DAVI AUGUSTO SANTANA DE LELIS

CONGRESSO ARTIFICIAL: o processo legislativo como jogo político

Projeto de Pesquisa apresentado ao Departamento de

Direito do Centro de Ciências Humanas (CCH) da
Universidade Federal de Viçosa (UFV), a ser
desenvolvida no período entre agosto de 2018 e julho de
2019, nos termos Edital PIBIC/FAPEMIG 2018/2019.

Orientador: Davi Augusto Santana de Lelis.

Discente: Maria Letícia Quintão Ferreira Carvalho –
Matrícula UFV, 96149.

VIÇOSA/MG
2018
1 INTRODUÇÃO

Tradicionalmente, afirma-se que o processo legislativo contempla dois grandes

sentidos: o sociológico, que envolve os efeitos da legislação; e o jurídico que compreende os
procedimentos que devem ser seguidos para que a lei tenha validade (BERNARDI, 2009,
p.39). Entretanto, essa análise tradicional desconsidera os aspectos políticos existentes nos
agentes políticos, nos partidos, nas eleições e no Poder legislativo (LIMA JR., 1999) e seus
reflexos na democracia representativa estabelecida pela Constituição de 1988.
Neste sentido, a teoria jurídica aplicada ao procedimento legislativo desconsidera, em
seus estudos e prática, a complexidade da realidade: há, na formação legislativa, a influência
de crises e conflitos de classe que geram pressões econômicas e sociais sobre o Poder
Legislativo. Sob essas pressões, os agentes políticos podem calcular, de acordo com o capital
político disponível, suas ações; estabelecendo ou não novos arranjos institucionais.
Para o cálculo das ações, os agentes políticos precisam, além de contabilizar seu
próprio capital político, utilizar o procedimento legislativo estabelecido pela Constituição de
1988 e pelos regimentos internos das casas legislativas – Câmara dos Deputados e Senado
Federal. Na visão de Figueiredo e Limongi (1995), as regras do jogo, no Brasil, produzem um
sistema ingovernável. Razão pela qual, desde 1985, a reforma política brasileira é tida como
necessária mas impraticável (FLEISCHER, 2015). Entretanto, acredita-se que a
ingovernabilidade derivada do presidencialismo de coalização1 (ABRANCHES, 1988), pode
ser contornada ao se conhecer os elementos constituintes da tomada de decisão dos agentes
políticos e as regras que delimitam suas ações em um processo legislativo.
Assim, esta pesquisa pretende, para além da teoria jurídica tradicional, compreender
como os fatores e interesses individuais dos agentes políticos são determinantes para a tomada
de decisão no processo legislativo federal brasileiro. Possibilitando, ao final, a construção de
um programa de computador, Congresso Artificial, capaz de simular as votações existentes
em um processo legislativo já ocorrido e, por meio deste resultado, investigar quais são as
possíveis consequências, em uma votação legislativa, das reformas políticas2 em pauta no
Brasil.

1
Duas são as palavras, em português, para designar a aliança entre partidos políticos: coligação, tem sentido de
aliança entre os partidos para as eleições; coalizão, tem sentido de um conjunto de partidos que apoia o governo
após as eleições. Assim, a coalizão é formada pelo presidente para alcançar governabilidade, “ter base de apoio
suficiente para poder aprovar as suas matérias no Congresso, inclusive emendas constitucionais que precisam de
60% dos parlamentares das duas casas legislativas” (FLEISCHER, 2015, p.271).
2
Dentre as propostas, pode-se citar a lista fechada, em que se vota no partido e não no candidato; as regras de
financiamento de campanha; o fim das coligações partidárias; o fim do cargo de vice; adoção de cláusulas de
2 PROBLEMA E SUA JUSTIFICATIVA

O processo de formação legislativa ocorre em um cenário de disputa de interesses. Os

agentes políticos, partidos e a sociedade (por meio das audiências públicas) disputam e
colaboram entre si, dentro das regras do processo, por interesses diversos. O processo
legislativo nacional, portanto, pode ser interpretado como um jogo sequencial no qual, cada
agente político, age em prol de interesses diversos e modifica, de acordo com o interesse em
jogo, as possibilidades para o jogador (agente político) que age em seguida. A teoria jurídica
que trata do processo legislativo o considera mero procedimento (MENDES; BRANCO,
2016, p.932), conjunto de atos que objetivam um fim: a promulgação de uma lei. Entretanto,
para além da teoria jurídica tradicional, pretende-se conhecer quais são os interesses e
decisões tomadas no curso de um processo legislativo já ocorrido para então testar/propor
alterações no sistema político que reflitam, de maneira mais acertada, os ditames da
democracia representativa estabelecida pela Constituição de 1988.

3 OBJETIVOS

4.1 Objetivo geral

O objetivo geral do presente projeto de pesquisa é descrever o sistema político

brasileiro no processo legislativo como um jogo sequencial e repetido3 em que agentes
políticos – deputados federais, senadores, chefe do poder executivo e partidos políticos -,
agem de modo a conciliar seus próprios interesses, os interesses do partido e os interesses
públicos.

4.2 Objetivos específicos

São objetivos específicos do presente projeto de pesquisa:

● Catalogar os 595 agentes políticos da legislatura de 2014-2018, envolvidos no

processo legislativo em quatro elementos: (i) interesses de palanque; (ii)

barreira; o fim da reeleição; novas regras para escolha de suplente de senador; e o prazo do mandato
(NICOLAU, 2015).
3
Considera-se jogo sequencial e repetido porque os agentes políticos agem em sequência e têm, devido a
possibilidade de reeleição, arquivamento e desarquivamento do projeto legislativo, seguirem jogando.
 interesses pessoais; (iii) interesses do partido; (iv) limitações das regras do
jogo político;
● Coletar dados de votações legislativas ocorridas na legislatura 2014-2018 que
possam ensinar o Congresso Artificial a se comportar diante de um processo
legislativo;
● Transformar o processo legislativo em um jogo sequencial e repetido
controlado por um sistema de inteligência artificial;
● Testar o sistema, de acordo com a utilidade de cada agente político, com
votação já ocorrida, selecionada no tempo oportuno, para verificar a
confiabilidade do sistema.
● Testar alterações nas regras do jogo e verificar como, dentro do Congresso
Artificial, os mesmos agentes políticos se comportam diante das novas regras.

4 PLANO DE TRABALHO

De acordo com o prazo do edital, o presente projeto de pesquisa se desdobrará em dois

grandes blocos, um realizado pelo Departamento de Direito da UFV e outro realizado pelo
Departamento de Informática da UFV: (i) no núcleo do Departamento de Direito, coordenado
pelo professor Davi Augusto Santana de Lelis, doutor em direito público, serão realizadas as
catalogações dos agentes políticos e sistematização do processo legislativo de acordo com o
processo de tomada de decisão dos agentes políticos; (ii) no núcleo do Departamento de
Informática, coordenado pelo professor Levi Henrique Santana de Lelis, doutor em
inteligência artificial, será desenvolvido um programa de computador capaz de, em
conformidade com os agentes políticos catalogados e as regras do processo legislativo, evoluir
estratégias para o jogo repetido e extensivo a ser definido do item (i) desse projeto. O sistema
evoluirá uma estratégia para cada tipo de agente, onde o tipo define, por exemplo, a bancada
ou o partido aos quais os deputados são afiliados.

5 ESTADO DA ARTE

Partindo-se da premissa na qual o comportamento humano não é exclusivamente

racional (GREENE, 2009; EAGLEMAN, 2012; HAIDT, 2007), é preciso entender como os
influxos morais ajudam a determinar como a tomada de decisão ocorre. Segundo Greene
(2009), o cérebro humano funciona com uma programação automática, intuitiva e moral e
uma programação manual, justificativa e racional. Estas duas programações constituem o
sistema dual de moralidade que, diante de um problema impessoal, dá mais ênfase à
programação racional e, diante de um problema pessoal, dá mais ênfase à programação moral
do cérebro. Assim, é possível prever que os agentes políticos, ao terem que decidir em um
processo legislativo podem se comportar de uma maneira, se o processo legislativo não
impacta sua base eleitoral, e de outra se o processo legislativo impacta a sua base eleitoral.
Diante destas premissas, para os fins da futura pesquisa, quatro elementos comporão o
plexo de ações de um agente político durante o processo legislativo: (i) o palanque no qual o
agente político foi eleito; (ii) os interesses individuais do agente político durante a legislatura;
(iii) os interesses do partido político; e (iv) as regras do processo legislativo.
Os agentes políticos que participam do processo legislativo, para chegar a essa
condição, participaram antes da investidura na função pública, de um processo eleitoral. Neste
processo, na seara teórica, os agentes políticos, são eleitos por meio de uma razão
argumentativa: discurso no qual o melhor argumento convence racionalmente a maioria dos
eleitores. Na prática, os agentes políticos sabem que, ao subir no palanque, devem convencer
os eleitores por meio de afetos e da razão. Os eleitores são movidos por afetos que
condicionam as formas de racionalização dos conteúdos discursivos aos seus próprios
interesses. Assim, candidatos que formam sua base eleitoral, por exemplo, com discurso de
proteção ambiental, vão convencer os eleitores que moralmente são afetados por esse tipo de
discurso. Vence o jogo político aqueles que conseguem mobilizar a maior quantidade de
afetos no eleitorado4.
Durante o exercício da legislatura, os “congressistas, como todo e qualquer indivíduo,
têm seus interesses particulares e pautam suas decisões por estes mesmos interesses”
(LIMONGI, 1994, p.5). Há, por exemplo, o interesse em reeleição: no conflito entre os
interesses públicos a escolha do agente político pode ser individualista e ser representada
como aquela que renderá mais votos na próxima eleição. A situação durante a legislatura se
aproxima de uma situação de mercado em que cada agente toma a suas decisões
descentralizadamente, perseguindo seus próprios interesses particulares e de palanque. No
mercado, segundo o primeiro teorema fundamental do bem-estar, o sistema de decisões
descentralizadas produz um resultado ótimo: nenhum agente melhora sua posição sem

4
Castro (2015, p. 297), informa que o eleitorado brasileiro pode ser dividido em duas grandes categorias, a
primeira, composta de eleitores de posição social média e elevada, votam articulando coerentemente com suas
preferências pessoais, opiniões e avaliações que têm do governo, das propostas e do processo eleitoral. A
segunda categoria, composta de eleitores de posição social média e baixa, apresentam um comportamento
político subordinado aos chefes políticos locais e/ou votam de maneira incoerente com a posição social que
ocupam.
prejudicar a do outro (PARETO, 1996). Mas essa previsão teórica também se aplica à
política?
O terceiro elemento que influencia a tomada de decisões do agente político é o
interesse do partido. O partido também tem seu palanque, coligações, coalizão ou oposição e
financiadores. De modo que, no processo de convencimento do eleitor, o afeto do partido nem
sempre é correspondente ao afeto do candidato. Havendo correspondência ideológica entre
agente político e partido, no mais das vezes, as intenções do partido será idêntica à do agente;
sendo, portanto, desnecessária a quantificação do custo político. Mas, se por alguma
divergência ideológica, partido e agente político entram em conflito, ao agente político caberá
decidir se contraria os interesses do partido – que poderá barganhar com verbas -, ou se
contraria os seus próprios interesses pessoais e de palanque.
O interesse do partido ganha importância diante do desenho institucional que a
Constituição de 1988 e o Regimento da Câmara deram aos líderes dos partidos. Os líderes dos
partidos podem, segundo as determinações legais vigentes, determinar a agenda do plenário,
representar a bancada, restringir emendas, pedir votação em separado, retirar projeto de lei
das comissões por meio de procedimentos de urgência, apontar e substituir membro de
comissão permanente, apontar e substituir membros de comissões mistas que analisam
medidas provisórias, apontar e substituir membros de comissões mistas que analisam
orçamento. Diante deste amplo poder, mesmo que os agentes políticos tenham incentivos
eleitorais de perseguirem outros interesses, o arranjo institucional não favorece, nem fornece
meios para alcançá-lo (FIGUEREDO; LIMONGI, 1995, p. 257).
As regras do jogo, último elemento a ser considerado no jogo sequencial do processo
legislativo, determinam as ações e escolhas dos agentes políticos no curso de um processo
legislativo. Neste elemento, o desempenho do governo – como um todo -, depende tanto da
legislação eleitoral quanto da forma de governo – presidencialismo de coalizão no caso
brasileiro (ABRANCHES, 1988). A Constituição brasileira de 1988 criou um sistema
presidencialista forte, mas dependente da coalizão do Poder Executivo com o Poder
Legislativo, até então pluripartidário. Assim, o Poder Executivo da Constituição de 1988 é
extremamente proativo e unilateral, concentrando a possibilidade de criar, projetos
administrativos, projetos orçamentários, projetos tributários, emendas constitucionais,
medidas provisórias, lei delegada, solicitação de urgência e imposição de restrição
orçamentária5. Com amplo leque de poderes concentrados no Poder Executivo ou os partidos

5
A título de comparação, a Constituição de 1946 possibilitava ao chefe do Poder Executivo apenas a elaboração
de projetos administrativos.
coligam com o Executivo ou viram oposição na tentativa de capitalizar afetos para as
próximas eleições e, se vitoriosos, apresentarem uma nova agenda política.
Por fim, a pesquisa que será desenvolvida a partir deste projeto deverá considerar a
possibilidade de testar/propor alterações no sistema político brasileiro. Desde 1985, segundo
Fleicher (2015), o Brasil tenta, sem sucesso, realizar alterações em seu sistema político. Em
anos recentes, quatro tentativas infrutíferas foram debatidas no Congresso Nacional. Em
2003, a Câmara dos Deputados apresentou o PL 2679/2003, que substituiu as coligações
eleitorais por federações de partidos, obrigando aos partidos, durante a legislatura,
permanecerem na federação partidária formada durante a eleição. Essa proposta não foi
votada por obstrução de três partidos: PP, PL e PTB. Em 2009, a reforma que proibia a
coligação em eleições proporcionais6, como a dos deputados federais, foi derrotada na
Câmara. Em 2011, o Senado tentou, mais uma vez, proibir as coligações em eleições
proporcionais. Mas essa proposta, após ser enviada à Câmara dos Deputados, não foi votada.
Em 2013, foi proposta, sem votação, a divisão dos estados membros em distritos7.

6 METODOLOGIA

Esta pesquisa se divide em quatro etapas: a primeira compreende o levantamento e

sistematização das regras do processo legislativo na Constituição brasileira de 1988 e nos
regimentos internos das duas casas legislativas. Para a pesquisa que será realizada a partir
deste projeto, a sistematização consistirá em permitir que o núcleo de trabalho do
Departamento de Informática da UFV possa criar o ambiente artificial no qual serão,
posteriormente dispostos, os 595 agentes políticos, seus interesses e motivações.
A segunda etapa, que ocorrerá em paralelo à primeira, realizará a catalogação dos
interesses e motivações de todos os agentes políticos envolvidos no processo legislativo
federal (513 deputados federais, 81 senadores, 1 chefe do poder executivo). Sendo estes
interesses e motivações divididos nas seguintes categorias: (i) palanque no qual o agente
político foi eleito; (ii) interesses individuais do agente político durante a legislatura; (iii)
interesses do partido político; (iv) as regras do processo legislativo.
A tomada de decisões dos agentes políticos, em especial nos itens (i) palanque no qual
o agente político foi eleito; (ii) interesses individuais do agente político durante a legislatura;
6
Pretende-se, com essa proposta, reduzir o número de partidos no Congresso para melhorar a governabilidade.
7
Nesta proposta o sistema eleitoral continuaria o mesmo, sendo a representação realizada em lista aberta e com
possibilidade de coligações. Imagina-se que, essa proposta dificultaria a eleição de deputados de partidos
menores e com menos recursos.
e (iii) interesses do partido político, levarão em consideração, para identificar os campos de
atuação, baseado nas áreas de maior interesse político, os seguintes pontos: (a) Programas
Sociais; (b) Previdência Social; (c) Direito Trabalhista; (d) Segurança Pública; (e) Teto dos
Gastos Públicos; (f) Política Econômica; (g) Política Ambiental; (h) Saúde; (i) Reforma
Política; (j) Educação; (k) Política Externa; (l) Agronegócio; (m) Reforma Judiciária; (n)
Combate à corrupção; e (o) Liberdades Individuais.
A terceira etapa, realizada após a conclusão da primeira, compreende o
desenvolvimento de um programa de simulação do processo legislativo federal, o Congresso
Artificial, com os 595 participantes do processo legislativo nacional na legislatura de 2014-
2018; e a simulação, no Congresso Artificial, de uma votação legislativa já ocorrida na
realidade até que o comportamento da inteligência artificial seja correspondente ao resultado
real.
O Congresso Artificial será composto por um algoritmo evolutivo que define uma
população de agentes que representam diferentes estratégias do jogo repetido em forma
extensiva (GINTIS, 2000) definido na primeira etapa do projeto. O algoritmo evolutivo irá
então selecionar, em cada iteração (também conhecida como geração) os agentes melhores
adaptados ao jogo. Isto é, considerando uma função de utilidade, o processo evolutivo elimina
da população os agentes com menor valor de utilidade. Os agentes com maior valor de
utilidade terão maior probabilidade de reproduzir (i.e., gerar novos agentes). Ao longo de
várias gerações espera-se que a população seja composta apenas por agentes capazes de
maximizar o valor de utilidade do jogo. Através da seleção iterativa dos indivíduos mais
aptos, é possível que a população de agentes convergirá para um equilíbrio de Nash
(MAYNARD SMITH, J.; PRICE, 1973). A hipótese a ser avaliada nessa etapa do projeto é de
que o equilíbrio encontrado pelo processo evolutivo consegue prever o comportamento do
congresso e do senado em votações antigas.
A quarta etapa da pesquisa, condicionada ao resultado positivo da terceira etapa,
(simulação correspondente à realidade), com base na revisão de literatura sobre o sistema
político brasileiro, ambos os núcleos, o do Departamento de Direito e o do Departamento de
Informática, realizarão mudanças na regra do jogo - regimento interno da Câmara do
Deputados, do Senado e da Constituição -, para testar, no Congresso Artificial, alternativas ao
sistema político de coalização atualmente vigente no Brasil.
7 RESULTADOS ESPERADOS

Dentre os resultados esperados, pretende-se:

a) Promoção de intercâmbio institucional entre o Departamento de Direito e o
Departamento de Informática da UFV envolvendo docentes e discentes que participem
da realização do presente projeto;
b) Desenvolvimento de uma ferramenta eletrônica, denominada Congresso Artificial,
capaz de simular o processo legislativo brasileiro;
c) Produção e submissão de artigos científicos em coautoria com os docentes, discentes e
técnicos envolvidos na realização do projeto com resultados parciais e finais da
pesquisa em eventos e periódicos classificados, no âmbito dos respectivos
departamentos, como A1, A2 e B1.

8 BIBLIOGRAFIA INICIAL

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