con-
quista histórica inalterable” la existencia de regalías departamentales;
y, por último, f) el Fondo de Desarrollo Indígena funciona sin rendir
cuentas más que a las mismas organizaciones que la componen, ajenas
al marco autonómico indígena. Este cuadrante puede ser denominado
Escenario Plurinacional No Autonómico (o Escenario Indigenista)

12 Ya se observa que la Ley de Deslinde finalmente aprobada adolece de múltiples debilidades que sig-
nifican un “retroceso” respecto a lo que se veía discutiendo en los anteproyectos de ley, cf. para mayor
detalle Xavier Albó, “Justicia indígena en la Bolivia Plurinacional”, en Bouventura de Sousa Santos y J.L.
Exeni (ed.), ob.cit., pp. 243-248.
13 Una aguda crítica al respecto señala que la Ley Marco de Autonomías a título de “contenidos mínimos”,
termina por dejar muy pocos espacios a los pueblos indígenas para dar un sello verdaderamente indí-
gena a sus estatutos. Se termina por ponerles una camisa de fuerza liberal que casi deja como marginal
la posible libre determinación indígena. Por ende, estaríamos transitando hacia este escenario; cf. Leo-
nardo Tamburini, “La jurisdicción indígena y las autonomías indígenas”, en Bouventura de Sousa Santos
y J.L. Exeni (ed.), ob.cit., pp. 266-8.

235
Fundación Vicente Pazos Kanki

Finalmente, en el cuadrante inferior a la derecha (cuadrante 2), se


tiene el escenario opuesto: se han llevado a cabo las modificaciones
fiscales descritas. a) se tienen reglas claras entre TIOCs y municipios,
b) se reconoce un porcentaje de regalías hacia las autonomías indíge-
nas y c) el Fondo de Desarrollo Indígena concierta la distribución con
los gobiernos indígenas. Empero las reformas político-institucionales
han quedado estancadas. En esta situación es evidente que todo el dis-
curso plurinacional ha sido eso: un discurso. La realidad, mucho más
pragmática, ha transitado por el derrotero fiscal como meta a alcanzar.
No hay duda que para lograr estas modificaciones fiscales se ha man-
tenido inalterable el discurso plurinacional, pero, ante todo, como es-
trategia mediática de legitimación para acceder a los recursos fiscales.
En los hechos d) se practica la democracia representativa casi como
mecanismo predominante. Los partidos han ingresado a territorios in-
dígenas (sea con la denominación que sea) desestructurando las for-
mas ancestrales de elección de autoridades; e) la justicia comunitaria
ha sido confinada a la resolución de problemas menores en contadas
comunidades dentro de toda la jurisdicción y, finalmente, f) las auto-
nomías indígenas no son más que municipios con nombre autóctono.
Este cuadrante delinea el Escenario Autonómico No Plurinacional (o
Escenario Rentista Antiindígena).

3. Los escenarios futuros

Conociendo pues las aristas que componen cada escenario, es preciso


analizar hacia cuál se tiende.
Para lograr arribar al Escenario Plurinacional-Autonómico se requie-
re la firme voluntad del gobierno para impulsar determinadas reformas
fiscales y también para impulsar el autogobierno. Como se observa en el
caso del TIPNIS, esa voluntad no existe: los recursos indígenas renovables
no son suyos e incluso corren el riesgo de ser destruidos. Asimismo, de
cara a las elecciones de 2014, tampoco le interesa al MAS fortalecer el au-
togobierno pues ello implicaría poner en riesgo sus bastiones electorales

236
Autonomias y democracia

rurales.14 Vale decir, aunque este escenario no es imposible, las condicio-


nes deberían cambiar radicalmente, con el MAS como verdadero abande-
rado de lo que constituiría una verdadera revolución.
El escenario opuesto (Escenario ni plurinacional ni autonómico)
tiene mucha probabilidad de efectivizarse. En él se puede visualizar
una nula voluntad gubernamental por hacer cambio fiscal alguno o por
apoyar a las autonomías indígenas. El presidente Morales viaja por el
mundo proclamando el surgimiento de los pueblos indígenas (los “gue-
rreros del Arco Iris”) pero dentro del país su predisposición es otra:
no le conviene reconocer que los recursos naturales pertenecen a los
pueblos indígenas en la medida que su modelo económico, un modelo
neoextractivista dependiente de la bonanza de los mismos, podría verse
amenazado.15 Asimismo, la sola idea de ampliar el autogobierno supon-
dría la posible pérdida de amplias franjas electorales rurales, algo que el
MAS no tiene la menor intención de promover. Téngase en cuenta que
frente a la pérdida de bastiones electorales de clase media urbana, este
electorado rural es imprescindible. E, incluso, la reflexión no apunta
sólo a lo electoral, sino a lo que se ha denominado la “democracia de la
calle”, practicada ampliamente por los movimientos sociales que termi-
naron por encumbrar al presidente Morales. Poner en riesgo este apoyo
político “movilizado” es algo que no debe suceder.
El Escenario Plurinacional-No Autonómico no deja, a su vez, de
ser muy realista. En él podemos llegar a visualizar algunas autonomías
indígenas volcadas a consolidar el autogobierno. No es un camino úni-
co a todas las autonomías. Quizás sólo pocas transiten este derrotero y
otras lo hagan de forma parcial. Sin embargo, sin dudas, es un camino
posible. Empero, lo más probable es que este encarrilamiento hacia la
plurinacionalidad tendrá lugar más por empuje autonómico propio que
por apoyo gubernamental. En este escenario, se puede identificar otros
actores comprometidos con este destino: ONGs, fundaciones y coope-
rantes internacionales, altamente preocupados, sea por convencimiento
o sea por asegurar fondos para el sostenimiento de sus burocracias
14 John Cameron, Las autonomías indígenas originarias campesinas en Bolivia, ¿crónica de una muerte
anunciada?, en Fundación Tierra, http://www.territorios.ftierra.org/index.php?option=com_content&-
view=article&id=114:rair&catid=36:territorio&Itemid=30, 2012.
15 Ibid.

237
Fundación Vicente Pazos Kanki

o ambos propósitos, de promover este autogobierno. Intención respal-


dada por las Naciones Unidas en la denominada Declaración de los
Pueblos Indígenas. Vale decir, agentes paraestatales se encargaría de
velar, como ya lo hicieron con cierta contundencia, por el avance de los
grupos desfavorecidos del planeta: los indígenas. El riesgo no es otro
que esencializar al indígena –sólo es indígena aquel confinado a estas
autonomías- en desmedro del indígena real: aquel que puebla las ciu-
dades, consume productos extranjeros, es monolingüe en castellano y
se encuentra inserto en el circuito capitalista.16 En suma, este escenario
tendrá lugar, posiblemente, menos por convencimiento propio de los
pueblos indígenas que por factores externos que han conseguido hacer
de esta tarea su “lucha”. Por ende, aunque su efectivización no parece
discutible, su alcance seguramente será provisional y modesto.
Finalmente, el Escenario Autonómico No Plurinacional tampoco
puede descartarse. Sin embargo, quizás no tenga lugar por modifica-
ciones legales que afecten a todas las autonomías en curso, sino por
presiones individuales de determinadas autonomías indígenas que si se
hagan reconocer el derecho a ser parte de la torta fiscal proveniente de
sus recursos naturales. Lo más seguro es que ello suceda como resulta-
do de un acto de rebeldía y proceda a legalizarse a pesar del gobierno
más que gracias a él. Algo parecido ocurre actualmente en torno al TIP-
NIS. De haber triunfado el conjunto de pueblos allá existentes, el efecto
benéfico hubiese sido para ellos y no necesariamente para el resto de
pueblos indígenas. La conquista hubiese funcionado por excepción y no
por derecho (universal por principio). En base a ese ejemplo, se puede
colegir que los avances autonómicos/fiscales indígenas tendrán lugar de
este modo y no como norma general. Sólo una firme voluntad guber-
namental podría alterar este camino, la misma que al presente es casi
inexistente.
En suma, a las preguntas formuladas se puede contestar que, por un
lado, el autogobierno se logrará consolidar no necesariamente como la
ruta autonómica indígena hegemónica, sino como una más. Posiblemen-
te una ruta incluso marginal o, en el mejor caso, parcial, frente tanto a

16 Una excelente crítica al respecto en Andrew Canessa, Minas, mote y muñecas. Identidad e indigeneida-
des en Larecaja, Ed. Mama Huaco, La Paz, 2006, en especial el capítulo 6.

238
Autonomias y democracia

los intereses partidarios, especialmente del MAS, por impedir el des-


prendimiento político-electoral de bastiones electorales propios, como
por el propio interés indígena no restringido al mundo rural y menos al
marco institucional autonómico.17 Por otro lado, se puede responder que
los recursos fiscales provenientes de los recursos naturales favorecerán
a las autonomías indígenas en forma excepcional. La regla es que no lo
harán. La excepción es que sí, en aquellos casos en que los pueblos se
subleven y “arranquen” determinadas prerrogativas de un gobierno cen-
tral celoso de sus recursos, en la medida que la propia supervivencia del
modelo económico impulsado, recae en el manejo centralizado (y hasta
arbitrario) de estos recursos provenientes de las riquezas naturales.
El destino autonómico indígena, por tanto, parece ser el nuevo cam-
po de batalla en la larga serie de luchas indígenas por avanzar en sus
derechos.

4. Comentario final

El futuro de las autonomías indígenas, por tanto, no parece muy pro-


misorio. ¿Dónde se encuentra la raíz de ello? Hay diversos factores
que merecen ser comentados. En primer lugar, al parecer los propios
indígenas tienen más una vocación nacional-popular que propiamente
indígena. La legitimidad gubernamental viene menos por el lado étni-
co que por el lado clasista.18 Se podría dudar de esta aseveración si se
lee la postura del Vicepresidente García Linera plenamente favorable
a la constitución de autonomías indígenas. Antes de que Evo Morales
asuma la presidencia este sostenía la pertinencia de avanzar hacia un
Estado multinacional que reconociese la condición social multiciviliza-
toria de Bolivia dando curso, entre otros avances, a una “participación

17 Ésta es precisamente la observación que hace un intelectual aymara para quien si bien las autonomías
indígenas no deben ser subestimadas, lo cierto es que están lejos de resolver los problemas de la
colonialidad, en parte porque no toman en cuenta a las poblaciones indígenas urbanas; cf. Máximo
Quisbert, “Hacia autonomías indígenas y su riesgo latente”, en Willka, Revista No. 3, El Alto, 2009, pp.
93-142. Por ende, la urbanización de lo indígena o la indigeneidad de lo urbano no forma parte del
diseño autonómico indígena.
18 Es la tesis central del libro de Pablo Stefanoni, “Qué hacer con los indios…”. Y otros traumas irresueltos
de la colonialidad, PLURAL, La Paz, 2010.

239
Fundación Vicente Pazos Kanki

de regiones autónomas basadas en comunidades culturales y/o lingüís-


ticas en las instancias de decisión general o superior”.19 Sin embargo,
es preciso revisar sus declaraciones una vez ungido como segunda
máxima autoridad nacional: “ya tenemos el poder político y ahora de-
bemos tener el poder económico”. En ese entendido, se debe recuperar
las empresas estratégicas estatales y lograr pasar de un control estatal
de poco más del 5% del PIB al 30%.20 Por ende, la prioridad desde esta
repartición estatal fue clara. No es de extrañar, por tanto, que una de
sus publicaciones, precisamente una referida a la construcción del Es-
tado Plurinacional, ni siquiera mencione la autonomía indígena como
un pilar de este nuevo Estado.21
En segundo lugar, esta autonomía indígena se parapetó, a lo sumo,
como una pieza menor en una reñida pugna entre el deseo de imponer
una mayoría indígena a través de la CPE y el anhelo de anular cualquier
pretensión indígena desde los Estatutos Autonómicos Departamenta-
les.22 En el primer escenario se buscó una hegemonía indígena a cual-
quier costo23 mientras en el segundo caso primó un marcado “etnomini-
malismo”24. Esa instrumentalización de lo indígena, y específicamente de
la denominada autonomía indígena, ya fue notoriamente identificable
durante la misma Asamblea Constituyente. A lo largo de ésta, la inten-
ción oficialista estuvo dirigida a opacar la Autonomía Departamental,
que adquirió mayor brío una vez concluido el Referéndum Autonómico
de 2006 en el que ganaron 4 departamentos del oriente y Tarija. El pro-
pósito, por tanto, fue restar peso a esta autonomía en avance. Para lo
cual se contempló un diseño autonómico verdaderamente sofisticado,
dotado no sólo de autonomías departamentales sino indígenas y, sobre

19 Álvaro García Linera, Estado multinacional. Una propuesta democrática y pluralista para la extinción
de la exclusión de las naciones indígenas, Ed. El Juguete Rabioso, La Paz, 2005, pp. 77-8.
20 Álvaro García Linera, Del Estado aparente al Estado integral, Vicepresidencia del Estado, La Paz, 201º.
21 Ximena Soruco Sologuren, Apuntes para un Estado Plurinacional, Vicepresidencia del Estado, La
Paz, 2011.
22 Gustavo Bonifaz, “Cerrando brechas. Hacia una autonomía intercultural para La Paz”, en Gonzalo Rojas
Ortuste (coordinador), ¿Nación o naciones bolivianas? Institucionalidad para nosotros mismos, CIDES/
UMSA, La Paz, p. 221.
23 Diego Ayo, “¿De la democracia del rodillo partidario a la democracia del rodillo… indígena? Pistas para
el análisis constitucional en la Asamblea Constituyente”, en Gustavo Bonifaz y Diego Ayo, Asamblea
Constituyente: Hegemonía indígena o interculturalidad, Fundación Friedrich Ebert, La Paz, 2008.
24 Franz Barrios Suvelza, Propuesta autonómica de Santa Cruz. Balance de fortalezas y debilidades, Fun-
dación Friedrich Ebert y PLURAL, La Paz, 2005, p. 42ss.

240
Autonomias y democracia

todo, regionales. La región, de tal manera, se parapetó como una cuña


a una autonomía departamental reconocida en las urnas (al menos en 4
departamentos).25
Por tanto, no es tanto la complejidad lo que dificultó una marcha
sólida, como suele creerse,26 sino la voluntad política, proclive a mermar
cualquier atisbo autonómico.27 El firme llamado gubernamental al NO
en el mencionado referéndum lo confirma sin ambages.28
En tercer lugar, no se debe desconocer la tensión permanente que
se dio entre lo campesino y lo indígena a lo largo de la Asamblea29 que
derivó en un gradual y creciente sesgo gubernamental a favor de los
primeros,30 y, que es lo peor, en un “ninguneo” poco estratégico de lo
que significa la presencia indígena en departamentos poco afectos al
gobierno, en especial Santa Cruz.31 Todo ello repercutió en una desvalo-
rización de los indígenas y sus autonomías, cuyo correlato inmediato fue
el esfuerzo gubernamental por cooptarlos. La lógica es apabulladora: si
no se puede contentarlos con una autonomía indígena verdaderamen-
te sólida (programática), lo mejor es recurrir a prácticas clientelares y
prebendales muy propias del pasado. No hay duda que lo sucedido en
el TIPNIS es la manifestación más patente de este deseo de cooptación.

25 Franz Barrios Suvelza, “Autonomías indígenas”, en PRISMA, Contrapuntos al debate constituyente, PLU-
RAL, La Paz, 2007, p. 94.
26 Cf. por ejemplo, Marco Antonio Saavedra y Alessandry Quiñones, “Megatendencias del proceso auto-
nómico”, en Revista Ciencia Política No. 5 de la Carrera de Ciencia Política y Administración Pública/
Instituto de Investigaciones en Ciencia Política, La Paz, 2011, pp. 159-90.
27 Ello lleva a que se diseñen las autonomías en función a la correlación de fuerzas políticas y no a lo
deseable. Incurre en ese error Gonzalo Rojas Ortuste cuando pretende proponer nuevas autonomías
departamentales en el Chaco y en El Alto a partir de la constitución de dos nuevos departamentos,
sumados a los 9 que ya existen. Es una propuesta técnica que no condice con la estructura de poder
vigente que es la que finalmente va trazando los contornos autonómicos en base al “choque de fuerzas”.
Eso no significa que ambos departamentos no puedan surgir, pero es cierto que la explicación de su
origen debe orientarse a rastrear las motivaciones políticas más que las simples afinidades culturales
(que las más de las veces son creadas políticamente); cf. G. Rojas Ortuste, “Autonomías indígenas en un
Estado intercultural boliviano”, en Umbrales No. 14, La Paz, 2006, pp. 77-113.
28 Cf. Salvador Romero Ballivián, “Análisis de la elección sobre la Asamblea Constituyente y del Referén-
dum sobre Autonomías Departamentales”, en Opiniones y Análisis No. 80, La Paz, 2006, pp. 142-4.
29 Al respecto la excelente reflexión de Salvador Schavelzon, El nacimiento del Estado Plurinacional de
Bolivia. Etnografía de una Asamblea Constituyente, CLACSO-PLURAL-CEJIS, La Paz, 2012, pp. 93-131
30 Así lo van notando distintos intelectuales comprometidos con el proceso de cambio. Resalta Xavier
Albó, “El gigante, el nuevo David y el poder”, en Cuarto Intermedio 99-100, Cochabamba, pp. 40-5.
31 Para Helena Argirakis “el gobierno no entiende lo que es Santa Cruz y comete errores como ser el de
priorizar lo campesino sobre lo indígena”; cf. H. Argirakis, “Ser cruceña en el gobierno de Evo”, entre-
vista con Maristella Svampa, Pablo Stefanoni y Bruno Fornillo, Balance y perspectivas. Intelectuales en
el primer gobierno de Evo Morales, Le Monde Diplomatique/ Fundación Friedrich Ebert, La Paz, pp.84ss.

241
Fundación Vicente Pazos Kanki

En cuarto lugar, el gobierno no alentó la formación y surgimiento de


líderes regionales e indígenas y se abocó, más bien, a reclutar candida-
tos electorales entre políticos viejos, reciclados del periodo neoliberal
tan criticado.32 No hubo pues un afán de democratizar el partido posibi-
litando el parto y/o reconocimiento de líderes locales (indígenas, regio-
nales y/o campesinos) sino la “necesidad” de copar espacios políticos así
sea aliándose con verdaderos adversarios ideológicos. El ejemplo más
evidente es el oriente donde antiguas autoridades tildadas de derecha –
hacendados y ganaderos- terminaron reclutándose en el MAS.33 Muchos
de estos grupos de poder, precisamente, se oponen radicalmente a la
implementación de las autonomías indígenas.34
En quinto lugar, debe tenerse en cuenta el diseño verdaderamente
complejo que fue finalmente incorporado en la nueva Constitución y la
tediosidad legal que supone poner en práctica esta autonomía indígena,
desde el pedido de conversión de municipio a autonomía indígena, el
referéndum para lograr ese cambio, la conformación de una comisión
de redacción de los estatutos autonómicos, la venia del Tribunal Cons-
titucional a los contenidos estatutarios, la aprobación nuevamente en
referéndum de este documento hasta su implementación. De acuerdo a
la Ley Marco, además, deben presentar como TCO la “certificación del
carácter ancestral” de su territorio,35 luego la “viabilidad gubernativa”,
mostrando un “plan territorial” que incluya una “estrategia institucional
y financiera que garantice una mejor vida a sus habitantes”. También se
debe contar con la aprobación del Ministerio de Autonomías y poste-

32 Cf. Máximo Quisbert, “Elección a gobernadores: programas de gobierno y conductas de los votantes”,
en Revista Willka No 4, El Alto, 2010, pp. 164-5.
33 Pablo Stefanoni y Hervé Do Alto: “El MAS, un partido en tiempo heterogéneo”, documento de trabajo,
PNUD (Coloquio), Democracia interna en la elección de candidatos del Movimiento al Socialismo para
las elecciones del 6 de diciembre de 2009. Resultados y hallazgos preliminares, La Paz, 19 de diciembre
de 2009.
34 Lorenzo Soliz Tito, “Autonomías indígenas”, en La Razón del 3 de agosto de 2012. Entre algunos de
estos grupos se encuentran los ganaderos. Se pudo comprobar que en los municipios de Lagunillas y
Gutiérrez en Santa Cruz y en Macharetí en Chuquisaca, los ganaderos se oponen pues piensan que és-
tas irían en contra de sus intereses económicos; cf. Erbol, http://www.boliviaentusmanos.com/noticias/
bolivia/68805/apg-ganaderos-se-oponen-a-autonomias-indigenas.html
35 Algo que los indígenas consideran absurdo por atentar contra su identidad previa a la existencia
misma del Estado. Así lo hicieron conocer indígenas de Jesús de Machaca en un taller desarrollado en
abril de 2013 a cargo del Ministerio de Autonomías; cf. el portal de la Fundación Tierra, http://www.
ftierra.org/ft/index.php?option=com_content&view=article&id=14662:rair&catid=177:autonomias-in-
digenas&Itemid=243

242
Autonomias y democracia

rior supervisión del Órgano Electoral Plurinacional, para luego ir a su


“control de constitucionalidad”.36 Esta dinámica en su conjunto puede
demorar entre 3 a 5 años.37
Y, en sexto lugar, debe mencionarse el escaso interés desde el Minis-
terio de Autonomías por priorizar este componente.38 Una revisión ex-
haustiva de su Plan Estratégico Institucional, el denominado PEI, pone
en evidencia que las autonomías indígenas son marginales de acuerdo a
esta brújula. De más de 60 tareas programadas no más de 3 se refieren
a lo indígena, no forman un componente específico de entre los seis
existentes (como por ejemplo si lo hace el “componente territorial” de
menor significación política) ni tampoco cuentan con un presupuesto
considerable (no más del 3% corresponde a este pilar).39 Tampoco se
han desarrollado indicadores que privilegien lo indígena en su especi-
ficidad como tampoco se ha apoyado a las 11 autonomías indígenas en
su gestión (lo demuestra su ejecución que, como el promedio municipal,
no excede el 60% de ejecución).40 A lo sumo, esta cartera estatal se jacta
de haber avanzado en la elaboración de estatutos, algo que aún de ser
cierto dice poco del interés gubernamental por impulsar esta medida.41

36 Manuel de la Fuente, “Las autonomías: ¿solución a las problemáticas regional e indígena en Bolivia?”, en
Fernando Mayorga (coordinador), Estado, ampliación de la democracia y disputa política, UMSS/CESU,
Cochabamba, 2012, pp. 132-3.
37 No es vana pues la crítica de la CIDOB a que “los estatutos están durmiendo en el Tribunal Consti-
tucional por falta de voluntad política del gobierno que no insta a que la cosa se agilice”, cf. Página
web de la CIDOB, http://www.cidob-bo.org/index.php?option=com_content&view=article&id=2039:ci-
dob-las-autonomias-indigenas-no-avanzan&catid=82:noticias&Itemid=2.
38 Una muestra de ello es la presentación de la página web oficial de esta cartera estatal que carece de
información relevante en términos estadísticos, analíticos, propositivos e incluso estéticos. Es de una
calidad que asombra por la falta de seriedad; cf. http://www.autonomia.gob.bo/portal3/. Ocurre lo
propio con la página del Viceministerio de Autonomías Indígenas/Originarias que no aporta ninguna in-
formación relevante; cf. http://www.autonomia.gob.bo/portal3/index.php/institucion/quienes-somos/
aioc.html.
39 Ver el capítulo IV de este libro.
40 Datos del SEA.
41 La confusión de este ministerio resulta verdaderamente llamativa en palabras de la Ministra Peña para
quien “los avances en los programas Evo Cumple y Mi Agua son avances significativos de la autono-
mía indígena”. Al tratarse de un programa de dotación de servicios, su pertinencia dista de ser un
elemento “plurinacional” en sí mismo, evidenciando que la falta de claridad en el asunto lleva a creer
que este tipo de proyecto de “mentalidad de cemento” son logros indígenas; cf. a esta autoridad en
el portal de la Fundación Tierra, http://www.ftierra.org/ft/index.php?option=com_content&view=arti-
cle&id=14887:rair&catid=177:autonomias-indigenas&Itemid=243.

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247
VI.
LA MARCHA DE LOS MUNICIPIOS EN
LA ERA DE EVO MORALES1

1. Antecedentes

Bolivia vive en 2015 un desafío enorme: la posible puesta en marcha de


un pacto fiscal. Llevar adelante este pacto implica emprender modificacio-
nes en el mundo autonómico. La intención es loable. Sin embargo, creo
que la forma de encarar esta posibilidad no es la correcta. Se propone
básicamente una nueva fórmula de distribución de recursos fiscales, sin
partir de un diagnóstico serio del proceso autonómico. De ese modo, vi-
sualizo cinco deficiencias que sólo podrían ser enmendadas esbozando
una línea de base de la situación autonómica vigente hoy en día.
En primer lugar, más de una reflexión insiste en la necesidad de
ver cómo mejorar el aparato productivo, promover un turismo masivo,
reducir la pobreza y, sobre todo, cumplir la Agenda 2025. No creo que
esto sea posible. A lo largo de la historia municipal, atestiguamos ya
este tipo de ensoñaciones. El municipio fue visto como la plataforma
para resolver la desigualdad, promover el desarrollo económico local y
un largo etcétera que visibilizaba un modelo de fetichismo municipal
en todo su esplendor. Con ese legado deberíamos ser cautos y propo-
ner aspectos autonómicos menos ambiciosos pero realizables, lo que

1 Ensayo inédito presentado en 2014 como parte de un trabajo de consultoría para USAID cuyo propósito
era delinear un proyecto municipal de apoyo al gobierno de Evo Morales.

249
Fundación Vicente Pazos Kanki

derivaría en el establecimiento de un pacto fiscal realista, con metas


no menos realistas. Se requiere pues un armazón programático, solo
viable con un diagnóstico claro.
En segundo lugar, un diagnóstico claro permitiría entender que el
pacto fiscal no debe reducirse a ser una pelea por recursos. Ni bien
suena la palabra pacto fiscal, la creatividad regional re-aparece en el
mismo formato poco creativo del último quinquenio, exigiendo siempre
mayores transferencias. No hay propuestas, todavía, que partan de aná-
lisis extensos y detallados sobre las necesidades fiscales existentes, los
costos que implicarían su realización o los gastos fiscales en curso en
relación a esas necesidades. Se requiere pues una mirada más técnica,
que visibilice los aspectos fiscales que merecen atención.
En tercer lugar, se requiere dar viabilidad política a este pacto. Se
debe incluir, por ende, elementos políticos en la radiografía evaluativa
autonómica, como la remoción de autoridades, la re-centralización en
curso o la puesta en ejecución de diseños autonómicos complejos y di-
símiles, partiendo de la certeza de que estos aspectos inciden, de modo
certero, en la marcha fiscal.
En cuarto lugar, se debe tener en cuenta –recordar una vez más- el
tipo de modelo fiscal vigente, altamente rentista. Vale decir, no se debe-
ría orientar este pacto a pedir recursos (o sólo a pedirlos) sino a generar
ingresos propios. Por ello, un diagnóstico prudente debe poner sobre
el tapete esta fragilidad. El objetivo central no puede restringirse a la
repartición, sino a la creación, pasando de un modelo fiscal rentista a
otro productivo.
Finalmente, el diagnóstico debe permitir entender que la fijación en
la redistribución de los recursos, resta importancia a otros aspectos de
no menor valía: la necesidad de, mejorar la capacidad legislativa autonó-
mica, facilitar el uso expedito (o no) de las competencias autonómicas
o atender con mayor urgencia los requerimientos fiscales de las autono-
mías indígenas, entre otros aspectos que hacen de este posible pacto,
un combo de reformas con un objetivo único: consolidar las autonomías
en toda su dimensión y no sólo como un asunto de mera repartija de
recursos fiscales.

250
Autonomias y democracia

Partiendo de estas “advertencias”, es que este ensayo se encarga de


ofrecer un diagnóstico de la marcha autonómica tomando en cuenta los
siguientes elementos centrales, a efectos de entender la marcha de la
descentralización municipal en Bolivia:
1. la condición autonómica de Bolivia (condición institucional de partida)
2. la masiva afluencia de recursos fiscales hacia los municipios (condi-
ción económico-fiscal de partida), y
3. el proceso de re-centralización impulsado por el gobierno de Evo
Morales (condición política de partida).

2. Condiciones institucionales, fiscales y políticos a ser tenidos en


cuenta en la marcha municipal

A. La condición institucional, la CPE 2009 reconoció la existencia de


un modelo descentralizado autonómico, con cuatro grandes cambios
institucionales logrados.
- El reconocimiento de las autonomías departamentales y, con ello, el
quiebre del monopolio legislativo. Ya no sólo hay un ente deliberante
en Bolivia (el Congreso Nacional) sino nueve Asambleas Departa-
mentales con capacidad de legislar y Concejos Municipales con simi-
lar poder.
- La creación de las autonomías indígenas, y con el ello, el estableci-
miento de una democracia diversa y plural, capaz de consolidar la
noción de plurinacionalidad desde el ámbito autonómico.
- La apertura a una nueva modalidad autonómica: la autonomía regio-
nal, que aunque sólo tuvo lugar en el Chaco, puede llegar a modificar
el mapa territorial autonómico en las siguientes décadas. Este embrión
de una nueva autonomía consolida un modelo autonómico complejo,
de múltiples niveles. Y, lo más importante a efectos de este trabajo,
- La consolidación de los municipios como un tercer nivel territorial
con igual jerarquía constitucional que los otros niveles, regional, de-
partamental y nacional. Se creó, entonces, un modelo descentraliza-
do triterritorial con municipios dotados de un enorme poder consti-
tucional.

251
Fundación Vicente Pazos Kanki

En suma, independientemente de los efectos que produzca este diseño


autonómico, lo cierto es que la realidad boliviana no será ni es la misma.
La condición autonómica notoriamente rica, pero innegablemente en-
treverada, impuso múltiples desafíos que tienen que ver con el recono-
cimiento a los gobiernos autonómicos de sus cualidades gubernativas,
visualizadas en su capacidad de,
- elegir a sus propias autoridades de forma directa,
- recaudar sus propios ingresos,
- elaborar sus propias leyes y
- tener sus propias competencias diferenciadas.

Ello definió un primer conjunto de problemas.


Primer conjunto de problemas en relación a las condiciones institu-
cionales: el propósito fue precisamente el de desarrollar las cualidades
gubernativas mencionadas.
Elección directa de autoridades. El proceso electoral en Bolivia fue
transparente. Sin embargo, ello no significa que careció de problemas
institucionales. Destacaron algunos:
- La permanente injerencia política desde el nivel central: se vio que
ello sucedió al calor de la remoción de autoridades autonómicas a
simple acusación de un fiscal. Esta medida trajo enorme inestabili-
dad en la gestión municipal. Los municipios estuvieron amedranta-
dos por poco más de 400 fiscales con mayor poder que más de cua-
tro mil autoridades elegidas por el voto. Fiscales, además, notoria-
mente obsecuentes con el gobierno de Evo Morales, convirtiéndose
en severos jueces contra alcaldes y gobernadores de oposición.2 El
efecto de esta medida fue la ineficiencia municipal. No es casual
que municipios, como Bermejo o Quillacollo hayan tenido ejecu-
ciones de 32% y 38% en 2008 y 2007 respectivamente por efecto de
esta situación.3
2 El Tribunal Constitucional Plurinacional declaró, el 5 de febrero, inconstitucionales los artículos 144,
145, 146 y 147 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización Andrés Ibáñez (LMAD), con los cua-
les se podía suspender a una autoridad regional con sólo una acusación formal de un fiscal. Así fueron
suspendidos los exgobernadores de Beni, Ernesto Suárez Sattori, y de Tarija, Mario Cossío, además de
alcaldes como el de Potosí, René Joaquino, o el de Sucre, Jaime Barrón, además de otras autoridades
departamentales y municipales.
3 Entrevista con Diego Rioja, profesor universitario UMSS de octubre de 2013, Cochabamba.

252
Autonomias y democracia

- La imposibilidad de mejorar la administración pública municipal:


la movilidad laboral fue constante. A cada cambio de alcalde hubo
cambio de personal. En un estudio sobre 16 municipios de La Paz
se comprobó que entre un 30% a un 80% del personal fue remo-
vido.4 Esta fue, con porcentajes menores o mayores, la tendencia
general del país.
- La deficiente interrelación con el nivel central a causa de una frágil
utilización de tecnología moderna: las nuevas autoridades elegidas
carecieron en su mayoría de internet, y aun de contar con él, éste fue
de menguada velocidad. Por tanto, no se contó con información en
línea en al menos 2/3 del total de municipios.5
- Los conflictos políticos locales y su efecto sobre la gestión munici-
pal: la ingobernabilidad municipal no fue la regla corriente pues por
primera vez en la historia electoral municipal, en tanto la elección
de 2010 permitió que en 205 municipios (más del 60%), el alcalde
sea elegido con más del 50% de los votos.6 Aun así en más de una
centena de municipios, se contó con un concejo municipal fragmen-
tado. Este tipo de concejos tuvo entre 5 al 15% de menor ejecución
presupuestaria en relación a los concejos de consenso.7
- La perseverante marginación de las mujeres: a pesar de que el 42%
del total de concejales, fueron mujeres, esto es, 780 mujeres de los
1830 concejales que hay,8 la situación no fue muy diferente al pasa-
do inmediato: nuevamente sólo una de cada diez mujeres ocupó un
cargo de peso (por ejemplo, presidente del concejo). Mantuvieron
cargos de menor incidencia: vocales, secretarías, etc.

Capacidad recaudatoria propia. La CPE y la Ley Marco reconocen la


capacidad autonómica de generar ingresos propios. Sin embargo, en los

4 Rosa Arteaga Huanca Rosa, La conformación de la élite política local a partir de la Ley de Participación
Popular en el Municipio de Guaqui (1994-2003), Tesis de Licenciatura, UMSA/Carrera de Ciencias Po-
líticas, La Paz, 2005.
5 Entrevista con Iván Arias, del 17 de noviembre de 2008, La Paz.
6 Información de la FAM, Boletín de Análisis No. 9, julio de 2010, p. 3.
7 Diego Ayo, El voto constructivo de censura en Bolivia, 1995-1999. Fragmentación, polarización, con-
centración y volatilidad en los municipios (tesina inédita para optar a Candidato a Doctor en Ciencias
Políticas por la Universidad de Salamanca), Salamanca, 2001
8 Ibid., p. 8.

253
Fundación Vicente Pazos Kanki

hechos, ello no modificó la precaria situación fiscal presente hoy en día


en los municipios.
- La inhibición fiscal hacia los municipios y el centralismo fiscal laten-
te: se promulgó la Ley de Juegos de Lotería y Azar No. 060 que no
ayudó a mejorar los ingresos fiscales municipales. Incluso en regíme-
nes no descentralizados como el peruano, estos recursos son recau-
dados por los municipios. Sin embargo, ello no sucedió en el país.
La norma promulgada creó dos impuestos, el Impuesto al Juego y el
Impuesto al Azar, manejados ambos por la Autoridad de Juegos con
rigurosa exclusividad. Con ello se cercenó la posibilidad de incenti-
var a los municipios a que atraigan sus propias inversiones. Nada de
eso sucedió.
- La preservación de la gigantesca dependencia fiscal municipal del
nivel central: se promulgó la Ley de Clasificación de Impuestos, No
154, con mucha pompa pero poco éxito. Esta norma elimina cual-
quier posibilidad de coparticipar autonómicamente de los impuestos
nacionales. A lo sumo, permitió el cobro de impuestos por contami-
nación ambiental de los vehículos. Este es un impuesto que se pudo
y aún puede aprovechar, aunque en cálculos provisionales realiza-
dos, se observó que un cobro expedito de este impuesto aumentaría
los recursos municipales en menos del 1%.
- La eterna tónica de pasividad fiscal municipal: se avanzó poco en
la capacidad recaudatoria propia. Los municipios A y B no mejora-
ron su coeficiente de independencia fiscal que sigue siendo de casi
cero. Aunque hoy tienen la posibilidad de recaudar impuestos por
bienes inmuebles y transferencia de bienes inmuebles, no lo hacen
ni hicieron. Lo propio sucedió con los municipios C con 1 de cada
10 bolivianos de ingreso, provenientes de su capacidad recaudatoria.
Lo contrario sucedió en los municipios D que recaudaron más de los
que recibieron. Asimismo, también se mantuvo la elusión tributaria
inhibiendo la posibilidad de tributar de acuerdo al valor comercial de
las propiedades. Aún hace falta un adecuado catastro.

Legislación municipal. Ésta es una nueva facultad autonómica y, por


ello, municipal. Lo que diferencia un régimen desconcentrado de un ré-

254
Autonomias y democracia

gimen descentralizado (autonómico) es efectivamente la posibilidad de


legislar. La esencia hacia un nuevo modo de estado recae precisamente
en esta capacidad. Por ese motivo resulta llamativo observar que hasta el
presente los resultados dan mucho que desear. De los 337 municipios,9
menos del 10% (28) legislaron en alguna competencia específica (hasta
2012). Además, el 90% hizo referencia a leyes de menor importancia:
declaración de patrimonio municipal, cambios de nombre de calles, rea-
firmación enunciativa de leyes promulgadas por la Asamblea Legislativa
Plurinacional, etcétera. ¿Por qué sucedió eso?
- Falta de infraestructura: sólo excepcionalmente contaron con oficinas
propias y/o salas de reunión separadas del poder ejecutivo.
- Falta de presupuesto: no tuvieron ni tienen una partida propia para
el concejo municipal.
- Falta de capacidades: no saben aún, más que excepcionalmente, el rol
que les toca jugar, desconocen el alcance de sus funciones y, sobre
todo, no tienen claridad respecto a las competencias sobre las cuales
tienen derecho a legislar. Todo el montaje institucional referido a las
competencias privativas, concurrentes, exclusivas y/o compartidas,
carecen aún de sentido en el diario funcionamiento de este órgano.10
- Falta de organización interna: carecen de reglamentos internos de
debate, (lo denotan una escasa capacidad fiscalizadora al responder
a sus partidos, no tienen comisiones de trabajo, etc.11

Competencias exclusivas. Esta fue otra novedad en la historia de la des-


centralización. Se demarcaron competencias exclusivas para el nivel mu-
nicipal. Los problemas que se observaron, en variadas ocasiones, fueron,
- Ambigüedad competencial de la CPE que no es siempre adecuada-
mente clarificada por la Ley Marco de Autonomías
- Contradicción entre las competencias asignadas por la Ley Marco
respecto a las competencias que empiezan a distribuirse en las leyes
sectoriales (de transporte, telecomunicaciones, vivienda, etc.)

9 Los datos que siguen corresponden a la entrevista con Sergio Villarroel, experto en descentralización de
la Cooperación Canadiense, del 15 de abril de 2014, La Paz.
10 Ibid.
11 Información dada para el caso de los asambleístas departamentales, en entrevista con Alfonso Ferrufino
de abril de 2014, La Paz. La situación a nivel municipal, con seguridad es similar.

255
Fundación Vicente Pazos Kanki

- Invasión de competencias del nivel central hacia las autonomías, y/o


- Inexistencia de estudios sobre costeo competencial, entre los proble-
mas más agudos.

De ese modo, se debe clarificar paulatinamente este conjunto de aspec-


tos. Para lograrlo existe una instancia estatal reconocida por ley: el Ser-
vicio Estatal de Autonomías que hizo poco o nada para subsanar estas
dificultades. Su rol debió estar enmarcado a,
- Elaborar modelos de legislación para temas específicos (leyes relati-
vamente estandarizadas en temas generales: cómo promulgar el pre-
supuesto, cómo organizar las contrataciones, qué auditorías se deben
realizar, etc.)
- Clarificación del alcance competencial municipal en aspectos deli-
cados como ser la Ley de Acoso Político, las Ley de Organizaciones
Económicas Campesinas o la ley de Regularización de la Propiedad.
- Jerarquización de competencias (no todas tienen el mismo peso, no
todas pueden ser practicadas simultáneamente, ni todas atienden los
problemas de las poblaciones más vulnerables).
- Definición de costos competenciales (esta tarea permitiría saber qué
esfuerzo fiscal se requiere en la aplicación de determinada compe-
tencia).
- Aclaración de posibles relaciones intergubernamentales, sabiendo
qué le toca hacer a cada nivel, hasta dónde llega la competencia y,
sobre todo, en qué se debe coordinar.

Nada de esto tuvo lugar, dejando este tipo de indefiniciones en manos


del nivel central. Ante la duda, el razonamiento fue certero: “el gobierno
central asume esas competencias”.

B. La condición económico-fiscal, la bonanza económica internacional su-


puso una masiva entrada de dinero a la economía boliviana derivada,
en especial, de la inmensa riqueza gasífera nacional. Precisamente por
efecto del modelo fiscal boliviano de coparticipación, el 20% de los in-
gresos provenientes de esa bonanza son transferidos a los municipios.
De ese modo, se tuvo hasta 2011 el siguiente diagnóstico fiscal.

256
Autonomias y democracia

CUADRO 1. RECURSOS PÚBLICOS TRANSFERIDOS A LOS GOBIERNOS AUTONÓMICOS 2005-2011


(EN MILLONES DE DÓLARES)

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011


Gobernaciones 216.4 299.6 357.4 387.2 315.2 406.5 569.4
Municipios 140.5 274.1 351.8 439.9 371.4 593.3 991
Total 356.9 573.6 709.2 827.1 686.5 999.8 1.560.4
Fuente: Banco Central de Bolivia

Como se observa, el incremento de recursos fiscales fue gigantesco.


Pasó de 356,9 millones a 1560,4 millones de dólares, lo que representa
un incremento de casi el 340%. Dentro de ese promedio, que incluye
tanto gobernaciones como municipios, el incremento municipal fue más
voluminoso, de 140.5 a 991 millones de dólares, vale decir, hubo casi 7
veces más dinero en las cuentas municipales en 2011, de lo que había
en 2005. En el caso comparativo de las gobernaciones éstas subieron de
216,4 a 569,4, lo que representa un incremento de más del 100%. No
tuvo la contundencia municipal pero no es desestimable.
Estos datos dejan como saldo un segundo conjunto de problemas.
Segundo conjunto de problemas en relación a las condiciones eco-
nómico-fiscales: se trata de problemas fiscales relacionados con la eje-
cución presupuestaria. Ya vimos la enorme cantidad de recursos que se
incrementaron en las cuentas fiscales. Lo que se observa es lo siguiente:

2008 2009 2010 2011


Ejecución 60,9 69,8 s.d. 53.1

No hay duda: la ejecución fue baja. Sin embargo, aunque porcentual-


mente es menor la ejecución de 2011 en comparación a 2009, no lo
es en términos absolutos. En 2009, se ejecutaron, 296.7 millones de
dólares, mientras que en 2011, la cifra llega a casi 500 millones de dóla-
res. Eso puso en evidencia que el problema se agudiza con la bonanza
económica. El índice de crecimiento de los ingresos municipales fue
del 16,7% por año,12lo que significa que en sólo 6 años la cantidad de
transferencias fiscales hacia los municipios ascendió a casi 2 mil millo-

12 Datos del Ministerio de Desarrollo Económico proporcionados por Rafael López, Director de Participa-
ción Popular, en “Informe fiscal autonómico 2011-2012” (no publicado).

257
Fundación Vicente Pazos Kanki

nes de dólares. Además, los municipios recibieron recursos adicionales


de fondos de cofinanciamiento: FPS, FNDR y PASA. Cerca al 50% de los
recursos que llegan a los municipios provienen de esas fuentes.13 Cabe
agregar a este caudal de recursos, los casi 80 millones de dólares anua-
les que manejó el Programa Bolivia Cambia y Evo Cumple. Desde 2007,
531 millones de dólares de esta fuente fluyeron hacia arcas municipales.
También se debe tomar en cuenta que los recursos de la gobernación se
invirtieron y se invierten en los municipios, a razón de más o menos 350
millones de dólares por año.
La conclusión es que al menos 1.500 millones de dólares aterrizaron
en espacios municipales de forma anual. Tantos recursos derivaron en
nuevos problemas visualizados en 5 áreas.
- La planificación
- La elaboración del presupuesto
- La pre-inversión
- La gestión financiera, y
- La contratación

La planificación, develó diversos problemas. Conviene enfatizar cuatro


de ellos:
- La planificación municipal quedó desligada de la programación ope-
rativa anual. Los PDMs tuvieron, de acuerdo a una investigación no
más de un 30% de correspondencia con los POA´s. El largo plazo, por
tanto, tiene poco que ver con el corto plazo.14
- La planificación municipal se mantuvo desligada de la planificación
sectorial. Los sectores planificaron y lo siguen haciendo, al margen
de los municipios; y cuando coordinan, de todos modos los secto-
res preservan sus planes sectoriales con enfoque municipal. Vale
decir, hay un paralelismo entre los planes sectoriales y los planes
municipales.15

13 Banco Mundial, Aceleración y mejora de las inversiones locales en Bolivia. Principales problemas y
propuestas de solución, Informe No. ACS 1026, La Paz, 2012, p. 33.
14 Viceministerio de Participación Popular/Unidad de Planificación, Análisis de los PDMs, Ministerio de
Desarrollo Humano, La Paz, 2002.
15 Cf. El texto de Mario Galindo (coord..), Los desafíos de la educación en el proceso autonómico boliviano,
PIEB, La Paz, 2011.

258
Autonomias y democracia

- La planificación participativa fue escasamente estratégica. Se preser-


vó la lógica de participación, desvinculada de las obras estratégicas
que requiere el municipio. Lo que se observó es la fragmentación de
obras como resultado de la proliferación de demandas comunitarias.
Lo participativo mantuvo su tenor pernicioso a efectos de agregar la
inversión pública en torno a obras mayores. Dos tercios de la inver-
sión pública municipal siguen correspondiendo a obras pequeñas.16
- La planificación municipal quedó desligada de la planificación nacio-
nal. Los Planes de Desarrollo Nacional mantuvieron su aislamiento
respecto a los planes municipales. Ambos vienen siendo elaborados en
función a exigencias locales, pero sin vinculación entre sí. No lograron
inversiones concurrentes, coordinación en la puesta en marcha de de-
terminadas competencias y/o establecimiento de metas comunes.

La elaboración del presupuesto también presentó dificultades.


- La centralización en la elaboración del presupuesto: lo observado
pone en evidencia que las normas presupuestarias impidieron que
en los municipios se presupueste de forma autónoma. El Decreto
Supremo 29881 de 2009, la Ley del Presupuesto 2012 y demás regla-
mentaciones impusieron la obligación de modificar el presupuesto
municipal a través de una ley de la república, un decreto nacional o,
al menos, una resolución suprema. Todos estos mecanismos además
de burocratizar el proceso de presupuestación, lo centralizaron, de-
morando enormemente la ejecución presupuestaria.
- Techos presupuestarios mal calculados: en los últimos años, los te-
chos presupuestarios fueron calculados en base a cifras modestas,
menores a lo que finalmente recibieron los municipios. Ello llevó re-
programar los presupuestos con los ingresos adicionales, al filo de la
gestión (en octubre o noviembre) dificultando una mejor ejecución.
De tal modo, se ve que hasta que se reformula el POA y se inscriben
los proyectos, ya han transcurrido 4/5 partes del año.
- Inversiones concurrentes: los presupuestos municipales no tuvieron
la oportunidad de elaborar su presupuesto en base a transferencias

16 Gonzalo Rojas y Laurent Thevoz, Evaluación de la Ley de Participación Popular, 1994-1998, Ministerio
de Desarrollo Sostenible, La Paz, p. 89.

259
Fundación Vicente Pazos Kanki

fiscales departamentales, concurrencia con los fondos de desarrollo


o complementariedad con recursos de cooperantes. Son recursos que
siguen fluyendo como cuentas gotas, sin previsión clara, de modo
disperso y selectivo (no hay inversión de las gobernaciones con mu-
nicipios opositores17).

La pre-inversión también presentó problemas.18


- La capacidad técnica municipal para presentar perfiles de proyecto
terminados y de buena calidad, sigue siendo muy débil. Ello sucedió
en especial en los municipios rurales más pequeños.
- El nivel nacional emprendió esfuerzos loables en la ejecución de
algunos aspectos destinados a mejorar la pre-inversión: se dedicó
desde 2006 a elaborar el Reglamento Básico de Pre-inversión, mode-
los de perfiles mínimos para proyectos relativamente homogéneos,
metodologías para la preparación y evaluación de proyectos y/o me-
todologías para la elaboración de términos de referencia para pro-
yectos). Sin embargo, como se vio, estas herramientas todavía no
fueron aún socializadas en los municipios.19
- No se terminaron de definir reglas para estandarizar la calidad de la
pre-inversión: los diversos programas tuvieron diversas exigencias
de presentación de proyectos de preinversión, desvirtuando la nece-
sidad de contar con un molde único de valoración de la calidad. La
misma cooperación internacional aún preserva sus moldes adminis-
trativos rígidos e incompatibles entre sí: cada cooperante juega con
sus reglas. Asimismo, el reconocido Programa Evo Cumple sentó el
pernicioso precedente de distribuir cuantiosos recursos públicos, sin
exigir más que borradores de perfiles de inversión. Ello derivó en un
deterioro permanente en la calidad de la pre-inversión.

La gestión financiera también presentó problemas


- Temor en la agilización de trámites para desembolsos. Los funcio-
narios públicos municipales y las mismas autoridades temen firmar

17 José Rubín de Celis, en entrevista de abril de 2013, La Paz.


18 Lo que sigue está en Banco Mundial, ob.cit., pp. 49-50.
19 Entrevista con Gerente de la Asociación de Municipios de Tarija de abril de 2013, Tarija.

260
Autonomias y democracia

muchos cheques a causa de la Ley Marcelo Quiroga, que de acuerdo


a su opinión, les impone duras represalias penales. Como se afirma:
“el temor hoy no es a la Contraloría sino a la Fiscalía. Lo que antes
eran errores administrativos, hoy con esta nueva norma se convier-
ten en delitos penales”. Lo que antes significaba una multa monetaria
menor, hoy supone 1 a 4 años de cárcel.20
- Falta de personal especializado en asuntos financieros. No hay for-
mación al respecto.

Y, finalmente, la contratación, presentó también algunas dificultades


- La normatividad para la contratación no ha sido una clara y única
norma. No, los municipios vienen licitando de acuerdo al Decreto
081, cuya exigencia conlleva demoras en la contratación de hasta 6
meses. Sin embargo, el Gobierno Central, a través de la Unidad de
Proyectos Especiales (UPRE) dependiente del Ministerio de la Presi-
dencia, viene licitando a través de los Decretos Supremos 913, 932 y
981, acelerando este proceso enormemente. La demora en la contra-
tación se redujo a un mes.
- No se procedió a elaborar un registro oficial de contratistas, precios
únicos ni “reglamentos modelo” de contratación. Y el asunto empeo-
ró aún más gracias a los experimentos que realizó el gobierno. Hoy
se encuentra modificando el uso del SIGMA por el SIGEF. Un sistema
de contratación diferente.
- Faltaron reglamentos internos actualizados de contratación. Y los que
hay, no son conocidos por los entes deliberantes. El Concejo Municipal,
que debe aprobar todas las contrataciones, no lo conoce o lo hace su-
perficialmente. Este requisito dilató aún más el proceso de contratación.

C. La condición política, se observó un proceso de re-centralización au-


tonómica. Las normas sectoriales aprobadas, que repercuten sobre
el escenario descentralizado autonómico pusieron en evidencia este
sesgo. Todas ellas re-centralizaron las funciones que correspondían a
las Entidades Territoriales Autonómicas.

20 Entrevista con Óscar Montes, Alcalde de Tarija, de abril de 2013, Tarija.

261
Fundación Vicente Pazos Kanki

ix. La Ley de Juegos de Lotería y Azar No. 060 creó impuestos que
son manejados por una Autoridad de Juegos del nivel central.
x. La Ley de la Educación, No 070 eliminó los Servicios Educativos
Departamentales).
xi. La Ley de la Revolución Productiva y Comunitaria, No 144, creó
un Seguro Agrícola contra Riesgos, con recursos autonómicos, sin
habérles consultado)
xii. La Ley de Clasificación de Impuestos, No 154, eliminó cualquier po-
sibilidad de coparticipar autonómicamente impuestos nacionales.
xiii. Ley General del Transporte, No. 165 fue igualmente selectiva-
mente descentralizador: delegó a las entidades autonómicas la
responsabilidad de incrementar los costos de transporte.
xiv. Decreto de Agencia Estatal de Vivienda, No. 0986, creó una Auto-
ridad Nacional de Vivienda que quita a las autonomías su dere-
cho a financiar la vivienda en sus propias jurisdicciones.
xv. Ley del Presupuesto 2012, obligó a modificar los presupuestos
autonómicos con autorización de ley de la Asamblea Legislativa
Plurinacional.

Estos aspectos definen un tercer conjunto de problemas.


Tercer conjunto de problemas en relación a las condiciones políticas:
se trató de problemas políticos. Hay algunos que resaltaron notoriamente:
- La centralización del proceso autonómico (en especial respecto a las
leyes)
- La falta de instancias de coordinación política.
- La falta de regulación del proceso autonómico (municipal)

La centralización del proceso municipal, conllevó


- La elaboración de un conjunto de leyes que vienen restando poder a
los municipios (lo que ya se detalló líneas arriba). Ello dio protago-
nismo político al Poder Ejecutivo y a la Asamblea Legislativa Plurina-
cional pero no a los gobiernos autonómicos.
- La preservación de todo el montaje institucional preautonómico en
una coyuntura autonómica. Todos los mecanismos previos, como el
Sistema de Planificación (SISPLAN) o el Sistema de Inversión Pública

262
Autonomias y democracia

(el SNIP), permanecen intactos. Ello da protagonismo al Ministerio


de Economía y Finanzas, donde un funcionario de menor rango tiene
igual o más poder que un alcalde elegido democráticamente.
- La institucionalidad tradicional centralista: no se procedió a impul-
sar la descentralización de la Contraloría, Fiscalía, Órgano Electoral,
Tribunal Constitucional y demás organizaciones estatales, acorde al
formato autonómico.

La falta de instancias de coordinación política, conllevó


- La inexistencia de instancias de coordinación. En un ambiente auto-
nómico, cualquier implementación de alguna competencia supone
la necesidad de establecer mecanismos de concertación. Lo que más
requiere un adecuado proceso autonómico, es el establecimiento de
instituciones de coordinación intergubernamental. Hasta el presen-
te no se han creado instancias de este tipo. La más preocupante es
que hasta final de 204 no se creó el Consejo Nacional de Autono-
mías, órgano que debió constituirse en la instancia estratégica del
proceso, definiendo las prioridades de la dinámica autonómica. Lo
que terminó por permitir cualquier tipo de invasión competencial
entre niveles.

La falta de regulación del proceso autonómico (municipal), conllevó,


- La falta de interés del gobierno central en el proceso autonómico.
Lo cierto es que la concentración del gobierno estuvo en el geren-
ciamiento de las empresas públicas nacionales. Si de 2006 a 2009,
el promedio de las inversiones sub-nacionales fue de casi el 60% de
toda la inversión pública nacional, de 2010 a 2012, la cosa cambió:
se redujo a aproximadamente un 44%.21 Esta disminución se debió
a que la inversión fue destinada al fortalecimiento de las empresas
públicas. Hasta el presente éstas ya habrían recibido 5. 600.000 de
dólares.22

21 Cálculos en base a información del informe del Banco Mundial antes citado.
22 Entrevista con José Luis Parada, Secretario de Hacienda de la Gobernación de Santa Cruz, de abril de
2013, Santa Cruz.

263
Fundación Vicente Pazos Kanki

3. Conclusión: posibilidades de mejorar el proceso autonómico


municipal de cara al Pacto Fiscal.

Las posibilidades se comentan en el siguiente cuadro.

Problemas Posibilidades para apoyar al proceso de descentralización


Características
municipales autonómica de cara a un Pacto Fiscal
A. CONDICIONES INSTITUCIONALES
Elección directa
1. Remoción de Debe darse pues un compromiso del gobierno central de no proseguir
autoridades con tácticas de desestabilización política. El compromiso, por tanto, debe
orientarse a respetar a quien salga elegido por el voto popular.
2. Movilidad Un Pacto Fiscal que no tome en cuenta la estabilidad laboral y, en lo
laboral posible, la posibilidad de establecer la Carrera Administrativa Autonómica
(un Servicio Civil autonómico), no tiene mucho sentido. Seguir usando
recursos fiscales en personal eventual, es malgastarlos. Se debe tener
apoyo de la Escuela de Gestión Pública Plurinacional para elaborar un
adecuado plan de solidificación del personal autonómico.
3. Desaparición de Se debe tener una información en línea. No se puede planificar la inversión
la información autonómica con datos fiscales no actualizados, como ocurre en el presente.
fiscal-financiera El INE debe jugar un rol más activo.
4. Concejos Se debe trabajar de forma diferenciada en municipios donde predomine
municipales una fragmentación grande en comparación a aquellos donde no haya
dispares fragmentación. Hay mayor probabilidad de que haya inestabilidad y
conflictos políticos en los primeros. Ello hace que cualquier compromiso
fiscal, devenga en fracaso. Se debe pues otorgar desde el Ministerio de
Autonomías un tratamiento diferenciado (capacitación y asistencia técnica
diferenciadas).
5. La presencia Un adecuado Pacto Fiscal debe contemplar la posibilidad de “autonomizar”
ornamental de muchas de las principales leyes promulgadas por el gobierno de Evo
las mujeres Morales (como La Ley de Trata, la Ley de Violencia Integral y sobre todo
la Ley de Acoso Político), otorgándoles partidas estables (además de
considerables). Un Pacto Fiscal serio, en sentido, debe contemplar invertir
una porción grande de sus recursos en apoyar a las mujeres. Es evidente
que no se puede dar porcentajes fijos, pero si se debería establecer un piso
fiscal del 10% de los recursos autonómicos.
Capacidad recaudatoria propia
1. Ley de Juegos No hay posibilidad de recaudar impuestos ya que éstos que terminaron
y Ley de centralizándose. Y en el caso de los impuestos por contaminación
Clasificación de ambiental, se trata de una prerrogativa de las gobernaciones
Impuestos departamentales. A lo sumo se puede impulsar al calor del Pacto Fiscal
2015 una nueva ley que otorgue mayores facultades de recaudación a las
entidades autonómicas.
2. Mejoras Se debe iniciar un programa piloto para mejorar la recaudación y evitar la
tributarias evasión y elusión tributaria. Ello debe ser parte del Pacto Fiscal

264
Autonomias y democracia

Capacidad legislativa
Se debe trabajar con los órganos deliberativos en capacitación en técnicas
de “autonomización” de múltiples leyes de interés nacional. Para ello,
es evidente, que el Pacto debe contemplar un trabajo coordinado entre
instancias autonómicas y el Servicio Estatal Autonómico (SEA).
Competencias propias
1. Ambigüedad el apoyo debe ser orientado a consolidar al Servicio Estatal de Autonomías
competencial en diferentes actividades como en la elaboración de modelos de legislación
para temas específicos (leyes relativamente estandarizadas en temas
generales; clarificación del alcance competencial municipal en aspectos
delicados como ser la Ley de Acoso Político; jerarquización de competencias
(no todas tienen el mismo peso, no todas pueden ser practicadas
simultáneamente, ni todas atienden los problemas de las poblaciones más
vulnerables); definición de costos competenciales; y aclaración de posibles
relaciones intergubernamentales, sabiendo qué le toca hacer a cada nivel,
hasta dónde llega la competencia y, sobre todo, en qué se debe coordinar.
Ello permitirá dejar en claro en qué se usan los recursos de mejor manera
de cara al Pacto mencionado.
B. CONDICIONES FISCALES
La planificación
1.Planificación Un Pacto Fiscal obliga a planificar en función a objetivos precisos. Por
desligada del ejemplo, el recojo de residuos sólidos. Y sobre este tópico, desarrollar un
POA modelo de gerenciamiento, capaz de definir los actores involucrados, las
fases a seguir y los resultados específicos a lograr.
2.Planificación Lo mismo.
no sectorial,
no-estratégica y
no-nacional
La elaboración del presupuesto
1.Centralización Se debe establecer un Pacto Fiscal que reduzca donde los efectos negativos
de la Ley del Presupuesto (en términos de centralización de las decisiones
fiscales). Un compromiso fiscal debe visibilizar el conjunto de mecanismos
de re-centralización fiscal que deben ser suprimidos.
2.Techos mal Se debe prever este escenario, en verdad se trata de un escenario positivo
asignados (implica recibir más recursos no programados), con un programa fiscal de
prevención, que establezca escenarios prospectivos diferenciados (alto,
medio y bajo).
3.Inversiones El compromiso fiscal buscado debe tener en cuenta la necesidad de contar
concurrentes con un programa que ayude a apalancar recursos públicos concurrentes.
Combinando esto con los anteriores puntos, es evidente que se requiere
una batería de guías, manuales y cartillas sobre “cómo agilizar la ejecución
presupuestaria en el marco de las restricciones existentes”. El compromiso
fiscal, por ende, debe establecer incentivos institucionales que conduzcan a
invertir de modo concurrente.

265
Fundación Vicente Pazos Kanki

La pre- El gobierno debe comprometerse a que el VIPFE elabore, pero sobre todo,
inversión socialice el Reglamento Básico de Pre-inversión, los modelos de perfiles
mínimos para proyectos relativamente homogéneos, las metodologías
para la preparación y evaluación de proyectos y/o las metodologías para la
elaboración de términos de referencia para proyectos.
Gestión El compromiso fiscal debe aterrizar en medidas concretas: se debe elaborar
financiera manuales para comprender cuándo se puede firmar un cheque, autorizar
un desembolso, permitir una transferencia sin que ello implique penalidad
legal alguna. Es importante que uno de los componentes del pacto fiscal
tenga que ver con facilitar la aplicación de la Ley Marcelo Quiroga sin
complicaciones ni temores.
Contratación Lo que se pueda hacer en este campo es parte de todo un componente
de mejora en la ejecución fiscal. El Pacto debe comprometerse a facilitar
la elaboración de manuales de contratación, simplificación de trámites
municipales y demás.
C. CONDICIONES POLÍTICAS
Centralización del proceso
1.Elaboración Ya se dijo: el compromiso fiscal debe incluir mecanismos de apoyo a
de leyes los órganos deliberativos autonómicos, para que puedan aprobar leyes
centralistas interpretativas de acuerdo a sus competencias exclusivas.
2.Preservación El pacto fiscal debe incluir la posibilidad de re-adecuar los sistemas
del montaje nacionales de administración, presupuesto o planificación al formato
preautonómico autonómico.
3.Institucionalidad El Pacto Fiscal debe comprometer a las partes a respetar los veredictos
centralista del Tribunal Constitucional y, sobre todo, el pacto debe comprometer a
los pactantes a que destinen más recursos a la resolución de problemas
competenciales autonómicos de forma ágil. Téngase en cuenta que el
Tribunal se verá (cada vez más) inundado de demandas de resolución de
estas divergencias competenciales.23
Falta de El compromiso fiscal de debe definir la creación y puesta en marcha
instancias de de determinados mecanismos de coordinación sectorial, social e
coordinación intergubernamental.
Falta de El gobierno debe fijar competencias claras para el Consejo Nacional de
regulación Autonomías, respetando su independencia; y éste a su vez, debe regirse
por los insumos técnicos que provea el Servicio Estatal de Autonomías. Un
Pacto Fiscal que no clarifique estas funciones puede terminar quebrado por
la intromisión de algún actor político más fuerte.

23

23 Entrevista con Mario Galindo de abril de 2013, La Paz.

266
Autonomias y democracia

Bibliografía

Arteaga Huanca Rosa, La conformación de la élite política local a partir de


la Ley de Participación Popular en el Municipio de Guaqui (1994-2003),
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(tesina inédita para optar a Candidato a Doctor en Ciencias Políticas por
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Viceministerio de Participación Popular/Unidad de Planificación, Análi-


sis de los PDMs, Ministerio de Desarrollo Humano, La Paz, 2002.

267
VII.
ÉLITES AUTONÓMICAS (MUNICIPALES) DE BASE
ESTRECHA. DE LICITACIONES, “MUNICIPIOS
PRODUCTIVOS” Y BONANZA ECONÓMICA EN LA
BOLIVIA DE EVO MORALES1

En este ensayo se pretende conocer si el espacio público autonómico


(municipal) posibilita el surgimiento de nuevas élites. No hay duda al-
guna de que Bolivia ha atestiguado el parto de nuevas élites políticas
en especial desde 1995, momento de puesta en ejecución de las “pri-
meras elecciones” amparadas en la Ley de Participación Popular, que
tuvo la virtud de ruralizar la política, haciendo posible que ciudadanos
secularmente marginados no sólo tengan el derecho al voto, sino a ser
elegidos.2 No en vano ya en aquella coyuntura se distinguió la presencia
de al menos un cuarto de autoridades municipales auto-identificadas
como indígenas y campesinas.3 Sin embargo, la pregunta más afinada
de este ensayo apunta a conocer si el ámbito municipal ha facultado el
surgimiento de élites locales económicas. A fin de responder a este inte-
rrogante se llevó a cabo un estudio de campo en tres municipios, Viacha,
Quillacollo y La Guardia.4 Los resultados siguen constituyendo hipóte-

1 Ensayo mejorado de la versión original publicada como libro Diego Ayo (coordinador), Municipios de
base estrecha: La Guardia, Viacha y Quillacollo, la difícil emergencia de nuevas élites, PIEB, La Paz, 2013.
2 Secretaría Nacional de Participación Popular, Directorio de alcaldes y concejales de la Participación
Popular, SNPP, La Paz, 1996
3 Albó Xavier y Victor Quispe, Quienes son indígenas en los gobiernos municipales, CIPCA, La Paz, 2004.
4 El estudio completo puede verse en Diego Ayo (coordinador), Municipalismo de base estrecha La Guar-
dia, Viacha, Quillacollo : la difícil emergencia de nuevas élites, PIEB, La Paz, 2013. Aunque este ensayo
contiene modificaciones no sólo de forma (no se trata de un mero resumen) sino incluso en la redacción
de las propias conclusiones de la investigación.

269
Fundación Vicente Pazos Kanki

sis de trabajo a ser analizadas en otros niveles autonómicos: de muni-


cipios urbanos de las capitales, de gobernaciones y/o de autonomías
indígenas. Vale decir, trazo sólo un bosquejo de lo que sucede y podría
suceder a lo largo y ancho de la Bolivia autonómica. En todo caso, la
tesis que guía este ensayo reafirma la tesis de que sí surgen élites eco-
nómicas en el escenario autonómico municipal. Sin embargo, lo hacen
de un modo diferente a lo que el discurso oficial referido al “municipio
productivo”, propagado fundamentalmente por la Cooperación Interna-
cional, sugería. En realidad, este trabajo sostiene que preservar la mirada
en los ponderables pero marginales méritos de aquellos que promueven
el mentado “municipio productivo”, significa no otra cosa que mirar el
espectáculo equivocado, mientras simultáneamente se juega una final
deportiva bajo el liderazgo de una “autonomía de base estrecha”. Son
conceptos que deben ser aclarados para comprender el hilo conductor
que pretendo seguir. Antes de entrar a hacerlo, quede la idea de que los
gobiernos municipales sí alientan el despunte elitario, aunque lo hacen
dibujando un conjunto de élites verdaderamente singulares: no son lo-
cales, no son precisamente productivas y son políticamente protegidas
(o estadólatras). Asimismo, no me quedo ahí. Intento poner en evidencia
el efecto económico de este sugerente parto de nuevas élites. Éste –el
efecto- tiene que ver con el tipo de desarrollo local en curso, un desa-
rrollo bifurcado hacia un modelo económico local de base estrecha y/o
de base ancha.
De ese modo, el ensayo se divide en cinco acápites. En el primer acá-
pite, se intenta comprender qué se entiende por élite de base estrecha
y/o élite de base ancha. En el segundo acápite, se analizará la validez de
la noción de municipio productivo como promotor de las nuevas élites
económicas locales, contrastándola con la relevancia de las licitaciones
como el eje central del despunte de este tipo de élites. La intención es
dejar en claro que cualquier posible despegue de nuevas élites, tiene en
el Estado, en su versión local, a su mayor catapulta. En ese sentido, la
pregunta clave es ver qué sello imprime el Estado a ese desarrollo local:
¿hacia una economía de base estrecha o ancha? Precisamente en el ter-
cer acápite se analizará los caminos de desarrollo económico local posi-
bles, bifurcados en dos grandes vertientes, reiterando que es ese Estado

270
Autonomias y democracia

local, el motor de esta dinámica. Un Estado en su versión de base ancha


y/o un Estado en su versión de base estrecha. En un cuarto acápite, se
entrará al terreno municipal tratando de observar cuál ha sido la ruta
adoptada en los municipios de nuestra muestra. Finalmente, se estable-
cerán algunas conclusiones.

1. Un breve marco conceptual

En este trabajo se entenderá por élites a las personas que tienen la capa-
cidad de afectar de forma regular y substancial el diseño, implementa-
ción y resultados de las políticas nacionales.5 Adaptando este concepto
al interés de este ensayo, se entiende por élites municipales a aquellas
personas que tienen la capacidad de afectar de forma regular y substan-
cial el diseño, implementación y resultados de las políticas municipales.
Sin embargo, conviene avanzar más y tratar de comprender qué
son las élites de base estrecha y/o ancha. Por economía de base an-
cha se entiende aquella economía centrada en un producto (o pocos
productos) e ingresos concentrados, contrapuesta a una economía de
base ancha, de muchos productos distribuidos entre muchos ciudada-
nos. Además de esta conceptualización simplificada del término, cabe
agregar el sello de economía de bienes no-transables (comerciales, de
construcción, financieros, etc) de la primera frente a la estampa de
economía de bienes transables de la segunda (industriales, ante todo).
A ello, de modo incluso peyorativo, pero didáctico, se ha denominado
economía productiva versus economía especulativa. De ese modo, por
élites locales de base estrecha se entiende aquellas élites que impulsan
un proceso de acumulación de capital visibilizado en la subordinación
del gobierno municipal a las fuerzas de mercado externas visualizas en
empresas no locales. No es propiamente una subordinación económica
de una empresa a otra, sino de un territorio a otro. Lo que se produce
es una subsunción territorial de territorios de ciudades intermedias, re-
giones metropolitanas contiguas a la capital y/o, especialmente, áreas

5 John Higley y Michael Burton, Elites and democratic consolidation in Latinamerica and Southern Eu-
rope. Cambridge University Press, Nueva York, 1992.

271
Fundación Vicente Pazos Kanki

rurales y semi-rurales, a la capital departamental, otras capitales depar-


tamentales y/o la sede de gobierno.
Empero, conviene remarcar que en ese escenario de determinación
externa los territorios no permanecen pasivos. Ofrecen un marco de “re-
sistencia” variado. Visualizamos cuatro escenarios de respuesta:

GRÁFICO 1. SUBORDINACIÓN TERRITORIAL DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES

Subsunción territorial
municipal al territorio
urbano (capital de
departamentos) 3 2
Alta

Escenario Tenue de Escenario Tenue de


base estrecha base ancha

4 1
Baja

Escenario Radical de Escenario Radical de


base Estrecha base Ancha

Personal Institucional
Estrategia
defensiva del
gobierno municipal

Fuente: Elaboración propia.

El escenario 1 (en verde) o de base ancha radical exhibe dos característi-


cas fundamentales. Por un lado, la respuesta de la jurisdicción territorial
no es personal sino institucional. Por ello entendemos el establecimiento
de un acuerdo institucional entre las diversas fuerzas políticas oficialis-
tas y de oposición existentes; y entre éstas y los actores de la sociedad
civil local existentes. Posiblemente haya tenido lugar un referéndum
local que haya definido la visión y misión municipal, el horizonte es-
tratégico productivo y los mecanismos para lograrlo, o quizás hayan re-

272
Autonomias y democracia

suelto estos mismos objetivos entre las distintas élites gubernamentales,


empresariales, sociales y cívicas existentes. Lo decisivo es que existe un
acuerdo democrático que asume toda injerencia externa en función a las
prioridades definidas colectivamente.
Por otro lado, esa injerencia externa, precisamente, no logra ser in-
vasora. Más bien se concierta el alcance de su influjo local. Ello implica
que el gobierno municipal está en condiciones de definir con qué em-
presas trabaja, de qué manera y en qué medida el territorio periférico
se ve beneficiado. El propósito básico en este escenario consiste en
apuntalar el despegue de empresas locales orientadas productivamente
(a diferencia de las empresas de la capital cuya orientación es “obrista”).
El escenario 2 (en amarillo) o de base ancha tenue exhibe, en torno
a los dos rasgos mencionados, una capacidad de respuesta igualmente
institucional, por un lado, y, por el otro, la todavía notoria injerencia ex-
terna. Ello deriva seguramente en la contratación aún mayoritaria de em-
presas de la capital y, gradualmente, en sentido ascendente, de empresas
locales que tengan una orientación productiva. El propósito básico en
este escenario también consiste en facilitar el despegue de empresas
locales orientadas productivamente. Sin embargo, la metodología para
hacerlo es gradual, posibilitando una presencia aún mayoritaria de em-
presas no municipales.
El escenario 3 (blanco) o de economía tenue de base estrecha denota
una marcada personalización en la respuesta. Por ella –la personaliza-
ción– entendemos la respuesta partidaria no concertada con los actores
del gobierno municipal y el municipio en su conjunto (oposición y ac-
tores económicos, sociales y cívicos). Asimismo, la injerencia externa es
decisiva, lo que en este caso resulta ser ponderable pues los recursos
municipales se ejecutan en alianza, precisamente, con empresas exter-
nas. Lo más probable es que estas alianzas conlleven acuerdos informa-
les entre actores económicos externos, con actores políticos internos,
algo muy usual en el ambiente de una economía de base estrecha que
aúpa la institucionalidad informal clientelar y/o patrimonial.
El escenario 4 (rojo) o de economía radical de base estrecha denota
no sólo la personalización comentada, sino un rasgo adicional: la desco-
nexión con el mundo externo. Ello sucede seguramente en municipios

273
Fundación Vicente Pazos Kanki

fundamentalmente rurales que no se perciben, más que excepcional-


mente en el caso de que se encuentren riquezas mineras, como regiones
económicamente rentables. Por tanto, el capital externo no llega o lo
hace en contadas ocasiones. Para decirlo de forma gráfica: estos territo-
rios ni se subordinan porque no hay actores que los quieran subordinar.
La idea es ver en qué cuadrante se sitúan los municipios de estudio,
teniendo en cuenta, a modo de síntesis, que el escenario 1 es el mejor
–sin injerencia externa y con cumplimiento de reglas- y el escenario 3 es
el peor –subsumidos por los territorios externos y sin institucionalidad
formal o con institucionalidad formal tenue-, quedando los otros escena-
rios como opciones intermedias.

2. El municipio productivo y el gobierno municipal “productivo” o


las licitaciones como motor del desarrollo económico

En este acápite conviene matizar el alcance que se la ha pretendido otor-


gar al denominado “municipio productivo”. En verdad, la realidad eco-
nómica local ha transcurrido por parajes menos ideales, delineando un
tipo de municipio económico radicalmente diferente al esbozado fun-
damentalmente por la Cooperación Internacional. No sólo la actividad
económica productiva local ha sido exigua sino que lo poco (o mucho)
que ha tenido lugar, tiene que ver menos con iniciativas privadas (posi-
blemente apoyadas por el Estado local) que con el estado-centrismo im-
perante. El gobierno autonómico como el centro político y económico.
La dinámica estadólatra del 52, se reproduce en versión territorial local,
consagrando a este espacio gubernamental como el promotor predomi-
nante del desarrollo económico. Un desarrollo económico, en todo caso,
sólo excepcionalmente local y marginalmente productivo.
En principio, conviene ver lo que se dijo sobre el “municipio produc-
tivo”.6 Las investigaciones sobre el desarrollo económico local versaron
sobre el mentado “municipio productivo” básicamente como un actor

6 Por ejemplo, Iván Arias (coord.), Municipio productivo: Promoción económica rural. Aprendiendo de
la realidad municipal. La Paz: PADER/Viceministerio de Desarrollo Rural, Ministerio de Agricultura,
Ganadería y Desarrollo Rural, 2003.

274
Autonomias y democracia

“facilitador” del desarrollo económico local, pero no como un actor con


capacidad de crear y administrar sus propias empresas (empresas públi-
cas municipales), establecer acuerdos público-privados con empresarios
locales y/o alentar la puesta en marcha de mecanismos de promoción
económica como la encubadora de empresas locales, los fideicomisos
productivos y/o las líneas de créditos con bajas tasas de interés No, y
es que la mirada predominante fue heredera de una visión anti-estatal
propia del periodo político-económico que antecedió a la asunción a la
presidencia de Evo Morales. Lo que peyorativamente se conoce como
el enfoque neoliberal tiñó el lente de los gestores de aquella coyuntura,
tanto como el de los cooperantes internacionales que legaron este prin-
cipio: el Estado no debe tener nada que ver con el desarrollo económico
a no ser en su rol de promotor.
Se tuvo la pertinencia de distinguir lo que se conoce como “apoyo
a la producción” de lo que se conoce, precisamente, como “promoción
económica”.7 El primer concepto alude a la labor estatal orientada a
crear infraestructura productiva: terminales, atajados, puentes (que unen
al campo con la feria), caminos y demás; frente al segundo, que hace
referencia a la posibilidad de facilitar el nacimiento de nuevas empre-
sas, dotarlas de tecnología, asesorarlas con sus ventas y los mercados
potenciales existentes, fomentar el diseño y puesta en marcha de fondos
crediticios y un largo etcétera. Sin embargo, este acierto conllevó una
debilidad: resaltar como deseable esta promoción y como indeseable
aquel apoyo a la producción, ligado a una tesis replicada por el autor en
otro ensayo: la “mentalidad de cemento”,8 que supone un proceso des-
centralizador dedicado sólo a construir infraestructura. Lo estratégico,
que alude al desarrollo económico productivo o de base ancha, quedaría
anulado por la obra o el desarrollo económico de base estrecha, pareció
ser la conclusión de este enfoque.
Por tanto, se negó valor a lo que en criterio de este ensayo resulta ser
la senda predominante de desarrollo económico: la estatal, en la que el
gobierno local u otros niveles gubernamentales con aterrizaje local, sí
inciden a través de licitaciones públicas que dan pie al despliegue cada

7 Ibid.
8 Iván Arias, “Municipios más allá del cemento”, Cuarto Intermedio 53. Noviembre. La Paz, 1997.

275
Fundación Vicente Pazos Kanki

vez mayor de empresas dedicadas a este rubro de servicios, que van


desde la construcción hasta el transporte.
De ese modo, la pertinencia de una sistematización de las fases del
desarrollo económico local en un sentido productivo viene acompañada
de su ocultamiento de la comprensión del desarrollo económico local
en un sentido no-productivo. Eso es lo que precisamente ocurrió. Que-
dó pues la sistematización del desarrollo económico local en el sentido
“productivo” descrito, en tres fases9: Una primera fase se inició con la Ley
de Municipalidades (No. 2028) y la Ley del Dialogo Nacional (No. 2235),
que otorgaron competencias a los gobiernos municipales para apoyar
al sector económico productivo. Precisamente, la Ley 2028 reconoció a
los gobiernos municipales, en su Artículo 8, la “planificación y promo-
ción del desarrollo humano sostenible en el ámbito urbano y rural del
municipio”. Esta competencia resultaba suficiente para apoyar al sector
productivo. Asimismo, en esta segunda norma se amplió o clarificó las
competencias en desarrollo económico local, llegándose a hablar de la
posibilidad de ofrecer “asistencia técnica de apoyo a la producción y a
la microempresa” (Artículo 13, c). Pese a estas competencias, los gobier-
nos municipales destinaron poco o nada del presupuesto municipal a la
promoción del desarrollo económico local. La causa es fácilmente distin-
guible: hubo confusión y miedo en relación a la Ley SAFCO (No. 1178).
Muchos municipalistas repetían que el sector público no podía apoyar
al sector privado. Sin embargo, en un análisis exhaustivo de la Ley 1178,
en especial del Artículo 5, se observa que esta norma no prohíbe el
apoyo a actores económicos privados. Por el contrario, autoriza transfe-
rencias fiscales al sector privado siempre y cuando se cumpliesen ciertos
requisitos. Sin embargo, los mismos funcionarios de la Contraloría no
entendieron la situación y emitieron opiniones e informes contrarios,
creando fantasmas en torno a la Ley SAFCO. La misma situación ocurrió
con funcionarios de los gobiernos municipales, plagada de oficiales ma-
yores, responsables de finanzas municipales y demás técnicos que no
entendieron las posibilidades que se abrían con el reconocimiento de
estas competencias municipales, por lo que aconsejaron al alcalde y a

9 Entrevista con Donald Mercado, experto en el tema del desarrollo económico local, realizada en octubre
de 2010.

276
Autonomias y democracia

los concejales, en variadas oportunidades, no apoyar la iniciativa pro-


ductiva. El resultado fue solo uno: no se apoyó a los actores productivos.
Una segunda fase quedó inaugurada en 2005 con la promulgación
de la Ley de Hidrocarburos (No. 3058) y los Decretos Supremos 28421 y
29565. Esta norma indica que los gobiernos subnacionales deben destinar
recursos públicos a salud, educación y desarrollo productivo (Ley 3058,
Art. 57). Asimismo, los artículos 2 de los Decretos Supremos 28421 y
29565 amplían y clarifican estas competencias. Sin embargo, pese a esta
autorización, los gobiernos municipales destinaron muy pocos recursos
al rubro productivo. Se calcula que hasta el año 2010, los gobiernos mu-
nicipales destinaron sólo 3,77% de los recursos del IDH a esta partida. Se
repitió el resultado previo: no hubo apoyo a los actores productivos.
Finalmente, una tercera fase tuvo lugar en 2009 con la promulgación
de la nueva Constitución y quedó refrendada con la aprobación de la Ley
Marco de Autonomías y Descentralización (No. 031). Ya la Constitución
Política del Estado (CPE) indicaba que los gobiernos municipales podían
crear “fondos fiduciarios, fondos de inversión y mecanismos de transfe-
rencia de recursos necesarios e inherentes a los ámbitos de sus competen-
cias” (CPE, Artículo 302 de las Competencias Municipales, Numeral 24).
No hay duda: se abrió la facultad constitucional para apoyar al sector pro-
ductivo. Lo propio sucedió con el Artículo 92 de la Ley Marco de Autono-
mías, que otorga competencias en desarrollo productivo a los gobiernos
municipales. También se señalaba que se podía “transferir recursos pú-
blicos en efectivo o en especie, a organizaciones económico productivas
y organizaciones territoriales, con el objeto de estimular la actividad pro-
ductiva y generación de proyectos de desarrollo, seguridad alimentaria,
reconversión productiva y salud, en el marco del Plan General de Desa-
rrollo; el uso y destino de estos recursos será autorizado mediante norma
del Órgano Legislativo de los gobiernos autónomos” (Artículo 110).
Sin embargo, el saldo no dejó mucho que desear: no se ha empren-
dido proyecto productivo alguno, a no ser de forma excepcional en
algunos municipios del país10. Incluso en ellos no se ha destinado más
de 1% del presupuesto municipal a estas actividades. Ello confirma la

10 Iván Arias (coord..), ob.cit

277
Fundación Vicente Pazos Kanki

tesis desarrollada por Góver Barja acerca del “desalineamiento local”11;


por él se entiende el establecimiento de un molde descentralizador
que, paradójicamente, es profundamente centralizador. Los incentivos
para emprender iniciativas locales chocarían, de acuerdo a lo expues-
to, contra mecanismos que conducen a re-centralizar los recursos pú-
blicos frente al persistente “alineamiento” de los mismos a políticas
definidas por el gobierno central. Vale decir, la estructura institucional
vigente evita una extendida autonomía local consolidando una suerte
de “des-municipalización”.
En ese escenario, cualquier orientación productiva, al menos como
política nacional y no sólo como emprendimiento excepcional de algún
municipio, tendría lugar por el interés que pudiese desplegar el gobier-
no central. Lo demostró la puesta en marcha del Diálogo Productivo en
2003, que logró elaborar más de 300 Estrategias Productivas Integrales
(EPI), cuyo mérito residió en visibilizar una diversidad de cadenas pro-
ductivas locales emparentadas con “economías alternativas” reconocidas
en el notable informe de Naciones Unidas La otra frontera, como eco-
nomías orgánicas, de turismo comunitario o de productos ecológicos12.
El empuje preliminar provino de las encomiables reflexiones traducidas
como proyectos específicos desde el Sistema Boliviano de Competiti-
vidad en Bolivia. Esta institución, creada en 2001 como dependencia
formal del Ministerio de Desarrollo Económico, tuvo como objetivo cen-
tral “establecer una estrategia y visión común de largo plazo sobre la
promoción y fortalecimiento de la productividad y competitividad en el
país”.13 Sin embargo, ambos esfuerzos no tomaron en cuenta en ningún
caso al gobierno municipal como el motor de estas decisiones. El Estado
estuvo ausente en estos encuadres analíticos casi del mismo modo –vaya
paradoja– que la propuesta del “municipio productivo” quiso obviar al
gobierno municipal, a no ser como “facilitador”.
En todo caso, la pregunta no puede ser otra: ¿por qué sucedieron
las cosas como sucedieron? La respuesta al parecer se aproxima más a

11 Gover Barja, Sergio Villarroel y David Zavaleta, Diseño institucional e incentivos implícitos en la descen-
tralización boliviana (1994-2008), PIEB, La Paz, 2012.
12 Andrea Urioste (coord..), La otra frontera, PNUD, La Paz, 2008.
13 Sistema Boliviano de Productividad y Competitividad, Estado de situación de la competitividad en Boli-
via, Ministerio de Desarrollo Económico, La Paz, 2002.

278
Autonomias y democracia

lo que podría definirse como un panorama de opacamiento económico


permanente en un sentido productivo o de base ancha. Es así que aun
cuando las condiciones económicas legales/institucionales cambiaron
permanentemente a favor de un posible involucramiento local en el de-
sarrollo económico productivo, éste no ha dejado de ser la excepción.
Por ende, mantener la mirada en este ámbito como posible propulsor
de nuevas élites no es errado, pero es a lo sumo limitado. Se anhela un
país industrial en el que el desarrollo local sea un engranaje central.
La realidad muestra que estas (nuevas) élites económicas nacen y se
empoderan, pero por vías menos ideales. Y al decir menos ideales, se
hace referencia a la senda de desarrollo económico local hegemónica: la
estatal, vía las licitaciones.
Para comprender esta tesis, hay un último aspecto que debe relevarse
y que tiene que ver con la siguiente pregunta: ¿cómo se efectiviza el lazo
entre “lo político” y “lo económico”? He ahí el meollo de la cuestión. Y
la respuesta es única: a través de las licitaciones públicas. En ellas resi-
de el corazón de lo que se propone en este ensayo. Es aquí donde los
recursos públicos municipales se visualizan y dejan de ser meras cifras.
Al visualizarse estos números, adquieren rango no sólo estadístico-des-
criptivo, sino sobre todo político.
Parto de una premisa teórica: los presupuestos públicos no son
solamente instrumentos técnicos, documentos administrativos o re-
cuentos fiscales. No; son sobre todo objetos de pugna política. Lo que
deja traslucir un presupuesto es en gran parte efecto de la correlación
política de fuerzas. En verdad lo que está en juego tiene que ver con
tres preguntas esenciales en la dinámica fiscal de la descentralización
(municipal): ¿por qué los políticos emprenden una particular descen-
tralización fiscal en un momento determinado (y no en otro)?; ¿cómo
impulsan esta particular descentralización fiscal?; y ¿de qué modo es
que ésta evoluciona en el tiempo? No puede responderse ninguna de
ellas a menos que se conozcan las preferencias asumidas por los polí-
ticos. De tal modo, sólo se entienden los acuerdos fiscales, si se entien-
den las motivaciones políticas.14

14 Sandra León Alfonso, The political economy of fiscal decentralization. Bringing politics to the study of
intergovernmental transfers, Instituto Juan March, Madrid, 2006, cap. 1.

279
Fundación Vicente Pazos Kanki

En ese sentido, podemos decir que las licitaciones son desagregacio-


nes del presupuesto. Son su materialización fáctica. Y como tal respon-
den a intereses políticos. Una licitación, por tanto, no es sólo un proceso
administrativo, sino sobre todo un proceso político. De política formal,
cumpliendo los requisitos de las normas de contratación y/o informal,
estableciendo acuerdos informales en torno a ellas. Vale decir, lo que
hemos tratado de mostrar es que los intereses en juego en torno a una li-
citación pueden ser intereses políticos comunes o intereses políticos par-
ticulares. La bifurcación mencionada anteriormente demuestra que si
son intereses comunes, la senda de desarrollo alentará élites locales de
base ancha; y si son intereses particulares, el camino del desarrollo sólo
logrará ahondar los síntomas de la economía de base estrecha (siempre,
haciendo alusión a tipos ideales).

ACTORES ACTORES
POLÍTICOS LICITACIONES ECONÓMICOS

A partir de este basamento teórico, por licitación hago referencia a todo


uso de recursos públicos por encima de 20.000 bolivianos. La norma, el
Decreto 181, establece diversos tipos de contratación. Destacan
a) las “compras menores” por debajo de los 20 mil bolivianos –no re-
quieren proceso competitivo alguno–;
b) la modalidad “apoyo nacional a la producción y empleo” de 20.000
bolivianos a 1 millón, que supone una invitación directa a tres pro-
ponentes como mínimo; y
c) la “licitación” que supone un proceso de convocatoria pública abierto
por encima del millón de bolivianos (D. S. 181, Art. 13).

Es aquí donde fluye la porción más gruesa de los recursos públicos mu-
nicipales. Y es aquí, por ende, donde conviene poner el lente.

280
Autonomias y democracia

3. La bifurcación autonómica. Hacia una economía local de base


estrecha o ancha

Grosso modo se puede delinear el devenir autonómico en dos vertientes,


aquella de crecimiento de base estrecha y, su antípoda, de base ancha.
No cabe duda que se trata de dos tipos puros que no existen con seme-
jante nitidez. Empero, su sola configuración, así sea imaginaria, ayuda
a visualizar el punto de bifurcación autonómico existente, sea hacia un
sendero de corroboración de una economía de base estrecha, sea a su
reverso, caracterizado por solidificar un desarrollo local menos ligado a
los recursos naturales, o, para decirlo esquemáticamente, un desarrollo
local sostenible. ¿En qué consistiría tal escenario de desarrollo? Convie-
ne observar el siguiente gráfico para reflexionar sobre el tema.

GRÁFICO 2. SÍNTESIS DE LA BIFURCACIÓN MUNICIPAL HACIA UN MUNICIPIO DE BASE ESTRECHA Y ÉLITES


NO-LOCALES NI PRODUCTIVAS O HACIA UN MUNICIPIO DE BASE ANCHA Y ÉLITES LOCALES Y PRODUCTIVAS

DESARTICULACIÓN CONCENTRACIÓN
CRECIMIENTO BAJA DESIGUALDAD Y
TRANSABLES/NO EN POCOS
LENTO PRODUCTIVIDAD POBREZA
TRANSABLES PRODUCTOS

GOBIERNO MUNICIPAL

ASISTENCIA
PROMOCIÓN
FONDOS FERIAS A LA TÉCNICA A LICITACIONES ESTABLECIMIENTO
DE ÉLITES NO
CREDITICIOS INVERSA EMPRESARIOS SESGADAS DE CLANES
LOCALES
LOCALES

MUNICIPIO DE BASE
MUNICIPIO DE BASE ANCHA Y ESTRECHA Y ÉLITES NO LOCALES,
ÉLITES PRODUCTIVAS/LOCALES GOLONDRINAS Y PROTEGIDAS

ECONOMÍA DE BASE ESTRECHA “REVERTIDA” ECONOMÍA DE BASE ESTRECHA “CONSOLIDADA”


(EMANCIPACIÓN TERRITORIAL) (SUBORDINACIÓN TERRITORIAL)

281
Fundación Vicente Pazos Kanki

Hay cinco aspectos que merecen comentarse. En primer lugar, cabe co-
mentar que la economía boliviana se caracterizó por ser una economía
de base estrecha hasta 2005, caracterizada por su crecimiento reducido,
baja productividad, preservación de la desigualdad y la pobreza, no vin-
culación entre bienes transables y no transables y concentración de la
economía en pocos productos. Un análisis detallado de cómo es que de
2006 en adelante estos rasgos quedan (o no) modificados no es posible
de ser realizado.15 Reste afirmar que llama la atención, indudablemente,
el conjunto de indicadores de prosperidad de la coyuntura en curso: la
tasa promedio de crecimiento de 2006 a 2013 fue del 4,6% frente al 3,6%
de 1985 a 2005; el desempleo bajó del 8,15% en 2005 al 3,2% en 2012;
la inflación durante ese mismo periodo neoliberal fue de 11,6% frente
al 6,77% del periodo posterior; el déficit de 1990 a 2005 fue del 4,5%
del PIB mientras que de 2006 a 2013 se registraron superávits todos
los años; y las reservas internacionales constituyeron el 50% del PIB en
2013 frente al 13% de 2005; y la pobreza disminuyó en 17 puntos de
2005 a 2012 (de 38,2% a 21,6%).16
Sin embargo, la foto observada no rescata más que una breve porción
de una película mayor. Ésta exhibe otro pormenor: aquel que tiene que
ver con la certeza de que la enormidad de recursos que ha entrado a la
economía boliviana proviene del alza de las materias primas nacionales
en el mercado internacional. Vale decir, son los precios incrementales
los que, en gran parte, explican este auge. No, es una modificación en la
matriz productiva en un sentido industrial, bio-agrario y/o científico-tec-
nológico lo que ha posibilitado este boom. Por ejemplo, en el año 2003,
las exportaciones de gas natural representaron cerca de 389 millones de
dólares, en cambio, en el año 2011, alcanzaron los 884 millones de dóla-
res, es decir, un incremento cercano a 898 por ciento. De este porcentaje
aproximadamente 126% es explicado por el incremento en la cantidad
de gas natural exportado y 771% es explicado por un incremento en el
precio.17 Lo propio sucedió con el estaño (de un incremento en similar

15 Para ello Diego Ayo (coord..), op. cit, cap. 2.


16 Gabriel Loza Tellería, La política económica del gobierno de Evo Morales, PNUD-Vicepresidencia del
Estado Plurinacional, La Paz, 2014, pp. 18-22.
17 Populi, “Espejismo de los precios de las exportaciones. ¿Nos olvidamos de la producción?, en Asuntos
Públicos No. 38, Populi, La Paz, 2012, p. 2-3.

282
Autonomias y democracia

periodo de 519%, sólo el 19% es explicado por la mayor productividad)


o la plata (de un alza del 1717% solamente el 147% es explicado por ma-
yores volúmenes y 1556% por el factor precio),18 poniendo en evidencia
la fragilidad del “modelo económico” que el gobierno postula como un
logro casi exclusivamente atribuible a su pericia.19 En realidad, no es pues
una cuestión de modelo. Perú, por ejemplo, con un modelo contrapuesto
–un modelo de mercado- creció incluso más, denotando una tesis: no es la
singularidad de algunas políticas públicas, llámese aquellas de orientación
estatista, las que dan cuenta de este crecimiento, sino la premura interna-
cional, en especial de China y la India, por hacerse de los recursos natura-
les bolivianos.20 Ello ha conseguido un resultado inobjetable: la reprima-
rización de las economías sudamericanas y la de Bolivia en particular.21
No se zafa pues Bolivia de recaer una y otra vez en lo que dicta la historia
latinoamericana como un decurso inalterable: subsistir en función de las
riquezas naturales.22 No es mucho lo que ha hecho el gobierno de Mora-
les durante casi una década para revertir esta situación. Todo lo contrario,
hoy por hoy, cerca al 90% de las exportaciones son materias primas, gas y
minerales, inhibiendo cualquier posibilidad de dar el gran salto hacia una
auténtica transformación productiva.23
Por ende, los rasgos centrales tuvieron que ver con:
- el boom económico que vive Bolivia y que genera un mayor exce-
dente económico: la economía boliviana y con ella el mismo gobier-
no central, contaron con un excedente adicional entre 2006 y 2013,
de 50.051.000. 000.24 Ello denota una fase histórica de bonanza
económica.

18 Ibid.
19 Cf. la opinión del Ministro Luis Arce, “Modelo económico, social y productivo y sus resultados”, en Estado
Plurinacional de Bolivia, http://es.slideshare.net/Gobernabilidad/el-modelo-economicoysusresultados.
20 George Gray Molina, “The Challenge of Progressive Change under Evo Morales”, en Kurt Weyland, Raúl
Madrid y Wendy Hunter (editors), Leftist Governments in Latinamerica. Successes and Shortcomings,
Cambridge University Press, Nueva York, 2010, pp. 57-62.
21 Eduardo Gudynas, “La primarización exportadora otra vez”, en Blog Historia del Día, http://lahistoria-
deldia.wordpress.com/2011/01/25/america-latina-la-primarizacion-exportadora-otra-vez/
22 Víctor Bulme Thomas, La historia económica de América Latina desde la independencia, Fondo de
Cultura Económica, México, 2000, cap. 1.
23 Afredo Seoane y Fernanda Wanderley, La brecha ahorro-inversión y la olvidada agenda de transforma-
ción productiva con equidad (1989-2009), PIEB, La Paz, 2012.
24 Juan Antonio Morales, “Los ingresos extraordinarios de Bolivia en el periodo 2006-2013: visión de con-
junto”, en J. A. Morales (ed.), ¿Dónde está la plata? Los ingresos extraordinarios de la bonanza 2006-
2013, Fundación Milenio, La Paz, 2014, p. 17.

283
Fundación Vicente Pazos Kanki

- el uso no-productivo de ese excedente: ese excedente no está siendo


usado en la reconversión de la matriz productiva con orientación
a un cambio, no sólo del modelo de desarrollo sino del padrón de
desarrollo.25 Un verdadero cambio que suponga una auténtica diver-
sificación económica, basada no sólo en el empleo de los recursos
naturales. Hoy, el gas, los minerales y la soya comprenden aproxima-
damente el 90% de las exportaciones nacionales, descontando que
las remesas y/o actividades ilegales, aportan otros 6 a 8 puntos del
PIB nacional,26 y
- el efecto sobre el crecimiento de ese uso que denota un crecimiento
moderado a bajo (además de insostenible): el resultado de ello es
que si bien se posibilitó un crecimiento mayor al periodo neolibe-
ral, éste es aún menor al crecimiento latinoamericano. El promedio
de crecimiento per cápita en América Latina fue del 24%. Uruguay,
Perú o Paraguay mostraron crecimientos per cápita de más del 50%,
mientras Bolivia se mantuvo por debajo de ese promedio, con un
porcentaje del 18%. Por tanto, el crecimiento innegable del presente,
es un crecimiento relativamente bajo, además de no-sostenible (al
depender de los precios internacionales).

En segundo lugar, en ese contexto, ¿qué sucedió con las autonomías?


¿sucedió lo mismo? Conviene comenzar respondiendo esta interrogante
visualizando los tres elementos que condicionaron el desarrollo autonó-
mico de 2005 en adelante: la bonanza descrita, el modelo fiscal vigente
y las transferencias fiscales adicionales desde el gobierno central hacia
los gobiernos autonómicos.
La bonanza fue notoria. El IDH es un recurso que va en permanente
ascenso. Hace ocho años, en 2005, fue de 2.328 millones de bolivianos.
Se estima que el IDH en 2014 llegará a poco menos de 16.500 millones
de bolivianos. Se dio pues un incremento de 700% en un lapso de menos
de una década.27 Este aumento no tuvo lugar sólo en comparación al

25 George Gray Molina (coord..), La economía más allá del gas, PNUD, La Paz, 2005.
26 Informe Milenio, Globalización, migración y remesas, en Coloquio Económico No. 21, Fundación Mile-
nio/Fundación Konrad Adenauer, La Paz, 2010.
27 La Razón, “El IDH ya tiene siete destinos”, en Animal Político de La Razón, en http://www.la-razon.com/
IDH-destinos_0_2108189254.html

284
Autonomias y democracia

periodo previo a Evo Morales sino ya durante su propio gobierno. Estos


recursos se fueron incrementando de 2010 a 2012 de 3.387 millones a
6.038 millones en las gobernaciones y de 2.117 a 2.585 millones en los
municipios representando una tasa de crecimiento del 67% y el 22%
respectivamente.28
El modelo fiscal no se modificó a pesar del gigantesco aumento de
recursos públicos fiscales. Los llamados a implementar un pacto fiscal
que coadyuve a mejorar su distribución fueron sugerentes, aunque estu-
vieron relegados casi exclusivamente a reflexiones académicas promovi-
das por la Cooperación Internacional.29 Por tanto, la enorme cantidad de
recursos no tiene casi condicionalidad alguna en su gasto. Resulta ser un
“cheque en blanco” a disposición de las autoridades autonómicas.30 Y en
ese marco de verdadera arbitrariedad fiscal, lo de menos es persistir en
un modelo desigual de distribución fiscal. Basta recordar que un ciuda-
dano de La Paz o Santa Cruz recibe entre 20 a 35 veces menos recursos
públicos por concepto de la coparticipación tributaria que un ciudadano
de Tarija o Pando. Hay pues ciudadanos de primera y segunda, orienta-
ción ésta que tenderá a agudizarse.31
Finalmente, el gobierno central desplegó un mecanismo de aterrizaje
fiscal autonómico paralelo al existente a través de programas como “Mi
Agua” y/o en especial el programa “Evo Cumple”. En este último pro-
grama la inversión de 2007 a 2013 fue de 670,9 millones de dólares en
4.580 proyectos.32 Una cantidad nada despreciable, a efectos de impul-

28 Ministerio de Autonomías/Servicio Estatal de Autonomías, Estado de situación de las autonomías en


Bolivia. Una mirada a tres años, Ministerio de Autonomías/Servicio Estatal de Autonomías, La Paz, s/f,
p. 16 y 24.
29 Véase por ejemplo Fundación Konrad Adenauer, Pacto Fiscal. Una oportunidad para la reforma de la
Gestión Pública. Hacia el cumplimiento de las nuevas metas de desarrollo al 2025, Fundación Konrad
Adenauer, La Paz, 2014. De todos modos, queda esperar la firmeza que demostró el gobierno compro-
metiéndose a proponer este pacto a seis meses de culminado el Censo Nacional que fue formalmente
presentado en junio de 2014. A principios de diciembre, la propuesta debería ser presentada; cf. la
opinión de la ministra de Autonomías Claudia Peña en ese sentido, Enlaces.net, “Gobierno anuncia pro-
puesta de pacto fiscal para dentro de 6 meses” del 14 de julio de 2014, en http://www.enlacesbolivia.
com/sp/noticias_proc.asp?Seleccion=4656.
30 Opinión de Iván Arias en conversación personal del 8 de octubre de 2014.
31 Diego Ayo, Democratizando la democracia. Una mirada a la Participación Popular en los albores de la
Bolivia de las autonomías, La Paz, 2009, cap. 6.
32 La Razón, “Presidente dice que las críticas no pararán el programa “Bolivia cambia, Evo cumple”, http://
www.la-razon.com/index.php?_url=/nacional/Presidente-criticas-programa-Bolivia-Evo_0_1859814087.
html

285
Fundación Vicente Pazos Kanki

sar nuevas licitaciones públicas de forma dirigida, es decir, otorgando


esos contratos a empresas no-opositoras (aquellas que no hacen política
como pidió el propio Vicepresidente García Linera).
En suma, más plata, sin condicionamientos y con recursos adicionales
transferidos selectivamente desde el gobierno central, constituyeron las
variables que incidieron e inciden en el mundo autonómico (municipal).
En tercer lugar, en el gráfico se aprecia la bifurcación aludida. Un
primer camino se orienta a promover políticas municipales de fomento
al desarrollo económico local: fondos de créditos municipales; creación
de empresas público-privadas en sólidas alianzas con el capital priva-
do; establecimiento de mecanismos de parto de nuevas empresas (una
“encubadora” de empresas); despliegue de programas de asistencia téc-
nica a empresas privadas, entre otras medidas. Un segundo camino se
sitúa en una riel alternativa, aquella caracterizada por las licitaciones
amañadas, sobreprecios en las licitaciones, obras fantasmas y/o otras
de “elefantes blancos”, entre otros rasgos que marcan un derrotero di-
ferente. El primer camino es el de la institucionalidad formal, mientras
el otro camino es el de la institucionalidad informal. El primero apunta
a revertir la orientación de la economía de base estrecha y el segundo
la consolida. El primero solidifica la presencia de élites económicas lo-
cales y productivas y su par aúpa el surgimiento de élites no-locales y
no-productivas. Antes de analizar qué es lo que efectivamente sucedió,
conviene comprender en qué consiste la ruta informal. En principio, es
necesario afirmar que ésta ratifica la economía de base estrecha, conso-
lidando a su vez, y por eso mismo, una política de base estrecha. Esta
política se visualiza en tres síntomas: el neopatrimonialismo, autoritaris-
mo subnacional y el capitalismo de camarilla.

a) Primer síntoma: el neopatrimonialismo

Para Weber, el patrimonialismo constituía un tipo de gobierno basado


en la autoridad tradicional, organizada, en mayor o menor medida, como
una extensión directa de la corona. Los empleados eran funcionarios per-
sonales del gobernante. En la época moderna, y dado que la legitimidad
de la autoridad no reside en apelaciones a la tradición, sino en procesos

286
Autonomias y democracia

electorales, resulta conveniente señalar más bien que la combinación de


similitudes y diferencias en el ejercicio del dominio hace factible hablar
de un régimen neopatrimonial. Este régimen posee una característica
central a efectos de nuestro análisis: las divergencias políticas no se re-
fieren a disputas ideológicas o programáticas. Por el contrario, las men-
cionadas disputas confrontan un “los de adentro” o “nosotros” y “los de
afuera” o “ellos”, pugnando por prebendas, empleos y/o dinero. A efec-
tos de nuestra investigación, es importante tomar en cuenta este rasgo
en la medida que las alianzas políticas tendrían como principal objetivo
el beneficio personal/corporativo.33 Vale decir, de “cara hacia arriba” se
preserva posiciones políticas claras (se es del MAS o se es de la oposi-
ción), pero de “cara hacia adentro” del propio gobierno municipal, las
diferencias se diluyen, pero no por afinidades programáticas basadas en
agendas temáticas a favor del municipio, sino por “alianzas económicas”,
o, dicho en palabras coloquiales, por “negocios”. El gobierno municipal
se convierte, así, en un espacio de empoderamiento económico personal
y/o corporativo que desluce cualquier esfuerzo participativo con la so-
ciedad y/o deliberativo entre autoridades públicas (dentro del municipio
y entre niveles territoriales), para centrarse en acuerdos privados, con
beneficios materiales, simbólicos y/o políticos concretos. En suma, se
dice “sí” a las órdenes partidarias “de arriba”–lo formal– para actuar de
modo flexible en el escenario local en función a intereses particulares y
no comunes –lo informal–.

b) Segundo síntoma: el autoritarismo subnacional

No existe una definición precisa de esta categoría política enmarcada


en la informalidad, aunque si hay una certeza de partida: la democra-
tización subnacional no es democratización en “pantalones cortos”, así
como los rasgos autoritarios subnacionales no son detalles menores de
un sistema autoritario mayor.34 Entonces, ¿cuál es la particularidad de
este fenómeno político? La respuesta tiene que ver con dos rasgos cla-
33 Jonathan Hartlyn, The struggle for democratic politics in Dominican Republic, The University of North
Carolina Press, North Carolina, 1998, pp. 14-15.
34 Edward Gibson, Boundary control, subnational authoritarianism in federal democracies, Cambridge
Press, New York, 2013, p.18.

287
Fundación Vicente Pazos Kanki

ros: uno, el cumplimiento de la legalidad: las elecciones subnacionales


tienen lugar. No se las prohíbe impidiendo el deslizamiento hacia un
régimen autoritario. Sin embargo, si bien éstas se llevan a cabo con la re-
gularidad y transparencia propias de una auténtica democracia electoral,
sobresale el segundo rasgo: la personalización del poder en la figura del
alcalde y/o principales autoridades, quien(es) gobierna(n) usando la ley
de acuerdo a su conveniencia. Se suscita una dinámica de instrumentali-
zación de la ley, dando lugar a regímenes municipales híbridos35: demo-
cráticos “hacia afuera”, pero autoritarios “hacia adentro”. Para decirlo de
modo gráfico: prima la institucionalidad formal electoral y post-electoral
(en esta fase post-electoral se cumplen plazos de entrega de informes
fiscal-financieros con el Ministerio de Economía y Finanzas, se presen-
tan los POAs en las fechas establecidas por ley, se recaudan impuestos
municipales conforme a lo dispuesto por la Ley de Participación Popu-
lar, etc) junto con una institucionalidad informal en la gestión pública
local (se contrata no a los mejores sino a los militantes, parientes, etc;
se otorga invitaciones directas a empresas creadas al efecto por la mis-
ma cúpula política del gobierno municipal; se usa los ingresos propios
recaudados para hacer obras de beneficio selectivo a electorales fieles,
etc). Se obedece las reglas institucionales no sólo electorales sino par-
tidarias y, simultáneamente, se actúa de acuerdo al formato autoritario
aludido. En suma, se dice “sí” a las disposiciones normativas existentes
–lo formal– para actuar “libremente” en el escenario local en función a
intereses particulares y no comunes –lo informal–.
A efectos de esta investigación, este marco teórico puede ser revela-
dor de pautas de comportamiento “sumisas” con el nivel central, pero
“soberanas” dentro de su propio radio de acción. En síntesis, se es de-
mocrático con el país pero informal/autoritario con la jurisdicción.

c) Tercer síntoma: el capitalismo político

Este capitalismo ha sido conocido como “capitalismo de camarilla”,


entendiéndolo como aquel sistema sujeto a reglas no universales, sino

35 Carlos Gervasoni, “Democracia, autoritarismo e hibridez en las provincias argentinas: La medición y


causas de los regímenes subnacionales”, Journal of Democracy en Español. Vol 3, julio. 81, 2011.

288
Autonomias y democracia

elaboradas concertadamente por y para la camarilla. Ésta aspira a con-


trolar el proceso político para beneficiar a sus socios empresariales,
que a su vez le retribuyen informalmente, fundiendo la política con la
economía a costa del estado de derecho y la economía de mercado.36
Esta idea ha sido ampliada por Fernando Molina, quien recuerda que
esta política de favorecimiento selectivo es añeja, formando parte del
modelo económico boliviano tradicional –léase dependiente de deter-
minados recursos naturales–:
La ganancia de los mineros españoles no se derivaba de la productivi-
dad de su mano de obra, sino de la influencia política que tenían, que
les permitía controlar una mayor cantidad de “mitayos” o indígenas en
situación de semi-servidumbre. Tampoco provenía de la magnitud de
sus inversiones, o de su habilidad y preparación técnicas, sino del favor
real, que les permitía acrecentar sus posesiones. Lo mismo ocurría con
el capitalismo comercial de la época, que –por lo menos en su parte
internacional– era un monopolio del Estado. Y con las haciendas de ma-
yor organización y orientadas al lucro. Todas estas actividades permitían
la acumulación de capital, pero una acumulación cuyos resortes últimos
eran la proximidad o la lejanía del poder político. Con las variantes
naturales que se debieron a los cambios de época, este sesgo estatista
del capitalismo boliviano se ha mantenido hasta ahora. Basado siempre
en la excepcionalidad que implica el hallazgo de sucesivos recursos no
renovables; plata, estaño y ahora gas, y en la explotación hasta el agota-
miento de recursos renovables como la madera y la tierra, el capitalismo
industrial boliviano nunca dejó de tener una naturaleza política. Fue por
tanto insular, de enclave (…). En otras palabras: la economía de merca-
do, la sociedad competitiva, basada en ganancias de productividad, sólo
incluye de forma plena a una minoría de la población.37

Como queda visto, el eje está puesto en la política como motor del desa-
rrollo económico. En suma, en sistemas de capitalismo político, “deter-
minadas élites económicas reciben un trato privilegiado y preferencial
consolidándose gracias al Estado antes que a la necesidad de competir,

36 Joan Prats, El desarrollo posible. Las instituciones necesarias, PLURAL, La Paz, 2003.
37 Fernando Molina, El Estado en la economía, Fundación Vicente Pazos Kanki, La Paz, 2010, pp. 14-5

289
Fundación Vicente Pazos Kanki

propia del mercado”.38 Esta lógica empodera a funcionarios públicos,


quienes a menudo usan sus influencias para beneficiar y enriquecer a
sus amigos y socios fuera del gobierno (léase empresarios que obtienen
las licitaciones). De tal modo que si esta conexión entre funcionarios
públicos (municipales) y élites económicas domina el diseño y puesta en
marcha de las políticas públicas, se termina por consolidar este capita-
lismo político, visto como un orden institucional distinto, caracterizado
por el dominio de grupos elitarios informales (Ibíd.).
En suma, la institucionalidad informal se caracteriza por
- la hibridez en el comportamiento de las autoridades, legal “hacia afue-
ra” respecto a las elecciones y el cumplimiento de normas post-electo-
rales, pero informal/ilegal “hacia dentro” respecto del gobierno muni-
cipal en el manejo de las licitaciones (autoritarismo subnacional),
- la hegemonía de las relaciones ni programáticas ni ideológicas, sino de
provecho personal y/o corporativo (de clan) (neopatrimonialismo); y,
- la capacidad de determinadas autoridades y funcionarios públicos de
seleccionar selectivamente a las empresas ganadoras en los procesos
de contratación (capitalismo político)

Esto es pues lo que señala este gráfico.

4. Los casos de estudio: Viacha, Quillacollo y la Guardia

Se seleccionaron tres municipios en el eje regional del país: Viacha,


Quillacollo y La Guardia. Todos ellos comparten rasgos relativamente
comunes, motivo por el cual esta investigación usó el método com-
parativo entre casos iguales. Los elementos similares son: en primer
lugar, todos son municipios conurbanos, vale decir, conforman territo-
rios “pertenecientes” a las tres únicas áreas metropolitanas existentes
en Bolivia –La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, respectivamente–. Viven
pues “entre dos mundos”. Esta certeza dio pie, en segundo lugar, a con-
siderarlos lugares de paso a las capitales de departamento, entendien-

38 Gulnaz Sharafutdinova, Political consequences of crony capitalism inside Russia, University of Notre
Dame Press, Indiana, 2010, pp. 2-3.

290
Autonomias y democracia

do por ello la presencia de franjas territoriales dedicadas al comercio


y al transporte como actividades predominantes. Son pues municipios
con acceso privilegiado al mercado urbano (o a los mercados), donde
se concentra más de 60% de la actividad económica de los respectivos
departamentos. En tercer lugar, los tres municipios están situados en
la categoría “alto” en términos de desarrollo humano de acuerdo al
Indicador de Bienestar Municipal, o en el quintil III de acuerdo a la
jerarquía social que establece el Censo 2001. En cuarto lugar, todos
ellos son municipios categoría D, o municipios con más de 50 mil ha-
bitantes. Se los considera, por ello, “ciudades intermedias”. En quinto
lugar, son todos, al menos desde la óptica de auto-identificación indí-
gena, municipios “bimodales”39. En Viacha, 88,5% se autodefine como
aymara, pero hay al menos 12% que no lo hace. En Quillacollo, 79%
se considera quechua, pero 21% niega esta condición. Mientras que en
La Guardia, aunque a la inversa, 72%% se identifica como no-indígena
y 28% como indígena40. Finalmente, todos ellos tienen coeficientes de
independencia fiscal altos, lo que los define como municipios con ca-
pacidad de recaudación media-alta (o alta).
Teniendo en cuenta estos criterios, me dedicaré en lo que sigue a
ver cómo es que estos gobiernos municipales se comportaron en rela-
ción a las variables de incidencia sobre el ámbito autonómico: la bo-
nanza, el modelo fiscal y los recursos del gobierno central transferidos
selectivamente.

La bonanza y el autoritarismo subnacional (primer síntoma)

En relación a la bonanza, he delineado un gráfico que tiene dos ejes.

En el eje vertical he tratado de reflejar lo que significa la bonanza


económica: el asentamiento de un modelo fiscal basado en recursos

39 Se entiende por ello aquellos municipios donde existen dos grupos socioculturales con plena concien-
cia de su diferencia. Los porcentajes pueden variar desde una relación de 90/10 para el grupo mayo-
ritario y el minoritario, respectivamente, hasta 60/40, respectivamente. En ambos casos se habla de
bimodalidad.
40 Me baso en Ramiro Molina y Xavier Albó, Gamas étnicas y lingüísticas de la población boliviana,
PNUD, La Paz, 2006.

291
Fundación Vicente Pazos Kanki

“externos”. No he querido usar la palabra recursos “no propios” pues


la ley conceptualiza incluso a las regalías como recursos propios. Por
ende, los he llamado externos para diferenciarlos de los recursos inter-
nos o “propios”. Eso quiere decir que, en el primer caso, los gobiernos
municipales viven de los que se les transfiere. En el segundo caso, estos
gobiernos viven de lo que recaudan. Por tanto, en el primer caso no se
hace esfuerzo fiscal, mientras que en el segundo caso el esfuerzo fiscal
es el rasgo dominante.41

En el eje horizontal, he definido la categoría “gestión formal” a la de-


recha y “gestión informal” a la izquierda. Nuevamente, de modo simpli-
ficado, a efectos de ser suficientemente didácticos en la explicación, se
comprende por gestión formal aquella que cumple la ley “hacia arriba”
(se cumplen plazos de entrega de informes fiscal-financieros con el Mi-
nisterio de Economía y Finanzas, se presentan los POAs en las fechas
establecidas por ley, se recaudan impuestos municipales conforme a lo
dispuesto por la Ley de Participación Popular, etc) y cumple la ley “hacia
adentro” (se contrata a las mejores empresas en licitaciones transparen-
tes, se cumplen los parámetros legales de inversión con sólo un 25%
a ser invertido en gasto corriente, se emplea de acuerdo a parámetros
meritocráticos, se distribuye los recursos fiscales en función a paráme-
tros de ecualización fiscal, etc). Por gestión informal se entiende similar
cumplimiento “hacia arriba”, pero con el despliegue de pautas de institu-
cionalidad informal en la gestión pública local (se contrata no a los me-
jores sino a los militantes, parientes, etc; se otorga invitaciones directas

41 Es pertinente señalar que se hace referencia a tipos puros. No hay en ningún país gobiernos subnacio-
nales que sólo vivan de sus recursos propios. De ese modo, lo que se analiza acá es el grado de depen-
dencia de los recursos nacionales. En este ensayo, de modo aún experimental se considera altamente
dependiente a un gobierno municipal cuyos ingresos propios sobre el total, no sobrepasen el 10%;
medianamente dependientes cuando estos ingresos no sobrepasen el 20%; escasamente dependientes
cuando ellos no excedan el 30%. Es una ponderación sin dudas arbitraria, pero que ayuda a visualizar
algunas diferencias entre gobiernos municipales. Por de pronto, cabe mencionar que al menos el 80%
de los gobiernos municipales ha mostrado históricamente una enorme dependencia respecto a los
recursos nacionales. Ello es dominante en municipios A y B, es decir, de menos de 15 mil habitantes.
En ellos el coeficiente de independencia fiscal es cercano a 0; cf. Noemi Lastra, “Cobro de impuestos”,
en D. Ayo (coord.), Municipalización y Participación Popular: Diagnóstico de una Década (Tomo I),
ILDIS. Sin embargo, en municipios C y D, de 15 mil a 50 mil; y de 50 mil hacia arriba, respectivamente,
la capacidad fiscal es mayor. Por eso, conviene entender que la valoración que hago corresponde pre-
cisamente a municipios conurbanos, donde si hay cierta capacidad fiscal.

292
Autonomias y democracia

a empresas creadas al efecto por la misma cúpula política del gobierno


municipal; se usa los ingresos propios recaudados para hacer obras de
beneficio selectivo a electorales fieles, etc).
Veamos el gráfico:

GRÁFICO 3. TIPO DE MODELO FISCAL EN FUNCIÓN A RECURSOS PROPIOS O EXTERNOS EN RELACIÓN


AL TIPO DE GESTIÓN PÚBLICA MUNICIPAL FORMAL/INFORMAL

Modelo fiscal
basado en
recursos propios
2 1
Recursos propios/ Recursos propios/
Gestión informal Gestión formal

4 3
Recursos externos/ Recursos externos/
Gestión informal Gestión formal
Modelo fiscal basado
en recursos externos
Gestión informal
Gestión formal
Fuente: Elaboración propia.

Se tiene los siguientes cuadrantes: el cuadrante 1 es el mejor, el gobier-


no municipal recauda sus propios recursos (al margen de la bonanza) y
desarrolla una gestión acorde a las reglas formales. No hay duda que su
par inverso (cuadrante 4) denota las peores cualidades: se vive de lo que
se obtiene como regalías y/o IDH y se desarrolla una gestión informal.
Los cuadrantes 2 y 3 ofrecen las situaciones intermedias. A efectos de
este ensayo, la hipótesis sugerida remarca que la bonanza económica
tiene como efecto principal la inhibición de la recaudación de recursos
“internos”. No es un rasgo nuevo; ya existía desde 1994. Sin embargo,
es evidente que el enorme caudal de recursos transferidos, ahonda este
rasgo, teniendo en cuenta que desde 2005 al 2014 los recursos fiscales

293
Fundación Vicente Pazos Kanki

transferidos se han sextuplicado. En ese contexto, los municipios A y B,


fundamentalmente, se mueve entre los cuadrantes 3 y 4. Los cuadrantes
1 y 2 están vedados a la mayor cantidad de municipios.
En los casos de Viacha, Quillacollo y La Guardia se observa lo siguiente

CUADRO. 1. INGRESOS INTERNOS Y EXTERNOS EN VIACHA, QUILLACOLLO Y LA GUARDIA 2012


Ingresos externos o no- Porcentaje de recursos
Ingresos internos
Municipio propios (IDH y coparticipación) internos en relación al total
o propios
en millones de bolivianos de recursos municipales
Viacha 32.829.377 12.864.914 28,1%
Quillacollo 77.249.251 50.092.524 39,3
La Guardia 28.244.401 25.580.386 47,5%

No hay duda que los resultados son elocuentes. Ninguno de estos mu-
nicipios depende de los recursos externos, más que en proporciones ra-
zonables. Vale decir, su capacidad recaudatoria es entre mediana y alta:
en el caso de Viacha con 28,1% de recursos propios sobre el total de
ingresos municipales se da un caso intermedio, Quillacollo con el 39%
un caso intermedio-alto y La Guardia con el 47,5% un caso alto.
Respecto a la formalidad/informalidad, la realización de aproximada-
mente una centena de entrevistas, deja la siguiente síntesis:

CUADRO 2. SÍNTESIS SOBRE LA GESTIÓN FORMAL/INFORMAL MUNICIPAL


Formalidad media/
Municipio Formalidad Informalidad
informalidad media
Viacha Pleno cumplimiento Contratación Contratación no competitiva de empresas, creación
de exigencias legales competitiva de de empresas “palo blanco” del alcalde, acuerdos
en la presentación empresas clientelares con concejales para repartición de coimas
de presupuesto, entre autoridades, contratación de militantes y
POA, publicación parientes en cargos públicos; uso de recursos públicos
de licitaciones de modo fraudulento (donaciones usadas para
en el Sistema de beneficio del alcalde de turno); creación de ítems
Contrataciones fantasmas; pago diferido a empresas contratadas
(SICOES), (si no pagan más coima, no reciben adelantos),
recaudación propia predominancia de la modalidad de invitación directa;
de recursos de sobreprecios en las licitaciones; modificación de
acuerdo a norma, techos presupuestarios de consultoría y/o licitaciones
etc. a lo largo de la construcción de la obra (se gana la
licitación con un precio y éste va subiendo)

294
Autonomias y democracia

Quillacollo Pleno cumplimiento Contratación Contratación no competitiva de empresas, acuerdos


de exigencias legales competitiva de clientelares con concejales para repartición de
en la presentación empresas coimas entre autoridades, contratación de militantes
de presupuesto, y parientes en cargos públicos; predominancia de la
POA, publicación modalidad de invitación directa; sobreprecios en las
de licitaciones licitaciones; modificación de techos presupuestarios
en el Sistema de de consultoría y/o licitaciones a lo largo de la
Contrataciones construcción de la obra (se gana la licitación con un
(SICOES), precio y éste va subiendo); modificación arbitraria del
recaudación propia POA y presupuesto para priorizar obras “elefantes
de recursos de blancos” y “obras de cemento” (canchas de fútbol,
acuerdo a norma, etc. coliseos, etc) en acuerdos ilícitos con dirigentes de
OTBs “aliados”; robo sistemático de recursos públicos
(auditados como recursos usados en diversas obras).
La Guardia Pleno cumplimiento Contratación No hubo pruebas de esta informalidad
de exigencias legales competitiva
en la presentación de empresas;
de presupuesto, contratación
POA, publicación competitiva de
de licitaciones personal, aunque
en el Sistema de favoreciendo a
Contrataciones empresas no-locales
(SICOES), y a personal no-local
recaudación propia (empresas y personal
de recursos de de Santa Cruz de la
acuerdo a norma, etc. Sierra)

En suma, se observa lo siguiente.

GRÁFICO 4. TIPO DE MODELO FISCAL EN FUNCIÓN A RECURSOS PROPIOS O EXTERNOS EN RELACIÓN


AL TIPO DE GESTIÓN PÚBLICA MUNICIPAL FORMAL/INFORMAL: VIACHA, QUILLACOLLO Y LA GUARDIA

Modelo fiscal
basado en
recursos propios
2 1
Viacha, Quillacollo La Guardia

4 3

Gestión formal

295
Fundación Vicente Pazos Kanki

Cabe aclarar que lo que aquí se dibuja no pretende ser cuantitativamen-


te medible. Ello no significa no se pueda situar, así sea en forma relativa,
a los municipios de muestra en un cuadrante específico. De ese modo,
a pesar de que ninguno de ellos tiene más recursos propios que exter-
nos, no es de desmerecer la sólida capacidad recaudatoria de los tres
(ya vimos que el menos sólido es Viacha y el más La Guardia), que me
permite situarlos en el cuadrante de “municipios con recursos propios”.
Posiblemente es un exceso, teniendo en cuenta no sólo el porcentaje de
recursos propios menor a los recursos externos sino por la inexistencia
de catastro en estos municipios, la presencia de prácticas de evasión y,
sobre todo, elusión tributaria, la escasa capacidad en el manejo del SI-
MAT (el sistema municipal de administración tributaria).42 Sin embargo,
insisto, la enorme dependencia de los recursos externos en municipios
A y B, merece hacer una diferenciación en estos municipios C, que po-
sibilita situarlos en los cuadrantes 1 y 2.
Por otra parte, no se observan elementos de autoritarismo subna-
cional (como lo he conceptualizado) en el gobierno municipal de La
Guardia, aunque éste es muy elocuente en los municipios de Viacha y
Quillacollo con prácticas múltiples como la creación de empresas “palo
blanco” y/o ítems fantasmas; la publicación de licitaciones con sobre-
precios, la transferencia de recursos a determinadas OTBs que estable-
cen acuerdos clandestinos con las autoridades (“hagan aquí un coliseo,
nosotros garantizamos el consentimiento de la junta vecinal, y ustedes
garantizan un precio mayor en la obra para que el excedente los bene-
ficie a “todos”), etc.

Modelo institucional fiscal y neopatrimonialismo (segundo síntoma)

En relación al modelo institucional fiscal he delineado un gráfico que


tiene dos ejes.

En el eje vertical he tratado de reflejar lo que significa la presencia de


un modelo fiscal condicionado y/o un modelo fiscal no-condicionado.

42 Esta es la conclusión de diversas entrevistas realizadas.

296
Autonomias y democracia

Por el primero, se entiende aquel modelo que fiscal que i. impone el uso
de gastos fijos en ámbitos priorizados por el nivel central, ii. estable-
ce transferencias extraordinarias como incentivo a aquellos gobiernos
municipales que logren recaudar más, mejorar su indicadores sociales,
etc, iii. define inversión concurrente con la gobernación y/ el gobierno
nacional, iv. otorga recursos en función a fondos concurrentes, fondos
crediticios, fondos de estabilización fiscal, etc. Por el segundo, se entien-
de la ausencia de estos elementos.

En el eje horizontal, he definido la categoría “alianza no-programáti-


ca” a la izquierda y “alianza programática” a la derecha. Nuevamente,
de modo simplificado, a efectos de ser suficientemente didácticos en la
explicación, se comprende por alianza programática aquella que fija un
horizonte municipal de largo plazo concertado entre las diversas fuerzas
políticas elegidas y representadas en el Concejo Municipal. Posiblemen-
te esta alianza ha surgido no sólo con el concurso de las autoridades
municipales sino de la población en cumbres participativas, asambleas
comunitarias, cabildos abiertos, reuniones tripartitas (autoridades mu-
nicipales, empresarios locales y dirigentes sindicales y/o territoriales) y
demás mecanismos de inclusión social. Por alianzas no-programáticas
se entienden aquellos acuerdos clientelares y/o oligopólicos (entre sec-
tores influyentes del municipio como pueden ser algunos hacendados,
sindicatos, ONGs, etc) para beneficio propio y sin incidencia de la socie-
dad civil (son acuerdos que se establecen en lobbies secretos, reuniones
informales en sedes sociales de ingreso restringido, pactos inmediatistas
por reparto de empleos, etc).
Veamos.

297
Fundación Vicente Pazos Kanki

GRÁFICO 5. TIPO DE MODELO FISCAL CONDICIONADO/NO CONDICIONADO


EN RELACIÓN A LAS ALIANZAS POLÍTICAS PROGRAMÁTICAS/INFORMALES

Modelo fiscal
condicionado
2 1
Escenario No Escenario
Programático/ Programático/
Condicionado Condicionado

4 3
Escenario No Escenario
Programático/No Programático/No
Condicionado Condicionado

Alianzas
programáticas

El cuadrante 1 es el mejor con una inversión pública condicionada y/o


estratégica, basada en alianzas programáticas; el cuadrante 3 le sigue
en importancia, en tanto se ha establecido una alianza programática
entre las fuerzas políticas municipales dentro del concejo municipal. El
cuadrante 2 es el siguiente en relevancia pues aunque se ha estableci-
do a lo sumo más que un conjunto de alianzas no-programáticas y/o
clientelares, la inversión se encuentra condicionada (por tanto, resulta
ser estratégica). Finalmente, el cuadrante 4 es el peor, no hay condi-
cionamiento ninguno en el uso de los recursos públicos municipales y
además los acuerdos entre las organizaciones políticas municipales son
de corto plazo, velan por intereses personales/corporativos y son esca-
samente transparentes. ¿Dónde se sitúa a los gobiernos municipales de
nuestra muestra de estudio? En principio, es necesario ver que sucedió
con el modelo fiscal. La respuesta parte de la doble constatación de que
hubo un incremento enorme de recursos públicos transferidos hacia los
gobiernos municipales en los últimos años desde que Evo Morales asu-
mió la presidencia y de que el modelo fiscal, a pesar de este aumento de

298
Autonomias y democracia

dinero, no se ha modificado: mantiene un formato institucional de gasto


no-condicionado o sólo tenuemente condicionado. Veamos el caso de
los recursos de coparticipación tributaria en cuatro momentos: en 1994
en el periodo inaugural de la descentralización municipal; en 2003, una
década después de iniciada esta descentralización y a puertas de iniciar
el periodo posterior signado como un periodo de cambio; en 2006, pues
éste es precisamente el año en que se inicia la “Revolución en Democra-
cia” bajo el liderazgo de Evo Morales; y en 2013 a 8 años de comenzado
este proceso y a tres de promulgada la Ley Marco de Autonomías de
2010. El propósito es ver cómo es que se incrementaron los recursos
públicos transferidos de periodo a periodo. Por ello, en primer lugar, es
preciso ver si en el transcurso de la “Participación Popular” en el marco
de la “era neoliberal” (de 1994 a 2003) hay incrementos significativos;
en segundo lugar, es necesario ver si de este año revolucionario 2003
(Gonzalo Sánchez de Lozada fue expulsado por la sociedad civil activa)
al primer año de despegue gubernamental a la cabeza de Morales en
2006 hay algún cambio, vale decir, es imprescindible comprobar si de
“era a era” (de la neoliberal a la revolucionaria) hay aluna modificación
fiscal; y, en tercer y último lugar, resulta útil ver si dentro del “tiempo
revolucionario” hay modificaciones fiscales. Por ello se ve la variación
de 2006 a 2013.

CUADRO 3. RECURSOS DE COPARTICIPACIÓN TRIBUTARIA EN 1994, 2003, 2006 Y 2013 Y DE


INCREMENTOS PORCENTUALES ENTRE ESOS AÑOS EN VIACHA, QUILLACOLLO Y LA GUARDIA
Incremento Incremento Incremento
Municipio 1994 2003 2006 2013 porcentual porcentual porcentual
1994-2003 2003-2006 2006-2013
Viacha 2.481.000 10.553.000 12.926.000 38.360.000 425 122 296
Quillacollo 3.127.000 16.621.000 29.908.000 85.787.000 531 179 286
La Guardia 996.000 6.309.000 10.972.000 32.561.000 633 174 296

Como se ve,
- El mayor incremento porcentual fue dentro del periodo neoliberal: de
425, 531 y 633% en Viacha, Quillacollo y La Guardia, respectivamente.
- El menor incremento fue de “era a era”: de 122, 179 y 174% en Via-
cha, Quillacollo y La Guardia, respectivamente; y

299
Fundación Vicente Pazos Kanki

- El incremento intermedio se dio dentro de la “fase revolucionaria”: de


296, 286 y 296% en Viacha, Quillacollo y La Guardia, respectivamente.

De acuerdo a esos momentos históricos, la reacción varió considerable-


mente:
En el primer periodo descrito (1994-2003) se percibió la necesidad
de transferir de acuerdo a mecanismos que no se limiten a la distribu-
ción en base a criterios demográficos, propia de la LPP. La Ley del Diálo-
go de 2002 se encargó de propiciar ese giro. Por un lado, creó la fórmula
de distribución en base a criterios de pobreza. Los recursos de Alivio a
la Pobreza (los recursos HIPC) de condonación de deuda debieron ser
transferidos de acuerdo a la presencia de quintiles de pobreza, bajo la
lógica de que los ciudadanos recibirían más del quintil uno (no-pobres)
al quintil quinto (pobres marginales) de forma creciente. Por otro lado,
se estableció la Política Nacional de Compensación que privilegiaba la
trasferencia de recursos en función a criterios de eficiencia: los gobier-
nos municipales con mayor capacidad de presentar proyectos al Fondo
Productivo y Social (el FPS), irían a recibir más. Desafortunadamente,
ambos criterios entraron rápidamente en desuso gracias a la embriona-
ria bonanza iniciada de 2003 en adelante. Se podría denominar a este
tiempo como el periodo de responsabilidad fiscal.
En el segundo periodo descrito (2003 a 2006) se clausura los criterios
de mérito y de pobreza y se persiste en la lógica demográfica con ligeras
variaciones en función al origen territorial de los recursos hidrocarburí-
feros. En 2005 se promulga la Ley de Hidrocarburos y a partir de ella se
establece la creación del IDH, que es distribuido preservando la fórmula
demográfica de la coparticipación tributaria, además de adherirle un
criterio: el “productivo”, entendiendo por ello, la presencia de departa-
mentos poseedores de recursos hidrocarburíferos (los denominados “de-
partamentos productores”) que reciben más por albergar estas riquezas
en sus suelos. Se podría denominar a este tiempo como el periodo de
rentismo embrionario (o irresponsabilidad fiscal).
Finalmente, en el último periodo descrito (2006 a 2013) se refuerza
este criterio demográfico/productivo, con un aditamento: frente a la ma-
siva cantidad de recursos trasferidos a los gobiernos subnacionales, el

300
Autonomias y democracia

gobierno central empieza a imponer claúsulas centralistas que estable-


cen pagos condicionados fijos: la Renta Dignidad, el pago a la seguridad
ciudadana, el porcentaje fijo destinado al deporte. Empero, “todos estos
condicionamientos no sobrepasan un quinto del total de recursos tras-
feridos a los gobiernos municipales”,43 lo que significa que aún queda
un monto enorme de recursos no-condicionados. Se podría denominar
a este tiempo como el periodo de rentismo ampliado verticalmente
semi-condicionado.
Termina de constatarse ello con el siguiente cuadro en relación a los
recursos del IDH en su distribución per cápita en los departamentos
donde se encuentran los municipios en cuestión.

CUADRO 4. DISTRIBUCIÓN DE RECURSOS DEL IDH PER CÁPITA EN BOLIVIANOS EN 2005, 2008, 2011 Y 2013
Departamento 2005 2008 2011 2013 Incremento porcentual
2005-2013
La Paz 18,3 179,3 240,3 403,7 2.200
Cochabamba 16,4 193,1 262,3 465,8 2.840
Santa Cruz 15,5 165,8 217,6 356,7 2.301

Como se puede ver, los incrementos per cápita del IDH fueron gigan-
tescos: de 2.200%, 2840% y 2301% en La Paz, Cochabamba y Santa Cruz,
respectivamente. Esos incrementos, a pesar de algunos condicionamien-
tos ya señalados, no ofrecieron ni ofrecen la posibilidad de invertir de
forma estratégica, sea como inversión concurrente con el gobierno cen-
tral y los gobiernos departamentales en obras “clave” mancomunadas,
regionales y/o departamentales, sea en fondos productivos que impul-
sen emprendimientos de desarrollo local y/o sea en espacios de ecuali-
zación fiscal intra-municipal.
En suma, más allá de los matices, es preciso enfatizar esta realidad
no-condicionada en los gastos municipales. Eso ha facilitado las alianzas
no-programáticas. Al no haber condicionamientos estrictos, se genera un
incentivo para que los gobiernos municipales gasten de modo absoluta-
mente flexible.

43 Entrevista a Rafael Velázquez de febrero de 2014.

301
Fundación Vicente Pazos Kanki

Por otra parte, respecto a las alianzas, se comprobó en la serie de


entrevistas realizadas lo siguiente.

CUADRO 5. SÍNTESIS DE ALIANZAS PROGRAMÁTICAS/NO-PROGRAMÁTICAS MUNICIPALES


Alianzas Alianzas semi-programáticas o
Municipio Alianzas no-programáticas
programáticas semi-no/programáticas
Viacha Sí, de cara al gobierno La cantidad de recursos impide que Es lo más usual: no hay colores
central hay un firme el total de los recursos municipales políticos dentro de Viacha. Se asume
apoyo al presidente Evo sean “loteados”. Por ende, una posición a-partidaria y a favor
Morales y al MAS más que alianzas propiamente del municipio. Sin embargo, ello
programáticas, se observa una serie sólo sirve para quebrar cualquier
de acuerdos con juntas vecinales compromiso ideológico y empezar
para la construcción de obras. a hacer negocios. De ese modo, los
vetos a la alcaldía no ocurrieron por
desacuerdos técnicos, programáticos
y/o temáticos, sino por “exigencias
fiscales” (“queremos más
porcentaje de las coimas por
licitación”, “queremos más pegas
para nuestros aliados”, etc).
Quillacollo El apoyo al MAS Hay frenos ideológicos claros. Una vez copado el gobierno
no fue tan sólido. Mientras el MAS no hubo municipal por el MAS, las alianzas
Ganó la oposición en tomado el gobierno municipal, han sido no-programáticas de
2009. Sin embargo, no funcionaron más que modo contundente. No hay claridad
posteriormente, las excepcionalmente las alianzas ideológica ni programática. Hay
nuevas elecciones no-programáticas. La consigna del sólo necesidad de hacer obras y
realizadas en 2012 gobierno central era tomar control contratar gente. Ello repercute en
alinearon al Gobierno de este gobierno municipal, y hasta la posibilidad de establecer sólidas
Municipal hacia una no lograrlo en 2012, no hubo alianzas no-programáticas, que ha
firme adhesión a los acuerdos clientelares. Vale decir, sido el denominador común.
postulados del gobierno lo ideológico (no necesariamente
central. programático) si funcionó.
La Guardia No hubo desde 1995 Posiblemente se perciba en No se tiene pleno conocimiento.
ninguna adhesión a alguna ocasión presión de la ex Hasta donde se investigó en 2012,
gobierno central alguno. prefectura y hoy gobernación la situación no había variado y las
El alcalde que estuvo por contratar alguna empresa en alianzas no-programáticas parecían
desde 1995 le dio una particular (presión que se extiende ser la excepción.
identidad propia al a grupos de poder cruceños
gobierno municipal. Sin que tienen propiedades en este
embargo, desde 2010, municipio). Ello ha sido inevitable.
el gobierno municipal Sin embargo, hay o hubo al menos
fue prácticamente desde 1995 a 2008 un programa
secuestrado por el MAS. de gobierno relativamente sólido
que llevó incluso a declarar a La
Guardia “Municipio Escuela” (entre
otras características de desarrollo
estratégico)

302
Autonomias y democracia

En función a ello se puede delinear el siguiente cuadro

GRÁFICO 6. TIPO DE MODELO FISCAL CONDICIONADO/NO CONDICIONADO


EN RELACIÓN A LAS ALIANZAS POLÍTICAS PROGRAMÁTICAS/INFORMALES

Modelo fiscal
condicionado
2 1
Escenario No Escenario
Programático/ Programático/
Condicionado Condicionado

3
4
Escenario
Escenario No
Programático/No
Programático/No
Condicionado: La
Condicionado
Guardia
Modelo fiscal
no-condicionado

Alianzas Alianzas
informales programáticas

Fuente: Elaboración propia.

En ese sentido se puede afirmar que los municipios de Viacha y Quilla-


collo son profundamente neo-patrimoniales: se olvidaron de cualquier
precepto ideológico/programático y establecieron alianzas clientelares/
oligopólicas con concejales, técnicos municipales y/o empresas que con-
cursaron en licitaciones y/o fueron invitadas. No sucede lo propio con la
Guardia, aunque este gobierno municipal no logra trascender el formato
institucional fiscal vigente, que incentiva un gasto no-condicionado y,
por ende, sólo escasamente programático-. A pesar de ello, las autori-
dades elegidas desde 1995, con especial énfasis en su alcalde, lograron
impulsar alianzas programáticas que derivaron en el reconocimiento de
La Guardia como “Municipio Escuela”.

303
Fundación Vicente Pazos Kanki

Intervención estatal y capitalismo político (tercer síntoma)

En relación a la intervención estatal he delineado un gráfico que tiene


dos ejes.
En el eje vertical he tratado de reflejar lo que significa la presencia
de un “apoyo estatal estratégico”. Por él comprendo la capacidad de un
Estado de impulsar el desarrollo económico de forma planificada, posi-
bilitando el surgimiento de empresas sostenibles, que generen empleo
estable y reinviertan en la propia jurisdicción territorial dinamizando la
economía local.44
En el eje horizontal busco comprender si las contrataciones han
tenido un curso informal o formal, vale decir, el propósito es saber si
éstas obtienen los contratos de modo competitivo en función a criterios
meritocráticos (contratación formal) o si priman nexos clandestinos al
privilegiar la contratación de determinadas empresas -no necesariamen-
te las mejores- afines personal, política y/o corporativamente (contrata-
ción informal).

44 Me inspiro en el trabajo de Ha-Joon Chang, The Myth of Free Trade and the Secret History of Capitalism,
Bloomsberry Press, New York, 2010, para quien la historia del capitalismo transcurre por una senda
alejada del discurso liberal que remarca la no intervención del Estado en el desarrollo y posterior éxito
capitalista. Nada más errado dice él explayándose sobre la necesidad de contar con un “apoyo estatal
estratégico”. Los ejemplos a lo largo de la historia de la humanidad son varios. Resalta el caso de Toyota,
una empresa que fue impulsada por el gobierno japonés. Como se afirma en este fascinante trabajo, “na-
die se hubiese imaginado en el Japón de 1930 que sólo algunos años más tarde, Japón se convertiría en
una potencia económica en la producción y el comercio de automóviles. Y si alguien lo hubiera hecho,
lo hubieran tomado por loco. Sólo la férrea determinación estatal, permitió el despegue y consolidación
de esta renombrada empresa”. De ese modo, el parto de nuevas empresas verdaderamente estratégicas
–por ello se entiende la capacidad de generar excedentes sostenibles y empleos permanentes- puede ser
efecto de un Estado inteligente. El propósito fue ver si ocurre algo similar en el país teniendo en cuenta
que el Estado dispone de recursos y los proyectos requieren de empresas. ¿Hubo conjunción? En todo
caso, es preciso señalar que no todo impulso estatal es estratégico. Todo lo contrario. Puede ser noto-
riamente no-estratégico, beneficiando a reducidas camarillas político-económicas, cuya consolidación
depende de su cercanía con el Estado. A ello denomino capitalismo político.

304
Autonomias y democracia

GRÁFICO 7. TIPO DE APOYO ESTATAL ESTRATÉGICO/NO ESTRATÉGICO


EN RELACIÓN A LAS CONTRATACIONES MUNICIPALES FORMALES/INFORMALES

Apoyo estatal
estratégico
2 1
Apoyo estratégico/ Apoyo estratégico/
Contratación informal Contratación formal

4 3
Apoyo obrista/ Apoyo obrista/
Contratación informal Contratación formal
Apoyo estatal
no-estratégico

Contrataciones Contrataciones
informales formales

Como se observa, el cuadrante 1 es el mejor: hay un apoyo estatal estra-


tégico y las contrataciones son formales, vale decir, cumplen, criterios
de mérito. Este cuadrante hace referencia a un modelo capitalista que
tiene al Estado como el guía el desarrollo económico y a las empresas
como competidoras para generar un excedente amplio y sostenible.
Es un capitalismo propiamente económico. En la vereda opuesta –cua-
drante 4- lo que se observa es la situación contraria: el Estado no es
estratégico y las contrataciones siguen una ruta informal (de acuerdo a
los criterios descritos). En este caso se hace referencia a un capitalismo
de camarilla o capitalismo propiamente político. En el cuadrante 2 se
observa la presencia de un Estado inteligente, capaz de apoyar el parto
de nuevas empresas estratégicas, aunque para hacerlo deba quebrar la
misma ley. Este es un capitalismo propiamente económico aunque que
no respeta el Estado de Derecho. Finalmente, el cuadrante 3 señala la
existencia de un Estado no-estratégico pero cumple las reglas. Este es
propiamente un modelo de capitalismo inerme, ni político, ni econó-
mico pero legalista.

305
Fundación Vicente Pazos Kanki

Teniendo en cuenta este marco teórico, conviene mencionar, en re-


lación al eje vertical, la sólida presencia del Estado boliviano en cuánto
capacidad de posibilitar la irrupción de nuevas empresas que tengan el
sentido estratégico mencionado a través del Programa Evo Cumple. Este
es un programa manejado desde el gobierno central cuyo propósito es
emprender obras de impacto en ámbitos subnacionales. En este progra-
ma se invirtieron los siguientes montos.

CUADRO 6: MONTOS INVERTIDO POR EL PROGRAMA EVO CUMPLE 2006-2012


Año Montos (en dólares) Porcentaje
2006 6.258.337 1,18
2007 93.925.749 17,67
2008 124.234.242 23,38
2009 35.035.056 6,59
2010 113.067.988 21,28
2011 63.440.315 11,94
2012 95.474.786 17,97
Total 531.436.473 100
Fuente: UPRE (2012).

Como se observa, la cifra final no es despreciable. De 2006 a 2012 se


invirtieron 531 mil millones de dólares. ¿Qué sucedió en los municipios
de la muestra? En Quillacollo los recursos fueron entregados de forma
desigual de 2009 a 2012. En 2009 fue licitado un monto situado en el
cuartil medio (de entre 20.000 a 100.000 dólares). En 2010 se observó
una súbita explosión: cuatro proyectos de entre 20.000 y 100.000 dóla-
res, y 11 proyectos de más de entre 100.000 y 1 millón de dólares. En
2012 se vio tres obras de más de 1 millón de dólares cada uno. ¿Qué ex-
plica esta transferencia desigual de recursos? En principio, el factor elec-
toral parece haber jugado un rol en esta dinámica: “este programa está
hecho para ganar votos para el MAS, de eso no hay duda, y como las
elecciones municipales fueron en 2010, entonces se puso toda la artille-
ría en Quillacollo. Se sabía que ya muchos años había estado manejado
por la oposición. Ya era hora de recuperarlo y el Programa Evo Cumple

306
Autonomias y democracia

es ideal para entusiasmar a la población.45 En ese sentido, “el Presidente


Evo ha dicho que ya no quiere obritas. Quiere cosas de impacto mayor.
Ya estamos a puertas de las elecciones presidenciales y conviene meter-
le cosas grandes, ha dicho”.46
En suma, el programa tuvo un acicate electoral. Además para hacerlo
más atractivo se decidió emprender obras de mayor magnitud. Para ello
se requirieron empresas igualmente de mayor envergadura.
En Viacha en 2008 y 2009 se ejecutaron dos obras de entre 100.000
a 1.000.000 de dólares. La intención estaba centrada en conquistar la al-
caldía para el MAS que hasta ese momento estuvo controlada por la Uni-
dad Nacional. Sin embargo, una vez que el MAS asumió las riendas del
gobierno municipal en 2010, las obras de Evo Cumple se paralizaron en
2011 y 2012: “Ya para qué invertir en Viacha si ya se tiene el control”.47
Se corrobora la intencionalidad político-electoral.
Finalmente, en La Guardia sucedió algo similar a lo que acaecido en
Viacha: una vez que el MAS tomó la alcaldía, como efectivamente suce-
dió en 2010, el Programa Evo Cumple quedó paralizado. Durante más
de 15 años el gobierno municipal había estado liderado por el señor
Jorge Morales, opositor del MAS. La misma lógica de Quillacollo se apli-
có aquí en 2010: dos obras del mencionado programa de entre 100.000
a 1.000.000 de dólares fueron ejecutadas sin haber concertado su dise-
ño, necesidad y aplicación con el mismo alcalde. Nuevamente, pues, se
constató la tónica político-electoral del programa.
Sin embargo, no es esta constatación lo más relevante. La intención
fue verificar cómo esta motivación política produjo el efecto colateral
fundamental estudiado: la creación de nuevas empresas de orientación
estratégica. ¿Qué sucedió? Una opinión al respecto resulta útil para com-
prender lo que sucede.
“No son recursos que sirven de incentivo para acelerar la inversión mu-
nicipal o para promover un desarrollo económico sostenible. No, son
recursos que han sido destinados en su mayoría a bienes no-transables
que no dinamizan la economía local: en un 22% el dinero va a campos

45 Diversas entrevistas coinciden en esta conclusión.


46 Entrevista con Víctor Almanza, director del Programa Evo Cumple de octubre de 2012.
47 Entrevista a informante en Viacha realizada en octubre de 2012.

307
Fundación Vicente Pazos Kanki

deportivos y en un 36% a escuelas, lo que suma un 60% destinado a


infraestructura.”48

Sin embargo, el problema no es solamente este destino de “obras de


cemento”, sino lo que significa ello. Tres elementos merecen mencio-
narse. Uno, las obras no son sostenibles, ya que no generan efectos
económicos colaterales, encendiendo la mecha de un desarrollo pro-
ductivo sólido (lo que sería el mentado “municipio productivo”). Dos,
el tejido empresarial dedicado a ejecutar estos recursos y que ha sido
contratado al efecto, no tiene relación alguna con los municipios en
cuestión. En su mayor parte, son empresas de la capital, del resto del
país y/o extranjeras. En ningún caso, son empresas locales. Y, tres,
como corolario de lo expresado, el Estado ha demostrado que su in-
tención no es económica, erigiendo un sólido conjunto de empresas
locales productivas, y, por ende, dirigiendo esa inversión pública con
una orientación estratégica (a partir de un Estado planificador e inteli-
gente), sino político-electoral.
En relación al eje horizontal, se intentó comprobar si las empresas
contratadas por el Evo Cumple son nuevas. ¿Qué se busca con ello? La
intención es comprobar si el gobierno central, que es quien tiene el
control absoluto sobre las contrataciones, ha venido conformando su
propia red de empresas. Para observar ello, he tratado de verificar si las
empresas que se han presentado a las convocatorias: a) municipales, b)
del FPS, y c) del Programa Evo Cumple, son las mismas. La suposición
es la siguiente: si las empresas públicas municipales compiten indistin-
tamente en las tres fuentes de recursos, el tejido empresarial tiende a
ser más o menos el mismo. Quedaría inhibida la aparición de nuevos
actores empresariales. Al contrario, si las empresas que compiten en una
fuente no lo hacen en la otra, se inferiría que hay nuevas empresas en
curso. ¿Qué se constató?

48 Ventana Ciudadana 81, La Razón (4-9-2007): 5C.

308
Autonomias y democracia

CUADRO 7: GRADO DE COINCIDENCIA DE LAS EMPRESAS MUNICIPALES


CON LAS EMPRESAS DEL FPS Y DEL PROGRAMA EVO CUMPLE
Municipios Quillacollo Viacha La Guardia Total
Grado de 1% (de 201 1% (de 306 1% (de 133 1% (de 640
coincidencia de las empresas entre las empresas entre las empresas entre las empresas entre las
empresas municipales tres fuentes, sólo 2 tres fuentes, sólo 3 tres fuentes, sólo 1 tres fuentes, sólo 6
con las empresas del de ellas concursaron de ellas concursaron de ellas concursó en de ellas concursaron
FPS y Evo Cumple en 2 fuentes) en 2 fuentes) 2 fuentes) en 2 fuentes)
Fuente: UPRE (2012).

Como se ve, no hubo coincidencia alguna entre las fuentes. Aquellas que
se presentaron a las convocatorias municipales no fueron las mismas
que lo hicieron al FPS o al Programa Evo Cumple y viceversa. Ello pone
en evidencia la certeza de que muchas empresas vienen surgiendo.
Por otro lado, se echó mano de los datos de las principales empresas
del “Ranking 3000” (se trata de las empresas más grandes y que más
recaudan en Bolivia). Se quiso ver si las empresas del FPS, el Programa
Evo Cumple e incluso las empresas que se presentaron a las licitaciones
municipales, estuvieron enmarcadas dentro de las 3.000 empresas del
ranking. Veamos lo que sucedió en el caso del FPS:

CUADRO 8: RELACIÓN EMPRESAS FPS/EMPRESAS RANKING 3000


Cantidad de empresas Relación con las 3.000 Relación
Municipio
contratistas empresas del ranking porcentual
Quillacollo 29 0 0%
Viacha 28 0 0%
La Guardia 27 2 7%
Fuente: UPRE (2012).

Como se ve, el porcentaje de coincidencia es de 0%, con la excepción de


la Guardia donde de todos modos se observó que sólo 2 de las 27 em-
presas que trabajaron en este municipio, coincidieron con las empresas
del ranking. Se vio lo propio en el caso del Programa “Bolivia Cambia,
Evo Cumple”:

309
Fundación Vicente Pazos Kanki

CUADRO 9: RELACIÓN EMPRESAS EVO CUMPLE/EMPRESAS RANKING 3000


Cantidad de empresas Relación con las 3.000 Relación
Municipio
contratistas empresas del Ranking porcentual
Quillacollo 20 0 0%
Viacha 3 0 0%
La Guardia 6 0 0%
Fuente: Elaboración propia en base a Nueva Empresa (2012).

Queda claro que las empresas del Evo Cumple no coincidieron con las
empresas del ranking. Finalmente, ¿qué sucedió con las empresas que se
presentaron a las licitaciones públicas municipales?

CUADRO 10: RELACIÓN EMPRESAS DE LAS LICITACIONES MUNICIPALES/EMPRESAS RANKING 3000


Cantidad de empresas Relación con las 3.000 Relación
Municipio
contratistas empresas del ranking porcentual
Quillacollo 152 12 7,9%
Viacha 91 9 9,9%
La Guardia 100 16 16%
Fuente: Elaboración propia en base a Nueva Empresa (2012).

Como se ve, la presencia de más empresas municipales, posibilitó tener


mayor coincidencia con las 3.000 empresas más sólidas del país. De 152
empresas quillacolleñas, 12 se encontraron en el ranking; de las 91 de
Viacha, 9 integraron el ranking; y de 100 de La Guardia, 16 coincidieron.
Al parecer, la mayor antigüedad de las licitaciones municipales fue de-
cisiva. Las licitaciones del FPS se iniciaron en 2002 y las de Evo Cumple
en 2006, frente a las licitaciones municipales que comenzaron en 1994.
Ello pone en evidencia que en el marco de las licitaciones municipales,
se consolidaron determinadas empresas grandes que se encuentran en
el ranking. Al parecer, con las excepciones mencionadas, no sucede lo
mismo con las empresas del FPS y del Programa Evo Cumple, que, por
el contrario, promovieron la aparición de nuevas empresas. Se logró, de
esta manera, combinar la presencia de antiguas empresas –el tejido em-
presarial “tradicional”– con muchas empresas nuevas.

310
Autonomias y democracia

¿Qué se infiere de todo ello? La respuesta es evidente: el tejido em-


presarial auspiciado por el gobierno es casi totalmente nuevo. Sin em-
bargo, esa información no basta. Queda por saber si además de ser nue-
vo, fue “encubado” por el gobierno central. La respuesta es doble, dicha
en palabras de expertos entrevistados:
“No creo que el Programa Evo Cumple contrate premeditadamente a
algunas empresas. No lo hace. Sin embargo, lo que si hace es no contra-
tar premeditadamente a empresas que se sabe son manejadas por em-
presarios que hacen política desde la oposición o empresarios ligados
a los gobiernos neoliberales. O sea, aunque no de modo planificado, es
verdad que hay cierta selectividad en la contratación de las empresas. Y
es que no se va a beneficiar a opositores al régimen. Sólo se contrata a
empresarios que quieran ganar plata, pero lo hagan callados. Eso dijo el
Vicepresidente a los empresarios cruceños: ganen, pero no se metan en
política. La lógica acá es la misma”.

Por otro lado, una anécdota narrada por el propio director del FPS ayu-
da a comprender lo que sucede:
Lanzamos una convocatoria pública para Cochabamba a mediados de
este año y tuvimos que declararla desierta por que no se presentó casi
ninguna empresa. ¿Qué había sucedido? Pues que dos semanas antes el
Programa Evo Cumple lanzó otra convocatoria similar. Pero eso no es
lo más llamativo (…), como me dijo el Director del Evo Cumple, ellos
también estuvieron cerca de declararla desierta. Lo que pasa es que una
semana antes que ellos, la gobernación había lanzado su propia convo-
catoria llevándose a la mayoría. Es grave eso. Faltan más empresas49 .

Vale decir, hay cierta selectividad en la contratación de empresas desde


el gobierno central, lo que pone en evidencia un grado incipiente pero
certero de asentamiento de un capitalismo político. Empero, por otro
lado, la avalancha de recursos públicos, inhibe que esa selección focali-
zada –política- de empresas, sea el denominador común. No, en verdad,
se contrata a las mejores (aquellas que legal y meritocráticamente) em-

49 Entrevista con Juan Carlos Munguía, director del FPS (10-2012).

311
Fundación Vicente Pazos Kanki

presas, en la medida que el objetivo, ante todo, es ejecutar recursos pú-


blicos que afiancen la imagen presidencial. El propósito es político-elec-
toral. Y, en ese sentido, la meta tiene menos que ver con crear un tejido
económico propio (rasgo del capitalismo político) que con garantizar el
uso de recursos públicos con pretensiones políticas.

5. Conclusiones

Destacan tres conclusiones, respaldadas por una reflexión final.


Una primera conclusión tiene que ver con la evidente subordinación
territorial de los municipios de la muestra al municipio de la capital. La
acumulación del capital se genera no en las jurisdicciones territo-
riales locales sino en el entorno urbano perteneciente a la capital.
Una segunda conclusión tiene que ver con los síntomas de la política
de base estrecha señalados. Se ha observado que predomina un auto-
ritarismo subnacional (se hace caso a las leyes “hacia arriba”, es decir,
de cara a las exigencias del Ministerio de Economía, la Contraloría y/o
cualquier institución estatal que incida en los gobiernos municipales,
pero “hacia adentro” se negocian los contratos públicos, se emplea a
personal en función a criterios no-meritocráticos, se cobran comisiones
por las licitaciones ejecutadas, etc), un neopatrimonialismo (se defiende
una postura ideológico-partidaria “hacia el centro”, es decir, de cara al
MAS, pero “hacia dentro” se hacen alianzas con alcaldes y concejales de
cualquier orientación política, predominando los acuerdos “comerciales”
(negocios) y/o, aunque sólo de manera tenue, un capitalismo político
(se contrata en licitaciones e invitaciones directas a empresas, de forma
selectiva de acuerdo a criterios patrimoniales y no de acuerdo a criterios
de excelencia). Los síntomas de autoritarismo subnacionales, neopa-
trimonialismo y/o capitalismo político son moneda corriente, con
matices específicos según el caso, al mundo municipal.
Una tercera conclusión tiene que ver con la senda adoptada. La senda
formal conducía a “utilizar” al gobierno municipal como promotor de la
economía local a través de subsidios a empresas locales, establecimiento
de mecanismos crediticios locales, creación de empresas público-priva-

312
Autonomias y democracia

das, etc, y, con ello, se transitaba hacia una dinámica de reversión de


la economía de base ancha y, por ende, posibilitaba el surgimiento de
élites locales y productivas. Lo cierto es que la realidad se decantó por la
segunda senda, aquella informal que apunta a consolidar una economía
local de base estrecha y, con ello, sedimentar la presencia de élites no-lo-
cales y no-productivas. Esto se vincula con la primera conclusión: los
beneficios se distribuyen no hacia el territorio local sino hacia el entorno
urbano de la capital que termina por subsumir ese espacio periférico a
su propio territorio. Por ende, los enormes recursos autonómicos mu-
nicipales no van a apuntalar el surgimiento de nuevas élites, y de
hacerlo, difícilmente serán éstas productivas.
Frente a ello, ¿hay posibilidad de que a futuro se propicie un cam-
bio? La hipótesis que sostengo es que no. Entre diversas razones que
podrían dar cuenta de ello, hay una que merece resaltarse: no hay acto-
res/stakeholders para “cargarse al hombro” la descentralización. En mi
criterio, lo que se creía irreversible, ha sido revertido: la vitalidad mu-
nicipalista. Afirmo que la irreversibilidad de este proceso no tiene lugar
por el cese de transferencias fiscales hacia los gobiernos municipales,
la extinción del electoralismo municipalista o la inexistencia de normas
que atinjan a su diseño y desenvolvimiento. No, pues todos estos ele-
mentos continuan inalterables o, a lo sumo, con variaciones menores.
La irreversibilidad tiene que ver, más bien, con la ruptura del modelo de
descentralización boliviano, que hace referencia no al funcionamiento
de un nivel en especial: el municipal, sino al funcionamiento del sistema
en su conjunto. El municipio, en ese sentido, es sólo un engranaje de
una maquinaria mayor que se llama descentralización municipal, cuya
fuerza residía en un triple acuerdo vigente: con neoliberales, izquierdis-
tas y multiculturalistas.
Esta maquinaria mayor está completamente destruida y este triple
acuerdo que lo sustentaba lo está también. Parto de la tesis de que la
descentralización no tiene ni tuvo, a pesar de los deseos de aquellos
que la pusieron en marcha, un sentido único o un objetivo predefinido
(mejorar la equidad, consolidar la justicia o democratizar la democracia),
sino que éste o éstos –los objetivos- se fueron desplegando de acuerdo a
la correlación de fuerzas vigente en aquella coyuntura. Y aquella correla-

313
Fundación Vicente Pazos Kanki

ción posibilitó este triple acuerdo, no explícito pero real, entre tres acto-
res centrales: los neoliberales, los “progresistas” (la izquierda moderada
o socialdemócrata) y los multiculturalistas. Los tres, en aquella particular
coyuntura quedaron relativamente satisfechos.
Uno, los neoliberales se dedicaron a capitalizar. Ese fue su propósito
central. Sin embargo, dejaron la “carga” social a cargo de los municipios.
Éstos se parapetaron como los responsables de atender “lo social”: la
educación, la salud y el saneamiento básico. No niego que mucho de
este fardo fue impulsado bajo la premisa de que “el Estado es muy pe-
sado” y, por ende, había que descentralizar, en cuyo escenario la des-
centralización se asemejaba más a una dinámica de privatización. Sea
como fuere, lo cierto es que el municipio fue concebido –y éste fue un
primer acuerdo tácito- como la plataforma social por excelencia. Ello
fue corroborado por la misma Ley del Diálogo de 2002 que concibió al
tablero municipal como el espacio “natural” a favor de la lucha contra la
pobreza. El municipio, pues, fue el centro. Hoy, “lo social” no tiene una
orientación municipalista: Evo da cheques por doquier a municipios (es
cierto), pero si son opositores, los da directamente a comunidades; los
bonos no tienen destino municipal; los indígenas/campesinos reciben
plata de su fondo a-municipal; y así un largo etcétera de des-municipali-
zación evidente. El desorden asistencial del gobierno masista ha quebra-
do el formato institucional municipal.
Dos, los izquierdistas se dedicaron a ensalzar las virtudes democráti-
cas de la democracia municipal. Si ayer se concebía a este espacio públi-
co como el centro motor de la deliberación, el control y la participación
–segundo acuerdo-, hoy nada de esto, o muy poco, existe. La concepción
política de este gobierno es de “guerra”, una concepción militarista nada
democrática que precisamente se tiró en contra de las autonomías opo-
sitoras y/o cooptó a las autonomías masistas. Por otro lado, se ensalzan
engañosamente a los “movimientos sociales” como adalides de la demo-
cracia. Así fuese cierto, el efecto es devastador: los municipios ya no son
el eje de la democracia. Algo, por demás constatado en lo que desem-
bocó en la casi anulación de la FAM como interlocutor municipal válido.
Y, tres, los multiculturalistas. La Participación Popular ruralizó la po-
lítica, permitió el ingreso masivo de autoridades indígenas y campesinas

314
Autonomias y democracia

al espacio público; se promovió la creación de distritos municipales


indígenas con su respectiva planificación participativa indígena; y hasta
se permitió la participación electoral de los pueblos indígenas –tercer
acuerdo-. Hoy, en nombre de lo “indígena”, se hace muy poco: las auto-
nomías indígenas son un fracaso. La razón es simple: al gobierno no le
conviene tener autonomías indígenas que le resten votos al MAS y que
le digan qué hacer con los recursos naturales renovables. Por otra parte,
los indígenas ya no aspiran al espacio municipal local, sino a espacios
“mayores”. Todo ello sería ponderable de ser real, pero lo cierto es que
al final corren el riesgo de quedarse sin cabra ni soga. En todo caso, la
síntesis es la misma: el municipio no importa a efectos multiculturales.
En suma, los neoliberales desaparecieron, los izquierdistas mode-
rados mutaron por izquierdistas radicales y los multiculturalistas devi-
nieron en anti-indigenistas o indigenistas discursivos. El triple acuerdo
implícito de antaño como sustento político del modelo descentraliza-
dor no existe. Por ende, la conclusión final es decisiva: no hay stake-
holders que “jalen” el proceso, le den un sentido claro y establezcan
pautas uniformes de despegue (económico) local. En ese escenario, es
evidente que los miles y millones de dólares que seguirán ingresando
a cuentas autonómicas, no revertirán el sello de “base estrecha”. Sin
dudas que mejorarán los indicadores de pobreza, desplegarán medi-
das para atenuar la inseguridad ciudadana y hasta lograrán incentivar
pautas de desarrollo económico local apoyando a ciertos empresarios
locales. Sin embargo, todo ello no quebrará tanto la enorme depen-
dencia de los recursos fiscales “de arriba” sino, sobre todo, el sello
no- local y no-productivo predominantes. Ello, claro, con el efecto de
catapultar, a lo sumo, élites políticas, ensalzando a la política, una vez
más, como la mejor industria en el país.

315
Fundación Vicente Pazos Kanki

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319
VIII.
LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE Y
LA DEMOCRACIA EN RIESGO: CORPORATIVISMO,
RENTISMO Y CAPITALISMO POLÍTICO COMO PILARES
DE LA NUEVA CONSTITUCIÓN1

1. Antecedentes

De 1985 a 2000, Bolivia se caracterizó por la consolidación de tres ejes


de consenso:2 la democracia representativa, la economía de mercado
y el multiculturalismo. Sin embargo, de 2000 en adelante este modelo
entró en crisis gracias a la visualización de ciertos rasgos cada vez más
evidentes: la pobreza se mantuvo sólida, la corrupción fue un rasgo
remarcable, la economía quedó supeditada al capital transnacional y
el avance indígena fue limitado. La población, por ende, creía cada
vez menos en el sistema democrático vigente. Ello derivó en el incre-
mento de la protesta. De 2000 en adelante se sucedieron una serie de
enormes movilizaciones sociales que terminaron por derrocar a dos
presidentes: Gonzalo Sánchez de Lozada en 2003 y a Carlos Mesa en
2005. De ese modo, desde la denominada “Guerra del Agua”3 en 2000

1 Ensayo inédito presentado en el congreso de LASA (Latin American Studies Association) realizado Was-
hington en marzo de 2013.
2 Cf. S. Romero Ballivián Salvador Romero B., “Los tres ejes del consenso boliviano”, en Opiniones y Aná-
lisis No. 23, La Paz, 1995.
3 La Guerra del Agua se refiere a las enormes movilizaciones en la ciudad de Cochabamba en abril de
2000 en contra del incremento de tarifas al servicio del agua de parte de la empresa extranjera Bechtel.
La población no toleró este alza en la provisión del agua, se lanzó a las calles y terminó exigiendo la
expulsión de esta empresa. Ello tuvo lugar dado el inminente caos reinante y la pavorosa debilidad
gubernamental.

321
Fundación Vicente Pazos Kanki

hasta la elección del primer presidente indígena en la historia de Bo-


livia, Evo Morales en diciembre de 2005, el país vivió momentos de
confrontación permanente.
La polarización estuvo marcada en este lustro, desde el frente asen-
tado en la Media Luna del país, por la defensa de los tradicionales
ejes de consenso, contra el esfuerzo por establecer nuevos ejes desde
el otro frente del occidente de Bolivia.4 A la democracia partidaria se
antepuso la democracia directa; a la economía de mercado, la inter-
vención del Estado como garante del desarrollo; y al multiculturalis-
mo, la noción de plurinacionalidad. Sin embargo, en 2005 la pugna
irreconciliable entre estas dos formas de ver el mundo, llegó al inicio
de su fin: Morales ganó la presidencia con el 54% del apoyo electoral.
El empate que caracterizó el quinquenio anterior empezó a quebrar-
se. Empero, la elección por primera vez en la historia de prefectos
departamentales5 resultó contraproducente a los intereses guberna-
mentales: 6 de 9 prefectos pertenecían a la oposición. El empate se
mantenía inalterable.
Es en este escenario de reiterada polarización que se vio la realización
de una Asamblea Constituyente como el mecanismo ideal para poner fin
a este enfrentamiento. No se lo consiguió, como se analiza en este ensayo,
al menos no durante la puesta en marcha de este magno evento. Todo lo
contrario, la Asamblea agudizó esta dualidad tan persistente.
Teniendo en cuenta estos antecedentes, es necesario reconocer que
aún con sus falencias, la Asamblea Constituyente fue un evento sustan-
cial en la historia política de Bolivia. Sin embargo, no basta con hacer

4 Bolivia se divide en 9 departamentos distribuidos en dos regiones étnicamente diferenciadas, aquellas


con población mayormente indígena que reúne a cinco departamentos: Cochabamba, Chuquisaca, La
Paz, Oruro y Potosí y aquellas con población mayormente no-indígena: y los llanos Santa Cruz, Beni
y Pando y Tarija. En la primera región se auto-definen como indígenas el 65% de los habitantes frente
al 20% que lo hace en la segunda región. Esta primera región ha sido bautizada como “Media Luna”.
Término no aceptado como válido desde el otro polo geográfico nacional. Sin embargo, sin perder de
vista la limitación intrínseca a una división marcadamente dual, es útil usar esta denominación para
comprender la doble demanda de este periodo: del lado no indígena se demandó de 2003 en adelante
las “Autonomías” y del lado inverso la “Asamblea Constituyente”.
5 Los prefectos son los actuales gobernadores. Hasta antes de la elección de 2005 fueron autoridades
designadas por el presidente. En 2005 fueron elegidos por el voto pero aún bajo el apelativo de pre-
fectos teniendo en cuenta que la descentralización no existía en el país. A lo sumo había un régimen
desconcentrado. Sin embargo, ya con la nueva Constitución aprobada en febrero de 2009 se realizaron
las primeras elecciones autonómicas que permitieron elegir a los gobernadores departamentales como
sustitutos de los prefectos.

322
Autonomias y democracia

esta afirmación. Es fundamental preguntar si esta nueva constitución,


además de sus laureles históricos por el simple hecho de haberse lle-
vado adelante, ha promovido y promueve una mejor democracia. Este
ensayo pretende responder estas interrogantes tratando de comprender
la esencia constitucional misma.
Se parte de la hipótesis de que esta esencia exhibe tres rasgos cons-
titucionales que impedirían consolidar una democracia verdaderamente
representativa/liberal.
- la preservación de diversas prerrogativas constitucionales facciona-
les/corporativas de una gama de actores;
- la ponderación (casi) religiosa de los recursos naturales como estan-
dartes del progreso y
- la aclamación explícita del Estado como motor de la economía a pe-
sar de la mención a la economía plural, que no por plural deja de ser
altamente jerárquica, con el Estado como el actor económico ubicado
en lo más alto del podio.

Ello no resta peso a la inserción masiva de derechos humanos, el reco-


nocimiento a la plurinacionalidad o la implementación de las autono-
mías como factores democratizadores novedosos pero considera que
estos rasgos resultan funcionales a una dinámica constitucional que li-
bera, siguiendo los tres sellos constitutivos mencionados, un fuerte tenor
corporativo, rentista, y estatista o de capitalismo político.
Por ello, para lograr el cometido propuesto, este trabajo desarrolla
dos acápites más una escueta reflexión conclusiva final. El primero de
ellos describe lo sucedido, partiendo de la tesis de que fue este péndulo
mayoría/contra-mayoría lo que impidió verdaderas renovaciones consti-
tucionales. El segundo analiza, en ese sentido, el estatus quo alcanzado,
caracterizado por la preservación de actores corporativos, rentitas y es-
tatistas. Finalmente, se desarrolla una escueta conclusión.

323
Fundación Vicente Pazos Kanki

2. El proceso de mayoría frente a la contra-mayoría

Lo que caracterizó el proceso constituyente fue la rivalidad entre aque-


llos que decían representar a la “Media Luna” –en el imaginario popular
alude a la región de residencia de las oligarquía extranjeras ricas- y
aquellos que decían defender a los actores emergentes: indígenas y cam-
pesinos. Por tanto, el propósito es comprender que no fue el diálogo y
la reflexión lo que solventó la realización de la Asamblea Constituyente
sino el deseo de avasallar al enemigo y/o no dejarse avasallar con él. A
decir de Jorge Lazarte, “…los que allí estaban no lo hacían para poner-
se de acuerdo, sino para marcar sus diferencias”.6 Ese fue el meollo del
problema.
Por esa razón, entender lo sucedido a lo largo del proceso constitu-
yente obliga a comprender el circuito político que tuvo lugar de 2006 a
2009. El propósito es demostrar que lo caracterizó el devenir de este cir-
cuito fue la permanente tensión entre la voluntad mayoritaria del gobier-
no del presidente Morales y el tesón contra-mayoritario de la oposición.7
Se postula, por tanto, la tesis de que la dinámica del proceso influyó
decisivamente en el producto final.8 En el caso descrito, una dinámica
de supermayoría terminó por impedir cambios substanciales.9 Es funda-
mental partir de esta certeza para verificar si el resultado primordial es
precisamente el no-cambio constitucional y, por ende, la preservación
de porciones corporativas que actúan como verdaderas constricciones
institucionales históricas.
El marco teórico sugerido por Alberts, Warshaw y Weingast describe,
básicamente, una relación pendular entre la pujanza de la mayoría y la
defensa contra-mayoritaria. Este péndulo facilita la comprensión de lo
6 Jorge Lazarte, “La Asamblea Constituyente en Bolivia. El pacto era necesario: ¿por qué no fue posible?”,
en Moira Zuazo y Cecilia Quiroga (coord.), Lo que unos no quieren recordar es lo que otros no pueden
olvidar. Asamblea Constituyente, descolonización e interculturalidad, Friedrich Ebert Stiftung/Funda-
ción Boliviana para la Democracia Multipartidaria, La Paz, 2011, p. 361.
7 Para este efecto ha sido fundamental el ensayo de Susan Alberts, Chris Warshaw y Barry R. Weingast,
“Democratization and Countermajoritarian Institutions: the Role of Power and Constitutional Design in
Self-Enforcing Democracy”, en Tom Gingsburg (ed.), Comparative Constitutional Design, Cambridge
University Press, New York, 2012, pp. 70-100.
8 Zachary Elkins, “Does the Constitutional Process Matter?”, en http://works.bepress.com/cgi/viewcon-
tent.cgi?article=1007&context=zachary_elkins, 2009.
9 Rosalind Dixon y Richard Holden, “Constitutional Amendment Rules: the Denominator Problem”, en
Tom Gingsburg (ed.), ob.cit., pp. 196-218.

324
Autonomias y democracia

que aconteció en Bolivia partiendo de la situación de empate catastró-


fico entre la denominada Media Luna –el Oriente de Bolivia y Tarija- y
el “nuevo bloque en el poder” constituido por indígenas y mestizos del
occidente altiplánico de 2005 a 2009.10
Se ha contemplado 5 momentos y 4 contra-momentos,11 teniendo en
cuenta que el gobierno cada vez tiene menos poder para imponer su
rúbrica: el momento 1 o de auge popular significó de 2000 en adelante
el triunfo de la “democracia de las calles” cuyo auge quedó marcado
por el derrocamiento de dos presidentes en 2003 y 2005. El contra-mo-
mento 1 o de reflote conservador implicó la realización de las primeras
elecciones departamentales en diciembre de 2005 y el compromiso de
que la Asamblea Constituyente iría en forma simultánea al Referéndum
Autonómico en junio de 2006.12
El momento 2 o de victoria electoral de Evo Morales, que logró
obtener en diciembre de 2005 un apoyo en las urnas del 54% de la
población boliviana. El gobierno creyó que con ese caudal electoral
tenía cheque en blanco para impulsar una Asamblea Constituyente a
10 De 2000 a 2009 se produjo una situación de empate político entre lo que constituía, siguiendo las pala-
bras del Vicepresidente Álvaro García Linera, el “viejo bloque en el poder” que gobernó desde 1985 al
calor del modelo neoliberal, y el insurgente “bloque en el poder” a la cabeza de Evo Morales que hizo
su entrada triunfal desde 2000 con las enormes movilizaciones sociales que enfrentaron al sistema, aca-
bando por derrocar a dos presidentes: en 2003 a Gonzalo Sánchez de Lozada y en 2005 a Carlos Mesa
Gisbert. Lo que estuvo en juego, por tanto, usando el léxico de aquella coyuntura, fue una pugna entre
la “Agenda de Octubre de 2003”, que buscaba contentar al polo occidental andino del país llevando
adelante la Asamblea Constituyente y la “Agenda de junio de 2004” que pretendía satisfacer los intereses
del polo oriental y Tarija poniendo en marcha el proceso de las Autonomías; cf. A. García Linera, “El
Estado en transición. Bloque de poder y punto de bifurcación”, en A. G. Linera, Raúl Prada, Luis Tapia
y Óscar Vega, El Estado, campo de lucha, CLACSO/Muela del Diablo/Comuna, La Paz, 2010, pp. 9-42.
11 La intención al hablar de momentos y contra-momentos tiene que ver con el “empate catastrófico” que
caracterizó la marcha democrática de 2000 a 2009. Los momentos aluden a las acciones que desarrolla-
ron aquellos actores que pretendían quebrar el dominio del tradicional “bloque en el poder” (aquel que
defendía el triple eje de consenso mencionado: la democracia representativa, la economía de mercado y
el multiculturalismo). Fueron los actores del “bloque en el poder emergente”, constituido fundamental-
mente por campesinos, clases medias urbanas y élites indígenas en franco ascenso. Los contra-momen-
tos aluden a las acciones o reacciones del antiguo “bloque en el poder”, conformado básicamente por
la burguesía agroindustrial del Oriente y los comités cívicos de la Media Luna, para preservar su hege-
monía cada vez en mayor declive. El propósito central reside en mostrar que a causa de este bloqueo
mutuo la nueva Constitución poco pudo tener de novedosa. A decir del marco teórico usado, el tipo de
proceso determinó en gran parte el resultado final. Y si el tipo de proceso fue de veto permanente, el
producto no pudo ser diferente. Ello explica la parte más importante del ensayo: la permanencia del
estatus quo en la constitución, capaz de incentivar, por ende, la visualización de rasgos corporativos,
rentistas y de estatismo-capitalismo político.
12 Fernando Mayorga, Encrucijadas. Ensayos sobre democracia y reforma estatal en Bolivia, UMSS-CESU/
Gente Común, La Paz, 2007, en especial el capítulo “Referéndum y Asamblea Constituyente: autonomías
departamentales en Bolivia”, pp. 129-147.

325
Fundación Vicente Pazos Kanki

su medida, similar a la realizada por Hugo Chávez en Venezuela.13 Sin


embargo, se propició el contra-momento 2 o de resistencia política al
ante-proyecto de Ley de Convocatoria a la Asamblea Constituyente.
Ello logró que la ley finalmente aprobada, luego de arduas negociacio-
nes con la oposición cruceña, otorgara al bloque opositor al menos el
38% de los curules en la Asamblea, impidiendo la presencia de 2/3 de
representantes oficialistas.
El momento 3 o de inicio auspicioso de la Asamblea Constituyente.
Éste fue un momento verdaderamente festivo. Se hacía realidad la de-
manda largamente esperada de los pueblos indígenas, quienes ya en la
Marcha Indígena de 1990 pidieron la realización de una Asamblea Cons-
tituyente y en la IV Marcha de 2002 lograron instalarla en la agenda del
Congreso.14 El contra-momento 3 estuvo marcado por la intransigencia
política entre una mayoría masista que quería imponer su condición nu-
mérica sobre el resto y una oposición que aunque mermada, detentaba
suficiente fuerza como para boicotear la posibilidad de que se diseñe
una nueva Constitución. El debate no llegó nunca a darse y el periodo
constituyente se vio enfrascado en la discusión por el Reglamento de
Debates: el MAS sostenía que el anteproyecto constitucional debía ser
aprobado por mayoría absoluta, pero PODEMOS insistía en que se lo
haga por 2/3. De esa manera, la conflictividad y empantanamiento se
fueron agudizando.
El momento 4 retomó la iniciativa política del MAS a partir de un su-
ceso verdaderamente polémico: la aprobación de la nueva Constitución
sin el concurso de la oposición. Empero, el contra-momento 4 fue de re-
versión de la virtual derrota de la oposición. Lo hizo a través de la instau-
ración de una suerte de Congreso Constituyente. Sí, el Congreso Nacional
tomó las riendas del asunto y ante la imposibilidad de que se pueda con-

13 Salvador Romero Ballivián, “Comparación de los procesos constituyentes en el área andina: de Colom-
bia (1990) a Bolivia (2009)”, en Opiniones y Análisis No. 97 El proyecto de Constitución reformado:
perspectivas previas al Referéndum, FUNDEMOS/Hanns Seidel Stiftung, La Paz, 2008, p. 27.
14 Xaviel Albó, Movimientos y poder indígena en Bolivia, Ecuador y Perú (cuaderno de investigación
No.78), CIPCA, La Paz, 2008, p. 96. En especial el estudio sobre esta demanda “postergada por más de
década y media” en Jorge Lazarte, La Asamblea Constituyente: un nuevo comienzo, Plural, La Paz, 2006,
pp.25-40; y Ricardo Paz Ballivián, “Asamblea Constituyente: la búsqueda del alma nacional”, en Carlos
Mesa Gisbert (coord.), Un gobierno de ciudadanos, PLURAL/Fundación Comunidad, La Paz, 2008, p.
157.

326
Autonomias y democracia

vocar al Referéndum Constitucional, llevó a cabo más de una centena de


reformas constitucionales aprobadas el 21 de octubre de 2008.15
El momento 5 atestiguó el quiebre del péndulo y el imparable ascenso
masista. Hasta aquel instante el péndulo analizado había sido el ras-
go característico del circuito político. Sin embargo, ocurrieron algunos
eventos que posiblemente hayan quebrado ese ciclo de flujo y reflujo
entre la mayoría masista y la contra-mayoría opositora: la errada aproba-
ción por la oposición de la ley de Convocatoria a un Referéndum Revo-
catorio para el Presidente y Vicepresidente y Prefectos permitió ratificar
a Evo Morales con más de 2/3 de los bolivianos. A esta primera derrota
electoral siguieron dos ulteriores triunfos masistas.16 Uno, conceptualiza-
do como “derrota militar” y otro como “derrota constitucional”. El prime-
ro significó la persecución policial de los enemigos políticos a través de
diversos mecanismos de intimidación y el segundo supuso la realización
de un Referéndum Constitucional en que Morales triunfó con el 61,4%.
Cabe hacer algunas puntualizaciones.
En primer lugar, una vez visto el compulsivo circuito pendular que
tuvo lugar de 2000 en adelante, es imprescindible sentar una primera
constatación: la nueva Constitución finalmente aprobada en este trajín
de momentos y contra-momentos no fue producto de un diálogo progra-
mático. Primaron las emociones más que las razones. A decir de Fernan-
do Molina la Constitución fue un acto emocional que “en realidad signi-
fica la victoria, la gloriosa hora en que los q´aras,17 el núcleo citadino de
La Paz, la “oligarquía camba”,18 los ricos, los otros, morderán el polvo de
la derrota. Se trata de algo imposible de argumentar razonablemente o
de cuantificar mediante un cálculo de costo y beneficio. Se trata de algo
más bien religioso. Es un intento de reconciliarse….por la vía del triunfo
absoluto de la propia identidad”.19

15 Para comprender este particular momento es imprescindible el texto colectivo de Carlos Romero, Carlos
Bohrt y Raúl Peñaranda, Del conflicto al diálogo. Memorias del acuerdo constitucional, FBMP-Friedrich
Ebert, La Paz, 2009.
16 A. García Linera, “El Estado en transición. Bloque de poder y punto de bifurcación”, en A. García Linera
et al, El Estado, campo de lucha. La Paz, Comuna/Muela del Diablo/CLACSO, 2010.
17 Se hace referencia a la población blanca o que se cree blanca.
18 Camba alude a la gente del oriente del país, Santa Cruz, Beni y Pando.
19 Fernando Molina, “Siete tesis y tres ensayos sobre el gobierno de Evo Morales”, en José Baldivia, Fernan-
do Molina y Henry Oporto, Buscando el porvenir en el pasado. Radiografía de la ideología del gobierno,
Eureka, La Paz, 2007, p. 130.

327
Fundación Vicente Pazos Kanki

De esa manera, se planteó su puesta en marcha en el marco de lo que


constituye la principal contradicción en Bolivia: la racial. La polarización
visualizada durante la Asamblea, por tanto, fue menos clasista, regional
y/o étnica que propiamente de piel. La Asamblea Constituyente fue en-
tonces resultado de esta ideología de lo “indígena-originario” enfrentado
a la República de la Bolivia “criolla-castellano hablante”. La Asamblea
fue, por ese motivo, la plataforma ideal de separación ordenada (y no
violenta) del “originario” en relación al “extranjero”.20
En segundo lugar, los actores involucrados en este proceso hicieron
poco por hacer resurgir el debate programático y así evitar el “triunfo de
las emociones”:
a) los partidos políticos ejecutaron campañas electorales mediocres
que a pesar de lo que estaba en juego o se decía que estaba, no
hicieron mucho para alentar el debate programático. Las razones
tienen que ver con la cercanía de la elección presidencial de 2005 y
el cansancio electoral; la falta de candidatos destacados/experimen-
tados que llamaran la atención ciudadana y la falta de dinero para
emprender esta elección, habiéndose gastado ya “todo” en diciem-
bre del año previo,21
b) los medios apuntaron tanto al sensacionalismo, publicando noticias
sobre conflictos en la Asamblea –destacó la disputa por la capita-
lía-, la parcialización con algún frente más que con otro (se poli-
tizaron); o la publicación de editoriales que sólo en el 3% de los
casos se abocaron a analizar las propuestas técnicas presentadas a
la Asamblea,22
c) las organizaciones departamentales no presentaron nada relevante
como plataforma de discusión nacional: Santa Cruz defendió suposi-
ción regional; La Paz no presentó ningún documento relevante, Co-
chabamba se adhirió acríticamente a las órdenes partidarias naciona-

20 Cf. el excelente ensayo de Rafael Loayza, Eje del MAS. Ideología, representación social y mediación en
Evo Morales Ayma, Konrad Adenauer Stiftung, La Paz, 2011, p. 87.
21 Salvador Romero Ballivián, “Análisis de la elección de la Asamblea Constituyente y del Referéndum
sobre Autonomías Departamentales”, en Opiniones y Análisis No. 80 Estudios de los resultados de la
Asamblea Constituyente y el Referéndum sobre Autonomías Departamentales, FUNDEMOS/Hanns Sei-
del Stiftung, La Paz, 2006, pp.138-9.
22 Observatorio Nacional de Medios (ONADEM), Medios a la vista. Informe sobre el periodismo en Bolivia
2005-2008, Fundación UNIR, 2009, pp.55-81.

328
Autonomias y democracia

les y el resto de departamentos no propuso más que planteamientos


demasiado puntuales,23
d) las mismas organizaciones indígenas y campesinas propusieron poco
al debate. Se limitaron a exaltar su propia presencia con propues-
tas referidas al número de representantes que deberían tener en la
Asamblea Legislativa Plurinacional24 (las cuotas étnicas que al final
quedaron en siete a pesar de que inicialmente se hablaba de al me-
nos 30).25 Ni siquiera el mentado Pacto de Unidad que habría apor-
tado tanto al debate según una diversidad de artículos y libros publi-
cados, parece haber sido tan decisivo. No hay pruebas que ratifiquen
esa participación supuestamente tan proactiva,26
e) los mismos asambleístas, a pesar de tener una formación profesional
en una proporción relativamente alta –el 43,2% de las mujeres y el
62,3% de los hombres son titulados universitarios-27 no tenían expe-
riencia política ligada al debate; respondían ante todo a sus respecti-
vas cúpulas partidarias y no propiamente al bien común; habían sido
elegidos bajo cánones territoriales “fragmentados” (departamento o

23 Yuri Tórrez, Diego Ayo y Juan Carlos Velásquez, La agenda de la Asamblea Constituyente, Corte Nacio-
nal Electoral, La Paz, 2007.
24 Lo afirma un intelectual de izquierda de conocida trayectoria académica: “No hubo una discusión progra-
mática del proyecto político entre el MAS y las organizaciones (indígenas y campesinas). Básicamente se
negociaron cuotas de inclusión en el ejecutivo y legislativo y también para la Asamblea Constituyente (p.
70) y “El MAS no tenía un proyecto político. En todo el periodo constituyente no difundió ninguna idea
de país o del tipo de estado que el conjunto de la población pueda debatir para estar en contra o a favor
(p.72) ; cf. Luis Tapia, El Estado de Derecho como tiranía, CIDES-UMSA, La Paz, 2011, p. 92.
25 Me baso en el artículo de René Orellana quien escribe con la intención de visualizar la capacidad
propositiva del movimiento indígena/campesino. En mi criterio, lejos de lograr su cometido, termina
precisamente corroborando esta lógica cuantitativista/electoralista que poco tiene que ver con una
verdadera solidez programática; cf. R. Orellana, “Asamblea Constituyente. Inventario de propuestas cam-
pesino-indígenas, sus características y procedimientos”, en Rubén Vargas (ed.), Participación política,
democracia y movimientos indígenas en los andes, Fundación Pieb/IFEA/Embajada de Francia, La Paz,
2005, pp. 53-73.
26 El Pacto de Unidad fue una supra-organización de variadas organizaciones indígenas: CSUTCB, CONA-
MAQ, APG, CIDOB y Bartolinas. Se le atribuye el haber presentado la principal propuesta constitucio-
nal sobre la que efectivamente terminó diseñándose la Constitución aprobada en diciembre de 2007.
Siempre que se habla del Pacto de Unidad se realza esta capacidad propositiva sin llegarse a mencionar
cómo es que se consiguió elaborar el documento presentado; quién lo hizo, qué apoyos se tuvo, cómo
se priorizaron los temas; que jerarquías se dieron entre las diversas organizaciones indígenas. Los más
renombrados intelectuales de izquierda e indigenistas como Luis Tapia y Xavier Albó remarcan el rol
preponderante del Pacto sin ofrecer más que su propia certeza de que fue así; cf. X. Albó, ob.cit., 2008,
pp. 99; L. Tapia, ob.cit, pp. 92-3. Ni siquiera el monumental estudio de Schavelzon da cuenta de ello.
Se limita a decir que entre mayo y agosto de 2006 en más de diez encuentros, el Pacto presentó su
propuesta; cf. S. Schavelzon, ob.cit., p. 127.
27 X. Albó, ob.cit., 2008, p. 98.

329
Fundación Vicente Pazos Kanki

circunscripción) y no en distritos de representación nacional; care-


cían de una cultura constitucional proclive al respeto por el pacto y
más cercana al mandato político;28 estaban fragmentados en 13 dife-
rentes fuerzas políticas e incluso hasta parecía que la cantidad de 255
constituyentes excedía “lo sensato” como para debatir adecuadamen-
te,29 teniendo en cuenta, por lo mismo, que no más del 10% de ellos
participaba activamente.30

En tercer lugar, no basta afirmar que la quiebra del “constitucionalismo


oligárquico” que caracterizó largamente la dinámica constitucional boli-
viana31 y la simultánea entrada de un constitucionalismo más incluyente,
es un rasgo suficiente como para celebrar el avance democrático. Se ha
ensalzado demasiado este aparente mérito democrático que en una visión
general habría facilitado el paso de acciones de “distopía social” –lincha-
mientos, en especial- a acciones de “utopía social” –encuentro de boli-
vianos en el seno de la Asamblea-32, mientras desde una visión de corto
plazo, habría posibilitado el despliegue de encuentros ampliamente de-
mocráticos de representantes de la Asamblea con la ciudadanía en sendos
viajes preparados para este efecto, la realización de nutridos procesos de
debate en el seno de las diversas comisiones dentro de la Asamblea,33 y/o
la incursión de representantes de esferas sociales tradicionalmente margi-
nales a la arena política. Recuérdese que el 55% de los representantes se
autodefine como miembro de algún pueblo originario.34
¿Qué significó todo ello? La respuesta posiblemente se asemeje a
lo ocurrido en otras latitudes del mundo como República Dominicana

28 H.C.F Mansilla, “Apuntes en torno a la cultura constitucional en Bolivia”, en Opiniones y Análisis No. 78,
Temas para la Asamblea Constituyente, Fundemos/Hanns Seidel, La Paz, 2006, pp. 11-38.
29 Carlos Cordero Caraffa, Historia electoral de Bolivia 1952-2007, Corte Nacional Electoral, La Paz,
2007, p. 90.
30 Franco Gamboa, ob.cit., 2009, p. 130.
31 Laurence Whitehead, “The Emergence of Democracy in Bolivia”, en John Crabtree y L. Whitehead,
Towards Democratic Viability. The Bolivian Experience, Palgrave, New York, 2001, pp. 22-7.
32 Mark Goodale, Dilemmas of Modernity. Bolivian Encounters with Law and Liberalism, Standford Uni-
versity Press, California, 2009, p. 176.
33 Así queda visualizado en los testimonios recogidos en el libro de Moira Zuazo y Cecilia Quiroga
(coord.), ob.cit. En ellos queda en claro que los viajes y las deliberaciones ya fuesen logros suficientes
como para hablar del valioso aporte de la Asamblea. Son, sin dudas, enfoques que empobrecen la
reflexión.
34 Xavier Albó, “El perfil de los constituyentes”, en Revista Tinkazos No. 23-24, La Paz, 2008, pp.54-5.

330
Autonomias y democracia

o Haití donde la Constitución no se erigió como la plataforma capaz


de permitir establecer las reglas para resolver el conflicto, sino como
parte del conflicto.35 La Constitución fue otro objeto de disputa más
que el escenario de clarificación de lo que pueden o no pueden ha-
cer los sujetos involucrados en una disputa. En verdad su intención
fue menos de renovación institucional que de hegemonía política. Si
el propósito hubiese sido institucional es evidente que lo avanzado
durante el gobierno de Hugo Banzer hubiese sido suficiente. Téngase
presente que en 2001 este mandatario propuso al país un documento
de reforma constitucional elaborado por un consejo de notables –el
llamado Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional- cuyo re-
sultado tangible fue la promulgación de la Ley 2410 de Reforma Cons-
titucional de agosto de 2002. Por tanto, es imprescindible rebasar el
elogio fácil basado en la constatación de que el constitucionalismo
oligárquico ha sido finalmente enterrado.
Finalmente resta un aspecto que mencionar para dar pie al si-
guiente acápite: este péndulo descrito está más cerca de lo que es la
construcción de una Constitución de lo que es el diseño de la misma.
La construcción es el final de un proceso, el diseño el comienzo. La
construcción apunta a lo posible, el diseño a lo deseable.36 Y lo posi-
ble nos habla de una nueva Constitución construida con aproximada-
mente 45 mil palabras. La comparación es verdaderamente útil en este
caso: el promedio de palabras de 935 constituciones revisadas entre
1789 y 2005 es de 15 mil.37 La cantidad de palabras de la Constitución
de 1826 tenía cerca a 9 mil, la de 1880, 10 mil, la de 1967 15 mil y
la reformada de 1994 aproximadamente 16 mil. Ello deja como saldo
un incremento de un 300% en el tamaño constitucional de la última
constitución de 1967 reformada en 2004 en relación a la nueva cons-
titución de 2009.
¿Por qué semejante ampliación? ¿qué significó? En principio, teniendo
en cuenta que un tercio del texto constitucional comprende la redacción

35 Zachary Elkins, Tom Ginsburg y James Melton, ob.cit., location 4040 (56%)-4201 (59%).
36 Donald Horowitz, “Constitutional Design: Proposals versus Processes”, en Andrew Reynolds (ed.), The
Architecture of Democracy. Constitutional Design, Conflict Management, and Democracy, Oxford Uni-
versity Press, New York, 2002, pp. 15-36.
37 Zachary Elkins, Tom Ginsburg y James Melton, ob.cit., location 2342 (32%).

331
Fundación Vicente Pazos Kanki

de “derechos humanos”,38significó que la nueva Constitución se puso a


la “altura” del avance mundial a favor de ellos, que tuvo lugar en dis-
tintas constituciones mundiales desde la aprobación de la Declaración
de los Derechos Humanos.39 Sin embargo, también significó que los ac-
tores hicieron todo lo posible por lograr que sus identidades entren in
extenso en el texto constitucional, derivando en un rasgo constitucional
nacional: el excesivo “casuismo reglamentarista”.40
Ello ya tuvo un inicio elocuente en 1938 –la era del “constituciona-
lismo social”- pero se agudizó en el caso boliviano que incluyó una sec-
ción íntegra sobre “regímenes especiales”, con detalles reglamentarios
que debieron ser incluidos como en la mayor parte de constituciones
modernas en la legislación básica.41 De ese modo, es evidente que la
mayor inclusión y/o la mayor especificación constitucional, rasgos vistos
en la actual Constitución de 2009, rasgos vistos como centrales en la po-
sibilidad de facultar una mayor durabilidad constitucional,42 no necesa-
riamente son rasgos ponderables en el caso boliviano. Se corre el riesgo
de consolidar rasgos constitucionales “feudalizados”.43 Es ello lo que se
analiza en el siguiente acápite.

38 La Constitución de 1967 reconocía los derechos de primera y muchos de los de segunda generación,
pero la de 2009 engloba además los derechos de tercera y cuarta generación; cf. H.C.F. Mansilla, “Una
comparación entre dos textos constitucionales”, en Vicepresidencia del Estado Plurinacional/Universi-
dad Mayor de San Andrés/IDEA International, ob.cit., p. 129.
39 Zachary Elkins, Tom Gingsburg y Beth Simmons, “Getting to Rights: Treaty Ratification, Constitutional
Convergence and Human Rights Practice”, en Harvard International Law Journal, vol.54, Number 1,
2013, pp. 61-90.
40 Así concibe Stefan Jost a la Constitución de 1967 aunque es de remarcar que ésta era tres veces menor
que la actual; cf. S. Jost et al, La Constitución Política del Estado. Comentario crítico, Konrad Adenauer
Stiftung, La Paz, 1998, p. X.
41 H.C.F. Mansilla, Para entender la Constitución Política del Estado. Comentario introductorio, Corte
Nacional Electoral, La Paz, 2005, p. 25.
42 Zachary Elkins, Tom Ginsburg y James Melton, ob.cit., en especial capítulo 4
43 Lamentablemente Elkins no hace una distinción cualitativa de aquellas constituciones surgidas de
Asambleas Constituyentes y aquellas surgidas de otros mecanismos institucionales. La única aclara-
ción tiene que ver con la condición aún marginal de las Asambleas como mecanismos de transforma-
ción constitucional en tanto sólo un 12% de constituciones han seguido esta vía; cf. Zachary Elkins y
Tom Ginsburg, Can We Trusted Legislators to Write Constitutions, Paper prepared for a Workshop at
American University, Washington DC, may 28-29, 2013, p. 17 y Carlos Bohrt registra igualmente en un
estudio sobre 23 constituciones que sólo en 4 de ellas (el 17%) se permite la reforma con Asamblea
Constituyente. Es pues la excepción; cf. C. Bohrt, Reingeniería constitucional en Bolivia (Tomo I),
Fundemos/Hanns Seidel, La Paz, 2004, p. 277. En todo caso, hasta el momento lo que sabemos de
estas Asambleas, al menos en América latina, es que conducen a regímenes populistas. Eso es algo
que por ello amerita mayor atención

332
Autonomias y democracia

3. Los rasgos constitucionales “feudalizados”: corporativismo,


rentismo y estatismo/capitalismo político

En este acápite se pretende exponer los rasgos que caracterizan a la nue-


va Constitución boliviana. Siguiendo el orden metodológico del primer
acápite se busca comprender que la tensión mayoría versus contra-ma-
yoría impidió debatir abiertamente los tópicos de mayor relevancia en
la agenda nacional. No sólo no se puso sobre el tapete la deliberación
sobre tópicos importantes en el desarrollo nacional como ser el cambio
climático, los adelantos científicos y el desarrollo tecnológico, los avan-
ces de la economía informática y de servicios, la revolución genética
y/o la pertinencia de una administración pública eficiente, todos temas
relativamente desconocidos en la nomenclatura constitucional boliviana,
sino que ni siquiera se quiso entrar a debatir los elementos vigentes en
las constituciones previas.44
De ese modo, lo que se pretende relevar en este ensayo es la persis-
tencia de constricciones históricas (path dependences) que moldean el
presente con inobjetable rigor, algo que al parecer es una rutina política
boliviana.45
La Constitución actual, por tanto, reproduce esa esencia sin dema-
siada originalidad, convirtiendo la revolución proclamada en mero re-
formismo, capaz de recrear los moldes del pasado sin modificaciones.
Se sabe por experiencia comparada que esta situación no es inusual.
Las nuevas constituciones por modificación (amendment) no alteran
más que un 2% en promedio de la antigua constitución, mientras que
aquellas que lo hacen por reemplazo (replacement) dejan inalterable
poco más del 60%.46 Se sugiere que los cambios en Bolivia se aseme-
jan más a la dinámica de modificación que de reemplazo no obstante
tratarse de un evento refundacional propio de una Asamblea Consti-
tuyente.

44 Ya lo pronosticó certeramente el profesor H.C.F Mansilla para quien la CPE no iría a modificar práctica-
mente nada que no sea el régimen autonómico; cf. H.C.F Mansilla, Apuntes en torno….art.cit, pp.35-6.
45 Mario Matus, “Obstáculos y promesas del desarrollo en Bolivia: claves históricas y territoriales”, en Joan
Prats (coordinador), El desarrollo posible, las instituciones necesarias, Plural/Institut Internacional de
Governabilitat, La Paz, 2004, pp. 63-148.
46 Zachary Elkins, Tom Ginsburg y James Melton, ob.cit., location 606 (8%).

333
Fundación Vicente Pazos Kanki

La pregunta que surge inmediatamente, por tanto, es comprender en-


tonces porqué hay una volatilidad constitucional relativamente alta en la
historia boliviana si los cambios al final son menores. Téngase en cuenta
que el promedio de vigencia constitucional en Bolivia fue de 11,2 años
de 1826 a 2004,47 más inestable que el promedio mundial de 19 años.48
Sin embargo, más próximo al promedio vigente en sociedades sociocul-
turalmente heterogéneas que es 13 años frente al promedio de 20 años
de sociedades homogéneas.49
Asimismo, el trabajo colectivo de Elkins y sus colegas observan que
si bien estas constituciones son más volátiles simultáneamente son las
más propensas a inhibir posibles modificaciones constitucionales, algo
que los autores consideran intrigante: más inestabilidad por demandas
de cambio con un saldo de menor cambio. El caso boliviano, refleja
precisamente ambos aspectos: se trata de una sociedad heterogénea que
aunque tiene una mayor volatilidad constitucional, el producto final es
igualmente conservador. La explicación ofrecida para este caso tiene
que ver con la tesis defendida en este ensayo: el modelo corporativo,
rentista y estatista funciona más por agregación que por reemplazo: no
se sustituyen actores en lo que sería una verdadera dinámica revolucio-
naria sino que se convive con ellos.
Téngase en cuenta que el gobierno de Evo Morales proclama la
puesta en marcha de una “revolución democrática” y que por revolu-
ción se entiende precisamente un quiebre ideológico con el modelo
político previo que contempla cambios políticos y económicos estruc-
turales.50 En el caso boliviano, el cambio se ha producido de forma
acumulativa a lo existente, sin suprimirlo, sino añadiéndose a él. Por
ende, el debate no es entre revolución (cambios abruptos) y reforma
(cambios graduales), vale decir, no es un asunto de velocidad. No, el
debate es y debe ser entre cambio democrático y cambio no-democrá-
tico o, para ser más exactos, entre cambio conducente a una (básica-

47 Benjamín Miguel, “Constituciones”, en Josef Barnadas (director), Diccionario histórico de Bolivia (Tomo
I), Sucre, 2002, p. 595.
48 Zachary Elkins, Tom Ginsburg y James Melton, ob.cit., location 2917 (41%).
49 Ibid., location 3075 (43%).
50 Steven Pincus, “Rethinking Revolutions: a Neo-Tocquevillian Perspective”, en Carles Boix y Susan Stokes
(ed.), The Oxford Handbook of Comparative Politics, Oxford University Press, Nueva York, 2007, p. 399.

334
Autonomias y democracia

mente) democracia electoral y cambio conducente a una democracia


liberal.51
Sin embargo, en el ejemplo boliviano la dinámica supletoria de acto-
res es aventajada por la dinámica acumulativa de éstos. De tal manera,
frente a una franja institucional de no-cambio se propicia simultánea-
mente el cambio. Aunque no se trata de un cambio de instituciones,
prácticas culturales e incluso ni siquiera de actores, lo que verdadera-
mente marcaría una transformación –cambio cualitativo-, sino se trata de
un incremento en el número de actores en juego –cambio cuantitativo-,
que en esta dinámica van incorporándose al “único juego del pueblo”
(“the only game in town”): el aprovechamiento del Estado. Veamos.

i. Corporativismo, los actores clásicos

La nueva Constitución es muy pródiga en la defensa de actores corpora-


tivos. La bibliografía sobre el tema es muy variada y no es la intención
de este ensayo debatir sus diversas aristas. Me limito a comprender que
el concepto clásico de Philippe Schmittter apunta a la existencia de
un actor que monopoliza la representación de un determinado sector
frente al Estado, recibiendo beneficios o subsidios estatales y, en co-
rrespondencia, aceptando un grado de control del mismo Estado so-
bre ellos. Ambos elementos son cruciales para entender lo que sucede
con la Constitución boliviana junto con los atributos apuntados por este
notable académico: la singularidad, obligatoriedad, no-competitividad y
jerarquía.52 Antes de hacerlo, importa señalar que diversos autores reco-
nocen o advierten el carácter corporativo del sistema político boliviano,
desde aquellas posiciones conservadoras que ven en su constitución el
legado fascista y/o marxista de los albores de la Revolución de 195253
hasta otras, desde la propia izquierda, que reconocen el nacional-corpo-
rativismo del MAS, cuyo propósito reside en buscar pegas54 inhibiendo

51 Larry Diamond, The Spirit of Democracy. The Struggle to Build Free Societies Throughout the World,
Henry Holt and Company, New York, 2008.
52 P. Schmitter, “¿Continúa el siglo del corporativismo?”, en Jorge Lanzaro (comp.), El fin del siglo del cor-
porativismo, Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 1998, p. 75.
53 Eudoro Galindo, Reflexiones sobre la idea democrática, Editorial EGA, Cochabamba, 2011, pp.240-1
54 Es un término despectivo para referirse a la búsqueda de empleos.

335
Fundación Vicente Pazos Kanki

cualquier esfuerzo reflexivo/deliberativo: “el MAS al funcionar mediante


adhesiones no programáticas sino corporativas/gremiales, debilita la po-
sibilidad de generar un debate ideológico-político serio”.55
Y aún de mayor relevancia para el tema que nos compete, es visuali-
zar que el diseño de la Constitución de 1967 reconocía la existencia de
ámbitos institucionales compartimentalizados –los denominados “regí-
menes especiales”- en función a la presencia de los actores corporativos
prioritarios: fuerzas armadas (régimen militar), policía (régimen poli-
cial), magisterio y universidades (régimen social), cooperativas y mine-
ría nacionalizada (régimen económico), campesinos dotados de propie-
dad territorial inembargable e imprescriptible (régimen agrario y cam-
pesino),56 y municipios (régimen municipal).57 El propósito de aquellas
constituciones recayó en el favorecimiento de identidades colectivas en
un ambiente político-cultural propenso a exaltar lo colectivo por encima
del individuo.58 Lo propio quedó expresado en la nueva Constitución.
Veamos.

Las Fuerzas Armadas y la Policía, la seguridad

El propósito central en el marco de la Asamblea Constituyente era debatir


el rol de las Fuerzas Armadas. Eso no sucedió: esta institución aun cuen-
ta con, leyes y códigos propios, detentan su propio Tribunal de Justicia
con vocales que no son juristas y fiscales nombrados sin proceso de se-

55 Pablo Stefanoni, “Qué hacer con los indíos…”. Y otros traumas irresueltos de la colonialidad, PLURAL,
2010, p. 160.
56 Esta es una prerrogativa que favorece a los campesinos dándoles tierra pero simultáneamente los ata
a un modelo estatal proteccionista que les impide incluso obtener crédito por sus propias tierras; cf. S.
Jost et al, ob.cit., p. 330.
57 Para Franz Barrios resulta incomprensible que los municipios hayan sido incluidos en la sección de
regímenes especiales pues el municipio no corresponde a este capítulo; F. Barrios S., Alternativas de
sistemática constitucional en descentralización y administración pública, Viceministerio de Descentra-
lización, La Paz, 2007, p. 32. Sin embargo, desde la óptica corporativa aquí analizada es comprensible
esta inclusión en la medida que el municipio fue el ámbito propicio para el despliegue de una identidad
colectiva: el vecino, que permitió a los grupos marginados –léase indígenas y campesinos- participar
en elecciones. Vale decir, lo que les fue prohibido como ciudadanos individuales, se lo podían permitir
como vecinos. Se preserva la identidad colectiva aunque con una tónica territorial. Al respecto, Rossana
Barragán, Asambleas Constituyentes. Ciudadanía y elecciones, convenciones y debates (1825-1971), Ed.
Muela del Diablo, La Paz, 2006, parte I.
58 H.C.F. Mansilla, Identidades conflictivas y la cultura del autoritarismo. La mentalidad tradicional ante
los desafíos de la democracia moderna, Fundemos/Hanns Seidel, La Paz, 2007.

336
Autonomias y democracia

lección,59 tiene sus propias empresas excepcionalmente fiscalizadas ade-


más de otras prerrogativas como el servicio militar obligatorio sin el cual
“todos los planes militares diseñados se desbaratan” teniendo en cuenta
que una porción gruesa de su presupuesto se justifica por esta labor de
reclutamiento de conscriptos; 60 y, un presupuesto fijo inalterado que se
destina en una proporción del 80% a salarios de un personal (numeroso)
que incorpora al 8,6% del total de servidores públicos bolivianos.61
En suma, se propiciaron cambios menores como ser la inclusión de las
mujeres al servicio militar, la inserción del “carácter pacifista” de Bolivia
y/o la prohibición de bases extranjeras en territorio nacional, 62dejando
intactos los beneficios mencionados. No es algo nuevo. La Ley de Necesi-
dad de Reforma Constitucional de 1993 ignoró abiertamente la cuestión
militar “dando a conocer que no hay nada que hacer en ese terreno”.63
Casi dos décadas después Fernando Mayorga recuerda que “a pesar de la
existencia de una retórica sobre el cambio en múltiples aspectos, la re-
forma militar no ocupó un lugar importante en la agenda de la Asamblea
Constituyente, ocupando el último lugar entre los temas cruciales”.64
El tema con la Policía corrió similar suerte. Temas cruciales como la
seguridad ciudadana, el fortalecimiento gradual pero efectivo del crimen
organizado y el narcotráfico, los linchamientos, el contrabando y/o el
rol de la policía en los conflictos sociales no fueron parte de la agenda
temática de las comisiones encargadas del tema durante la Asamblea
Constituyente. Por el contrario, primó un desconocimiento de lo que
hace y debe hacer la policía, cuyo resultado final fue el de mantener el
escueto carácter constitucional en esta área,65 no obstante la ciudadanía
exigía cambios inmediatos en una institución percibida mayoritariamen-

59 Fernando Mayorga, Antinomia, el azaroso camino de la reforma política, CESU-UMSS, Cochabamba,


2009, p. 190.
60 Raúl Barrios Morón, “Militares y democracia en Bolivia: entre la reforma y la desestabilización”, en R.
Barrios y René Antonio Mayorga, La cuestión militar en cuestión. Democracia y Fuerzas Armadas, Ce-
bem, La Paz, 1994, p. 89.
61 Sergio Villarroel, Servicio civil y escalafón híbrido para puestos jerárquicos, FAM/Ministerio de Partici-
pación Popular/AECI, La Paz, 2005, p. 37.
62 Julio Figueroa, “Cambios en el régimen de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional en la Nueva Constitu-
ción”, en Vicepresidencia del Estado Plurinacional/Universidad Mayor de San Andrés/IDEA Internatio-
nal, ob.cit., pp. 503-13.
63 R. Barrios y René Antonio Mayorga, ob.cit., pp.6-7.
64 Fernando Mayorga, ob.cit., 2009, p. 191.
65 Julio Figueroa, art.cit., p. 506

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te como corrupta.66 Describe fehacientemente esta situación el relato


antropológico de Shavelzon:
“Otro gran conflicto de la época en las comisiones había sido el que
enfrentó la Policía y el Ejército por las propuestas de cambio de la Comi-
sión de Seguridad y Defensa. Policías del MAS y de la oposición se ha-
bían unido y proponían quitarle al ejército potestad sobre la seguridad
interior (…). Como respuesta, constituyentes que representaban intere-
ses de los militares elaboraron un proyecto que “descuartizaba” a la Po-
licía (…). El Gobierno intervino la Comisión y estableció que no hubiera
cambios vinculados a ese tema respecto a la Constitución anterior.”67
En las dos instituciones no hay modificaciones substantivas a lo que
se vino consolidando de 1952 en adelante.

La universidad y el magisterio, la educación

La educación boliviana dista de ser de las mejores. Las explicaciones


tienen que ver con distintos aspectos que no corresponde ampliar en
este ensayo. Lo que aquí se requiere enfatizar es el tipo de prerrogati-
vas constitucionales de estos sectores. En el caso de las universidades
los principales problemas detectados han sido relativos precisamente a
la denominada “autonomía universitaria”, el “cogobierno docente-estu-
diantil” o la “gratuidad en la matrícula”, todos elementos preservados en
la nueva Constitución. Lo cierto es que cada uno de ellos tiene efectos
específicos.
Uno, la mentada “autonomía” se vincula directamente con la falta
de calidad educativa debido a la ausencia de mecanismos de medición
externos, permanentemente bloqueados por las autoridades del sistema
universitario precisamente en nombre de esa aclamada autonomía;68
Dos, el “cogobierno” se relaciona con el incremento desmedido de
alumnos que justifica las presiones estudiantiles permanentes por elevar
el presupuesto destinado mayormente al pago de los salarios de un sec-
tor privilegiado; y,
66 Antonio Araníbar (coord..), Policía nacional y seguridad ciudadana, PNUD, La Paz, 2006, pp.141-7.
67 Salvador Shavelzon, ob.cit., p. 219.
68 Gustavo Rodríguez Ostria (coord..), De la revolución a la evaluación universitaria. Cultura, discurso y
políticas de educación superior en Bolivia, PIEB, La Paz, 2000, pp. 178-87.

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Autonomias y democracia

Tres, la “gratuidad” deriva en el ingreso selectivo a la universidad pú-


blica de ciudadanos del tercer al quinto quintil de pobreza (los menos
pobres) y no de los sectores más pobres del país: “el 21% de los estu-
diantes provenía de los quintiles más bajos de ingreso; mientras que el
57% de los quintiles superiores, beneficiando a la población de mayores
ingresos”.69
Y en el caso de la educación primaria y secundaria la Constitución
ha preservado el “escalafón del magisterio” intacto. Téngase en cuenta
que el “escalafón no admite la evaluación del desempeño docente y esta-
blece la inamovilidad del maestro. Este privilegio feudal no sólo lo con-
vierte en intocable sino que impide que cualquier ciudadano exija una
educación con mínimos de calidad y equidad”.70El problema se agudiza
cuando se comprueba que el 48% de los empleados del sector público
son maestros71 y que el 14% de la inversión pública les corresponde.72
Asimismo, en contra de lo manifestado por el propio sector, “los pro-
fesores trabajan 50 horas al mes durante solamente 200 días al año, no
como el resto de la administración pública que trabaja 160 horas por
mes durante 260 días (….) Constituyen pues un sector privilegiado”.73
Ambos sectores, acaparan el 21% de la inversión pública74 amparados
en sus privilegios constitucionales.

Las cooperativas mineras, los cocaleros y los gremialistas, la política

Estos sectores han sido reconocidos por la Constitución en su particular


identidad. El primer actor las cooperativas mineras gozan de un privile-
gio particular: “El Estado promoverá y fortalecerá las cooperativas mine-
ras”.75 ¿Qué efecto ha tenido este singular reconocimiento? En principio,

69 Kathlen Lizárraga Zamora, Economía y universidad pública, Konrad Adenauer/Fundación Milenio, La


Paz, 2002, p. 274.
70 Guillermo Mariaca, “La patria enamorada. Educación para un nuevo mundo”, en Opiniones y Análisis
82, Reforma de la educación en Bolivia, Fundemos/Hanns Seidel, La Paz, 2006, p. 90.
71 Sergio Villarroel, ob.cit., p. 37.
72 Fundación Jubileo, Destino de los gastos e inversiones del Estado, ¿cuáles son las prioridades?, Funda-
ción Jubileo, La Paz, 2011, p. 15.
73 Mariano Baptista Gumucio, “El maestro boliviano, ¿un factor de desarrollo?”, en Opiniones y Análisis 82,
ob.cit, p. 154.
74 Fundación Jubileo, ob.cit., p. 15.
75 Constitución, Art. 370, II.

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Fundación Vicente Pazos Kanki

reconociendo que la relación no es necesariamente causal, conviene


revisar algunas cifras: “un trabajador de la minería mediana generó 8,9
veces más que los trabajadores de COMIBOL (mineros de la empresas
estatal) y 32,2 veces más que la minería cooperativa y chica”.76 Asimis-
mo, “la minería mediana y COMIBOL tributaron 3,2 veces más que las
cooperativas”.77
Sin embargo, a pesar de ello la cantidad de yacimientos entregados
a las cooperativas mineras se incrementó en 697%, subiendo de 47.153
hectáreas en 2006 a 375.074 en 2012.78 La razón es simple: de los 70.499
ciudadanos que trabajan como mineros, 58.092 lo hacen como coope-
rativistas, representando un 82,4% del total. Ello los convierte en un
bastión político imprescindible no sólo como fuerza electoral sino como
fuerza corporativa movilizable “para la acción directa, ejercitando medi-
das de presión” en defensa del gobierno del MAS. Éste les da subvencio-
nes y ellos pagan con lealtad.79 No es casual que el anteproyecto de Ley
Minera contemple una menor tributación para este sector.80
En el caso de los cocaleros la Constitución es aún más pródiga:
“El Estado protege a la coca originaria y ancestral como patrimo-
nio cultural, recurso natural renovable de la biodiversidad de Bolivia, y
como factor de cohesión social; en su estado natural no es estupefacien-
te. La revalorización, producción, comercialización e industrialización se
regirá mediante la ley”.81
Se otorga un reconocimiento verdaderamente privilegiado a la coca,
no obstante múltiples productos naturales son igual de originarios y an-
cestrales. La intención es proteger al sector posiblemente más leal al pre-
sidente Morales, a su vez, líder máximo de las seis federaciones cocale-
ras del Trópico de Cochabamba. Esta protección asegura que por efecto
del narcotráfico “700 millones de dólares ingresen a la economía”, redu-
cidos grupos de poder de este mismo sector empiecen a perfilarse como

76 Jorge Espinoza, “Cooperativas mineras: el actor social emergente”, en Henry Oporto (ed.), Los dilemas
de la minería, Fundación Vicente Pazos Kanki, La Paz, 2012, p. 163.
77 Ibid., p. 165.
78 Datos del Viceministerio de Cooperativas extraídos de Los Tiempos del 27 de julio de 2013.
79 Henry Oporto, “La minería en la encrucijada”, en H. Oporto (ed.), ob.cit., p. 24.
80 Hoy por hoy no tributan el IUE (Impuesto a las Utilidades Empresariales) que si es cancelado por los
otros sectores.
81 Constitución, Art.384.

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Autonomias y democracia

“nuevos ricos” y la impunidad campee en esa región del país.82 Téngase


en cuenta que 94% de la coca del Chapare se destina al narcotráfico de
acuerdo a Naciones Unidas y un 65% de la coca de esta región y Yungas
no se destina al mercado legal.83 El gobierno, amparado en el carácter
constitucional vernacular de la hoja, pasa por alto estas estadísticas.
En el caso de los gremialistas, también se han redactado disposicio-
nes constitucionales que apuntan a promover su desarrollo. Destacan
aquellas que establecen la posibilidad de aporte fiscal de acuerdo a “las
capacidades económicas” diferenciadas.84 Ello ha derivado en el diseño
de un régimen tributario que privilegia la evasión fiscal tanto como la
elusión. Téngase en cuenta que de aproximadamente 1.500.000 gremia-
listas sólo 38.000 tributan. El universo general de aportantes es de apro-
ximadamente 350 mil personas, lo que supone que sólo poco más de
una décima porción de este total proviene del sector gremial. Además, lo
más pernicioso es que esa reducida porción contribuye con menos del
1% del total recaudado.85 La explicación pasa por el formato tributario
dividido en un Régimen General que aporta con casi la totalidad y dos
régimen adicionales: el Simplificado y el Tributario, para comerciantes
con reducidas cuotas de capital y transportistas de transporte menor.
El problema, sin embargo, es que múltiples sectores acaudalados se
hacen pasar por comerciantes y transportistas “pequeños”. La Constitu-
ción, sin dudas, ampara estas acciones.
En suma, el cambio prometido posiblemente ha visto menguar su in-
cidencia al calor de las estadísticas: 130 mil maestros, aproximadamente
400 estudiantes universitarios, 50 mil policías y militares, 60 mil coope-
rativistas, 70 mil cocaleros y más de un millón de gremialistas, hacen un
total que más allá del dato específico catapulta a cualquier líder político.
Prima el afán electoralista que la promesa de cambio. La democracia se
hace electoral, preservando las características señaladas. Por un lado, si
bien este apartado se ha explayado en mostrar los beneficios, es impor-
tante remarcar que ellos vienen casados a determinados mecanismos de
subordinación al poder político de acuerdo a lo que estipula el concepto
82 Esta es una cifra del propio gobierno, anunciada por el Vicepresidente García.
83 Declaraciones de César Guedes, funcionario de Naciones Unidas, en La Prensa del 5 de junio de 2012.
84 Constitución, Art. 321, I.
85 http://www.eldeber.com.bo/nota.php?id=130416223045.

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Fundación Vicente Pazos Kanki

de corporativismo: los militares deben someterse a las autoridades para


lograr sus ascensos; las universidades y magisterio deben evitar “per-
turbar” al gobierno si no quieren que el precepto constitucional sobre
“la medición de la calidad educativa a cargo del Ministerio del ramo”,
se aplique;86 y/o los cocaleros deben apoyar incondicionalmente si no
“quieren que el gobierno descubra narcotraficantes entre sus filas”.87
Por otro lado, no hay duda que los criterios de singularidad, obliga-
toriedad, no-competitividad y jerarquía se reproducen en todos estos
sectores. Son únicos, la participación es obligatoria (en el caso de los
cocaleros, por ejemplo, el que no marcha corre el riesgo de perder sus
cultivos como sanción de la federación), no deben competir con ningún
actor ya que detentan la exclusividad en “sus” territorios y están regidos
por rígidas reglas de lo que se denomina “democracia sindical” cuyo es-
píritu dista de ser verdaderamente democrático y se acerca más a lo que
H.C.F. Mansilla define como “democracias de consenso compulsivo”.88

ii. Rentismo, los actores de la discordia

Para entender lo sucedido con los dos actores más descollantes de la


historia boliviana hay que comprender que los principales clivajes de
discordia social tienen que ver con dos tipos de lucha: las regionales
y las étnicas. Desde la colonia los conflictos se caracterizaron por los
esfuerzos de autodeterminación indígena, de un lado, y las reformas es-
tatales por consolidar el dominio español, de otro. En este último caso,
las reformas borbónicas que impulsaron las Intendencias determinaron
la presencia de las regiones –las Intendencias se convirtieron en los fu-
turos departamentos- con inusitada fuerza.89 Esta dualidad pretendió ser
suprimida con la Revolución del 52 cuyo propósito residió en encum-
brar a la nación boliviana, quebrando las lealtades regionales y étnicas.
Sin embargo, a pesar de que las diputaciones uninominales y/o los mu-
86 Constitución, Art.89 y Art. 93, III.
87 Entrevista con Iván Arias, analista y periodista del 7 de mayo de 2013.
88 H.C.F. Mansilla, La identidad social y el rol político del sindicalismo boliviano, CEBEM, La Paz, 1993, p. 40.
89 Sobre el tema el excelente ensayo de Franz Barrios Suvelza, “The Bolivian Invention: Plurinationality
and Indigenous People within an Unusual Composite State Structure”, en Ferrer Requejo y Miguel Cami-
nal (ed.), Federalism, Pluritionality, and Democratic Constitutionalism: Theory and Cases, Routledge,
New York, 2012, pp. 266-294

342
Autonomias y democracia

nicipios fueron borrados del mapa político-institucional,90 lo regional no


perdió vigencia. ¿Por qué?
La explicación amerita recordar la Guerra del Chaco, una conflagra-
ción bélica entre Bolivia y Paraguay cuyo desenlace fue una profunda
toma de conciencia de que el petróleo era boliviano. Los recursos natura-
les eran bolivianos y ninguna potencia internacional debía expropiarlos
de esta riqueza como sucedió con la plata y el estaño. Esta guerra azuzó
pues lo que Guillermo Francovich denominó los “mitos profundos” de
Bolivia. Uno de ellos consistía y lo hace aún en temer el saqueo de fuer-
zas extranjeras.91 Los paraguayos precisamente llegaron a ingresar en
territorio cruceño, suceso que “departamentalizó” este temor. Las élites
regionales exigieron, por tanto, la aprobación de una norma que per-
mitiese el aprovechamiento de los recursos naturales desde los mismos
departamentos. De ese modo, en 1938 logró promulgarse la ley que crea
el concepto de regalías. Éstas se conciben como aquellas transferencias
fiscales destinadas a aquellos departamentos donde se encuentran las
riquezas naturales.
En 1957 el descubrimiento de petróleo en Camiri –el Chaco bolivia-
no situado en Santa Cruz- reactivó esta ley y dio inicio a la distribución
de estos recursos fiscales. ¿Quién ganó? Santa Cruz recibió de 1965 a
1985 igual cantidad de dinero que los “restantes” departamentos. Así, un
departamento de poco más de 50 mil ciudadanos se benefició con casi
similar monto a lo distribuido a más de dos millones de bolivianos.92 De
tal manera, lo que tradicionalmente se ha considerado una victoria en
los anales de las luchas regionales: la obtención de las llamadas regalías,
es el inicio de un modelo de distribución fiscal inequitativo y sesgado.
La síntesis de ello es contundente: se generó un ciclo de constricción
histórica institucional (path dependence