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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE
ACUERDOS CONSTRUCTIVOS
DE NUEVAS RELACIONES ENTRE
ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS:
Estudio comparado a partir de las
experiencias de Canadá, Colombia,
Nueva Zelanda y Perú

Karina Vargas Hernández


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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

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ACUERDOS CONSTRUCTIVOS
DE NUEVAS RELACIONES ENTRE
ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS:

Estudio comparado a partir de las


experiencias de Canadá, Colombia,
Nueva Zelanda y Perú

Karina Vargas Hernández

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE
ACUERDOS CONSTRUCTIVOS
DE NUEVAS RELACIONES ENTRE
ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS:

Estudio comparado a partir de las


experiencias de Canadá, Colombia,
Nueva Zelanda y Perú

© Observatorio Ciudadano
Enero de 2019
ISBN: 978-956-9315-10-7

Autora: Karina Vargas Hernández


Entidad editora: Observatorio Ciudadano
Edición de texto: Lola de la Maza W.
Diseño y diagramación: Emiliano Méndez
Imagen de portada: Eduardo Rapiman
Impreso en: Imprima Diseña

La presente publicación cuenta con el apoyo de la Fundación Ford.


Su contenido es responsabilidad exclusiva de la autora.

Artículo liberado bajo licencia Creative Commons


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distribuido, copiado y exhibido por terceros si se reconoce la autoría en los créditos. No se puede
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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE
ACUERDOS CONSTRUCTIVOS
DE NUEVAS RELACIONES ENTRE
ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS:

Estudio comparado a partir de las


experiencias de Canadá, Colombia,
Nueva Zelanda y Perú

Karina Vargas Hernández


Temuco, Chile
2019

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

INDICE
PRESENTACIÓN............................................................................................. 7
1. INTRODUCCIÓN..................................................................................... 13
2. MARCO CONCEPTUAL........................................................................... 15
3. ÁMBITO NORMATIVO........................................................................... 22
4. LA IMPORTANCIA DEL DIÁLOGO EN LA CONSTRUCCIÓN
DE ESTADOS DEMOCRÁTICOS Y EN LA TRANSFORMACIÓN
DE CONFLICTOS..................................................................................... 41
4.1. El diálogo en la construcción de los Estados democráticos....... 41
4.2. El diálogo en la transformación de los conflictos....................... 43
4.3. Las condiciones del diálogo.......................................................... 45
4.4. Los desafíos del diálogo................................................................ 50
5. EXPERIENCIAS COMPARADAS DE PROCESOS
DE DIÁLOGO Y ACUERDOS CONSTRUCTIVOS EN CANADÁ,
COLOMBIA, NUEVA ZELANDA Y PERÚ................................................. 52
5.1. Canadá - La Paz de los bravos entre la Nación Cree y .
el Gobierno de la Provincia de Quebec....................................... 53
5.1.1. El pueblo Cree y los proyectos hidroeléctricos .
en la zona de Bahía de James............................................. 55
5.1.2. La Paz de los Valientes: el establecimiento de .
las bases para una nueva relación entre el Gobierno .
de Quebec y los Cree de Quebec....................................... 60
5.1.3. Aspectos a resaltar............................................................. 63
5.2. Colombia - La incorporación del Capítulo Étnico en los .
Acuerdos de Paz entre el Gobierno de Colombia y las FARC..... 65
5.2.1. El conflicto armado y su afectación a los .
pueblos indígenas en Colombia......................................... 66
5.2.2. Incorporación del Capítulo Étnico en .
el Acuerdo Final para la Paz............................................... 70
5.2.3. Aspectos a resaltar............................................................. 75

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5.3. Nueva Zelanda - Acuerdo de “Te Urewera” .


entre la Corona y la Iwi Tūhoe..................................................... 78
5.3.1. La tribu Tūhoe y la confiscación de sus tierras................. 79
5.3.2. El acuerdo de Te Urewera.................................................. 82
5.3.3. Aspectos a resaltar............................................................. 84
5.4. Perú - Las propuestas de las mesas de diálogo post Bagua....... 86
5.4.1. Los enfrentamientos en Bagua y .
Uctubamba, Amazonas...................................................... 87
5.4.2. Las mesas de diálogo.......................................................... 90
5.4.3. Aspectos a resaltar............................................................. 96
6. UNA MIRADA SOBRE CHILE.................................................................. 98
6.1. El conflicto entre el Estado chileno y el pueblo mapuche........ 100
6.1.1. Contexto histórico............................................................ 100
6.1.2. La ausencia de acuerdos consensuados .
con el Estado chileno........................................................ 107
a) La comisión asesora presidencial para .
La Araucanía y el plan de reconocimiento y desarrollo ..
desarrollo para La Araucanía...................................... 107
b) La consulta indígena al Proceso
Constituyente Indígena............................................... 109
c) El acuerdo nacional por el Desarrollo y .
la paz en La Araucanía................................................. 112
6.1.3. Propuestas desde el pueblo mapuche para .
una nueva relación con el Estado chileno....................... 115
a) Propuesta de organizaciones territoriales
mapuche al Estado de Chile........................................ 115
b) Propuesta de solución para una relación .
firme y duradera entre el Estado chileno y .
el pueblo mapuche...................................................... 118
c) Propuesta de la Asociación de Municipalidades
con Alcalde Mapuche para el próximo
gobierno 2018-2022.................................................... 121
7. A MODO DE CONCLUSIÓN.................................................................. 124
8. BIBLIOGRAFÍA...................................................................................... 127

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PRESENTACIÓN

El homicidio de Camilo Catrillanca, joven de 24 años integrante de la


comunidad mapuche de Temucuicui, en la Araucanía, en octubre de 2018,
estremeció al país. Como sabemos, no se trata del primer homicidio de un
integrante del Pueblo Mapuche a manos de un agente policial del Estado
en democracia, sino uno de varios que, además, permanecen impunes.
El encubrimiento de las circunstancias del crimen cometido por efectivos
de carabineros, del cual las autoridades de gobierno inicialmente se
hicieron eco, y la previsibilidad de que un hecho de esta naturaleza podía
ocurrir como consecuencia de la militarización -a través de un comando
entrenado para combatir el terrorismo “el Comando Jungla” en las zonas
de conflicto entre el pueblo mapuche y el Estado chileno-, generaron esta
vez una reacción sin precedentes no solo en el pueblo mapuche sino en la
sociedad chilena en su conjunto.
En efecto, las organizaciones representativas del pueblo mapuche, a las
que se han sumado un número significativo de organizaciones sociales
y políticas de la sociedad chilena, no solo exigen poner término a la
criminalización de la protesta mapuche en reclamo de los derechos que
hoy le son reconocidos a nivel internacional, sino también, llaman a la
urgente necesidad de buscar caminos de superación políticos al conflicto
interétnico hoy existente, a través del diálogo, de la palabra, y no de la
fuerza como lo ha venido haciendo el Estado en los últimos años.
La protesta del pueblo mapuche tiene fundamentos históricos que se
remontan al período colonial y en particular al período republicano, en
que se impulsó, a través de la fuerza, su desposeimiento territorial y su
sometimiento político y cultural. A más de 200 años de creado el Estado
chileno, el pueblo mapuche, así como los demás pueblos que habitan
lo que hoy es su territorio, no solo siguen siendo desconocidos en la
Constitución Política de la República, la que establece la existencia de un
solo pueblo, el chileno; sino que además siguen siendo objeto de distintas
formas de exclusión: exclusión política, manifestada en su marcada sub
representación en los órganos del Estado que toman decisiones que les
conciernen; económica, evidenciada en el hecho de que su población se
encuentra entre aquella materialmente más pobres del país; y cultural, en
la medida en que su lengua y cultura siguen sin ser reconocida, valorada
y enseñada a las futuras generaciones.

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La política pública impulsada en estos años en relación al pueblo mapuche,


si bien ha permitido avances en algunos aspectos, como la restitución de
parte de las tierras de las que fueron desposeídos en el pasado, carece de
toda coherencia. Ello toda vez que junto a dicha política sectorial, el Estado
ha incentivado la expansión de inversiones extractivas y productivas en
sus territorios de ocupación tradicional, inversiones que le son impuestas
y que resultan en la apropiación de sus recursos y en la amenaza a los
planes de vida de las comunidades.
La creciente conciencia de identidad étnica, expresada de manera
potente en el Censo de población de 2017 -en que 1.7 millones de
personas, equivalentes al 10% de la población del país se autoidentificó
como perteneciente al pueblo mapuche- así como la conciencia de ser
titulares de derechos colectivos, ha generado una igualmente creciente
demanda y movilización mapuche por el ejercicio de tales derechos,
demanda que lejos de obtener una respuesta política de la autoridad, ha
sido aplacada por la fuerza. Ello se expresa no tan solo en la utilización
de la fuerza policial para reprimir dicha protesta, con los resultados de
muerte y de torturas y/o tratos crueles y degradantes a integrantes de
comunidades, incluyendo niños y niñas, sino también en la persecución
penal y encarcelamiento a través del uso de legislación especial, como lo
es la ley antiterrorista, de numerosos líderes y lideresas mapuche.
Personas no indígenas que habitan en el territorio de ocupación tradicional
mapuche han sufrido también, de distintas maneras, las consecuencias de
este creciente conflicto, todo lo cual va generando heridas, aumentando
los prejuicios y las distancias interétnicas.
El reciente homicidio de Camilo Catrillanca nos obliga a pensar en la
urgente necesidad de buscar alternativas para superar, o al menos abordar
constructivamente, la conflictividad entre el Estado y el pueblo mapuche
para avanzar hacia nuevas formas de relación. Todo parece indicar que es
a través del diálogo, de la palabra, y no de la imposición de la fuerza como
ello será posible. No se trata, sin embargo, de cualquier diálogo, como los
que han sido promovidos desde el Estado e iglesias en el último tiempo,
en que los interlocutores y contenidos son definidos unilateralmente por
quien invita. Sino más bien, y como ha sido propuesto en los últimos años
por el Instituto Nacional de Derechos Humanos, sin ser escuchado hasta
ahora, de un diálogo basado en estándares de derechos humanos, en que
tanto el Estado como el o los pueblos indígenas que se involucren, tengan

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el derecho a definir sus representantes y las materias a ser abordadas


en él; así como, eventualmente a invitar, de común acuerdo, a terceros
participantes. Un dialogo que requiere para ser posible de la buena fe de
todos los participantes, y de la generación de un clima de confianza que
lo haga posible1.
Es en este contexto que el trabajo que aquí se presenta, “Diálogo y
generación de acuerdos constructivos de nuevas relaciones entre estados y
pueblos indígenas”, elaborado por Karina Vargas, abogada y coordinadora
del Programa de Derechos de Pueblos Indígenas del Observatorio
Ciudadano, adquiere la mayor relevancia. En él se da cuenta de la
experiencia comparada de procesos de diálogo entre pueblos indígenas
y estados en contextos geográficos muy diversos, a través de los cuales
se ha podido, sino superar, avanzar en la superación de situaciones de
conflictividad tan o más graves como la existente entre el Estado chileno y
el pueblo mapuche. Se trata en todos los casos presentados de procesos
complejos, como queda en evidencia de la lectura del estudio. A través
de ellos, sin embargo, se ha logrado establecer acuerdos constructivos
entre las partes que han permitido avanzar en la transformación de
tales conflictos con miras al establecimiento de formas de relación más
positivas entre las mismas.
Así, en la sección 2 al inicio de este estudio, la autora presenta un
marco sobre los principales conceptos que aborda la investigación,
tales como diversidad cultural, interculturalidad, conflicto interétnico,
diálogo intercultural y acuerdos constructivos. Ello a objeto de permitir
al lector comprender la perspectiva con que la autora aborda el estudio.
Así, por ejemplo, da claridad acerca del diálogo intercultural como un
intercambio en condiciones de equidad, a través del cual se busca reforzar
las identidades tradicionales y los espacios de autonomía de los pueblos
indígenas, a fin de generar intercambios sin condicionamientos de la
cultura dominante; o que los acuerdos constructivos también pueden
entenderse como mecanismos de resolución de conflictos de forma
consensuada entre el Estado y los pueblos indígenas.


1
Ver Instituto Nacional de Derechos Humanos (2014). Propuesta INDH de Dialogo con los Pueblos
Indígenas. Disponible en: https://bibliotecadigital.indh.cl/handle/123456789/734

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Posteriormente, en la sección 3 se presenta el ámbito normativo que


busca visibilizar cómo los temas referidos en el estudio cobran cada vez
más importancia a nivel internacional y en los marcos normativos de los
Estados, teniendo como base los principios de igualdad de derechos y
libre determinación.
A continuación, la sección 4 refiere a la importancia del diálogo en
la construcción de los estados democráticos y la transformación de
los conflictos, que evidencia que el diálogo puede configurarse en
un principio ordenador de las relaciones entre los ciudadanos y los
estados democráticos. Asimismo, el diálogo, visto desde la teoría de la
transformación de conflictos, puede dar una oportunidad para crear
procesos de cambio constructivos que reduzcan la violencia e incrementen
la justicia en las relaciones humanas y en las estructuras sociales.
Luego, en la sección 5 la autora presenta la parte medular del estudio,
consistente en cuatro experiencias comparadas o estudios de caso
en Canadá, Colombia, Nueva Zelanda y Perú, a través de las cuales se
han logrado acuerdos o propuestas consensuadas entre el Estado y los
Pueblos Indígenas, que reconocen los derechos colectivos de estos
pueblos y buscan construir nuevas relaciones entre ambos actores. De
estas experiencias destaca que los acuerdos se han dado en contextos de
alta conflictividad, pues interesa mirar cómo se abordan en otros países
las situaciones de conflictos interétnicos y que se trata de acuerdos o
propuestas recientes, lo que nos brinda abordajes actuales de solución.
Así, se presenta la experiencia del acuerdo de “La Paz de los Valientes”
entre la Nación Cree y el Gobierno de la Provincia de Quebec de 2007, en
Canadá; la incorporación del Capítulo Étnico en los Acuerdos de Paz entre
el Gobierno de Colombia y las FARC del 2016; el Acuerdo de “Te Urewera”
entre la Corona de Nueva Zelanda y la Iwi Tūhoe del 2008; y las propuestas
de las mesas de diálogo post Bagua en Perú de 2009.
En la sección 6 se presenta una mirada sobre Chile, principalmente
respecto al conflicto entre el Estado chileno y el pueblo mapuche, que nos
muestra que a la fecha el conflicto no se ha solucionado ni abordado de
manera adecuada, y que los pueblos indígenas y sus derechos colectivos
no han sido reconocidos en la Constitución Política del país. Se constata
que Chile constituye uno de los pocos países de América Latina que no ha
reconocido constitucionalmente los derechos de los pueblos indígenas, ni
establecido acuerdos consensuados con los pueblos indígenas que regulen

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su relación y convivencia. Esta sección culmina con una presentación de


las principales propuestas que se han gestado desde el pueblo mapuche
para una nueva relación con el Estado chileno, ya que el pueblo mapuche
ha buscado el diálogo y ha sido propositivo a lo largo de su relación con el
Estado chileno.
Finalmente, el estudio culmina con algunas conclusiones, a partir de las
experiencias comparadas presentadas, que buscan brindarnos nuevas
miradas sobre los desafíos que enfrenta el Estado chileno y los pueblos
indígenas, en particular el pueblo mapuche, para avanzar hacia una nueva
relación y convivencia intercultural.
El trabajo que aquí se presenta es parte del esfuerzo que el Observatorio
Ciudadano ha venido haciendo desde su creación, orientado a profundizar
la democracia en Chile y de avanzar en la construcción de una sociedad
y un Estado plurinacional, intercultural e inclusivo de las diversidades
que existen en el país, en que los pueblos indígenas y sus derechos sean
reconocidos y respetados, y en que la forma de abordar las diferencias y
los conflictos sea la palabra y no la fuerza.
Agradecemos a la autora de este trabajo por el esfuerzo desarrollado y
por el estudio que aquí se presenta, el que contiene antecedentes que
consideramos fundamentales para abordar la compleja realidad de
convivencia interétnica e intercultural en el centro sur de Chile, en el
territorio de ocupación tradicional Mapuche, y en general en todo el país.
Agradecemos a la Fundación Ford por el apoyo tanto a la realización de
esta investigación como de su publicación. Los contenidos de este estudio,
sin embargo, son de responsabilidad de su autora y del Observatorio
Ciudadano.
Esperamos que este trabajo pueda contribuir a la construcción de un
diálogo profundo, tan anhelado y hasta ahora tan difícil de lograr, sobre
los temas de fondo de la relación entre el Estado chileno y el Pueblo
Mapuche, y que pueda aportar a los actores involucrados elementos que
puedan ser de utilidad para su materialización.

José Aylwin
Director
Observatorio Ciudadano

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1. INTRODUCCIÓN

Desde el fin de la dictadura cívico-militar en Chile, el Estado chileno ha


buscado establecer diálogos y acercamientos con los pueblos indígenas,
con miras a mejorar las condiciones de vida de dichos pueblos, reducir la
conflictividad social y reconocer sus derechos como pueblos preexistentes
al Estado.
Si bien, estos acercamientos han sido oportunidades para iniciar una
mejor relación entre el Estado chileno y los pueblos indígenas, se han
visto limitados al no abordar las demandas históricas de estos pueblos,
como el reconocimiento de su derecho a la libre determinación, sus
derechos territoriales, sus derechos de participación política, entre otros;
así como por no atender a las diferencias culturales y a sus formas de
organización e institucionalidad indígena, ni responder a los estándares
internacionales de derechos indígenas. Lo que ha incidido en la poca
efectividad y sostenibilidad de estos espacios y sus resultados.
Actualmente, el Estado chileno mantiene su deuda histórica con los
pueblos indígenas, deuda que se acrecienta al prevalecer las respuestas
confrontacionales y el uso de la fuerza frente a las demandas de los pueblos
indígenas, y donde el conflicto se ve como un problema de seguridad,
en algunos casos asociado al terrorismo, lo cual incide en el resto de la
sociedad, aumentando los niveles de discriminación y estigmatización
hacia los pueblos indígenas.
En este contexto, prevalece la acción policial y la persecución penal de los
manifestantes, más no el abordaje de los temas estructurales que subyacen
al conflicto entre el Estado y los pueblos indígenas, ni la recurrencia al
diálogo como un mecanismo para llegar a acuerdos entre las partes. Lo
que evidencia la carencia de instrumentos bilaterales específicos que rijan
las relaciones entre el Estado de Chile y los pueblos indígenas.
Por ello, el objetivo del presente estudio es brindar una mirada comparada
sobre experiencias de diálogo y acuerdos constructivos entre pueblos
indígenas y Estados de cuatro países, los cuales hayan buscado, por un
lado, la superación de situaciones de conflictividad y, por otro, avanzar en
el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, permitiendo
nuevas formas de convivencia y relación intercultural entre los pueblos
indígenas y los Estados.
Ello como una forma de brindar nuevas miradas y aportes para el diálogo
y el establecimiento de relaciones consensuadas entre el Estado chileno

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y los pueblos indígenas que habitan Chile, considerando que si bien son
contextos y realidades distintas, los problemas que afrontan los pueblos
indígenas en el mundo son similares, y el avance en el reconocimiento
de sus derechos, así como el aporte que brinda la diversidad cultural al
desarrollo de las sociedades en general, crece también paulatinamente a
largo de los diferentes países.
Por esta razón, es importante y necesario avanzar hacia nuevas formas de
convivencia intercultural y nuevas formas de relación entre el Estado y los
pueblos indígenas que habitan Chile, no solo porque la relación existente
esté marcada por el conflicto, el despojo y la exclusión desde hace ya más
de dos siglos, sino porque esta es una de las principales demandas de
los pueblos indígenas; y, porque negar o criminalizar la identidad cultural
de estos pueblos y no reconocer sus derechos, genera situaciones de
injusticia y, sobre todo, no permite a los pueblos indígenas la oportunidad
de desarrollar todas sus potencialidade y, así, poder contribuir a una
sociedad más amplia.

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2. MARCO CONCEPTUAL

Hoy en día, vivimos en una realidad en la que la mayoría de los países son
étnica y culturalmente diversos. Podemos hablar de países más o menos
diversos, pero es cada vez más difícil encontrar estados homogéneos en
relación a un solo grupo étnico o cultural que lo habite o en el que sus
ciudadanos compartan un mismo idioma (Vargas, 2008).
En el caso de América Latina, la diversidad cultural está ligada a los pueblos
indígenas que habitaban los territorios de forma previa a la conformación
de los Estados, a la población extranjera de los países que colonizaron
dichos territorios y a la población que nació en dichos territorios durante
la época de colonización.
Por otro lado, el factor de la migración posterior a la conformación de
los Estados, también contribuye de forma importante a la dinámica
intercultural y a la diversidad en los países receptores, que ya no son
solo Estados de América del Norte, Europa y Oceanía, sino también Asia,
África y América Latina (UNESCO, 2010). “Poblaciones que antes eran
homogéneas experimentan ahora una desconcertante diversidad de
lenguas, religiones y prácticas culturales” (UNESCO, 2010, p. 15).
Esto nos habla de una diversidad cultural de hecho, donde una gran
variedad de culturas coexisten, sin entrar aún a evaluar cómo se aprecia
está diversidad.
Asimismo, si bien hay diferentes formas de entender la diversidad
cultural por las múltiples definiciones del término a lo largo de la
historia (Obuljen,2006), y porque las sociedades son diversas de muchas
maneras2, el presente estudio aborda principalmente la diversidad
cultural relacionada a los pueblos indígenas, ya que nos centraremos
en las relaciones entre estos pueblos y los grupos culturales con los que
coexisten dentro de un Estado.
En este sentido, la diversidad cultural vinculada a los pueblos indígenas
está íntimamente relacionada a la identidad cultural, proceso por el cual
una persona o grupo de personas se reconoce a sí mismo y construye
un significado en virtud de un atributo o conjunto de atributos culturales


2
Existen diversas formas de conceptualizar la diversidad cultural que parten del tipo de diversidad
que buscan abordar como: la diversidad lingüística, la educación intercultural, los pueblos
indígenas, la migración, la diversidad en las industrias culturales, etc.

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determinados, con la exclusión de una referencia más amplia a otras


estructuras sociales. La identidad cultural nace de la toma de conciencia
de la diferencia, sin que eso implique necesariamente una incapacidad
para relacionarse con otras identidades (Castells, 1998). Ya que, ninguna
cultura se desarrolla sin intercambios e interacciones con otras culturas.
De igual modo, en el presente estudio, reconocemos el valor positivo de la
diversidad cultural, pues crea un mundo más rico e interesante y porque
otras culturas poseen modelos alternativos de organización social que
pueden resultar útiles de adaptar a nuevas circunstancias (Vargas, 2008).
Un ejemplo de como las culturas aportan modelos alternativos e incluso
valores positivos a la vida diaria son los pueblos indígenas, cuyos estilos de
vida tradicionales proporcionan un modelo de relación sostenible con el
entorno. Ya que se reconoce cada vez más que las actitudes occidentales
hacia la naturaleza son insostenibles y autodestructivas, por lo que los
pueblos indígenas “pueden proporcionar modelos, inspiración y guía,
para la tarea esencial de redefinir un nuevo orden mundial” (Kymlicka,
1996, p. 171).
Por otro lado, gestionar esta diversidad es un desafío complejo, pero puede
trabajarse de forma adecuada como lo demuestran algunas experiencias
de países que más adelante presentaremos.
Tampoco hay que olvidar que los contextos de diversidad cultural, en
cuanto implican una diversidad de culturas, están constituidos por
relaciones de poder vinculadas a la subordinación de una cultura sobre
otra, como la condición de inmigrantes, las connotaciones atribuidas a
los lugares de origen, los idiomas que se declaran oficiales, los espacios
políticos a los que se les permite acceder, etc, que van construyendo
relaciones desiguales. Por lo que es importante comprender cómo se
construyen estas relaciones de poder y cuándo el discurso sobre la
diversidad oculta cuestiones como la desigualdad (Neufeld, 2006).
La diversidad cultural como constatación de la realidad, no expresa cómo
estas diferentes culturas se relacionan. Lo que sí hace el multiculturalismo,
el pluralismo y la interculturalidad, que abordan y reivindican las relaciones
entre las diversas culturas, aunque con diferentes enfoques y alcances.
Por un lado, el multiculturalismo reconoce la necesidad de un respeto a los
diferentes grupos culturales sin propiciar explícitamente la interrelación
entre los mismos, ya que la reivindicación y respeto de la diferencia no
implica necesariamente que se promueva la relación o intercambio entre
culturas.

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Asimismo, el multiculturalismo propone que exista igualdad de


oportunidades para los grupos más desfavorecidos a través de acciones
afirmativas o de inclusión de los grupos minoritarios (GIZ, 2013).
El pluralismo, por otro lado, ha sido el término que más han usado los
pueblos indígenas al exigir el reconocimiento de los Estados pluriculturales,
el mismo que reconoce que coexisten diversas culturas o “naciones”3
dentro de un mismo Estado y promueve la riqueza de las diferencias
culturales buscando la igualdad sin negar estas diferencias (GIZ, 2013). Y
da un paso más al evidenciar las relaciones entre estas diversas culturas
reconociendo que entre las mismas puede existir tanto conflicto como
armonía (Alvarado, 2002). En este sentido, De Lucas (2001) señala que la
manera de gestionar la diversidad cultural es a través de la construcción de
un Estado plural, donde la democracia reconoce a las culturas como bienes
primarios, como necesidades dignas de satisfacción, con consecuencias
jurídicas y políticas. Es decir, se trata de trasformar las estructuras que
mantienen las condiciones injustas que impiden la distribución del poder
y el reconocimiento de la igualdad entre las culturas.
Por su lado, la interculturalidad favorece el respeto por la diversidad y
promueve una convivencia y relación recíproca entre las diferentes
culturas en base a la apreciación positiva del “otro” diferente (GIZ, 2013).
Y, a la vez, se constituye en una propuesta política que permite establecer
un diálogo entre las diferentes culturas (Alvarado, 2002).
En este sentido, la interculturalidad como propuesta de convivencia,
busca desarrollar competencias personales para desenvolverse y
comunicarse en contextos de relación con otras culturas. “En estos
contextos la interculturalidad es la base para establecer relaciones
de confianza, reconocimiento mutuo, comunicación efectiva, diálogo,
debate, aprendizaje e intercambio” (GIZ, 2013, p. 12).
Por otro lado, la interculturalidad como propuesta política busca construir
una sociedad intercultural, buscando contrarrestar las relaciones entre
las culturas marcadas por la discriminación y la exclusión en los ámbitos
socioeconómicos y políticos, y en este sentido tiene una estrecha relación
con el pluralismo cultural.
Como afirma Luna (2008), la interculturalidad facilita el proceso de
democratización y reorganización del Estado. No se trata únicamente


3
Nación entendida como el sentir de algunos pueblos indígenas de contar con las cualidades de
una nación, incluyendo por lo general una historia y un territorio común.

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de tener en cuenta elementos culturales para no discriminar o excluir al


otro, sino que se trata de la construcción política de nuevas relaciones
para todos, de una reorganización del poder en todos sus ámbitos: local,
regional, nacional, así como del reconocimiento de los derechos políticos
y culturales de los pueblos indígenas y grupos étnicos.
La interculturalidad, requiere de la implementación de políticas
interculturales para que todos los grupos se sientan reconocidos y para
que la pertenencia a una determinada cultura no sea motivo de exclusión
o subordinación.
Desde este enfoque, el reconocimiento de la identidad cultural enriquece
la democracia, puesto que asegura que todos los grupos, sin tener que
renunciar a sus identidades culturales, participen de la toma de decisiones
públicas (GIZ, 2013). Esta es la propuesta por la que apostamos y sobre la
cual nos referiremos a lo largo del presente documento.
Asimismo, el rechazo a la diversidad cultural por tener una visión negativa
de la misma, o por no gestionarla de manera adecuada puede llevar en
algunos casos a conflictos. Y en este sentido, nos referimos a los conflictos
interétnicos, en alusión a los conflictos que surgen entre una o más
culturas. Aunque debemos dejar en claro que el conflicto no surge por la
cultura en sí misma o porque exista una diversidad de culturas, sino más
bien por la clasificación jerárquica de las culturas, por intentar que una
cultura domine sobre otra o por las desigualdades que se pueden generar
en la convivencia entre las diferentes culturas.
Así, por ejemplo, en la historia de la humanidad se han producido conflictos
cuando un grupo ha intentado imponer sus propias aspiraciones a otros,
como en los procesos de colonización, o cuando se ha intentado imponer
las propias aspiraciones a otros grupos por considerarlas superiores, como
se dio en las guerras mundiales (McCartney et al., 2010).
La identidad cultural por sí misma no debe guardar una connotación
conflictiva. Muy por el contrario, negar la identidad cultural de un pueblo
o comunidad es lo que crea el conflicto y conduce a la injusticia, además
de resultar más costoso gestionar la tensión y hostilidad mutua que esta
negación produce (McCartney et al., 2010).
De igual forma, Beaucage (2012) señala que el conflicto interétnico
surge cuando los grupos subordinados no admiten las representaciones
dominantes en una sociedad pluriétnica, donde “(…) un grupo define las
leyes y el relato histórico oficial que se impone a todos, mientras que los
otros aportan, por ejemplo, en la cocina, las artesanías y la música” (p. 63).

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Cuando el grupo subordinado ya no acepta más los valores ni


comportamientos ligados a una sola jerarquía étnica, que predomina
como la “natural” u “oficial”. O también, por ejemplo, como sucede
generalmente en América Latina, cuando se usurpan o invaden los
territorios indígenas para actividades extractivas porque a través de
ello se lograría mayor crecimiento y desarrollo, imponiendo un tipo de
desarrollo que no necesariamente es el mismo que conciben y buscan los
pueblos indígenas.
Y así, el deseo de reconocimiento, valoración y respeto por las culturas
puede derivar no solo en procesos de reivindicación frente a las sociedades
dominantes, sino que también, en algunos casos cuando las situaciones
de injusticia son muy grandes, en situaciones de conflicto.
Precisamente, para transformar los conflictos entre diferentes culturas,
que tienen raíces en relaciones jerárquicas o de exclusión, es necesario
partir por reconocer la diversidad cultural y generar las condiciones
para crear relaciones horizontales entre ellas. Las sociedades tienen
mayor probabilidad de ser pacíficas, democráticas y prósperas cuando
se reconoce el valor de la diversidad y se desarrollan activamente los
medios para propiciar una convivencia intercultural y construir juntos una
sociedad intercultural (McCartney et al., 2010).
Así mismo, numerosas investigaciones han señalado que la diversidad
cultural se presta más a la cooperación que al conflicto (Henderson,
1997). Entendido así, el diálogo intercultural se constituye en una
herramienta que permite ir transformando los conflictos y avanzar hacia
la construcción de sociedades interculturales, ya que el diálogo, por un
lado, permite establecer una relación entre las personas, pero a la vez
permite ir intercambiando perspectivas, experiencias y cosmovisiones.
En este sentido, cuando hablamos de diálogo intercultural en el presente
estudio, además de referirnos a un diálogo entre personas de diferentes
culturas, también nos referimos a un diálogo que busca construir
relaciones horizontales.
Para ello, como señala Bartolomé (2006), es necesario un esfuerzo
comprensivo que oriente a una sociedad multiétnica hacia una apertura
al «otro» en condiciones equitativas. Ello supone que “el diálogo no
puede estar dominado por una cultura específica, otorgando a los
posicionamientos de las minorías una cuota de poder, más que una
argumentación ética y moral por parte de los estados” (p. 129). Un diálogo
que busque reforzar identidades tradicionales y espacios de autonomía
para generar intercambios libres, y sin condicionamientos de la cultura

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

dominante (Walsh, 2009). Una interacción no solo entre personas, sino


también entre conocimientos, prácticas, racionalidades y principios de
vida.
Por consiguiente, además de entender el diálogo como un intercambio
entre personas de culturas diferentes, también es sobre todo:
(…) un intercambio en condiciones de equidad, en el que el proceso
y las condiciones del diálogo son definidos por las partes que
intervienen en este. Un diálogo que, a la vez, refuerce las identidades
tradicionales y los espacios de autonomía de los pueblos indígenas
u originarios, a fin de generar intercambios sin condicionamientos
de la cultura dominante; y al mismo tiempo, un diálogo que busque
suprimir las causas de las asimetrías sociales, económicas, políticas
y culturales que limitan la posibilidad de que el «otro» pueda ser
considerado sujeto con capacidad de actuar y decidir sus propias
prioridades. (Vargas, 2016, pp. 98-99)
Un diálogo en este sentido, no solo nos ayuda a desarrollar valores como
el respeto, la empatía y la compresión mutua, sino que es un aporte
importante a la prevención y transformación de conflictos de forma
pacífica.
Finalmente, cuando nos referimos a acuerdos constructivos en el presente
documento, además del abordaje legal del término que más adelante
señalaremos, nos referimos principalmente a acuerdos concertados con la
participación de los pueblos indígenas interesados, que buscan construir
nuevas relaciones entre el Estado y los pueblos indígenas, especialmente
en contextos de conflictividad de larga data.
Acuerdos donde la negociación y elaboración de los mismos se han
dado a partir de procesos de diálogo donde los pueblos indígenas han
aportado sustancialmente tanto a la forma como al contenido del diálogo.
Dando como resultado un acuerdo construido entre dos o más partes que
pertenecen a diferentes culturas y que concertan aspectos sustanciales de
su relación o convivencia y, a la vez, puede reconocer derechos de algunas
de estas partes.
Estos acuerdos constructivos pueden entenderse también como
mecanismos de resolución de conflictos de forma consensuada, porque
como bien señaló el Relator Especial de Naciones Unidas (ONU), Miguel
Alfonso Martínez, al presentar su Informe sobre tratados, arreglos y
otros acuerdos constructivos entre Estados y poblaciones indígenas,
estos acuerdos pueden contribuir eficazmente al establecimiento de
unas bases más sólidas, duraderas y equitativas para las relaciones que

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

necesariamente habrán de mantener las poblaciones indígenas y los


Estados (ONU, 1999).
Es fundamental señalar, que los pueblos indígenas tienen también
sus propios mecanismos de diálogo, negociación y transformación
de conflictos, sobre los que debemos mirar y repensar no solo para
comprender sus propias dinámicas, sino para recoger sus aportes con
miras a entablar una verdadera relación intercultural.

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

3. ÁMBITO NORMATIVO

Para visibilizar cómo los temas referidos en el presente estudio cobran


cada vez más importancia a nivel internacional y dentro de los Estados, es
importante analizar la normativa relacionada a estos.
Así, temas como la diversidad cultural, el desarrollo, la prevención de
conflictos y el diálogo forman parte de los instrumentos normativos como
convenios o declaraciones, que en muchos países son a la vez derecho
interno, y se encuentran presentes también como fundamentos del
derecho internacional.
Los principios de igualdad de derechos y libre determinación
Parte fundamental de esta normativa se inicia en la Carta de Naciones
Unidas de 1945, luego de la segunda guerra mundial, en la que los Estados
reconocen que la igualdad de derechos y la libre determinación de los
pueblos son dos principios fundamentales de estabilidad y bienestar
necesarios para que se mantengan relaciones pacíficas y amistosas entre
los pueblos (art. 1, inciso 2).
Principios que se han replicado también en el Pacto Internacional sobre
Derechos Civiles y Políticos, el Convenio Internacional sobre Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, así como en la Declaración y el
Programa de Acción de Viena y la Declaración de Naciones Unidas sobre
los derechos de los pueblos indígenas, afirmando la importancia de hacer
realidad nuestras aspiraciones en igualdad de condiciones, ya que las
aspiraciones de cada persona o pueblo tienen el mismo valor que las
demás.
El derecho a la libre determinación
La libre determinación, más allá de su aplicabilidad a los países, ha
sido reconocida también como derecho de los pueblos indígenas en
la Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos
indígenas4:


4
Ver Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, https://www.
un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_es.pdf

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Art. 3: Los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación.


En virtud de este derecho determinan libremente su condición
política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y
cultural.
Art.4: Los pueblos indígenas, en ejercicio de su derecho a la libre
determinación, tienen derecho a su autonomía o al autogobierno
en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así
como a disponer de medios para financiar sus funciones autónomas.
El Relator Especial James Anaya, señala que afirmar que el derecho a
la libre determinación es un derecho humano trae implicancias muy
importantes: por un lado, se trata de un derecho inherente a todas las
personas, y en su forma colectiva a todos los pueblos; y, por otro lado, es
un derecho aplicable universalmente y por igual, a todos los segmentos
de la humanidad y a todos los pueblos (Anaya, 2010).
En este sentido, el derecho a la libre determinación es un derecho
fundamental para los pueblos indígenas y más que relacionarse con la
idea de separatismo de los Estados o con la idea de hegemonía, tiene que
ver con la idea de que cada pueblo quiere ser dueño de su propio destino
y decidir su propio desarrollo y bienestar colectivo, sin que otros decidan
por ellos.
Un ejemplo de cómo la libre determinación puede ejercerse al interior de
los Estados, es el caso de Bolivia que se ha reconocido constitucionalmente
como país pluricultural y ha asumido el reto de abordar la unidad a partir
de la diversidad:
Asumimos el reto histórico de construir colectivamente el Estado
Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, que integra
y articula los propósitos de avanzar hacia una Bolivia democrática,
productiva, portadora e inspiradora de la paz, comprometida con
el desarrollo integral y con la libre determinación de los pueblos.
Nosotros, mujeres y hombres, a través de la Asamblea Constituyente
y con el poder originario del pueblo, manifestamos nuestro
compromiso con la unidad e integridad del país. (Constitución
Política de Bolivia, preámbulo5)


5
Ver Constitución Política de Bolivia, https://www.oas.org/dil/esp/Constitucion_Bolivia.pdf

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Otro ejemplo de ello, es la Constitución de México, la cual reconoce el


derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación, especialmente
en cuanto a la elección y el ejercicio de sus propias formas de gestión de
los asuntos públicos (art. 2), y la Constitución de Oaxaca (arts. 16 y 25)
que reconoce el derecho de los pueblos indígenas a elegir y nombrar a sus
autoridades y representantes en los municipios, de conformidad con sus
sistemas jurídicos y políticos6.
Quizá por ello, el debate más importante a considerar no sea si se reconoce
o no la libre determinación de los pueblos, sino el grado de autonomía
que se reconocería a los pueblos indígenas y el rol que cumpliría el Estado
(Larrea, 2008).
Derecho al desarrollo
El derecho al desarrollo fue proclamado por las Naciones Unidas en
1986, en la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo y reafirmado en
la Declaración y Programa de Acción de Viena, en 1993, reconociendo
su relación con el derecho a la libre determinación al incluirlo en su
preámbulo como un estándar de los derechos humanos.
La Declaración sobre el Derecho al Desarrollo7 señala en su artículo 1:
1. El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable
en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos están
facultados para participar en un desarrollo económico, social,
cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos
los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a
ese desarrollo y a disfrutar de él.
2. El derecho humano al desarrollo implica también la plena
realización del derecho de los pueblos a la libre determinación,
que incluye, con sujeción a las disposiciones pertinentes de
ambos Pactos internacionales de derechos humanos, el ejercicio
de su derecho inalienable a la plena soberanía sobre todas sus
riquezas y recursos naturales.
Asimismo, esta Declaración define el desarrollo como un proceso global
económico, social, cultural y político, que tiende al mejoramiento constante


6
ONU, 2011, párr. 35.

7
Ver Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, https://www.ohchr.org/sp/professionalinterest/
pages/righttodevelopment.aspx

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

del bienestar de toda la población y de todos los individuos sobre la base


de su participación activa, libre y significativa en el desarrollo y en la
distribución justa de los beneficios que de él se derivan (Preámbulo).
Por su parte, el Convenio 169 de la OIT8 en su artículo 7 señala:
1. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus
propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en
la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones
y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de
alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su
propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos
pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y
evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y
regional susceptibles de afectarles directamente.
2. El mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del
nivel de salud y educación de los pueblos interesados, con su
participación y cooperación, deberá ser prioritario en los planes
de desarrollo económico global de las regiones donde habitan.
Los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones
deberán también elaborarse de modo que promuevan dicho
mejoramiento.
De esta manera, se reconoce la relación intrínseca entre el derecho al
desarrollo y el respeto del principio de la igualdad de derechos y de libre
determinación de los pueblos.
Diversidad cultural
La Declaración Universal de la Unesco sobre Diversidad Cultural9 vincula al
desarrollo con la diversidad cultural, al señalar que:
Art. 3. “La diversidad cultural amplía las posibilidades de elección
que se brindan a todos; es una de las fuentes del desarrollo,
entendido no solamente en términos de crecimiento económico,
sino también como medio de acceso a una existencia intelectual,
afectiva, moral y espiritual satisfactoria”.


8
Ver Convenio 169 de la OIT, https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0:-
NO::P12100_ILO_CODE:C169

9
Ver Declaración Universal de la Unesco sobre Diversidad Cultural, http://portal.unesco.org/es/
ev.php-URL_ID=13179&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

A la vez que da un paso importante al reconocer a la diversidad cultural


como patrimonio cultural de la humanidad, tan necesaria para el género
humano como la diversidad biológica para los seres vivos y, por tanto,
para el futuro de la humanidad:
Art. 1. La cultura adquiere formas diversas a través del tiempo y
del espacio. Esta diversidad se manifiesta en la originalidad y la
pluralidad de las identidades que caracterizan a los grupos y las
sociedades que componen la humanidad. Fuente de intercambios,
de innovación y de creatividad, la diversidad cultural es tan
necesaria para el género humano como la diversidad biológica
para los organismos vivos. En este sentido, constituye el patrimonio
común de la humanidad y debe ser reconocida y consolidada en
beneficio de las generaciones presentes y futuras. 
Y su defensa pasa a convertirse en un imperativo ético indisociable del
respeto de la dignidad de la persona y, por ende, de los derechos humanos:
Art. 4. La defensa de la diversidad cultural es un imperativo ético,
inseparable del respeto de la dignidad de la persona humana. Ella
supone el compromiso de respetar los derechos humanos y las
libertades fundamentales, en particular los derechos de las personas
que pertenecen a minorías y los de los pueblos indígenas. Nadie
puede invocar la diversidad cultural para vulnerar los derechos
humanos garantizados por el derecho internacional, ni para limitar
su alcance. 
En este sentido, la Declaración aspira a preservar la diversidad cultural
entendida como un aporte que garantiza la supervivencia de la
humanidad, evitando cualquier sesgo segregacionista y fundamentalista
que, en nombre de las diferencias culturales, lleve a extremos esas mismas
diferencias y desvirtúe así el mensaje de los derechos humanos.
La Declaración señala también que las políticas de integración y
participación de todos los ciudadanos garantiza la cohesión social, la
vitalidad de la sociedad civil y la paz:
Art. 2. En nuestras sociedades cada vez más diversificadas, resulta
indispensable garantizar una interacción armoniosa y una voluntad
de convivir de personas y grupos con identidades culturales a un
tiempo plurales, variadas y dinámicas. Las políticas que favorecen
la integración y la participación de todos los ciudadanos garantizan
la cohesión social, la vitalidad de la sociedad civil y la paz. (…) 

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Y señala en su preámbulo que el respeto a la diversidad, la tolerancia, el


diálogo y la cooperación son uno de los mejores garantes de la paz: “(…)
el respeto de la diversidad de las culturas, la tolerancia, el diálogo y la
cooperación, en un clima de confianza y de entendimiento mutuo, son uno
de los mejores garantes de la paz y la seguridad internacional”.
Derecho a la participación política
El derecho a la participación política se encuentra consagrado en distintos
instrumentos internacionales del Sistema Universal y de los Sistemas
Regionales de Derechos Humanos. En el Sistema Universal, el derecho a la
participación política se encuentra en el art. 21 de la Declaración Universal
sobre Derechos Humanos y el art. 25 del Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos. En el Sistema Interamericano, se encuentra en el art. XX
de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y el art.
23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
En todos estos instrumentos el contenido del derecho es similar, como se
puede apreciar de la normativa del sistema universal:
Declaración Universal de los Derechos Humanos:
Art. 21.
1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su
país, directamente o por medio de representantes libremente
escogidos.
2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de
igualdad, a las funciones públicas de su país.
3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público;
esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que
habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e
igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que
garantice la libertad del voto.
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos:
Art. 25. Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones
mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los
siguientes derechos y oportunidades:
a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o
por medio de representantes libremente elegidos;

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas,


realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que
garantice la libre expresión de la voluntad de los electores;
c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las
funciones públicas de su país.
Por su parte, el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de Naciones
Unidas sobre Pueblos indígenas han especificado el contenido de este
derecho teniendo en consideración los escasos espacios de participación
que existen para estos pueblos, las barreras de acceso a los mismos, y las
propias formas de representación y organización que tienen los pueblos
indígenas.
Convenio 169 OIT:
Art. 6. (…) b) establecer los medios a través de los cuales los
pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos
en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos
los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas
y organismos administrativos y de otra índole responsables de
políticas y programas que les conciernan; (…)
Declaración de Naciones Unidas sobre Pueblos Indígenas:
Art. 5. Los pueblos indígenas tienen derecho a conservar y
reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas,
sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar
plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y
cultural del Estado.
Art. 18. Los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la
adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos,
por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad
con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar
sus propias instituciones de adopción de decisiones.
Asimismo, el Mecanismo de Expertos sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas, en su Informe provisorio sobre los pueblos indígenas y el
derecho a participar en la adopción de decisiones (ONU, 2010), vinculó
estrechamente el derecho a la libre determinación con el derecho a la
participación al señalar lo siguiente:
El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación es
de diversas maneras pertinente a la participación en la adopción

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

de decisiones. Los pueblos indígenas tienen derecho a adoptar


sus propias decisiones independientes por las que determinen
libremente su condición política y persiguen libremente su
desarrollo económico, social y cultural. La libre determinación es un
proceso constante que garantiza la continuidad de la participación
de los pueblos indígenas en los procesos de decisión y en el control
de su propio destino. Implica que las instituciones de adopción de
decisiones deben estar concebidas de tal modo que los pueblos
indígenas puedan decidir sobre sus asuntos internos y locales y
participar colectivamente en los procesos de decisión externos de
conformidad con las normas pertinentes de derechos humanos10 .
Del mismo modo, el Comité de Derechos Humanos destaca la relación
del derecho a la participación política, consagrado en el art. 25 del Pacto
Internacional de Derechos Culturales y Políticos, con el derecho a libre
determinación de los pueblos:
“Los derechos consagrados en el artículo 25 están relacionados
con el derecho de los pueblos a la libre determinación, aunque son
distintos de él. De conformidad con el párrafo 1 del artículo 1, los
pueblos gozan del derecho a determinar libremente su condición
política, y del derecho a elegir la forma de su constitución o gobierno.
El artículo 25 trata del derecho de las personas a participar en los
procesos de dirección de los asuntos públicos. (…)”11.
Por su parte, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (Corte IDH) en el caso Yatama Vs. Nicaragua señala:
El Estado debe adoptar todas las medidas necesarias para
garantizar que los miembros de las comunidades indígenas y étnicas
(…) puedan participar, en condiciones de igualdad, en la toma de
decisiones sobre asuntos y políticas que inciden o pueden incidir en
sus derechos y en el desarrollo de dichas comunidades, de forma
tal que puedan integrarse a las instituciones y órganos estatales
y participar de manera directa y proporcional a su población en
la dirección de los asuntos públicos, así como hacerlo desde sus
propias instituciones y de acuerdo a sus valores, usos, costumbres y
formas de organización12.

10
ONU, 2010a, párr. 31.
11
ONU, 1996, párr. 2.
12
Corte IDH. Caso Yatama Vs. Nicaragua, párr. 225.

- 31 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

De este modo, se observa cómo el derecho a la participación política de los


pueblos indígenas en los asuntos públicos y en las políticas y programas
que les conciernen, resulta fundamental para garantizar su derecho
a determinar libremente su propio desarrollo y definir su bienestar
colectivo, garantizando que esta participación pueda realizarse a través
de sus propias instituciones y formas de organización.
Derecho a la consulta previa
El derecho a la consulta previa, libre e informada es un derecho que
busca garantizar la consulta a los pueblos indígenas respecto a medidas
estatales que pueden afectarle directamente, buscando llegar a acuerdos
concertados con el Estado o llegar al consentimiento sobre las medidas
propuestas:
Convenio 169 de la OIT:
Art. 6.
1. Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los gobiernos
deberán:
(a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos
apropiados y en particular a través de sus instituciones
representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o
administrativas susceptibles de afectarles directamente; (…)
2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio
deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las
circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el
consentimiento acerca de las medidas propuestas.
Declaración de Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas:
Art. 19.
Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con
los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones
representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o
administrativas que los afecten, a fin de conocer su consentimiento
libre, previo e informado.
Esto sin duda plantea, una nueva forma de tomar decisiones desde el
Estado, en las cuales los pueblos indígenas puedan incorporar sus aportes
o consentimiento cuando sus derechos se vean afectados.

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

En relación a este derecho, el Relator James Anaya (ONU, 2009a) ha


señalado:
La obligación de los Estados de consultar a los pueblos indígenas
con carácter previo a la adopción de medidas legislativas,
administrativas o políticas que afecten directamente sus derechos y
sus intereses está firmemente asentada en el derecho internacional
de los derechos humanos. El incumplimiento de la norma de
consulta, o su realización sin observar sus características esenciales,
compromete la responsabilidad internacional de los Estados13.
Asimismo, ha señalado que la consulta debe realizarse de buena fe, dentro
de un procedimiento que genere confianza entre las partes:
El cumplimiento por los Estados de la consulta “en buena fe”, como
estipula el Convenio 169, responde a la exigencia de cumplir con el
objeto último de dicha obligación. En esta línea de pensamiento, los
órganos de control normativo de la OIT han subrayado en múltiples
ocasiones que la consulta no debe agotarse en un mero trámite
formal, sino que debe concebirse como “un verdadero instrumento
de participación”, que debe responder al objetivo último de
establecer un diálogo entre las partes basados en principios de
confianza y respeto mutuos, y con miras a alcanzar un consenso
entre las mismas14.
Es decir, un proceso de consulta en buena fe debe tener por objetivo
establecer un diálogo basado en la confianza y el respeto mutuo entre el
Estado y los pueblos consultados, pero un diálogo que se estructure con
miras a alcanzar consensos.
Asimismo, el Comité Tripartito de la Organización Internacional del
trabajo (OIT, 2005) considera que la consulta puede contribuir a prevenir
y resolver conflictos a través del diálogo:
(…) que el establecimiento de mecanismos eficaces de consulta y
participación contribuyen a prevenir y resolver conflictos mediante
el diálogo, [y] disminuyen las tensiones sociales, el Comité subraya la
necesidad de desplegar esfuerzos para intentar generar consensos
en cuanto a los procedimientos, de facilitar su acceso dándoles
amplia difusión y de crear un clima de confianza con los pueblos

ONU, 2009a, párr. 6.


13

Ibíd., párr. 23.


14

- 33 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

indígenas que propicie un diálogo productivo. El Comité considera


que es consustancial a toda consulta la instauración de un clima de
confianza mutua15.
Y por ello, un clima de “enfrentamientos, violencia y desconfianza
recíproca” es una barrera fundamental para llevar a cabo consultas
productivas16.
El énfasis en la confianza es sumamente importante por la desconfianza
histórica de los pueblos indígenas hacia el Estado, debido a la marginación
que sufren y a la desatención de sus demandas. Asimismo, sin un ambiente
de confianza y respeto mutuo no se podrá profundizar en un verdadero
acercamiento entre las partes.
En este sentido, en Relator James Anaya (ONU, 2009a) ha indicado:
(…) tanto las autoridades del Estado como los propios pueblos
indígenas, deben realizar todos los esfuerzos para generar un
clima de confianza y respeto mutuos en el que la consulta se lleve
a cabo de buena fe. Esto requiere en primer lugar que exista un
cierto nivel de aceptación mutua por las partes acerca del mismo
procedimiento de consulta, con independencia de cuales puedan ser
las posiciones sustantivas dentro del procedimiento. Desde el punto
de vista de los objetivos últimos de la consulta, ésta debe tomarse
como una oportunidad para abrir un diálogo normativo en torno
a las demandas legítimas de los pueblos indígenas, a la luz de los
derechos internacionalmente reconocidos, para acercar posturas
divergentes y para propiciar una mayor participación e inclusión de
los pueblos indígenas en las estructuras institucionales del Estado17.
Es decir, la consulta puede ser una oportunidad para entablar un diálogo
normativo e institucionalizado sobre las demandas legítimas de los
pueblos indígenas y, a la vez, una oportunidad para iniciar una nueva
relación entre el Estado y los pueblos indígenas, basada en la confianza y
el respeto mutuos.
Por ello, una de las recomendaciones del Informe del Relator Especial
sobre la situación de los derechos humanos y las libertades fundamentales
de los pueblos indígenas en Chile, James Anaya (ONU, 2009c) ha sido:

OIT, 2005, párr. 53.


15

OIT, 2001, párr. 107.


16

ONU, 2009a, párr. 25.


17

- 34 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

El Relator Especial insta a todas las partes interesadas a seguir


fortaleciendo y hacer efectivos mecanismos de interlocución y
concertación entre el Estado y los pueblos indígenas. En este
sentido, el Relator Especial enfatiza al Estado la necesidad de crear
condiciones de confianza y garantías entre las partes y desarrollar
un procedimiento efectivo de consulta, de acuerdo a los estándares
internacionales obligatorios para el Estado. Los pueblos indígenas
del país deberían consolidar sus propias instituciones, mediante sus
propios procedimientos de toma de decisiones, para facilitar los
procesos de consulta y concertación18.
En este mismo sentido, el Comité para la Eliminación de la Discriminación
Racial ha recomendado en sus observaciones para Chile:
Recordando su Recomendación general Nº 23 (1997) relativa
a los derechos de los pueblos indígenas, el Comité reitera sus
observaciones finales anteriores e insta al Estado parte a (…) b)
Cumplir su obligación de garantizar la consulta de los pueblos
indígenas, como una medida de participación efectiva en lo que
respecta a toda disposición legislativa o administrativa susceptible
de afectar directamente sus derechos a la tierra y a los recursos
que poseen o que tradicionalmente han utilizado, consagrado en
estándares internacionales19.
Prevención y resolución de conflictos
Un contexto de enfrentamientos, violencia y conflictos obstaculizan el
diálogo, e impiden el acercamiento entre las partes y la generación de
acuerdos constructivos. De la misma forma, son un obstáculo el desarrollo
de los pueblos, tal como lo señala el preámbulo de la Declaración
sobre el Derecho al Desarrollo al considerar: “que la paz y la seguridad
internacionales son elementos esenciales para la realización del derecho
al desarrollo”.
En este sentido, la Declaración de Naciones Unidas sobre Pueblos
Indígenas ha reconocido el derecho colectivo de estos a vivir en libertad,
paz y seguridad:

ONU, 2009c, párr. 49.


18

ONU, 2013, párr. 12.


19

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Artículo 7.2. Los pueblos indígenas tienen el derecho colectivo


a vivir en libertad, paz y seguridad como pueblos distintos y no
serán sometidos a ningún acto de genocidio ni a ningún otro acto
de violencia, incluido el traslado forzado de niños del grupo a otro
grupo.
La realidad de Chile, por su parte, nos muestra que no existe un contexto
adecuado de respeto, seguridad e integridad donde los pueblos indígenas
puedan ver garantizados sus derechos humanos.
Así lo ha señalado el Relator Especial sobre la promoción y protección
de los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha
sobre el terrorismo, cuando expresa su preocupación por la aplicación
de la legislación antiterrorista a los participantes mapuches por la
reivindicación de tierras, al considerar la aplicación de esta legislación
como causa del problema y no de la solución20, y por “el uso excesivo de
la fuerza por agentes de Carabineros y la Policía de Investigaciones en
redadas o allanamientos de las comunidades mapuches y la detención de
sospechosos, junto con la falta casi total de responsabilidad por los delitos
de violencia excesiva contra los mapuches durante esos allanamientos”21.
Así también, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial,
señala que “el uso indebido y excesivo de fuerza sobre miembros del pueblo
mapuche podría tener impactos negativos que afectarían y discriminarían
a los pueblos indígenas más allá de los individuos sospechosos de haber
cometido un delito”22.
Considerando, además, que las acciones de violencia y fuerza por parte
del Estado se dan frente a procesos de reivindicación de derechos o
acciones de protesta social de los pueblos indígenas. En este sentido, el
Relator Especial para pueblos indígenas ha observado:
(…) que la falta de un mecanismo para reivindicar los derechos a
las tierras ancestrales o a reparar a los indígenas por las tierras
que hayan sido tomadas sin su consentimiento, como se menciona
arriba, podría haber contribuido a un ambiente de enfrentamiento
en el que algunos miembros de las comunidades mapuches se
habrían sentido sin opciones adecuadas y, por ende, habrían

ONU, 2014, párr. 85.


20

Ibíd., párr. 69.


21

ONU, 2013, párr. 14.


22

- 36 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

optado por la protesta social que en algunos casos implicaría la


comisión de delitos y de actos contrarios al orden público. Asimismo,
observa que uno de los efectos colaterales de una política penal
que ha sido materia de alegaciones sobre el incumplimiento de
la normativa internacional y las garantías procesales internas,
es la estigmatización de los indígenas y una dinámica general de
controversia entre los mapuches y las autoridades estatales, que
no contribuye a la búsqueda de soluciones constructivas orientadas
a determinar los orígenes de la protesta. Esta dinámica puede
haber contribuido a generar un ambiente crítico de desconfianza
de los indígenas hacia las autoridades estatales, que ha afectado
de manera negativa a la convivencia y legitimidad democráticas,
contribuyendo al descontento general sobre las iniciativas del
Gobierno de Chile en materia indígena (…)23.
Del mismo modo, el Relator Especial sobre la promoción y protección de
los derechos humanos y las libertades fundamentales en la lucha sobre el
terrorismo, Ben Emmerson, ha señalado que la solución al conflicto entre
el Estado y los pueblos indígenas no puede ser solo la represión, sino que
se debe hacer frente también a las causas fundamentales del conflicto:
El primer pilar de la Estrategia (de Naciones Unidas contra el terrorismo)
exige a todos los Estados que dediquen los esfuerzos necesarios
a hacer frente a las condiciones que favorecen la propagación
del terrorismo y el extremismo violento. Su idea central es que es
imposible contrarrestar eficazmente la propagación del extremismo
violento solo con medidas de represión. En efecto, la experiencia
colectiva de los Estados Miembros demuestra que una aplicación
excesiva y discriminatoria de esas medidas agrava la amenaza del
extremismo violento y es contraproducente. De conformidad con el
primer pilar de la Estrategia, los Estados no solo deben hacer frente
a las manifestaciones de la violencia social y política, sino también
a sus causas fundamentales. Todos los Estados Miembros de las
Naciones Unidas, incluido Chile, han llegado al consenso de que,
entre las condiciones que favorecen la propagación de la violencia y
el extremismo por motivos políticos figuran los conflictos regionales
de larga data, como los conflictos por las tierras, la mala gobernanza,
las violaciones de los derechos humanos, la discriminación jurídica, y
la exclusión política, económica y educativa24.

ONU, 2009c, párrs. 57-59.


23

ONU, 2014, párr. 24.


24

- 37 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Agregando que los factores que subyacen a las protestas mapuches por
las tierras y la exclusión política y económica que aún sufre el pueblo
mapuche es una causa de la violencia. Siendo responsabilidad del Estado
atender las causas y condiciones que subyacen al conflicto por lo que “el
Estado chileno tiene el deber de impulsar una solución pacífica y justa de
la cuestión mapuche”25.
Tal y como lo reconoce la Declaración de Naciones Unidas sobre los
derechos de los pueblos indígenas respecto al derecho de los pueblos
indígenas a procedimientos equitativos y justos para la solución de
conflictos con el Estado, respetando además sus costumbres, tradiciones
y sistemas jurídicos:
Declaración de Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos
indígenas.
Artículo 40. Los pueblos indígenas tienen derecho a procedimientos
equitativos y justos para el arreglo de conflictos y controversias
con los Estados u otras partes, y a una pronta decisión sobre esas
controversias, así como a una reparación efectiva de toda lesión de
sus derechos individuales y colectivos. En esas decisiones se tendrán
debidamente en consideración las costumbres, las tradiciones, las
normas y los sistemas jurídicos de los pueblos indígenas interesados
y las normas internacionales de derechos humanos.
Por ello, es importante avanzar más allá de las acciones de violencia y
represión que se vienen aplicando a los pueblos indígenas, más aún
cuando estas se aplican de forma excesiva y discriminatoria, y avanzar
hacia soluciones concertadas a partir de procesos de diálogo.
En este sentido, el Relator Especial Ben Emmerson (ONU, 2014)
recomendó al Estado de Chile adoptar: “una estrategia nacional dirigida
a abordar integralmente la cuestión mapuche dentro de plazos definidos y
relativamente breves. Esta estrategia debe comprender el reconocimiento
constitucional del derecho de los mapuches a existir como pueblo
indígena dentro del Estado chileno”26, que la responsabilidad de formular
y aplicar la estrategia nacional se delegue a una asociación entre el
Gobierno y una nueva Comisión Consultiva Nacional con representantes
de partidos políticos, representación mapuche amplia, grupos de

Ibíd., párr. 25.


25

Ibíd., párr. 89.


26

- 38 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

interés pertinente y el INDH27. Y que se encargue a esta Comisión la


formulación de “recomendaciones destinadas a las autoridades públicas
en los siguientes ámbitos: consulta y cooperación, derechos a la tierra y el
territorio, desarrollo de los recursos naturales, y políticas sobre conflictos
relacionados con las reclamaciones de tierras mapuches, incluida la
aplicación de la Ley Antiterrorista”28.
Por su lado, el Comité para la eliminación de la discriminación racial-
CERD recomendó con urgencia al Estado de Chile: “asegurar que la Ley
Antiterrorista no sea aplicada a miembros de la comunidad mapuche por
actos de demanda social”29 y “dar prioridad al proceso de reconocimiento
constitucional de los derechos de los pueblos indígenas, como un primer
paso hacia la resolución concertada de sus reclamos”30.
Finalmente, el Relator Especial sobre la situación de los derechos humanos
y las libertades fundamentales de los indígenas (ONU, 2009) insta al Estado
de Chile, a los pueblos indígenas, a los actores políticos y de la sociedad
civil chilena a establecer procesos de diálogo y adopción de pactos sociales
duraderos, dirigidos a la implementación de las recomendaciones de los
distintos órganos de derechos humanos, del Convenio Nº 169 de la OIT,
la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos
indígenas, y las recomendaciones del presente informe31.
Acuerdos constructivos
Los acuerdos constructivos entre pueblos indígenas y Estados pueden ser
entendidos como un mecanismo de resolución de conflictos de forma
consensuada. Mecanismos que se hacen cada vez más necesarios en
contextos de sociedades pluriétnicas y con demandas históricas aún no
resueltas.
Es en este sentido, el Relator Especial Miguel Alfonso Martínez, al presentar
su Informe sobre tratados, arreglos y otros acuerdos constructivos entre
Estados y poblaciones indígenas (ONU, 1999) buscó no solo analizar los
mencionados instrumentos, sino también “la necesidad de evaluar en qué
medida la concertación de nuevos tratados, convenios y otros acuerdos

Ibíd., párr. 90.


27

Ibíd., párr. 91.


28

ONU, 2013, párr. 14.


29

Ibíd., párr. 12.


30

ONU, 2009c, párr. 68.


31

- 39 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

constructivos entre poblaciones indígenas y Estados pueden contribuir


eficazmente al establecimiento de unas bases más sólidas, duraderas y
equitativas para las relaciones que necesariamente habrán de mantener
las poblaciones indígenas y los Estados”32.
Agregando que:
(…)el propósito final de su mandato consiste en ofrecer elementos
para poder lograr en la práctica la mayor promoción y protección
que sea posible, tanto en el derecho nacional como internacional,
de los derechos de las poblaciones indígenas y, en particular, de
sus derechos humanos y libertades fundamentales, creando para
ello nuevas normas jurídicas negociadas y aprobadas por todas las
partes interesadas, en un proceso que tienda a contribuir y a crear
una mutua confianza basada en la buena fe, con entendimiento
mutuo de los intereses vitales de la otra parte y la profunda
dedicación de todos los interesados a respetar los resultados que
puedan tener las negociaciones33.
Nuevas normas que exigen que se evite toda medida que pueda exacerbar
situaciones conflictivas existentes y se adopten pasos positivos y medidas
eficaces de acuerdo a sus contextos sociales específicos34.
Por ello, el Informe en referencia buscaba rescatar “las posibilidades
de negociar tratados y otros instrumentos jurídicos consensuados y
mecanismos prácticos que aseguren para el futuro mejores relaciones
entre las poblaciones indígenas y los Estados”35.
En relación a qué se entiende por un “acuerdo constructivo”, el Relator
Especial Miguel Alfonso Martínez ha señalado que se trata de “cualquier
texto jurídico y otros documentos que representaran una participación
consensual de todas las partes en una relación jurídica o cuasijurídica”36.
Por su parte, el Mecanismo de Expertos sobre los derechos de los pueblos
indígenas (ONU, 2010) en relación al Informe anteriormente mencionado
han recomendado:

ONU, 1999, párr. 291.


32

Ibíd., párr. 292.


33

Ibíd., párr. 294-295.


34

Ibíd., párr. 54.


35

Ibíd., párr. 128.


36

- 40 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Los expertos recomiendan que los Estados aclaren su terminología


en relación con el uso de los términos “tratados”, “convenios” y
“acuerdos constructivos” con arreglo a las definiciones empleadas
en el estudio original sobre los tratados realizado por las Naciones
Unidas. Con ello se evitarían confusiones en cuanto a la condición
jurídica nacional e internacional de los tratados como instrumentos
jurídicamente vinculantes entre naciones, por una parte, y, por otra,
los convenios de ámbito internacional y otras formas de acuerdos a
los que a veces se denomina “tratados modernos”37.
Es decir, que por “acuerdo constructivo” no nos referimos a los tratados
pasados o presentes al ser instrumentos jurídicamente vinculantes entre
naciones, ni a los convenios que se relacionan al ámbito internacional entre
Estados; sino a documentos internos consensuados, con la participación de
los pueblos indígenas y el Estado, que expresan una voluntad y compromiso
de las partes para concertar aspectos de su relación o convivencia.
En este sentido y reconociéndose como instrumentos jurídicos vinculantes,
el Mecanismo de Expertos ha recomendado a los Estados:
- Evaluar e incorporar en sus respectivos sistemas jurídicos los derechos
reconocidos en los tratados, convenios y otros acuerdos constructivos.
- La aplicación y cumplimiento plenos de los artículos de la Declaración
de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas
relacionados con el principio del consentimiento libre, previo e informado
y el derecho a la libre determinación como principios esenciales para la
conclusión, la aplicación y la supervisión de tratados, convenios y otros
acuerdos constructivos y la reparación de las violaciones.
- Que el Consejo de Derechos Humanos incluya la cuestión de los
tratados, convenios y otros acuerdos constructivos cuando lleve a cabo
los exámenes periódico universales, y;
- Que el ACNUDH, en colaboración con el Grupo de Trabajo sobre los
Pueblos Indígenas y las organizaciones y naciones indígenas que sean
partes en tratados, elabore un programa de formación y fomento de la
capacidad para los pueblos indígenas, el personal de las Naciones Unidas
y los representantes de los Estados sobre la utilidad de los tratados,
convenios y acuerdos constructivos en la prevención y resolución de
conflictos38.

ONU, 2010, párr. 28.


37

Ibíd., párrs. 31, 32, 37 y 43.


38

- 41 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Recomendaciones orientadas a contribuir y fomentar nuevas relaciones


entre el Estado y los pueblos indígenas, basadas en el respeto mutuo de
las partes y el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas.

- 42 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

4.
LA IMPORTANCIA DEL DIÁLOGO
EN LA CONSTRUCCIÓN DE
ESTADOS DEMOCRÁTICOS Y EN LA
TRANSFORMACIÓN DE CONFLICTOS

En la historia de los pueblos y las sociedades no existe cultura sin


comunicación y, por ende, sin diálogo en el sentido amplio del término.
Asimismo, muchos de los mecanismos que buscan reducir la violencia
están arraigados en las capacidades comunicativas para intercambiar
ideas y encontrar soluciones comunes a los problemas.
En este sentido, el diálogo, como herramienta comunicativa esencial,
aunque desde luego no la única, es importante por ser un medio para
establecer relaciones entre las personas y grupos, y porque ayuda
a resolver problemas. Por ende, es un elemento constitutivo de la
racionalidad humana y parte de su dignidad (Defensoría del Pueblo de
Perú, 2017).

4.1. El diálogo en la construcción de los Estados


democráticos
La Constitución Política de Chile de 1980 no hace ninguna referencia
explícita al diálogo. Aunque se debe tener en cuenta que se trata
de una Constitución impuesta a través de un plebiscito fraudulento
convocado por la dictadura cívico militar, y si bien cuenta con
numerosas enmiendas, es una Constitución que restringe de muchas
maneras los derechos de las personas y los pueblos que habitan
Chile (Aylwin y Mariman, 2017).
Aun así, la Constitución señala en su artículo 1 que es deber del
Estado: (…) “promover la integración armónica de todos los sectores
de la Nación y asegurar el derecho de las personas a participar con
igualdad de oportunidades en la vida nacional”.

- 43 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Y aunque no señala en base a qué medios promoverán dicha


“integración armónica”, se entiende que, en respeto y garantía de
los derechos humanos, dicha integración se debe propiciar a través
de medios pacíficos y procedimientos institucionales, sin recurrir de
ninguna manera a la violencia.
Asimismo, la Constitución en su artículo 19.15° en relación al
derecho de asociación y los partidos políticos señala39 que “sus
estatutos deberán contemplar las normas que aseguren una
efectiva democracia interna” y, que “son inconstitucionales los
partidos, movimientos u otras formas de organización cuyos
objetivos, actos o conductas no respeten los principios básicos del
régimen democrático y constitucional, procuren el establecimiento
de un sistema totalitario, como asimismo aquellos que hagan uso
de la violencia, la propugnen o inciten a ella como método de acción
política”.
Está declaración, en relación a los principios básicos de la democracia,
fija la obligación de excluir el uso de la violencia, e implícitamente
la obligación de promover relaciones basadas medios pacíficos y a
través del diálogo.
Más claramente, el diálogo, como un principio ordenador de las
relaciones entre los ciudadanos y el Estado, se debe encontrar
en el funcionamiento de la democracia y en su desenvolvimiento
histórico. Se trata de un valor implícito en las sociedades y necesario
para la configuración de los grandes consensos que dan lugar al
sistema jurídico y político de un país (Defensoría del Pueblo de Perú,
2017).
Asimismo, el diálogo contribuye al fortalecimiento y legitimación de
las instituciones democráticas, pues un Estado que escucha a sus
ciudadanos y es permeable a sus reclamos se legitima continuamente
(Defensoría del Pueblo de Perú, 2017).
Del mismo modo, las decisiones o acuerdos que surgen a partir del
diálogo entre los diversos actores se asientan en la racionalidad
humana y no en la imposición de la fuerza. Esto ayuda a no solo a

Constitución política de la República de Chile. Texto actualizado al 1 de octubre de 2005. Incluye


39

las reformas introducidas por las leyes 18.825, 19.055, 19.097, 19.295, 19.448, 19.519, 19.526,
19.541, 19.597, 19.611, 19.634, 19.643, 19.671, 19.672, 19.742; 19.876, 20.050, 20.162, 20.193,
20.245, 20.337, 20.346, 20.352, 20.354 y 20.390 y 20.414. Ver en: https://www.oas.org/dil/esp/
Constitucion_Chile.pdf

- 44 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

hacer más democráticas las instituciones, sino también a fortalecer


los diferentes liderazgos sociales, que contribuyen a la larga al
fortalecimiento del sistema democrático.
Teniendo en cuenta además, que es en el marco de la gobernabilidad
democrática donde se pueden garantizar de mejor manera los
derechos humanos y no en situaciones de violencia y represión.
El diálogo ha sido fundamental también para alcanzar estados
democráticos, muestra de ello, es que el diálogo “se ha encontrado
presente en todos los procesos transicionales de un régimen
autoritario a uno democrático, el cual se ha reflejado de diversas
formas, ya sea por medio de la negociación o el establecimiento de
concesiones recíprocas” (Schmitter, 2010, p. 18).
Visto así, el diálogo no solo es importante como forma de
comunicación, sino también como un mecanismo que nos permite
construir sociedades basadas en medios pacíficos y racionales, que
rechazan la violencia como una forma de alcanzar objetivos.

4.2. El diálogo en la transformación de los conflictos


En la historia de Chile han prevalecido más las salidas
confrontacionales a los conflictos socio político e interétnicos, a
través del uso de la fuerza y la represión para quienes exigen el
respeto de sus derechos40.
En este esquema, el conflicto es visto como una amenaza a la
seguridad nacional. Y en algunos casos, como en el conflicto entre
el Estado chileno y el pueblo mapuche, se ha tratado de equiparar

Revisar el Informe del Relator Especial sobre la promoción y protección de los derechos humanos
40

y las libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, Ben Emmerson. Misión a Chile.
2014, en el que expresa su preocupación por la aplicación de la legislación antiterrorista a
los participantes mapuches por la reivindicación de tierras, al considerar la aplicación de esta
legislación como causa del problema y no de la solución y, por “(…) el uso excesivo de la fuerza
por agentes de Carabineros y la Policía de Investigaciones en redadas o allanamientos de las
comunidades mapuches (…)”. ONU, 2014, párr. 69.

- 45 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

a acciones terroristas41. Asimismo, el diálogo no ha sido visto como


un recurso al que se recurra para el abordaje del conflicto ni para el
análisis de las causas del mismo.
Cuando hablamos del diálogo para el abordaje de los conflictos, nos
referimos a diálogos estructurados que pueden resultar más extensos
que aquellos que se requieren para resolver asuntos específicos. Es
el caso, por ejemplo, de los conflictos interétnicos entre Estados
y pueblos indígenas, que surgen con la misma formación de los
Estados y que se han ido profundizando y complejizando a lo largo
de los años, y que por tanto requieren de diálogos más amplios, pues
implican una diversidad de temas y decisiones políticas, jurídicas,
o en algunos casos, cambios culturales y estructurales que pueden
tomar más tiempo.
En el caso de Chile, por ejemplo, el conflicto entre el Estado y
los pueblos indígenas se vincula a una diversidad de temas, que
van desde políticas de reparación a las injusticias del pasado, el
reconocimiento constitucional de los derechos de los pueblos
indígenas, como el derecho a la libre determinación, la restitución
y protección de su propiedad ancestral sobre las tierras, territorios
y recursos naturales, el derecho a participar en las instancias que
adoptan decisiones en los asuntos que les conciernen directamente,
entre otros (INDH, 2014).
Desde la teoría de la transformación de conflictos, se considera al
conflicto como una oportunidad para crear procesos de cambios
constructivos que reduzcan la violencia e incrementen la justicia en
las relaciones humanas y en las estructuras sociales, en la cual “el
diálogo es necesario tanto para crear como para abordar las esferas
social y pública donde se construyen las instituciones, las estructuras,
y los patrones de relaciones humanas” (Lederach, 2009, p. 24).
Así, el diálogo en este esquema ayudaría a crear procesos y espacios
en los cuales las personas o pueblos puedan comprometerse y
ayudar a configurar o re-configurar las estructuras que rigen la vida
social.

De acuerdo al Informe CERD, Observaciones finales sobre los informes periódicos 19º a 21º de
41

Chile, aprobadas por el Comité en su 83º período de sesiones. Agosto 2013. Párr. 14: El CERD sigue
preocupado por la continua aplicación desproporcionada de la Ley Antiterrorista a miembros del
pueblo mapuche por actos ocurridos en el contexto de reclamos por sus derechos, incluyendo sobre
sus tierras ancestrales. Por ello recomienda “asegurar que la Ley Antiterrorista no sea aplicada a
miembros de la comunidad mapuche por actos de demanda social”. ONU, 2013, párr. 14.

- 46 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

El diálogo es necesario para dar acceso, tener voz e interactuar


constructivamente en la formalización de nuestras relaciones, y en
la forma como nuestras organizaciones y estructuras se construyen,
se comportan y responden (Lederach, 2009, p. 25).
Es decir, el diálogo como mecanismo para la transformación de
conflictos no solo es esencial para comprender y abordar el conflicto
mismo y sus causas, sino sobre todo para generar procesos de
cambio que signifiquen condiciones más justas para las relaciones
humanas hacia el futuro.
Asimismo, cuando el diálogo sirve para abordar los problemas
y relaciones a nivel personal, institucional y estructural, lo que
desde luego implica lo cultural, nos estamos acercando al diálogo
intercultural. Pues este busca no solo un intercambio entre
personas de diferentes culturas, sino también construir relaciones
horizontales y en condiciones de equidad (Bartolomé, 2006).
Aunque, el diálogo intercultural va más allá, pues junto con buscar
construir un proceso de diálogo donde las condiciones del mismo
son definidas por las partes que dialogan, también busca, a la vez,
reforzar las identidades tradicionales y los espacios de autonomía
de los pueblos indígenas, a fin de generar intercambios sin
condicionamientos de las culturas dominantes; así como suprimir las
causas de las asimetrías sociales, económicas, políticas y culturales
que limitan la posibilidad de los pueblos indígenas de decidir en
relación a sus propias prioridades (Vargas, 2016).
Un diálogo intercultural en este sentido, desde luego es también
un aporte importante en la prevención y transformación de los
conflictos.

4.3. Las condiciones del diálogo


Para que el diálogo pueda ser fructífero y permita un encuentro
o una nueva relación entre las partes que dialogan, deben existir
ciertas condiciones mínimas a trabajar.
No pretendemos hacer una lista cerrada de estas condiciones,
pues de acuerdo a cada contexto y situación pueden surgir otras
condiciones, sino más bien presentar algunas de las principales:

- 47 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

a) Compromiso político institucional


Supone asumir el compromiso firme de llevar a cabo y materializar
el diálogo desde las instituciones que formarán parte del mismo.
Esto es creando todas las condiciones para que este sea posible
y efectivo.
En el caso de los diálogos entre el Estado y los pueblos indígenas
significará que de parte del Estado se adopte una estrategia
alineada a este compromiso que será asumida por un sector
en coordinación con los otros sectores gubernamentales, para
facilitar la viabilidad de los acuerdos a los que se pueda llegar
(García, 2012). Y en el caso de los pueblos indígenas, que exista
el compromiso político de entablar un diálogo con el Estado
desde sus instituciones políticas representativas.
b) Claridad en los objetivos del diálogo
Es importante que todas las partes que dialogan tengan claro
cuál es el objetivo del diálogo y que este sea explícito. Asimismo,
es importante que este objetivo se construya en conjunto entre
todas las partes que formarán parte del mismo.
Es decir, tener claro si será un diálogo informativo, una negociación
que busque llegar a acuerdos o un diálogo transformativo que se
centre más en la construcción de relaciones.
Un proceso de diálogo también puede tener diferentes objetivos
a lo largo de su desarrollo, como en un inicio ser solo meramente
informativo para facilitar el entendimiento mutuo y luego pasar
a una negociación buscando acuerdos concretos y, al mismo
tiempo, transformativo buscando generar nuevas relaciones
entre las partes. Como se puede dar, por ejemplo, cuando se
realiza un proceso de consulta previa. Pero siempre debe existir
claridad sobre lo que se está buscando en cada momento del
diálogo.
Los diálogos con pueblos indígenas casi siempre buscan ser
transformativos; pues comparten sus visiones del pasado,
presente y futuro con la finalidad de establecer las bases para
una nueva convivencia y relación con el Estado, y a la vez buscan
lograr acuerdos con el Estado sobre sus demandas históricas
(INDH, 2014).

- 48 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

c) Preparación del diálogo


El diálogo debe ser estructurado y cuidadosamente preparado
para facilitar la empatía y comprensión mutua entre los diversos
actores, de este modo será más fácil el acercamiento a los
problemas y necesidades de las partes, así como lograr una
compresión más profunda de las distintas perspectivas de los
participantes y buscar una solución a las cuestiones pendientes,
de forma tal que se respeten los intereses y preocupaciones de
todos.
La preparación cuidadosa de las partes involucradas es más
importante aun cuando se trata de personas que no comparten
la misma cultura. Y requiere de una preparación y sensibilización
intercultural previa, que incluya la comprensión de cómo la propia
cultura puede ser interpretada por miembros de otras culturas, y
cómo nosotros podemos interpretar a las otras culturas.
Con ello se puede evitar que los desencuentros culturales lleguen
a destruir la viabilidad de conclusiones armoniosas y eficaces.
d) Visión compartida
El diálogo para alcanzar sus objetivos requiere que las partes que
intervienen compartan una visión de la realidad que les interesa
alcanzar en forma conjunta. Esto no significa el abandono de la
defensa de sus propios intereses, sino más bien supone que hay
intereses superiores susceptibles de aceptación por todos los
actores del diálogo (García, 2012).
De esta visión o “verdad” que las partes sean capaces de
compartir va a depender el éxito y los acuerdos a los que se
lleguen en el diálogo (Defensoría del Pueblo de Perú, 2017).
Y si bien puede ser difícil identificar una visión compartida, sobre
todo cuando ha existido una relación de desconfianza histórica
entre las partes, cada grupo debe encontrar su propia visión
compartida de la realidad, la cual los guiará en los momentos
más difíciles del diálogo o la negociación.
e) Interlocutores representativos
La representatividad de las partes involucradas, debe emanar de
ellos mismos de acuerdo a sus propias formas de organización o
estructura institucional.

- 49 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

En el caso de los pueblos indígenas, los órganos de control de


la OIT han señalado que el criterio de representatividad debe
entenderse de forma flexible dada la diversidad de pueblos
indígenas que existen, pero lo importante es que sean fruto de
un proceso propio e interno de los pueblos indígenas42. Es decir,
un diálogo en el que un tercero determina quien representará a
la otra parte carece de toda legitimidad.
Asimismo, cuando hablamos de legitimidad nos referimos, por
un lado, a que los representantes cuenten con la autoridad
necesaria para tomar decisiones, tanto si se trata del Estado
como si trata de los pueblos indígenas; y, por otro, a que el
representante comunique, traslade y defienda los acuerdos y
decisiones que sus representados le han encargado.
Por otra parte, si la representación del Estado o de los representes
indígenas pierde legitimidad, el diálogo no será efectivo. De la
misma forma, el diálogo fracasará si una de las partes deslegitima
a la otra, pues indirectamente está deslegitimando el diálogo
que se busca entablar.
f) Información necesaria y adecuada
Las partes en el diálogo deben disponer de toda la información
necesaria para estar en condiciones de expresar y negociar sus
puntos de vista debidamente informados. Esta información
deberá ser clara, veraz y brindarse de manera oportuna para
que el diálogo pueda fluir, así como ayudar a fundamentar las
propuestas y poder entablar acuerdos informados con la otra
parte.
Aunque no siempre es sencillo determinar cuál y cuánta
información es necesaria, debería considerarse que, en caso de
duda, lo mejor sería optar por entregar la mayor información
si esta es requerida. Sobre todo, porque la información es
poder cuando, a partir de esta, se toman decisiones y plantean
propuestas (Vargas, 2016).

ONU, 2009a, párr. 29.


42

- 50 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

g) Fortalecimiento de la capacidad técnica


Los interlocutores del diálogo deben estar técnicamente
preparados. De lo contrario, el diálogo pierde eficacia y la
concertación se hace más difícil. La falta de preparación
técnica para afrontar determinados temas puede afectar
significativamente la actitud de las partes en el diálogo y generar
oposición en lo que puede ser tal vez un desconocimiento del
tema. Por ello, se debe capacitar tanto para el diálogo en sí
mismo, como sobre los temas técnicos que serán abordados
(García, 2012).
Asimismo, en algunos casos esta capacidad técnica deberá
reforzarse con el apoyo de asesores técnicos que acompañen
a las partes a lo largo del proceso de diálogo. Es el caso de los
pueblos indígenas, quienes cuentan con menores conocimientos
técnicos, un taller de capacitación no se equiparará al
conocimiento técnico que poseen funcionarios o profesionales
especializados en determinadas áreas temáticas.
La idea no es que los pueblos indígenas se vuelvan expertos en
los temas que se abordan, pero sí que conozcan lo relevante para
tomar una decisión informada, con la ayuda de asesoría técnica
que los apoye en los temas complejos a lo largo del proceso. Esto
sin duda, ayuda a fortalecer la capacidad técnica de la parte más
débil y a equilibrar el diálogo y la negociación (Vargas, 2016).
h) Construcción conjunta del proceso
La construcción del proceso de diálogo debe ser una propuesta
conjunta por las partes que intervienen, en donde los
interlocutores aportan y participan activamente desde el diseño
hasta el final del proceso de diálogo.
Esto es, aportan activamente tanto a la metodología y estructura
del diálogo, como a los temas de fondo que serán abordados
en el diálogo y la negociación, lo que da como resultado una
construcción conjunta del proceso.
De esta manera, el diálogo no será una construcción de una sola
de las partes o culturas que dialogan, sino que será un proceso
de construcción conjunta, lo que sin duda le dará mayor eficacia
y legitimidad al diálogo.

- 51 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

4.4. Los desafíos del diálogo


Entre los principales desafíos del diálogo podemos mencionar
aquellos relacionados a contar con los tiempos y plazos razonables, a
la generación de confianza entre las partes, así como al cumplimiento
y monitoreo de los acuerdos arribados en el diálogo.
a) Contar con plazos y tiempos razonables
Uno de los principales desafíos del diálogo es poder contar con
todo el tiempo necesario para que las partes puedan conocer,
reflexionar y realizar propuestas sobre los temas que se abordan
en el diálogo o la negociación. Teniendo en cuenta, que el tiempo
no es entendido de la misma forma por todas las partes, ni que
todas las partes requieren el mismo espacio de tiempo para
aportar al diálogo.
Muchas veces, cuando se trata de procesos de diálogo entre el
Estado y los pueblos indígenas, resolver problemas en el menor
tiempo posible es sinónimo de eficacia para el Estado, mientras
que para los pueblos indígenas un mayor tiempo les permite
profundizar en sus problemas pasados y presentes, tanto como
en sus visiones sobre el futuro.
Por ello, el desafío estará en encontrar los tiempos y plazos
razonables que se adapten a ambas partes.
Asimismo, se debe tener en cuenta que los tiempos o plazos
razonables no solo sirven para contar con una adecuada
información, reflexión y creación de propuestas; sino que también
son útiles para el proceso de diálogo en sí mismo, ya que el
tiempo ayuda a la maduración del proceso y al empoderamiento
de todos los actores, lo que incidirá, a su vez, en un mayor
equilibrio en el diálogo (Vargas, 2016).
Del mismo modo, en algunos casos, los pueblos indígenas, previo
a iniciar el diálogo, requieran fortalecerse institucionalmente o
generar consensos al interior de sus pueblos, lo que sin duda
requerirá mayores tiempos que el Estado debe considerar para
lograr un diálogo más equilibrado.
b) La construcción de la confianza
Uno de los temas más difíciles en el diálogo es generar la
confianza entre las partes que dialogan, más cuando existe una

- 52 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

desconfianza histórica entre las mismas, como se da en el caso


de los pueblos indígenas y el Estado debido, por un lado, a la
desatención histórica a sus demandas y reivindicaciones y, por
otro, a la vulneración reiterativa de sus derechos colectivos.
Y desde luego, sin confianza no se podrá profundizar en un
verdadero acercamiento entre las partes y el diálogo no será
productivo.
Ante ello, solo la buena fe de las partes que dialogan, un
acercamiento con enfoque intercultural y acciones y compromisos
concretos a las demandas que se buscan solucionar, ayudarán en
parte a eliminar esta desconfianza.
Asimismo, procurar un diálogo en equidad de condiciones,
buscando eliminar las asimetrías entre las partes que dialogan
y abordar las causas que generan estas asimetrías, sin duda
ayudará a una mejor relación y confianza entre las partes.
c) Cumplimiento y monitoreo de los acuerdos
Muchas veces se considera que el diálogo ha sido exitoso porque
se han generado acuerdos entre las partes, sin embargo, el éxito
debería considerar también el grado de cumplimiento de dichos
acuerdos, ya que muchas veces el mayor problema se encuentra
en concretar dichos acuerdos.
Por ello, es importante que durante el proceso de diálogo o
negociación se aborde también una parte respecto al monitoreo
de la implementación de los acuerdos, donde se señale quién
será responsable de su cumplimiento, cómo se va a monitorear
el cumplimiento oportuno de los mismos y qué acciones se
pueden tomar en caso de incumplimientos.
Es decir, ir más allá del compromiso de cumplimiento voluntario de
lo acordado, para asegurar que todo el esfuerzo que se desplegó
en el diálogo no decaiga frente a los posibles incumplimientos de
las partes. Y lo que es más importante aún, que la confianza que
se haya logrado generar no vuelva a perderse.

- 53 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

5.
EXPERIENCIAS COMPARADAS DE
PROCESOS DE DIÁLOGO Y ACUERDOS
CONSTRUCTIVOS EN CANADÁ,
COLOMBIA, NUEVA ZELANDA Y PERÚ

A continuación, presentamos cuatro casos en los cuales a través del


diálogo y la negociación se han logrado acuerdos entre el Estado y los
pueblos indígenas, o propuestas consensuadas entre ambos actores, que
reconocen derechos de los pueblos indígenas y buscan construir una
mejor relación o convivencia entre ellos.
Los casos seleccionados han sido escogidos a base de dos criterios:
a) que se hayan dado en contextos de alta conflictividad, ya que nos
interesa mirar cómo se abordan las situaciones de conflicto interétnicos;
y, b) que sean acuerdos o propuestas consensuadas entre el Estado y los
pueblos indígenas de los últimos 11 años, a fin de identificar propuestas y
abordajes actuales de solución frente a estos contextos.
Asimismo, buscamos encontrar que la mitad de estas experiencias
pudieran referirse a América Latina.
Así, presentamos la experiencia del acuerdo de “La Paz de los Valientes”
entre la Nación Cree y el Gobierno de la Provincia de Quebec de 2007, en
Canadá; la incorporación del Capítulo Étnico en los Acuerdos de Paz entre
el Gobierno de Colombia y las FARC del 2016; el Acuerdo de “Te Urewera”
entre la Corona de Nueva Zelanda y la Iwi Tūhoe del 2008; y las propuestas
de las mesas de diálogo post Bagua en Perú de 2009.
Para estas cuatro experiencias, presentamos una descripción del contexto
que afrontan los pueblos indígenas involucrados y los factores claves que
incidieron en dicho contexto para lograr un diálogo con el Estado; una
descripción de los acuerdos o propuestas a las que se llegó con el Estado,
buscando centrarnos en el proceso de construcción de dichos acuerdos; y,
finalmente, los puntos a resaltar de la experiencia.

- 54 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

A continuación, presentamos estas experiencias comparadas que sin


duda guardan similitudes con nuestro contexto y con las demandas de los
pueblos indígenas.

5.1. Canadá - La Paz de los Valientes entre la Nación


Cree y el Gobierno de la Provincia de Quebec
Los pueblos indígenas de Canadá son reconocidos por la Constitución
de Canadá de 198243 como “pueblos aborígenes” y se reconocen
como tal a los Indios -autodenominados primeras naciones-, los
Inuit y los Metis.
De acuerdo al Censo realizado en el 2016, 1.673.780 millones de
personas se identifican con identidad aborigen44, es decir, son un
4.5% de la población general de Canadá que asciende a 37.067.011
millones de habitantes45.
Siendo las primeras naciones el grupo mayoritario, pues representa
el 60.8% de la población aborigen total, y es también bastante
diverso, pues existen aproximadamente 600 primeras naciones,
entre ellas los Cree (IWGIA, 2018).
La Constitución de 1982 reconoce a los pueblos aborígenes
sus derechos ancestrales establecidos en virtud de los tratados
celebrados con los colonos, así como los derechos adquiridos
mediante nuevos tratados de reclamación de tierras46.
Asimismo, la Corte Suprema ha tenido un papel muy importante en
la protección de los derechos aborígenes. Ello desde la década de los

La sección 35.1 de la Constitución canadiense (Acta Constitucional) de 1982 reconoce a los


43

pueblos aborígenes (aboriginal peoples), denominación que integra las categorías de “indios,
métis e inuit”.
Estadísticas Canadá, 2016. Aboriginal Peoples Highlight Tables, 2016 Census. Disponible
44

en: https://www12.statcan.gc.ca/census-recensement/2016/dp-pd/hlt-fst/abo-aut/Table.
cfm?Lang=Eng&T=102&SR=26&S=88&O=A&RPP=25&PR=0&D1=1&D2=1&D3=1
Estadísticas Canadá, 2017. Population and Demography. Disponible en: https://www150.statcan.
45

gc.ca/n1/en/subjects/population_and_demography
Sección 35.3 de la Constitución canadiense (Acta Constitucional) de 1982.
46

- 55 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

70’s con el caso Calder, y con el caso Delgamuukw en 199747 sobre el


reconocimiento de título no aborigen sobre tierras no cedidas por
los tratados (Aylwin, 2014). También, en el reconocimiento de títulos
aborígenes, incluyendo aquellos emanados de tratados reconocidos
en el Acta Constitucional de 1982, y en el reconocimiento de su
derecho al autogobierno como en el caso Joseph v. Dzawada’enuxm
(Tsawataineuk) First Nation de 2013.
Esto ha llevado a la revisión de las políticas públicas que conciernen
a estos pueblos y a procesos de restitución de tierras reconocidos
mediante tratados celebrados antiguamente con colonos, así como
a la negociación de nuevos tratados con el Gobierno de Canadá en
donde se reconocen a los pueblos aborígenes derechos exclusivos
y/o compartidos sobre sus tierras y recursos naturales de propiedad
ancestral, incluyendo en algunos casos derechos al subsuelo (Aylwin,
2014).
Sin embargo, en la práctica los pueblos aborígenes siguen teniendo
un nivel de desigualdad y discriminación bastante alto respecto al
resto de la población, y subsisten muchas reclamaciones indígenas
sobre sus territorios ancestrales48. Asimismo, las áreas en las que
se han visto más afectadas las primeras naciones son la salud, la
educación, vivienda, desempleo y la tenencia de la tierra49. Respecto
a la salud, cuentan con un alto índice de enfermedades crónicas,
derivadas de la mala calidad de algunos recursos como el agua
potable50.

47
Los fallos más relevantes de la Corte Suprema de Canadá en relación al reconocimiento de título
no aborigen se han dado en el caso Calder v. British Columbia en 1973, y en el caso Delgamuukw
v. British Columbia en 1997.
48
De acuerdo a Stavenhagen (2004), al 2004 existían 42 mesas de negociación sobre tierras
indígenas con más de 437 comunidades indígenas. En la provincia de Columbia Británica, por
ejemplo, solo 5 naciones de un total de 60 participantes del British Columbia Treaty Commission
habían concluido a inicios del 2012 acuerdos sobre reclamaciones de tierras, en tanto el resto se
encontraba en procesos de negociación (Aylwin, 2014).
49
Centro de Estudios Internacionales Gilberto Bosques, 2018. El reto de las políticas públicas para
las naciones originarias en Canadá. Disponible en: http://centrogilbertobosques.senado.gob.mx/
docs/NI_Naciones-Originarias_280318.pdf
50
Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), 2017. Construir el futuro. Los niños y los
Objetivos de Desarrollo Sustentable en los países ricos. Disponible en: https://www.unicef-irc.
org/publications/pdf/RC14_Sp.pdf

- 56 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Canadá no ha ratificado el Convenio 169 de la OIT, pero este derecho


viene siendo protegido a través de las cortes de justicia, a las que
los pueblos aborígenes recurren con bastante frecuencia ya que
los diferentes gobiernos, tanto a nivel federal como provincial
continúan vulnerando sus derechos51. En 2010, el Gobierno de
Canadá anunció su adhesión a la Declaración de las Naciones Unidas
sobre los derechos de los Pueblos Indígenas, y a partir de ello existe
un proyecto de Ley (Bill C-262) que busca garantizar que las leyes de
Canadá respeten la referida Declaración, la cual fue aprobada por la
“House of Commons” de Canadá en febrero de 2018 y cuenta con el
apoyo del primer ministro Justin Trudeau.
5.1.1. El pueblo Cree y los proyectos hidroeléctricos en la zona de
Bahía de James
En Quebec, la nación Cree está constituida por más de 14.500
personas ubicadas en nueve comunidades de las costas de la Bahía
de James y la Bahía de Hudson, así como en el interior, aunque
principalmente se encuentran ubicados en la Bahía de James (7
comunidades)52.
Los Cree son originarios de las llanuras del oeste de Canadá donde
vivieron tradicionalmente como pequeños grupos nómadas,
practicando la caza, la pesca y el uso de trampas tradicionales hasta
167053. En el siglo XX, con la creciente presencia del Gobierno Federal
en la bahía de James, la introducción de la educación obligatoria, la
construcción de viviendas permanentes y la disminución del comercio
de pieles, su forma de vida se fue transformando paulatinamente54.
En 1970, en el contexto de la Ley de Desarrollo de la Bahía de James
y el anuncio de grandes proyectos hidroeléctricos en la zona, se

51
Si bien el Gobierno Federal tiene constitucionalmente la responsabilidad de los “asuntos
indígenasˮ (Indian Affairs), son las provincias las que tienen la responsabilidad sobre los asuntos
de las tierras y de los recursos naturales.
52
Secrétariat aux affaires autochtones. Disponible en: http://www.autochtones.gouv.qc.ca/
relations_autochtones/profils_nations/cris.htm
53
Ibíd.
54
Ibíd.

- 57 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

crea el Gran Consejo de los Cree55, buscando reivindicar y reclamar


legalmente sus territorios ancestrales al norte del Quebec que el
Gobierno de Quebec consideraba como territorios de dominio
público.
Luego de varios años de duras negociaciones y reclamaciones
legales, en 1975 se firma el primer tratado moderno entre el
Gobierno de Canadá y el Gobierno de Quebec con los Cree y los
Inuit, como es el Tratado de la bahía de James y el norte Quebec
(en adelante JBNQA). Mediante este acuerdo, se exige a los Cree
y los Inuit abandonar sus reclamaciones territoriales a cambio de
derechos exclusivos para el uso de la tierra que hay alrededor de las
comunidades (aproximadamente 5.550 km2 en el caso de los Cree y
8.510 km2 en el de los Inuit), derechos exclusivos para la caza y la
pesca en una área de aproximadamente 70.000 km2 para los Cree
y 85.160 Km2 para los Inuit, una compensación de 225 millones de
dólares (distribuidos entre las diversas comunidades en un periodo
de 20 años), financiamiento para temas de educación, salud,
servicios sociales y seguridad principalmente, así como la renuncia
a los derechos exclusivos de caza, pesca y colocar trampas en el
resto de la región56.
Este primer acuerdo o tratado moderno con las primeras naciones,
ha sido considerado como un tratado “colonial”, pues pretendía
extinguir los derechos indígenas sobre el 95% de sus territorios
a cambio de los derechos ya señalados, y porque retomaba la
tradición de los Once Tratados Históricos con los que se expropió la
mayor parte del territorio indígena de lo que hoy constituye Canadá
(Beaucage, 2012).

El Gran Consejo Cree representa a los Cree del este de Bahía James y del sur de Bahía Hudson en
55

el norte del Quebec y está compuesto por veinte miembros elegidos por cada una de las nueve
comunidades Cree. Ver Página oficial del Gran Consejo Cree, disponible en: http://www.gcc.ca/
gcc/gccnav.php

56
Ver: “The James Bay and Northern Québec Agreement (JBNQA)” de 1975, en la página del Gran
Consejo de los Cree disponible en: http://www.gcc.ca/pdf/LEG000000006.pdf

- 58 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Aunque el acuerdo, desde luego, les permitió un espacio para tomar


sus propias decisiones en las áreas de uso exclusivo y continuar con
sus actividades tradicionales como la caza y la pesca (Beaucage,
2012). Asimismo, la implementación del JBNQA fue transformando a
la nación Cree, ya que propició la creación de diversas instituciones,
organizaciones y empresas Cree57.
En las décadas de los 80 y los 90, se desarrollaron fricciones
constantes entre los Cree y los funcionarios del Gobierno de Quebec,
debido a, por ejemplo, las cuotas de animales de caza y pesca que
se podían otorgar a los Cree, y que el Gobierno limitaba de acuerdo
a principios conservacionistas que advertían con regularidad los
peligros que corrían algunas especies, así como por los permisos de
caza y pesca sobre recursos limitados que el Gobierno otorgaba a
foráneos (Rodón, 2003).
A principios de los 90 se anunció un segundo megaproyecto
hidroeléctrico, la Gran Ballena de la empresa Hydro-Quebec, que
buscaba desviar cuatro ríos e inundar 3.000 km2 de territorio
(Namagoose, 2012), siendo los Cree los principales afectados.
Esto llevo a que los Cree se organizaran y decidieran combinar
sus reclamaciones jurídicas con acciones de incidencia en los
potenciales clientes del Proyecto Hydro- Quebec, pues sabían que
el Gobierno sería mucho más sensible a la opinión pública del país
de los compradores potenciales que a cualquier protesta dentro de
sus territorios. Así, un grupo liderado por Matthew Coon, viajó en
canoa desde la Bahía de James hasta el noreste de Estados Unidos,
donde se encontraban los clientes potenciales del proyecto. Allí la
delegación tuvo una muy buena acogida por ecologistas, estudiantes
y medios de comunicación, lo que tuvo como resultado que el
primer ministro de Quebec anunciara que abandonaba el proyecto
incluso antes que concluyera la gira (Beaucage, 2012). Asimismo, los
Cree lograron capitalizar su imagen positiva como protectores del
medio ambiente frente a una opinión pública sensibilizada respecto
a la destrucción masiva de los recursos naturales.
A partir de 1995, Hydro-Québec se acercó a varias comunidades Cree
para discutir y negociar directamente el proyecto. Las negociones
sobre el desvío del río Rupert con algunas comunidades avanzaron

Secrétariat aux affaires autochtones. Disponible en: http://www.autochtones.gouv.qc.ca/rela-


57

tions_autochtones/profils_nations/cris.htm

- 59 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

bien e Hydro-Quebec hizo una oferta de 6 millones de dólares por


año a los Cree. Sin embargo, dos de las cinco comunidades que
serían directamente afectadas por la inundación del río Rupert
no aceptaron la desviación, y también les preocupaba que en la
negociación se hubiera excluido al Gran Consejo Cree. La postura
en contra del proyecto de estas dos comunidades, fue en parte
la responsable de lograr el acuerdo de La Paz de los Valientes
(Namagoose, 2012).
El punto de inflexión llegó en el 2000, cuando en una asamblea
general sobre recursos naturales, una manifestación pública contra
el proyecto llevó a la cancelación de las negociaciones. Ello dio
la oportunidad para que el Gran Jefe Cree Ted Moses y el Primer
Ministro de Quebec Bernard Landry reemplazaran las negociaciones
de la empresa con discusiones sobre una propuesta que garantizará
los derechos de los Cree en beneficio de toda la Nación Cree y para
llegar a un acuerdo sobre el desarrollo a futuro (Namagoose, 2012).
Es importante señalar también, como parte de las orientaciones
políticas que influyeron en las relaciones de los Cree con la sociedad
canadiense y de Quebec, a la corriente intercultural quebequense
frente a la corriente multicultural canadiense.
Si bien, Canadá es conocida por su modelo multiculturalista, que
surge a principios de los años 70, atribuyendo a los diferentes
grupos culturales áreas y territorios donde pueden ejercer cierta
autonomía, y considera a Canadá como un mosaico de culturas
distintas y en teoría iguales (Kymlicka, 1996), el modelo en el fondo
seguía siendo asimilacionista, pues no surgió desde la reivindicación
de los pueblos indígenas, sino que fue impuesto desde arriba
(Beaucage, 2012).
Mientras en Quebec, a mediados de los 90, o sea 25 años después,
cuando ya no se podía continuar ignorando a los pueblos indígenas
como importantes actores políticos y luego de haber rechazado
en dos referéndums su independencia política (1980 y 1995), se
propuso a la interculturalidad como base de las relaciones con los
grupos culturales que tenían un peso demográfico cada vez mayor
en la provincia (Beaucage, 2012).
Asimismo, durante el referéndum en 1995 por la soberanía de
Quebec, el Gran Consejo de los Cree, a pedido de la nación Cree,
logró posicionar en el debate su derecho a la autodeterminación,
reivindicando sus derechos ancestrales y planteando su problema

- 60 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

territorial. Esto levantó el perfil de los Cree a nivel nacional e


internacional como nunca antes, y fue en cierta manera una de las
razones principales por las que el “no” ganó en el referéndum sobre
la separación de Quebec de Canadá (Namagoose, 2012).
Respecto al modelo intercultural, si bien la política intercultural no
se explicitó oficialmente desde el Gobierno de Quebec hasta el 2016
a través del informe “Emsemble, nous sommes le Québec” (Juntos,
somos Quebec)58, en el que expresó “la necesidad de afirmar el
interculturalismo quebequense como el modelo pluralista que guía
el proyecto de vivir juntos”59, desde hacía ya bastantes años este
era el enfoque que se venía gestando, como cuando el Gobierno
de Quebec avaló la definición de interculturalidad que proporcionó
la comisión Bouchard-Taylor en el año 2008 (Beaucage, 2012) y que
proponía principalmente una orientación pluralista y protectora
de derechos, favorecía la integración y las interacciones entre los
distintos grupos étnicos de Quebec, y excluía explícitamente las
relaciones con las primeras naciones, no por su poco peso político
como en los años del multiculturalismo, sino porque consideraba
que “los asuntos indígenas se deben discutir de nación a naciónˮ
(Bouchard y Taylor, 2008, p. 8).
Esto nos ayuda a entender como un modelo de gestión de la
diversidad fue configurando una serie de valores, principios y
políticas como el énfasis en los derechos, el respeto a la diversidad,
la lucha contra la discriminación, el reconocimiento de las minorías
étnicas en un marco pluralista, la integración y la interacción, y la
búsqueda de un equilibrio entre la asimilación y la fragmentación,
entre otros (Wences, 2016); y permitió a las primeras naciones
cobrar una voz y fuerza política suficientes para reconocerse como
naciones propias que no querían ser nunca más asimiladas.

58
En diciembre de 2014 el gobierno de Quebec abrió una convocatoria de consulta pública para
elaborar, en conjunto con la ciudadanía, la política en materia de diversidad cultural, inmigración,
inclusión y participación. Tras esta consulta, en la cual participaron, entre otros, reconocidos
autores de la llamada Escuela Canadiense de la Diversidad, el 7 de marzo de 2016 el Ministerio
de  Immigration, Diversité et Inclusion  dio a conocer el informe  Ensemble, nous sommes le
Québec (Juntos, somos el Quebec) (Wences, 2016).
59
Por primera vez, a través de este documento la interculturalidad queda definida expresamente como
política oficial y se enfatiza en el reconocimiento y valorización de: una concepción plural y dinámica
de la identidad quebequense, una lengua pública común: el francés, el respeto a los derechos y
libertades de la persona, una ética del diálogo y de la mediación, así como en una apuesta por la
integración basada en un compromiso compartido entre la sociedad y las personas inmigrantes.
Ver: Gouvernement du Québec, 2016.  Ensemble, nous sommes le Québec. Disponible en: http://
www.midi.gouv.qc.ca/publications/fr/dossiers/Politique_ImmigrationParticipationInclusion.pdf 

- 61 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

5.1.2. La Paz de los Valientes: el establecimiento de las bases para


una nueva relación entre el Gobierno de Quebec y los Cree de
Quebec
A inicios del 2000, existía una correlación de fuerzas entre los Cree
y el Gobierno de Quebec, que por un lado no permitía al Gobierno
iniciar el proyecto hidroeléctrico la Gran Ballena, ni a los Cree
excluirse del acuerdo JBNQA ni mejorar sus condiciones de vida60.
Así, La Paix des Braves61 o el acuerdo de los valientes, fue el acuerdo
que se firmó entre el Gran Consejo de los Cree y el Gobierno de
Quebec el 7 de febrero de 2002 buscando establecer las bases para
una nueva relación entre ambos.
Para este acuerdo, las negociaciones iniciales las llevó el Gran Jefe
Cree Ted Moses, de acuerdo al mandato del Gran Consejo Cree de
resguardar sus derechos y desarrollo futuro, y posteriormente se
involucraron el Gran Consejo Cree y las comunidades afectadas por
el proyecto “Rupert Diversion-Eastmain” que buscaba desviar el río
Rupert. Las negociaciones al inicio fueron confidenciales y cuando
se hizo público el proceso de negociación con el Gobierno se realizó
una primera consulta para conocer si las comunidades Cree estaban
de acuerdo con la negociación, a la cual las comunidades dieron
su apoyo. Posteriormente se hizo una segunda consulta para la
aprobación del acuerdo final, a través de referéndums comunitarios,
en donde se aprobó el acuerd (Namagoose, 2012).
Este acuerdo estipula específicamente que se trata de “un
Acuerdo de nación a nación que fortalece las relaciones políticas,
económicas y sociales entre Quebec y los Cree, y se caracteriza por la
cooperación, la asociación y el respeto mutuo, sin dejar de basarse
en los compromisos contraídos por las respectivas partes en virtud
del Acuerdo de Bahía James y el Norte de Quebec”62.
Asimismo, se señala que el acuerdo busca “una mayor autonomía y
empoderamiento de los Cree que les permita una mayor participación

Unas 900 familias podían ejercer actividades tradicionales, pero la población se había duplicado y
60

los jóvenes no encontraban trabajos en las reservas. Además, que el territorio Cree era altamente
codiciado por sus recursos forestales, minerales e hidroeléctricos (Beaucage, 2012).
El acuerdo terminará el 31 de marzo de 2052. Disponible en: http://www.gcc.ca/issues/
61

paixdesbraves.php
Acuerdo La Paz de los Valientes. Considerando 1.
62

- 62 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

en el desarrollo de las actividades económicas en el territorio de la


Bahía James”63.
Se señala también que el acuerdo se basa en un modelo de desarrollo
basado en los principios de desarrollo sostenible, de asociación,
de forma de vida tradicional Cree; así como en los principios de
desarrollo económico a largo plazo. Por ello, el acuerdo promueve
el surgimiento de la experticia Cree en el desarrollo económico,
la creación de empleo y los beneficios económicos tanto para los
Crees, como para la población de Quebec en general64.
Y como algunos de sus objetivos señala65:
a) El establecimiento de una nueva relación de nación a nación
basada en la voluntad común de las partes de continuar
el desarrollo del territorio de la Bahía James y buscar el
florecimiento de los Cree y la Nación Cree dentro de un contexto
de una creciente modernización;
b) una mayor responsabilidad de la Nación Cree en relación con
su comunidad y el desarrollo económico y con ello una mayor
autonomía y capacidad de respuesta a las necesidades de los
Cree, en asociación con el Gobierno de Quebec;
c) el establecimiento de medios para permitir a las partes a
trabajar juntos por el desarrollo de la minería, la silvicultura y la
hidroeléctrica en dicho territorio;
d) dar el consentimiento Cree para completar el Proyecto Eastmain
1- A / Rupert y facilitar la construcción del Proyecto EM 1.
Se establece también que el régimen forestal de Quebec que se
aplique en la zona se hará de una manera que permita adaptarse
a la forma de vida tradicional de los Crees (como la caza, pesca y
el establecimiento de trampas), se realice de forma sostenible y
cuente con la participación de los Cree, a través de la consulta, en
los diversos procesos de planificación y gestión de las actividades
forestales66.

63
Ibíd. Considerando 2.
64
Ibíd. Considerandos.
65
Ibíd. Capítulo 2, disposiciones generales.
66
Ibíd. Capítulo 3. Silvicultura.

- 63 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

También, identificar sitios de interés para los Crees, como zonas


de campamento permanentes y estacionales, sitios tradicionales
y sagrados, lugares de entierro, y fuentes de suministro de agua,
donde no podrán desarrollarse actividades de manejo forestal.
Asimismo, el acuerdo permite a los Cree acceder a recursos
forestales a través de contratos de gestión forestal. Creándose el
Consejo Forestal Cree-Quebec para permitir una estrecha consulta
con los Crees durante las diversas etapas de planificación y gestión
de las actividades forestales, así como Grupos de Trabajo Conjuntos
en cada comunidad Cree para la implementación de las actividades
forestales67.
El acuerdo, además, establece que el Gobierno de Québec alentará y
facilitará la firma de acuerdos sobre contratación y empleo entre los
Crees y los promotores de los proyectos hidroeléctricos y proyectos
mineros. Asimismo, fomentará el desarrollo de asociaciones y
empresas conjuntas con Hydro-Quebec para brindar servicios en
el territorio68, así como facilitará la participación de los Cree en las
actividades de exploración minera en el territorio a través de un
Consejo de Exploración Minera que contará con representantes
Cree y representantes del Gobierno de Quebec69.
Se asumen también ciertos compromisos derivados del acuerdo
JBNQA como desarrollo del turismo, asistencia y capacitación
para los emprendedores Cree, desarrollo en las comunidades
(electricidad, centros comunitarios, vías de acceso), entre otros70.
El acuerdo también proporciona un financiamiento anual de 70
millones de dólares durante 50 años, o una cantidad similar al
valor indexado de 70 millones de dólares de acuerdo al valor de
los ingresos extraídos por los recursos naturales en el territorio71.
En 2011-2012 esa cantidad alcanzó 88 millones de dólares
(Namagoose, 2012).
Además, crea la Corporación de Desarrollo Cree como entidad
autónoma, establecida por una Ley de la Asamblea Nacional, la

Ibíd.
67

Ibíd. Capítulo 4, Hidroeléctricas.


68

Ibíd. Capítulo 5, Minería.


69

Ibíd. Capítulo 6, Economía y desarrollo comunitario.


70

Ibíd. Capítulo 7, disposiciones financieras.


71

- 64 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

misma que será administrada por un Consejo de Administración


compuesto por representantes nombrados por la Autoridad
Regional Cree y el Gobierno de Quebec. Esta corporación estará
dedicada al desarrollo económico y comunitario de los Cree de
Bahía James y buscará apoyar el desarrollo de cada comunidad Cree
a largo plazo; desarrollar la experticia Cree en desarrollo económico
y gestión de fondos; promover y acelerar la creación de empleos
para los Crees; así como lograr que los Cree sean socios activos
del Gobierno de Quebec en el desarrollo económico del territorio,
entre otros72.
Además de incorporar un nuevo concepto de Policía Regional
Cree, la cual será responsable de los servicios policiales locales
de las comunidades Cree, y el Gobierno de Quebec la apoyará
con fondos para brindar sus servicios, así como equipamiento y
entrenamiento73.
Es decir, a través del acuerdo se desarrolla un enfoque más
colaborativo para el desarrollo de las actividades económicas
dentro del territorio, en algunos casos de cogestión de los recursos
naturales, como en el caso forestal, y en otros casos la gestión
autónoma, como son los servicios brindados a las comunidades
(como justicia, policía, sanidad, etc), además de que los Cree
pudieran beneficiarse económicamente de la construcción de los
proyectos que se desarrollaban en su territorio.
5.1.3. Aspectos a resaltar
Un aspecto principal a resaltar es que el acuerdo de La Paz de los
Valientes reconoce el carácter de nación a los Cree, al igual que
el carácter de nación que el mismo Gobierno de Quebec viene
reivindicando dentro de la federación canadiense. Esto sin duda
rompe con la forma paternalista en que los Gobiernos venían
relacionándose con los pueblos aborígenes en el pasado.
De hecho, La Paz de los Valientes para algunos es el primer tratado
o acuerdo moderno no colonial (Thibault, 2010) entre un gobierno
y un pueblo aborigen en Canadá, aunque en la práctica esto
puede no ser tan exacto. Lo concreto es que el acuerdo, al menos
a nivel institucional, plantea claramente una nueva relación entre

Ibíd. Capítulo 8, Corporación de Desarrollo Cree.


72

Ibíd. Capítulo 10, Otras provisiones.


73

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Gobierno y los Cree que rompe con los enfoques paternalistas y


hasta colonialistas de los Gobiernos anteriores.
Otro aspecto importante, es que las condiciones de vida de los Cree
han mejorado en todas las comunidades de Bahía James y los Cree
han logrado una mayor autonomía política y económica, así como
un mayor control sobre sus tierras ancestrales (Wences, 2016),
lo cual guarda relación directa con las soluciones que abordó el
acuerdo de La Paz de los Valientes.
Soluciones que no han estado exentas de críticas, debido a que La
Paz de los Valientes elevó el estándar de los tratados principalmente
en relación a recursos financiaros y se tiene la percepción de que
los líderes sacrificaron la tierra para obtener ganancias económicas
(Oblin, 2007). Sin embargo, como bien señala George Oblin (2007)
el acuerdo permitió sacar a las comunidades del empobrecimiento y
la dispersión, como se aprecia en otras comunidades de las primeras
naciones, y los ayuda en el camino hacía su autodeterminación.
Por otro lado, las respuestas Cree se basan a menudo en nociones
esencialistas, tales como lo que significa ser Cree versus estar a
favor del desarrollo, cuando los pueblos aborígenes pueden estar
a favor del desarrollo desde sus propias perspectivas y requieren
conocer y racionalizar sus propias normativas y procedimientos de
toma de decisiones en los nuevos contextos (Oblin, 2007).
Otro aspecto a resaltar, es que fortaleció a la nación Cree en el
camino a definir su propio desarrollo, resguardando su forma de
vida tradicional dentro de una creciente modernización, buscando
reducir en la medida de lo posible los impactos culturales y
ambientales que los amenazaban.
Asimismo, la relación entre los Cree y el Gobierno de Quebéc es un
proceso de continuo fortalecimiento, que se expresa, por ejemplo,
en que pueden seguir suscribiéndose más acuerdos en el futuro
que garanticen en mejor medida sus derechos74, como sucedió en
julio de 2017 al firmarse un acuerdo entre los Cree y el Gobierno
de Quebec que busca fortalecer la gobernanza de la Nación Cree,
al reconocer la gobernanza a las propias comunidades Cree,

Desde el Acuerdo de James Bay, los Cree han firmado alrededor de 80 acuerdos importantes
74

con Canadá, Quebec y la empresa. Estos incluyen hitos como La Paz de los Valientes, el Nuevo
Acuerdo de Relación firmado con Canadá en 2008, y el reciente Acuerdo de Gobernanza Cree-
Quebec.

- 66 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

eliminando esta competencia del estatuto federal y la transfieren


a la Constitución Cree, permitiéndoles adoptar sus propias leyes de
gobierno local y regional para sus comunidades, entre otros75.
Y en esto se resume en gran medida el término “La Paz de los
Valientes”, en un acuerdo que mira hacia adelante a pesar de los
muchos problemas que existen, un acuerdo entre personas y naciones
que fueron lo suficientemente valientes para lograr la paz entre ellos,
a pesar de las críticas que podían surgir (Namagoose, 2012)76.

5.2. Colombia. La incorporación del Capítulo Étnico


en los Acuerdos de Paz entre el Gobierno de
Colombia y las FARC
De acuerdo a los datos oficiales en Colombia existen 1.392.623
personas indígenas, las que corresponden al 3,43% la población
del país; los afrocolombianos ascienden a 4.311.757 personas,
el 10,62% de la población total; y, el pueblo Rom o gitano está
conformado por 4.858 personas que representan el 0,01% de la
población total del país; es decir, que la población colombiana que
se reconoció como perteneciente a algún grupo étnico corresponde
al 14,06% de la población colombiana77. Se destaca el crecimiento
de la población indígena en los últimos años, ya que en el año 1993
esta representaba solo el 1,6% de la población total nacional.
Las zonas rurales concentran el 78,6% de la población indígena y
las zonas urbanas un 21,4%. Del total de la población indígena
en Colombia registrada en el año 2005, 796.916 habitaban en
resguardos (57,2% de la población indígena) (IWGIA, 2018).
La violencia armada, la desigualdad económica, social y estructural,
la precariedad estatal en el cumplimiento de sus funciones y el
modelo de desarrollo extractivo -proyectos minero-energéticos,

Ver: “Cree governance accord with Canada is reconciliation in action”. En: https://montrealgazette.
75

com/opinion/opinion-cree-governance-accord-with-canada-is-reconciliation-in-action
“The agreement with Quebec is called the “Peace of the Brave” for a reason. It is an agreement
76

made by brave people and brave nations. You had to be brave because the taunting, name calling
and insults could be relentless from the few who opposed the agreement.” Namagoose, 2012. p. 6.
Colombia una nación multicultural: su diversidad étnica. Dirección de Censos y demografía.
77

Departamento Administrativo Nacional de Estadística. Mayo 2007. Pág. 37. Disponible en:
https://www.dane.gov.co/files/censo2005/etnia/sys/colombia_nacion.pdf

- 67 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

infraestructura física a gran escala y plantaciones agroindustriales-


son los principales factores que agravan la vulnerabilidad de estos
pueblos. Así, las cifras del Departamento Nacional de Estadística
(DANE) estiman que un 63% de la población indígena se encuentra
por debajo de línea de pobreza, un 24% en el analfabetismo y un
34% sin acceso a servicios de salud (Puyana,2016).
Por su parte, la Constitución Política de Colombia de 1991 reconoce
y protege la diversidad étnica y cultural de la nación Colombiana
(art.7), así como los derechos fundamentales de los pueblos
indígenas, el derecho a las tierras comunales de grupos étnicos y
las tierras de resguardo que son inalienables, imprescriptibles e
inembargables (artículo 63), el derecho a la autonomía dentro de
los territorios indígenas, que incluye gobernarse por sus propias
autoridades y administrar sus recursos (art.9, 287, 330), el derecho
a la participación política a través de la reserva de cupos especiales,
tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes, para
asegurar la representación de pueblos indígenas y grupos étnicos
(art. 171 y 176), el derecho a la educación bilingüe intercultural (art.
10), el derecho consuetudinario (art.330), entre otros.
Colombia ha ratificado también el Convenio 169 de la OIT en 1991 a
través de la Ley 21, el cual se aplica tanto para los pueblos indígenas
como para los afrocolombianos y la población rom. Asimismo, en
2009 Colombia apoyó la Declaración de las Naciones Unidas sobre
los Derechos de los Pueblos Indígenas.
5.2.1. El conflicto armado y su afectación a los pueblos indígenas
en Colombia
En noviembre de 2016 culminaron las negociaciones entre el
Gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC)
para cerrar un conflicto armado de más de medio siglo de duración,
que expulsó de sus territorios a muchas familias campesinas,
indígenas y afrocolombianas.
Dichas negociaciones se iniciaron en el año 2011, durante la
promulgación de Ley de víctimas y restitución de tierras, en la que
el entonces presidente Santos manifestó a las FARC su intención de
re-establecer las negociaciones que llevaran al fin del conflicto78.

Anteriormente se habían intentado diálogos y negociaciones sin mayor éxito, como los del
78

gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) y las guerrillas del momento.

- 68 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Las negociaciones se realizaron en Oslo y la Habana y tuvieron a


Cuba y Noruega como países garantes y a Venezuela y Chile como
acompañantes del proceso. Las negociaciones culminaron el 24 de
agosto de 2016; sin embargo, el acuerdo debía refrendarse por los
ciudadanos a través de un plebiscito, en el que ganó el “NO”.
Ante ello, el acuerdo se renegoció, posibilitando la inclusión de
propuestas de diferentes sectores y dando como resultado un
contenido concertado y firmado el 24 de noviembre de 2016 (IWGIA,
2018).
Dentro de este conflicto armado, los pueblos indígenas han sido
víctimas colectivas, y si bien casi nunca los involucraron como parte
activa de los mismos, han sufrido de forma directa la confrontación
en sus territorios. Lo cual ha afectado profundamente sus modos
de vida y los ha llevado en muchos casos al desplazamiento de sus
territorios, desestabilizando sus estructuras comunitarias para el
ejercicio de su gobierno interno y territorial, así como debilitando
sus procesos organizativos y representativos ante el Estado y la
Sociedad. Pese a ello, los pueblos indígenas han apostado y siguen
apostando por los procesos de paz79.
Por ello, ante la exclusión de su participación en las negociaciones
del acuerdo de paz, los pueblos indígenas y afrocolombianos,
cuestionaron dicha exclusión señalando que no puede existir paz
ni democracia sin los pueblos étnicos y sin poner el discurso de
víctimas en el centro de las negociaciones.
Más aun, cuando el tema territorial tenía importantes implicancias
en las negociaciones entre el Gobierno Colombiano y las FARC,
sobre todo porque el acuerdo proponía integrar amplias regiones y
poblaciones que históricamente habían estado al margen de la acción
estatal a través del acceso a la tenencia de la tierra y de apoyo para
su productividad y seguridad alimentaria. Considerando además
que el acceso a la tenencia a la tierra que se venía negociando podía

En Colombia, cincuenta años de violencia armada impactaron de manera desproporcionada a los


79

pueblos indígenas, si se tiene en cuenta su dimensión demográfica equivalente al 3.4% del total
nacional. Según el Observatorio de Derechos Humanos de la Organización Nacional Indígena de
Colombia (ONIC), 1.400 indígenas murieron a manos de grupos armados estatales, paramilitares
o insurgentes, 289 sufrieron desaparición forzosa o secuestro y 4.500 amenazas colectivas fueron
denunciadas por las comunidades entre 2002 y 2009. Estas cifras mantuvieron su tendencia
alcista en los años subsiguientes, hasta el punto de contabilizar un 7% de población indígena en
desplazamiento forzoso y un acumulado total de 150.000 víctimas indígenas hasta finales del
2015 a la espera de verdad, justicia y reparación”. (Puyana,2016, p. 2)

- 69 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

afectar tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente por


comunidades étnicas y que los pueblos indígenas y afrocolombianos
mantienen aún una deuda histórica en materia de acceso a la tierra,
pues no disponen de tierras suficientes para garantizar su seguridad
alimentaria y desarrollo (Betancur, 2016).
Señalaron también, que, de incorporar un Capítulo Étnico en el
“Acuerdo final para la terminación del conflicto y de la construcción
de una paz estable y duradera”, en adelante Acuerdo final para la
paz:
“(…) la historia entenderá que el Gobierno y las FARC tuvieron la
voluntad política para que los pueblos étnicos no se exterminen.
La historia entenderá que la vida y los derechos de los Pueblos
Indígenas y Negros, son importantes para este proceso de paz,
por ser portadores de una cultura de paz y que es ejemplo para
otras naciones que están en medio de una guerra o están en
proceso de transformar sus conflictos en donde se haga política
sin armas, sin matar al otro diferente, sino construyendo con el
otro, construyendo colectivamente una Humanidad en Paz”.80
Así, desde el 2012 los pueblos indígenas y afrocolombianos iniciaron
un trabajo interno para debatir los efectos de la guerra y la paz para
los pueblos étnicos, elaborar propuestas para el acuerdo y lograr
su reconocimiento como sujetos políticos de interlocución para el
diálogo y la paz, así mismo, pensar en cómo incidir para lograr su
participación dentro del proceso de negociación.
En este sentido, a lo largo de cuatro años, con el apoyo y articulación
de diversos organismos internacionales y la cooperación
internacional81 se trabajaron las siguientes estrategias:
- Lograr la visibilidad de las organizaciones indígenas como
interlocutores para el diálogo y la paz, lo que implicó lograr
consensos entre las organizaciones filiales de la Organización

Comunicado oficial 003 de la Comisión étnica para la paz y la defensa de los derechos territoriales
80

del 24 de agosto de 2016. Disponible en: http://www.onic.org.co/comunicados-onic/1410-


comunicado-oficial-comision-etnica-para-la-paz-y-la-defensa-de-los-derechos-territoriales
Como el PNUD y la Cooperación Alemana al Desarrollo, entre otros.
81

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Nacional Indígena de Colombia - ONIC82 y de las Autoridades


Tradicionales de Colombia- Gobierno Mayor, sobre el cómo hacer
frente a las negociaciones para la paz; para ello se realizó la IV
Asamblea Nacional de Autoridades Indígenas de la ONIC, la cual
emitió un primer pronunciamiento favorable a la apertura de
las negociaciones, dos mingas nacionales para la paz y se emitió
un posicionamiento público de las Autoridades Tradicionales
Indígenas de Colombia- el Gobierno Mayor frente al proceso
de paz. Se desarrolló también la campaña promocional para el
reconocimiento de los pueblos indígenas como interlocutores
válidos en la construcción de paz: “Yo porto el bastón de la paz”,
usando el bastón como símbolo de gobernanza no armada y
solución pacífica de los conflictos (Puyana, 2016).
- Elaborar una agenda indígena para la paz de los pueblos indígenas
de Colombia, ante la carencia de una perspectiva étnica en el
“Acuerdo general para la terminación del conflicto y la construcción
de una paz estable y duradera” suscrito por el gobierno y las FARC.
El documento se trabajó como una propuesta para la negociación,
y no como un pliego de petitorios, por ello se redactó en un
lenguaje escueto en el que se señalaban los compromisos del
Estado y la insurgencia, las medidas a adoptar y los mecanismos
de verificación para cada tema o subtema. Trabajando propuestas
según cada una de las tres etapas del conflicto: a) diálogos en
medio del conflicto en el corto plazo (2012 -2016), b) desarme,
desmovilización y reinserción en el mediano plazo (2016-2020), y,
c) reconstrucción integral o posconflicto en el largo plazo (2020-
2040) (Puyana, 2016).
Para la sistematización de las propuestas83 y para el abordaje de
los temas más complejos y polémicos, como la conformación
de las Zonas de Reserva Campesina y las Zonas de Seguridad

La organización Indígena de Colombia- ONIC, agrupa el 80% de los pueblos indígenas colombianos,
82

pueblos agremiados en 49 asociaciones regionales y 530 resguardos filiales. http://www.onic.org.


co/onic
Las cuales recogían propuestas generadas por el movimiento indígena a lo largo de 25 años.
83

- 71 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Agroalimentarias como figuras emergentes de territorialidad


colectiva campesina para la solución de la problemática agraria
del país, se organizaron encuentros bastante amplios, donde se
discutieron estas figuras a profundidad84.
- Capacitar a las comunidades indígenas sobre el proceso de paz
y la agenda propuesta, o como se ha llamado, desarrollar una
“pedagogía para la paz en pueblos indígenas”, así los Pueblos Awa,
Kankuamo, Guardia Indígena Nasa (Norte del Cauca) y las mujeres
indígenas del trapecio amazónico, conocieron el contenido del
Capítulo Étnico en eventos convocados conjuntamente por la
Oficina del Alto Comisionado de Paz de Colombia y las respectivas
organizaciones indígenas de los pueblos señalados (Puyana, 2016).
Finalmente, cuando se procesaban los insumos finales, se crea
la “Comisión étnica para la paz y la defensa de los derechos
territoriales” conformada por la ONIC, las Autoridades Tradicionales
de Colombia- Gobierno Mayor y el Consejo Nacional de Paz
Afrocolombiano- CONPA, entre las cuales tuvo un rol protagónico la
ONIC (IGWIA, 2018).
5.2.2. Incorporación del Capítulo Étnico en el Acuerdo Final para
la Paz
La Comisión étnica para la paz y la defensa de los derechos
territoriales, luego de fuertes procesos de movilización y articulación
con organismos internacionales, logra incidir ante el Gobierno
colombiano para lograr su participación en la mesa de diálogo entre
el gobierno nacional y las FARC, y logra presentar sus inquietudes
y propuestas ante el resto de actores durante los diálogos del
último punto de la agenda de negociación: el de implementación,
verificación y refrendación de acuerdos, que se realizaron durante
dos sesiones en la Habana.

Como el evento “El día después de la firma de los acuerdos de paz en Colombia cerrando la
84

brecha entre los acuerdos de la Habana y la agendas locales y regionales de paz”, convocados por
el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), el Comité de Integración del Macizo Colombiano
(CIMA), el Centro de investigación y Educación Popular (CINEP), Georgetown University, el
Instituto de Paz del Congreso de los Estados Unidos y Proindígena en agosto de 2014.

- 72 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Esta incorporación sin duda fue un camino largo, pues durante


dos años no se les permitió la participación y, como señalamos
anteriormente, los pueblos indígenas y afrocolombianos tuvieron
que incidir y construir las condiciones para que se les reconociera su
calidad de actores políticos para la paz.
El proceso tampoco fue fácil, pues las organizaciones tuvieron
que sortear un último obstáculo en relación a cómo sería su
representación en los diálogos de la Habana y en la forma en
que se llevaría a cabo dicho diálogo. Ya que la mesa negociadora
decidió que una parte de los representantes serían escogidos por los
negociadores y el resto por las organizaciones sociales. Asimismo, el
número de cupos para representantes no fue el más adecuado para
algunas organizaciones que eran bastante amplias y sentían que
habían hecho un trabajo grande de incidencia para su incorporación
en el diálogo85.
Sin embargo, ante el cese al fuego y dejación de armas que
recientemente había anunciado las FARC, las organizaciones
aceptaron las condiciones de los negociadores porque consideron
que este era un hecho sin precedentes y un gesto que valoraban de
mucha importancia. Asimismo, se valoró el que no se hayan escogido
los resguardos indígenas como parte de las zonas transitorias de
ubicación de las FARC. Por eso y pese a algunas inconformidades
respecto a su participación en un inicio, aceptaron sentarse a discutir
su posición política y a exigir el respeto de sus derechos86.
Así, en las reuniones de La Habana participaron diez representantes
de los pueblos indígenas, diez representantes de las comunidades
negras, y dos de las comunidades Rom.
Logrando finalmente incidir en el proceso, a través de la inclusión
del Capítulo Étnico87 en el punto 6.2 del Acuerdo final para la paz,
el cual se estructura en 6 puntos: a) Reforma Rural Integral, b)

Por ejemplo CONPA tenía agrupa a ocho organizaciones afrocolombianas y habían logrado
85

pronunciamientos a favor de su inclusión del entonces presidente Barack Obama y delegados de


Naciones Unidas y solo se les reconoció un cupo.
Ver: El largo camino para que las comunidades étnicas llegaran a La Habana. En: https://
86

verdadabierta.com/el-largo-camino-para-que-las-comunidades-etnicas-llegaran-la-habana/
Ver Acuerdo final para la paz, 2016. Capítulo Étnico, pp 206-209. Diponible en: http://www.
87

altocomisionadoparalapaz.gov.co/procesos-y-conversaciones/Paginas/Texto-completo-del-
Acuerdo-Final-para-la-Terminacion-del-conflicto.aspx

- 73 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Participación política, c) Fin del Conflicto, d) Solución al problema


de las drogas ilícitas, e) Víctimas, y, f) Implementación, verificación
y refrendación. En éste último punto (6.2) se incluye el Capítulo
Étnico, el cual es transversal a todos los puntos del Acuerdo final
para la paz.
Así, el Capítulo Étnico inicia con el considerando que establece:
“Que el Gobierno Nacional y las FARC- EP reconocen que los
pueblos étnicos han contribuido a la construcción de una paz
sostenible y duradera, al progreso, al desarrollo económico
y social del país y que han sufrido condiciones históricas de
injusticia, producto del colonialismo, la esclavización, la exclusión
y el haber sido desposeídos de sus tierras, territorios y recursos;
que además han sido afectados gravemente por el conflicto
armado interno y se deben propiciar las máximas garantías para
el ejercicio pleno de sus Derechos Humanos y colectivos en el
marco de sus propias aspiraciones, intereses y cosmovisiones”.
(Capítulo Étnico, 6.2.1)
Señala también que para la interpretación e implementación de
todos los componentes del Acuerdo final para la paz, se aplicará
un enfoque étnico que incluirá los principios contemplados en el
ordenamiento jurídico del marco internacional, constitucional,
jurisprudencial y legal, así como los principios contemplados
en diversos instrumentos internacionales.88 Además de los
principios de libre determinación, autonomía y gobierno propio;
a la participación, la consulta y el consentimiento previo, libre e
informado; a la identidad e integridad social, económica y cultural, y
a los derechos sobre sus tierras, territorios y recursos, que implican
el reconocimiento de sus prácticas territoriales ancestrales, el
derecho a la restitución y fortalecimiento de su territorialidad, y,
los mecanismos vigentes para la protección y seguridad jurídica de
las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o
tradicionalmente (Capítulo Étnico, 6.2.2).
El Capítulo Étnico, estable principalmente salvaguardas o garantías
para la interpretación e implementación del Acuerdo final para la

Como la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación de la mujer,


88

Convención Internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial,


Declaración de Accción de Durban, la Declaración de Naciones Unidas sobre derechos de los
pueblos indígenas y el Convenio 169 de la OIT.

- 74 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Paz, garantizando que el derecho a la consulta tenga un carácter


principal y no subsidiario en la implementación de los acuerdos,
así como la incorporación de los enfoques transversales étnico, de
género, mujer, familia y generacional, señalando también que en
ningún caso la implementación de los acuerdos irá en detrimento
de sus derechos.
Estas salvaguardas se desarrollan más en específico para los
siguientes temas (Capítulo Étnico, 6.2.3):
a) Reforma rural integral
Señalando que la implementación de la reforma rural integral
garantizará la perspectiva étnica y los mecanismos para la
protección y seguridad jurídica de las tierras y territorios
ocupados o poseídos ancestral o tradicionalmente. Además de
garantizar la integridad de la territorialidad y sus dimensiones
culturales y espirituales.
Se incluye a los pueblos étnicos como beneficiarios del Fondo de
tierras y participaran junto a sus organizaciones representativas,
de la creación de los mecanismos de resolución de conflictos
por la tenencia y uso de tierra, cuando se trate de conflictos que
comprometan sus derechos.
Asimismo, se estable que los programas de desarrollo
con enfoque territorial que se proyecten en territorios de
comunidades indígenas y afrocolombianas deberán contemplar
un mecanismo especial de consulta para su implementación.
b) Participación política
Establece que se garantizará la participación plena y efectiva de
los representantes étnicos y sus organizaciones representativas
en las diferentes instancias que se creen en el marco de la
implementación del Acuerdo final para la paz, y se garantizará la
inclusión de candidatos de los pueblos étnicos en las listas de las
Circunscripciones Territoriales Especiales de Paz – CTEP, cuando
las circunscripciones coincidan con sus territorios.

- 75 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

c) Garantías de seguridad en relación al punto 3.4 del Acuerdo


Final89
Garantiza el fortalecimiento de los sistemas de seguridad
propios de los pueblos étnicos, reconocidos a nivel nacional e
internacional como la guardia indígena y la guardia cimarrona.
d) Solución del problema de drogas ilícitas
Se garantiza la participación efectiva y consulta de las
comunidades y organizaciones representativas de los pueblos
étnicos en el diseño y ejecución del Programa Nacional Integral
de Sustitución-PNIS, incluyendo los planes de atención inmediata
respecto de los territorios de los pueblos étnicos. Asimismo, se
respetará y protegerá los usos y consumos culturales de plantas
tradicionales catalogadas como de uso ilícito.
Señala también, que en la priorización de los territorios se
atenderán las realidades de los territorios de pueblos étnicos, y
se tendrá en cuenta los territorios de pueblos étnicos afectados
por cultivos de uso ilícito en riesgo de exterminio físico y cultural
o en situación de desplazamiento.
El Programa de desminado y limpieza del territorio nacional
se desarrollará en concertación con los pueblos étnicos y sus
organizaciones representativas, señalando cómo deberá ser la
atención prioritaria por pueblos.
Se desarrollará también un programa de asentamiento, retorno,
devolución y restitución de los territorios para el pueblo indígena
Nukak, el pueblo Embera Katío del Alto San Jorge, del territorio
del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera, y Curvaradó y
Jiguamiandó.

89
Punto 3.4. del Acuerdo Final: “Acuerdo sobre garantías de seguridad y lucha contra las
organizaciones criminales responsables de homicidios y masacres o que atentan contra
defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos, incluyendo
las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y
sus redes de apoyo, y la persecución de las redes criminales que amenacen la implementación de
los acuerdos y la construcción de la paz”.

- 76 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

e) Sistema integral de verdad, justicia, reparación y no repetición


Se señala que se respetará el ejercicio de las funciones
jurisdiccionales de las autoridades tradicionales dentro de
su ámbito territorial, así como el derecho a la participación
y consulta en la definición de mecanismos judiciales y
extrajudiciales acordados respecto a los pueblos étnicos.
Asimismo, en el marco de la implementación de la Jurisdicción
Especial para la Paz se crearán mecanismos para la articulación
y coordinación con la Jurisdicción Especial Indígena, y cuando
corresponda, con las autoridades ancestrales afrocolombianas.
f) Implementación y verificación de los acuerdos
Se creará una “Instancia Especial de Alto nivel con Pueblos
Étnicos para el seguimiento de la implementación de los
acuerdos” que tendrá las funciones de actuar como consultora,
representante e interlocutora de primer orden de la Comisión
de Implementación, Seguimiento y Verificación del Acuerdo
Final de Paz y de Resolución de Diferencias.
Asimismo, se señala que las fuentes de financiación para la
implementación de los acuerdos no involucrarán el presupuesto
que ya se haya consignado en el Plan Nacional de Desarrollo
vigente u otras políticas de desarrollo.
De esta manera, el Capítulo Étnico, introduce una agenda que
refleja la visión de los pueblos indígenas y las principales propuestas
del movimiento indígena para la construcción de paz; además, de
la incorporación de un enfoque étnico para la implementación de
los acuerdos que tiene en cuenta importantes principios, como el
de la libre determinación, la autonomía y el gobierno propio; la
participación y consulta, entre otros.
5.2.3. Aspectos a resaltar
Si bien la implementación de los acuerdos de paz ha tenido diversos
momentos de crisis, que de agravarse o no encontrar solución,
significarían el regreso a una mayor violencia90. Se debe considerar,

90
Se puede revisar “Colombia registra el asesinato de un líder social cada tres días desde la
firma de la paz con las FARC”. Disponible en: https://elpais.com/internacional/2018/07/05/
colombia/1530814532_235398.html
Otro de los grandes problemas de la implementación de los Acuerdos finales para la Paz es que
el Gobierno negoció en nombre del Estado, pero ahora el Congreso y el Poder Judicial reclaman
autonomía, lo que ha demorado la puesta en marcha de lo acordado.

- 77 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

que desactivar un conflicto armado de casi 50 años, con causas


estructurales y que involucran diversos intereses por la guerra
misma, es una tarea a largo plazo y con resultados inciertos, por
ello que se requiere persistir en el proceso y tener flexibilidad para
adaptarse a las dificultades que vayan surgiendo (Puyana,2016).
En este sentido, si bien la implementación de los acuerdos de paz
pareciera estar estancada, no se puede dar por perdido lo alcanzado.
Más aún cuando los pueblos étnicos no han cejado en la búsqueda
de paz en sus territorios, y es esto lo que en mayor medida se debe
resaltar del proceso.
Así, los pueblos étnicos, a través de la Instancia especial de alto
nivel con pueblos étnicos91, luego de la firma del Acuerdo final para
la paz, han venido desarrollando mingas para el seguimiento a su
implementación y para coordinar propuestas de negociación con el
Gobierno hacia una adecuada implementación de los acuerdos de
paz -durante el mandato del expresidente Juan Manuel Santos-; y, de
propuestas o rutas de trabajo para la implementación del Acuerdo
final para la Paz frente al nuevo gobierno electo del presidente
Iván Duque, en las que reafirman públicamente “(…) nuestro
compromiso al trabajo conjunto como posibilidad de contribuir más
efectivamente a la construcción de paz con ejercicio pleno de los
derechos a la igualdad y a la diversidad cultural de nuestro país”92.
También es importante destacar que, con la incorporación del
Capítulo Étnico en los Acuerdos finales para la paz, las autoridades
indígenas y afrocolombianas lograron reivindicar su propia visión y
aportes para la paz, así como sus derechos políticos, económicos,
sociales y culturales, como su derecho constitucional a la paz, y
la exigencia de que esta pueda implementarse de forma estable y
duradera en sus territorios con su participación y consulta.

La Instancia Especial de Alto Nivel con Pueblos Étnicos está conformada por delegados y delegadas
91

de la Comisión étnica para la paz y la defensa de los derechos territoriales y de la Coordinadora


étnica nacional de paz, como órgano consultor, representante e interlocutor de primer orden
ante la Comisión de seguimiento, impulso y verificación a la implementación del Acuerdo final
para la paz.
Pronunciamiento 002 de la Instancia Especial de Alto Nivel con Pueblos Étnicos del 2 de agosto
92

de 2018. Disponible en: https://www.cric-colombia.org/portal/pronunciamiento-de-la-instancia-


especial-de-alto-nivel-con-pueblos-etnicos-audiencia-publica-procuraduria-general-de-la-
nacion/

- 78 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Y precisamente, para que una paz sea estable y duradera resulta


crucial, por un lado, impedir que se produzcan nuevos conflictos,
como en el caso de la tierra, que sin garantizar la participación de
actores claves hubiera significado llegar a ningún acuerdo de paz
hacia el futuro, y por otro, velar por que la implementación de los
acuerdos reduzcan eficazmente las desigualdades existentes, y
esto solo puede lograrse con la participación de todos los actores
involucrados y con un monitoreo permanente de los mismos.
Desde luego que los acuerdos de La Habana no significan por sí
mismos la solución a los problemas territoriales que afrontan los
pueblos indígenas; sin embargo, son una oportunidad para pensar y
debatir a fondo cuestiones esenciales a estos temas.
“Para las comunidades étnicas, es una oportunidad
para emprender procesos dirigidos a la reconstrucción o
fortalecimiento del tejido social, de las instituciones propias
y las dinámicas comunitarias para la toma de decisiones,
como condición necesaria para una adecuada participación
en la implementación de los Acuerdos en los temas relativos
al desarrollo con enfoque territorial y al acceso a mecanismos
de la reforma rural integral, incluido el tema de la sustitución
de cultivos de uso ilícito y, en especial, para afrontar procesos
de reinserción de desmovilizados, retorno de poblaciones
desplazadas y el acceso a los mecanismos de justicia
transicional”.(Betancur, 2016, pp. 3 y 4)
Asimismo, a través de la Comisión étnica para la paz, los pueblos
étnicos de Colombia lograron el reconocimiento como sujetos
políticos de interlocución para el diálogo y la construcción de
paz, lo que les permitió participar en los diálogos directos con los
negociadores de La Habana e incluir el Capítulo Étnico de forma
integral.
Mucho de lo alcanzado sin duda fue el resultado de un trabajo
arduo de incidencia y articulación tanto a nivel interno con las
comunidades étnicas, como a nivel internacional con diversos
actores y organismos internacionales, y de construir junto a sus
aliados un posicionamiento unificado frente al proceso de paz y
para la terminación de un largo conflicto armado.

- 79 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

5.3. Nueva Zelanda – Acuerdo de “Te Urewera”


entre la Corona y la tribu Tūhoe

De acuerdo a la Agencia oficial de datos Stats NZ (2017) Nueva


Zelanda cuenta con una población total de 4.796.000 millones de
habitantes93. Los maorí son el pueblo indígena en Nueva Zelanda y
en el censo de 2016 su población alcanzaba el 15% de la población
total de habitantes, durante el 2017 el pueblo Maorí era de 734,200
habitantes, con un crecimiento del 1.5% más que el año anterior
(10,900 habitantes)94.
El reconocimiento de los derechos del pueblo Maorí por Nueva
Zelanda se remonta a 1840, año en que fue suscrito el Tratado
de Waitangi, que viene a ser el documento fundador de Nueva
Zelanda como nación. Este tratado fue firmado en Waitangi por
representantes de la corona británica y cuarenta y cinco jefes
maoríes, posteriormente fueron sumándose nuevas firmas maoríes.
Existen dos versiones del tratado, uno en lengua inglesa y otra
en lengua maorí. La versión en maorí concedió el derecho
de gobernanza a los británicos, prometió que los maoríes
retendrían la soberanía sobre sus tierras, recursos y otros
valores y confirió los mismos derechos de los ciudadanos
británicos a los maoríes. Sin embargo, el tratado tiene un
estatus jurídico limitado, ya que la protección de los derechos
maoríes depende en gran medida de la voluntad política y el
reconocimiento ad hoc del tratado. (IWGIA, 2018, p. 229)
Es por ello que en 1975 se estableció el Tribunal de Waitangi, como
un órgano de composición bicultural, con integración maorí y neo
zelandesa, con el mandato de recibir las quejas y reclamos de los
maorí que habían sido perjudicados por las leyes y políticas de la
Corona, como resultado del incumplimiento del Tratado de Waitangi.
Aunque sus resoluciones no son legalmente vinculantes -salvo en lo
referente a reclamos sobre plantaciones del Estado y a las empresas

Estadísticas de Nueva Zelanda sobre población general (2017) Stats NZ. Disponible en: https://
93

www.stats.govt.nz/topics/population
Estadísticas de Nueva Zelanda sobre pueblo Maorí (2017) Stats NZ. Disponible en: https://www.
94

stats.govt.nz/information-releases/maori-population-estimates-at-30-june-2017

- 80 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

públicas- desde su creación hasta el 2005 había recibido 1.236 reclamos


de parte de los maorí. De ellos el Tribunal había emitido 90 informes
que comprendían un total de 428 reclamaciones (Aylwin, 2014).
Los acuerdos logrados por el Tribunal de Waitangi abordan una
amplia gama de materias, que incluyen el reconocimiento del daño
causado a los maorí, una petición de disculpas por parte del gobierno;
una compensación financiera y comercial por el incumplimiento del
Tratado de Waitangi; y, una compensación cultural generalmente
vinculada al reconocimiento de la relación espiritual, cultural e
histórica de los reclamantes con los sitios y áreas de interés.
Nueva Zelanda no ha ratificado el Convenio 169 de la OIT. Aun así,
los derechos de consulta de los maorí han sido considerados en
el marco del Acta de Manejo de Recursos (Resource Management
Act) de 1991. Entre los principios establecidos en dicha Acta que
conciernen a los maorí se encuentran el reconocimiento y protección
de la relación especial que guarda este pueblo con sus tierras, aguas
y sitios ancestrales; la protección de su patrimonio histórico y de
sus derechos consuetudinarios; la particular preocupación de su
kaitiakitanga (protección al medio ambiente); y la consideración
de los principios del tratado de Waitangi. Sobre la base de estos
principios se ha aceptado que los solicitantes en los procesos de
petición de autorizaciones ambientales tienen la obligación de
informar sobre las consultas que han realizado para la construcción
de su evaluación de efectos ambientales, aunque esta consulta no
es equivalente a la obligación legal de consultar que establece el
Convenio 169 de la OIT (Aylwin, 2014).
5.3.1. La tribu Tūhoe y la confiscación de sus tierras
La Iwi (tribu) Tūhoe es una de las tribus maorís más independientes
de Nueva Zelanda y tienen una gran reputación por su fuerte
adhesión a la cultura maorí.
Los Tūhoe son los descendientes y partidarios del gran líder Tūhoe.
Su territorio tradicional se encuentra en Te Urewera (actualmente
Parque Nacional Te Urewera) y se extiende a lo largo de la cadena
montañosa de la Isla del Norte. Las comunidades de Waikaremoana,
Ruatāhuna, Rūātoki y Waimana están ubicadas en las cuatro esquinas
de Te Urewera y son los pilares de la presencia Tūhoe en el lugar95.

Traducido y procesado de la página oficial del Iwi Tūhoe. Disponible en: http://www.ngaituhoe.
95

iwi.nz/

- 81 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Para los Tūhoe, Te Urewera personifica a Te Manawa o Te Ika, el


corazón del gran pez de Māui, y como para la mayoría de los pueblos
indígenas, su territorio ancestral expresa y le da significado a su
cultura, su idioma, sus costumbres y a la identidad Tūhoe, además
de proveerlos tradicionalmente de sus necesidades96.
Los Tūhoe nunca firmaron el Tratado de Waitangi, y de acuerdo al
historiador Tūhoe, Tamati Kruger, ni siquiera se les solicitó la firma,
debido a que a la persona que debía llevarles el tratado para firmar,
se le advirtió que perdía el tiempo y arriesgaba su vida al intentar
lograr la firma de los Tūhoe97.
Por ello, la Corona no tuvo presencia oficial en Te Urewera hasta
antes de la década de 1860 y los Tūhoe mantuvieron el control total
de sus tierras ancestrales hasta 1865, cuando la Corona les confiscó
gran parte de sus tierras más productivas a través de la táctica de
“tierra arrasada”, es decir, destruyendo y quemando sus casas y
cultivos y confiscando sus tierras98.
Los daños creados por la confiscación de tierras se vieron agravados
cuando la Corte de Compensaciones devolvió gran parte de las
tierras confiscadas a otros maoríes, pero excluyó a los Tūhoe de las
tierras que tradicionalmente ocupaban y cultivaban99.
Luego de la confiscación de tierras, la Corona inició una guerra
contra los Tūhoe buscando detener a los responsables de la muerte
de un oficial de la Corona, y en 1870 los Tūhoe fueron obligados a
abandonar Te Urewera. Las guerras y el despojo ocasionaron severas
privaciones a los Tūhoe y una gran pérdida de vidas100.
En 1871 se restableció la paz en Te Urewera cuando la Corona retiró
sus fuerzas y aceptó abandonar el territorio Tūhoe. Un consejo de
gobernantes Tūhoe (Te Whitu Tekau) se estableció entonces para
defender Te Urewera.

Ibíd.
96

Ver dispobible en: https://www.nzherald.co.nz/nz/news/article.cfm?c_id=1&objectid=10470601


97

Página web del Gobierno de Nueva Zelanda sobre el acuerdo. Disponible en: https://www.
98

govt.nz/treaty-settlement-documents/ngai-tuhoe/ngai-tuhoe-deed-of-settlement-summary-4-
jun-2013/background/
Ibíd.
99

100
Ibíd.

- 82 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Entre la década de 1870 y de 1890, la presión de la Corona y los


reclamos de otras tribus llevaron a la introducción de Te Urewera en
la Corte de Tierras Nativas, y, en 1875, la Corona indujo a los Tūhoe a
vender una gran área de tierras en Waikaremoana, bajo la amenaza
de confiscarlas si no las vendían. Los Tūhoe intentaron proteger sus
tierras restantes de la venta a través de la Ley de Reservas Nativas
de 1896, lo que permitió la creación de una Reserva Urewera de
656,000 acres y el autogobierno de la misma. Sin embargo, la Corona
no implementó las disposiciones de autogobierno de la Ley y socavó
su protección101.
Entre 1896 y 1921, la Corona siguió comprando las tierras en Te
Urewera y sus alrededores (algunas de forma ilegal) lo que ocasionó
una pérdida significativa de tierras. La Corona asumió también el
control del lago Waikaremoana y rechazó los intentos durante
décadas de los propietarios maoríes de asegurar sus títulos en el
lecho del lago. Siguiendo el esquema de consolidación de tierras de
la Corona, en 1921 a los Tūhoe solo les quedaba el 16% de la Reserva
Urewera, gran parte de la cual no era apta para asentamientos o
para su desarrollo económico, y desde luego insuficiente para la
población Tūhoe en crecimiento102.
En 1954, la Corona creo el Parque Nacional Te Urewera, que incluía
la mayoría de las tierras tradicionales de los Tūhoe, sin consultar
a los Tūhoe sobre su establecimiento ni su expansión en 1957.
Tampoco reconoció que los Tūhoe tuvieran alguna relación especial
con el Parque o con su gobierno. Asimismo, las políticas del Parque
llevaron a restricciones en el uso habitual y tradicional de los Tūhoe
en Te Urewera y en sus propias tierras aledañas103.
El 15 octubre de 2007, bajo el amparo de una ley antiterrorista
aprobada el 2002, más de 300 policías y militares realizaron un
allanamiento a los hogares y comunidades maoríes, principalmente
de la tribu Tūhoe, a través de acciones de violencia y fuerza
considerables que aterrorizaron al pueblo maorí entero, bajo la
excusa de buscar evidencias de un supuesto complot terrorista. Si
bien 17 personas fueron detenidas en los allanamientos en toda
Aotearoa, no se descubrió ninguna evidencia del supuesto complot

101
Ibíd.
102
Ibíd.
103
Ibíd.

- 83 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

terrorista y todos los detenidos fueron liberados. Las comunidades


indígenas hasta el día de hoy recuerdan los allanamientos como
hechos traumáticos por el uso de la fuerza y el trato a los ancianos y
los niños durante los mismos (IGWIA, 2009).
Actualmente, el 40,2% de los Tūhoe vive todavía en sus tierras
tradicionales, mientras que la mayoría vive en ciudades en las
afueras de Te Urewera y en las ciudades más grandes de las Islas
del Norte104, siendo su población de 34.890 personas (5.2% de la
población de ascendencia maorí)105.
5.3.2. El acuerdo de Te Urewera
A raíz de los violentos allanamientos contra el pueblo maorí, que llevó
a diversos pronunciamientos tanto de la comunidad internacional,
como de miembros del mismo parlamento de Nueva Zelanda106, y
frente a la cada vez más deteriorada relación entre la Corona y el
pueblo Tūhoe, la Corona aceptó iniciar las negociaciones con los
Tūhoe para la reparación de sus derechos territoriales.
Así, el 31 de julio de 2008 la Corona firmó los Términos de Negociación
con los Tūhoe sobre su asentamiento en Te Uruwera y, el 2 de julio
de 2011, la Corona y Tūhoe firmaron una declaración de relación de
alto nivel. Finalmente, el 22 de marzo de 2013, los Túhoe y la Corona
firmaron un acta de asentamiento que fue ratificada y firmada por
miembros de la tribu Tūhoe el 4 de junio de 2013107.
El acta de arreglo con los Tūhoe pone punto final a todas las
reclamaciones históricas de los Tūhoe sobre los actos u omisiones de
la Corona bajo el Tratado de Waitangi anteriores al 21 de septiembre
de 1992, y se compone de un paquete que acuerdos que incluyen108:

104
Estadísticas Tūhoe al 2013. Disponible en:
http://archive.stats.govt.nz/Census/2013-census/profile-and-summary-reports/iwi-profiles-
individual.aspx?request_value=24578&tabname=Populationandgeography
105
Los maorí son el 15% de una población de 4,5 millones de habitantes en Nueva Zelanda.
Estadísticas de Nueva Zelanda. Disponible en: www.stats.govt.nz
106
El Miembro del Parlamento Hone Harawira se pronunció en el Parlamento señalando: “¿Realmente
creen que es aceptable que el Estado utilice tiradores armados y enmascarados para bloquear
comunidades a punta de pistola, asustar a los niños con armas, arrestar y mantener a la gente
presa sin fianza, y suprimir toda información sobre esos casos?” (IWGIA, 2009, p. 260).
107
https://www.govt.nz/dmsdocument/2707.pdf
108
Resumen del acuerdo en el sitio oficial del Gobierno de Nueva Zelanda. Disponible en:
https://www.govt.nz/dmsdocument/2707.pdf

- 84 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

a) Un acuerdo sobre la narración de los hechos históricos que


incluye agradecimientos y disculpas de la Corona a los Tūhoe.
La Corona se disculpa con los Tūhoe por los tratos pasados que
violaron las obligaciones de la Corona contraídas por el Tratado
de Waitangi, entre ellos, la indiscriminada confiscación de
tierras, asesinatos injustos y años de guerra de “tierra arrasada”,
negarle a los Tūhoe el derecho de una Reserva autónoma en Te
Urewera y excluirlos del establecimiento del Parque Nacional Te
Urewera, así como tratar erróneamente al lago Waikaremoana
como propiedad de la Corona.
b) Una compensación por Te Urewera y otros aspectos culturales.
Te Urewera tendrá una legislación independiente y contará con su
propia personería jurídica. Su legislación reconocerá los valores
culturales asociados con Te Urewera e incluirá los principios clave
relacionados con la protección de la biodiversidad, el patrimonio
natural e histórico, así como el aporte público a la gestión y su
acceso público.
La personería jurídica estará representada por un Consejo de
Gobernanza con el mismo número de representantes de la
Corona y los Tūhoe y presidido por un representante Tūhoe.
La Junta deberá esforzarse por tomar decisiones unánimes o
por consenso sobre los asuntos claves; asimismo, tendrá la
responsabilidad de aprobar un plan de gestión para Te Urewera
con el asesoramiento de la Autoridad de Conservación de Nueva
Zelanda. Del mismo modo, buscarán un mayor reconocimiento
internacional para Te Urewera, como una reserva de la biosfera
de la UNESCO.
Finalmente, se establece que los Tūhoe tendrán un papel cada
vez más importante en la gestión de Te Urewera hacia el futuro.
Por el aspecto cultural, se reconoció a las asociaciones
tradicionales, culturales y espirituales Tūhoe y su relación con
sus territorios tradicionales, aunque se encuentren en propiedad
de la Corona, lo cual permitirá proteger y mejorar los valores de
conservación asociados a estos sitios. Asimismo, se adjudicaron
a los Tūhoe siete sitios de propiedad de la Corona, y seis nombres
de lugares fueron cambiados para estar más acordes con el
idioma y asentamiento de los Tūhoe.

- 85 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

c) Una reparación en relación con Mana Motuhake (autonomía


maorí).
La reparación de Mana Motuhake se relaciona con la mejora
de las relaciones entre los Tūhoe y la Corona y la prestación de
servicios sociales a las comunidades Tūhoe.
Para ello se establece un Plan de gestión de servicios sociales que
llevará a cabo el Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de
Educación, Ministerio de Negocios, Innovación y Empleo; y juntas
de salud del distrito a largo plazo (periodo inicial de 40 años). Los
compromisos sociales se hacen con el propósito de desarrollar,
expandir y renovar un plan que permita la transformación de las
circunstancias sociales del pueblo Tūhoe. Se establecen también
protocolos de cómo los ministerios interactuarán y consultarán a
los Tūhoe, además de crearse un comité consultivo especial para
la pesca y un acuerdo especial de relación con el Ministerio de
Medio Ambiente.
d) Una reparación financiera y comercial.
Esta reparación reconoce las pérdidas sufridas por los Tūhoe
como consecuencia de infracciones por parte de la Corona a
sus obligaciones derivadas del Tratado Waitangi y tiene como
objetivo proporcionar a los Tūhoe recursos para ayudarlos a
desarrollar su bienestar económico y social.
Entre ellos, una compensación financiera de aproximadamente
170 millones de dólares y la oportunidad de comprar cinco
propiedades de la Corona luego del acuerdo, así como el derecho
de preferencia sobre las propiedades de la Corona ubicadas
dentro de un área específica durante 172 años a partir de la
fecha del acuerdo.
Los beneficios del acuerdo estarán disponibles para todos los
miembros de Tūhoe donde quiera que vivan.
Con este acuerdo se entienden liquidadas las reclamaciones de
los Tūhoe hacia la Corona y se abre la posibilidad de reafirmar su
derecho a determinar su propio desarrollo.

- 86 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

5.3.3. Aspectos a resaltar


La importancia del acuerdo, es que es el acuerdo más grande entre
la Corona y una Iwi maorí, y si bien no se les devolvió la totalidad de
sus territorios ancestrales, sí se les transfiere la cogestión del Parque
Nacional Urewera que incluye la mayoría de sus tierras ancestrales.
Se debe resaltar también la importancia de la reparación simbólica,
a través de una nueva narración de los hechos históricos y las
disculpas que ofrece la Corona a los Tūhoe, pues expresa la intención
de buscar curar las heridas y relación entre los Tūhoe y la Corona,
una disculpa que va hacía todo el pueblo y a sus ancestros a lo largo
de la historia, porque como señalan los Tūhoe se trata de una lucha
intergeneracional y por ello una experiencia de mucha emotividad.
Asimismo, el acto de disculpa no es meramente retórico, sino que
es el último paso luego de que la Corona haya realizado una serie de
hechos concretos y haya reconocido como oficial para el país una
historia que antes fue negada.
Finalmente, a través de este acuerdo Nueva Zelanda otorga por
primera vez personería jurídica a un Parque Nacional otorgándole
“todos los derechos, poderes, deberes y responsabilidades de una
persona jurídica”, por su valor intrínseco, biodiversidad, cultura y
sistemas ecológicos indígenas.
Este es un paso enorme a nivel jurídico, logrado desde luego con el
aporte del pueblo Tūhoe, ya que no se hace necesario demostrar
impactos o daños a las personas para proteger la tierra, sino que
las demandas judiciales pueden presentarse a nombre de la tierra
misma.
Esta legislación es pionera y a partir de ella se han venido
reconociendo otros espacios y entidades con personalidades
jurídicas propias, como el río Whanganui y sus afluentes, también en
Nueva Zelanda, que se reconoce como un ser vivo e indivisible, y al
Río Atrato en Colombia, que se reconoció como sujeto de derecho,
entre otros, lo que sin duda implica un avance en el reconocimiento
de los derechos de la naturaleza como lo han hecho Ecuador y
Bolivia a través de sus respectivas Constituciones.

- 87 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

5.4. PERÚ - LAS PROPUESTAS DE LAS MESAS


DE DIÁLOGO POST BAGUA

La población indígena en Perú, de acuerdo al Censo de 2007, era de


más de 4 millones de personas: de los cuales el 83,11% son Quechuas,
10,92% Aymaras, el 1,67% Asháninkas y un 4,31% pertenecientes a
otros pueblos indígenas amazónicos109.
Asimismo, la CEPAL en el 2014 señaló que la población indígena en
Perú era de 7 millones de personas, siendo el 24% de la población
total del país110, lo que mostraría un incremento sustancial de la
población indígena en solo 7 años.
Recientemente el Censo de 2017 incluyó por primera vez la variable
de la “auto identificación étnica” dando como resultado que de
los 31.237.385 total de habitantes peruanos, el 22,3% se identifica
como Quechua; el 2,4% como Aymaras; el 0.24% como Ashaninka;
el 0.16% como Awajún; el 0,11% como Shipibo Konibo y un 0,21%
como parte de otro pueblo indígena u originario111. Y si bien estos
resultados se refieren a la percepción que las personas censadas
tienen de sí mismas, expresa que una cuarta parte de la población
peruana se auto identifica como persona originaria.
Por otro lado, más del 40% de la superficie de Perú se destina a
concesiones para minería, petróleo, gas y madera, las cuales se
superponen en un 96% con territorios indígenas y comunidades
locales112.
La superposición de derechos sobre los territorios indígenas,
la enorme presión de las industrias extractivas, la ausencia de

Instituto Nacional de Estadística e Informática (2007) Resumen ejecutivo de los resultados


109

definitivos de las comunidades indígenas. Disponible en: https://www.inei.gob.pe/media/


MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib0789/Libro.pdf
Los pueblos indígenas en América Latina. Infografía. Cepal, 2014. Disponible en: https://www.
110

cepal.org/es/infografias/los-pueblos-indigenas-en-america-latina
INEI difunde Base de Datos de los Censos Nacionales 2017 y el Perfil Sociodemográfico del Perú.
111

Disponible en: http://m.inei.gob.pe/prensa/noticias/inei-difunde-base-de-datos-de-los-censos-


nacionales-2017-y-el-perfil-sociodemografico-del-peru-10935/
Ver: “Más del 93 por ciento de los desarrollos de minería, petróleo y gas, explotación forestal y
112

agricultura involucran terrenos que están habitados” Disponible en: https://rightsandresources.


org/es/publication/new-report-more-than-93-percent-of-mining-oil-gas-logging-and-
agriculture-developments-involve-land-that-is-inhabited/#.W_NhpegzbIU

- 88 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

ordenamiento territorial y la falta de implementación oportuna de la


consulta previa, sin duda hacen inevitables los conflictos territoriales
y socio ambientales. Tal y como lo viene reportando la Defensoría del
Pueblo de Perú que a julio de 2018 reportó 198 conflictos sociales,
siendo el 64.1% de estos del tipo socio ambiental (127 conflictos)113,
algunos con componentes de alta violencia y confrontación.
Asimismo, en la amazonia -el Perú es el segundo país con mayor
extensión de bosques amazónicos después de Brasil- los mayores
impactos vienen con la desforestación y degradación de los bosques,
ejemplo de ello, es que entre el 2001 y el 2016 se perdieron casi dos
millones de hectáreas de bosques. Lo cual va unido en algunos casos
al tráfico de predios que ha favorecido las inversiones de palma
aceitera y de cacao en zonas de bosques primarios, alentados desde
el gobierno regional y operadores estatales (IGWIA,2018).
Perú ratificó el Convenio 169 de la OIT en 1993, el mismo que
se encuentra vigente desde febrero de 1995, y votó a favor de la
Declaración de la ONU sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas
en 2007.
5.4.1. Los enfrentamientos en Bagua y Uctubamba, Amazonas
El conflicto entre los pueblos indígenas de la amazonia y el gobierno
central de Perú ocurrido entre el 2008 y 2009, ha sido el conflicto
más largo y doloroso que haya enfrentado el Perú en los últimos
años. Los lamentables enfrentamientos del 5 de junio del 2009 en
la provincia de Bagua y Uctubamba, Amazonas, conmocionaron a
todo el país y a la comunidad internacional por el alto número de
personas fallecidas (33 personas) y heridas (más de 200 personas),
además de un desaparecido (Defensoría del Pueblo de Perú, 2009).
El origen del conflicto, si bien es un tema bastante complejo y largo,
tuvo relación con las diferentes visiones de desarrollo que tienen el
Estado y los pueblos indígenas, el no respeto a los derechos indígenas
y no reconocimiento de sus legítimas demandas, así como la ausencia
total de un diálogo institucionalizado entre el Estado y los pueblos
amazónicos, y tuvo como causa inmediata la emisión de 101 Decretos
Legislativos (ONU, 2009b), emitidos por el poder ejecutivo, a través
de facultades legislativas otorgadas por el Congreso de la República.

Reporte de Conflictos Sociales N° 173. Defensoría del Pueblo de Perú. Disponible en: https://
113

www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2018/08/Reporte-Mensual-de-Conflictos-
Sociales-N%C2%B0-173-Julio-2018.pdf

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Dicha delegación de facultades, respondió a lo que el gobierno


central calificó como una necesidad para implementar el Acuerdo
de Promoción Comercial (TLC) que el Perú firmó con Estados Unidos
el 12 de abril de 2006114 y que buscaba lograr la adecuación de la
legislación interna a dicho acuerdo para obtener el mayor beneficio
del mismo.
Estos decretos fueron rechazados por las organizaciones indígenas
señalando que afectaban directamente los derechos al territorio y
los recursos naturales de las comunidades amazónicas y andinas del
Perú y fueron emitidos sin pasar por un proceso de consulta previa a
la que el Estado Peruano estaba obligado en virtud del Convenio 169
de la OIT115. A pesar de ello, el Gobierno no convocó a ninguna mesa
de diálogo para tratar estos temas, pese a las diferentes solicitudes
de diálogo de los representantes indígenas.
Debido a ello, a mediados del 2008 se iniciaron diversas protestas
indígenas en varias regiones amazónicas, tornándose en acciones
violentas en agosto de 2008, como bloqueos de carreteras y bloqueos
de ríos. Estas protestas fueron suspendidas con la derogación por
parte del Congreso de la República de dos decretos: el D.L. 1015 y el
D.L 1073 que unificaban procedimientos para la toma de decisiones
de las comunidades campesinas y nativas de la costa, sierra y selva,
dictando reglas para la regularización del derecho de propiedad,
y con el compromiso de revisar el resto de decretos legislativos
emitidos (Federación Internacional de Derechos Humanos, 2009).
Para ello, se creó una Comisión Multipartidaria en el Congreso que
revisó los decretos emitidos y entregó su informe en diciembre
de 2008 señalando que al menos dos de los decretos legislativos
vulneraban el orden jurídico vigente y fueron emitidos sin procesos
de consulta previa: los decretos legislativos 1064, que aprobaba
el régimen para el aprovechamiento sostenible de uso agrario,
y el 1090 que aprobaba la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Sin
embargo, la sesión del Pleno en el que se debía debatir el informe y

Sobre el Acuerdo de Promoción Comercial entre Perú y Estados Unidos. Disponible en: https://
114

www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2009-01-22/pdf/E9-1573.pdf
Petitorio de la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana- AIDESEP: “Derogatoria
115

inmediata de los Decretos Legislativos Nº 1015 y Nº 1073 (declarados inconstitucionales), Nº


994, Nº 1020, Nº 1064, Nº 1081 y Nº 1090 por atentar contra los territorios indígenas y el
archivamiento definitivo los Cinco Proyectos de Leyes N° 840, 1770, 1900, 1992 y 2133. Toda
iniciativa legislativa relacionada a los pueblos indígenas y sus derechos tendrá que ser sometido
a consulta a estos pueblos para evitar la afectación de su integridad territorial”.

- 90 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

la derogación de los decretos fue suspendida una y otra vez (Cavero,


2011).
Se conformó también una Comisión Multisectorial para entablar el
diálogo entre el poder ejecutivo y los representantes indígenas, a
través de la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana-
AIDESEP, pero este proceso se fue debilitando en la medida en que
no se contaba con representantes con poder de decisión desde el
poder ejecutivo, y no se abordaban las otras demandas históricas
de los pueblos indígenas.
Por ello, en abril del 2009 se retomaron las protestas en casi todas
las regiones amazónicas, estando los focos más fuertes de protesta
en las regiones nor orientales del país (Amazonas y Loreto), por su
parte el gobierno central decretó estado de emergencia en varias de
estas provincias, lo que agudizó más la situación116.
Finalmente, el 5 de junio de desencadenó en Bagua un enfrentamiento
violento entre efectivos policiales y miembros de los pueblos
indígenas Awajún y Wampis apoyados por la población mestiza del
lugar por el desbloqueo de la carretera Fernando Belaunde Terry,
en el lugar denominado Curva del Diablo, lo que ocasionó un alto
número de heridos y muertos, tanto indígenas como integrantes de
las fuerzas policiales, enfrentamiento que se extendió a la ciudad
de Bagua. Las comunidades awajún y wampis luego de tomar
conocimiento del desalojo violento decidieron tomar como rehenes
a 38 policías de la Estación 6 del Oleoducto Nor Peruano (a 5 horas
aproximadamente de Bagua), mientras que el Gobierno autorizó el
ingreso de las Fuerzas Armadas a la zona lo que produjo que los
comuneros amazónicos huyeran con los rehenes, muriendo 10 de
ellos (Peña Jumpa, 2018).
Ante estos enfrentamientos diferentes organizaciones nacionales e
internacionales117 mostraron su solidaridad con los pueblos indígenas
y sus demandas y exigieron al Estado el reestablecimiento del
diálogo. Asimismo, el Congreso de la República derogó los decretos
legislativos 1090 y 1064, lo que se consideró un primer paso para
establecer el diálogo con los pueblos indígenas.

Reportes de Conflictos de la Defensoría del Pueblo de abril a junio 2009.


116

Pronunciamientos, entre otros, de Amnistía Internacional, Federación Internacional de Derechos


117

Humanos, Defensoría del Pueblo y la Conferencia Episcopal del Perú, Coordinadora Nacional de
Derechos Humanos, AIDESEP..

- 91 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

5.4.2. Las mesas de diálogo


Los enfrentamientos de Bagua, dejaron debilitado al Gobierno peruano
tanto a nivel nacional como internacional, y los pronunciamientos de
solidaridad con los pueblos indígenas se multiplicaron, iniciándose
diversas movilizaciones y manifestaciones desde la sociedad civil en
apoyo a sus demandas. Asimismo, el ex Relator Especial de las Naciones
Unidas para los derechos humanos y los derechos fundamentales de
los pueblos Indígenas, James Anaya, visitó Perú en días posteriores al
enfrentamiento para analizar los hechos de violencia118.
Esta combinación de circunstancias abrió una oportunidad para
abordar las demandas de los pueblos amazónicos, así como la
visión del Perú como un país intercultural que tenía la obligación de
reconocer al “otro” en igualdad de derechos.
Es así que el poder ejecutivo emite una Declaración Suprema el
11 de junio de 2009119 mediante la cual crea el Grupo Nacional de
Coordinación para el Desarrollo de los Pueblos Amazónicos, en
adelante Grupo Nacional, adscrito a la Presidencia del Consejo de
Ministros con el objetivo de formular un plan integral de desarrollo
para la amazonia.
Si bien la creación del Grupo Nacional fue considerada una señal
positiva del gobierno, al inicio existió desconfianza sobre el alcance
del mismo, pues sus acuerdos no se establecían como vinculantes, y
existía desconfianza acerca de la representatividad del Grupo Nacional,
se temía que el gobierno eligiera a los representantes indígenas como
había sucedido en otras oportunidades y no que los propios pueblos
indígenas los designaran, y que por parte del ejecutivo se designaran
representantes que no pudieran asegurar los compromisos políticos
que se buscaban o que no estuvieran presentes todos los sectores del
ejecutivo involucrados en la problemática indígena120.

El ex Relator Especial de las Naciones Unidas para los derechos humanos y los derechos
118

fundamentales de los pueblos Indígenas visitó Perú entre el 16 y 19 de junio de 2009. Producto
de ello emite su el “Informe Observaciones sobre la situación de los pueblos indígenas de la
amazonia y los sucesos del 5 de junio y días posteriores en las provincias de Bagua y Utcubamba,
Perú” Agosto 2009. Disponible en: http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/GrupParlamentarios/
indigena.nsf/vf08web/F047481B17842E3205257674007F9235/$FILE/2009-sr-dpi-inf-peru.pdf
Resolución Suprema 117-2009-PCM del 11 de junio de 2009.
119

Grupo de Coordinación para el Desarrollo ¿otro paseo del Gobierno? https://www.servindi.org/


120

actualidad/13065

- 92 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Debido a ello, la resolución de creación del Grupo Nacional se


modificó posteriormente, ampliando por un lado sus plazos de
trabajo y, por otro, incorporando otros sectores del poder ejecutivo
involucrados en la problemática indígena, así como a representantes
de los gobiernos regionales que contaran con población amazónica.
Respecto a la representatividad indígena, se pidió a las dos
organizaciones indígenas de la amazonia de nivel nacional: la
Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana, AIDESEP
y la Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú, CONAP
que ellas mismas designaran a sus representantes en conjunto con
las organizaciones que las integraban, ello porque entre las dos
organizaciones agrupaban casi a la totalidad de organizaciones
indígenas de la amazonia peruana. AIDESEP Y CONAP si bien tenían
enfoques de trabajo distintos en relación a la problemática de los
pueblos indígenas y en algunas ocasiones rechazaron trabajar de
forma conjunta, en esta ocasión por la gravedad de la problemática
aceptaron y convocaron a sus representantes.
El grupo contó con cuatro mesas de trabajo que se instalaron el
22 de junio de 2009 y contaron con un plazo de trabajo de 180
días. Participaron representantes indígenas de casi todas las
organizaciones amazónicas, incluso de las zonas más aisladas del
país. Y se designaron como coordinadores de las cuatro mesas de
trabajo a representantes indígenas, así como a un representante
indígena coordinador de todo el Grupo Nacional, que fue Salomón
Awanash, dirigente del Comité de lucha de las acciones de protesta
en Bagua y como presidente del Grupo Nacional, al entonces
Ministro de Agricultura (Cavero, 2011).
Debido a que la mayoría de las sesiones de trabajo del Grupo
Nacional se desarrollaron en Lima, algunos representantes indígenas
permanecieron de forma casi constante en la capital, a fin de trabajar
sus aportes a las mesas; otros regresaban a sus comunidades
para informarles de los avances y a la vez traer los acuerdos de
sus comunidades a las siguientes sesiones, pero desde luego los
plazos siempre fueron cortos, sobre todo teniendo en cuenta las
distancias. Muchos representantes señalaban, por ejemplo, que al
haber sesiones de trabajo cada semana o cada 15 días, el intermedio
solo les alcanzaba para llegar a su comunidad, llevar a cabo una
asamblea con los comuneros/as para informarles del proceso, tomar
acuerdos e inmediatamente regresar a la ciudad de Lima. Fue un
tiempo bastante difícil para los representantes indígenas que, por
un lado, tuvieron que aprender sobre las competencias, normativa

- 93 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

y funcionamiento del Estado peruano, y por otro, consolidar sus


aportes, primero con sus comunidades y luego con el resto de las
organizaciones indígenas y a la vez estar lejos de sus comunidades
por varios meses. Las organizaciones nacionales AIDESEP y CONAP
por su parte, dieron el soporte técnico y acompañamiento a sus
organizaciones de base, coordinando también los aspectos logísticos
con el Gobierno. Asimismo, diversas ONGs actuaron como asesoras
técnicas de los representantes indígenas y la Defensoría del Pueblo
actuó como observadora del proceso.
Las cuatro mesas de trabajo que se establecieron fueron las
siguientes:
a) Mesa 1.- Para la conformación de una comisión investigadora
de los sucesos de Bagua. Para esta Comisión las organizaciones
indígenas presionaron para que la misión explícita de la comisión
abarcara tanto los factores que originaron los sucesos del 5 de
junio como sus consecuencias. Esta solicitud finalmente fue
atendida siguiendo la recomendación formulada por el ex Relator
Especial de las Naciones Unidas de los derechos y libertades
fundamentales de los indígenas luego de su visita al Perú (ONU,
2009b) y se oficializó como “Comisión Especial para Investigar y
Analizar los sucesos de Bagua” y estableció que el objeto de la
misma fuera determinar las “causas y consecuencias” de estos
sucesos121.
La comisión estuvo conformada por siete comisionados: 3
designados por el Gobierno, 3 por las organizaciones indígenas
y 1 por la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Como
Presidente de la Comisión sus integrantes eligieron a Jesús
Manacés Valverde, un representante indígena.
Esta comisión tuvo como resultado dos informes de investigación
sobre los sucesos de Bagua: un informe en mayoría suscrito por 4
comisionados y citado en adelante como Informe Final122 que entre
sus conclusiones señaló que las protestas de las comunidades
y organizaciones se debieron a la falta de comprensión de los

Mediante Resolución Ministerial N° 0664-2009-AG del 7.9.09 publicada el 9.9.09


121

Sin embargo, el 12 de enero de 2010 la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales retiró la firma
122

de su representante en el informe oficial de los hechos de Bagua a pedido de los Presidentes de


las regiones amazónicas en razón de haberlo suscrito en forma “inconsulta, sin tomar en cuenta
a los presidentes de las regiones de la selva”.

- 94 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

decretos legislativos por parte de los pueblos indígenas y a


la manipulación por parte de agentes externos nacionales o
extranjeros, conclusión que generó polémica y rechazo por parte
de los pueblos indígenas, más aún cuando el informe no mostró
ninguna evidencia sobre dichas afirmaciones. Y un informe
en minoría suscrito por dos comisionados, que señaló como
conclusión que las causas mediatas del conflicto guardaban
relación con los problemas estructurales por resolver en la
relación entre el Estado y los pueblos indígenas, principalmente
la adecuación de la Constitución, la normativa y las instituciones
del Estado a los estándares fijados por el sistema internacional
de los derechos humanos, porque los pueblos indígenas no
contaban con mecanismos jurídicos adecuados para proteger
y gobernar sus territorios frente a iniciativas económicas de
terceros, y, porque no existían mecanismos de diálogo, consulta
y participación para los pueblos indígenas, tal y como se señalan
en el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de Naciones Unidas
sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas123.
b) Mesa 2.- Encargada de analizar los decretos por los que se
iniciaron las protestas y para la elaboración de una propuesta
de Ley Forestal y de Fauna Silvestre.
El trabajo de esta mesa se concentró en revisar los decretos
por los que se iniciaron las protestas, concluyendo que debían
derogarse los Decretos Legislativos N° 994 “Ley que promueve la
inversión privada en proyectos de irrigación para la ampliación
de la frontera agrícola”; N° 1020 “Para la promoción de la
organización de los productores agrícolas y la consolidación de
la propiedad rural para el crédito agrario”; N° 1080 que modifica
la Ley No 27262, “Ley General de Semillas”; y el N° 1089, que
“Establece el Régimen Temporal Extraordinario de Formalización
y Titulación de Predios Rurales”, por considerar que estos
decretos vulneraban directamente sus derechos.
La mesa 2 también trabajó propuestas técnicas en torno a
la legislación forestal, afrontando la problemática de fondo
relacionada a los decretos derogados 1064 y 1090. Sus
resultados fueron recogidos en el documento “Aportes técnicos

Informe en minoría de la Comisión Especial para Investigar y Analizar los Sucesos de Bagua.
123

https://amazonwatch.org/documents/bagua-minority-report.pdf

- 95 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

para mejorar la normatividad forestal”124, y sus recomendaciones


podemos resumirlas en los siguientes puntos:
- Tomar medidas que garanticen la conservación ambiental de
los bosques, con un énfasis en contar con una reglamentación
clara sobre el uso de las tierras forestales y exigir estudios de
impacto ambiental y social, entre otros.
- Garantizar los derechos indígenas a conservar sus territorios
y acceder a los recursos del bosque, reiterando “excluir de
los Bosques de Producción Permanente las tierras que
se encuentren en proceso de titulación y ampliación de
comunidades nativas y campesinas”, y además prohibir todo
tipo de otorgamiento de derechos a terceros sobre ellas, con el
objetivo de proteger los territorios indígenas incluyendo “las
tierras tituladas, las solicitudes de titulación y solicitudes de
ampliación en trámite, y las tierras forestales bajo contratos
de cesión en uso”125.
- Se recomienda la aplicación de un enfoque de gestión
forestal que involucre a los actores relacionados con el
bosque, garantizando mecanismos de consulta, participación
y aceptación de las comunidades, además de impulsar
un trabajo coordinado, interinstitucional, intersectorial e
intergubernamental que ponga en práctica el principio de
interculturalidad.
Asimismo, el principal producto del trabajo de esta mesa fue el
Proyecto de Ley Forestal y de Fauna Silvestre que fue presentado
al Congreso el 22 de junio de 2010 por la Presidencia del Consejo
de Ministros y finalmente aprobada en julio de 2011.
c) Mesa 3.- Encargada de la elaboración de una propuesta de Ley de
Consulta a los pueblos indígenas.
Esta mesa tuvo como resultado la propuesta de Ley del Derecho
a la Consulta Previa a los pueblos indígenas e incluye artículos

Documentos finales del Grupo Nacional de Coordinación para el desarrollo de la Amazonia.


124

http://minagri.gob.pe/portal/objetivos/201-especiales/especiales/2775-grupo-nacional-de-
coordinacion-para-el-desarrollo-de-los-pueblos-amazonicos.
Documento: “Aportes técnicos para mejorar la normatividad forestal” del 19 de noviembre de
125

2009. Disponible en: http://minagri.gob.pe/portal/objetivos/201-especiales/especiales/2775-


grupo-nacional-de-coordinacion-para-el-desarrollo-de-los-pueblos-amazonicos.

- 96 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

consensuados tanto por el Estado como por los indígenas, así


como observaciones de ambas partes.
Este documento se culminó en diciembre 2009 y fue enviado
al Congreso de la República, sin embargo, debido a las
observaciones tanto del gobierno como de los representantes
indígenas en algunos de sus artículos, la propuesta tuvo un largo
debate en el pleno del Congreso y observaciones de parte del
Ejecutivo entre mayo y junio del 2010, que fueron principalmente
las mismas observaciones que se plantearon en el trabajo de la
Mesa 3, referidas a la no inclusión del derecho al consentimiento
y por otro lado aspectos relacionados a la definición de quiénes
son los pueblos indígenas -el ejecutivo planteaba restringir
la definición a las comunidades amazónicas, excluyendo a las
campesinas y costeñas por considerarlas de creación colonial y
con una estrecha vinculación a la economía nacional, por ello, no
distintas a la colectividad nacional-.
La Ley fue finalmente aprobada el 23 de agosto de 2011126
incluyendo el derecho al consentimiento y una definición de
pueblos indígenas acorde con el Convenio 169 de la OIT, aunque
en la reglamentación de la referida norma, esta definición fue
restringida. Actualmente, es la primera y única legislación sobre
el derecho a la consulta previa que existe.
d) Mesa 4.- Encargada de la elaboración de un Plan Nacional de
Desarrollo Amazónico.
Esta mesa trabajó la “Propuesta Nacional de Desarrollo
Amazónico”127, que fue presentada a la Presidencia del Consejo
de Ministros el 11 de diciembre de 2009.
Esta propuesta presentó recomendaciones específicas sobre
diversos temas, como educación, salud, desarrollo, seguridad,
justicia, tributación, ordenamiento territorial, etc. Es un
documento bastante extenso, con casi 500 recomendaciones, las

126
Ley N° 29785 Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios, reconocido
en el Convenio 169 de la OIT. Disponible en: http://consultaprevia.cultura.gob.pe/wp-content/
uploads/2014/11/Ley-N---29785-Ley-del-derecho-a-la-consulta-previa-a-los-pueblos-ind--genas-
originarios-reconocido-en-el-Convenio-169-de-la-Organizacion-Internacional-del-Trabajo-OIT.
pdf
127
Propuesta Nacional de Desarrollo Amazónico. Disponible en: http://minagri.gob.pe/portal/
download/pdf/especiales/pueblos_amazonicos/propuesta_nacional_desarrollo_economico.pdf

- 97 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

que permiten percibir la dimensión de la problemática amazónica


y la necesidad de construir políticas públicas interculturales para
estos pueblos.
Fue la mesa que contó con mayor número de representantes
tanto del Estado, como de la parte indígena, y también fue
la mesa que requirió para algunas sesiones capacitaciones
previas sobre algunos temas en específico, como el régimen
tributario para los pueblos indígenas o la organización interna
para la toma de decisiones de los pueblos indígenas para los
funcionarios públicos, a fin de entender mejor a la otra parte y
las complejidades a las que se enfrentaban buscando encontrar
consensos, es por ello que varias de las recomendaciones se
presentan con observaciones de ambas partes al no haberse
llegado a consensos.
5.4.3. Aspectos a resaltar
Si bien los resultados de las mesas de diálogo del Grupo Nacional
no fueron vinculantes y por ello algunos de sus acuerdos no se
han concretado, como es el caso de los informes de la Comisión
investigadora de los sucesos de Bagua que hasta el momento no se han
traducido en el establecimiento de responsabilidades políticas128, o la
implementación de la Propuesta Nacional de Desarrollo Amazónico,
que por su gran amplitud requería de acciones multisectoriales y
modificaciones normativas que en algunos casos pasaban por un
cambio constitucional129, y solo ha quedado como un documento
orientador de políticas públicas interculturales tanto para el Estado
como para los pueblos indígenas; es a partir del diálogo y acuerdos
en estas mesas que se elaboran dos leyes importantísimas para los
pueblos indígenas, como es la Ley Forestal y de Fauna Silvestre y la
Ley del Derecho a la Consulta Previa, leyes que son consideradas
logros para los pueblos indígenas, y que han permitido establecer,
aunque con ciertas limitaciones, una nueva relación entre el Estado
y los pueblos indígenas de la amazonia.

Sí se han establecido responsabilidades penales sobre los sucesos del 5 de junio de 2009, a través
128

de diversos juicios donde han sido imputados miembros de los pueblos indígenas Awajún y
Wampis, principalmente por la muerte de los policías en la Estación 6.
Como reconocer la autodeterminación como nación indígena y la propiedad integral de los
129

recursos naturales existentes en sus territorios, tanto en el suelo como en el subsuelo.

- 98 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Asimismo, se debe considerar que parte del conflicto de Bagua se


originó por la no aplicación del derecho a la consulta previa, que
redundó en la falta de diálogo entre el Estado y los pueblos indígenas
sobre aspectos que afectaban sus derechos colectivos; por lo que más
allá de haber logrado aprobar dos normas importantes, un aspecto a
resaltar es que se logra abrir una vía de diálogo institucionalizado entre
el Estado y los representantes indígenas cada vez que los derechos
indígenas se vean afectados por normas, proyectos o políticas del
Estado, a través de la Ley de Consulta Previa aprobada. Aunque se
debe reconocer que la implementación de los procesos de consulta
no han avanzado en igual medida en su implementación, no solo por
las desiguales capacidades de los órganos encargados de consultar
sino también por la ausencia de voluntad política para implementar
un proceso de consulta previa130, lo cual ha llevado a que en algunos
casos, como la consulta a los proyectos mineros o de hidrocarburos,
no haya tenido mayor impacto, salvo algunas excepciones que han
tenido más que ver con la respuesta y el empoderamiento de las
organizaciones que fueron consultadas. Asimismo, si bien los acuerdos
de la consulta a los que se lleguen son vinculantes para el Estado y
los pueblos indígenas, y por ello la importancia de la referida ley, la
calidad de los acuerdos solo en algunos casos han sido sustanciales,
en el sentido de garantizar los derechos de los pueblos indígenas y sus
propias prioridades de desarrollo.
Por otro lado, las mesas de diálogo brindaron la oportunidad
de debatir las políticas monoculturales que el Estado venía
implementando hacia la población indígena y la necesidad de
interculturalizar la gestión pública, lo que a la vez fortaleció a los
pueblos indígenas como actores políticos y sujetos de derechos, y
la vez impulsó una gestión pública intercultural131. Lo que ayudó a
enfocar la atención en los aportes y problemáticas de los pueblos
indígenas, que antes estaban invisibilizados, y en la necesidad de
apostar por un diálogo genuino para atender sus necesidades e
intereses a partir de sus realidades y conocimientos.

En Perú el deber de consultar corresponde al sector que con sus medidas, leyes o políticas puede
130

afectar derechos indígenas, y no todos los sectores han desarrollado las mismas capacidades para
implementar los procesos de consulta previa, así como hay sectores que han sido más reacios a
consultar pese a existir la obligación de hacerlo, como ha sido el caso de Ministerio de Energía y Minas.
Ver por ejemplo las competencias de la Dirección de Políticas Indígenas del Ministerio de Cultura.
131

http://www.cultura.gob.pe/es/interculturalidad/politicasindigenas.

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

6. UNA MIRADA SOBRE CHILE

Los pueblos indígenas en Chile no están reconocidos en la


Constitución Política, y la Ley N°19.253 de 1993, conocida como
Ley indígena, hace referencia a ellos como “etnias” privándolos
de esta forma de su reconocimiento político como pueblos y del
reconocimiento de sus derechos colectivos, como el derecho a la
auto determinación o su derecho al territorio, entre otros; ya que
la ley “establece normas sobre protección, fomento y desarrollo de
los indígenas”.
De esta manera, la ley indígena reconoce a los Aymara, Atacameños,
Quechuas, Collas, Diaguitas, Rapa Nui, Mapuches, Kawashkar y
Yámana o Yagán, como las principales etnias en Chile.
Asimismo, de acuerdo al reciente Censo Abreviado de 2017 del
Instituto Nacional de Estadísticas (INE), el total de población que
se autoidentificó como indígena alcanzó las 2.185.792 personas,
equivalente al 12.8% de la población total del país (17.574.003
personas). Y de acuerdo al mismo censo, el pueblo indígena más
numeroso en Chile es el Mapuche (1.7 millones con el 79.8 % del
total), seguido por el Aymara (156 mil con el 7.2% del total) y el
pueblo Diaguita (88 mil con el 4.1% del total)132.
La situación de estos pueblos es producto de una larga historia de
marginación, discriminación y exclusión, vinculada principalmente a
diversas formas de explotación y despojo de sus tierras y recursos
que se remontan al siglo XVI (ONU, 2014)133, y que hoy se materializan
en la explotación de sus recursos naturales debido el desarrollo
de actividades extractivas, productivas y de infraestructura en
sus territorios, que ponen en peligro sus modelos de desarrollo y
sus formas de vida tradicional y generan fuertes impactos en sus
ecosistemas y derechos colectivo 134. Todo ello amparado en un

Ver Censo 2017. Disponible en: http://www.censo2017.cl/


132

ONU, 2014, párr. 11.


133

Ver Informe Alternativo al tercer examen periódico universal a Chile elaborado por la Coalición
134

por el Fortalecimiento a los Derechos Humanos. 2018.

- 100 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

marco regulatorio de vocación neoliberal (Carrillo, 2010) y en una


economía abierta a los mercados internacionales135.
Las actividades extractivas que se desarrollan principalmente en
Chile son las mineras, ejecutadas en el norte del país en territorios de
ocupación tradicional de los pueblos Aymara, Lickanantay, Quechua,
Colla y Diaguita; las forestales, desarrolladas principalmente en el
centro sur del país en territorios de ocupación tradicional y legal del
pueblo mapuche; y la salmonicultura, en el sur del país136.
Estas actividades, han generado una alta conflictividad social en
el país en los últimos años, muestra de ello, son los 116 conflictos
socio ambientales por proyectos de inversión de empresas privadas
y públicas como consecuencia de su afectación, entre otros, al
derecho al medio ambiente, al agua, al derecho de consulta y a
los derechos de participación política, ubicándose el 33% de estos
conflictos en territorios indígenas (INDH, 2018).
Asimismo, Chile ha ratificado el Convenio 169 de la OIT en el año
2008, por lo que se encuentra obligado a respetar y garantizar
los derechos que consagra esta normativa, así como a adecuar su
derecho interno a dicho convenio; aunque en la práctica más bien
se han venido desvirtuado los derechos contenidos en el referido
Convenio a través de decretos supremos, como por ejemplo el D.S.
N° 66 que aprueba el Reglamento que regula el procedimiento de
consulta indígena, el cual fue aprobado sin consulta, sin cumplir con
los estándares que establece el Convenio 169 y otros instrumentos
internacionales, y, sin que se considere el derecho al consentimiento
previo, libre e informado, ni se prevea una adecuada compensación
por daños o la participación de los afectados en los beneficios de la
actividad económica.

A la fecha el Estado chileno ha suscrito 25 acuerdos comerciales hoy vigentes, con un total de 64
135

estados, entre ellos las economías más desarrolladas, que representan el 64,1% de la población
mundial y el 86,3% del PIB global. Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales
(DIRECON), Ministerio de Relaciones Exteriores Chile. Disponible en: http://www.direcon.gob.cl/.
Y el presente año suscribió el TPP-11 junto a 10 Estados del Asia Pacifico, que reemplaza el TPP
suscrito anteriormente con la participación de Estados Unidos pero que no llegó a prosperar.
Un 74.6% de las exportaciones de Chile al 2014 se concentraban en tres rubros (minería con el
136

62%, industria celulosa y madera con el 8%, y salmonicultura con el 4.6% del total). CIPERCHILE.
Disponible en: http://ciperchile.cl/wp-content/uploads/GraficoExp1.pdf

- 101 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

6.1. El conflicto entre el Estado Chileno y el pueblo


mapuche
De acuerdo a las cifras presentadas, el pueblo mapuche es el pueblo
indígena más numeroso en Chile (79.8% del total de la población que
se autoidentifica como indígena) y sobre él mismo se ha verificado la
represión del Estado más fuerte, así como mayor la criminalización
a sus líderes políticos y espirituales frente a la reivindicación de sus
derechos. Ello, mediante el uso de la fuerza policial y de leyes de
excepción, como es el caso de la Ley Antiterrorista. Por ende, en el
presente capítulo nos centraremos en el conflicto y la relación que
se ha dado entre el pueblo mapuche y el Estado Chileno.
6.1.1. Contexto histórico
El pueblo mapuche, antes de la llegada de los españoles a su
territorio, contaba con una estructura familiar, social, y con un
sistema económico y jurídico, que mantenían a través de la
tradición oral (Salamanca, 2003). Con la llegada de los españoles,
la resistencia militar y política que desarrollan frente a la invasión
española, se constituye en un precedente único dentro del espacio
colonial americano, donde la defensa de su territorio y autonomía
se vuelve su propósito central (Pichinao, 2012).
En aras de esta resistencia y autonomía, despliegan estrategias no
solo de defensa militar, sino también de diálogo y negociación con
los españoles. Esto, a través de los parlamentos, que se definen
como la institución principal, durante el periodo colonial, que
regula las relaciones no solo políticas, sino también simbólicas y
culturales entre el pueblo mapuche y la corona española (Pichinao,
2012), y que constituyen para la nación mapuche una forma de
aplicar su derecho propio en un contexto de relaciones interétnicas
(Salamanca, 2003).
Ello, porque los parlamentos no constituyen una concesión gratuita
de la corona española al pueblo mapuche; sino más bien “responden a
la necesidad de establecer relaciones con una nación independiente,
sobre la que no habían logrado establecer un dominio político,
jurídico, territorial y económico, y que potencialmente podría
establecer en su calidad de nación independiente, relaciones de
colaboración con otras naciones de ultramar que estaban entrando
a relacionarse con ella” (Salamanca, 2003, p. 1091).

- 102 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Es así que se realizan aproximadamente treinta y cinco parlamentos


en el territorio mapuche del lado de Chile (Pichinao, 2012). Uno de
los primeros en realizarse el de Quillin en 1641, a través del cual se
establece un tratado de paz entre la corona española y el pueblo
mapuche, que reconoce la absoluta independencia y libertad a
los mapuche, a cambio de que estos permitan la instalación de
misioneros cristianos en su territorio, liberen a los prisioneros de
guerra y se comprometan a no aliarse con otros extranjeros. Los
parlamentos continúan desarrollándose durante la colonia y van
consolidando las alianzas entre dos naciones autónomas.
Aun así, si bien los parlamentos regulaban las relaciones hispano-
mapuche, a menudo se daban alzamientos y ataques a los
españoles, debido a que los parlamentos no incorporaban a
toda la representación política mapuche -a pesar de que para su
celebración participaba un gran número de representantes de
grandes espacios territoriales- y por ende quedaba la posibilidad
de que no todas las representaciones territoriales estuvieran de
acuerdo con lo establecido en los parlamentos, o también porque la
corona española periódicamente cambiaba a sus gobernantes, los
cuales frecuentemente desconocían los acuerdos de sus antecesores
(Pichinao, 2012).
Es importante resaltar aquí, que el pueblo mapuche no responde a
la lógica de una nación bajo un poder político centralizado (Pinto,
2003), sino que cuenta con diversos liderazgos y autoridades
distribuidos a lo largo del territorio, lo que le brinda una amplia
heterogeneidad política, y esta ausencia de poder centralizado ya se
puede observar en la realización de los parlamentos.
Otro aspecto importante a resaltar, es el que propone María
Salamanca (2003) al establecer una relación directa entre los
parlamentos y los Koyaqtun, cuando sostiene que los primeros
serían una reformulación de estos últimos: “(...) una institución
híbrida y transcultural (...) el resultado de un compromiso cultural
establecido entre dos actores étnicos distintos” (Zavala, 2008).
Así, los Koyaqtun, como manifestación del derecho propio mapuche
utilizados para resolver los conflictos, devendría en la categoría
intermedia de parlamentos para mediar entre partes culturalmente
diferentes.

- 103 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Desde el ejercicio del derecho propio, los Koyaqtun eran


conversaciones a las que se recurría ante la eventualidad de un
conflicto entre los diferentes Füta el mapu (grandes espacios
territoriales), donde cada logko exponía sus argumentos frente a un
problema, buscando lograr un acuerdo firme. (Salamanca, 2003).
“el concepto Koyaqtun viene diciendo como una idea propia de
encuentro, de discusión y fiesta, y este mismo modelo yo creo
que se reprodujo después para llevarlo al tema del parlamento,
por eso en los parlamentos los wingka decían que les costaba la
reunión, comida y mosto, el mismo patrón se va reproduciendo
en los parlamentos...esas eran las conversaciones, cada Logko
de cada lugar tenía que exponer su wewpin para ver cuál es
el problema, por ejemplo un peñi tenía un problema exponía
su problema medio día, era necesario exponer su problema
fundamentarlo bien, porque uno busca que lo ayuden,
entonces tiene que hacer un discurso convincente hacer un
nutramtun bien largo extendido y profundo”. (Entrevista a José
Quidel en: Salamanca, 2003; 1090)
Lo cual expresa la voluntad de diálogo que prevalecía en el pueblo
mapuche frente a situaciones de conflicto, además de ejemplificar
la flexibilidad de sus instituciones para adaptarse a los tiempos
cambiantes y re-crearse en su relación con otras naciones sin perder
su autonomía.
Asimismo, los parlamentos son relevantes como forma de
interacción intercultural porque en gran medida reconocieron la
descentralización política del pueblo mapuche (Pichinao, 2012)
y porque no establecieron relaciones de dominación de un actor
sobre otro.
Aun así, la llegada de los españoles introduce importantes cambios
en la cultura mapuche y desde ese momento, tanto su forma de
relacionarse entre ellos, como con el “otro” no mapuche inicia una
relación de influencia mutua. (Salamanca, 2003)
Con la independencia de Chile se configura un nuevo escenario para
el pueblo mapuche, que apoya en cierta manera a los españoles –
por contar con acuerdos con ellos- y que ven un mayor peligro para
la defensa de sus territorios en el Estado Chileno (Salamanca, 2003).
Durante la formación del Estado chileno, no se afectó en un primer
momento la vida comunitaria de los mapuche, incluso llegan a

- 104 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

establecerse tratados, como el Tratado de Tapihue en 1825,137


pero más adelante son desconocidos, ya que prevalece la idea
del sometimiento y recruce la guerra con la llamada “Pacificación
de la Araucanía” que culminó con la ocupación de sus territorios
en el año 1883, para dar inicio al periodo de arreduccionamiento
o de radicación, que transformó los territorios tradicionales en
reducciones (Salamanca, 2003).
Esto significó la pérdida del 95% de los territorios mapuches138,
y el desplazamiento de los mapuche a tierras más apartadas y
de baja calidad agrícola con un promedio de 6,2 hectáreas por
persona, mientras que el Estado a través de leyes y decretos vendía
a particulares lotes de 500 hectáreas de tierra de las que se había
adueñado y concedía a colonos extranjeros lotes de 40 hectáreas por
familia o más. Asimismo, los títulos de merced que posteriormente
se entregaron fueron también una expresión de despojo, puesto
que parcelaban y dividían el territorio ancestral mapuche buscando
destruir sus formas ancestrales de organización social y política
(Propuesta de las Organizaciones Territoriales Mapuche al Estado
de Chile, 2006).
Así, la política de radicación fue más que nada una medida temporal,
porque a diferencia de Estados Unidos, donde las reservas brindan
cierta autonomía y reconocimiento legal a los pueblos indígenas, las
reducciones en Chile cumplieron el objetivo de controlar el traspaso
de tierras usurpadas a colonos extranjeros y particulares, y a la vez
controlar a la población indígena (Cantoni, 1969).
Durante las décadas de 1920 y 1930 se dan fuertes procesos de
movilización y organización de las comunidades mapuche, como
el encuentro efectuado en Boroa en 1931, al cual asistieron seis
mil mapuche, buscando articular y posicionar sus demandas por
la tierra y su oposición a las leyes de división impuestas por el
Estado. En 1938, surge la Corporación Araucana, que fue quizá la
organización más fuerte del movimiento Mapuche, y que tuvo un
discurso político orientado al desarrollo autogestionado y el control
sobre las instituciones y procesos sociales y políticos del pueblo

137
Este tratado se firma en el contexto de continuidad con los otros tratados que lo precedieron toda
vez que deja constancia de los límites territoriales entre el Estado Chileno y el pueblo mapuche.
138
Los mapuche quedaron en posesión de solo 526.285 hectáreas de un total de 10 millones de
hectáreas que les habían pertenecido del Bío Bío al sur (Propuesta de las Organizaciones
Territoriales Mapuche al Estado de Chile, 2006).

- 105 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

mapuche (Propuesta de las Organizaciones Territoriales Mapuche al


Estado de Chile, 2006).
A partir de 1978, surgen los Centros Culturales Mapuche, los
cuales se organizan para oponerse al Decreto Ley 2.568, que buscó
la división de comunidades a través de títulos individuales, y que
logran con cierto éxito, pues la cantidad de reducciones divididas
fue pequeña. Estas organizaciones posteriormente se constituyen
en la organización AD MAPU.
El movimiento indígena empieza a diversificarse y a mediados de los
80 surgen, por ejemplo, organizaciones como la Callfulicán, Lautaro
Ñi Ayllarewe, Nehuen Mapu y la Comisión 500 Años De Resistencia
(1989), que culminó con la conformación de Aukin Wajmapu
Ngulam o Consejo de Todas Las Tierras en 1990, y la organización
ancestral Wijiche de la Junta General de Caciques del Füta Willimapu
que también ejerce una activa participación durante este periodo.
Tanto el Consejo de Todas las Tierras, como la Junta General de
caciques se caracterizaron, entre otras cosas, por la revitalización
del rol de las autoridades tradicionales, la posibilidad de generar un
proceso de autogobierno a través de la autonomía, la utilización del
derecho internacional como un nuevo instrumento de la lucha y el
planteamiento de que se debía tener una relación de igual a igual
con el Estado chileno (Propuesta de las Organizaciones Territoriales
Mapuche al Estado de Chile, 2006).
En el año 1989, en el marco de una transición negociada a la
democracia en Chile, la Concertación de Partidos para la Democracia
y la Comisión de Derechos Humanos convocaron a parte de las
organizaciones mapuche a trabajar sobre una nueva ley que
reconociera los derechos de los pueblos indígenas, firmándose el
acta de compromiso denominado “Acuerdo de Nueva Imperial”,
mediante el cual el futuro gobierno se compromete a crear una
Comisión Especial para Pueblos Indígenas (CEPI) que recogiera las
reivindicaciones del pueblo mapuche y promoviera acciones para
impulsar el desarrollo indígena. El compromiso por parte de las
organizaciones mapuche fue el apoyo al gobierno de la concertación
y la canalización de sus demandas a través de instancias y mecanismos
institucionales, renunciando a las recuperaciones territoriales y
otras formas de lucha (Propuesta de las Organizaciones Territoriales
Mapuche al Estado de Chile, 2006).
Esto expresó en cierta manera una voluntad de diálogo y
participación con las organizaciones mapuches, pues luego de

- 106 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

conformarse la Comisión Especial de Pueblos Indígenas (CEPI) se


realizó el Congreso Nacional de Pueblos Indígenas que buscó recoger
aportes para la Ley Indígena. El proceso culminó en 1993, bajo el
gobierno del presidente Aylwin, con la aprobación de la Ley 19.253
-Ley Indígena-, que “establece normas sobre protección y desarrollo
de los indígenas” y crea la Corporación de Desarrollo Indígena,
actual CONADI. Sin embargo, esta ley, como ya se ha señalado, no
otorga derechos colectivos como pueblos indígenas y solo reconoce
algunos derechos sociales, dejando fuera temas centrales para el
pueblo mapuche como son el reconocimiento de sus derechos
territoriales, su derecho a la autodeterminación, el reconocimiento
de Chile como un estado pluriétnico, entre otros.
En el 2001, durante el gobierno del presidente Lagos, se creó la
Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato con el objetivo de
asesorar al Gobierno en la elaboración de una nueva política
indígena que permitiera abordar los problemas fundamentales de
los pueblos indígenas desde el Estado. Dicha Comisión presentó
su informe final en el año 2003, a través del cual abordan materias
relacionadas con la historia de los pueblos indígenas y su relación
con el Estado chileno, que tuvo como consecuencia la reducción
territorial, la fragmentación social, la pérdida patrimonial, de
idiomas y tradiciones de los pueblos indígenas, llegando incluso a
la extinción de pueblos enteros. Visibilizando sobre todo la deuda
histórica que el Estado de Chile tiene con el pueblo mapuche.
Asimismo, la Comisión efectuó una serie de recomendaciones
para el diseño de una nueva política orientada a avanzar hacia
un nuevo arreglo institucional entre los pueblos indígenas y el
Estado, entre ellas: el reconocimiento constitucional de los pueblos
indígenas y sus derechos colectivos, especialmente sus derechos
políticos, territoriales y culturales, el reconocimiento y valoración
de la diversidad cultural del país, y el fortalecimiento del sistema
educativo, considerando a la educación como el mecanismo a través
del cual debía consolidarse en nuestra sociedad los valores de la
tolerancia, inclusión y no discriminación139.
La Comisión de Verdad Histórica y Nuevo Trato, a través de la
Comisión de Trabajo Autónomo Mapuche, también señaló respecto

Informe de la Comisión Verdad Histórica y Nuevo Trato con los Pueblos Indígenas, 2003.
139

Disponible en: http://bibliotecadigital.indh.cl/handle/123456789/268

- 107 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

al tema territorial, que a partir de la década del 1930, cuando surgen


las organizaciones mapuche wijiche buscando restablecer sus
dominios territoriales y defender y recuperar las tierras perdidas, lo
que a la larga expresa el centro del conflicto con el Estado Chileno.
La respuesta del Estado a estas demandas, fue la expropiación y la
radicación, ocupando para ello la Ley Indígena N°14.511, de 1959,
la Ley de la Propiedad Austral y la Ley de Reforma Agraria de 1967,
resolviendo –en parte– los conflictos que se venían prolongando por
un largo tiempo. Sin embargo, estas expropiaciones sólo permitieron
el reconocimiento de los derechos a la ocupación de las tierras,
pues no traspasaban los predios en propiedad a las comunidades
mapuche wijiches. Y finalmente a partir del año 1973, este proceso
se revierte con la derogación de las expropiaciones ocurridas en el
proceso de reforma agraria, regresando las tierras a sus antiguos
dueños o rematándolas a empresas140. Lo que acrecienta nuevamente
el conflicto.
A partir del trabajo de esta comisión, el ex presidente Lagos presentó
en el 2004 la “Política de Nuevo Trato con los Pueblos Indígenas”141.
que buscó levantar las bases de una sociedad reconciliada con su
carácter pluricultural y multiétnico, a partir de la construcción de
una nueva relación con los pueblos indígenas, la ampliación de sus
derechos colectivos y su participación y pertinencia cultural en la
formulación, ejecución y evaluación de políticas. Sin embargo,
la mayoría de las acciones de la política no se concretaron, como
el reconocimiento constitucional de los pueblos indígenas o la
restitución de sus tierras142 y agua, precisamente porque para la
implementación de este marco de políticas se requería previamente
un reconocimiento político y jurídico de los pueblos originarios con
el que no se contaba, ni se cuenta aún.

140
Informe Final de la Comisión de Trabajo Autónomo Mapuche. Comisión Verdad y Nuevo Trato
2003. http://www.memoriachilena.cl/602/articles-122901_recurso_7.pdf
141
Política de Nuevo Trato con los Pueblos Indígenas, 2004. Disponible en: http://www.mapuche.
info/mapuint/newtreat040400.pdf
142
“En cambio, este ha establecido un programa regional destinado a volver a comprar terrenos
relativamente pequeños a las comunidades de colonos, y a prestar subsidios regionales limitados
a las comunidades mapuches, con el fin de permitirles hacer un uso eficaz de la tierra. Hasta 2010
el proceso de repatriación administrado por la CONADI-fue lento, arbitrario, y considerado en gran
medida ineficaz por los mapuches. Esto se debió, en parte, a la deficiente administración de la
CONADI, sumada a la especulación inmobiliaria de miembros de la comunidad de colonos, que
elevó el precio de compra por hectárea y retardó el proceso de repatriación” (ONU, 2014. Párr. 15)

- 108 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

6.1.2. La ausencia de acuerdos consensuados con el Estado Chileno


A 25 años de aprobada la Ley Indígena, el conflicto entre el pueblo
mapuche y el Estado chileno sigue sin resolverse y agudizándose
cada vez más debido a la criminalización de sus líderes políticos y
espirituales, así como por la militarización de la Araucanía143. Lo cual
sin duda revierte en la pérdida de credibilidad en las instituciones
del Estado y en su capacidad para responder de forma adecuada a
las demandas indígenas. Esto también refleja la voluntad del Estado
chileno de no reconocer hasta el momento los derechos colectivos
que les corresponden a los indígenas como pueblos que habitaban
Chile antes de la existencia del Estado.
A pesar de este escenario, cabe valorar la disposición de los diferentes
gobiernos, como el de los expresidentes Aylwin, Lagos, Bachelet
y recientemente del gobierno del presidente Piñera por intentar
abordar el conflicto entre el pueblo mapuche y el Estado chileno,
y en avanzar hacia el reconocimiento de los derechos colectivos,
aunque a la fecha, Chile sigue siendo uno de los pocos países de
América Latina que no ha reconocido constitucionalmente los
derechos de los pueblos indígenas y que no ha establecido acuerdos
consensuados con los pueblos indígenas que regulen su relación
y convivencia -salvo los primeros tratados que se desarrollaron a
través de parlamentos y que luego fueron desconocidos-.
Entre los intentos realizados en los últimos años para lograr acuerdos
con el pueblo mapuche, tendientes a mejorar las relaciones entre
este pueblo y el Estado chileno, podemos mencionar:
a) La Comisión Asesora Presidencial para La Araucanía y el Plan de
Reconocimiento y Desarrollo para La Araucanía
Creada a mediados del 2016 por la entonces presidenta Michelle
Bachelet, la Comisión Asesora Presidencial para la Araucanía
tuvo por finalidad brindar aportes respecto de la compleja y
difícil situación que afrontaba la Región de la Araucanía y estuvo
liderada por Monseñor Vargas, Obispo de Temuco144.

143
Revisar “Alcalde mapuche fustiga a Piñera por militarización de la Araucanía”. Disponible en:
http://www.eldesconcierto.cl/2018/06/29/alcalde-mapuche-fustiga-a-pinera-por-militarizar-la-
araucania-presidente-parece-que-se-equivoco-de-pais/
144
Ver informe de la Comisión Asesora Presidencial para La Araucanía. Disponible en:
http://www.gorearaucania.cl/index.php?id=344&no_cache=1&tx_ttnews[tt
news]=944&cHash=4f9ff00379b77863b4f419cb2042aecb

- 109 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Para ello, la Comisión trabajó en tres ámbitos, en los que


consideraron se concentraban los desafíos más serios y urgentes
para el Gobierno: la deuda histórica con el pueblo mapuche, la
situación de las víctimas de la violencia rural y los indicadores
que ubican a La Araucanía como la región más pobre del país.
La Comisión presentó una serie de medidas entre las que priorizó
12 propuestas señalando que “permitirían dar señales claras del
interés del Estado por asumir y hacerse cargo las necesidades
más urgentes de La Araucanía y contribuir a la construcción de
una región verdaderamente intercultural, en paz y que busque el
desarrollo sostenible, integral de todos sus habitantes”145. Estas
se centraron principalmente en la reparación de las víctimas de la
violencia en La Araucanía; en regular los mecanismos de compra
de tierra, a través de un nuevo reglamento y el establecimiento
de una comisión especial para dicha tarea; en el reconocimiento
constitucional de los pueblos indígenas; cuotas de representación
política para los pueblos indígenas en el Congreso Nacional; la
creación de un Ministerio de Pueblos Indígenas; planes de
desarrollo integral en las comunidades indígenas; y, generar un
programa de fortalecimiento a los emprendimientos mapuches
a través de un Centro de Negocios y Desarrollo Mapuche, entre
otras146.
Sin embargo, si bien la Comisión se constituyó para brindar
aportes a la situación que afronta la región de La Araucanía en
general, parte importante de su mandato fue abordar la deuda
histórica con el pueblo mapuche, y en este sentido, para la
conformación de la Comisión y elaboración de las propuestas,
fue notoria la ausencia de representantes del pueblo mapuche,
y los pocos mapuches que participaron, 4 de 19 miembros,
lo hicieron principalmente a título individual y no colectivo.
Además, de convocar su participación a través de invitación y no
por definición de sus propias organizaciones.
Finalmente, el resultado de la Comisión Asesora Presidencial
de La Araucanía, fue presentado por la presidenta Bachelet en
junio de 2017 con el anuncio de un Plan de Reconocimiento y

Ibíd.
145

Ibíd.
146

- 110 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Desarrollo en La Araucanía147, que buscaba dar una solución


a los principales problemas de la zona y “dar un paso decisivo
para enfrentar la historia de desencuentros y postergación que
afecta desde hace siglos a la región de La Araucanía y al pueblo
mapuche”148, y en cuya oportunidad la Presidenta pidió perdón al
pueblo mapuche por los “errores y horrores que ha cometido o
tolerado el Estado en su relación con ellos y sus comunidades”149.
Entre los principales anuncios del Plan, se incluyó la oficialización
del uso del mapuzungun en La Araucanía; declarar feriado nacional
el Día Nacional de los Pueblos Originarios; la tramitación de los
Proyectos de Ley que crean el Ministerio de Pueblos Indígenas
y el Consejo de Pueblos Indígenas; la creación de un Comité
Interministerial para que actualice el catastro de tierras y aguas
indígenas; y el impulso a una Política de Desarrollo Productivo
Regional. Sin embargo, estas propuestas no fueron más allá del
perdón simbólico y las buenas intenciones al no responder a los
temas estructurales que subyacen al conflicto entre el Estado y
el pueblo mapuche, como es el reconocimiento a sus derechos
territoriales, el término de la criminalización al pueblo mapuche
y fin a la aplicación de la ley antiterrorista como medio de
criminalización, el reconocimiento a sus derechos a la participación
política y autonómicos, entre otros. Por otro lado, algunas de
las propuestas no eran de inmediata ejecución, sino propuestas
que debían definir otros actores como el Congreso o el próximo
gobierno, y por ello muchas de ellas no se implementaron.
b) La Consulta Indígena al Proceso Constituyente Indígena
Haciendo eco de las demandas ciudadanas por una nueva
Constitución Política que reemplace la Constitución de 1980
impuesta por la dictadura, la expresidenta Bachelet incorporó
en su programa de gobierno la elaboración de una nueva
Constitución Política.

Plan de Reconocimiento y desarrollo en La Araucanía. Disponible en: http://www.


147

ministeriodesarrollosocial.gob.cl/noticias/conoce-las-medidas-anunciadas-para-el-plan-de-
reconocimiento-y-desarrollo-araucania
Discurso de presentación del Plan de Reconocimiento y Desarrollo para la Región de La Araucanía
148

y pedido de perdón de la presidenta Bachelet. 23 de junio 2017. Disponible en: https://www.


latercera.com/noticia/bachelet-pide-perdon-al-pueblo-mapuche-presenta-medidas-la-
araucania/
Ibíd.
149

- 111 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

En base a ello, su gobierno convocó el 2016 a un Proceso


Constituyente y a un Proceso Constituyente Indígena, que
se realizaron en paralelo, y tuvieron por objetivo recoger las
perspectivas, por una parte, de los ciudadanos en general y, por
otra, de los pueblos indígenas sobre una nueva constitución. Al
finalizar el Proceso Constituyente Indígena, las propuestas que
se plantearon con más fuerza por los pueblos indígenas fueron el
reconocimiento de naciones indígenas, del Estado plurinacional,
los derechos a la libre determinación y autonomía, el derecho al
territorio y los recursos naturales, los derechos de representación
especial indígena y los derechos lingüísticos y sociales.
Este proceso a su vez, pasó por un proceso de consulta previa,
de acuerdo a la obligación del gobierno de consultar con los
pueblos indígenas las medidas legislativas susceptibles de
afectarles directamente, entre las que se incluyen las reformas
constitucionales (ONU, 2009a). Es por ello, que el segundo
semestre del 2017 el Ministerio de Desarrollo Social inició una
consulta sobre los derechos de los pueblos indígenas que se
incorporarían en el proyecto de la nueva constitución política.
Cabe recordar que el Convenio 169 de la OIT establece como
estándares para la implementación del derecho a la consulta,
que esta se realice mediante procedimientos apropiados y en
particular a través de sus instituciones representativas. Asimismo,
establece que las consultas deberán efectuarse de buena fe y
de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad
de llegar a un acuerdo o consentimiento acerca de las medidas
propuestas.
En este sentido, contar con procedimientos apropiados implica
generar condiciones que propicien el llegar a un acuerdo sobre
las medidas propuestas. Una de estas condiciones es contar
con plazos razonables que permita a los representantes de los
pueblos indígenas llevar a cabo procesos de toma de decisión
y participación efectiva de acuerdo a sus modelos culturales
y sociales (OIT, 1989). Lo cual no se evidenció en la consulta
al constituyente indígena; que siendo un proceso que abarcó
a los nueve pueblos indígenas que habitan Chile, duró solo
tres meses entre la etapa de entrega de información sobre
las medidas a consultar y la etapa de diálogo con el Estado, y
contó con jornadas de un día para las reuniones de entrega de
información y para la deliberación interna de los pueblos, donde
los mismos debían evaluar, consensuar y hacer propuestas para

- 112 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

el reconocimiento de sus derechos colectivos en el proyecto de


la nueva constitución.
Otra de las debilidades de la consulta fue la ausencia de los
contenidos que los propios pueblos indígenas señalaron como
prioritarios durante el proceso constituyente indígena meses
atrás; pues el contenido de las medidas consultadas se limitó
a solo cuatro propuestas vinculadas al reconocimiento de la
preexistencia de los pueblos indígenas y aspectos culturales;
al reconocimiento y protección de los derechos lingüísticos; el
reconocimiento a los territorios indígenas; y a la participación
política de los pueblos indígenas, aclarando que estos dos
últimos puntos se desarrollarían en leyes posteriores.
Asimismo, si hablamos del deber de consultar cada vez que
prevean medidas que puedan afectar directamente los derechos
indígenas, no incluir contenidos, como el reconocimiento de
los territorios ancestrales que guarda estrecha relación con la
supervivencia cultural y desarrollo de los pueblos indígenas,
afecta un reconocimiento efectivo de los derechos colectivos a
nivel constitucional y por ello debía consultarse.
Otro aspecto crítico del proceso fue el referido al clima de
confianza que se requiere para el desarrollo de un diálogo
genuino. En este sentido, el contexto en el que se desarrolló
el proceso de consulta, fue un contexto de alta criminalización
y estigmatización del pueblo mapuche y de sus líderes como
terroristas y durante una fase álgida de huelga de hambre
iniciada por los presos políticos en protesta por la aplicación de
la ley antiterrorista. Lo que no solo acentuó la desconfianza hacia
el Estado y redujo el interés en el proceso de consulta, sino que
obligó a las autoridades mapuche a centrarse en una agenda más
urgente que obstaculizó una efectiva participación en el proceso.
Esta ausencia de un clima de confianza y del carácter libre de
la consulta que garantiza el Convenio 169 de la OIT, también se
evidenció en la forma en que el Ministerio de Desarrollo Social
culminó la etapa de diálogo de la referida consulta, en el cual los
pueblos solicitaron al Estado la suspensión del proceso porque
no estaban en condiciones físicas, psicológicas ni espirituales
para continuar y porque alcanzó una complejidad técnica
que requería consultar a sus bases y apoyos técnicos a fin de
tomar una decisión en igualdad de condiciones. Suspensión
que el Estado se habría negado a conceder “amenazando” con

- 113 -
DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

dar por terminada la consulta, lo que ocasionó que algunos


representantes se marcharan y unos pocos se quedaran150.
No se hicieron tampoco los esfuerzos por lograr una mayor
participación e inclusión de los pueblos indígenas en la
construcción de los acuerdos de la consulta. Pues otro de los
puntos más cuestionados fue la representatividad y participación
de los pueblos indígenas con la que se llegó a los acuerdos, donde
solo el 26 por ciento de los participantes firmó el acta de diálogo
y sin contar con la participación de los pueblos Yagan, Kawésqar
y Quechua151. Ello generó un escenario donde los representantes
indígenas que participaron de la consulta terminaron luego de
esta, deslegitimados frente a sus pueblos y comunidades. Como
consecuencia, algunos de ellos solicitaron el retiro de sus firmas
del acta de diálogo y otro grupo presentó un recurso de protección
ante la Corte de Apelaciones sobre la consulta realizada a fin de
salvaguardar sus derechos.
c) El Acuerdo Nacional por el Desarrollo y la Paz en La Araucanía
En septiembre del presente año el Presidente Sebastián Piñera
presentó el denominado “Acuerdo Nacional por el Desarrollo y la
Paz en La Araucanía”152. documento que recoge propuestas de la
Comisión Asesora Presidencial para La Araucanía de 2017, entre
otras medidas, mediante las cuales el actual gobierno busca
hacer frente a la situación de exclusión, pobreza y violencia que
vive la región de La Araucanía y en especial el pueblo mapuche.
La propuesta consta de varios anuncios relevantes como otorgar
carácter de urgencia a dos proyectos de ley actualmente en
tramitación en el Senado, como son el proyecto de Ministerio de
Pueblos Indígenas y el proyecto de Consejo de Pueblos Indígenas.
El primero, busca fortalecer la jerarquía de la institucionalidad
indígena del Estado y, el segundo, generar espacios de

Comunicado público de las asambleas comunales de Colchane, Camiña, Huara, Pica, Pozo
150

Almonte e Iquique - Alto Hospicio, así como la asamblea del pueblo Quechua, participantes de
este proceso de consulta constituyente indígena de fecha 03 de noviembre de 2017. https://
radiokurruf.wordpress.com/2017/11/11/pueblos-originarios-del-norte-grande-rechazan-
proceso-constituyenteindigena-de-chile/
Pronunciamiento de las asambleas comunales de Tarapacá y de la Plataforma Política Mapuche.
151

Acuerdo Nacional por el Desarrollo y la Paz en La Araucanía. Disponible en: https://www.gob.


152

cl/acuerdoporlaaraucania/?fbclid=IwAR2q2OjvWeMsu_Zx95Bx1wmpdf9mV0bm6RmvsAs0LygN
EOw8-RnR4S4S-Eo

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

participación indígena que, sin perjuicio del necesario respeto a


las instituciones propias de los pueblos indígenas, abre canales
para la incidencia del pueblo mapuche en las instancias estatales.
Lo mismo cabe señalar respecto al anuncio de la ley de cuotas
mínimas para promover una mayor participación política de los
pueblos indígenas en instancias electivas, participación hasta
ahora inexistente, y que resulta fundamental para asegurar el
derecho a la igualdad y no discriminación de estos pueblos y sus
integrantes153.
Sin embargo, las medidas anunciadas como “Acuerdo” dan
la idea de ser el resultado de un proceso de diálogo entre el
Estado y las instituciones representativas del pueblo mapuche,
cuando lo que ha existido ha sido más bien un diálogo entre
algunos representantes y organizaciones mapuche con los
sectores productivos y empresariales de la región, por lo que,
los resultados de este encuentro no pueden ser considerados un
acuerdo que brinden las bases para una propuesta nacional de
desarrollo y paz en La Araucanía.
Asimismo, se anuncia que se enviará un proyecto de reconocimiento
constitucional al Congreso, y si bien dicho reconocimiento ha
sido demandado por los pueblos indígenas desde el retorno a la
democracia, la propuesta presidencial se limita fundamentalmente
a los derechos culturales de los pueblos indígenas, dejando fuera
los derechos políticos como la libre determinación y la autonomía,
y sus derechos sobre las tierras, territorios y recursos naturales
reconocidos en instrumentos internacionales suscritos por Chile,
como el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de Naciones
Unidas. Lo cual es una omisión grave no solo porque el Estado
chileno se ha comprometido a respetar e implementar estos
derechos al suscribir estos instrumentos, sino también porque su
desconocimiento es una de las causas del conflicto hoy existente
en La Araucanía154. Además, que los componentes de dicho
reconocimiento deben pasar previamente por un proceso de
consulta antes de llegar al Congreso.

“El “Acuerdo Nacional por el Desarrollo y la Paz en La Araucanía”: Análisis crítico desde la
153

perspectiva de derechos humanos” Declaración del Observatorio Ciudadano del 27 de setiembre


de 20018. Disponible en: https://observatorio.cl/el-acuerdo-nacional-por-el-desarrollo-y-la-paz-
en-la-araucania-analisis-critico-desde-la-perspectiva-de-derechos-humanos/
Ibíd.
154

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

La propuesta también anuncia una reforma a la Ley 19.253,


conocida como ley indígena, que permitiría que las comunidades
indígenas titulares de tierras puedan dividir total o parcialmente
el título común sobre las mismas y generar títulos individuales de
dominio para los miembros de la comunidad, debilitándose de
esta manera el carácter comunitario de las tierras indígenas, el
que resulta fundamental para los pueblos indígenas, entre ellos
el mapuche.
En el mismo ámbito, se busca permitir que los titulares de tierras
indígenas celebren distintos tipos de contratos sobre estas, tales
como, mediería, arriendo, cesión de derechos y otros en tierra
individual o comunitaria indígena por hasta 25 años, contratos
hoy prohibidos por la misma ley.
Se trata de una propuesta que apunta en la dirección de
incorporar las tierras mapuche al mercado para de esa formas
facilitar la inversión privada en dichos territorios, sin considerar
las externalidades que se puedan generar y sin entender que el
mercado no garantiza de por sí mayor integración e inclusión,
sino que, pueden traer una mayor desigualdad en la población,
como bien lo muestran algunas investigaciones155.
La propuesta también propone crear una instancia formal de
diálogo denominada “Consejo para la Paz en La Araucanía” que
estaría integrada por representantes del Estado, del pueblo
mapuche, y representantes de diversos sectores de la región,
cuya función principal será proponer recomendaciones para
consolidar la paz en La Araucanía. Esto expresa en cierta manera
el reconocimiento del diálogo como la vía para alcanzar la paz;
sin embargo, sigue ausente una instancia formal de diálogo
entre representantes del Estado y el pueblo mapuche, como los
interlocutores principales del conflicto que se pretende superar
y para abordar las causas que subyacen al conflicto, instancia que
viene demandando el pueblo mapuche desde hace décadas.

De acuerdo a una investigación que se viene realizando en 6 regiones de Chile, por un periodo de
155

15 años, se muestra que la expansión de la industria forestal no aumentó los ingresos ni redujo
el desempleo; sino que más bien aumentó la pobreza y desigualdad entre la población indígena
y no indígena. Disponible en: “A quién beneficiaría el “Acuerdo” por La Araucanía” Recuperado
de: https://www.elmostrador.cl/noticias/opinion/columnas/2018/10/14/a-quienes-beneficiaria-
el-acuerdo-por-la-araucania/?fbclid=IwAR1RLtAbkQI-ODhC9c7G8U1Z7zHTYEwtGIAvnvD1V-
jlSvhzYhsydCk416A

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

Finalmente, la propuesta pone énfasis en el  Plan Impulso


Araucanía que contempla 491 proyectos de inversión pública
en un periodo de ocho años, equivalentes a un aporte de 8.043
millones de dólares, además de una serie de medidas de carácter
social en los rubros de vivienda, obras públicas, medio ambiente,
educación y salud, que en muchos casos están orientados a
la población regional en su conjunto y no solo a la población
mapuche. Y si bien, se trata de medidas que consideran
una inversión importante para una región históricamente
postergada, pretender solucionar un conflicto de carácter político
principalmente a través de medidas económicas es desacertado
y no permite abordar el conflicto de forma adecuada.
6.1.3. Propuestas desde el Pueblo Mapuche para una nueva
relación con el Estado Chileno
Más allá de que a la fecha no se hayan logrado acuerdos consensuados
entre el pueblo mapuche y el Estado chileno, el pueblo mapuche, a
través de sus organizaciones representativas y siguiendo su tradición
de búsqueda de acuerdos a través del diálogo, ha presentado
diversas propuestas al Estado chileno desde sus propias realidades
políticas, sociales y cultures. Por ello, presentamos algunas de las
últimas propuestas con las que se buscó establecer una nueva
relación con el Estado.
a) Propuesta de las organizaciones territoriales mapuche al Estado
de Chile
A finales del 2006, más de 3.000 mapuches de diversas
organizaciones, comunidades, autoridades tradicionales,
referentes sociales, alcaldes y concejales mapuches, consejeros
indígenas e identidades territoriales se reunieron en un Trawun
en la Comunidad Ricardo Rayin, a dos kilómetros de la localidad
de Quepe, para abordar “el desafío de generar un contexto
para una nueva relación con el Estado y asumir un proceso de
Unificación Nacional Mapuche” (Propuesta de las Organizaciones
Territoriales Mapuche al Estado de Chile, 2006, p. 6).
Este encuentro interno entre mapuches, regulado por sus propios
principios culturales y políticos, buscó debatir, consensuar y
construir una agenda propia de las organizaciones mapuche a fin
de negociarla con el Estado.
Ello, en vista que, según señalan, desde el fin de la dictadura
militar el Estado ha generado supuestos procesos de

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

acercamiento con los pueblos indígenas en los que prometen


mejorar sus niveles de justicia social y participación, así como,
otorgarles un reconocimiento constitucional que hasta la fecha
no se ha concretado, mientras la deuda histórica con el pueblo
mapuche crece cada día.
Más aún:
“(…) al plantear estas propuestas en un vacío conceptual
e ideológico, la oferta que los gobiernos de turno nos
presentan reduce al mínimo la efectividad que estos
instrumentos pudiesen tener en el logro de nuestros
objetivos y, más bien, sirven para perpetuar el colonialismo
que el Estado ejerce sobre nuestro Pueblo”. (Propuesta de
las organizaciones territoriales mapuche al Estado de Chile,
2006, p. 5)
Por ello, en dicha oportunidad reafirmaron:
“Somos un Pueblo que cree en sus capacidades para tener
un modelo de desarrollo propio. Aspiramos a recuperar y
controlar nuestro territorio para poder desarrollarnos de
acuerdo a los principios y valores que hemos sostenido, a
pesar de la represión y sometimiento que hemos vivido a
lo largo de la historia. Somos un Pueblo capaz de actuar
como contraparte del Estado chileno para decidir sobre
las materias que influyen en nuestro destino”. (Propuesta
de las Organizaciones Territoriales Mapuche al Estado de
Chile, 2006, p. 5)
En este sentido, trabajaron una “agenda mapuche” con
propuestas a corto, mediano y largo plazo, que buscan dar
respuesta a las demandas del pueblo mapuche en torno a tres
ejes fundamentales:
- Reconocimiento de derechos políticos en torno a la libre
determinación. En este punto si bien señalan que la libre
determinación, tanto política como territorial, es el objetivo
central de sus aspiraciones como pueblo, no hacen una propuesta
concreta salvo el señalar que su concreción es un proceso a largo
plazo que están dispuestos construir con la ayuda del Estado y
de la sociedad chilena, y que las propuestas que se desarrollen
en este ámbito -tanto políticas, territoriales, económicas y
sociales- deben apuntar a generar espacios para el ejercicio de
sus derechos colectivos y el restablecimiento de su libertad.

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

- Generación de una nueva forma de participación política que


garantice el derecho a la libre determinación y una relación
justa, equitativa y respetuosa entre el pueblo mapuche y
el Estado. Principalmente a través del reconocimiento de
un Parlamento Nacional Mapuche de carácter autónomo,
sustentado en principios y valores mapuche, con base
territorial, y con decisiones vinculantes en torno a los temas
que afecten directa o indirectamente al territorio mapuche.
- Restitución de tierras y control territorial. En este punto es en el
que más se detienen señalando que el concepto de Wajmapu
y de Ixofil Mogen configuran su territorio sobre la base de
elementos materiales (tierras, recursos, espacio) e inmateriales
(patrimonio cultural e intelectual, leyes, costumbres, sistemas
de tenencias, espiritualidad, creencias, formas de organización
e instituciones). Ya que el “territorio Mapuche involucra que
las comunidades poseen las tierras y los recursos naturales del
espacio en donde habitan e influyen y desarrollan autogestión
política, económica, social y cultural de dicho espacio”
(Propuesta de las Organizaciones Territoriales Mapuche al
Estado de Chile, 2006, p. 23).
Entre las propuestas específicas sobre este punto proponen el
reconocimiento de su concepto de territorio y el reconocimiento
de sus derechos territoriales sobre los recursos que en él
existen, la no intervención en el territorio mapuche sin el
consentimiento y control de sus instituciones, restitución de
tierras y recursos, compensación e indemnización por las tierras
usurpadas, políticas y programas para el manejo y recuperación
de la biodiversidad, entre otros (Propuesta de las Organizaciones
Territoriales Mapuche al Estado de Chile, 2006).
También, desarrollan cuatro ejes complementarios en temas
de economía, educación, salud y justicia, fundamentando
la relación de estos temas con el buen vivir expresado en el
concepto mapuche de Kvme Mogen, para los cuales proponen,
entre otras medidas, planes de desarrollo territorial; programas
e incentivos para el desarrollo tecnológico de la producción
mapuche; programas de financiamiento de infraestructura;
creación de un Banco de Desarrollo Mapuche; el traspaso de los
recursos económicos del Estado destinados al pueblo mapuche a
las Organizaciones Territoriales mapuche para su administración;
un Instituto de lengua y cultura mapuche de propiedad y
organización de las Organizaciones Territoriales Mapuche;

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

incorporación de los sabios y sabias mapuche a los centros de


educación de la región; un proyecto educativo de contenido
mapuche en relación a la lengua, historia y cosmovisión; una
política pública de creación de hogares indígenas diseñada
por los mapuche; aplicación de un censo lingüístico mapuche;
protección del sistema de medicina mapuche; no instalación de
vertederos de basura en comunidades; reconocimiento de su
derecho propio y su sistema jurídico; preservación y restitución
de los apellidos mapuche en el registro civil; libertad a los presos
políticos mapuches e inaplicabilidad de la Ley antiterrorista
(Propuesta de las Organizaciones Territoriales Mapuche al Estado
de Chile, 2006, p. 23).
El documento y las propuestas son bastante extensas y por ello,
tal vez, se hace más compleja su implementación. Sin embargo,
es un documento que permite orientar la negociación con el
Estado en relación a las demandas mapuche. Asimismo, muchas
de las propuestas señaladas requieren modificaciones legales
importantes para llevarse a cabo, lo cual implica acciones e
incidencia política a largo plazo, que aún faltan trabajar para que
la propuesta sea acogida por el gobierno.
Un aspecto importante a resaltar, es que a través del documento se
posicionan como interlocutores válidos para el diálogo y al mismo
nivel que el Estado chileno para la construcción de una agenda
que responda a sus demandas y para la elaboración de políticas
en materia indígena, dejando en claro que con el documento
buscan iniciar la transición hacia su libre determinación como
pueblo, la que, son conscientes, solo podrán alcanzar con el
apoyo del Estado y la sociedad Chilena.
b) Propuesta de solución para una relación firme y duradera entre
el Estado chileno y el pueblo mapuche
En diciembre de 2016, Aucan Huilcaman del Consejo de todas las
tierras, junto a Eduardo Callupe de la Unión Comunidad Mapuche de
Lumaco y Salvador Penchulef de la Comunidad Antonio Peñeipil de
Galvarino presentaron la “Propuesta de solución para una relación
firme y duradera entre el Estado chileno y el pueblo mapuche”
(Huilcaman et al.,2016) al entonces ministro del interior Mario
Fernández, como una contrapropuesta a la que venía trabajando la
Comisión Asesora Presidencial, que señalaron no validaban.

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

En dicha propuesta, presentan 10 medidas para mejorar la


relación entre el Estado chileno y el pueblo mapuche a través de
las cuales proponen:
I. El reconocimiento de su derecho a la libre determinación,
de acuerdo a la Declaración de Naciones Unidas sobre los
Derechos de los Pueblos Indígenas suscrita por Chile, en
virtud del cual buscan determinar libremente su condición
política y su desarrollo económico, social y cultural, señalando
que es a través del reconocimiento de este derecho que se
establecerá una relación institucional firme y duradera con
el Estado de Chile. Por ello, anuncian el inicio de un Proceso
Constituyente Mapuche que tendrá por objetivo redactar
y adoptar una Constitución Mapuche a partir de la cual se
instalará un Gobierno Mapuche.
II. La creación de una Comisión de Esclarecimiento Histórico
Mapuche para esclarecer todos los hechos sucedidos con el
pueblo mapuche a raíz de la presencia del Estado chileno
en su territorio ancestral, especialmente durante el periodo
denominado “Pacificación de la Araucanía”. Dicha Comisión
tendría por mandato el esclarecimiento de estos hechos
y brindar recomendaciones para generar las condiciones
necesarias para un proceso de reconciliación nacional.
Entendiendo que: “El esclarecimiento de la verdad es una
condición para alcanzar la justicia con el Pueblo Mapuche,
efectuando previamente la correspondiente reparación,
restitución, resarcimiento e indemnización al daño causado”.
III. Perdón por parte del Estado chileno al pueblo mapuche por
“el daño moral, cultural, espiritual, material, intelectual,
patrimonial y por el intento de exterminio”, y, por ello, el
pago de una reparación e indemnización justa, equitativa y
aceptable por el daño causado a raíz de los actos militares
de la denominada “Pacificación de la Araucanía”, como una
vía para reestablecer la confianza y construir una relación
basada en la buena fe con el Estado chileno.
IV. Incluir en el Proyecto de Ley de Migración un capítulo
especial de reparación al pueblo mapuche por el daño
patrimonial causado por los grupos de migrantes y colonos
que ocuparon el territorio mapuche y sus recursos.

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

V. Reconocimiento y aplicación de los tratados mapuche para lo


cual proponen la conformación de una “Comisión paritaria”
que explore formas de cumplimiento y aplicación de los
mismos, teniendo en cuenta que los tratados mapuche
celebrados con el Estado chileno se encuentran vigentes.
VI. Restitución de tierras ancestrales, de acuerdo a las
recomendaciones que órganos internacionales han
realizado, en especial el Comité Internacional para la
Eliminación de la Discriminación Racial (CERD)156, por ser de
carácter vinculante.
VII. Derogación del Decreto Ley 701, norma jurídica adoptada
en la dictadura que asegura un bono gubernamental para
las grandes empresas forestales, lo que señalan ha generado
consecuencias nocivas en el territorio mapuche como la
destrucción de la biodiversidad y los ecosistemas.
VIII. El retiro de las empresas forestales del territorio mapuche,
pues a raíz de los monocultivos con especies exóticas han
modificado adversamente los sistemas ecológicos mapuche
provocando sequías.
IX. Desmilitarización del territorio mapuche porque consideran
constituye una nueva ocupación militar del territorio y cuyas
acciones han violados derechos humanos. 
X. Derogación del Decreto Supremo N° 66 y N° 40 sobre
consulta indígena y reglamento del SEIA respectivamente,
porque su aplicación trasgrede los contenidos esenciales del
Convenio 169 de la OIT.
Propuestas que si bien se basan en la realidad del pueblo mapuche
y están amparadas en los derechos humanos, constituyen en
algunos casos tomas de posición frente a esta realidad y pueden
resultar políticamente complejas de cumplir por parte del Estado
chileno.

El CERD recomienda: “Acelerar el proceso de restitución de tierras ancestrales y a proporcionar


156

los recursos eficaces y suficientes para proteger los derechos de los pueblos indígenas sobre
sus tierras y recursos ancestrales, de acuerdo con la Convención, demás normas internacionales
relevantes, y con los tratados firmados entre el Estado parte y los pueblos indígenas”. Sesión Final
del 30 de agosto de 2013. (CERD/C/CHL/CO/15-18, párr. 21)

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

c) Propuesta de la Asociación de Municipalidades con Alcalde


Mapuche para el próximo gobierno 2018-2022
En diciembre de 2017 los alcaldes pertenecientes a la Asociación
de Municipalidades con Alcalde Mapuches (AMCAM),
presentaron sus “Propuestas para el próximo gobierno 2018-
2022” al candidato presidencial Alejandro Guillier, a fin de que
sean incorporadas al programa de gobierno de ser elegido
presidente, y para definir una hoja de ruta y trabajo con el pueblo
mapuche (AMCAM, 2017).
Este documento recoge un trabajo de más de dos años, en los
cuales la AMCAM, a través de diversos Trawün con alcaldes y
concejales mapuche de todo el país, elaboraron una propuesta
para el diálogo y entendimiento con el Estado chileno, a partir de
las demandas históricas del pueblo mapuche, con la que buscan
avanzar hacia una nueva relación con el Estado.
En dicha propuesta señalan que la historia de relación del pueblo
mapuche con la República chilena se asienta en un pacto roto
-al no reconocer los tratados previamente establecidos- por una
guerra mal llamada “pacificación”, la cual no solo les quitó sus
territorios, sino también la condición de sujetos históricos, al
punto de no ser reconocidos jurídicamente en la Constitución.
Y que por ello, se “requiere de una Nueva Constitución Política
a través de una Asamblea Constituyente, que haga suya la
diversidad de pueblos que conviven en el país y reconozca
sus derechos inherentes para definir el estatus político que
les convenga”157 y del reconocimiento de Chile como Estado
Plurinacional e Intercultural que colabore en la superación del
carácter colonialista que desde el siglo XIX los invisibiliza y los
hace víctimas de prácticas genocidas y asimilacionistas. Pues, a
través de estos cambios “se podrá retomar el pacto histórico que
en sucesivos parlamentos, con la Colonia y luego con la República,
nos hizo ser constructores de la política bajo relaciones de respeto
y cooperación”158.
Así, entre las principales demandas que contiene la propuesta
podemos mencionar:

Ibíd.
157

Ibíd.
158

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

1. Elaborar una nueva Constitución Política a través de una


Asamblea Constituyente, que permita definir a Chile como
un Estado Plurinacional e Intercultural, garantizando a los
pueblos indígenas los derechos colectivos consagrados en el
derecho internacional.
2. Definir un mecanismo para poder avanzar en materia de
autonomía y autodeterminación del pueblo nación mapuche,
según lo consagrado en la Declaración Universal de los
Derechos de los Pueblos Indígenas de Naciones Unidas.
3. Nacionalizar los recursos naturales estratégicos, garantizando
que el suelo, las aguas, las riberas y el subsuelo, vuelvan a ser
parte del patrimonio de todas las personas y comunidades
que habitan en los territorios.
4. Derogar el Decreto Ley 701, a fin de detener el avance
y presión de las empresas forestales sobre el territorio
mapuche, buscando reconvertir la matriz productiva de
dichas tierras y diversificando las actividades económicas en
los territorios donde existan comunidades indígenas.
5. Restituir las tierras usurpadas al pueblo mapuche a través de
una Ley de Expropiación adecuada a sus demandas históricas.
6. Correcta aplicación de la Ley 20.249, conocida como Ley
Lafkenche, reconociendo que las comunidades indígenas han
ejercido el uso consuetudinario en los espacios costeros y por
lo tanto tienen una vinculación histórica con estos espacios,
permitiéndoles el resguardo de los recursos naturales
vinculados al borde costero y el ejercicio de diversos usos:
pesqueros, religiosos, recreativos, medicinales, entre otros.
7. Reemplazar la Ley de pesca, por otra que reconozca que
los recursos y ecosistemas marinos forman parte del
patrimonio nacional, y se incorpore a los pueblos originarios
garantizando sus derechos de acceso a los recursos pesqueros,
considerando el consumo humano como prioridad.
8. Garantizar la representación política de los pueblos originarios
a nivel parlamentario, regional y comunal. En las comunas y
territorios donde exista una cantidad relevante de población
indígena, se debe garantizar la presencia de representantes
indígenas en los concejos municipales, consejos regionales y
en el Parlamento.

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

9. Suprimir la aplicación de la Ley Antiterrorista, y dar amnistía


a los presos políticos mapuche encarcelados por causas
asociadas a las demandas del pueblo mapuche.
10. Oficializar y facilitar la revitalización del mapudungun en
todo Chile.
Las medidas presentadas establecen más que propuestas,
demandas hacia el Estado, a partir de las cuales se puede
establecer una hoja de ruta con las futuras autoridades. Pero al
ser presentadas a un solo candidato presidencial, que no salió
electo, estas demandas no tuvieron el alcance político esperado.
Aun así, resalta de la propuesta el haber sido un documento
elaborado por autoridades mapuches dentro del contexto
institucional del Estado chileno, como son las municipalidades,
y que por lo mismo pueden tener una visión más cercana a los
desafíos y funcionamiento del Estado, y a la vez un conocimiento
directo sobre las problemáticas que afrontan las comunidades
mapuches de sus territorios.
De las propuestas presentadas podemos observar elementos
comunes que dejan ver claramente cuáles son actualmente las
demandas mapuche, siendo la principal el reconocimiento de
su derecho a la libre determinación como pueblos. Se evidencia
también, que para las diferentes organizaciones mapuche, existe
una imperiosa necesidad de establecer una nueva relación con
el Estado chileno y para ello se vienen articulando en diversos
Trawün y presentando propuestas o definiendo claramente las
demandas a negociar con el Estado. Es decir, en la práctica y
desde sus propias instituciones y organizaciones no han cejado
en su búsqueda de una nueva relación con el Estado Chileno.

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

7. A MODO DE CONCLUSIÓN

Pensar nuevas formas de relación y acuerdos entre pueblos indígenas y


Estados se ha tornado central hoy en día, toda vez que las relaciones entre
estos dos actores muestran progresivamente mayores desencuentros,
cuando no se desencadenan conflictos interculturales ligados a políticas
de exclusión o dominación de un grupo cultural sobre otro. Esto además,
en un contexto de mayor reconocimiento de los derechos indígenas a
nivel internacional, como el derecho a la auto determinación consagrado
en la Declaración de Naciones Unidas para los Pueblos Indígenas y al
que aspiran la mayoría de pueblos indígenas, y en una realidad en la que
cada vez más los pueblos indígenas cuentan con los recursos humanos,
jurídicos y simbólicos para reivindicar sus demandas y luchas.
En este sentido, las experiencias comparadas que hemos presentado nos
ilustran cómo se han ido generando acuerdos entre Estados y pueblos
indígenas en contextos de conflictividad, incluso en algunos casos mayor
a la que ha existido en Chile, a partir de las cuales podemos rescatar
aportes generales al contexto chileno, brindando nuevas miradas sobre
los desafíos que enfrenta el Estado chileno y los pueblos indígenas que
habitan Chile para superar una historia marcada por el conflicto y avanzar
hacia una nueva relación y convivencia intercultural.
Así, del acuerdo entre los Tūhoe y la Corona de Nueva Zelanda hemos
podido conocer la importancia de la restitución de los territorios ancestrales
como una forma de reconocimiento de sus derechos ancestrales, por
más desafíos e innovaciones legislativas que puedan requerirse, como
el reconocer la personería jurídica a un Parque Nacional, lo cual generó
un precedente jurídico fundamental para el resto del mundo en cuanto
al reconocimiento de derechos a la naturaleza. Igualmente importante,
fue la reparación simbólica a través de un pedido de disculpas, buscando
sanar heridas pasadas, pero no como un acto meramente retórico, sino
como el último paso luego de que se hayan realizado una serie de hechos
concretos que garantizan los derechos del pueblo Tūhoe, y en que se
reconoció como oficial para el país una historia que antes fue negada.
Del acuerdo entre la Nación Cree y el Gobierno de Quebec, podemos
observar que se puede negociar sin sesgos paternalistas ni estableciendo
jerarquías entre las partes, sino a partir de reconocerse, dentro de lo
posible, como iguales. Y que se pueden lograr acuerdos resguardando la
cultura y formas de vida tradicional a pesar de una creciente modernización.

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

De los pueblos indígenas de Colombia y la negociación de los acuerdos


de Paz, hemos podido ver lo complejo que puede significar superar
un conflicto de casi medio siglo, que abordar causas estructurales que
involucran diversos intereses implica trabajar a largo plazo, persistir en
el proceso y adaptarse a las dificultades que vayan surgiendo. Esto nos
muestra que, a veces, antes de entablar un diálogo se hace necesario
primero el reconocimiento de los pueblos indígenas como sujetos políticos
de interlocución para el diálogo y la construcción de paz, y por ende como
actores necesarios en el proceso de restablecimiento de paz para el país,
lo que implica un arduo trabajo de incidencia y articulación tanto a nivel
interno con las comunidades indígenas como a nivel internacional con
diversos actores y organismos internacionales.
De las mesas de diálogo post Bagua entre los pueblos indígenas de Perú
y el Estado peruano, debemos aprender que no es necesario esperar un
desenlace fatal y violento para instaurar espacios de diálogo que aborden
de forma integral las demandas de los pueblos indígenas. Y que es posible
construir a partir del diálogo y la participación leyes fundamentales para
la defensa de los derechos de los pueblos indígenas, así como, abordar
la necesidad de trabajar políticas interculturales e interculturalizar la
gestión pública a partir de las necesidades, realidades, cosmovisiones y
conocimientos de los pueblos indígenas.
Todas estas experiencias, complejas, doloras y difíciles, aportaron sin
duda en la construcción de nuevas relaciones entre el Estado y los pueblos
indígenas.
Estas experiencias nos enseñan también, que los resultados positivos de
los acuerdos presentados más que responder a orientaciones y políticas
estatales, responden a contextos específicos que gestaron las luchas de
los pueblos indígenas en la defensa de sus derechos. En este sentido, no
existe un modelo de política indígena canadiense o de Nueva Zelanda,
sino una política en respuesta a las estrategias que los pueblos indígenas
utilizaron, como acciones de protesta y resistencia, litigios estratégicos,
articulación y capacitación interna, articulación con otros actores,
incidencia internacional, entre otros.
Asimismo, estas experiencias también nos confrontan con nuestros
propios desafíos y con la realidad del contexto chileno respecto a la
relación entre los pueblos indígenas y el Estado y, específicamente, al
largo conflicto entre el pueblo mapuche y el Estado chileno.
Y lo que observamos es que producto del sometimiento, despojo y exclusión
del Estado chileno hacia el pueblo mapuche se origina el conflicto que hoy

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

vivimos y frente a este se articulan las manifestaciones de resistencia del


pueblo mapuche, que han incluido tanto en el pasado como actualmente,
la búsqueda de acuerdos a través de diálogo y la negociación, como, por
ejemplo, a través de los parlamentos o de propuestas para una mejor
relación con el Estado.
Asimismo, los procesos de diálogo que han entablado los diferentes
gobiernos, no han logrado revertir el conflicto existente porque no han
abordado las causas estructurales que lo han generado. Pese a ello,
los pueblos indígenas, y en especial el pueblo mapuche, no cesa en la
búsqueda de una nueva relación con el Estado que asegure no solo sus
derechos, sino una convivencia pacífica en sus territorios, erigiéndose
como actores válidos para un diálogo en igualdad de condiciones.
Del mismo modo, el pueblo mapuche, aunque debilitado, ha mostrado
una capacidad de flexibilidad, adaptación y sobrevivencia cultural frente a
nuevos escenarios, lo que da cuenta de su capacidad política organizativa
a pesar de escenarios tan adversos como la perdida de la mayoría de sus
territorios ancestrales, la creciente criminalización a sus líderes políticos
y espirituales, y la estigmatización como terroristas frente a la sociedad
chilena. Ello, porque aún hoy en día su estructura política interna se
mantiene en algunos territorios a través de sus instituciones tradicionales
y el ejercicio de su derecho propio, en un escenario regional donde, si bien
existen movimientos indígenas más fortalecidos, sus estructuras internas
han sido permeadas casi en su totalidad por las estructuras de los Estados.
Así, el desafío por construir espacios de diálogo y negociación para lograr
recomendaciones de instancias internacionales, que ya han marcado
el camino que debe seguir un Estado en democracia para garantizar
los derechos de los pueblos indígenas en su territorio, como lo han
señalado por ejemplo los informes del Comité para la eliminación de la
discriminación racial, los informes del Relator Especial sobre los derechos
de los pueblos indígenas de Naciones Unidas y el Informe del Relator
Especial sobre la promoción y protección de los derechos humanos y las
libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, entre otros.
Ello, porque la construcción de las bases institucionales para una
nueva relación entre los pueblos indígenas y el Estado chileno resulta
fundamental en este momento a fin de superar la creciente conflictividad
entre ambos.

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DIÁLOGO Y GENERACIÓN DE ACUERDOS CONSTRUCTIVOS DE NUEVAS RELACIONES ENTRE ESTADOS Y PUEBLOS INDÍGENAS

E l estudio “Diálogo y generación de acuerdos constructivos de nuevas


relaciones entre estados y pueblos indígenas: un estudio comparado
a partir de las experiencias de Canadá, Colombia, Nueva Zelanda y Perú”
nos presenta la importancia del diálogo en la construcción de los estados
democráticos y la transformación de los conflictos; ya que el diálogo puede
configurarse en un principio ordenador de las relaciones entre los ciudadanos
y los Estados democráticos, y, visto desde la teoría de la transformación
de conflictos, puede dar una oportunidad para crear procesos de cambio
constructivos que reduzcan la violencia e incrementen la justicia en las
relaciones humanas y en las estructuras sociales.
A partir de allí, se abordan cuatro estudios de caso en Canadá, Colombia,
Nueva Zelanda y Perú, a través de los cuales se han logrado acuerdos o
propuestas consensuadas entre el Estado y los pueblos indígenas, que
reconocen los derechos colectivos de estos pueblos y buscan construir
nuevas relaciones entre ambos actores. De estas experiencias destaca que los
acuerdos se han dado en contextos de alta conflictividad, lo que nos permite
comprender la complejidad de sus abordajes y el esfuerzo por superar o
avanzar en situaciones difíciles y dolorosas buscando el reconocimiento de
los derechos de los pueblos indígenas y una mejor convivencia.
El estudio también brinda una mirada sobre el contexto chileno, principalmente
sobre el conflicto entre el Estado chileno y el pueblo mapuche, que a la fecha
sigue sin resolverse ni abordarse de manera adecuada, y donde Chile sigue
siendo uno de los pocos países de América Latina que no ha reconocido
constitucionalmente los derechos de los pueblos indígenas, ni establecido
acuerdos consensuados con los pueblos indígenas que regulen su relación y
convivencia.
Así, el estudio busca brindar nuevas miradas, a partir de las experiencias
comparadas, sobre los desafíos que enfrenta el Estado chileno y los pueblos
indígenas para avanzar hacia una nueva relación y convivencia intercultural.

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