ANÁLISE DA VIABILIDADE ECONÔMICO-FINANCEIRA DE PROJETOS DE

ABASTECIMENTO D’ÁGUA: O CASO DO SISTEMA DE ABASTECIMENTO DA

CIDADE DE MILHÃ, NO ESTADO DO CEARÁ

Raimundo Eduardo Silveira Fontenele *

Otávio Nunes de Vasconcelos **

RESUMO

O presente trabalho investiga a viabilidade financeira e econômica do projeto de

abastecimento d’água para a sede municipal de Milhã, no Estado do Ceará, localizado no
Sertão Central cearense. Explicita-se, sucintamente, um panorama da disponibilidade de água
em nosso planeta e no Brasil, que detém cerca de 8% das águas superficiais existentes.
Constata-se, porém, que no Brasil a água é mal aproveitada, desperdiçada e poluída. Expõem-
se, ainda, as políticas e leis voltadas para a melhor administração e uso dos recursos hídricos,
a nível nacional e estadual. Projetos públicos, assim como projetos privados, são avaliados
para se determinar a viabilidade, racionalizando-se a utilização dos recursos, que são
escassos, em virtude das necessidades da sociedade, que são ilimitadas. No contexto dos
projetos públicos de saneamento, a avaliação financeira investiga o retorno sobre os
investimentos, considerando os custos e receitas, incluindo impostos ou subsídios, enquanto
que a avaliação econômica investiga a rentabilidade dos projetos considerando o verdadeiro
valor dos bens ou serviços e fatores de produção e os benefícios econômicos do projeto de
abastecimento de água para consumo humano. Através do modelo SIMOP, desenvolvido pelo
BID, simula-se o investimento em seu horizonte de projeto, de 30 anos, obtendo-se um VPL
positivo e uma TIR de 12,73%, superando a taxa mínima de desconto anual de 12%, exigida
pelo BID, sendo, portanto, viável economicamente.

PALAVRAS-CHAVE: Abastecimento d’água; Viabilidade Econômico-Financeira; Projetos

Públicos.

1 - INTRODUÇÃO

É cada vez mais reconhecido internacionalmente que a água é um recurso escasso,

seja decorrente de suas limitações relacionadas à quantidade, seja decorrente às suas
limitações relacionadas à qualidade. No Brasil a escassez qualitativa, ligada a poluição dos
corpos hídricos, tem sido associada, principalmente, às regiões sul e sudeste do país. No
Nordeste semi-árido, a poluição constitui-se não no foco principal, mas em um problema
adicional. Mesmo com este problema resolvido, a escassez permaneceria, uma vez que é
decorrente da alta variabilidade temporal (intra e interanual) e espacial das precipitações, altas
taxas de evaporação e solos predominantemente cristalinos, condições estas agravadas pelas
demandas urbanas e industriais crescentes e uso ineficiente.

Historicamente, o equacionamento do problema relativo ao desequilíbrio entre

demanda e oferta de água, a nível mundial, tem passado invariavelmente pelo aumento do
suprimento de água, através da exploração de novos recursos. Entretanto, o aumento da
capacidade do sistema também pode, e deve, passar pela conservação e realocação da água,
principalmente quando os recursos financeiros e a água, em si, são ambos escassos, e com a
construção de obras de grande porte se tornando cada vez menos aceitável sob o ponto de
vista ambiental.
 2

Atualmente, são cada vez mais freqüentes os sinais de escassez de água doce em
nosso planeta. O nível dos lençóis freáticos baixa constantemente, lagos e açudes secam. À
medida que o crescimento demográfico e o aumento nos padrões de vida multiplicam o uso da
água, as necessidades desse recurso na agricultura, na indústria e na vida doméstica não
param de crescer. É fato comprovado que em países cada vez mais populosos ou com carência
em recursos hídricos, já se atingem o limite de utilização da água. Atualmente vários países, a
maioria situada no continente africano, sofrem com a escassez de água. Esses sintomas de
crise já se manifestaram até mesmo em países que dispõem de considerável reserva de água.

O Brasil detém 8% de toda a água doce superficial do Planeta1. Essa relativa

abundância pode ter motivado os brasileiros a não se preocuparem com esse recurso,
postergando medidas e ações de proteção desse bem, gerando desperdício e poluição. É
importante ressaltar, porém, que 80% dessa água está localizada na região Norte, onde vivem
aproximadamente 5% da população. Os 20% restantes dos recursos hídricos estão nas demais
regiões, onde vivem 95% da população brasileira. Atenção especial deve ser dispensada à
Região Nordeste, que além de apresentar um volume pluviométrico bastante escasso e
disperso durante todo o ano, apresenta um solo tipicamente cristalino2, tornando-se
indispensável recorrer às medidas que visem conter o escoamento e conseqüente evaporação
da água que cai, quando chove.

O Estado do Ceará tem desenvolvido um extenso programa de recursos hídricos que

inclui, além da mobilização de água via perfuração de poços ou em reservatórios, até sua
distribuição às populações, através de sistemas adutores, bem como o seu tratamento para
torná-la potável. O armazenamento de água para as populações e outros usos no estado,
historicamente, é feito através de mananciais artificiais constituídos por barramentos de rios,
formando os açudes. No passado a construção destes reservatórios tinha principalmente um
caráter emergencial, isto é, eles eram implantados sempre que se instalava uma seca mais
prolongada. Nos anos de pluviometria normal, praticamente não se exercia essa atividade de
modo continuado. Os açudes públicos eram construídos em locais muitas vezes não
estratégicos (fazendas particulares), face à localização dos maiores contingentes de usuários,
deixando-se de levar em conta outros fatores importantes, os quais só tiveram maior destaque
com a criação, o desenvolvimento e o debate dos aspectos ambientais.

Com o crescimento mais acelerado da população do Ceará, a partir da década de

1940, e sua concentração nas cidades, iniciada nos anos 60, o problema do abastecimento de
água no estado passou a ser encarado de modo a atender a requisitos mais técnicos, tais como
a localização dos açudes relativamente às cidades e às aglomerações rurais. Também tiveram
um grande incremento os usos múltiplos da água, a qual passou a ser encarada como um bem
econômico, sendo mais largamente utilizada, notadamente na agricultura irrigada, pecuária,
piscicultura a nas atividades de lazer. Este aumento de consumo, aliado às irregularidades
pluviométricas, induziu o governo do Ceará, a partir do final da década de 80, a instituir
programas que tratam a questão hídrica de modo racional, com continuidade e procurando
sempre conferir um caráter de sustentabilidade às iniciativas do setor, podendo assim
assegurar um desenvolvimento mais equilibrado ao Estado.

1
Agencia de Desenvolvimento da Amazônia - http://www.ada.gov.br/amazonia.asp (26/11/2003)
2
Solos cristalinos não permitem a infiltração da água e, consequentemente, excluem a possibilidade de geração
de reservatórios subterrâneos.
 3

No entanto, para que se obtenha sucesso nessa política de gerenciamento das águas,
necessário se faz à revisão, definição e implementação de reformas nos aspectos legais,
institucionais e administrativos, que visam ao seu adequado gerenciamento e gestão. Isso
implica em mudanças nas relações e responsabilidades que envolvem todos os usuários desse
bem, isto é, estado, sociedade e indivíduo.

O presente trabalho trata da análise financeira e econômica do projeto de

abastecimento d’água para a sede municipal de Milhã, no Estado do Ceará. Procura
demonstrar que o uso da Análise Custo-Benefício (ACB) em projetos de saneamento garante,
com boa margem de segurança, que os ganhos sociais fundamentam a decisão de investir,
especialmente numa região carente de recursos hídricos e tão dependente da interferência do
Estado para promover o desenvolvimento econômico e social, de forma sustentável e
permanente.

A estrutura do trabalho compreende, além desta introdução, as seguintes seções: na

seção 2 mostra-se a metodologia, apresentando uma caracterização e a localização da área de
estudo no contexto estadual, além do quadro institucional referente à política e à economia
dos recursos hídricos, tanto a nível estadual como nacional. São apresentados ainda os
métodos básicos utilizados na análise de investimentos de projetos públicos, terminando por
definir a análise de custo-benefício (ACB) como sendo o método mais adequado para a
análise de projetos de abastecimento d’água, por sua capacidade de organizar os aspectos
positivos e negativos de um projeto, sua popularidade no meio técnico e capacidade de
priorizar alternativas em um contexto de escassez de recursos; na seção 3, são apresentados os
resultados e discussão das análises financeira e econômica, enfatizando-se na primeira, as
projeções das despesas e receitas ao longo do horizonte de projeto, bem como a arrecadação
proporcionada pelos impactos fiscais e pela venda da água, aliados à redução dos gastos com
serviços e obras assistenciais e os resultados da análise financeira. Já com relação à análise
econômica, utilizando-se do Modelo SIMOP – modelo computacional desenvolvido pelo
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para simular custos e benefícios
econômicos decorrentes de um projeto de expansão de sistemas de abastecimento de água –
obtém-se os resultados do VPL, da TIR e das análises de sensibilidade; na seção 5 são
apresentadas, de forma sucinta, as principais conclusões do trabalho, dando ênfase à
necessidade de incremento de políticas públicas voltadas para a melhoria do atendimento às
populações menos beneficiadas, em especial com relação ao abastecimento humano e animal
de recursos hídricos, um bem tão necessário e ao mesmo tempo escasso em localidades
periodicamente atingidas pelo fenômeno das secas; e finalmente, na seção 6, apresenta-se a
bibliografia consultada na elaboração do presente trabalho.

2 - METODOLOGIA

2.1 - ÁREA DE ESTUDO

O presente trabalho estuda o Projeto do Sistema de Abastecimento de Água – S.A.A.

da sede municipal de Milhã, no Estado do Ceará. Este município localiza-se na região Central
do Estado do Ceará, distante cerca de 312 km de Fortaleza, com latitude 05°40’30“ S e
longitude 39°11’38” W, ocupa uma área de 525,2 Km2, com altitude média da sede em torno
de 215 m acima do nível do mar. Limita-se ao Norte com Quixeramobim e Banabuiu, ao Sul
com Deputado Irapuan Pinheiro e Solonópole, ao Leste com Solonópole e a Oeste com
Quixeramobim e Senador Pompeu.
 4

O projeto do S.A.A. de Milhã-CE faz parte do conjunto de obras a serem executadas

pelo Estado do Ceará, sob a égide do acordo de empréstimo N.º 4190 - BR do PROGERIRH
PILOTO/SRH/CE, firmado entre o Governo da República Federativa do Brasil e o Banco
Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento - BIRD, tendo como cliente o Governo do
Estado do Ceará e como contratante a Secretaria dos Recursos Hídricos, para fazer face aos
pagamentos de contratos do Programa de Gerenciamento e Integração dos Recursos Hídricos
do Estado do Ceará - PROGERIRH PILOTO/SRH/CE.

2.2 - QUADRO INSTITUCIONAL

Segundo o Instituto Centro de Vida3, a água doce constitui apenas cerca de 2,5% do
total disponível no planeta. Desse total, grande parte concentra-se nas geleiras e,
secundariamente, em grandes profundidades, tornando sua captação economicamente
dispendiosa. Daí a urgente necessidade de uso racional e de medidas de proteção desse
recurso natural.

Para BOTELHO apud MACEDO (2000), o Nordeste semi-árido só aproveita 8% da

água das chuvas, que alimentam os seus rios, lagos, açudes, sistemas de drenagem, em face a
elevada insolação, evaporação e evapotranspiração que leva 92% das águas caídas,
diferentemente do semi-árido dos Estados Unidos e Israel, que perdem apenas 45%.

Segundo GARJULLI (2001), o Ceará possui cerca de 90% de seu território

encravado no semi-árido, apresentando uma pluviometria média anual considerável em
comparação às outras regiões semi-áridas, situando-se entre 400 mm no sertão dos Inhamuns
e 2.000 mm na serra da Ibiapaba. Entretanto, por possuir cerca de 70% de seu território
formado por rochas cristalinas, a penetração da água das chuvas no solo praticamente não
acontece.

Os rios cearenses são todos intermitentes, recebendo água somente no período das
chuvas, que ocorrem nos primeiros meses do ano. Para suportar o restante do ano, faz-se
necessário construir reservatórios que garantam o abastecimento humano e animal, a
agricultura, a pesca, o uso industrial, o lazer e demais usos. A situação é agravada pela forma
cíclica que ocorre o fenômeno das secas, com média inferior a 5 anos.

A questão dos recursos hídricos no Ceará sempre foi uma preocupação. Entretanto,
as intervenções governamentais priorizaram a construção de barragens, adutoras, perfuração
de poços e implantação de projetos de irrigação, de forma desarticulada entre os diversos
setores econômicos.

Diante dessa realidade, o governo estadual vem institucionalizando a implementação

de políticas públicas destinadas a encaminhar a questão da água. Assim, foram criados a partir
da Secretaria dos Recursos Hídricos – SRH, a Superintendência de Obras Hidráulicas –
SOHIDRA e a Companhia de Gestão dos Recursos Hídricos do Estado do Ceará – COGERH;
foram também elaborados o Plano Estadual de Recursos Hídricos – PERH e o Fundo Estadual
de Recursos Hídricos – FUNORH.

3
Instituto Centro de Vida - http://www.icv.org.br/mundoagua.htm (25/10/2003)
 5

A partir de 1992, o estado do Ceará passa a ter uma lei (Lei n.° 11.996, de 24 de
julho de 1992), que define a política estadual dos recursos hídricos e institui o Sistema
Estadual de Gestão dos Recursos Hídricos (SIGERH). Este modelo tem como princípios
básicos a descentralização, integração e participação dos usuários no processo de gestão dos
recursos hídricos, define a bacia hidrográfica como unidade de planejamento, explicita como
instrumentos de gestão a outorga e a cobrança pelo uso da água, assim como a licença para
obras hídricas, e insere em seu sistema organismos colegiados, tais como os Comitês de Bacia
e o Conselho Estadual dos Recursos Hídricos. Esses princípios buscam assegurar a oferta de
água em quantidade e qualidade para as gerações futuras, assegurando, assim, o
desenvolvimento sustentável compatível com a oferta de água no estado do Ceará.

Em 08 de janeiro de 1997 foi promulgada a Lei Federal N.º 9.433 (Lei das Águas),
que trouxe novas e importantes contribuições para o aproveitamento deste recurso, adequando
a legislação aos conceitos de desenvolvimento sustentável. Instituiu a política nacional de
recursos hídricos, criou o sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e classificou
a água como bem de domínio público, um recurso natural limitado e dotado de valor
econômico (art. 1º, I e II). Dita, ainda, as regras de uma nova forma de gerenciamento
descentralizado dos recursos hídricos criando comitês para cada bacia hidrográfica (art. 33),
bem como incorpora na política de desenvolvimento a gestão dos recursos hídricos com a
participação do poder público, dos usuários e das comunidades (art. 1º, VI). Institui também a
outorga de direitos de uso de recursos hídrico com o objetivo de assegurar o controle
quantitativo e qualitativo dos usos da água e o efetivo exercício dos direitos de acesso à água
(art. 11).

Outra inovação é a criação da cobrança pelo uso da água (art. 19), elencando os
seguintes objetivos: reconhecer a água como bem econômico, incentivar a racionalização do
seu uso e obter recursos financeiros, os quais terão aplicação prioritária na bacia hidrográfica
onde foram gerados (art. 22), colaborando-se diretamente para a melhoria ambiental da
região.

Segundo FONTENELE (1999), para uma melhor racionalização do uso da água, os

recursos hídricos deverão ser cobrados levando-se em conta as peculiaridades de cada bacia
hidrográfica, com base no que for estabelecido pelo Conselho Estadual de Recursos Hídricos -
CONERH. Os recursos obtidos deverão ser destinados ao Fundo Estadual de Recursos
Hídricos – FUNORH (Lei n.° 11.996/92, Art. 3, X e Parágrafo Único). O Artigo 7° da citada
Lei estabelece as normas para fixação da tarifa ou preço público pelo uso da água
(FONTENELE, 1999):

− A cobrança pela utilização considerará a classe de uso preponderante em que for

enquadrado o corpo d’água onde se localiza o uso, a disponibilidade hídrica local,
o grau de regularização assegurado por obras hidráulicas, a vazão captada e o seu
regime de variação, o consumo efetivo e a finalidade a que se destina;
− A cobrança pela diluição, transporte e a assimilação de afluentes do sistema de
esgoto e outros líquidos, de qualquer natureza, considerará a classe de uso em
que for enquadrado o corpo d’água receptor, o grau de regularização assegurado
por obras hidráulicas, a carga lançada e o seu regime de variação, ponderando-se,
entre outros, os parâmetros orgânicos e físico-químicos dos afluentes e a natureza
da atividade responsável pelos mesmos.
 6

Estabelece ainda que os custos das obras de recursos hídricos, de uso múltiplo, de
interesse comum ou coletivo deverão ser rateados, podendo ser financiados ou subsidiados
conforme critérios e normas a serem estabelecidos em regulamento que deverão atender os
seguintes critérios (FONTENELE, 1999):

− Deverá ser precedida de negociação do rateio de custos entre os setores

beneficiados à concessão ou autorização de obras de regularização de vazão, com
potencial de aproveitamento público. Quando houver aproveitamento
hidroelétrico, a negociação envolverá a União.
− Dependerá de estudo de viabilidade técnica, econômica, social e ambiental, com
previsão de formas de retorno dos investimento públicos, a construção de
interesse comum ou coletivo. No caso das obras a fundo perdido, deverá haver
também uma justificativa circunstanciada da destinação de recursos a fundo
perdido.

2.3 - ANÁLISE FINANCEIRA

A avaliação financeira de um projeto investiga o retorno sobre os investimentos,

valorando os custos e os benefícios a preços de mercado. Consideram-se, assim, todos os
custos (investimentos e operacionais) e receitas, avaliados com base nos preços de mercado,
incluindo impostos ou subsídios. Como se trata de uma análise de investimento envolvendo
um horizonte temporal os preços devem ser expressos em termos reais, isto é, em relação a
um determinado ponto no tempo. Todos os valores dos custos e benefícios são expressos em
reais de fevereiro de 2002.

A rigor, a análise financeira de um projeto ou empreendimento estima o impacto que

a sua implementação exercerá sobre a situação atual da empresa, firma ou mercado. A
mensuração deste impacto é feita através da ótica incremental. Segundo esta ótica, o impacto
do projeto é expresso pela diferença entre a situação com o projeto e a situação sem o projeto.
Gera-se, portanto, um fluxo incremental que expressa o impacto do projeto. Desta forma, se o
objetivo for mensurar o retorno sobre os investimentos do projeto, cria-se um fluxo de caixa
incremental, a partir do qual calculam-se os indicadores de rentabilidade desejados (taxa
interna de retorno, relação benefício/custo, valor presente líquido, entre outros). Isto,
naturalmente, requer a quantificação de várias variáveis para as situações sem e com o
projeto. A análise de viabilidade financeira do S.A.A. de Milhã - CE foi desenvolvida nos
moldes de um investimento do setor privado, como apresentado na Figura 1, calculando-se o
fluxo de caixa incremental com base nos dados do sistema que atualmente abastece a sede do
Município de Milhã e os valores estimados para o Sistema Novo.

2.4 - ANÁLISE ECONÔMICA

Os benefícios sociais decorrentes da implantação de um projeto de abastecimento de

água potável tornam o processo decisório de natureza social, pois, em geral, espera-se que
esses projetos possam proporcionar os seguintes benefícios:

− Redução das taxas de morbidade e mortalidade provocada por enfermidades de

origem hídrica;
− Melhorias dos hábitos e atitudes da população beneficiária, com respeito ao uso
da água e disposição final;
 7

− Promoção do desenvolvimento econômico, social e intelectual das comunidades

através de melhorias das condições sanitárias.

Figura 1 – Modelagem da Análise Financeira para o caso do S.A.A. de Milhã-CE

POPULAÇÃO INVESTIMENTOS
(projeção) TOTAIS

Cálculo da
Estimativa da
TARIFA
DEMANDA
MÉDIA

Estimativa da Estimativa de
OFERTA RECEITAS

Cálculo dos FLUXO DE

CUSTOS CAIXA

VP dos VP das T I R SUBVENÇÃO

CUSTOS RECEITAS Financeira por Habitante

Fonte: Elaboração dos autores.

No entanto, em face ao reconhecido problema econômico de escassez de recursos

frente às necessidades ilimitadas, a decisão sobre a implantação desses projetos exige a
aplicação de critérios econômicos, tendo em vista os objetivos de alocação eficiente dos
recursos, de crescimento econômico e de distribuição de renda.

É dentro desse contexto do problema econômico que se insere a avaliação econômica

de projetos, com o intuito de demonstrar para a sociedade em quanto a implantação de um
projeto aumenta o seu bem-estar. Em um país em desenvolvimento, uma boa medida dessa
variação de bem-estar coletivo é o incremento de riqueza gerado pelo projeto. É ainda nesse
último ponto que aparece uma primeira diferença entre a avaliação financeira e econômica de
um projeto. A primeira se preocupa apenas com os empreendedores ou financiadores,
enquanto que a última envolve todos os agentes econômicos: consumidores, produtores e
governos.

Neste estudo de viabilidade econômica foi utilizado o modelo SIMOP – Modelo de

Simulação de Obras Públicas, desenvolvido pelos técnicos do Banco Interamericano de
Desenvolvimento – BID e recomendado pelo PROGERIRH para este tipo de projeto
 8

(abastecimento humano). Este modelo calcula os benefícios do projeto com base na máxima
disposição a pagar dos usuários por unidades incrementais de água.

No cálculo dos benefícios econômicos, estimados através do modelo SIMOP, são

consideradas, além do valor relativo à disponibilidade adicional ou incremental de água para
os usuários, as economias de recursos resultantes do abandono dos sistemas alternativos de
água pelos novos usuários. Quanto aos custos, estes são transformados em econômicos
através de fatores de conversão. Além dos benefícios, o modelo estima também os custos e
diversos indicadores de rentabilidade econômica e realiza a análise de sensibilidade dos
indicadores, considerando diferentes variações nos diversos parâmetros do projeto.

Figura 2 – Modelagem da Análise Custo-Benefício para o caso do S.A.A. de Milhã

POPULAÇÃO INVESTIMENTOS
(projeção) TOTAIS

Cálculo da
Estimativa da
TARIFA
DEMANDA
MÉDIA
IMPACTO
FISCAL

Estimativa da Estimativa dos

OFERTA BENEFÍCIOS
IMPACTO
SOCIAL

Cálculo dos FLUXO DE

CUSTOS CAIXA

VP dos VP das T I R
CUSTOS BENEFÍCIOS Econômica

FONTE: Elaboração do autores.

3 – RESULTADOS E DISCUSSÃO

3.1 - ANÁLISE FINANCEIRA

3.1.1 - Projeção da População e Demanda Atual e Futura

A projeção da população alvo para o período de vida útil do sistema novo foi
calculada a partir dos dados obtidos junto ao IBGE dos censos de 1991, 1996, 2000 e 2001 do
município de Milhã-CE, pelo critério de análise de regressão simples estimando-se uma
população de início de projeto em 6.303 habitantes e a de final de projeto em 13.086 hab.

3.1.2 - Projeções de Oferta

 9

A oferta para a situação com projeto foi calculada considerando-se a demanda com
projeto e as perdas do sistema atual, estimada com base em informações obtidas junto à
operadora atual do sistema. Com o projeto, este nível de perda será gradativamente reduzido,
estabilizando-se no nível de 25%, considerado aceitável para as condições operacionais da
Companhia de Água e Esgoto do Ceará (CAGECE). Para a situação sem projeto, a oferta foi
calculada considerando-se as populações ligadas e não ligadas à rede pública de distribuição
d’água. Para a população ligada, a oferta é igual à demanda adicionando-se as perdas físicas
de 25%, mantidas constante durante todo o horizonte de análise. Para os não ligados,
considerou-se a oferta igual à demanda.

3.1.3 - Tarifa Média

Para a situação sem projeto o cálculo da tarifa média foi calculado dividindo-se a
arrecadação total pelo consumo total (consumo medido mais consumo estimado), obtendo-se
o valor de R$ 0,45/m3. A tarifa para a situação com projeto foi calculada levando-se em conta
a estrutura tarifária atual, o consumo per capita adotado no projeto e a estimativa de 4,5
habitantes por ligação. A tarifa média estimada foi de R$ 0,67/m3.

3.1.4 - Receitas

O fluxo anual de receitas para a situação com o projeto considera a demanda de água
anual com projeto e a respectiva tarifa média, descontando-se as perdas financeiras. No
cálculo, foi considerado que o atual nível de perdas financeiras atual seja gradativamente
reduzido até atingir o nível de 3% ao ano, conforme sugerido pelo PROGERIRH. Para a
situação sem projeto o cálculo das receitas é obtido multiplicando a demanda anual sem
projeto da população ligada à rede pela tarifa média atualmente praticada, que é de R$
0,45/m3, sendo descontado um percentual de 3% referente às perdas financeiras, mantendo-se
constante para todo o horizonte de análise do projeto.

3.1.5 - Custos

a) Investimentos

Os investimentos propostos para o projeto são separados por tipo (Barragem,

Serviços Preliminares, Captação, Adução, Reservação, ETA, Estação Elevatória,
Desapropriação, Reassentamento etc.) e desagregados em tubos e conexões, obras civis,
equipamentos hidromecânicos, equipamentos elétricos, serviços, sendo estimados em R$
7.746,7 mil.

b) Despesas Anuais com Operação, Administração e Manutenção.

Para a situação sem projeto, os custos operacionais foram estabelecidos com base nos
custos observados nos últimos 12 meses de operação do sistema atual. De acordo com as
informações fornecidas pela companhia operadora local do sistema, esses custos, distribuídos
em custos fixos e variáveis, somam o montante de R$ 244.402. Nos cálculos dos custos
operacionais para a situação com projeto consideraram-se os custos fixos de manutenção dos
investimentos, energia, pessoal e produtos químicos, os quais ocorrem mesmo quando o
sistema está parado, isto é, independem do volume de produção anual, e os custos variáveis,
que são proporcionais aos níveis de produção.
 10

3.1.6 - Fluxos de Receitas e Custos e Resultados da Avaliação Financeira

No Quadro 1 são apresentados os fluxos financeiros do projeto, constando dos

valores relativos às receitas, aos investimentos, aos custos operacionais e aos benefícios
líquidos incrementais. Apresenta também os resultados da avaliação financeira, destacando-se
a taxa interna financeira de retorno de 1,5%. Trata-se de um resultado normal para projetos
11
12
 13

com essas características, haja vista ter sido considerado apenas como benefício o suprimento
de água doméstico e ter sido incluído nos investimentos os custos da barragem, da
desapropriação e do reassentamento. O Quadro 1 demonstra ainda que deveria ser necessário
cobrar uma tarifa média de R$ 2,76/m3 para que a TIR financeira fosse igual a 12%. Sem a
cobrança deste nível tarifário, o volume de subsídio líquido é de R$ 2,31/m3.

3.1.7 - Custo da Água

O custo da água disponibilizada é calculado somando-se o valor presente dos custos

(investimento + operação e manutenção) e dividindo-se pela soma do valor presente da água
fornecida. O valor foi estimado considerando os dados de custo de investimento e de operação
e manutenção, e os dados de volumes de água fornecida do projeto, para o período de 30 anos.
A partir do valor presente destas variáveis, obtiveram-se as respectivas anualidades de custo
de capital e O&M, as quais fornecem os seguintes valores: Custos de Capital + O&M = R$
2,75/m3 e Custos de O&M = R$ 0,31/m3.

3.1.8 - Impacto Fiscal

Com a implantação de um projeto, ocorre, em geral, o aumento de receitas e

despesas. Como conseqüência, o setor público aumentará naturalmente a sua arrecadação
através de impostos. Da mesma forma que para as outras variáveis, o impacto fiscal do projeto
será calculado pela ótica incremental, ou seja, pela diferença entre a situação com projeto e a
situação sem projeto, considerando-se, em ambas as situações, tanto receitas como despesas.

Para o cálculo do aumento da arrecadação gerada pelo implementação do S.A.A. de

Milhã-CE, foram considerados percentuais médios de incidência de impostos tanto para os
itens das despesas como sobre as receitas: (a) Operação e Manutenção: 30% sobre a folha de
salários e gastos com manutenção; (b) Energia elétrica: 17% referente ao ICMS; (c) Produtos
Químicos: sobre este item incidem dois tipos de tributos - o IPI e o ICMS - estimados,
respectivamente, em 10% e 15%; (d) Outras despesas: admitiu-se a alíquota média de 15%;
(e) Receitas: sobre as vendas foram considerados a incidência de tributos, tais como ICMS,
imposto de renda, PIS e FINSOCIAL, cujo total foi estimado em 15%.

Os impactos fiscais incrementais gerados pelo projeto, em termos de valor presente,

correspondem a um incremento na arrecadação na ordem de R$ 312 mil. Este valor, apesar de
representativo em termos do impacto direto na geração de impostos, pode ser considerado
como conservador, pois se limita apenas aos gastos de investimentos e de O&M e receitas
pela venda de água e, portanto, não considera o impacto fiscal adicional a ser gerado com o
incremento das atividades econômicas proporcionadas pelo projeto nas localidades
beneficiadas (efeitos à montante e à jusante). Como conseqüência ainda dos benefícios
indiretos pela implantação do projeto, o setor público reduzirá, naturalmente, suas despesas
com obras e serviços de assistência social – através da redução de gastos em saúde pública
gerados pelas doenças de veiculação hídrica e pela eliminação do abastecimento emergencial
de água potável às comunidades por meio de carros-pipa – principalmente para oferecer
fontes alternativas de abastecimento humano e pela redução dos atendimentos médicos
provocados pela melhoria da qualidade da água. Desta forma, pode-se concluir que o projeto é
financeiramente viável, desde que sejam incluídos nos fluxos de benefícios líquidos, como
conseqüência do projeto, todos os impactos fiscais diretos e indiretos.
 14

3.2 - ANÁLISE ECONÔMICA

3.2.1 - Critérios Básicos Utilizados

a) Conversão a Preços de Eficiência

Como se trata de um projeto público, e por isso mesmo se requerem valores a preços
econômicos4, são utilizados fatores de conversão para transformar os custos a preços de
mercado para preços sociais. Para isso, foram utilizados os mesmos fatores de conversão já
utilizados e recomendados pelo PROGERIRH, ou seja:

Tabela 1 - Fatores de Conversão a Preços de Eficiência

Item Fatores de Conversão (F.C.)

Mão de Obra Qualificada 0,81
Mão de Obra Não Qualificada 0,46
Materiais Nacionais e Importados 0,88
Equipamentos Nacionais e Importados 0,80
Produtos Químicos 0,83
Energia Elétrica 0,97
Fator de Conversão Padrão 0,94
Fonte: ANB/SRH, 2002.

b) Taxa de Desconto Social e Horizonte de Planejamento.

A taxa social de desconto empregada e recomendada pelo BID para este tipo de
projeto para cálculo do valor presente dos custos e receitas é de 12% ao ano. O horizonte de
planejamento é de 31 anos, sendo 01 (um) para implantação do projeto (fase em que ainda não
é disponibilizado o abastecimento à comunidade), e 30 anos de geração de benefícios (período
de operação do novo sistema de abastecimento de água de Milhã-CE).

c) Elasticidade-preço da Demanda

Estudos desenvolvidos pelo Banco do Nordeste em 1997, através da empresa PBLM

Consultoria Empresarial S/C Ltda., para estimação de funções de demanda de água no
Nordeste calculam os custos econômicos (preço por m3) para cada um dos modos alternativos
de obtenção de água na região, tais como poços particulares, carros-pipa, buscar água em
córregos, chafarizes, vizinhos, comprar água, etc.

Identificada à situação base, deve-se em seguida proceder à demanda de água na

situação com projeto. A diferença entre a situação sem o projeto e com o projeto do S.A.A. de
Milhã-CE define os benefícios do projeto pelo consumo adicional de água.

4
Denomina-se preço econômico, sombra, social, ou de eficiência como aquele que ocorreria em uma economia
em equilíbrio, em condições de concorrência perfeita e ausência de distorções de mercado - impostos
discriminatórios, subsídios, externalidades etc. Embora o rigor técnico distinga diferenças metodológicas de
cálculo desses preços, cabe aqui lembrar que, na prática, a conversão de um orçamento de um projeto a preços
financeiros ou de mercado para preços sociais sempre se efetua empregando fatores de conversões, sejam
específicos para cada insumo empregado no projeto, ou generalizados: mão-de-obra, insumos importados,
energia elétrica, ou componentes nacionais etc.
 15

Para determinar a demanda com o projeto, deve-se valer de funções de demanda de

água, estimadas para esse fim. As formas funcionais usualmente empregadas para ajustar as
curvas de demanda de água em função do preço são as lineares e hiperbólicas. No caso do
modelo SIMOP5 a função linear se desdobra em dois outros tipos de curva, tipo I, para as
funções de demanda cujo deslocamento ao longo do tempo se processa sem alteração na
magnitude da elasticidade, para um dado nível de preço (intercepto constante), e o tipo II,
cujo deslocamento da função se processa paralelamente ao longo do tempo (inclinação
constante), porém para um mesmo nível de preço a elasticidade vai diminuindo em magnitude
absoluta.

A função hiperbólica, considerado no modelo SIMOP por tipo III, é a mais

recomendada para o consumo humano, por representar um bem em que sempre há um nível
mínimo de consumo, independente do preço cobrado.

Os gráficos I, II e III abaixo ilustram essas formas funcionais, inclusive os

deslocamentos dessas curvas ao longo do tempo. Nos casos ilustrados, a curva Do representa
a curva de demanda do ano zero do projeto, enquanto a curva D1 mostra a curva de demanda
do ano um, cujo deslocamento ocorre tanto em função do crescimento do número de
consumidores, como em função do crescimento da renda per capita dos consumidores, que
por sua vez eleva os consumos per capita.

Tipo I Tipo II Tipo III

P P P
Do
Do Do
D1
D1
D1

Q Q Q

As equações que originam essas curvas são mostradas a seguir:

Q = a + bP Ö função linear
Q = a Pe Ö função hiperbólica, que linearizando-a se torna : Ln Q = Ln A + e Ln P
Onde:
Q : é quantidade demandada em função do preço,
a: é constante da função,
P: o preço do m3 da água consumida e
e: a elasticidade preço-consumo

Salientando-se que no caso da função hiperbólica a elasticidade preço é obtida

diretamente da função, que é o expoente da variável preço, enquanto que para a função linear
o valor da elasticidade é dado pela seguinte fórmula.

e = (∆Q/∆P ) . (P/Q)

5
O SIMOP é um modelo computacional desenvolvido pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID
para simular custos e benefícios econômicos decorrentes de um projeto de expansão de sistemas de
abastecimento de água. A metodologia e operação do modelo encontram-se no Manual del Usuario – Publicação
Técnica No. 12-75, preparado por Terry A. Power.
 16

Onde:
(∆Q/∆P): corresponde à derivada da função de demanda com relação a
preço,
(P/Q): razão preço quantidade, que pode ser calculado para um determinado
ponto da equação ou para um intervalo de valores, que neste caso deve-se
tomar o valor médio da série de preço e da quantidade.

Para o abastecimento humano, considerou-se a elasticidade de – 0,55021, de acordo

com a função de demanda de água do Nordeste (Banco do Nordeste, 1997)6.

d) Custo Alternativo da Água

Os consumidores não conectados à rede pública de abastecimento de água em Milhã-

CE suprem suas necessidades através de diversas fontes alternativas, tais como poços
particulares, carros-pipa, buscam água em córregos, chafarizes, vizinhos e, não raro, compram
água, entre outras. Esses custos, em geral, são mais elevados, por unidade de volume, do que
os cobrados pelos sistemas públicos de abastecimento. Além disso, os sistemas públicos
oferecem água de melhor qualidade.

Do cálculo do custo alternativo da água para o Nordeste brasileiro, realizado pelo

Banco do Nordeste, estima-se o custo para o município de Milhã-CE:

Tabela 2 - Custo Alternativo da Água no município de Milhã-CE,

conforme as fontes
Consumo
Tipo de Fontes Preço Médio(R$/m3)
Médio(m3/mês/família).
Ligado a rede pública 0,58 17,72
Carro Pipa 0,74 4,82
Poço 0,90 14,31
Busca água 4,38 4,52
Compra água 7,25 3,72
TOTAL 2,07 12,56
Fonte: PBLM Consultoria Empresarial S/C Ltda./BN – Agosto/1997.

Conforme informações colhidas na localidade de Milhã (sede), as famílias não

ligadas à rede pública de abastecimento da comunidade “buscam água”. Para essa fonte
alternativa de água, de acordo com a tabela anterior, os custos são de R$ 4,38/m3. Desta
forma, o custo alternativo da água na comunidade em estudo foi considerado igual a R$
4,38/m3.

e) Grupos de Usuários

Na avaliação econômica do sistema adutor para abastecimento da sede municipal de

Milhã-CE foram considerados dois grupos de beneficiários:

GRUPO 1 – Grupo compreendido pelos atuais usuários da sede municipal de Milhã;

GRUPO 2 – Grupo compreendido pelos novos usuários da sede municipal de Milhã.

6
Banco do Nordeste/PBLM-Consultoria Empresarial – Agosto, 1997.
 17

f) Custos Econômicos

Para obtenção dos custos econômicos, foi utilizada a tabela 1, referente aos fatores de
conversão, bem como os respectivos custos financeiros dos investimentos, de operação e
manutenção. Em valores econômicos, o valor presente dos custos de investimento atingem o
montante de R$ 5.129.988, enquanto os custos de O&M perfazem o total de R$ 778.785.

Com base nestas informações rodou-se o modelo SIMOP, encontrando-se um valor

presente líquido positivo, à taxa de desconto de 12% ao ano, de R$ 348.331 e uma taxa
interna econômica de retorno de 12,73%, que é acima da taxa mínima (12%) exigida pelo
BID. A TIR de 12,73%, muito embora já demonstre a rentabilidade econômica do
empreendimento, pois supera a taxa mínima exigida pelo BID, poderia obter ainda
indicadores mais favoráveis, visto que outros tipos de benefícios comuns aos projetos de
saneamento não foram incorporados no fluxo econômico (benefícios sociais imensuráveis
financeiramente), tais como redução das taxas de morbidade e mortalidade provocada por
enfermidades de origem hídrica; melhorias dos hábitos e atitudes da população beneficiária,
com respeito ao uso da água e disposição final; e promoção do desenvolvimento econômico,
social e intelectual das comunidades através de melhorias das condições sanitárias.

A Tabela 3 apresenta, de forma resumida, o valor presente dos benefícios e dos

custos (investimentos e O&M) e os indicadores de rentabilidade para o projeto do Sistema de
Abastecimento de Água para a sede municipal de Milhã e distrito de Monte Grave,
representando os resultados favoráveis financeiramente por meio de um VPL positivo de R$
348.331, e economicamente por meio de uma TIR de 12,73%, além dos benefícios sociais
imensuráveis gerados pelo projeto do S.A.A. de Milha-CE.

Tabela 3 - INDICADORES DA AVALIAÇÃO ECONÔMICA

DISCRIMINAÇÃO RESULTADOS

BENEFÍCIOS (R$) 6.257.104

CUSTOS (R$) 5.908.773
Periódicos 525.995
Não periódicos 5.129.988
Variáveis 252.790
VALOR PRESENTE LÍQUIDO (R$) 348.331
TAXA INTERNA DE RETORNO (%) 12,73
Fonte: ANB/SRH, 2002.

Os resultados relativos às análises de sensibilidade demonstram que a TIR é mais

sensível às variações nos coeficientes de elasticidade-preço da demanda pela água que às
variações no custo alternativo da água (Tabelas 4 e 5).
 18

Tabela 4 - SENSIBILIDADE DA TAXA INTERNA DE RETORNO (TIR) A VARIAÇÕES

NO COEFICIENTE DE ELASTICIDADE-PREÇO DA DEMANDA
SIMULAÇÕES TAXA INTERNA DE RETORNO (%)
- 0,85 (menos 0,30) 7,75
- 0,75 (menos 0,20) 9,18
- 0,65 (menos 0,10) 10,83
- 0,55 (original) 12,79
- 0,40 (mais 0,10) 15,21
- 0,35 (mais 0,20) 18,40
- 0,25 (mais 0,30) 23,50
Fonte: ANB/SRH, 2002.

Tabela 5 - SENSIBILIDADE DA TAXA INTERNA DE RETORNO (TIR) A VARIAÇÕES

NO CUSTO ALTERNATIVO DA ÁGUA
SIMULAÇÕES TAXA INTERNA DE RETORNO (%)
Menos R$ 0,60 17,80
Menos R$ 0,40 15,28
Menos R$ 0,20 13,77
Original 12,73
Mais R$ 0,20 11,97
Mais R$ 0,40 11,37
Mais R$ 0,60 10,89
Fonte: ANB/SRH, 2002.

4 - CONCLUSÃO

Ao analisar-se a viabilidade de projetos de abastecimento de água para localidades

carentes desse recurso hídrico, é de suma importância não ater-se a uma leitura simplista dos
números. Num Estado como o Ceará, onde a maioria da população não usufrui sequer de
instalações sanitárias minimamente necessárias e adequadas em suas residências, o projeto do
sistema de abastecimento de água da sede municipal de Milhã vem dar às pessoas
beneficiadas o mínimo de condições de higiene e de qualidade da água para consumo
humano, contribuindo dessa forma para a melhoria das condições de saúde da população.

É muito comum, em estudos na análise de projetos de abastecimento de água, a

análise sob a ótica analiticamente financeira, restringindo-se ao fluxo de caixa no horizonte do
projeto e a determinação do VPL e da TIR como subsidio à decisão quanto ao investimento.
Todavia, o presente trabalho demonstra que a análise custo-benefício (ACB) é o método mais
adequado para a avaliação de projetos de abastecimento d’água, na medida em que permite
acrescentar valores de benefícios sociais à análise do projeto.

Para projetos que visem beneficiar uma fatia da população mais carente com o
abastecimento de água, não pode-se analisar o projeto somente pela ótica financeira, mas
também, e principalmente, pela ótica econômico-social, que privilegie a sociedade e
possibilite melhoria nos índices de saúde, proporcionando qualidade de vida mais digna para
todos.

O resultado obtido com a aplicação da ACB apresenta valores mais significativos

para o VPL e a TIR do que na análise financeira, encontrando-se um Valor Presente Líquido
 19

positivo (à taxa de desconto de 12% ao ano) de R$ 348.331 e uma Taxa Interna Econômica de
Retorno de 12,73%, que é acima da taxa mínima (12%) exigida pelo BID.

É necessário esclarecer, porém, que não foram computados os ganhos imponderáveis

(ganhos sociais, que não podem ser convertidos financeiramente), como a melhoria da
qualidade de vida da população beneficiada, podendo ensejar outros aprimoramentos aos
trabalhos já existentes.

O estudo de viabilidade financeira e econômica do projeto do S.A.A. da sede

municipal de Milhã vem dar subsídios ao governo estadual da importância das políticas
públicas voltadas para o bem-estar social da população cearense, pois aquelas comunidades
não conectadas à rede pública de abastecimento de água suprem suas necessidades através de
diversas fontes alternativas, o que apresenta, em geral, custos mais elevados, por unidade de
volume, do que os cobrados pelos sistemas públicos de abastecimento. A rede pública de
abastecimento, oferecendo água de melhor qualidade, contribui também para reduzir os gastos
com saúde pública relacionados às doenças de veiculação hídrica, proporcionados pela menor
demanda de assistência médica, bem como da eliminação dos gastos com suprimentos e obras
emergenciais, como carros-pipa e frentes de trabalho, que sempre existiram, mas que em nada
modificaram o quadro de calamidade que sempre se instala no Estado do Ceará, quando este é
castigado por um período de estiagem mais prolongado.

5 - REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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