Abstract: The multiple and complex interconnections between rural and urban spaces, people and
enterprises and how these affect poverty and food insecurity are all too often overlooked. Small
towns are an important but often neglected element of rural landscapes and food systems. They
perform several essential functions, from market nodes for food producers and processors to pro-
viders of services, goods and non-farm employment to their own population and that of their sur-
rounding rural region. They are also home to about half the world’s urban population and are pro-
jected to absorb much of its growth in the next decades. Such is their importance that they cannot
and should no longer be ignored by policies concerned with poverty reduction, and food and nutri-
tion security. Keywords: food and agricultural policies, food security, urbanisation, rural-urban
linkages
está impulsionando profundas transformações nos sistemas alimentares nas áreas rurais,
periurbanas e urbanas - do consumo ao processamento de alimentos, transporte, mercados e
todas as atividades relacionadas. As políticas locais, nacionais, regionais e globais, nesse
sentido, são cruciais para moldar as ligações rural-urbanas e a economia política dos sistemas
alimentares. Estas políticas devem apoiar a segurança alimentar e a subsistência de grupos de
baixa renda em todos os locais - ao mesmo tempo em que devem promover transições rurais-
urbanas sustentáveis.
O IIED (International Institute for Environment and Development – Instituto Interna-
cional para o Meio Ambiente e Desenvolvimento) está convocando e apoiando uma rede
global de pesquisadores e profissionais na África Subsaariana, na Ásia e na China. Esta rede
global de pesquisadores e profissionais inclue funcionários do governo local, organizações da
sociedade civil e instituições regionais de pesquisa, tanto urbanas quanto rurais. Os membros
da rede também estão envolvidos com agências internacionais, como o Fundo Internacional
para o Desenvolvimento Agrícola (IFAD), a ONU Habitat, a Organização das Nações Unidas
para Agricultura e Alimentação (FAO) e a Organização para Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OCDE). Para obter uma lista completa de resumos de políticas de projetos e
documentos de trabalho, consulte: www.iied.org/urbanisation-rural-urban-transformations-
food-systems. O (IIED) promove o desenvolvimento sustentável, conectando as prioridades
locais aos desafios globais. Apoia algumas das populações economicamente mais vulneráveis
do mundo para fortalecer sua voz na tomada de decisões.
Como enquadramos analiticamente a segurança alimentar e as mudanças na nutrição
Enquanto a situação anterior era de uma preocupação esmagadora com a quantidade
de alimentos, há agora uma crescente preocupação com a qualidade e com o acesso aos ali-
mentos e com sua utilização. Existem várias razões para essa mudança. A primeira delas é
que, muito embora o número absoluto de pessoas famintas tenha diminuído nos últimos anos,
estamos agora enfrentando uma crise de desnutrição com um número crescente de indivíduos
com sobrepeso e obesos e, - muitas vezes dentro da mesma casa, - uma alta proporção de cri-
anças desnutridas1. Esta transição nutricional anda de mãos dadas com a transição urbana. A
maioria da população mundial vive atualmente em áreas urbanas e é composta de consumido-
res de alimentos e não de produtores. Até o ano de 2025 as projeções sugerem que haverá
cerca de três moradores urbanos para cada dois habitantes rurais 2. Muito embora seja frequen-
temente assumido que os habitantes das zonas rurais são capazes de confiar na produção ali-
mentar de subsistência e, por isso, têm menor probabilidade de passar fome do que os pobres
urbanos, essa assertiva é cada vez menos verdadeira. A crescente proporção de compradores
rurais de alimentos líquidos foi seriamente afetada pelo aumento dos preços dos alimentos em
2008. Para os pobres rurais, bem como para os pobres urbanos, os baixos níveis de rena são a
causa básica da fome. Nesse sentido, as atividades geradoras de renda em áreas rurais estão se
tornando cada vez mais importantes para a redução da pobreza.
Na medida em que mudamos as formas de enquadrar analiticamente a segurança ali-
mentar e a nutrição, as pequenas cidades assumem um papel central nos sistemas alimentares.
As pequenas cidades desempenham essa função como entrepostos comerciais, conectando os
produtores de alimentos aos consumidores urbanos e, quando isso é acompanhado por proces-
samento e outras atividades que agregam valor, as pequenas cidades também fornecem opor-
tunidades de emprego não-agrícola. Por sua vez, isso apóia o fortalecimento da economia lo-
1
GPAFSN (2016) Food systems and diets: facing the challenges of the 21st century. Global Panel on Agriculture
and Food Systems for Nutrition, London. www.glopan.org/foresight.
2
Satterthwaite, D et al. (2010) Urbanization and its implications for food and farming. Philosophical Transac-
tions of the Royal Society B 365: 2,809–2,820.
cal por meio da diversificação e da geração de renda para grupos rurais marginalizados e vul-
neráveis.
O que queremos dizer com "cidades pequenas"?
O interesse renovado pelo estudo dos pequenos centros urbanos deriva em parte do
reconhecimento de que em muitos países uma proporção significativa e muitas vezes
crescente da população urbana vive em centros urbanos que não podem ser classifricados
como grandes cidades. Cerca de metade da população urbana mundial vive em centros
urbanos com menos de 500.000 habitantes e, em muitos casos, apenas alguns milhares de
habitantes compõem a pequena cidade. Mas é improvável que uma categoria tão ampla
forneça informações suficientemente detalhadas sobre as funções demográficas e
socioeconômicas dos centros urbanos menores. As pequenas cidades, nesse sentido,
funcionam como entrepostos comerciais, conectando os produtores de alimentos aos
consumidores urbanos.
Quadro 1. Os cinco principais papéis das pequenas cidades no desenvolvimento
regional e rural
1. Para a maioria das políticas de planejamento regional, as pequenas cidades podem
contribuir para o desenvolvimento regional e rural de cinco maneiras principais:
2. Atuando como centros de demanda e como entrepostos comerciais para os produtos
agrícolas da região rural, seja para consumidores locais ou como conexão para mercados
nacionais e de exportação. O acesso aos mercados é um pré-requisito para aumentar a renda
agrícola rural, e a proximidade dos centros pequenos e intermediários locais às áreas de
produção é considerada um fator-chave.
3. Atuando como centros de produção e de distribuição de bens e serviços para a sua
região rural. Presume-se que tal concentração reduza os custos e melhore o acesso a uma
variedade de serviços, públicos e privados, e tanto para as famílias rurais como para as
empresas. Assim, os serviços incluem extensão agrícola, saúde e educação (e acesso a
outros serviços públicos), bem como os serviços bancários, de correio, e a oferta de
profissionais como advogados e contadores, como tambném serviços de baixa ordem como
bares e restaurantes e vendas no atacado e no varejo de bens manufaturados de dentro e de
fora da região.
4. Tornando-se centros para o crescimento e para a consolidação de atividades rurais
não-agrícolas e de emprego, através do desenvolvimento de pequenas e médias empresas ou
através da realocação de filiais de grandes empresas privadas ou paraestatais.
5. Ao atrair migrantes rurais da região circundante através da procura de mão-de-obra
não-agrícola, diminuindo assim a pressão sobre os grandes centros urbanos.
6. Através da gestão dos recursos naturais de forma a responder às necessidades das
populações rurais e urbanas em crescimento, com especial atenção para a proteção dos
recursos em face das mudanças ambientais locais e globais.
Um relatório recente da United Cities and Local Governments (CGLU – Cidades
Unidades e Governos Locais) examina a proporção da população mundial estimada em três
categorias de centros urbanos: as áreas metropolitanas, as cidades intermediárias e as
pequenas cidades com até 50.000 habitantes3. Enquanto que 20% da população urbana
mundial vive em pequenas cidades, há variações consideráveis entre as regiões ao redor do
mundo e no interior de cada uma delas. Por exemplo, a média populacional para a África é de
26,4% habitando as pequenas cidades, mas esconde grandes diferenças entre a África Oriental
3
UCLG (2016) Co-creating the urban future: the agenda of metropolises, cities and territories. Fourth global
report on decentralization and local democracy. http://habitat3.org/wp-
content/uploads/event_files/4vfEAub2oXJyzoVilK.pdf.
e a África Ocidental, onde cerca de 30% da população urbana vive em cidades pequenas, e a
África Central, onde essa proporção é de apenas 12,7%. As regiões mundiais carcaterizadas
por altos níveis de renda também mostram diferenças marcantes entre si; por exemplo, entre a
Europa - com uma proporção maior que a média de residentes urbanos morando em cidades
pequenas - e a América do Norte, com pouco mais de 10%.
Em grande parte, essas diferenças na organização demográfica das cidades refletem a
diversidade dos sistemas urbanos nacionais (e regionais) que, por sua vez, são determinados
por fatores geográficos, econômicos, sociais, culturais e políticos. Isso é importante: as
políticas de planejamento regional que incluíam as cidades pequenas como "centros de
crescimento" eram populares na segunda metade do século XX, mas tinham uma alta taxa de
falhas porque, na maioria dos casos, não eram suficientemente específicas em relação ao
contexto social a que se destinavam e eram baseadas em idéias gerais do que as pequenas
cidades deveriam ser. Assim, muito embora o interesse renovado em pequenas cidades seja
necessário e provavelmente atrasado, as novas políticas de planejamento precisam se basear
na compreensão de deficiências passadas.
As pequenas cidades e o desenvolvimento regional
A interdependência econômica entre as empresas urbanas, os produtores rurais e os
mercados urbanos é muitas vezes mais forte em torno de pequenas cidades. Os comerciantes
baseados nesses centros podem fornecer acesso a mercados para os produtores de pequena
escala, que podem achar difícil atrair o interesse de grandes cadeias de suprimento que
geralmente exigem qualidade consistente e quantidades relativamente grandes de produtos. À
medida que a renda cresce, a demanda doméstica aumenta para alimentos perecíveis
produzidos localmente, apoiando atividades de processamento relacionadas em pequenas
cidades4 5 6. A agregação de valor ao processamento de alimentos também é uma função cada
vez mais importante de empresas baseadas em pequenas cidades. Em muitos casos, este é o
fundamento da diversificação bem-sucedida da base econômica local.
As pequenas cidades também atuam como centros de fornecimento de bens e serviços
manufaturados para as pessoas que vivem na área rural circundante. Desta forma, as pequenas
cidades são onde o crescimento e a consolidação de atividades não-agrícolas e de emprego
estão localizados dentro da região rural, seja através do desenvolvimento de pequenas e
médias empresas ou através da deslocalização de filiais de empresas privadas e públicas. Ao
desempenhar estas funções, as pequenas cidades atraem os migrantes à procura de emprego
não agrícola ou trabalham como mão de obra assalariada agrícola sazonal para as fazendas
familiares locais (ver Quadro 1)7 8.
4
Tschirley, D et al. (2015) The rise of a middle class in East and Southern Africa: implications for food system
transformation. Journal of International Development 27 (5).
http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1002/jid.3107/full.
5
Thanh, HX et al. (2015) Urbanisation and rural development in Vietnam’s Mekong Delta: Revisiting livelihood
transformations in three fruit-growing settlements, 2006–2015. IIED Working Paper. IIED, London.
http://pubs.iied.org/10751IIED.
6
Satterthwaite, D and Tacoli, C (2003) The urban part of rural development: the role of small and intermediate
urban centres in rural and regional development and poverty reduction. IIED, London.
http://pubs.iied.org/9226IIED.
7
Fold, N and Tacoli, C (2010) Agricultural frontier settlements: markets, livelihood diversification and small
town development. In: J Agergaard et al. (Eds) (2010) Rural-urban dynamics: livelihoods, mobility and markets
in African and Asian frontiers. Routledge: London and New York.
8
Sall, M et al. (2011) Climate change, adaptation strategies and mobility: evidence from four settlements in Se-
negal. IIED, London. http://pubs.iied.org/10598IIED.
O contexto é importante
Há variações consideráveis na medida em que as pequenas cidades podem
desempenhar seus papéis. Muitas pequenas cidades desenvolvem-se em estreita simbiose com
a sua região rural e as suas rendasestão interligadas com as de mercadorias específicas. As
frutas e legumes frescos, tanto para os mercados domésticos como para os mercados
internacionais, são muitas vezes os motores do crescimento econômico, mas também são
vulneráveis a mudanças na demanda e a colapsos repentinos dos preços internacionais, como
foi o caso de Gana com o cacau no início dos anos de 1980 e de abacaxis em 20059 10. Nas
regiões agrícolas onde a produção é dominada por grandes fazendas comerciais, grandes
volumes de cultivos comerciais contornam as cidades locais e o valor agregado resultante
tende a não ser reinvestido localmente. E, muito embora os vínculos com a agricultura e com
a produção de alimentos sejam importantes, outros fatores podem ser tão importantes quanto,
em diferentes contextos, como, por exemplo, o turismo, a mineração e equipamentos
industrial.
As pequenas cidades e a gestão dos recursos naturais
Acredita-se que as pequenas cidades sejam capazes de garantir que a gestão de
recursos naturais responda às necessidades de todos os setores econômicos em diferentes
locais. Em muitos casos, no entanto, é mais provável que haja conflito latente ou aberto sobre
o uso de recurros como a terra e a água. Para as pequenas cidades na proximidade de grandes
conurbações urbanas, a competição por recursos naturais escassos pode beneficiar as grandes
empresas urbanas e os residentes de renda mais alta às custas dos residentes de baixa renda.
Por exemplo, indústrias em áreas periurbanas podem ocupar terras agrícolas ou poluir a água
utilizaada para uso doméstico e agrícola por residentes rurais e de pequenas cidades.
O mais importante, talvez, em releação às pequenas cidades e à gestão dos recursos
naturais, seja o fato de que a ausência de governos locais em funcionamento aumenta
drasticamente os riscos ambientais enfrentados pelas pequenas cidades que se deparam com
os desafios combinados de mudanças nos usos dos recursos naturais e dos impactos das atuais
mudanças climáticas.
Migração, remessas e desenvolvimento de pequenas cidades
Em muitos casos, os fluxos de migrantes se sobrepõem: no Senegal, na Bolívia e na
Tanzânia, as remessas financeiras de migrantes para as cidades e para os destinos
internacionais são usadas para pagar trabalhadores assalariados sazonais vindos de áreas
rurais mais pobres para trabalhar na agricultura familiar e para compensar a escassez de mão
de obra causada pela migração11.
Muitas vezes, as remessas financeiras de migrantes internos e internacionais têm um
impacto positivo no bem-estar de seus parentes e nas economias locais. Eles podem fornecer
capital para investir em novos cultivos de maior valor e para ajudar as comunidades a resistir
a crises econômicas e ecológicas recorrentes. Mas as remessas financeiras também podem
9
Songsore, J (2000) Towards a better understanding of urban change: the Ghana case study. IIED, London.
10
Gough, K and Fold, N (2010) Rise and fall of smallholder pineapple production in Ghana: changing global
markets, livelihoods and settlement growth. In: J Agergaard et al. (eds) (2010) Rural-urban dynamics: livelih-
oods, mobility and markets in African and Asian frontiers. Routledge, London and New York.
11
Tacoli, C. (2013) Migration as a response to local and global transformations: a typology of mobility in the
context of climate change. In: G Martine and Schensul, D (eds.) The demography of adaptation to climate
change. UNFPA, IIED and El Colégio de Mexico. http://tinyurl.com/unpfa-2013-migration.
12
Sall, M (2010) Straight forward critics or would-be candidates? International migrants and the management of
local affairs and development: the case of the Senegal River Valley. Environment and Urbanization 22(1): 81–
89. http://journals.sagepub.com/toc/eaua/22/1.
13
Klaufus, C. (2010) Watching the city grow: remittances and sprawl in intermediate Central American cities.
Environment and Urbanization 22(1): 125–138. http://journals.sagepub.com/toc/eaua/22/1.
14
OECD (2013) Rural-urban partnerships: an integrated approach to economic development.
15
EU (2014) Territorial dynamics in Europe: evidence for a European urban agenda. Territorial Observation No.
13, November 2014. Luxembourg: European Union. http://tinyurl.com/eu-2014-TO13.
16
Este Quadro 2 foi organizado a partir de dados do Projeto Transformação Rural-Urbana: Governança, Mobili-
dade, e Dinâmicas Econômicas em Centros Urbanos Emergentes para a Redução da Pobreza, da Sokoine Agri-
cultural University e da University of Copenhagen. Ver: http://ign.ku.dk/rut.
O terceiro desafio aponta para o fato de que, muito embora as instituições locais e os
governos locais sejam cada vez mais reconhecidos como centrais para o desenvolvimento
regional, tal arranjo institucional não foi acompanhado por uma arquitetura fiscal e financeira
apropriada que permita aos governos locais desempenhar seu papel crescente em relação ao
desenvolvimento econômico das e através das pequenas cidades. Este é especialmente o caso
em países de baixa e média renda - enquanto na Europa e no Japão, por exemplo, a proporção
da receita do governo local está acima de 35% a 40% da receita total do governo, na média
dos países da África Subsaariana corresponde a apenas 7% da receita total do governo17.
17
OECD (2015) African economic outlook 2015: regional development and spatial inclusion.
http://tinyurl.com/africaneconomic-outlook-2015.
18
Vermeulen, S et al. (2012) Climate change and food systems. Annual Review of Environment and Resources
37: 195–222.