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ALGUNAS REFLEXIONES ACERCA DE LAS DENOMINADAS

PERSONAS PUBLICAS NO ESTATALES

Por ARMANDO N. CANOSA

No es nuestro propósito efectuar un análisis para sí el Estado (1). Ante este fenómeno la
de las diversas doctrinas que se elaboraron en doctrina mayoritaria (2) coincidió al afirmar
tomo a la clasificación de los sujetos de dere­ que la antigua clasificación de los sujetos de
cho, pero los fundamentos del fallo en comenta­ derecho en públicos y privados se había torna­
rio nos motivan a reflexionar acerca de las do insuficiente, considerando que estos entes
denominadas personas públicas no estatales, debían estar regidos, en parte, por el derecho
sobre todo lo que concierne a la vigencia de esta
última clasificación, a la luz de los cambios que
se están operando dentro de las estructuras (1 ) B r e w e r C a r í a s , A l l a n R , La distinción
estatales, impulsados en definitiva por la trans­ entre las personas públicas y las personas
formación política en los fines del Estado. privadas y el sentido de la problemática
actual de la clasificación de los sujetos de
La aparición de entes a los que se le trans­ dprpnh.n] Revísta Argentina de Dsrechc Admi
firieron ciertas actividades que le competen al nistrativo, Ns 17, año 1977, pág. 15 y ss.
Estado, aun cuando estuvieran conformados (2 ) G o r d i l l o , A g u s t í n A . , Derecho Adminis­
por personas físicas directamente interesadas trativo de la Economía, p á g . 149; D r o m i , J o s é
en aquellos cometidos, tuvo su fundamento en R o b e r t o , Derecho Administrativo, T9 I , p á g .
la necesidad de ganar en eficiencia, ante la 175; M a r i e n h o f f , M ig u e l S., Tratado de Dere­
expansión de actividades que había tomado cho Administrativo, Ta I, p á g . 367.
EL DERECHO (t. 152) 233

derecho y obligaciones de las personas de 23.187 ha de considerarse comprendida en­


derecho público, cumpliendo de un cometido tre las causas contencioso administrativas a
administrativo para el que lo habilita su ley que se refiere el art. 45, inc. a) de la ley
de creación, actuar que se rige por esa norma 13.998, desde que el art. 17 déla menciona­
y supletoriamente por la Ley de Procedi­ da ley 23.187 atribuye naturaleza adminis­
mientos Administrativos 19.549 (del dicta­ trativa a los actos o decisiones del Colegio
men del Procurador General de la Nación Público de Abogados de la Capital Federal
que la Corte Suprema de Justicia de la (del dictámen del Procurador General de la
Nación comparte y hace suyo). Nación que la Corte Suprema de Justicia de
la Nación comparte y hace suyo).
2.— Partiendo de. marco legal de desenvol­
vimiento del Colegio Público de Abogados de 4.— La ley 23.187 atribuyó a la Cámara
la Capital Federal, no puede concluirse que Federal de Apelaciones en lo Contencioso
dicha entidad sea una asociación (artículo Administrativo el conocimiento de los recur­
14, Constitución Nacional) que se integra con sos contra las sanciones de suspensión —y
la adhesión libre y espontánea de cada com­ exclusión— medida disciplinaria esta que,
ponente, sino una entidad destinada a cum­ entre otros aspectos puede derivarse de la
plir fines públicos que originariamente perte­ falta de pago de las cuotas anuales previstas
necen al Estado y, que éste por delegación, en los art. 51, inc. a y 53 de la ley 23.187. Por
circunstanciada normativamente transfiere lo tanto, desde esta perspectiva, la naturale­
a la institución que crea para el gobierno de za local del Colegio Público de Abogados de
la matrícula y el régimen disciplinario de la Capital Federal no constituye un obstácu­
todos los abogados de la Capital Federal lo para que entienda en la ejecución iniciada
como auxiliares de la administración de ju s­ por la citada entidad por el cobro de cuotas
ticia (del dictamen del Procurador General anuales, (del dictamen del Procurador Ge­
delaNación que 1a corte Suprema de Justicia neral de la Nación que la Corte Suprema de
de la Nación comparte y hace suyo). Justicia de la Nación comparte y hace suyoj.
M.M.F.L.
3.— La ejecución de cuotas anuales pre­
vistas en los artículos 51, Inc. a)y 53 de la ley 44.989 — CS, setiembre 1-1992.— Colegio

público, aun cuando estuvieran fuera de la del derecho público respecto de éstos y a su vez
estructura estatal (3). a los segundos, si bien eran de propiedad esta­
tal, el legislador trató de apartarlos de las
Este proceso caracterizado por la transferen­ estructuras administrativas a fin de que desa­
cia de cometidos estatales a estos entes de base rrollen sus actividades dentro de los moldes
privada, seintensifica con motivo del abandono propios del derecho privado.
del modelo abstencionista estatal, a lo que
debemos agregar otro por el cual el Estado Todo este complejo de entes administrados
tomaba para sí actividades, a través de sujetos por medio de regímenes jurídicos diversos,
que se creaban con formas anteriormente re­ hizo que se quebrara aquel esquema clásico
servadas a los particulares (v. gr. sociedades). que identificaba a personas públicas con enti­
De esta manera, mientras se delegaban activi­ dad estatal, por lo que en consecuencia, la
dades típicamente estatales a entes regidos en distinción entre personas públicas y privadas
principio por el derecho privado, se crean entes no puede hacerse sobre la base de su calidad
de propiedad estatal que por excepción debe­ estatal o no estatal, sino en razón del régimen
rían regular su actividad no por el derecho jurídico en que se mueven: si se regulan por el
público sino por el derecho privado. Es decir derecho público, en todo o en parte, serán
que a los primeros se los dotó de ciertas prerro­ personas públicas; si exclusivamente por el
gativas que dieron lugar a la aplicación parcial derecho privado, serán personas privadas” (4).

Pero en rigor de verdad aquellos entes que


(3) Sin embargo algunos autores, sobre todo habían sido creados con formas y regímenes
españoles e italianos siguieron aferrados a la predeterminados, comenzaron a volver a sus
asimilación de conceptos persona pública- cauces naturales, haciendo que el esquema
estructura estatal. Ver G a r r id o F a l l a , F e r ­
n a n d o , Tratado de Derecho Administrativo, T®

I, pág. 342. ( 4 ) S a y a g u é s L a s o , E n r iq u e , ob. cit., pág. cit.


234 JURISPRUDENCIA

P ú b lico de A bogados de Capital Federal c. nes en lo Contencioso Administrativo Fede­


M. E. B. s/eoforo de-sumas de dinero - Suma­ ral, que dispuso la remisión del juicio a la
rio (Comp. N5 36©. XXIV). justicia Nacional en lo Civil, de la Capital
Federal (v. fs.21)
D ic t a m e n del P rocurador G eneral de la
N — A fs. 5 ei Colegio Público de Aboga­
a c ió n . Recibidos los autos el señor Juez Nacional
dos de la Capital Federal, por intermedio de interinamente a cargo del Juzgado Nacional
mandatario inició ante el Juzgado Nacional en lo Civil N9 1, se declaró incompetente para
en lo Contencioso Administrativo Federal N93 intervenir en las presentes actuaciones, en
demanda ejecutiva por cobro de cuotas adeu­ virtud, primero, del carácter de persona jurí­
dadas por el demandado correspondientes al dica de derecho público, que atribuyó al men­
período 1986/1989. cionado Colegio de Abogados; y segundo, por
ser el actor una entidad que aplica normas de
La entidad actora sostuvo la competencia de derecho adm inistrativo, ya que se rige
dicho fuero para entender en la litis, con supletoriamente por la ley 19.549 [ED, 42-
fundamento en el carácter de persona jurídica 917]
de derecho público que atribuyó a esa entidad
(art. 17 de la Ley 23.287 [EDLA, 1985-72]). En tales condiciones, quedó planteado un
conflicto que corresponde dirimir al Tribunal
A fs. 10 el señor Juez a cargo del Juzgado en en los términos del artículo 24 inciso 7- del
lo contencioso Administrativo Federal N®3, se decreto ley 1285/58.
declaró incompetente para conocer en el jui­
cio, sobre la base centralmente de que la En primer término, en cuanto al fondo del
entidad actora es un organismo local ajeno ala asunto cabe poner de resalto que el Colegio
Administración Pública Nacional. Público de Abogados de la Capital Federal
funciona con el carácter, derechos y obligacio­
Dicha decisión — apelada por el Colegio Pú­ nes de las personas de derecho público, cum­
blico de Abogados— fue confirmada por la pliendo un cometido administrativo para el
Sala III de la Cámara Nacional de Apelacio­ que lo habilita su ley de creación, actuar que

descripto, el cual estaba sustentado en cons­ les (7) indiscutiblemente pasaron a formar
trucciones doctrinarias impecables, fuera des­ parte de la administración pública descen­
bordado por la realidad, la que se encargó de tralizada con regulación parcial propia del
encuadrar a este complejo de personas dentro derecho público, situación que se cristalizó
de regímenes jurídicos verdaderos. con la sanción de la ley 23.696 [EDLA, 1989-
114] que marca el inicio de la denominada
Si bien no es el centro del tema en análisis Reforma del Estado (8).
cabe efectuar una breve consideración acerca
de aquellas empresas estatales, que si bien Respecto de las denominadas personas pú­
fueron creadas para que se rijan por el dere­ blicas no estatales también se produjo un
cho privado y con el objeto de desarrollar su
actividad fuera de las estructuras adminis­
trativas, con el tiempo y al cobijo de normas (7) CSJN in re. La Buenos Aires Compañía de
(5), doctrinas (6) y decisiones jurisprudencia- Seguros S.A. c. Petroquímica Bahía Blanca SA.
del 12/8/88 publicado en ED, 129-268 con nota
de Bianchi mencionada en la cita anterior;
(5) Sobre todo Artículo 2? Decreto 9101/72, Fallos de ese Tribunal de fecha 12/5/88 y 16/6/
artículo 32 inc. f) de la Ley 19.549 y el hoy 90 en los cuales se dejó sentado que las
derogado artículo 98 bis del Reglamento aproba­ sociedades estatales no pueden considerarse
do por Decreto 1759/72 [ED, 42-927], entre otras. “particulares” a los fines de la acción de ampa­
(6) Ver B a r r a , R o d o l f o C a r l o s , Principios de ro.
Derecho Administrativo, pág. 188; B ia n c h i , A l ­ (8) Fl artícelo l 9 de dicha norma dispone que
b e r t o B . , Anotaciones sobre los conceptos de se declara en emergencia todo el sector público,
administración pública y función administrati­ enumerando a una serie de entes, entre los que
va, ED, 129-266 y ss; C a n o s a , A r m a n d o N., La se incluyen a las formas societarias estatales
vista en el procedimiento administrativo, ED, e inclusive a las obras sociales del sector
134-899 y asimismo G ord e llo , A g u s t ín A ., Tra­ público; como veremos estas últimas son con­
tado de Derecho Administrativo, T81, pág. XI-11. sideradas personas públicas no estatales.
EL DERECHO (t 152) 235

se rige por esa norma y supletoriamente por la sus citados fines (v. doctrina de la sentencia
Ley de Procedimientos Administrativos 19.549 del 3 de marzo de 1987 B. 624- “Beveraggi de
(art. 17 de la ley 23.1g7). la Rúa y otros c. Estado Nacional (Ministerio
4
de Educación y Justicia) s/amparo y medida
' En segundo término, partiendo del marco precautoria” [ED, 122-604]
legal de desenvolvimiento de dicha entidad,
creo propicio, indicar que tiene dicho Tribunal En dicho contexto, soy de opinión en orden
que, en definitiva el Colegio Público de Aboga­ a la situación jurídica y a la naturaleza de la
dos no es una asociación (artículo 14 de la función desarrollada por el ente actor, que
Constitución Nacional) que se integra con la éste ejerce facultades que prima facie pueden
adhesión libre y espontánea de cada compo­ ser encuadradas en el marco de las relaciones
nente, sino una entidad destinada a cumplir del derecho público, máxime teniendo en cuén­
fines públicos que originariamente pertene­ talos objeti vos de carácter público que cumple
cen al Estado y, que éste por delegación cir­ dicha entidad.
cunstanciada normativamente, transfiere a
la institución que crea para el gobierno la
matrícula y el régimen disciplinario de todos En tales condiciones, de acuerdo con la cita­
los abogados de la Capital Federal, como auxi­ da índole de las prestaciones reclamadas en el
liares de la administración de justicia, (v, juicio, soy de parecer que la acción intentada
sentencia del 26 de junio de 1986 F. 446 L. XX ha de considerarse en principio comprendida
“Ferrari, Alejandro Melitón c. Estado Nacio­ entre las causas contencioso administrativas
nal (P.E.N.) s/amparo” considerado décimo a que se refiere eí artículo 45, inciso a) de la ley
primero [ED, 119-274] 13.998, desde que el mencionado art. 17 de la
ley 23.187 atribuye naturaleza administrati­
Advierto, que en autos se persigue la ejecu­ va a los actos o decisiones de la entidad actora
ción de cuotas anuales previstas en los artícu­ -v. doctrina de la sentencia del 19 de noviem­
los 51 inciso a) y 53 de la citada ley 23.187, bre de 1985, Comp. N9 545, L. XX “Parodi de
contribución que resulta indispensable para Villanueva Beatriz c. Inst. de Servicios Socia­
la subsistencia del ente y eí cumplimiento de les para al Personal de Seguros Reaseg., Cap.

proceso esclarecedor en lo que concierne a su entes que, aun funcionando dentro de la es­
status jurídico, sobre todo en aquellas que, a tructura de la administración, fueron denomi­
pesar de gozar de tal calificación legislativa, nados como públicos no estatales o, aún más,
funcionaban dentro de la estructura de la directamente como entes privados. El primer
administración. No cabe duda que el análisis interrogante resulta de preguntamos cuál fue
de esta transformación resulta más difícil la razón de crear estas entidades con tal cali­
atento la diversidad de entes que integran ficación; no puede ser otra que la intención de
esta clasificación. excluirlas del rigorismo propio del derecho
administrativo. Así encontrábamos entes que
A efectos de clarificar la exposición, clasifi­ funcionaban fuera de las estructuras admi­
caremos a las personas públicas no estatales nistrativas, en principio, sin prerrogativas de
de acuerdo a si existía o no participación poder (sociedades estatales) y otros que tam­
estatal en ellas (9). bién estaban fuera de tales estructuras pero
Sin duda que esta tarea dista de ser fácil, toda que al desarrollar típicos cometidos estatales
vez que la maraña de entes privados trans­ gozaban sí de ciertas prerrogativas.
formados en públicos y los creados por el Estado La doctrina se esforzó para establecer
transformados en públicos y los creados por el parámetros válidos a fin de diferenciar las
Estado transformados en privados no pocas personas públicas estatales de las no estatales
veces dificultaron el análisis de la cuestión, ( lü), los cuales no aparecen como suficientes
además de producir situaciones de duda al plan­ para justificar una estandarización que surge
tearse una situación jurídica determinaua. de i a soia voluntad del legislador. Este aserto
En primer término atribuimos tal estado de se advierte con meridiana claridad al momen-
cosas a la errónea calificación del legislador de

(10) Ver C a s s a g n e , J u a n C a r l o s , Derecho


(? ) G o r d illo , A g u s tín A ., ob. cit.; D r o m i, Administrativo, T® I, pág. 173 y s s . y
J osé R ob erto, ob. cit. M a r i e n h o f f , M i g u e l S., ob. cit., pág. 363.
236 JURISPRUDENCIA

y Ahorro y Préstamo para la Vivienda s/suma- ministrativo el conocimiento de los recursos


rio” (v. Fallos, 307-2199 ap. a contrario sensu). contra las sanciones de suspensión —y ex­
clusión— medida disciplinaria esta que, entre
Creo, asimismo, oportuno poner de resalto otros aspectos, puede derivarse de la falta de
que V.E. ha decidido en circunstancias análo­ pago de las cuotas en cuestión (v. art. 53).
gas que las normas que atribuyen competen­
cia a determinados tribunales para entender Desde la perspectiva de esas disposiciones
en ciertas materias cuando de recursos se legales y de su especialización por razón de la
trata, son indicativas de una especialización materia contencioso administrativa, resulta a
que el ordenamiento les reconoce y que cons­ mi juicio adecuado considerar que la naturale­
tituye una relevante circunstancia a tener en za local de la entidad actora no constituye un
cuenta a falta de disposiciones legales que obstáculo para que siga entendiendo en la
impongan una atribución distinta (v. sobre el causa la Justicia en lo Contencioso Adminis­
particular sentencias del 27 de diciembre de trativo de esta Capital.
1990_ Competencia N9427 XXIII “Prada, José
Luis c. Inspección General de Justicia s/ampa­ Por ello, soy de opinión, que corresponde
ro” y del 19 de diciembre de 1991 Comp. N9856 dirimirla contienda disponiendo que compete
XXIII “Caputo, José Luis y otros c/Estado a la Justicia Nacional en lo Contencioso Admi­
Nacional (Ministerio de Trabajo y Seguridad nistrativo Federal de esta Capital seguir co­
Social) s/'regulación de honorarios” que remi­ nociendo en el juicio, por intermedio de su
ten a los dictámenes de esta Procuración Ge­ Juzgado N93. Buenos Aires junio 16 de 1992.—
neral y precedentes allí citados). O s c a e L u j á n F a p p ia n o

Observo sobre el punto que la citada ley Buenos Aires, setiembre 1 de 1992.— Autos
23.187 atribuyó — sin perjuicio del carácter y Vistos: De conformidad con el dictámen del
local de la entidad que creaba— a la Cámara Señor Procurador General, a cuyos términos
Federal de Apelaciones en lo Contencioso Ad­ corresponde remitirse en razón de brevedad, y

to de analizar aquellos entes u órganos que centralizada, en las cuales se admitía la par­
desarrollan actividades previsionales o asis- ticipación de representantes de entidades pri­
tenciales. Tomaremos en consideración, a tí­ vadas directamente interesadas en esa • . Hvi-
tulo de ejemplo, a las denominadas Cajas dad (12), posición que se ve robustecíua si
Nacionales de Previsión, las que a pesar de
conformar su capital con aportes de particula­
res, integraban hasta no hace mucho tiempo dos por el Ministerio de Trabajo y Seguridad
los cuadros de la administración central. Lue­ Social. Se le transfirieron bienes que eran
go por Ley 23.769 [EDLA, 1990-57] se dispuso propiedad estatal; el funcionamiento era finan­
que junto con otros órganos y entes estatales ciado con un. porcentaje dtíl total de la recauda­
pasaran a formar parte de un ente público no ción previsional; las cuentas bancarias sólo
estatal, el cual aunque fuera tal la decisión podían ser realizadas en bancos oficiales; la
legislativa era un sujeto de derecho que no se sindicatura estaba a cargo de funcionarios
había apartado de las estructuras adminis­ estatales y los informes se elevaban al Minis­
trativas. Otro tanto puede afirmarse de las terio de Trabajo y Seguridad Social. Asimismo
el Estado Nacional es solidariamente respon­
Cajas de Subsidios Familiares, las que habían
sable por las obligaciones contraídas por el
sido creadas como personas jurídicas priva­ Sistema Nacional de Previsión Social. Todo
das, lo que no obstó para que se les aplique la ello resulta de la normativa de la Ley 23.769.
normativa propia de los entes estatales (H). (12 ) C a s s a g n e , J u a n C a r l o s , Derecho Admi­
nistrativo, T9 I, pág. 175. Este autor inclusive
. Sin duda se trataba de una ficción, dado que sostiene que estos entes son verdaderas perso­
esos entes, tanto sea el Instituto Nacional de nas públicas estatales a las que se les debía
Previsión como las cajas de subsidios mencio­ aplicar la normativa administrativa en gene­
nados, conformaban la administración des- ral. De hecho en reiteradas ocasiones fueron
intervenidas por la autoridad estatal, su perso­
nal estuvo sujeto a regímenes de prescindi­
(11) El Instituto Nacional de Previsión Social bilidad y su gobierno estaba a cargo de repre­
era administrado por un Directorio cuyo presi­ sentantes estatales o privados designados por
dente era el Secretario General de Seguridad el Estado, además de que el control de la
Social y compuesto por 11 directores designa- sindicatura la ejercía el ministerio respectivo.
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jurisprudencia del tribunal que cita, declárase En Buenos Aires, a los cinco días del mes de
la competencia para seguir conociendo en las marzo de mil novecientos noventa y tres, en
actuaciones, del señor juez a cargo del Juzga­ los autos “Zambrano, Luis María c. Cabral,
do Nacional de Primera Instancia en lo Con­ Oscar y otro s/Daños y perjuicios — Inc. ejecu­
tencioso Administrativo Federal N" 3, al que ción de sentencia”, reunidos en Acuerdo Ple-
se le remitirán. Hágase saber al Juzgado Na­ nario los Señores Jueces de laExcma. Cámara
cional de Primera Instancia en lo Civil N? 1 y Nacional de Apelaciones en lo Civil, con el
a la Sala III de la Cámara Nacional de Apela­ objeto de establecer la doctrina legal aplicable
ciones en lo Contencioso Administrativo Fe­ respecto de la siguiente cuestión:
deral.— Mariano A. Cavagna Martínez.— Car­
los S. Fayt.— Enrique S. Petracchi.— Rodolfo “Si corresponde regular honorarios como
C. Barra.— Antonio Boggiano. procurador, al letrado que actúa por sí en
causa propia”.

La mayoría, en forma impersonal, dijo:


ABOGADO: Regulación de honorarios: le­
trado que actúa por sí en causa propia; I. — Se ha convocado a tribunal plenario
honorarios como procurador: impro­
para resolver si al letrado que actúa por sí en
cedencia. causa propia, también le corresponden hono­
N o corresponde regular honorarios como rarios por sus funciones procuratorias.
procurador, al letrado que actúa por sí en
Sobre el tema hay dos posiciones bien defi­
causa propia.
nidas. Una, mayoritaria, que sostiene la tesis
44.990 — CNCiv., en pleno, marzo 5-1993. negativa y otra, minoritaria, la positiva. El
— Zambrano, Luis M. c. Cabral, Oscar y otro nuevo arancel de honorarios, a diferencia del
s/daños y perjuicios — Inc. ejecución de anterior, no contiene previsión al respecto y de
sentencia. allí la doble interpretación.

tenemos en cuenta que los entes mencionados tengan capacidad para adquirir derechos y
fueron di sueltos por el Decreto 2284/91 [EDLA, contraer obligaciones). Sin poder ahondar en
1991-658], produciéndose la recentralización consideraciones, no se puede alcanzar a vis­
de la actividad ( 13). Un poco más tarde se creó lumbrar el sentido de tal distinción (I5).
una entidad autárquica a aquellos fines, la
que con dudosa constitucionalidad tuvo su Sustancial diferencia hallaremos con aque­
origen en un decreto ( 14). llos entes que fueron creados por acto estatal,

Por las razones expuestas, al ser palmaria


la vinculación de estos entes con órganos de la (I5) En definitiva ambas clases tienen el
administración, por resultarles de aplicación mismo fin; solamente se diferencian porque el
la normativa de derecho público e inclusive primer grupo de ellas son obras sociales del
por los fines que persiguen, entendemos que sector estatal a las que se les aplicaba, en
integran la administración descentralizada, algunos casos, la normativa estatal y en otros
si bien no se daba esta circunstancia, recibían
aun cuando en ellos participen en su conduc­
tal calificativo de la ley (personas públicas no
ción representantes de entidades privadas.
estatales) aun cuando desarrollaban su activi­
dad dentro de sociedades conformadas por
En una posición, a la que podemos calificar particulares. Además se les aplicó a estas la
de intermedia, ubicamos a las obras sociales normativa de reforma del Estado. (Ver Ley
reguladas por la Ley 23.660 [EDLA, 1989-69], 23.696, Decretos 435/90 [EDLA, 1990-404] y
norma que prescribe expresamente que algu­ 1757/90 [EDLA, 1990-586], entre otras). Por
nas de ellas serán consideradas como entes ello la diferencia entre uno y otro tipo de obras
públicos no estatales y otras simplemente sociales es precisamente su estrecha vincula­
como sujetos de derecho (sociedades civiles y ción con la administración, lo que determina
comerciales o entidades que conforme a la ley que no puedan considerarse como “no estata­
les”. Además todas las obras sociales están
controladas por una entidad autárquica cuyo
(13)Decreto 2284/91, arts. 91, 92, 96 y 99. directorio está conformado por representantes
(14)Decreto 2741/91 [EDLA 1992, Bol. 2-29] estatales y entidades privadas designadas a tal
(B.O. 8/1/92). efecto por la autoridad estatal (ANSSAL).