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1.

ELanálisis
de la burocracia estatal
desde la perspectiva
weberiana

I. Los administradores
en el sector
público mexicano
Características de la demanda
y del sistema universitario
de formación

Dr. Jorge Barenstein


POLITICA Y ADMINISTRACION EN
WEBER: LA ORGANIZACION DE LA DOMINACION

1. Objetivos y advertencias metodológicas

Como en el caso del análisis marxista, salvando por supuesto las


diferencias, entendemos que son más importantes las categorías
analíticas de Weber. coqio se definirán ahora, que sus prediccio­
nes y opiniones sobre la importancia.hístórica de la burocracia.
Se discute demasiado sobre sus concepciones acerca de la natu­
raleza y el futuro del fenómeno, que están bastante condiciona­
das por el momento histórico que le tocó vivir y por su contexto
inmediato. Su plinto de Referencia central, en efecto, era la buro­
cracia prusiana, cuyos antecedentes históricos, sociopolíticos y
económicos eran muy distintos a los de la evolución de la buro­
cracia en otras formaciones sociales.

Por otra parte, no se ha prestado suficiente atención al aspecto


quizás más dinámico d $ instrumental analítico weberiano:. el
que se dirige al estudio déla naturaleza de lo político (ei “señor”)
y lo administrativo (el "-puadro”), y de sus relaciones recíprocas
(la “organización” ), en el funcionamiento de los diversos siste­
mas de dominación. El planteo de las variables relevantes para
ello es justamente el objetivo de este capítulo.

Más aún, Weber sostiene acertadamente que “ Finalmente, la


realidad histórica es tamjpién y muy en particular una lucha cons­
tante, latente las más de las veces, entre el señory el cuadro admi­
49
Ensayos

nistrativo por la apropiación o expropiación recíprocas” (1,212).


Esto se retomará en él capítulo siguiente.

Es decir, las categorías en cuestión son fundamentales para


la comprensión del funcionamiento del gobierno y de su diferen­
ciación interna, en los términos que hemos propuesto en la In­
troducción.

El esquema que se va a presentar que un poco pretenciosa­


mente vamos a calificar de “teoría* weberiana de la organiza­
ción”— podría ser útil para la investigación y el análisis en Latino­
américa. Este esquema puede servir para determinar, mediante
un análisis concreto, qué características de la realidad en estudio
se deben-a desviaciones con respecto a un modelo, por ejemplo el
burocrático, y qué características de la misma corresponden a
otros tipos de dominación (carismàtico, tradicional, etc.) no
burocráticos.

Es importante poder caracterizar una realidad desde un punto


de vista teórico, como úna desviación del modelo burocráUco,
o como una situación no burocrática. La relevancia de este*en­
foque es evidente en la medida en que, por ejemplo, en el caso
de los programas de reforma administrativa conduciría a expíici-
íar sus supuestos básicos. En efecto, las líneas de acción a que
apunten en la práctica los dos tipos de identificación teórica men­
cionados pueden ser muy distintas: una cosa es plantearse el
perfeccionamiento del modelo burocrático, otra cosa es intentar
llevar un mode lo no burocratico a condiciones burocráticas, y
otra es plantear que el burocratismo es~el mal del sistema que se
está analizando (y cuál sería el modelo alternativo).

Sobre lo antedicho hay bastante confusión en los esfuerzos de


reforma administrativa de muchos países latinoamericanos. No se
trata de que los reformadoras no conozcan el modelo burocrá­
tico, sino de que en los programas no se hace referencia explícita
a los supuestos teóricos subyacentes. Esto se debe muchas veces à
que la dirección en que se pretende encauzar la realidad (o sea el
proyecto de reforma administrativa), está en total contradicción
con las posibilidades de aplicación del modelo en el contexto
sociopolítlco de que se trate. Otras veces no se explícitan los
50
2. Política y administración en Weber

supuestos básicos porque se pretende estar en la práctica traba­


jando hacia otro modelo, y la explicitación de las posibilidades
reales desmerecería la imagen de lo que puede constituir la úni­
ca alternativa aentro de .una determinada .vía de desarrollo, o
dentro de un determinado sistema político.

Debe hacerse una advertencia con respecto a esta propuesta


de aplicación de los modelos, y es que la comparación de una rea­
lidad, concreta con un modelo teórico no debe hacer caer en un
. “desarrollismo” de la Administración Pública, en la suposición
de una linealidad histórica necesaria. Se incurriría en ese error si
se sostuviera, al identificar una realidad concreta como de tipo
“preburocrático'’ (tradicional o carismàtico), que el desarrollo
llevará siempre ese sistema hada un modelo burocrático, como si
se tratara de las “etapps de desarrollo” de Rostow (1974), o de
lo que fue la po$Íción*de la sociología desarroíiista latinoameri­
cana de la década de los sesenta.9

A pesar de que Weber mismo utiliza el término “preburocrá­


tico” al referirse a la dominación patriarcal (II, 753), en la reali­
dad (y sobre todo en la de Latinoamérica) los tres tinos ideales
se presentan mezcladós en diversas.pro_porciones. En efecto, lo
carismàtico va siendo absorbido por lo cotidiano, la creencia en
la legalidad se va haciendo costumbre, el contraste con la realidad
va erosionando la legitimidad de la tradición, y los fracasos de los
gobiernos “legales" preparan las condiciones para las revolucio­
nes carismáticas.

Así, “El que ninguno de los tres tipos ideales ..] acostumbre
a darse ‘puro’ en ¡áreaüdad histórica, no debe impedir [.. J ía fija­
ción conceptual [.. .j Y Ja tipología sociológica ofrece al trabajo
histórico concreto por io menos la ventaja [...] de poder decir en
el caso particular de urja forma de dominación lo que hay en ella
de .‘carismàtico’, de ‘carisma hereditario’, de ‘carisma institucio-,
nal’, de ‘patriarcal’, de ‘burocrático’, de ‘estamental’, etc., o
bien en lo que se aproxima a uno de esos tipos; y asimismo la ven­
taja de trabajar con conceptos pasablemente unívocos” (I, 173).

9 Representada por las obras de Germani (1962) y las publicaciones de la CEPAL.

51
Ensayos

Todo lo anterior no significa, sin embargo* que caigamos en el


otro extremo, en sostener la aleatoriedad total. La obra de Weber
muestra tendencias históricas claras, sobre todo con respecto al
tipo burocrático: TtLa estructura burocrática es en todas partes
un producto tardío de la evolución. Cuanto ñiás retrocedemos en
el proceso histórico tanto más típico nos resulta para las formas
de dominación el hecho de la ausencia de Una burocracia y de
un cuerpo de funcionarios. La burocracia tiene un carácter ‘racio­
nal’ Su origen y su propagación ha influido siempre en todas
partes ‘revolucionariamente’ [...] tal como suele hacerlo el pro­
greso delracionalismo^, X* (II, 752),

2. Las categorías analíticas


Las categorías que se van a utilizar para plantear el enfoque webe-
riano de la organización para la dominación son:

2.1 Organización
“En todas las formas de dominación es vital para el mantenimien­
to de la obediencia el hecho de la existencia dél cuadro administra­
tivo y su acción continua dirigida a ía realización e imposición, de
las ordenaciones. La existencia de esa acción es lo que se designa
con la palabra organización,” (I, 212). Y también, “ [...] para la
subsistencia continuada de la sumisión efectiva de los dominados
es de suma importancia en todas las relaciones de dominio el
hecho, ante todo, de la existencia del cuerpo administrativo y
de su actuación ininterrumpida en el sentido de la ejecución de
las ordenaciones y el aseguramiento (directo o indirecto) de la
sumisión a las mismas. Este aseguramiento, realizador del domi­
nio, es el que se entiende con la expresión dé ‘organización’” (II,
713). Este importante concepto weberiano subraya la formación
de “ [...juna organización social permanente para los fines del
gobierno, lo cual equivale a decir para el ejercicio del dominio”
(II, 704).

Weber se refiere también a ía organización como “distribu­


ción de los poderes de mando” (II, 705), con lo que parece dar
una Idea más funcional de la misma. Por nuestra parte, inten­
tando una conceptualización amplia, entendemos que organiza­
52
2 . Política y administración ¿n Weber

ción son las formas de la interrelación entre el señor y su aparato


administrativo. La organización comprende al señor y a su cua­
dro administrativo, y está diferenciada como tal con respecto al
resto de los miembros de la asociación de dominación. Se puede
hablar de dominados y organización. La organización no es, en
este sentido, solamente el cuadro administrativo, ni. siquiera el
cuadro administrativo más el señor, sino ambos más sus ínter-
relaciones, en cuánto su acción se dirige hacia los dominados.10
Con respecto al factor tiempo, lo que quiere decir Weber es que
debe haber una actividad relativamente ininterrumpida, lo que no
implica una actuación que se extienda mucho en el tiempo, sino
que la organización debe funcionar sin solución de continuidad;
no hay organización si se reúnen ciertos individuos, algunas veces,
para tratar algunas cosas.

2.2 Señor y aparato

Los ‘señores’ son los dirigentes de una asociación de domina­


ción cuyo poder de mando efectivamente ejercidono procede
de una delegación de otros señores” (Ií, 705). En una asocia­
ción de dominación hay siempre un titularte la dominación (ei
señor). Un caso extremo sería la titularidad colectiva de todo
el grupo, en el que la asociación de dominación existiría sólo
mientras durara la asamblea (como durante un proceso revolu­
cionario masivo ó una situación de anarquía).
“Aparato” o aparato de mando, es el conjunto de personas
que se ponen a las órdenes del señor o los señores (11, 705). Esto
en cuanto a la estructura, ya que desde el punto de vista de la
acción es ..] la probabilidad en la que se puede confiar, de que
se dará una actividad, dirigida a la ejecución de sus ordenaciones
generales (de la asociación de dominación) y mandatos concretos
(del señor), por parte de un grupo de hombres cuya obediencia
se espera” (I, 170). Utilizaremos indistintamente las expresiones
cuerpo o cuadro administrativo, aparato de mando, aparato ad­
ministrativo, o simplemente aparato, para reteñrnos a la misma
categoría analítica.

10 Las relaciones puramente "internas” entre señor y aparato se tratan en términos


de lealtad y solidaridad en ei punto 2.3 de este capítulo.
53
Ensayos-

Ei señor —comò portador del poder legítimo— necesita dis­


poner de dos instrumentos para mantener la dominación: de un
cuerpo administrativo y de los medios materiales de administra­
ción (31, 1Q58).
»
Es justamente la caracterización distinta de señor y aparato
que hace Weber la que da sentido a este capítulo, al proporcio­
nar elementos para diferenciar ai ¡efe político del burócrata y a
las actividades políticas de las administrativas, en el marco del
esquema (ECRÀP) mencionado en la Introducción. Para Weber,
en efecto, “Es fácil comprobar [...] que su capacidád de realiza­
ción (la de la burocracia), tanto en el terreno de la empresa polí­
tico-estatal pública como en el de la economía privada, presenta
limites fijos. El espíritu rector, o sea el ‘empresario’,aquí y el
‘político’ allí, es algo distinto del ‘funcionario’. No necesaria­
mente desde el.punto de vista de la forma, pero sí en cuanto al
contenido [.. ,] La diferencia sóio reside en parte en la dase de
actuación esperada. En el detalle se espera por lo regular del
‘funcionario’ lo mismo que del ‘director’, y aun a menudo en
conjunto, independencia de decisión y capacidad de organización
en virtud de ideas propias!.,.] La diferencia reside en la índole de
la responsabilidad de uno y otro El funcionario ha de es-
ar [...] fuera de la lucha por el poder propio, y la responsabili­
dad personal, derivada de dicho poder en relación con su causa,
consMuye el elemento vitali,..} del político!...1 fll, 1075-
1076). Obviamente, esto tiene límites y se irata para nosotros
sólo de uno de los elementos de la diferenciación, de otra manera
caeríamos en la “ interpretación fascista” de Weber.

2.3. Lealtad del aparato

Constituyendo la organización as formas de interreiación entre


el señor y su cuadro a4minisliatiyo,.cabe preguntarse que jo s
mantiene juntos;'es^decir, cuál es el-fundamento de ía lealtad del
cuerpo administrativo con respecto al señor.

Ei aparato es un conjunto interesado de Individuos, que obe­


dece ios mandatos de ios jefes, se pone constantemente a su dis­
posición y, fundamentalmente, colabora “f ...] en ei ejercicio de
54
f ; ,-xVv v- > x
’ 2, Política y administración en Weber -

los poderes- imperativos y coactivos encaminados a la conserva­


ción de la dominación’/ (II, 704). “Y para la lealtad del cuerpo
administrativo coa respecto al señor!...j es decisiva a su vez la
solidaridad) tanto ideal como material- de intereses con el mis­
mo”*(II,~71*3), basada generalmente “ [...] en la participación en
el mando y sus ventajas” (II, 705),

Con respecto a la forma concreta en que se desarrolla la Ínter-


relación, el señor, a causa del relativo aislamiento del cuerpo
administrativo con respecto ai resto de los miembros de la aso­
ciación .(los dominados)—resultante de la diferenciación funcio­
nal y del ejercicio delegado deí poder— y debido también a la
mencionada 'SOIiüarídad.de intereses es más fuerte fre.nt£_a”
los míeme ros del cuaaró individualmente considerados, pero más
débilmente a loám elfóB.en.coniunto” (1,212 y también IJ, 714),
Dadas ciertas condicióneselos miembros del cuadro administra­
tivo pueden paralizar la acción del señor sobre los dominados
(nos referiremos en el próximo capitulo al ^sabotaje burocrá­
tico”) y, en última instancia, usurpar su dominación

Es importante notar, sin embargo, que el carácter y la fuerza


del vínculo 'que une a señor y cuadro varia en cada tipo ideal,.
Esto depende de si fa -relación, es personal o patrimonial y de
quién es el .propietario., de ios medios, administrativos. Así, el
vínculo es más Fuerte "I . j en el caso de una separación plena dq
ios medios administrativos, por consiguiente, en las dominacio­
nes puramente patriarcales [...} en las puramente patrimoniales y
en las puramente burocráticas!...]”. Y es más débil en caso
de apropiación estamental (feudos, prebendas) En última
instancia, “En su grado más intenso aparece aquella solidaridad
de intereses con el imperante allí donde la propia legitimidad y
la garantía de provisión del cuadro administrativo dependen de
él (deí señor)” (1, 212)/

Esta es una variable distinta (aunque relacionada y aun para­


lela) a la que se refiere a las bases de la legitimidad de cada tipo
ideal; es que debe diferenciarse entre el carácter y fundamento
de las relaciones señor/aparato por un lado, y organizadon/domi­
nados por eí otro, (a los que —en consecuencia— nos referimos
por separado en este punto y el siguiente).
55
Ensayos

2.4, Posición dominante de la organización Con


respecto al resto de los miembros deja asociación

El resultado de la relación entre señor y abarato es la posición


dominante de ese conjunto (la organización) con respecto a las
“masas” en la asociación de dominación. E$b **[...] se basa siem­
pre eri [...] la ventaja del pequeño número, es decir, en la posibili­
dad que tienen los miembros de la minoría dominante de ponerse
rápidamente de acuerdo y de crear y dirigirsistemáticamente una
acción societaria racionalmente ordenada y encaminada a la con­
servación de su posición dirigente. De esté modo, la actuación
amenazadora de las masas o de la comunidad podrá ser fácilmente
reprimida[...J” (II, 704), dejando como única alternativa
para todo aquel que quiera romper una dominación!...3 la crea­
ción de un cuadro administrativo propio que haga posible su
propia dominación!... J”.(I, 212).

Estas son entonces las características distintivas en una asocia­


ción de dominación: por un lado, un pequeño grupo organizado,
muy comunicado entre si, con comunidad 3e "intereses, muy
maniobrable; y por otro lado eí grueso de'loS miembros de la
asociación, más o menos desorganizados. Esta concepción webe-
riana de la organización se acerca bastante ai enfoque leninista
sobre el mismo tema, y contiene variables fundamentales para
la teoría de la organización en general,.en cualquier sistema.

■2.5. Estructura

“La estructura de una forma de dominación recibe su carácter


sociológico ante todo del modo característico general en que se
efectúa la relación entre el señor o señores y el aparato de mando,
y entre ambos (la organización) y los dominados," así como de
los principios específicos de la ‘organización j, es decir, de la dis­
tribución de los poderes de mando.” (II, 705) Cada tipo de domi­
nación está asociado con una distinta es t me tura de reáaciaaes
entre señor y cuerpo administrativo y entre ellos y el resto de los
miembros del sistema. La estructura de ün sistema está dada no.
tanto por las condiciones y la forma interna de sus partes, como
por la relación entre las mismas.
56
2. Política y administración en Weber

Con respecto a la diferencia entre estructura del sistema de


dominación y estructura de Ja. organización, hay que tener en
cuenta que se trata de una organización “metida” dentro de un
sistema (asociación de dominación). Se habla de estructural en
el caso de la organización,, al referirse a las relaciones entre sus
dos partes, entre señor y aparato; se habla de estructura del sis-
lema de dominación (la unidad más inclusiva), al referirse a ambas
cosas: a las relaciones internas dentro de la organización y a las
relaciones entre la organización y los dominados; Ambas son
las que le dan su característica específica a la estructura de cada
uno de los íipds de dominación.

3, Esquema de los aspectos estructurales de la


organización de la dominación

Entendemos -com o se dijo- que los fundamentos de la legiti­


midad del sistema dan origen a diferencias entre las estructuras
empíricas ‘de las formas de dominación, ya que “según sea la
clase de legitimidad pretendida es fundamentalmente diferente
tanto ei tipo de la obediencia, como el del cuadro administrativo
'destinado a jaran tizarla ? como el carácter que toma el ejercicio
de la dominación’5 (f, Í70). Hay entonces estructuras de domi-
nación distintas para la llamada -dominación legal, para la tradi­
cional y para la carismàtica, y esas estructuras son las que se
•■presentan en este punto.
La que hemos calificado de “teoría weberiana de la organiza­
ción” estaría compuesta por las categorías analíticas que se han
definido y por el esquema de los aspecto^ estructurales de esa
teoría (véase la gráfica 2).

Este esquema —que comprende los casos más importantes de


dominación legítima mediante organización- puede contribuir
a ¿clarar la diferenciación entre político y administrador y entre
Política y Administración Pública,’como se planteó al comienzo
del capítulo.

La descripción siguiente del esquema -p o r lo sucinta- supone


del lector el conocimiento previo de las características de cada
uno de los tipos weberíanos de dominación.
57
GRAFICA 2 ESQUEMA DE LOS ASPECTOS ESTRUCTURALES DE LA ORGANIZACION DE LA DOMINACION

D o m in a c ió n R a c io n a l- D o m in a c ió n T r a d ic io n a l
c o n e stn ic ü U A D o m in a c ió n C a ris m à tic a
L egal c o n e s t r u c tu r a d e c la s e
p u r a m e n te p a tr im o n ia l
D o m in a c ió n p o r e l p r o ­
T ip o m á s p u r o y fo rm a P a tr ím o n ía lís m o , s u lta ­ D o m in a c ió n e s ta m e n ta l) f e t a , g u e rr e ro o d e m a ­
B u ro c ra c ia
g e n e ra l n a to (c a s o lím ite ) fe u d a lis m o (c a s o l í m i te )
t gogo
Señor S u p e rio r S eñor S eñor C a u d illo
C u a d ro A d m in is tra tiv o
—C o m p o s ic ió n F u n c io n a r io s S e rv id o re s c o n d e p e n S e rv id o re s c o n p o s ic ió n A p ó s to le s ( o d is c íp u ­
d e n c ia p e rs o n a l _ s o c ia l a lta , in v e s tid o s d e l lo s ), “ s é q u i t o ” , “ h o m ­
c a rg o b re s d e c o n f ia n z a ”
—B ase del r e c lu ta m ie n to N o m b ra d o s en b a se a c a ­ D e p e n d e n c ia o le a lta d al C lase L la m a m ie n to en baáe a
lific a c ió n p ro f e s io n a l señor ' * _* - su p r o p i o c a rism a y d e ­
v o c ió n p e rs o n a l
—D e lim ita c ió n de f u n ­ C o m p e te n c ia b u r o c r á ­ D isc re c ió n alid a d d el se­ C o m p e te n c ia e n tr e los S e g ú n la m isió n d e l se­
c io n e s tica ñ o r y ' d o c ilid a d d e 13$ titu la r e s d e lo s c a rg o s y ñ o r y el c a rism a p e rs o ­
s u b d ito s a p ro p ia c ió n d e lo s p o d e ­ n a l d e l a p ó s to l (c o m i­
res c o r r e s p o n d ie n t e s p o t s i ó n c a ris m à tic a ) ’
“ p riv ile g io A ~' ■
- T i p o de re la c io n e s y D isc ip lin a del se rv ic io F id e lid a d p e rs o n a l, “ p ie ­ F id e lid a d p e rs o n a l, p a c ­ R e v e la c ió n , e je m p lo
f u n c io n a m ie n to ( “ r a c i o n a r ’) y je r a r q u í a d a d ” to de fid e lid a d ( “ ir r a c io n a le s ” )
a d m in is tra tiv a
—S itu a c ió n c o n r e s p e c to S e p a ra c ió n S e p a ra c ió n A p ro p ia c ió n p o r el c u a ­ In d e te rm in a c ió n d e lo s
a lo s m e d io s a d m in is ­ i d r o ( p o r a rr ie n d o , p re ­ a s p e c to s e c o n ó m ic o s _ 1
tra tiv o s b e n d a , 'r e n t a o p riv ile ­
g io )
—S u s te n to d e l c u a d ro S u e ld o s fijo s e n d in e r o M a n u te n c ió n e n la m esa P r e b e n d a y fe u d o s - C o n s u m o c o m ú n c o n el
d e l s e ñ o r o a s ig n a c io n e s s e ñ o r d e io s m e d io s q u e
s o b r e su s b ie n e s , se p r o c u r a n
D e m á s m ie m b r o s ( d o ­ M ie m b ro s d e la a s o c ia ­ S ú b d ito s S ú b d ito s F íe le s , p ro s é lito s , d is c í­
m in a d o s ) c ió n ( c iu d a d a n o s ) p u lo s , s e c u a c e s
"2. Política y administración' en Webér-)
/
3.1. En la dominación^rapional-legal ’ v
■(1,173y sig. II, 716;y sig.)~
Nos referimos aquí al tipo más puro de dominación legal, es decir,
al burocrático.
El señor es el “superior”, que ordena con base en reglas esta­
tuidas y dentro de una competencia especifica.
El tipo característico de miembro del cuadro administrativo es
el “ funcionario” , nombrado por el señor y seleccionado con base
en su calificación Técnica, retribuido en dinero con sueldo fijo y
ejerciendo su Vícargó'” cómo parte de una carrera profesional.
Las funciones de los administradores están perfectamente
delimitadas, y el concento correspondiente es el de “competen-
*cía” ; la actuación dentro de una estricta competencia es una de
las características básicas del modelo burocrático. . '
Las relaciones dentro del cuadro administrativo, y entre éste
y ei señor, están estructuradas en una jerarquía de cargos con sub­
ordinación (deber de obediencia) de los inferiores a los superio­
res, y el funcionamiento está basado en la llamada “ disciplina
del servicio” t
La disposición de los medios materiales de administración y
producción está en m$nos del titular del dominio, a quien el
aparato burocrático obedece. La separación del aparato con res­
pecto a la propiedad dé los medios es completa: para sus activi­
dades ios reciben en especie o en dinero y están sujetos a rendición
de cuentas.
Los que perteneced *a la asociación de dominación pueden
denominarse con propiedad, en este caso, “miembros” . El ejem­
plo concreto sería el ciudadano, en una asociación de domina­
ción a nivel de Estado.;?
3.2. En la dominación patrimonial
(I, 185 y sig.; II, 756 y sig.)
“Con la aparición de un: cuadro administrativo (y militar) personal,
del señor toda dominación tradicional tiende al patrimonialismo
y en el caso extremo poder de mando al.í«//ff«aío, , ‘( I,’I85)7 ’
59
Ensayos

En este tipo de dominación el que la ejbrce es el señor, ahora


ya no en términos de categoría abstracta: ser un “señor” es muy
distinto de ser un superior jerárquico.

El cuadro administrativo está compuesto por “servidores” que


tienen una dependencia personal con respecto al señor. Esta de­
pendencia —en el caso más puro—está basada en una relación de
tipo patrimonial, o sea que el servidor está adjunto (o en el caso
de la esclavitud pertenece) al patrimonio del señor. Se trata, para
Weber, del “poder doméstico descentralizado” (II, 758), de la
extensión del óikos a la sociedad.

La selección del aparato se da en términos de la dependencia


personal. No se trata de elegir a individuos capaces, o de hacer
una selección con base en criterios de profesión, sino que son re­
clutados aquellos de quienes el señor se sienta personalmente
seguro.
La delimitación de funciones, es decir, Jas posibilidades y lími­
tes de ía acción del cuadro administrativo, están dados, hacia
arriba, por la discrecionalidad y por ía voluntad dei señor; y ha­
cia abajo, por lo que pueda permitirse frante a la docilidad de
los súbditos, No hay aquí nada parecidoja la competencia legal
del modelo burocrático, sino que se da úna especie de delimita­
ción de funciones por la práctica, distinta en cada caso. En el
extremo del dominio Sultanescq.no hay ninguna garantía contra
la arbitrariedad del señor, reduciéndose a un mínimo el àrea re­
gida por la tradición.
Las relaciones entre el cuadro administrativo y el señor están
regidas por la fidelidad personal de los servidores, y sin embargo
son" relativamente'estables (a diferencia de las que predominan
en la dominación carismàtica). Ese es el caso de los parientes, los
amigos y los funcionarios domésticos. Weber usa también el con­
cepto de “piedad” (relaciones afectivas entre parientes).

Los medios administrativos pertenecen al señor. Los servidores


no tienen tampoco derecho alguno sobre sus cargos y obtienen
su sustento directamente “en la mesa del señor” o por asigna­
ción (principalmente en especie y de manera irregular) a cargo
de las existencias de bienes del señor.
60
2. Política y administración en Weber

Por último, los miembros restantes de la asociación de domi­


nación, los que obedecen, son los “súbditos” .

3.3 En la dominación estamental (I, 185 y sig.


í, 204 y sig. II, 773 y sig. II, 810 y sig.)

“ Debe entenderse por dominación estamental aquella forma de


dominación patrimonial en la que determinados poderes de man­
do y sus correspondientes probabilidades económicas están amo-
piados por eí cuadro administrativo” (I, 185). A su vez, “El
feudalismo representa el caso límite en la dirección del patrimo-
níalismo ‘estamental’, en oposición a la dirección ‘patriarcal’”
(II, 825); y en el sentido de la estereotipación y fijación de
las relaciones entre los señores y los vasallos” , ya que “ [...] las
relaciones de fidelidad feudales!.,.] (son) determinadas contrac­
tualmente” (II, 810).

Podemos aquí, como en el caso anterior, denominar “señor”


al titular de la dominación.

El cuadro administrativo está compuesto también por “servi­


dores” , pero esos servidores tienen una posición social alta; no
dependen personalmente del señor, sino que tienen cierta inde­
pendencia en la asociación de dominación, y su posición es mu­
chas veces previa a.su pertenencia al cuadro administrativo. Son
Investidos del cargo por. el señor y esa investidura puede darse,
según los casos, por un privilegie jan tenor a su oertenenda al cua­
dro administrativo,, por concesión del señor, o por algún tipo de
lo que Weber llama negocio jurídico':"por compra o arriendo del
cargo. Dentro dé ciertos límites, 'ejercen ia administración por
cuenta propia y no por cuenta del señor.

El ámbito dentro del cual se reclutan los miembros del cuadro


administrativo no es en este caso el círculo de dependencia di­
recta personal del señor, sino que la base de la selección es la
clase en el sentido más genérico, el estamento, o ia casta. Existe
además una relación de confianza o un “pacto de fidelidad”
entre el señor y sus “vasallos”.
-61
Ensayos

“La competición de ios. titulares de los cargos en relación con


el área de extensión de los mismos (y de sus ingresos) determina
la delimitación recíproca de sus contenidos administrativos y
figura en lugar de la ‘competencia’" (II, 710), pero ya no en el
sentido de competencia burocrática. Aquí habría también una
delimitación empírica de funciones, no una delimitación de tipo
legal, ya que es la fuerza relativa de cada uno de los investidos
con un cargo dentro del cuadro administrativo,'la que determina
las posibilidades *de acción de cada uno de esos cargos. Eso es
así específicamente en los casos históricos de feudalismo: no
hay en ellos nada similar a los ministerios con competencias sepa­
radas, no hay nada parecido a los funcionarios burocráticos,
cuya tarea llega hasta un determinado punto y sus obligaciones
y atribuciones también, sino que la delimitación está dada por
una especie de polígono de fuerzas, a través del cual se va deter­
minando la especiaüzación de funciones dentro del cuadro admi­
nistrativo. Esto se da particularmente en el caso de la investidura
ae los cargos por compra o por arriendo, (

El tipo de relaciones dentro del cuadro administrativo es, como


en el caso anterior, la fidelidad, personal. “Falta la categoría de
la disciplina. Regulan las relaciones generales ía tradición, eí privi­
legio,relaciones de. fidelidad feudales o patrimoniales, el honor
de cuerpo y la ‘buena voluntad!” (II, 710).

Los miembros restantes de la asociación de dominación son


también “súbditos” .

Los medios administrativos materiales,son apropiados por los


miembros de una capa estamentalmente calificada, hecho que
distingue a este tipo de dominación tanto de la burocracia como
deí patrímonialísmo puro.

El Sostén del cuadro administrativo se da mediante “preben­


das” y “feudos” . La asignación de bienes y la apropiación de
“probabilidades” de rentas, derechos o tributos, “[...] deben
llamarse prebendas cuando se confieren de un modo „renovado,
con apropiación individual pero nunca hereditaria, y se encuen­
tran reguladas tradicionalmente en su amplitud!...] o en su juris­
dicción!,..]” ; y “Llámanse feudos ios poderes políticos de mando
62
2. Política y administración en Weber

apropiados cuando se confieren principalmente por contrato a


individuos calificados y cuando los recíprocos derechos y obliga­
ciones están orientados en principio por conceptos de honor
éstamentaly militar” (I, 188).

3.4. En la dominación carismàtica


(1,193 y sig. II, 856 y sig.)

Lps tipos más puros de dominación carismàtica “[...] son eí do­


minio del,profeta, del héroe guerrero y del gran demagogo!...] El
tipo del que manda es fi caudillo” (II, 711), y su mandato per-.
, dura sólo mientras sus .cualidades, extraordinarias le son recono^
cidas, es decir, mientras su carisma subsiste.

El cuadro administrativo, el tipo del que obedece, es el “após­


tol” . Hay gran similitud entre el séquito del guerrero, el séquito
del demagogo y los apóstoles en el caso del líder profètico de
tipo religioso. Los miembros dél séquito son electos según^u pro­
pio carisma y .su devoción personal al caudillo, es decir, se da
un proceso de cooptación, en el cual no se consideran m la califica­
ción profesional o de cláse, m la dependencia personal, sino
sólo (un) llamamiento p o r el señor según su propia inspiración
fundada en la calificación carismàtica del vocado" (I, 194).

En la delimitación de funcionesjfalta totalmente un concepto


de competencia similar; al de la dominación de tipo legal. Las
funciones se deümítanUen la medida que esto ocurra, porque
hay muy poca difererelación interna dentro del séquito) en rela­
ción con la misión del señor, con el carácter de la misma, y con
eí propio carisma personal de los apóstoles. Habría, como en el
casó de la dominación; tradicional con estructura de clases, un
polígono de fuerzas interno que se resolvería en términos de la
parte de carisma que pretenda exitosamente cada nnn de los
seguidores o miembros del cuadro administrativo. “La forma
genuina de la jurisdicción y el zanjamiento de litigios carismá-
ticos es la proclamación de la sentencia por el señor [...] y su
aceptación por la comunidad!...]” (II, 712), es decir, la creación
del derecho en cada caso.
63
"Ensayos

Las lalaciones internad en el cuadro administrativo, y las que


se dan entre éste y el caudillo, son inestables e irracionales (en el
sentido de carecer de una orientación por reglas). Lichas relacio­
nes se van desarrollando en términos de ‘‘revelaciones”, en tér­
minos de la acción concreta, del ejemplo dei pro teta, del guerrero
o del demagogo.

En la dominación carismàtica no hay sueldo, prebendas ni


feudos, sino qu^ los miembros dei cuadro “L *J viven (originaria­
mente) con el señor en comunismo de amór o camaradería, con
medios procurados por mecenas,r (I, 195). En cuanto a ios me­
dios administrativos; debe tenerse en cuenta que “ El carisma
puro es específicamente extraño a la economía” y así, “Las for­
mas típicas de la cobertura de necesidades L ..] son, de un lado,
las mecenísticas . ,J y las mendicantes, y* de otro lado, e! bo­
tín y la extorsión violenta o (formalmente) pacífica” (í, 196).

Los dominados son también “súbditos”*pero, más específica­


mente en el caso del profeta, podría llamárseles fieles o devotos,
y secuaces, seguidores o discípulos en ios casos del guerrero y
del demagogo.

64
LOS PROBLEMAS DE LA ORGANIZACION
BUROCRATICA

En este capítulo se considerará específicamente la organización


de tipo burocrático, teniendo en cuenta, además del tratamiento
weberiano, algunos desarrollos del tema posteriores a é! y algu­
nas contribuciones d<Sl enfoque marxista, Eí objetivo es propor­
cionar elementos pam profundizar la línea de análisis propuesta
en el capítulo anteriefi’ (punto 1),

Analizar el funcicffliainienío de la burocracia exige considerar


dos cuestiones fundáfnentales, que son de tipo:

I* Instrumental
¿.Político

Uno de ios significados más generalmente asignados al con­


cepto de burocracias el de sistema específico tfe organización
y gestión (ya sea dei aparato del Estado o de cualquier organiza­
ción). Entenderla aKí (lo que constituye el enfoque administrati-
vlsta del problema) conduce a uno.de ios temas de más actualidad
en nuestra disciplina: el de la eficiencias Esta orientación resulta
frecuentemente en un tratamiento deí fenómeno burocrático ses­
gado hacía sus aspectos negativos, y en considerar su predominio
como una desviaosn en el funcionamiento de una organización.

Por otra parte, ® concepto de burocracia alude también a una


categoría social, ^ decir, a un conjunto de personas (o cuadro
65