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TEMA 3: LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO

1.- LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

La Administración del Estado tiene atribuida personalidad jurídica e independiente de la de cualquier otra
Entidad. Por cuanto la Administración del Estado está desplegada por todo el territorio del Estado, su estudio
diferencia la organización central de la periférica. La Administración central del Estado está integrada por los
órganos que extienden su competencia a todo el ámbito territorial del Estado. Por contra, la Administración
periférica incluye a los demás órganos con competencia territorialmente limitada. En relación a esta última, el
territorio está dividido en varias circunscripciones que determinan el alcance de la competencia de los órganos
periféricos. Las divisiones generales del territorio son dos: la regional, y la provincial.

2.- EL GOBIERNO

2.1.- El Consejo de Ministros o Gobierno

El Gobierno o Consejo de Ministros tiene una doble dimensión: en este órgano radica el Poder Ejecutivo y es el
órgano que dirige la Administración Pública del Estado, desempeñado funciones de naturaleza estrictamente
administrativa.

El Gobierno es un órgano colegiado que no se rige por las normas propias de estos órganos administrativos, sino
por el principio de dirección presidencial; es el Presidente quien cuenta con la confianza del Congreso de los
Diputados, en un sistema parlamentarista y quien propone el nombramiento y cese de los demás miembros del
Gobierno. Le corresponde determinar la línea política a seguir tanto por el Gobierno como por cada uno de sus
miembros y en las reuniones de Gobierno no se vota, tan sólo se delibera. Como órgano colegiado, la
responsabilidad de sus miembros es solidaria de todos ellos respecto de las decisiones adoptadas y están
obligados a guardar secreto de las deliberaciones habidas.

El Gobierno se compone del Presidente, el o los vicepresidentes, los Ministros y los demás miembros que
establezca la Ley (art. 98.1 CE).

El art. 97 CE al fijar las funciones del gobierno establece que: Dirige la política interior y exterior, la Administración
Civil y Militar y la Defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo a la CE y
a las leyes. El art. 5 LG establece las competencias del Consejo de Ministros como órgano colegiado del Gobierno.
Dicho precepto atribuye al Gobierno las siguientes competencias: a) Aprobar los proyectos de ley y su remisión al
Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado; b) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del
Estado; c) Aprobar los Reales Decretos-leyes y los Reales Decretos Legislativos; d) Acordar la negociación y firma
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de los Tratados Internacionales; e) Remitir los Tratados Internacionales a las Cortes Generales; f) Declarar los
estados de alarma y excepción y proponer al Congreso de los Diputados la declaración del estado de sitio; g)
Disponer de la emisión de Deuda Pública; h) Aprobar los reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes,
así como las demás disposiciones reglamentarias que procedan; i) Crear, modificar y suprimir los órganos
directivos de los Departamentos Ministeriales; j) Adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos
los órganos de la Administración General del Estado; k) Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la CE, las
leyes y cualquier otra disposición.

Las reuniones del Consejo de Ministros pueden ser de carácter decisorio o deliberante y son secretas. Las
competencias del Consejo son delegables en las Comisiones Delegadas del Gobierno, salvo las que les atribuye
directamente la CE, las de nombramiento y cese de Altos cargos atribuidos al Consejo de Ministros, y las que una
ley prohíba expresamente delegar.

Para la preparación de las sesiones del Consejo de Ministros, se creó la Comisión general de Secretarios de Estado
y Subsecretarios, que está presidida por el Vicepresidente del Gobierno o por el Ministro de la Presidencia. Los
asuntos deliberados en sentido favorable por esta Comisión pasan a integrar una relación separada en el orden
del día del Consejo de Ministros siguiente y, por lo general, se dan por aprobados. No obstante, algunos asuntos
sí son objeto de nuevo debate en el Congreso. No todos los asuntos, sin embargo, se debaten por la Comisión de
Subsecretarios. En todo caso, la citada Comisión no puede adoptar decisiones por delegación del Consejo de
Ministros.

Si el Gobierno está en funciones, deberá limitarse a la gestión de los asuntos ordinarios.

2.2.- Las comisiones delegadas del gobierno

Las comisiones delegadas del gobierno son órganos colegiados creados para coordinar la acción de varios
ministerios en materia que afecten a sus competencias; para resolver por delegación del gobierno los asuntos de
la competencia de este susceptibles de delegación; y para resolver asuntos que les estén directamente atribuidos
por la legislación de forma expresa a cada comisión.

Las comisiones delegadas del gobierno se crean por real decreto del consejo de ministros, que establecerá que
miembro del gobierno las presidirá, que ministros o secretarios de estado las componen y cuáles son sus
funciones.
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3.- La presidencia del gobierno

3.1.- El Presidente del Gobierno

El Presidente del Gobierno es elegido por el Parlamento. La investidura, nombramiento y cese del Presidente del
Gobierno se regula por la CE en los arts. 99, 101, 112, 113, 114.

Las funciones esenciales del Presidente se definen también en la CE: dirigir la acción del Gobierno y coordinar las
funciones de los demás miembros (art. 98.2). También competencia para proponer al Rey el nombramiento y
cese de los miembros del Gobierno. Las demás que se le atribuyen en la CE son de exclusiva dimensión política.

La LG (Ley de gobierno) ha querido resumir las competencias del Presidente en el art. 2:

a).- La de convocar, presidir y fijar el orden del día de las reuniones del Consejo de Ministros , salvo que lo presida
el Rey; impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno y resolver los conflictos de atribuciones que
puedan surgir entre los diferentes Ministerios.

b).- Se atribuye al Presidente del Gobierno potestad reglamentaria propia, de carácter organizativo, para crear,
modificar y suprimir, por Real Decreto, Departamentos Ministeriales y Secretarías de Estado y para aprobar la
estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno.

3.2.- El Vicepresidente del Gobierno

Esta figura, prevista en el art. 98.1 CE, tiene una naturaleza vicaria respecto del Presidente del Gobierno. Pueden
crearse uno o varios Vicepresidentes, o puede no existir ninguno. Sus funciones –además de sustituir al
Presidente- son las que les delegue el Presidente. Entre éstas destacan especialmente la delegación de la
presidencia de las Comisiones Delegadas del Gobierno. Usualmente desempeñan también un ministerio concreto,
que acumulan a su condición de Vicepresidente.

4.- LA ORGANIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DEL ESTADO

La LOFAGE ha pretendido diferenciar tajantemente al Gobierno, regulado por la LG, de la Administración. Los
órganos administrativos se clasifican en: (a) superiores; Los Ministros y Secretarios de Estado; (b) Directivos: Los
Subsecretarios y Secretarios Generales, los Secretarios Generales Técnicos y Directores Generales, y los
Subdirectores Generales; y (c) los demás órganos que se encuentran siempre bajo la dependencia de un órgano
superior o directivo.

Los Ministros y Secretarios de Estado y los demás órganos directivos son nombrados por el Real Decreto a
propuesta del Ministerio correspondiente, salvo el Ministro que lo propone el Presidente del Gobierno. Para ellos
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se exige, además, que para su ingreso en la función pública se haya requerido la titulación de Doctor, Licenciado,
Ingeniero, Arquitecto o equivalente.

4.1.- Los Ministros

Son miembros del Gobierno de la Nación, y se regulan en los arts. 100 y ss. de la CE, y en el art. 4 de la LG. Los
Ministros son los jefes superiores de los distintos Departamentos en los que se divide la Administración Pública.
Las competencias atribuidas directamente a los Ministros agotan la vía administrativa y no son susceptibles de
recurso ante ningún otro órgano.

Los Ministros son directamente responsables políticos de la gestión de los servicios de su Departamento,
debiendo someterse a las interpelaciones, preguntas o mociones de reprobación que les formulen las Cámaras
legislativas (art. 11 CE).

Pero aparte de esta dimensión política como miembros del Gobierno, los Ministros encabezan los distintos
Departamentos en que se estructura la AGE. La LG les atribuye la responsabilidad política de la gestión
encomendada al Departamento que dirigen, a través del cual se desarrolla la acción administrativa que fijan el
consejo de Ministros o el Presidente del Gobierno en virtud de su facultad de impartir instrucciones a los
Ministros. Para el desarrollo de esa acción, el Ministro puede aprobar los planes de actuación del ministerio, fijar
sus objetivos y dirigir la actuación de todos sus órganos, estableciendo los adecuados controles de eficacia de la
actividad que desarrollan. Igualmente le corresponde mantener las relaciones con las CC.AA.

En el ámbito organizativo del Departamento corresponde al Ministro la creación y supresión de órganos y el

nombramiento de los titulares de los órganos del Ministerio, cuando no correspondan al Gobierno. También la
competencia para resolver los conflictos de atribuciones que se susciten entre los órganos superiores del
departamento.

Tiene atribuida la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento [art. 4 b) LG]. Las
disposiciones que dicta adoptan la forma de Órdenes Ministeriales. Le corresponde resolver los conflictos que se
interpongan contra resoluciones de los órganos superiores del Ministerio o de sus Organismos dependientes y
declarar la lesividad de los actos administrativos cuando le corresponda (art. 13 LOFAGE).

Algunas de estas atribuciones son delegadas por el Ministro en los Secretarios de Estado o en el Subsecretario o
en los Secretarios Generales. Esta delegación sólo tiene los límites señalados en el art. 13 LPC, los más
importantes son la imposibilidad de delegar asuntos cuya aprobación definitiva corresponda al Gobierno a
propuesta del Ministro, los que haya informado preceptivamente el Consejo de Estado y las disposiciones
normativas.
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4.2.- Los Secretarios de Estado

Se crearon como órganos intermedios entre el Ministro y el Subsecretario. Las atribuciones de los Secretarios de
Estado son: dirigir y coordinar, bajo la superior dirección del Ministro, las Direcciones Generales del
Departamento que se le adscriban; ejercer las funciones que expresamente le delegue el Ministro y las que le
atribuya directamente la legislación sectorial.

La LOFAGE le atribuye el nombramiento y cese de los Subdirectores Generales integrados en la Secretaría de

Estado; la celebración de contratos; la resolución de recursos contra actos que no agoten la vía administrativa y
hayan sido dictados por órganos directivos que dependan de él y la resolución de los conflictos de atribuciones
entre ellos, y el mantenimiento de relaciones con las CC.AA. en las materias que tienen atribuidas (art. 14).

4.3.- Los Secretarios Generales

Se crearon con la misma finalidad que los Secretarios de Estado, teniendo idénticas funciones de dirección y
coordinación en relación a las Direcciones Generales que se le adscriban y las atribuciones que les asigne el R.D.
de estructura del Ministerio o las que el Ministro les delegue. La única diferencia con los Secretarios de Estado es
de rango, que se equipara al de los Subsecretarios y no son órganos superiores, sino órganos directivos. Aunque
estos órganos dependen directamente de los Ministros.

4.4.- Los Subsecretarios

Su rango es inferior al de los Secretarios de Estado considerándose órganos directivos. Los Subsecretarios son
órganos de existencia necesaria en todos los Ministerios. Las principales competencias son: a) desempeñar la
jefatura superior del personal del departamento; b) dirigir el régimen interno de los servicios generales o
comunes del Departamento; c) establecer los programas de inspección de los servicios del Ministerio, y d)
proponerlas medidas de organización del Ministerio.

Además de estas atribuciones, el Subsecretario ha pasado a responsabilizarse del asesoramiento jurídico del
Ministro, y del informe de los proyectos normativos de los demás Ministerios. Junto a esas atribuciones el
Subsecretario ostenta la representación del Departamento por delegación del Ministro; dirige y coordina, bajo la
superior dirección del Ministro, las Direcciones Generales y servicios no adscritos a Secretarios de Estado o
Secretarios Generales; y ejerce las atribuciones que expresamente le delegue el Ministro, o le atribuyan
directamente las leyes.

4.5.- Los Secretarios Generales Técnicos

Son órganos staff, con la finalidad de realizar estudios y reunir documentación sobre las materias propias del
Departamento. Sus atribuciones más relevantes son la de informar preceptivamente todas las normas
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reglamentarias del Departamento y la asistencia jurídica general bajo la dependencia del Subsecretario a todos
los órganos del Departamento. Además de esas funciones de informe, debe elaborar estudios y proponer
reformas de organización y métodos del Departamento; elaborar estadísticas; elaborar estudios de derecho
comparado sobre las materias del Departamento; preparar compilaciones de textos normativos y publicaciones
de tipo técnico sobre las materias que afectan al Departamento. El rango de los Secretarios Generales Técnicos es
el de Directores Generales.

4.6.- Los Directores Generales

Son los órganos principales de la gestión administrativa (art. 18 LOFAGE). Sus atribuciones fundamentales son las
de dirigir y gestionar los servicios y resolver los asuntos de su competencia o que le hayan sido atribuidos por
desconcentración o delegación, o proponer al Ministro u órgano superior, la resolución de los asuntos que sean
de su competencia.

4.7.- Los Subdirectores Generales

Son los órganos ejecutivos inmediatos de las Direcciones Generales en que están encuadrados, aunque también
pueden estarlo en otros órganos superiores. Actúan también por delegación en la resolución de asuntos de la
Dirección General y tienen encomendada la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdirección
General (art. 19 LOFAGE).

4.8.- Unidades administrativas

Las atribuciones de los órganos burocráticos generales son de mera tramitación y preparación de decisiones de
los órganos de los que depende, o de gestión de los servicios públicos. Se denominan, siguiendo su grado
jerárquico administrativo, Servicios, Secciones y Negociados. Estos órganos de relieve puramente interno, también
se encuentran en la Administración Periférica del Estado.

5.- ÓRGANOS CONSULTIVOS

Son órganos con funciones staff exclusivamente. Por lo general estos órganos son colegiados, pero también los
hay de composición unipersonal.

5.1.- El Consejo de Estado

El más importante de los órganos consultivos es el Consejo de Estado (art. 107 CE). Se compone del Pleno,
Comisión Permanente y de las Secciones. Lo integran el Presidente y los Consejeros, y el Secretario General. Para
la preparación de los dictámenes, el Consejo cuenta con un cuerpo de Letrados. Entre las materias para las que se
exige el Dictamen preceptivo del Consejo de Estado destacan: los reglamentos ejecutivos generales;
anteproyectos de leyes orgánicas de transferencias o delegación de competencias a las CC.AA.; recursos
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administrativos de revisión; revisión de oficio de los actos administrativos; nulidad, interpretación y resolución de
contratos y concesiones administrativas; reclamaciones de responsabilidad a la Administración del Estado;
concesión de créditos extraordinarios y suplementos de créditos; concesión de monopolios, etc. El Consejo de
Estado también ha considerado determinante de su informe la aprobación de normas que modifiquen otras
anteriores que fueron objeto de informe por el Consejo de Estado.

5.2.- El Servicio Jurídico del Estado

Se integran los funcionarios pertenecientes al Cuerpo de Abogados del Estado. Asesoran jurídicamente a la
Administración General del Estado a través de Asesorías Jurídicas presentes en los Ministerios (Direcciones
Generales). Los Abogados del Estado también defienden jurídicamente a la Administración ante los Tribunales.

6.- LA ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA DEL ESTADO

La Administración del Estado está territorialmente desplegada en dos divisiones periféricas fundamentales: la
primera coincidente con el territorio de las CC.AA. y la segunda con la provincia. En este modelo todas las
Administraciones Públicas se despliegan para realizar las funciones propias de sus competencias por todo el
territorio de cada Entidad.

7.- LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO EN EL EXTERIOR

La LOFAGE se ha limitado a recoger los distintos tipos de órganos que integran la Administración del Estado en el
exterior, y a definir ante quien ostentan la representación del Estado en el extranjero.

Integran la Administración en el exterior: a) Las Misiones Diplomáticas Permanentes; b) Las Misiones Especiales;
c) Las Representaciones o Misiones Permanentes; d) Las Delegaciones que ostentan igual representación ante un
órgano de una Organización Internacional o en una Conferencia de Estados (art. 36.1 LOFAGE).

Los embajadores y representantes permanentes son órganos directivos, nombrados por RD, que tienen atribuida
la dirección de la Misión de la que son titulares. En distinto plano se encuentran las Oficinas Consulares. Y por
último se regulan las instituciones y Organismos públicos estatales en el exterior, que no tienen carácter
representativo, y que realizan actividades que prevén sus normas de creación.
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TEMA 4: LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

1.- PRESUPUESTOS POLÍTICOS Y PRINCIPIOS DE LA ESTRUCTURA AUTONÓMICA DEL ESTADO.

1.1.- Presupuestos políticos

La nacionalidad está integrada en una nación superior que la aglutina. Nación y nacionalidad participan de la
misma sustancia y reflejan la identidad de una población que, sin perjuicio de sus caracteres homogéneos
derivados de contar con la misma lengua, cultura, tradición histórica o cualquier otra característica semejante,
participa de la voluntad política de considerarse una unidad diferenciada, que tiene su propia esfera de intereses
propios y que cuenta o debe contar con formas organizativas de autogobierno.

Frente al concepto de nacionalidad, el de región no traduce, en la ciencia política clásica, más que la expresión de
una estructura organizativa diferenciada de la del Estado, dotada de ámbitos de autogobierno superiores a los de
las Corporaciones Locales.

El art. 2 de la CE no utiliza el término “región” en el sentido descrito, sino que lo contrapone al de nacionalidad. La
región así, aparece reflejada no a una determinada estructura organizativa, sino a otra comunidad diversa a la
nacionalidad, en la que, sin embargo, también se reconocen características históricas y culturales comunes.

Si los conceptos de región y nacionalidad se intentan trasladar al plano organizativo y se intentan hacer valer para
determinar el contenido político de la autonomía de unas u otras comunidades, entonces las discrepancias
doctrinales y, sobre todo, políticas se engrandecen.

La unificación en un solo concepto común –el de Comunidades Autónomas- de las nacionalidades y regiones
españolas traduce un principio político de ordenación de las mismas: el principio de igualdad de todas las
Comunidades Autónomas. La igualdad no fue establecida como punto de partida del proceso autonómico, sin
embargo, tanto en el art. 2 como en el 148.2 CE se dispone claramente del derecho de todas las Comunidades
Autónomas a alcanzar en un tiempo futuro un contenido competencial equivalente para su autonomía; es decir,
se reconoce la igualdad potencial como punto de llegada. Aunque se estableció la desigualdad como punto de
partida. La igualdad no implica uniformidad.

La polémica de si una CA puede o no autodefinirse como nacionalidad o modificar su primitiva definición de

región por la de nacionalidad carece de sentido político práctico, si el único objetivo a lograres alcanzar las
mayores competencias.
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1.2.- Los principios de la regulación constitucional

A).- El principio de unidad estatal

El Estado regional es una variedad del Estado unitario y no es un Estado federal. Así se afirma rotundamente en el
art.1 CE, el Título VII y el art. 137 CE. Se diferencian así los diversos planos en que el Estado debe ser entendido,
como ente complejo que actúa como una unidad, integrándose lato sensu por las demás entidades públicas en
que territorialmente se organiza y, en tal sentido, también son Estado las CC.AA. y las Corporaciones Locales; y
como un Estado-aparato, que tiene su propia y diferenciada organización con competencias propias que sólo a él
le corresponde ejercer. En razón de esa unidad, el Estado ocupa una posición de superioridad, tanto en relación a
las CC.AA., como a los Entes locales.

La unidad así, se manifiesta en distintos planos, que son los siguientes: Unidad política, unidad jurídica y unidad
económica.

La unidad política deriva esencialmente de la pertenencia de todas las Entidades públicas a un mismo Estado,
único titular de la soberanía. Por lo que respecta a la unidad nacional, queda rotundamente afirmada en el art. 2
CE: “La CE se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común en indivisible de todos los
españoles…”.

La unidad jurídica se manifiesta esencialmente en la proclamación que establece el art. 9.1 CE de la consagración
de la CE como norma de cabecera de todo el ordenamiento jurídico, con los efectos que de ello se deriva y con la
garantía del TC como intérprete supremo de la misma. La unidad no debe ser confundida con la uniformidad. Tal
unidad se refleja en las principales ramas del ordenamiento jurídico, en las que se establecen competencias
legislativas exclusivas en favor del Estado o en las principales materias de cada una de dichas ramas y que se
recoge también en las competencias para aprobar las bases o la legislación básica en una amplia relación de
materias comprendidas en el art. 149.1 CE. Para reforzar dicha unidad se prevé igualmente la supletoriedad del
Derecho estatal respecto del de las CC.AA. (art. 149.3 CE); la prevalencia, en caso de conflicto, de las normas
estatales sobre las de las CC.AA.; y la competencia para aprobar leyes de armonía, aún en materias de la
competencia exclusiva de las CC.AA cuando así lo exija el interés general (art. 150.3 CE). Y como garante de esa
unidad se sitúa, además del TC, el Tribunal Supremo, con competencias en todo el Estado.

Por último, la unidad económica, que se refleja en las múltiples competencias exclusivas o de la legislación básica
que se atribuyen al Estado en el art. 149.1 y en la previsión del art. 139.2 CE: “Ninguna autoridad podrá adoptar
medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y
la libre circulación de bienes en todo el territorio español” (disposición en la que debe entenderse recogida la
cláusula de libre comercio).
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B).- El derecho a la autonomía

El art. 2 CE recoge también el reconocimiento y garantía del derecho a la autonomía de las nacionalidades y
regiones que la integran, garantizando también la solidaridad entre todas ellas (art. 2 CE).

La autonomía es un verdadero derecho y, por tanto, que la autonomía será el resultado del ejercicio libre de ese
derecho por las distintas nacionalidades y regiones españolas.

El ejercicio del derecho a la autonomía tiene un presupuesto obligado: que se trate de provincias limítrofes con
características históricas, culturales y económicas comunes, o que se trate de los archipiélagos españoles, en los
que indudablemente se dan esas mismas características.

La CE no reconoce ningún requisito mínimo y admitió la posibilidad de crear Comunidades uniprovinciales,

siempre que se tratase de provincias con entidad regional histórica (art. 143.1 CE) o, sin tal circunstancia, cuando
se autorizara por las Cortes Generales, por motivos de interés nacional, mediante Ley Orgánica. El reconocimiento
de la entidad regional histórica se había producido por Real Decreto-ley para Asturias y Murcia, al establecer su
régimen preautonómico. Todas las demás Comunidades uniprovinciales debieron precisar la autorización por Ley
Orgánica que prevé el art. 144 a) CE; sin embargo, este procedimiento sólo se utilizó en el caso de Madrid.

Finalmente, el art. 144 CE exige también Ley Orgánica para autorizar un Estatuto de Autonomía para territorios no
incluidos en una provincia y para sustituir la iniciativa de las Corporaciones Locales en el procedimiento general
que prevé el art. 143. Este segundo supuesto representa una imposición de la Autonomía a la provincia o
provincias que se resistieran a integrarse en una CA e implica, por tanto, una excepción al derecho a la autonomía
que no tiene carácter dispositivo, sino que se impone por Ley Orgánica. La razón de este supuesto excepcional es
que el mapa autonómico debía poder cerrarse definitivamente sin admitir que una provincia, por razones
particulares, obligara a establecer un Estado simétrico, en parte autonómico y en parte descentralizado, con las
disfunciones organizativas de todo tipo que ello plantea.

La autonomía en cualquier caso no debe ser confundida con la soberanía, pues implica un poder limitado, sin que
pueda oponerse tal derecho a la unidad política que se deduce de la pertenencia a un mismo Estado.
Corresponde a los Estatutos concretar el alcance de la autonomía, que es meramente administrativa, y cuyo
contenido se define por una ley básica del Estado.

C).- Regulación estatutaria

La regulación de las CC.AA. por la CE es una normativa marco, dentro de la cual cada Estatuto puede establecer si
propia regulación de la autonomía. Esta circunstancia no coloca a los Estatutos en un rango quasi constitucional o
de segunda Constitución, por cuanto las normas constitucionales proceden del poder constituyente y gozan de
supremacía materia sobre el resto del ordenamiento jurídico. Por el contrario, los Estatutos son un tipo de leyes
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orgánicas, con un procedimiento especial para su aprobación y reforma, que las dota de una especial importancia
política en el Ordenamiento español, en cuanto Estado autonómico. Y en cuanto leyes orgánicas deben
interpretarse de acuerdo con lo dispuesto en la CE, y son susceptibles de incurrir en vicio de inconstitucionalidad
si vulneran sus disposiciones.

El principio dispositivo que informa tanto el derecho a dotarse de un Estatuto de Autonomía, como el propio
contenido de los Estatutos, resulta siempre enmarcado por la Ce en una serie de normas imperativas, que
ordenan tanto las competencias estatales, como las relaciones entre el Estado y las CC.AA., así como el control de
sus normas y actos. Es decir, la CE sí establece en todo caso un sistema normativo seguro de encuadre de las
CC.AA. que puedan crearse en el Estado español, diseñando un modelo de Estado autonómico que se sobrepone
a las eventuales especialidades de cada Autonomía, en virtud de su Estatuto.

Los Estatutos de Autonomía deben contener (art. 147.2 CE): a) La denominación de la CA; b) La delimitación de su
territorio; c) La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias; d) Las competencias
asumidas dentro del marco establecido en la CE y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las
mismas, y e) el procedimiento de reforma del propio Estatuto (art. 147.3 CE). Sin embargo, los nuevos Estatutos
regulan también los derechos y deberes de sus ciudadanos.

Los Estatutos aprobados por la vía del art. 151 pudieron asumir competencias más amplias que los aprobados por
la vía del art. 143. Si bien éstos con posteriores reformas de sus Estatutos pueden ampliar sus competencias en el
marco de las previsiones del art. 149 (art. 148.2 CE). A este acceso “a diferente velocidad” en la asunción plena de
competencia se le ha denominado por algunos “principio de gradualismo autonómico”.

D).- Los principios de lealtad institucional y de solidaridad

Principio recogido de forma expresa en el art. 2 CE como realce de la pertenencia de todas las nacionalidades y
regiones a una misma Nación española. El significado de este principio es eminentemente político, e implica que
el derecho a la autonomía que en dicho precepto se garantiza, no puede orientarse hacia políticas de separación
entre las distintas CC.AA., ni en relación a la Nación de la que forman parte. Este principio no es unidireccional,
sino que comprende también la lealtad del Estado-aparato al Estado como conjunto, al Estado Autonómico, que
incluye también a todas las CC.AA. Se deduce del deber de respeto a la totalidad del contenido de la CE, y debe
considerarse implícito en el art. 2. Por otra parte, el principio de lealtad institucional mutua se ha recogido ya por
los nuevos Estatutos de Autonomía.

El principio de solidaridad se entiende en el art. 138 CE con un sentido nivelador de las condiciones
socioeconómicas de las distintas CC.AA. No se trata sólo de condenar las políticas autonómicas que puedan
contribuir a profundizar las desigualdades entre las distintas Comunidades, sino de habilitar al Estado para que
garantice una progresiva nivelación de aquellas condiciones.
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El art. 138 CE orienta la solidaridad al establecimiento de un equilibrio económico adecuado y justo entre las
diversas partes de un territorio español y atendiendo a las circunstancias del hecho insular. Las diferencias entre
los Estatutos de las distintas CC.AA. no podrán implicar privilegios económicos. Tanto el art. 138.2 como el art.
139.1 CE prohíben también que tales diferencias puedan implicar privilegios sociales. Con lo cual, el principio de
solidaridad no sólo se establece entre las distintas nacionalidades y regiones, sino que se dimensiona también, a
escala individual de los ciudadanos que las integran ya que, al fin, son todos ciudadanos españoles.

El principio de solidaridad tiene como instrumento de desarrollo más preciso, el Fondo de Compensación
Interterritorial que se prevé en el art. 158.2 CE.

También se prevé esa finalidad de equilibrar y armonizar el desarrollo regional para las leyes estatales que
aprueben los planes económicos (art. 131.1 CE).

En la financiación de las CC.AA. debe tenerse en cuenta que también está establecido un instrumento corrector
de los desequilibrios regionales en el seno de las Comunidades Europeas. Son los Fondos Europeos de Desarrollo
Regional (FEDER).

La financiación de las CC.AA. se completa por los recursos que se prevén en el art. 157 CE y que
fundamentalmente se integran por tributos cedidos por el Estado.

E).- El principio de coordinación

Para hacer efectiva la coordinación, nuestro ordenamiento prevé distintas técnicas:

-. Orgánicas. La Ley del Proceso Autonómico, en su art. 4, prevé la creación de Conferencias sectoriales de los
consejeros de las distintas CC.AA., y del ministro del ramo, con el fin de 2intencambiar puntos de vista y examinar
en común los problemas de cada sector y las acciones proyectadas para afrontarlos y resolverlos”. En igual
sentido se establece el Consejo de Política Fiscal y Financiera en el art. 3 de la LOFCA. La LPC (art.5) prevé que las
Conferencias pueden ser de composición bilateral o multilateral y específica quién o quiénes deben firmar los
acuerdos a que, en su caso, pueda llegarse en la Conferencia sectorial.

Por otra parte, la coordinación entre las Administraciones estatales periféricas y las de las CC.AA. se atribuye
como competencia propia de los Delegados del Gobierno por el art. 154 CE.

-. Funcionales. En el plano legislativo destaca el significado institucionalmente coordinador a nivel nacional de la

técnica de la legislación de bases, y las fórmulas de “negociación” o participación de las propias CC.AA. en las
leyes estatales que les afectan. Finalmente, la técnica más difundida es la participación del Estado y las CC.AA. en
planes o programas que enmarquen el ejercicio de competencias de alguna de las dos Entidades, pero que tenga
incidencia en competencias de la otra (art. 7 LPC).
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En el plano ejecutivo, las técnicas de coordinación se desarrollan especialmente a través de convenios entre el
Estado y las CC.AA.

Al servicio de la coordinación está la información intersubjetiva, que la Ley del Proceso Autonómico regula en el
art. 2, atribuyéndola como competencia al Gobierno respecto de la actividad de las CC.AA.; pero que en el propio
precepto se pone a disposición también de todas las CC.AA., a la vez que se posibilita el que éstas recaben
información de las actividades de la Administración del Estado. Técnicas que han sido recogidas en el art. 4 LPC al
regular los principios de las relaciones interadministrativas.

F).- Los principios de cooperación y colaboración

Se entiende por cooperación la prestación de ayudas a la gestión de las competencias de otra Entidad pública,
incluyendo la gestión directa de las mismas. No siempre implica una política de asistencia o ayuda a las Entidades
territorialmente inferiores en el desempeño de sus competencias, especialmente en base a consideraciones de la
debilidad financiera de las mismas para hacer frente al desempeño de las competencias que tienen legalmente
atribuidas. Por el contrario, la cooperación puede insertarse en un proceso exactamente inverso por el que la
prestación de cooperación la efectúan las Entidades territorialmente inferiores en el desempeño de competencias
atribuidas a Entidades superiores, en particular a la Administración del Estado.

La cooperación se instrumenta a través de convenios, que se utilizan actualmente con las CC.AA. cada vez en
mayor medida. En cualquier caso, debe señalarse que los convenios son fórmulas de cooperación o colaboración
y, por tanto, no pueden alterar la titularidad de las competencias sobre las materias o servicios a los que se
refiere el convenio; titularidad que viene atribuida por la CE y los Estatutos de Autonomía. A los convenios se
refiere la LPC señalando su contenido, efectos, causas de extinción y la posibilidad de crear órganos mixtos de
vigilancia y control, régimen de publicidad en los Diarios Oficiales, remisión al Senado para su control político, y
sumisión a la jurisdicción contencioso-administrativa o constitucional.

La CE sólo regula los Convenios entre CC.AA., y entre éstas y el Estado. El art. 145.2 CE distingue así dos tipos de
convenios: a) Los celebrados para la gestión y prestación de servicios propios de las CC.AA., que requieren la
previa comunicación a las Cortes Generales; b) Los demás supuestos de cooperación, que precisan la autorización
de las Cortes Generales. Los primeros se refieren al ejercicio de competencias propias de las CC.AA., mientras que
los segundos aluden a las competencias delegadas por el Estado en las CC.AA.; pero parece más correcto
entender que los primeros se refieren a servicios propios de las CC.AA., y los segundos a competencias de otra
naturaleza, sean o no propias de las CC.AA.

La LPC prevé tres tipos de convenios: los convenios de conferencia sectorial, que instrumentan los acuerdos que
adopten las Conferencias Sectoriales (art. 5 LPC); Los convenios de colaboración (art. 6 LPC); y los Protocolos
Generales (art. 6.4).
 14

2.- LOS ESTATUTOS DE AUTONOMIA

Son efectivamente leyes orgánicas y por tanto estatales; pero constituyen, a su vez, la primera norma del
ordenamiento autonómico. Se subordinan a la CE.

En el informe sobre Modificación de la CE, propone que se aprobación se tramite en la forma prevista en el art. 74
CE o por mayoría absoluta de ambas Cámaras y no en la forma actualmente prevista. El procedimiento de
aprobación de los Estatutos de Autonomía que prevé la CE se inicia por la presentación del correspondiente
proyecto por los órganos que se prevén en los arts. 143, 144, 146 o la Disposición Transitoria Primera. Tras la
aprobación de dicho proyecto, el procedimiento de aprobación de los Estatutos de Autonomía puede seguir dos
vías diferentes:

a).- La vía general, en la que la tramitación del Estatuto se ajusta en lo esencial al procedimiento previsto para las
leyes orgánicas.

b).- La vía especial, regulada en el art. 151 CE, en la que una Delegación de la Asamblea que presenta el proyecto
y los miembros de la Comisión Constitucional del Congreso debatirán el proyecto para llegar a un acuerdo sobre
el texto del mismo. El acuerdo se producirá si en una votación separada de la Comisión y de la Delegación citada
ambas le dan su aprobación. Si se alcanza el acuerdo, el texto se someterá a referéndum de los electores de las
provincias incluidas en la proyectada CA, y si es aprobado en cada provincia por mayoría de los votos válidos
emitidos, se elevará nuevamente a las Cortes, para su ratificación por ambas Cámaras en una votación sobre la
totalidad del texto por sus respectivos Plenos. De no producirse el citado acuerdo entre la Comisión
Constitucional y la Delegación correspondiente, será tramitado como proyecto de ley por las Cortes Generales,
siendo sometido a referéndum del mismo cuerpo electoral del texto que las Cámaras aprueben, y caso de resultar
aprobado se someterá a la sanción real y consiguiente promulgación. Ni la CE no el Reglamento del Congreso
prevén para los casos de desacuerdo que la Asamblea que presentó el proyecto del Estatuto pueda retirarlo, por
lo que en estos casos, el verdadero arbitraje político de la discrepancia lo tiene el cuerpo electoral de las
provincias que deben constituir la nueva CA.

Deben señalarse dos vías más de aprobación de EA. El de la Comunidad Foral de Navarra, denominado Ley
Orgánica de Reintegración y Amejoramiento de Régimen Foral de Navarra, que fue aprobado por el
procedimiento de lectura única en ambas Cámaras legislativas. Por su parte, los Estatutos de Ceuta y Melilla, por
su particular carácter de Comunidad-municipio, se aprobaron sobre la base del art. 144 b), por las Leyes Orgánicas
1 y 2 de 13 de Marzo de 1995. El proyecto fue elaborado directamente por el Gobierno de la Nación.

Los Estatutos una vez aprobados tampoco tienen una plena disponibilidad para las Cortes Generales como sucede
con el resto de las leyes orgánicas, ya que tienen un procedimiento especial de reforma que se regula en el propio
 15

Estatuto, que exige la intervención de la Asamblea legislativa de la propia CA, y en los casos de los Estatutos
aprobados por la vía especial la aprobación por referéndum de la reforma proyectada (art. 152.2 CE).

El Estatuto tiene una función “constituyente” para las distintas CC.AA. y su correspondiente ordenamiento
autonómico. Los Estatutos delimitan las competencias de la CA y, por tanto, las del Estado.

Por lo demás, la estructura de los Estatutos de Autonomía se acomoda a un esquema general que busca
deliberadamente guardar una cierta analogía con la propia de las constituciones. Su contenido se prevé en el art.
147 CE. (Leer)

A lo que debe añadirse la previsión sobre su procedimiento de reforma, que requerirá la aprobación de las Cortes,
mediante Ley Orgánica (art. 147.3 CE) y el previo referéndum si se trata de Estatutos aprobados por el
procedimiento especial (art. 152.2 CE).

En relación a las Constituciones, los Estatutos no deberían desarrollar la llamada parte dogmática de las mismas,
puesto que debe ser necesariamente igual para todos los ciudadanos del Estado el régimen de las libertades
públicas y deberes fundamentales.

3.- COMPETENCIAS DE LAS CC.AA.

3.1.- Reglas constitucionales de distribución de competencias

A).- Los sistemas clásicos de distribución de competencias:

El primer modelo histórico de distribución de competencias entre el Estado y otros Entes políticamente
descentralizados se encuentra en la Constitución americana de 1787, que implantó un sistema de listas de
materias atribuidas al Estado federal, que se complementa con una lista de materias excluidas de la competencia
de los Estados federados, o que precisan el consentimiento del congreso. Las constituciones más modernas de
Estados federales, como la de la República federal de Alemania, distinguen dos listas de materias: las exclusivas
de la federación y las compartidas. Por contraposición a estos modelos federales, el del Estado regional italiano se
limitaba a recoger en una sola lista las materias de competencia de las regiones de Estatuto ordinario
correspondiendo al Estado las restantes.

Cada lista enuncia materias que son el objeto de competencia de que se trate. El sistema de distribución de
competencias tiene una cláusula de cierre, atribuyendo al Estado las competencias que no corresponden a las
Regiones en el regionalismo; o a los Estados federados las que no corresponden a la Federación, en el
federalismo. La previsión de esta cláusula residual determina que muchas Constituciones eliminen la lista de
competencias exclusivas en la entidad a cuyo favor juega la cláusula residual.
 16

B).- El procedimiento de asunción de competencias por las Comunidades Autónomas:

Como hemos señalado, en virtud del principio dispositivo que informa la regulación constitucional de las CC.AA.,
las competencias de éstas no se determinan en la CE, sino en los Estatutos.

Los Estatutos pueden regular la asunción de las competencias de cada CA, en función de la vía de acceso a la
autonomía seguida: a) La del art. 151 y procedimientos asimilados en cuyo caso los Estatutos pueden incluir todas
las competencias no atribuidas por la CE al Estado; b) La general del art. 143 CE, que sólo autoriza a los Estatutos a
incluir como competencias autonómicas las comprendidas en el art. 148 CE.

El art. 148.2 CE, interpretado de conformidad con el art. 2, atribuye a las CC.AA. un verdadero derecho a la
reforma de sus Estatutos en el sentido y con la amplitud señalada en el art. 148.2 CE. Se debe interpretar como la
posibilidad de ampliar no en una sola vez, sino en varias y sucesivas, las competencias autonómicas, mediante
reforma de sus Estatutos.

C).- Las reglas de distribución Constitucional de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas:

Reglas para la distribución constitucional de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas: 1).
La constitución no regula las competencias propias de las Comunidades Autónomas, sino las del Estado, que son
las únicas no asumibles por los Estatutos. Las competencias del Estado se determinan esencialmente en el art.
149 CE.; 2). A tenor del artículo 149.3 CE, las materias no atribuidas al Estado por esta Constitución podrán
corresponder a las Comunidades Autónomas en virtud de sus respectivos Estatutos. Los EA deben asumir
competencias en función de la vía procedimental seguida.; 3). La cláusula residual de atribución de competencias
se establece en favor del Estado. “La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los EA
corresponde al Estado” (art. 149.3CE); 4). No son títulos atributivos de competencias; la reserva de ley, ni la
condición de domino público estatal de una parte del territorio. Los compromisos internacionales, en especial con
la UE, pueden implicar pérdidas de competencias del Estado o las CC.AA., pero no alterar la distribución de
competencias entre ellos, ya que la dimensión exterior de una materia no modifica la distribución de
competencias que se establecen en la CE y los EA; 5). Tampoco ha considerado el TC que sea título atributivo de
competencias para el Estado la supletoriedad del Derecho estatal que se prevé en el art. 149.3 CE. El Estado así no
puede legislar sobre materias de la competencia exclusiva de las CC.AA con la finalidad de proveer al
Ordenamiento general del Estado una norma que pueda ser aplicable supletoriamente por aquéllas, en tanto no
adopten su propia normativa autonómica. El art. 149.3 CE establece tan sólo un criterio para determinar la
legislación aplicable en caso de inexistencia de normativa autonómica en materias de la exclusiva competencia de
las CCAA y, por tanto, no es efectivamente un título específico que habilite competencias legislativas en favor del
Estado. La supletoriedad no es un título específico de atribución de competencias al Estado, tampoco puede
considerarse como un límite para el legislador estatal. (STC195/1998).
 17

6). Los llamados títulos cruzados de competencia. La individualización conceptual de una materia no coincide
exactamente con la realidad, en la que cada materia está normalmente entrecruzada por otras. Y de estos
entrecruzamientos resultan una serie de habilitaciones competenciales a favor del Estado o de las CCAA, que
inciden en el ejercicio de sus respectivas competencias; 7). Las competencias se asumen desde la entrada en vigor
de los Estatutos, en los que se prevé la asunción de las mismas por la CCAA. La titularidad de la competencia es,
pues, independiente de la aprobación de los Decretos de transferencias, que no se refieren a las competencias,
sino al traspaso de los servicios y medios precisos para ejercerlas.

D).- Los límites de la asunción de competencias

El principio de territorialidad. Las competencias de la Comunidad Autónoma se ejercen en su propio territorio,

considerando que no pueden ejercer competencias que hubieran de producir efecto en otros lugares del
territorio nacional.

El interés nacional y el interés autonómico. Las Comunidades Autónomas tienen garantizada su autonomía para
representar, dirigir y gestionar sus propios intereses. Sus competencias están en función de la concurrencia de
dicho interés autonómico constitucionalmente reconocido y garantizado, para la asunción por los Estatutos de
Autonomías de las competencias de la Comunidad.

4.- ORGANIZACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.

Con carácter general, la Constitución solo prevé que la denominación, organización y sede de las instituciones
autonómicas son determinaciones que deben contener los Estatutos de Autonomía. Sin embargo, el artículo
152.1 CE establece con carácter imperativo la organización institucional de las Comunidades previendo dos
órganos autonómicos esenciales: la Asamblea legislativa y el Consejo de Gobierno con su Presidente. También se
prevé en este precepto un Tribunal Superior de Justicia.

Las Asambleas Legislativas: Son los órganos de representación política de los ciudadanos que integran la
población autonómica. Sus miembros se eligen por un sistema electoral democrático, esto es, basados en el voto
igual, libre, directo y secreto de los ciudadanos con derecho a voto, y por un sistema proporcional que no puede
basarse en un distrito electoral único, sino que debe asegurar la representación de las diversas zonas del
territorio de la Comunidad Autónoma. El sistema electoral es igual al del Congreso de los Diputados. Las funciones
de las Asambleas Autonómicas son, en relación a sus competencias, sustancialmente iguales a las del Parlamento:
aprobar las leyes autonómicas y controlar a los órganos ejecutivos de la Comunidad. Además de estas funciones,
la Constitución les atribuye también la competencia para designar los Senadores en representación de la
Comunidad, solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir al Congreso una proposición de ley,
e interponer recursos de inconstitucionalidad.
 18

Sin embargo las Asambleas de las Comunidades Autónomas de Ceuta y Melilla no tienen reconocidas facultades
legislativas, pudiendo tan solo ejercer la potestad reglamentaria en relación a las materias de su competencia y
en los términos que permite su respectivo Estatuto.

El consejo de Gobierno y el Presidente: El consejo de Gobierno de las Comunidad Autónoma cumple las mismas
funciones que el Gobierno de la Nación, teniendo atribuidas las funciones ejecutivas y administrativas que
comprenden la potestad reglamentaria. El modelo de organización adoptado por las Comunidades Autónomas es
el del sistema parlamentarista. Por tanto, corresponde a la Asamblea elegir de entre sus miembros al Presidente.
Los estatutos prevén que la elección del Presidente debe contar una mayoría cualificada en la primera elección. Y
para la segunda o sucesivas votaciones prevén soluciones varias, que en último término consideran suficiente la
mayoría simple y en otros supuestos concluyen con el nombramiento del primero de la lista que hubiera obtenido
más escaños o en caso de empate al primero de la lista que hubiera obtenido mayor número de votos. El
Presidente es nombrado por el Rey. A su vez, el Presidente designa y cesa libremente a los demás miembros del
Consejo de Gobierno. El Presidente, además de la dirección del Consejo de Gobierno, tiene atribuida una doble
representación: la de la Comunidad Autónoma y la ordinaria del Estado en aquélla.

El Tribunal superior de justicia: Los Tribunales de justicia integran el Poder Judicial y tienen siempre carácter
estatal, no siendo órganos de la Comunidad Autónoma donde tienen su jurisdicción. Los Tribunales Superiores
son la última instancia judicial en el territorio de la Comunidad, teniendo atribuido el conocimiento de los
recursos de casación para la unificación de doctrina u en interés de la ley, por infracción de normas autonómicas.

4.1.- La administración autonómica

Las administraciones autonómicas, dotadas de personificación jurídica, se regulan por las correspondientes leyes
autonómicas. El Consejo de Gobierno, con las denominaciones que corresponden a cada Comunidad, se regula
por los Estatutos en cuanto a su composición, dirección por el Presidente, nombramiento y cese de consejeros,
responsabilidad ante la Asamblea e incompatibilidades de sus miembros. Sus competencias administrativas se
recogen en las leyes autonómicas con esencial mimetismo respecto a lo dispuesto para el Consejo de Ministros en
el Estado.Los órganos unipersonales máximos de las Comunidades Autónomas son, además del Presidente el
vicepresidente y lo consejeros, con atribuciones igualmente coincidentes, en relación a las competencias de la
Comunidad Autónoma, a las que atribuye a los Ministros la legislación estatal.

-. La administración periférica de las Comunidades Autónomas: La mayoría de las Comunidades Autónomas han
conservado como administración periférica la transferida a este mismo nivel por el Estado, con muy ligeras
modificaciones. Incluso algunas de ellas han creado la figura de un Delegado de la Comunidad en la Provincia, con
la misión de realizar funciones de dirección y coordinación de los servicios autonómicos en la provincia, similares
a las del antiguo Gobernador Civil.
 19

-. La administración de las Comunidades Autónomas uniprovinciales: Las Comunidades Autónomas

uniprovinciales han sumido la representación, gobierno y administración de la provincia correspondiente. Y, en
consecuencia, han asumido también todas las competencias, funcionarios, bienes, derechos y obligaciones, y
recursos de las Diputaciones provinciales. Lógicamente, las Comunidades uniprovinciales carecen de una
administración periférica desplegada a nivel provincial, aunque algunas Comunidades han creado servicios
comarcales para la gestión de algunas competencias autonómicas.

5.- RELACIONES DEL ESTADO CON LAS CCAA.

5.1.- Las técnicas de alteración de la distribución de competencias entre el Estado y las CC.AA.

Las reglas constitucionales de distribución de competencias entre el Estado y las CC.AA. hasta aquí consideradas
no son rígidas. La CE permite, por el contrario, su alteración a través de determinadas técnicas que flexibilizan
aquella distribución y dan sentido y coherencia a la unidad del Estado.

Tales técnicas se reservan a la voluntad política de los órganos del propio Estado, sin que las CCAA puedan hacer
otra cosa para dinamizar dichas técnicas que ejercer un derecho de petición o promover políticamente que se
pongan en juego.

Las técnicas a las que nos venimos refiriendo se regulan en el art. 150 de la CE y son de dos tipos:

a).- La que se prevé en el número 1 de dicho art: “Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal,
podrán atribuir a todas o a alguna de las CCAA la facultad de dictar para sí mismas normas legislativas en el marco
de los principios, bases y directrices fijados por una Ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales,
en cada Ley-marco se establecerá la modalidad de control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas
de las CCAA”.

b).- La transferencia o delegación que se prevé en el número 2: “El Estado podrá transferir o delegar en las CCAA,
mediante Ley Orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que, por su propia
naturaleza, sean susceptibles de transferencia o delegación. La Ley preverá en cada caso la correspondiente
transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado”. Esta última
previsión se ha utilizada para “adelantar” políticamente el plazo de cinco años que se establece en el art. 148.2
CE).

Estas dos modalidades plantean el problema de determinar qué materias de titularidad estatal son, por su propia
naturaleza, susceptibles de atribución legislativa o de transferencia o delegación a las CCAA. Resulta claro que
entre las susceptibles de operar las técnicas que se prevén en el art. 150 se encuentran todas las competencias
estatales no previstas en el art. 149.1 y 2, o en otros preceptos constitucionales, esto es, las que corresponden al
 20

Estado en función de la cláusula residual que prevé el art. 149.3 CE. Sin embargo, también pueden operar dichas
técnicas respecto de muchas de las competencias relacionadas en el art. 149.1 CE.

El Estado nunca puede atribuir, transferir o delegar la totalidad de la competencia sobre la materia de que se
trate, debiendo retener los poderes precisos para la dirección y control fundamental de la política de ordenación
y de la gestión de tales competencias. En cualquiera de los dos casos, las respectivas leyes estatales fijan las
modalidades de control por las Cortes Generales (art. 150.1) o por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de
Estado [arts. 150.2 y 153 b)], del ejercicio por las CCAA de las competencias que por estas técnicas les resulten
atribuidas.

5.2.- Técnicas de control sobre las CCAA.

La actividad de las Comunidades Autónomas, como la de cualquier otra entidad pública, está sometida a la
Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. De ahí que la Constitución establezca los cauces generales de
control de esa actividad autonómica. Art 153, tal control ejerce: Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la
constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley, Por la jurisdicción contencioso-
administrativo, el de la administración autonómica y sus normas reglamentarias y por el tribunal de cuentas, el
económico y el presupuestario.

Con independencia de los controles, estrictamente considerados, la Constitución atribuye al Estado la garantía de
los intereses generales y le apodera de competencias extraordinarias de intervención sobre la actividad de las
Comunidades Autónomas.

-. Controles sobre el ejercicio de competencias estatales transferidas o delegadas a las Comunidades Autónomas:
Estos controles se efectúan, por las Cortes Generales, en los casos y en la forma que prevean las leyes que
atribuyan a las Comunidades Autónomas la facultad de dictar para sí mismas normas legislativas en el marco de
los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal y Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de
Estado, sobre el ejercicio de funciones a que se refiere el apartado 2 del artículo 150.

Las leyes de armonía: significado: Sin tener un significado real de control sobre la actividad de las Comunidades
Autónomas, debe recordarse que la Constitución atribuye también al Estado determinadas competencias para
garantizar la unidad del sistema, la unidad del Estado en último término, y sus distintas manifestaciones: política,
jurídica, económica.
 21

TEMA 5: LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

1.- LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

1.1.- Principios y presupuestos constitucionales.

El estudio de la Administración local debe partir de la regulación que establece la CE. La regulación constitucional
de las Entidades Locales se concreta en garantizar su autonomía, recogiendo de forma explícita algunas de sus
manifestaciones más esenciales, y otras, de forma implícita, en el reconocimiento general que se contiene en el
art. 137 CE y en la Carta Europea de la Autonomía Local de 15 de Octubre de 1985.

En primer lugar, la autonomía constitucionalmente garantizada implica una garantía institucional de las Entidades
que recoge la CE: Municipio, Provincia e Isla. Esta garantía supone la necesidad de que todo el territorio estatal se
organice en municipios y provincias, y los archipiélagos en islas. Lo que implica sobre cualquier parte del territorio
de la entidad local pueda ésta ejercer sus competencias, sin perjuicio de la necesaria coordinación con las
competencias que también ejercen otras entidades supralocales sobre el mismo espacio territorial.

En segundo lugar, la garantía constitucional de la autonomía supone el reconocimiento de una esfera de intereses
propios y la atribución de competencias para su gestión (art. 137 CE), aunque tales competencias se dejan a la
determinación del legislador ordinario, pero éste no puede reducirlas a límites en los que no sea posible a dichas
Entidades satisfacer los intereses que la CE les reconoce. En esta línea, la LRBRL, art. 25.1 reconoce a los
Municipios capacidad para prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y
aspiraciones de la comunidad vecinal.

Esta concepción es contraria a la que se consagra en la Carta Europea de la Autonomía Local, que prevé que las
competencias deben ser normalmente plenas y completas, y no sólo participativas. Por otra parte, debe jugar el
principio de descentralización, consagrado en nuestra CE y el principio de subsidiariedad, que se entiende como
un dinamizador del principio de descentralización, y que postula la necesidad de que las funciones y servicios
públicos sean desempeñados por los Poderes Públicos más cercanos al ciudadano. El Pacto Local instrumentó en
1999 una serie de reformas legislativas que además de potenciar a los gobiernos y administraciones locales les
han transferido importantes competencias del Estado.

En tercer término, la garantía constitucional de la autonomía local implica la auto selección de sus órganos de
gobierno, mediante sistemas electivos y su capacidad para representar y gobernar los intereses de la comunidad
que integran estas Entidades. Se trata de afirmar rotundamente el principio democrático y el carácter político de
las elecciones locales.

En cuarto lugar, la autonomía supone atribuir a las Entidades locales el poder de ordenanza, es decir, la capacidad
de dictar normas, aunque de simple rango reglamentario. Sin embargo, el rango de estas normas no implica
 22

absoluta subordinación a otras normas de superior rango, ya que se trata de una relación entre ordenamientos y
no de una relación directa entre normas.

En quinto lugar, se reconoce a la Administración local suficiencia financiera (art. 142 CE), lo que no supone dotar
de medios financieros propios a las Entidades locales, sino sólo de medios suficientes aunque provengan de
medios proporcionados por otras Entidades Públicas. “Medios suficientes” significa que los Entes locales no
pueden ver condicionada su capacidad de gestión de los intereses locales por insuficiencia de medios, y que en los
procesos de transferencias de competencias estatales o autonómicas a las Entidades locales, deberán transferirse
también los medios necesarios para su efectivo y racional cumplimiento y ejecución.

Por último, debe recordarse que la reforma de la LOTC de 1999, como consecuencia del “Pacto Local”, ha
establecido la defensa de la autonomía local a través de la técnica de conflictos frente a normas estatales o
autonómicas que la lesionen ante el TC.

En otro orden, la CE sanciona la competencia legislativa del Estado para aprobar las bases del Régimen local (arts.
148.1.2º y 149.1.18º de la CE). En el art. 148 la atribución de competencias al Estado es implícita, puesto que las
competencias que atribuye a las CCAA debe autorizarlas una legislación sobre Régimen Local que corresponde al
Estado. La CE también regula algunos extremos muy reducidos de las Entidades Locales que debe respetar el
legislador ordinario en el Título VIII, dentro de la Organización Territorial del Estado. En estos extremos cabe
señalar, en particular, la regulación organizativa que sólo tiene alguna precisión en relación al Municipio (art. 140
CE). Por último, en su Disposición Adicional 1ª, la CE ampara y respeta los derechos históricos de los Territorios
forales.

1.2.- La legislación de Régimen Local.

A).- Competencias legislativas del estado: La CE atribuye al Estado la competencia para aprobar la legislación
básica sobre el Régimen Local; pero no lo hace de forma expresa, sino que se deriva como una consecuencia más
de lo dispuesto en el art. 149.1.18, que atribuye al Estado la competencia para aprobar la legislación básica sobre
el Régimen jurídico de todas las Administraciones Públicas.

El Estado tiene competencia en la regulación del régimen electoral local, legislación que se contiene en la LOREG y
en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, por corresponder la competencia
exclusiva del Estado en materia tributaria.

La competencia estatal para aprobar la legislación básica de las Entidades locales ha sido reafirmada tanto por el
TC como por los nuevos Estatutos de Autonomía aprobados desde 2006. No se discute, pues, el denominado
“carácter bifronte” de la Administración Local que la relaciona tanto con el Estado como con la CA
correspondiente.
 23

B).- Legislación estatal básica y autonómica de desarrollo: La legislación básica estatal se integra por la Ley
Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL), de 2 de Abril de 1985, por determinadas disposiciones de
Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local (TRL), aprobado por Real Decreto
Legislativo 781/1986 de 18 de Abril, que regulariza y armoniza la legislación vigente en materia de Régimen Local,
y por la Ley de Haciendas Locales, de 29 de Diciembre de 1988.

La legislación estatal, además, se integra por los Reglamentos de desarrollo de estas leyes, sobre Población y
demarcación territorial, Organización, funcionamiento y régimen jurídico de las corporaciones, de Funcionarios de
Habilitación Nacional, y de Bienes.

La legislación autonómica de desarrollo corresponde según sus Estatutos a las CCAA, tanto que a las que los
aprobaron por la vía del at. 151 CE y a Navarra, como a las demás que asumieron esta competencia en la reforma
de sus Estatutos.

C).- Legislación de las entidades locales

Una de las manifestaciones de la autonomía de las Entidades locales es su potestad normativa, cuya naturaleza es
exclusivamente reglamentaria. Los tipos de normas son: las ordenanzas, que regulan materias de incidencia en la
esfera jurídica de los administrados; y los reglamentos, que regulan la organización y funcionamiento de la propia
Entidad que los aprueba, y sus servicios.

D).- Las reglas de determinación de la legislación aplicable en las distintas materias del régimen local

El art. 5 LRBRL establecía una serie de reglas sobre la legislación aplicable en las distintas materias que no hacen
sino reproducir las que se deducen de la CE, los Estatutos, y de la propia LRBRL, sobre la distribución de
competencias entre el Estado y las CCAA, y las normas de las propias Entidades locales. El art. 5 ha sido anulado al
incurrir en vicio de inconstitucionalidad por la STC 214/1989, de 21 de Diciembre.

Como consecuencia de esta anulación, las reglas de determinación de la legislación aplicables en las distintas
materias del Régimen Local son las generales por las que nuestra CE articula las relaciones entre los
ordenamientos estatal, autonómico y local. Tratándose de una materia en la que el Estado en virtud del art. 149
tiene atribuida la legislación básica, será ésta la aplicable en primer lugar, y después la de desarrollo de la CA
correspondiente, ya que todas tienen atribuida tal competencia por sus Estatutos, y finalmente, la normativa de
la propia Entidad local. Algunas materias incluibles en el Régimen Local tienen atribuidos por la CE títulos
competenciales concurrentes en favor del Estado o de las CCAA. Así, en materia de bienes de dominio público
estatal (art. 132 CE), o de Hacienda General y Deuda del Estado (arts. 1142 y 149).

Por otra parte, el propio art. 2 de la LRBRL establece que en la regulación de servicios y materias sectoriales
concretas la legislación aplicable será, en primer lugar, la estatal o la autonómica, pero complementa esta regla
 24

con la obligación de que dichas leyes especiales aseguren la adecuada participación de las Entidades locales en las
distintas materias y servicios, determinando qué competencias concretas corresponden a dichas Entidades.

2.- EL MUNICIPIO

Junto con la organización, el territorio y la población son los tres elementos del municipio.

A).- El territorio

El territorio o término municipal es el espacio físico sobre el que el Municipio ejerce sus competencias. El
territorio puede, excepcionalmente, no ser continuo, y así existen en el territorio de algunos municipios enclaves
que pertenecen a otro contiguo; pero, en todo caso, el término municipal debe comprenderse en la misma
Provincia.

Los supuestos más importantes de alteración de términos municipales son los de agregación (de un municipio a
otro contiguo), fusión (por extinción de dos o más municipios para integrarse en otro nuevo que los integra) y
segregación (de parte del territorio de uno o más Municipios, para constituir otro nuevo, sin que se extingan los
anteriores). La segregación puede tener también otra significación menor, la de simple corrección de límites, con
integración de parte del territorio de un Municipio en otro, sin que éste se extinga. La alteración de términos
municipales como competencia de las CCAA se regula por la legislación autonómica.

La LRBRL (art.13) regula la alteración de los términos municipales como una decisión administrativa que compete
a las CCAA, y que resulta de un procedimiento administrativo en el que se requiere la audiencia de los Municipios
afectados y el dictamen preceptivo del Consejo de Estado u órgano consultivo superior de la CA. La creación de
nuevos Municipios requiere la existencia de un núcleo de población territorialmente diferenciado, que cuente con
recursos suficientes para el desempeño de las competencias atribuidas a los Municipios, y que no suponga una
disminución de los servicios que venían siendo prestados por los antiguos Municipios de los que se segrega. El
Estado se reserva una acción de fomento de la fusión de los pequeños Municipios, que redunde en una mejora de
su capacidad de gestión. Los Municipios deben constar en el Registro de Entidades Locales dependiente del
Ministerio para las Administraciones Públicas, al que deben comunicarse todas las alteraciones de términos
municipales. Algunas CCAA, por su parte, han creado también su propio Registro de Entidades Locales.

B).- La población

La población está constituida por las personas residentes en el término municipal. La condición de vecino se
reconoce a quienes residan habitualmente en el Municipio y figuren inscritos en el Padrón (art. 15 LRBRL). La
inscripción es un deber legal y podrá practicarse de oficio por el Ayuntamiento.
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Son derechos y deberes de los vecinos (art. 18 LRBRL); a) ser elector y elegible; b) participar en la gestión
municipal de acuerdo con lo dispuesto en las leyes; c) utilizar los servicios municipales y acceder a los
aprovechamientos comunales; d) contribuir mediante prestaciones económicas y personales legalmente previstas
a la realización de las competencias municipales; e) ser informados y dirigir solicitudes en relación a los
expedientes y documentación municipal; f) pedir la consulta popular en los términos previstos en la Ley; g) exigir
el establecimiento y la prestación de los servicios públicos municipales de carácter obligatorio; h) ejercer la
iniciativa popular.

Toda persona que viva en España debe inscribirse en el Padrón del Municipio en que resida habitualmente y, si lo
hacen en varios, en el que vivan más tiempo al año. El Padrón se rectifica o actualiza permanentemente. Sobre la
base de este registro administrativo se elaboran los censos de población de todas las demás Administraciones
Públicas y los censos electorales.

Los extranjeros que residan legalmente en España también deben inscribirse en el Padrón municipal, pero sus
derechos vecinales son los que determine la legislación de extranjería. En todo caso, los extranjeros de Estados
miembros de la UE tienen reconocido el derecho de sufragio activo y pasivo en el ámbito municipal, siempre que
se inscriban en el censo electoral y reúnan los demás requisitos exigibles a los ciudadanos españoles.

3.- LA ORGANIZACIÓN MUNICIPAL

La organización municipal tiene dos variantes: Ayuntamiento o Concejo Abierto.

A).- El ayuntamiento: Tiene dos órganos esenciales, recogidos en el art. 140 CE; el Pleno, y el Alcalde que, junto
con los Tenientes de Alcalde existen en todos los Ayuntamientos. Un tercer órgano, la Junta de Gobierno Local,
sólo se prevé en algunos Municipios.

-. El Pleno se integra por todos los Concejales, elegidos por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto por los
vecinos. El distrito electoral es el término municipal, y el sistema de elección el proporcional de los mayores
cocientes (método D’Hont), en base a listas cerradas y bloqueadas presentadas por los partidos políticos o
agrupaciones de electores, exigiéndose que las distintas candidaturas obtengan un mínimo del 5% de los votos
válidos para que sean adjudicados puestos de concejal a los candidatos de la lista.

Un sistema de listas abiertas o al menos no bloqueadas, permitiría un mayor acercamiento de los electores a sus
representantes en unas Entidades con unos planteamientos diversos a los de otro tipo de entidades superiores, y
en las que parece aconsejable una mayor profundización de la democracia. En los pequeños municipios se impone
el régimen de Concejo Abierto si la población es menor de 100 habitantes, y se establece un sistema electoral
mayoritario plurinominal en los de población comprendida entre 100 y 250 residentes.
 26

Los concejales se constituyen en grupos políticos a efectos de su actuación corporativa. Grupos que recibirán la
correspondiente asignación económica de los Presupuestos de la Corporación. La LRBRL prevé que los concejales
no adscritos, que serán los que no se integren en el grupo en cuyas listas electorales fueron elegidos o que han
abandonado no podrán percibir más ayudas que las que les corresponderían de integrarse o continuar en
aquellos grupos políticos. Se prevé también que aunque fuera la mayoría de los concejales de un grupo de los que
abandonaren, serán los que permanezcan en dicho grupo los legítimos representantes del mismo (art. 73.3).

-. El Alcalde es el Presidente del Ayuntamiento. Su elección, según el art. 140 CE, puede ser por los concejales o
por los vecinos. En primer lugar, se realiza por mayoría absoluta de los concejales, y sólo si este primer sistema
falla, se designa Alcalde al primer concejal de la lista más votada.

La legislación vigente también prevé el cese del alcalde por moción de censura constructiva aprobada por mayoría
absoluta de los Concejales. La moción de censura, una vez presentada debe celebrarse en el décimo día siguiente
a su presentación, en una sesión que, está presidida por una Mesa de edad. Mediante esta reforma que se
inscribe en el llamado Pacto Local, se pretende evitar la picaresca ejercida por algunos alcaldes, que se negaban o
entorpecían la convocatoria de estos plenos en que debía debatirse una moción de censura contra ellos (art. 197
LOREG). La presentación de la moción de censura debe ser propuesta por la mayoría absoluta de los concejales, y
ninguno de ellos podrá firma más de una moción durante su mandato.

Dicha reforma ha incorporado también la regulación de la cuestión de confianza que podrá presentar el Alcalde
(art. 197 bis LOREG). Si el alcalde pierde la cuestión de confianza cesará automáticamente, y deberá procederse a
la elección de uno nuevo. No obstante, si la cuestión de confianza se vincula a la aprobación de los presupuestos,
la confianza se entenderá otorgada y aprobados los presupuestos si en el plazo de un mes desde que se pierde la
citada cuestión no se presenta una moción de censura con un candidato alternativo o si presentada esa moción,
no prospera. La Ley impone, para evitar abusos, que sólo se pueda presentar una cuestión de confianza en cada
año, no más de dos durante todo el mandato del alcalde y no está permitida en el último año de su mandato, ni
cuando se haya planteado una moción de censura hasta que ésta se vote.

Además, en todos los Municipios el Alcalde es auxiliado por los Tenientes de Alcalde que el designa entre los
Concejales.

-. En los Municipios con más de 5.000 residentes, los Ayuntamientos cuentan con un tercer órgano: La Junta de
Gobierno Local. Esta Junta, que preside el Alcalde, se integra por los concejales que, en número no superior a un
tercio del total de los que corresponde al Ayuntamiento, puede nombrar y cesar aquél libremente, dando cuenta
al Pleno (art. 23 LRBRL).

En estos mismos Municipios se prevé la creación de otras Comisiones para el estudio, informe o consulta de los
asuntos que deban corresponder al Alcalde, Pleno, Junta de Gobierno o concejales que ostenten delegaciones. A
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dichas Comisiones tendrán derecho a pertenecer todos los grupos políticos con representación en el Pleno
municipal [art. 201. c) LRBRL].

-. Los demás órganos municipales tienen simple relevancia interna, salvo las delegaciones de atribuciones que
puedan recibir, y se regulan en el reglamento orgánico de cada ayuntamiento. Normalmente se denominan
Comisiones y tienen por el fin el estudio e informe de los asuntos que posteriormente deben debatirse en el
Pleno. Sin embargo, el art. 116 LRBRL prevé, con carácter necesario, la creación de la Comisión Especial de
Cuentas en todas las Entidades locales, para el control de las cuentas anuales de la Entidad antes de someterse a
la aprobación del Pleno.

Por otra parte, tanto las leyes autonómicas de régimen local como los reglamentos orgánicos pueden establecer
una organización complementaria de los órganos prevista en la LRBRL (art. 20).

B).- El concejo abierto: Es un régimen de organización municipal basado en la democracia directa, que fue
recogido por el vigente art. 140 CE. Su rasgo esencial consiste en que todos los vecinos, constituidos en Asamblea
o Concejo Abierto, son el órgano fundamental de estos Municipios (o de las Entidades inframunicipales),
sustituyendo así al Pleno. Es un régimen municipal propio de pequeños núcleos de población en los que puede
ser viable un sistema de democracia directa.

En estos Municipios sólo se prevén elecciones para el nombramiento del Alcalde por sufragio universal, directo,
secreto y por el sistema mayoritario. Éste, además, podrá designar de entre los vecinos hasta tres Tenientes de
Alcalde para auxiliarle en sus funciones.

C).- Municipios de gran población: La Ley 57/2003 introdujo un nuevo título X en la LRBRL que se aplica a los
municipios de más de 250.000 habitantes, a las capitales de provincia de más de 175.000 habitantes, y si así lo
decide la Asamblea por Ley o simple resolución a las demás capitales de provincia, a las capitales autonómicas o
sedes de instituciones autonómicas e incluso a otros municipios de más de 75.000 habitantes.

Los órganos previstos para estos municipios son los básicos de todo ayuntamiento: Pleno, Alcalde, Tenientes de
alcalde y Junta de Gobierno. El Pleno reconduce fundamentalmente sus atribuciones a funciones de elección,
censura y control de la gestión del Alcalde, la aprobación del presupuesto y las facultades normativas que
corresponden al Municipio; mientras que el Alcalde ve reforzadas sus atribuciones en el gobierno y la
administración municipal, que gestiona directamente o conjuntamente con la Junta de Gobierno Local. La
diferencia fundamental se encuentra en la composición de la Junta de Gobierno Local. Se define como el órgano
que colabora de forma colegiada en la función de dirección política del alcalde y ejerce las funciones ejecutivas y
administrativas que se le atribuyen en el art. 127 LRBRL. La Junta tendrá un número de miembros que no podrá
exceder de un tercio del número legal de miembros del Pleno.
 28

Además de estos órganos fundamentales se prevén: los Distritos, el Consejo Social de la Ciudad, integrado por
representantes de las organizaciones económicas, sociales, profesionales y de vecinos más representativas (art.
131 LRBRL), y la Comisión especial de Sugerencias y Reclamaciones. Este órgano tiene atribuida la supervisión de
la actividad municipal y la gestión de las quejas y reclamaciones que formulen los administrados.

El art. 130 distingue entre los órganos superiores, que son el Alcalde y los miembros de la Junta de Gobierno Local
y los órganos directivos, que se integran por: los Coordinadores Generales de Área o Concejalía, los Directores
Generales de Área, el órgano de apoyo a la Junta y el Concejal-Secretario de la misma, el titular de la asesoría
jurídica, el Secretario General del Pleno, el interventor, y en su caso, el titular del órgano de gestión tributaria.

4.- LA PROVINCIA

Tiene una triple naturaleza: división territorial de la Administración periférica, Entidad local y distrito electoral
para las elecciones generales al Senado y al Congreso de los Diputados. Y la mayoría de las CCAA pluriprovinciales
han establecido la provincia como división territorial de su Administración periférica.

Como Entidad local, la Provincia está determinada por la agrupación de municipios y tiene constitucionalmente
garantizada su propia esfera de intereses, de carácter supramunicipal.

Por otra parte, en las CCAA uniprovinciales, los intereses y la representación provincial quedan integrados en la
propia CA.

4.1.- Elementos de la provincia

A).- El territorio y la población: El territorio provincial comprende los términos de los Municipios integrados en la
Provincia. El art. 141 CE impone para una mayor garantía de los límites provinciales, que su modificación se
apruebe por Ley Orgánica. La población provincial integra también la propia de todos los Municipios de la
Provincia.

B).- Organización de la provincia: La organización provincial de las Provincias de régimen común se integra en las
Diputaciones provinciales, que cuentan con los siguientes órganos:

-. El Pleno, integrado por todos los Diputados provinciales. El número de Diputados se determina por la Ley en
función de la población entre un mínimo de 25 y un máximo de 51. La selección democrática de los Diputados se
realiza por un sistema que supone una extrapolación de los resultados electorales producidos en las elecciones a
Concejales de los Ayuntamientos de la Provincia, cuya condición tienen necesariamente los Diputados
provinciales.

-. El Presidente es elegido por los Diputados entre ellos, por mayoría absoluta en primera votación y simple en la
segunda. El Presidente puede ser destituido por censura “destructiva” aprobada por mayoría absoluta. Al igual
 29

que el Alcalde, el Presidente de la Diputación podrá plantear la cuestión de confianza vinculada a la aprobación o
modificación de los presupuestos anuales, el reglamento orgánico o el plan provincial de cooperación a las obras
y servicios de competencia municipal (art. 207.4 LOREG). El Presidente designa de entre los Diputados a los
Vicepresidentes.

-. La Junta de Gobierno, que se integra por el Presidente y un número de Diputados libremente nombrados y
cesados por aquél, dando cuenta al Pleno. La Junta asiste al Presidente en el ejercicio de sus atribuciones y tiene
las facultades que éste le delegue o le atribuyan las leyes (art. 35 LRBRL).

-. También existirán en todas las Diputaciones órganos para el estudio, informe o consulta de los asuntos que
debe decidir el Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Presidente, la Junta de Gobierno y los Diputados
que ostente delegaciones.

5.- LA ISLA Y OTRAS ENTIDADES LOCALES.

5.1.- La isla

Las Islas del Archipiélago canario cuentan con una organización local especial, el Cabildo Insular. Poseen el mismo
régimen las Islas Baleares, con el nombre de Consejo Insular.

Los Cabildos Insulares se rigen por la normativa propia de las Diputaciones provinciales y tienen atribuidas las
competencias de éstas, en relación a la Isla, además de las que el Estatuto y la legislación autonómica canaria les
atribuyen. La elección de los consejeros. La elección de los consejeros se realiza directamente por todos los
electores de los Municipios de la Isla, por el mismo sistema que la elección de concejales.

El Presidente es el cabeza de lista que ha obtenido más votos en la elección a consejeros del Cabildo (art. 21
LOREG). Puede ser destituido mediante moción de censura en los mismos términos que el Alcalde y podrá
plantear la cuestión de confianza vinculada a la aprobación o modificación de los presupuestos anuales, el
reglamento orgánico, el plan insular de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal o a la
aprobación definitiva de los planes de urbanismo.

Los Consejos insulares de Baleares son instituciones de la CCAA, no entes locales, y tienen el gobierno y la
representación de la Isla, que se regula por el Estatuto de Baleares. En todo caso, su organización y
funcionamiento se regula por la Ley autonómica de los Consejos Insulares. Sus competencias se establecen en el
Estatuto con carácter de competencias propias (art. 70) y otras en las que pueden asumir funciones ejecutivas y
de gestión (art. 71). Igualmente se consideran que tienen también atribuidas las que la ley estatal atribuya a las
Diputaciones provinciales.
 30

5.2.- Otras entidades locales

A).- Las Entidades inframunicipales: El Derecho histórico español siempre ha reconocido la existencia de caseríos,
parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, etc.

La creación de estas Entidades se atribuye a la CCAA. Su organización integra un alcalde de elección directa y un
órgano colegiado designado entre los vecinos de la Entidad atendiendo a los resultados de las elecciones
municipales, salvo que se prevea o esté establecido tradicionalmente el régimen de Concejo Abierto.

Estas Entidades suponen una organización municipal descentralizada y tienen personalidad jurídica propia,
aunque requieran la autorización del Ayuntamiento para actos de disposición de sus bienes, operaciones de
crédito y expropiaciones forzosas. Sus competencias son las municipales que afectan y se prestan en la Entidad,
así como la administración de su patrimonio y bienes comunales. Pero no pueden asumir otras competencias
distintas a las que expresamente tiene atribuidas.

B).- Entidades supramunicipales:

-. La Comarca. Se contempla en los arts. 141.3 y 152.3 CE, que prevén su creación por las CCAA así como su
regulación esencial por la legislación autonómica, la generalidad de los Estatutos contemplan la posibilidad de
crear Comarcas. Se define como una entidad local con personalidad jurídica propia creada para la gestión de unos
intereses comunes a varios Municipios situados en una misma zona definida por lazos geográficos, económicos y
culturales propios.

La Comarca aparece como una entidad supramunicipal que participa de una naturaleza híbrida a medio camino
entre los Municipios que la integran y la Provincia en la que se encuadra.

El art. 42.4 LRBRL dispone que los Municipios integrados en una Comarca no perderán la competencia para la
prestación de servicios mínimos, ni su capacidad de intervención en las competencias que con carácter general les
atribuye el art. 25 LRBRL.

Esta ley regula el procedimiento de creación de las Comarcas, cuya decisión corresponde a las CCAA, y la
delimitación de su territorio, organización, competencias y recursos económicos, que también deben establecerse
por ley autonómica (art. 42).

-. Área Metropolitana. Con el carácter de Entidad Local se creó la Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona,
y con el carácter de Entidades Institucionales estatales, la Comisión de Planeamiento y Coordinación de Madrid, la
Corporación del Gran Bilbao y la Corporación del Gran Valencia.
 31

6.- FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES LOCALES

6.1.- Competencias municipales

El legislador español establece que corresponde a la legislación estatal o autonómica sectorial determinar el
alcance de las competencias en cada materia de cada Entidad local, o de las Administraciones estatal o
autonómica. La LRBRL sienta el principio de reconocimiento del derecho a la participación municipal en el
ejercicio de competencias que afecten a la esfera de intereses de la comunidad vecinal y reconoce la capacidad
del Municipio para promover actividades y prestar servicios que vengan a satisfacer dichos intereses.

No se trata de que las competencias de las Entidades locales sean más numerosas, sino de cómo se concibe la
posición de las Entidades locales en relación al conjunto de las Administraciones Públicas y de la interpretación
que deba darse a la cláusula general de competencia a favor del Municipio, lo que se corresponde
particularmente con el principio democrático al reconocer dicha cláusula general a favor de la institución
democrática representativa de la comunidad vecinal la competencia para definir sus propios intereses, y con el
principio de subsidiariedad, que acerca las competencias a la Administración más próxima al ciudadano.

La propia LRBRL reconoce en el art.28 que los Municipios “pueden realizar actividades complementarias de las
propias de otras Administraciones Públicas y, en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de
la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente”.

La defensa de las competencias de las Entidades locales se instrumenta a través del recurso contencioso-
administrativo contra el reglamento o acto que lesiona la autonomía local, o a través de los conflictos de
competencias en defensa de la autonomía local que cabe interponer ante el TC, frente a leyes estatales o
autonómicas que menoscaben la autonomía local constitucionalmente garantizada.

El art. 7 LRBRL clasifica las competencias de las Entidades locales en propias y delegadas. Las primeras sólo
pueden ser determinadas por la Ley (estatal o autonómica) y se ejercen en régimen de autonomía y
autorresponsabilidad. Las competencias delegadas, por el contrario, se ejercen bajo la dirección y control que
establezca la Administración que delega sus competencias.

En el marco de estos principios, la LRBRL contiene una lista de materias atribuidas al Municipio. En esta lista se
enumeran las materias más directamente relacionadas con la vida vecinal: policía, red viaria, tráfico, protección
civil, extinción de incendios, suministro de agua, gas, alumbrado público, transportes públicos, actividades e
instalaciones culturales y deportivas, cooperar con la Administración educativa creando y sosteniendo escuelas,
etc. Entre estas materias destacan por su relevancia en la actividad económica: urbanismo y vivienda, abastos,
mataderos, mercados, ferias, defensa de usuarios y consumidores, y protección del medio ambiente.
 32

De estas competencias municipales algunas se configuran como obligatorias.

La ley prevé que la cooperación local de las Provincias, CCAA, y del Estado se dirija, prioritariamente, hacia los
Municipios con menor capacidad económica y de gestión, y para la adecuada prestación de estos servicios
mínimos. También se prevé que la CCAA, a solicitud del Municipio, pueda exonerarle del cumplimiento de la
obligación de prestar esos servicios mínimos (art. 26.2 LRBRL).

6.2.- Relaciones entre las entidades locales y las administraciones estatal y autonómica.

La unidad del Estado impone la consideración de que ninguna Administración Pública pueda ser considerada
como un compartimiento estanco.

El modelo de Estado territorialmente descentralizado en el que está constitucionalmente reconocida y

garantizada la autonomía local (art. 137 CE), ha dado respuesta de modo diferente a la necesaria colaboración
entre Administraciones Públicas y a la subsistencia de eventuales controles sobre la Administración Local.

En primer lugar, ha debido tomar en consideración el que se ha denominado “carácter bifronte de la

Administración Local”, por el que las relaciones de las Entidades locales no se dan exclusivamente con la
Administración del Estado, sino también y si cabe con mayor intensidad con la Administración autonómica. Dicho
carácter bifronte postula la intervención necesaria de la Administración del Estado y no sólo de la autonómica.

La actividad de todas las Administraciones Públicas del Estado (como conjunto) debe ser coordinada entre todas
ellas. En segundo lugar, las relaciones entre las Administraciones locales y las del Estado y la autonómica
correspondiente no se deben limitar exclusivamente a los supuestos de potencial conflicto, sino que debe primar
la consideración de la actuación ordinaria, basada en los principios de colaboración, coordinación y cooperación.

Los controles ordinarios de la actividad de las Entidades locales se han judicializado, es decir, ya no se residencian
en las Administraciones superiores (del Estado o de la CA), sino en los Tribunales, ante los que estas
Administraciones están legitimadas para interponer los recursos correspondientes, con la excepción del régimen
previsto en los arts. 60 y 61 LRBRL.

Relaciones de coordinación

Para garantizar dicha coordinación se prevén las siguientes técnicas:

a).- De información recíproca: i) remisión por las Entidades locales de un extracto o copia de sus actos y acuerdos
a las Administraciones del Estado y de la CCAA (art. 56.1 LRBRL). ii) Facultad de las Administraciones del Estado o
autonómica para recabar y obtener información concreta sobre la actividad municipal, pudiendo solicitar la
exhibición de expedientes y emisión de informes (art. 56.2 LRBRL). iii) Deber de las administraciones estatal y
 33

autonómica de facilitar la información de sus planes, programas y gestión de obras y servicios, a las Entidades
locales, en lo que les afecten (art. 56.3 LRBRL).

b).- De planificación o de dar instrucciones de obligado cumplimiento. Deben venir establecidas por la Ley, que
precisará los límites de la coordinación a realizar por la Administración autonómica o estatal, los efectos del
incumplimiento de las instrucciones por las Entidades locales, y los controles que se reserven las Asambleas
legislativas de la CA o las Cortes Generales.

El art. 59.1 LRBRL precisa que la coordinación permite definir de forma concreta los diversos intereses públicos y
determinar el orden de prioridades, pudiendo aprobar al efecto planes sectoriales para una materia concreta. Por
consiguiente, la coordinación sustituye un límite al ejercicio de las competencias locales coordinadas e implica un
cierto poder de dirección, por parte de quién tiene la competencia de coordinar.

c).- Orgánicas, mediante la creación de los oportunos órganos deliberantes o consultivos de colaboración, de
ámbito autonómico, provincial, general o sectorial (art. 58 LRBRL).

Relaciones de colaboración

Nos interesa estudiar cómo se estructuran organizativamente estas relaciones generales de colaboración entre el
Estado y la Administración local. Para ello se ha creado la Comisión Nacional de Administración Local, un órgano
de la Administración central del Estado, dependiente del Ministerio para las AAPP, que tiene como misión
esencial asesorar a la Administración del Estado en materia de Administración local, elevar propuestas y
sugerencias a la misma en materias financieras e informar de los Proyectos de Ley y Reglamentos del Estado que
afecten a la Administración local, y cualesquiera que le encomienden las leyes. Entre éstas, debe observarse que
esta Comisión ha asumido las competencias que en materia de cooperación local principalmente se atribuían a la
Comisión Nacional de Colaboración del Estado con las Corporaciones Locales.

La organización de la comisión es bipartita, integrándose en ella representantes de la Administración del Estado y

de las Entidades locales, bajo la presidencia del Ministro para las AAPP. Sus acuerdos se adoptan por consenso de
las dos representaciones básicas que se integran en la Comisión, obteniéndose la voluntad de la representación
de las Entidades locales por mayoría absoluta de sus miembros.

Relaciones de cooperación

La cooperación puede ser técnica, económica o jurídica, se realiza especialmente en relación a los Municipios de
menor capacidad económica y de gestión. Constituye la competencia propia de las Diputaciones provinciales más
definida y se instrumenta esencialmente a través de los Planes provinciales e insulares de cooperación a las obras
y servicios de competencia municipal.
 34

Los planes son elaborados por las Diputaciones provinciales, con la participación de los Municipios de la Provincia.
Estos planes son informados por la Comisión Nacional de Administración Local, que es órgano máximo de
colaboración entre la Administración del Estado y la Administración Local (art. 117 LRBRL). Las obras y servicios
incluidos en los planes citados son financiados con aportaciones del Estado, aportaciones de las CCAA, Fondos
Estructurales de las Comunidades Europeas, aportaciones de las Diputaciones provinciales y de los propios
Municipios afectados. En todo caso, las CCAA deben asegurar la coordinación de los diversos planes provinciales
en su territorio (art. 36 LRBRL).

Algunas CCAA tienen también establecido su propio sistema de cooperación con las EELL a través de Fondos
Solidarios de Acción Especial.

Relaciones de control y de conflicto

La existencia de controles administrativos sobre la actividad de las EELL no es incompatible con la autonomía que
a dichas Entidades se garantiza.

La Administración del Estado o la Autonomía correspondiente que entienda, en el ámbito de sus competencias,
que un acto o acuerdo de una Entidad local infringe el ordenamiento jurídico, podrá requerirle para que adopte
las medidas oportunas o impugnar directamente dichos actos o acuerdos ante la jurisdicción contencioso
administrativa, lo que también podrá hacer si el requerimiento no es atendido en el plazo de un mes (art. 65
LRBRL). Si además los actos de las EELL menoscaban competencias de las Administraciones estatal o autonómica,
podrán impugnarlos por los mismos procedimientos, La impugnación deberá precisar la extralimitación
competencial y la norma legal vulnerada. También podrá solicitar que por el Tribunal se suspenda el acto
impugnado.

No obstante, la LRBRL prevé tres supuestos de intervención directa por parte de la Administración del Estado o de
la CCAA:

a).- Que se incumplan por la Entidad local obligaciones que le impone la Ley y cuyo incumplimiento afecta
directamente al ejercicio de competencias de la Administración estatal o autonómica. En ese caso, se le requerirá
por estas Administraciones para exigirle el cumplimiento de la Ley, otorgándole plazo no inferior a un mes.
Transcurrido éste la Administración correspondiente podrá adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento
de la obligación en sustitución de la Entidad local (art. 60 LRBRL).

b).- Si una Entidad local adopta actos y acuerdos que atenten gravemente al interés general España. El Delegado
del Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Entidad dentro de los diez días siguientes a su recepción, y
en el caso de no ser atendido, podrá suspenderlos y adoptar las medidas pertinentes a la protección de dicho
 35

interés, debiendo impugnarlos en el plazo de diez días ante la jurisdicción contencioso administrativa (art. 67
LRBRL).

c).- El tercer supuesto puede calificarse de excepcional. Se da cuando la actuación de las EELL sea gravemente
dañosa para los intereses generales del Estado, suponiendo el incumplimiento de obligaciones constitucionales de
la Entidad. En tal caso, el Consejo de Ministros, notificándolo al Consejo de Gobierno de la CA correspondiente o a
su solicitud, podrá proceder a la disolución de los órganos de gobierno de la Entidad. La disolución se adoptará
por Real Decreto, pero deberá autorizarlo el Senado con carácter previo (art. 61 LRBRL).

Por último, las Corporaciones locales, como todo el sector público, están sometidas al control del Tribunal de
Cuentas. Control que es compatible con el régimen de intervención con la consiguiente fiscalización del gasto que
tienen las propias Entidades locales y que es una de las funciones reservadas a funcionarios con habilitación
nacional.

Las relaciones de conflicto no sólo implican actuaciones estatales o autonómicas frente a las actuaciones de las
EELL, también cabe que éstas puedan hacerlo en defensa de sus derechos e intereses frente a normas, actos
administrativos o actuaciones materiales de la Administración del Estado o las CCAA. En estos supuestos, las EELL
afectadas pueden acudir a la jurisdicción contencioso administrativa como cualquier otra entidad legitimada para
la defensa de sus derechos e intereses. Sin embargo, cuando tales actuaciones las instrumenta el Estado o las
CCAA a través de una ley, las Corporaciones locales no contaban en nuestro ordenamiento con legitimación para
recurrir al TC. Esta situación ha cambiado a partir del denominado pacto local de 1998, que supuso entre otras
medidas la modificación de la LOTC, introduciendo los conflictos de defensa de la autonomía local (arts. 75 bis a
75 quinque). Estos conflictos cabe plantearlos frente a normas con rango de ley estatal o autonómica que
lesionen la autonomía local, constitucionalmente garantizada.

Están legitimados para plantear estos conflictos: a) el Municipio o Provincia que sea destinatario de la ley; b) un
número de municipios que represente al menos un séptimo de los afectados por la ley, que representen como
mínimo un sexto de la población oficial del ámbito territorial correspondiente; c) un número de provincias que
represente al menos la mitad de las afectadas por la ley y representen como mínimo la mitad de la población
oficial. Como presupuestos para plantear el conflicto es necesario el acuerdo del Pleno de las Corporaciones
aprobado por mayoría absoluta y un dictamen preceptivo pero no vinculante del Consejo de Estado o del órgano
consultivo de la CA correspondiente. La solicitud del dictamen debe hacerse dentro de los tres meses siguientes a
la publicación de la ley que lesiona la autonomía local y el conflicto debe plantearse ante el TC en el mes siguiente
a la recepción del dictamen. La sentencia que resuelva el conflicto deberá declarar la titularidad de la
competencia controvertida, y de estimar que la ley es inconstitucional, se requerirá nueva sentencia del Pleno del
TC.
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TEMA 7: LOS CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

1.- LOS CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

1.1.- Concepto

Podemos definir el contrato como el acuerdo de voluntades entre dos o más personas creador de derechos y
obligaciones entre ellas. Y el contrato administrativo, es aquel que está regido por el Derecho administrativo.

La Administración tiene en la determinación del contenido del contrato la facultad de introducir pactos y
condiciones, siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico o a los principios de
buena administración. En los contratos administrativos, existe autonomía de la voluntad. Los pactos y
condiciones se contienen en los pliegos de condiciones particulares del contrato que aprueba la Administración
contratante y que se someten a licitación y subsiguiente aceptación de los empresarios interesados. Los pliegos
son dos: uno que contiene las prescripciones técnicas y otro las cláusulas administrativas particulares. Estos
pliegos forman parte del contrato y el contenido no puede contener cláusulas contrarias a los mismos, por lo que
el contrato administrativo es de adhesión.

1.2.- Legislación aplicable

a).- El texto refundido de la ley de contratos del sector público LCSP).- El art. 149.1, 18 CE prevé la competencia
estatal de la normativa básica en materia de contratos de las AAPP, en razón de la importancia que los contratos
tienen en el régimen del gasto público y su control. Por lo que la competencia legislativa para adaptar el Derecho
Comunitario europeo con el carácter de legislación básica corresponde al Estado y a las CCAA. La LCSP contiene
toda la normativa básica en materia de contratos de las AAPP, así como otros preceptos no básicos, susceptibles
de ser regulados por las CCAA mediante su legislación autonómica. La normativa básica comprende no solo las
disposiciones aplicables a todas las AAPP y a su Administración institucional, sino también normas específicas de
la contratación de Entidades locales, debiendo hacerse la adaptación de la legislación comunitaria europea
conforme a las Directivas comunitarias que se trasponen al Derecho interno.

1.3.- Ámbito subjetivo de la LCSP

El ámbito de aplicación de la ley son los contratos onerosos que celebren entidades que se integran en el Sector
Público, aunque la LCSP quiere ampliar el ámbito subjetivo de aplicación incluyendo a todas las entidades que la
LGP considera en el sector público estatal a efectos del Derecho presupuestario. La ley distingue a efectos de su
aplicación subjetiva las siguientes categorías de entidades contratantes:

A).- Las administraciones públicas. Su presencia es indispensable APRA la existencia de contratos administrativos.
La LCSP en su art. 3.2 dice que debe entenderse a efectos de su aplicación todas las AAPP incluidas las territoriales
 37

y con respecto a la Administración institucional se consideran AAPP: las entidades gestoras y servicios comunes
de la Seguridad Social; los Organismos autónomos; las Universidades Públicas; los Entes de Derecho Público
independientes que tengan atribuidas funciones de regulación o control de carácter externo sobre un
determinado sector o actividad; y los Entes de Derecho público dependientes de las AAPP.

Sin embargo, las entidades empresariales estatales o locales y los organismos asimilados dependientes de las
CCAA o de EELL no tienen la consideración de AAPP. Están equiparados a las AAPP no formando parte de ella, los
órganos competentes de los siguientes Órganos constitucionales: el Congreso de los Diputados y el Senado, el
CGPJ, el TC, el T de Cuentas y el Defensor del Pueblo y los órganos similares de las CCAA.

B).- Los Poderes adjudicadores. La LCSP utiliza esta terminología para referirse a las entidades sometidas a la
legislación comunitaria europea, pero también para contraponer dos tipos de AAPP, las que tienen la
consideración de Ley y las demás que siendo o no AAPP se integran solo en el concepto de Poder adjudicador.

La LCSP se ocupa de precisar el ámbito subjetivo de aplicación de la normativa comunitaria europea

determinando los tipos de personas jurídicas a los que se debe aplicar dicha normativa.

La LCSP considera Poder Adjudicador a las entidades que tienen la consideración de AAPP; a los demás entes
institucionales que tengan personalidad jurídica distinta a la de los que integran las entidades consideras AAPP; y
a las asociaciones constituidas por entidades que tengan el carácter de Poder Adjudicador.

C).- Otros entes del sector público. La LCSP contiene también disposiciones referidas a los contratos que celebren
otros entes, organismos y entidades del sector público en cuanto al régimen de adjudicación, que debe ajustarse
a los principios de publicidad, concurrencia, transparencia, confidencialidad, igualdad y no discriminación,
debiendo efectuase dicha adjudicación en la oferta más ventajosa. Estas entidades deben aprobar instrucciones
internas con informe previo del órgano competente en el asesoramiento jurídico.

1.4.- Clases de contratos celebrados por las Entidades del Sector Público y su régimen jurídico

A).- Contratos administrativos:

-. Se consideran contratos administrativos los celebrados por las AAPP y dentro de ellas son contratos típicos: el
contrato de obra, el de concesión de obra pública, el de gestión de servicios públicos, el de suministros, el de
servicios y el de colaboración entre el sector público y el sector privado.

El contrato de obra es el que tiene por objeto la realización de los trabajos de construcción o de ingeniería civil
que tengan por objeto un bien inmueble, pudiendo comprender la redacción del correspondiente proyecto (art
6).
 38

El contrato de concesión de obras públicas es el que tiene por objeto la realización de obras y en el que la
contraprestación al contratista consiste en el derecho a explotar la obra realizada.

El contrato de gestión de servicios públicos tiene por objeto encomendar al contratista la prestación de los
mismos, pudiendo encomendar dicha gestión a entes institucionales de derecho público o sociedades de capital
íntegramente público, creados por la Administración titular del servicio.

El contrato de suministro tiene por objeto la adquisición, el arrendamiento con o sin opción de compra, o el
arrendamiento financiero de productos o bienes muebles.

El contrato de servicios es aquel cuyo objeto son prestaciones de hacer consistentes en el desarrollo de una
actividad dirigida a la obtención de un resultado distinto de una obra o un suministro.

El contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado es aquel por el que una AAPP encarga a una
entidad de derecho privado, la realización de una actuación global e integrada que comprenda: la construcción,
instalación o transformación de obras, la gestión integral del mantenimiento de instalaciones complejas, etc.

La legislación aplicable es la LCSP y sus normas de desarrollo y supletoriamente las restantes normas de Derecho
administrativo. La jurisdicción competente para resolver cualquier cuestión derivada de estos contratos es la
contencioso-administrativa.

-. Los contratos administrativos especiales celebrados por las AAPP, que tiene regulación específica.

-. Los contratos administrativos atípicos, que son los celebrados por una AAPP que tengan un objeto distinto de
los contratos típicos, pero que tengan naturaleza administrativa.

B).- Contratos sujetos a regulación armonizada:

Son los contratos sometidos en su regulación a la normativa de Derecho comunitario sobre contratos públicos.
Son los contratos celebrados por las entidades que tienen carácter de Poder Adjudicador. Estos contratos deben
tener una cierta relevancia económica.

C).- Contratos privados de las entidades del Sector público.

Son los contratos celebrados por las AAPP que no tienen el carácter de contrato administrativo por no ser
contratos típicos, ni especiales, ni atípicos por no estar vinculados al giro o tráfico administrativo.

Estos contratos se rigen en cuanto a su preparación y adjudicación, por sus normas administrativas específicas, y
de no haberlas, por la LCSP y sus normas de desarrollo; supletoriamente por las restantes normas de derecho
administrativo que les sean de aplicación o por las normas de derecho privado que correspondan.
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D).- Jurisdicción competente.

Las cuestiones litigiosas que se susciten en relación con los contratos administrativos, son competencia de la
Jurisdicción contenciosa-administrativa. También las cuestiones referentes a la preparación y adjudicación de los
contratos privados de las AAPP y de los demás sujetos a regulación armonizada, mientras que las demás
cuestiones que se susciten con relación a sus efectos y extinción compete a la Jurisdicción ordinaria.

2.- SUJETOS DE LOS CONTRATOS

2.1.- Entidades contratantes y órganos de contratación.

Son entidades contratantes de los contratos administrativos de las Entidades incluidas por la Ley en el concepto
de AAPP y en los contratos sujetos a regulación armonizada la entidad contratante será calificada como Poder
Adjudicador. En cada entidad contratante el órgano de contratación será el competente para aprobar el
procedimiento de contratación y la adjudicación del contrato.

En la Administración del Estado, el órgano de contratación es el Ministro, en consideración a los principios de

responsabilidad directa por el máximo órgano de cada Departamento en el gasto público que por la contratación
se origina. La LCSP atribuye tal carácter a los Ministros y Secretarios de Estado.

Los órganos de contratación requieren autorización del Consejo de Ministros cuando el presupuesto sea igual o
superior a 12.000.000€.

En la Administración autonómica, la competencia está atribuida al Consejero, sin perjuicio de que la legislación
autonómica exija la autorización del Consejo de Gobierno de la CCAA en determinados supuestos. En las EELL, la
competencia para contratar se atribuye en función de la cuantía: en los municipios y en las Diputaciones
provinciales la competencia corresponde al Alcalde o al Presidente de la Diputación cuando el importe no supere
el 10% del presupuesto de la entidad, ni los 6.000.000€, o del Pleno cuando supere ambas cifras.

En el supuesto de contratos de obras, servicios y suministros las entidades del sector público podrán centralizar la
contratación que sea habitual y con características homogéneas para los diferentes órganos y organismos,
atribuyéndola a órganos especializados, que en el caso de la Administración del Estado será la Dirección General
del Patrimonio del Estado. La centralización tiene por objeto facilitar la contratación y abaratar los costes.

Las entidades estatales o de la Seguridad Social, pueden constituirse en Juntas de Contratación para centralizar
este tipo de adquisiciones que dependerán de la Subsecretaría.
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2.2.- Contratista

A).- Empresas que pueden contratar:

-. Para ser contratista se precisa ser persona natural o jurídica con plena capacidad de obrar, que no esté incursa
en causas de incapacidad, incompatibilidad o prohibiciones establecidas por la Ley, y que acredite su solvencia
económica, financiera, técnica o profesional, o que esté debidamente clasificada e inscrita en el Registro oficial de
contratistas.

-. En virtud del Derecho comunitario europeo y otros Tratados internacionales, la contratación por las AAPP está
abierta las empresas extranjeras. El único presupuesto exigido a las empresas extranjeras de países no
comunitarios para contratar en España es que exista reciprocidad en la legislación de su Estado de procedencia.

-. Se prevé la posibilidad de contratar con uniones temporales de empresas (UTE), en atención al gran volumen
económico que pueden alcanzar los contratos administrativos y a las limitaciones que se establecen para la
subcontratación.

B).- Requisitos: Capacidad de obrar, incompatibilidades y prohibiciones para contratar:

La capacidad de obrar de las personas naturales españolas se rige por el CC y la capacidad jurídica y de obrar de
las empresas por el Derecho mercantil, requiriéndose que las empresas estén inscritas en el Registro Mercantil. Si
se trata de empresas extranjeras, su capacidad se regirá por su Derecho nacional, que deberá acreditarse por
certificación de la Embajada española correspondiente. Si son empresas de Estados miembros de la UE, bastará
que acrediten su inscripción en el registro profesional o comercial correspondiente.

Las incapacidades e incompatibilidades se regulan en el art. 60:

-. Haber sido condenado mediante sentencia firme por delitos de asociación ilícita, corrupción en transacciones
económicas internacionales, tráfico de influencias, cohecho, fraude y exenciones ilegales, etc.

-. Haber sido declaradas en concurso, insolvente o sujeto a intervención judicial o haber sido inhabilitada,
mientras no fueren rehabilitadas.

-. Haber sido sancionadas con carácter firme por infracción grave en materia de disciplina de mercado, en materia
profesional o en materia de integración laboral y de igualdad de oportunidades, o por infracción muy grave en
materia social o de prevención de riesgos laborales o medioambientales.

-. No hallarse al corriente de las obligaciones tributarias o de Seguridad social.

-. Haber incurrido en falsedad en la declaración de cumplimiento de los requisitos para contratar o en la

comunicación de las variaciones de los mismos.
 41

-. Estar incursa la persona física o los administradores de la persona jurídica en alguno de los supuestos de
incompatibilidades de los miembros del Gobierno de la Nación o de altos cargos de la AGE

-. Haber contratado a personas incursas en conflicto de intereses por haber sido miembro del Gobierno, alto
cargo de la Administración o prestado servicio en empresas o sociedades relacionadas con las competencias del
cargo desempeñado durante los dos años siguientes a su cese.

Tampoco podrán contratar con las AAPP las empresas en que concurran las siguientes circunstancias:

-. Haber sido declarado culpable en la resolución de un contrato anterior con la AAPP.

-. Haber infringido la prohibición de contratar con cualquier AAPP.

-. Haber sido sancionado de acuerdo con la Ley de subvenciones o la Ley General Tributaria.

-. Haber retirado indebidamente su proposición o imposibilitar la adjudicación definitiva del contrato.

-. Haber sido sancionado por infracción grave en el cumplimiento de un contrato anterior.

C).- Solvencia económica y financiera, técnica o profesional:

Dado que los contratos de las AAPP guardan relación con los intereses públicos, el legislador ha establecido una
serie de controles para garantizar los agentes económicos que operan en el sector. Así el contratista debe
acreditar su solvencia económica y financiera y la solvencia técnica o profesional. La ley especifica los informes,
balances, documentos, títulos académicos o profesionales que son precisos para acreditar cada una de las
solvencias exigidas, previendo los adecuados controles.

D).- Clasificación y registro de contratistas:

La Ley exige la previa clasificación del contratista para contratar con la AAPP en relación con los contratos de
obras o servicios. La clasificación es obligada cuando el contrato excede de determinado presupuesto. Es el caso
de los contratos de obras cuando su cuantía sea igual o superior a 350.000€ y en el de servicios a 120.000€.

La clasificación y consiguiente inscripción en el Registro de Contratistas está abierta, pero no es exigible a los
empresarios extranjeros con nacionalidad de un Estado miembro de la UE, para los que bastará que acrediten
directamente su solvencia económica y financiera y su inscripción en el Registro profesional que exija la
legislación de su país.

La clasificación indica el tipo de contratos a cuya adjudicación puede concurrir el contratista, diferenciando los
contratos en grupos y subgrupos, y hasta que cuantías totales para lo que se establecen distintas categorías. La
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determinación de la cuantía viene referida al total de obra susceptible de contratación para su ejecución
simultánea.

La clasificación compete a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, a través de las correspondientes

Comisiones y sus acuerdos son susceptibles de recurso de alzada ante el Ministro de Economía y Hacienda.

Los acuerdos de clasificación tienen vigencia indefinida, pero el mantenimiento de la solvencia económica deberá
justificarse anualmente y cada tres años la solvencia técnica. Las clasificaciones son revisables de oficio o a
petición de los interesados cuando se modifiquen supuestos tenidos en cuenta en la clasificación.

Todos los empresarios clasificados se inscribirán en el Registro Oficial de Empresas Clasificadas, dependiente de la
Junta Consultiva, que será público y dejará constancia de la clasificación acordada y de las incidencias producidas
durante su vigencia. Las CCAA podrán crear su propio Registro.

3. LA ADJUDICACIÓN DE LOS CONTRATOS

3.1.- Principios

En el Derecho comunitario, en los Tratados que integran el Derecho originario se regulan una serie de principios
de aplicación a la contratación pública: prohibición de las medidas de efecto equivalente a las restricciones
cuantitativas en el comercio intracomunitario, el derecho al establecimiento, referido al acceso de empresas en
las mismas condiciones que los nacionales, libre circulación de servicios, referido a la posibilidad de ejercicio
temporal de actividades por las empresas en las mismas condiciones que los nacionales. Tales principios se
desarrollan por las Directivas sobre contratos públicos.

Estos principios del Derecho comunitario europeo, están incorporados en la legislación española de contratos. Los
principios clásicos de nuestro ordenamiento en materia de contratos no sólo administrativos, sino de cualquier
contrato que celebre la AAPP, son los siguientes:

-. Publicidad y transparencia.- 1º La legislación establece la obligación de publicar el anuncio de apertura del

procedimiento de la adjudicación en el BOE. 2º La publicidad o transparencia de las actuaciones de la Mesa de
contratación en la apertura de sobres. 3º La adjudicación del contrato debe publicarse en el BOE.

-. El principio de publicidad.- Debe conciliarse con el de confidencialidad, de modo que los órganos de
contratación no pueden divulgar la información que suministren los licitadores en sus proposiciones. Los
contratistas deben respetar la confidencialidad.

-. Licitación.- Debe promoverse la más amplia participación posible de empresas candidatas a la adjudicación del
contrato.
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-. Igualdad.- Se plasma en la necesidad de que todos los licitadores tengan el mismo plazo de presentación de
proposiciones, deben cumplir iguales requisitos, someterse a las mismas prescripciones establecidas en los
pliegos de condiciones y en la necesidad de la adjudicación se decida con arreglo a criterios objetivos.

-. Plenas garantías.- Para las empresas licitadoras de la regularidad y objetividad del procedimiento de selección y
para las adjudicatarias en el cumplimiento y extinción del contrato.

3.2.- El procedimiento de preparación de los contratos.

La adjudicación de los contratos administrativos se realiza a través de un procedimiento que comienza por un
procedimiento de actuaciones preparatorias que la Ley denomina expediente de contratación y que culminan con
la resolución que aprueba los pliegos de cláusulas particulares del contrato, el sistema de adjudicación del
contrato y la autorización del gasto. En el procedimiento preparatorio se suceden las siguientes actuaciones:

a).- Decisión por el órgano competente de contratación sobre la necesidad de celebrar el contrato y de la
apertura del procedimiento de contratación.

b).- Determinación del objeto del contrato, mediante la elaboración del pliego de prescripciones técnicas.

c).- Elaboración del pliego de cláusulas administrativas particulares, que deberán someterse a los modelos tipo
que puedan estar aprobados y a los pliegos de cláusulas administrativas generales.

d).- Informes de las oficinas de supervisión de proyectos.

e).- Fijación del precio de licitación.

Concluidas estas actuaciones, el órgano de contratación aprobará el expediente de contratación, autorizará el

gasto y ordenará la apertura del procedimiento de adjudicación.

3.3.- El procedimiento de adjudicación:

A).- Clases de procedimientos: La LCSP prevé tres tipos de procedimiento: el abierto, el restringido y el negociado.

-. En el procedimiento abierto, cualquier empresario interesado puede presentar proposiciones para optar a la
adjudicación del contrato.

-. En el procedimiento restringido, solo podrán presentar proposiciones los empresarios seleccionados, previa
solicitud de los mismos tras el correspondiente anuncio de adjudicación del contrato, a los que la Administración
les dirija la correspondiente carta de invitación.
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-. En el procedimiento negociado en el que la adjudicación se efectúa al empresario que elija directamente la

Administración, previa consulta con varios empresarios, y previa negociación directa con uno o varios candidatos
de los términos del contrato.

La LCSP ha incorporado un nuevo procedimiento: el diálogo competitivo. Se prevé para los contratos complejos y
supone abrir un diálogo para debatir los aspectos del contrato que mejor satisfagan las necesidades de los
candidatos seleccionados.

La LCSP siguiendo lo dispuesto en la Directiva 2004/18/CE prevé la adjudicación por acuerdos marco celebrados
con una o varias empresas durante un período determinado, siempre que no se restrinja o falsee la competencia.

También se prevén los sistemas dinámicos de adquisición para contratos de obras, servicios y suministros de uso
corriente, ofreciendo a los empresarios interesados la posibilidad de presentar ofertas indicativas, pudiendo
mejorarlas en cualquier momento.

El procedimiento puede ser ordinario, urgente o de emergencia. La urgencia debe estar motivada y declarada de
forma expresa en el expediente por el órgano de contratación. La tramitación de emergencia se produce en casos
de catástrofe o grave peligro para la defensa nacional.

B).- Publicidad.- Todos los procedimientos de adjudicación de contratos de las AAPP deben ser objeto de
publicación en el BOE y en el DOUE, cuando en función del contrato y de su cuantía venga exigida dicha
publicación. En los demás casos, las CCAA y las EELL, podrán sustituir la publicación en el BOE por su
correspondiente BOCCAA. Se exceptúan los contratos que se adjudiquen por el procedimiento negociado sin
publicidad.

C).- Presentación de proposiciones.- En el procedimiento abierto los empresarios interesados deben presentar sus
proposiciones de acuerdo con los requisitos exigidos en las fechas y en el lugar fijados en el anuncio oficial.
Deberán ser secretas presentándose en dos sobres cerrados, y se sujetarán al modelo establecido en el pliego de
cláusulas administrativas.

En los procedimientos restringidos la presentación de proposiciones solo pueden hacerla los empresarios
previamente seleccionados.

En los procedimientos negociados la Administración solicita sus ofertas directamente a los empresarios que
libremente elige, sin que puedan ser menos de 3, y negocia directamente el contrato con el empresario que
libremente elige. En los procedimientos negociados con publicidad, deberá publicarse el correspondiente anuncio
en los Boletines oficiales.
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3.4.- Sistema de selección de contratistas.

La legislación establece dos sistemas: la subasta y el concurso; a los que se añade el procedimiento negociado y la
adjudicación directa en el caso de contratos menores.

La subasta, (art 161 LCSP) implica la adjudicación del contrato a la proposición económica expresada en dinero
más ventajosa, solo tiene en cuenta el mejor precio ofertado. Las ofertas se presentan a la baja en relación al tipo
de licitación, no podrán exceder de dicho tipo y no admiten introducir modificación alguna sobre el proyecto
objeto del contrato. Las ofertas son homogéneas y la adjudicación es prácticamente automática al mejor postor.
Si en la oferta más baja coincidieran varias proposiciones, la adjudicación se realizaría por sorteo.

La Directiva 2004/81/CE introduce el sistema de subasta electrónica.

En el concurso (sistema de adjudicación del contrato). La ley lo denomina como adjudicación por una pluralidad
de criterios. La adjudicación debe hacerse al empresario que en su conjunto presente la proposición más
ventajosa, sin atender exclusivamente al precio, sino teniendo en cuenta los criterios que se hayan establecido en
los pliegos. Las proposiciones no son homogéneas, sino que pueden presentar variantes tanto al proyecto técnico
como al precio.

En el procedimiento negociado se produce una adjudicación a la mejor oferta, aunque existe una concurrencia
mínima de tres empresas libremente seleccionadas por la Administración, a las que ésta consulta antes de elegir
al adjudicatario.

La adjudicación directa se realiza en los contratos menores. Son contratos menores los de importe inferior a
50.000€ en el contrato de obras y 18.000€ en los demás casos. Puede tener un mínimo de tramitación (3
presupuestos).

3.5.- La adjudicación del contrato.

-. Órganos competentes.- El órgano competente para la adjudicación de los contratos es el órgano de

contratación de cada Entidad contratante, aunque la legislación española prevé la intervención de la Mesa de
Contratación, que es un órgano colegiado de composición técnico-jurídica que prepara la decisión definitiva de
adjudicación por el órgano de contratación. La Mesa de Contratación en acto público, procede a la apertura del
primer sobre que contiene las referencias de los empresarios y tiene la facultad de calificar la regularidad en
tiempo y forma de la presentación de proposiciones, el cumplimiento de la aportación de los documentos
exigidos, etc. la Mesa comunicará verbalmente a los interesados los defectos u omisiones subsanables, dándoles
un plazo no superior a 3 días para subsanación. Tras esta calificación, la Mesa procederá a la apertura del segundo
sobre que contiene las proposiciones económicas, y ordenará éstas por orden decreciente elevando el expediente
al órgano de contratación.
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La Junta Consultiva de contratación Administrativa del Estado es el órgano consultivo de la AGE en materia de
contratación, y podrá formular recomendaciones de carácter general sobre los procedimientos de contratación.

-. El acto de adjudicación.- La adjudicación provisional del contrato se realizará a favor de la propuesta más
ventajosa. Cuando se presuma que el precio de la proposición más ventajosa no pueda ser cumplida por constituir
una baja desproporcionada o temeraria, se dará audiencia al dictador que la presentó para que justifique su
proposición y solicitará informe de los servicios técnicos correspondientes, y si estimase que la proposición no
puede ser cumplida, acordará la adjudicación del contrato al segundo mejor postor no incurso en temeridad.

La adjudicación provisional deberá publicarse en el Boletín correspondiente y notificarse a los licitadores. A partir
de ese momento y durante quince días el adjudicatario deberá justificar el cumplimiento de los requisitos
acreditativos de su aptitud para contratar. Dentro de los diez días siguientes a la finalización del plazo, la
adjudicación provisional se elevará a definitiva. Dentro de los diez días siguientes a la notificación o publicación
los demás licitadores podrán interponer el recurso especial previsto en el art. 37 de la Ley.

Si la adjudicación provisional no se eleva a definitiva o el contrato se resuelve, la adjudicación del contrato podrá
hacerse a favor de la siguiente mejor oferta.

La adjudicación definitiva perfecciona el contrato, dando lugar a la pérdida de la fianza si no llega a formalizarse.
El contrato se entiende celebrado en el lugar en que tenga su sede el órgano de contratación. La resolución de
adjudicación definitiva se notificará a los licitadores y se comunicará al Registro de Contratos para su inscripción.

4.- ELEMENTOS DEL CONTRATO

De acuerdo con el art. 1.261 CC los elementos del contrato son: consentimiento de los contratantes, objeto cierto
que sea materia del contrato y causa de la obligación que se establezca.

El consentimiento se produce por la aceptación de los pliegos del contrato por el contratista al enviar su oferta y
participar en el procedimiento de adjudicación. El contrato se perfecciona por el acto de adjudicación del
contrato, que supone el consenso de ambas partes sobre el objeto y la causa del contrato.

El objeto del contrato debe ser determinado, debiéndose justificar su necesidad para los fines del servicio público
correspondiente en el expediente de contratación. La determinación del objeto debe establecerse en relación a
cada tipo concreto de contrato que se celebre y viene definido, en los pliegos de condiciones particulares del
contrato. El objeto del contrato no podrá fraccionarse con la finalidad de disminuir su cuantía.

Los contratos deberán tener siempre un precio cierto, expresados en euros. El precio será el de licitación menos
la disminución del mismo que se contenga en la proposición a la que el contrato se adjudicada. El precio se
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abonará en función de la prestación efectuada. No obstante, podrán celebrarse contratos con precios
provisionales.

La causa del contrato es la finalidad económica social que la Administración persigue con la celebración de cada
contrato. En los contratos administrativos, la causa del contrato debe corresponderse con alguna de las
finalidades comprendidas en la competencia específica del órgano de contratación y tener relación directa con la
satisfacción o cumplimiento del interés público.

El contenido. Es el que reflejan los pliegos de condiciones del contrato, sin que puedan incluirse estipulaciones
que establezcan derechos y obligaciones de las partes que no figuren en ellos, concretados en la forma que
resulte de la proposición a la que se adjudica el contrato.

La forma. La formalización del contrato administrativo no afecta a su perfección. Al estar prohibida la

contratación verbal, estos contratos deben formalizarse en documento administrativo, que basta para su
inscripción en cualquier Registro público. La formalización del recurso debe realizarse en el plazo de diez días
desde la notificación de su adjudicación, siendo requisito previo para la formalización del contrato, la prestación
de las garantías exigidas por la Ley.

Si el contrato no llega a formalizarse por causa imputable al contratista, la Administración contratante podrá
acordar su resolución, con audiencia del interesado y si éste se opusiera deberá solicitar dictamen previo del
Consejo de Estado u órgano consultivo de la CCAA. La resolución del contrato por falta de formalización
imputable al contratista, implica la incautación de la garantía provisional y, en su caso, indemnización por daños y
perjuicios. Si la formalización no se efectúa por causa imputable a la Administración, deberá indemnizar por
daños y perjuicios al contratista.

La Ley excepciona la exigencia de la formalización del contrato a los contratos de emergencia y a los contratos
menores que se definen por su cuantía: 50.000 euros en los contratos de obras y 18.000 euros en el resto de
contratos.

5.- VICIOS DE LA PREPARACIÓN Y DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN DEL CONTRATO

-. Nulidad y anulabilidad de los contratos.- La adjudicación del contrato puede resultar viciada por vicios referidos
a los actos de preparación del contrato, como por falta de capacidad o vicios del procedimiento de selección del
contratista. A efectos de impugnación por los interesados de cualquiera de estos vicios los recursos se concentran
sobre dos actos administrativos: la resolución que aprueba el procedimiento de preparación del contrato y la
resolución por la que se adjudica el contrato.

En el supuesto de que el contratista no impugne la resolución que aprueba el procedimiento de preparación del
contrato, deviene firme e inatacable.
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Las causas de nulidad de los actos de adjudicación son:

•.- Los recogidos en el art. 62.1 LPC, que son los vicios de nulidad de pleno derecho.

• .- La falta de capacidad de obrar o de la solvencia económica, financiera, técnica o profesional.

• .- La carencia o insuficiencia de crédito.

Junto a estas causas de nulidad de pleno derecho, el art. 33 LCA, remite al art. 63 LPC los supuestos de
anulabilidad que es cualquier infracción de la propia LCSP.

-. Vías para declarar la nulidad de los actos de preparación y adjudicación del contrato:

•.-En los contratos sujetos a legislación armonizada.- Los licitadores podrán interponer en los procedimientos de
legislación armonizada un recurso especial contra la aprobación de los Pliegos, la adjudicación provisional del
contrato o cualquier acto de trámite que decida directa o indirectamente sobre la adjudicación o produzca
indefensión. Están legitimados para interponerlo los licitadores y cualquier otra persona que pueda resultar
afectada en sus derechos e intereses. El plazo de interposición será de diez días a partir de la notificación o
publicación del acto que se recurre. El órgano competente para resolver este recurso es el órgano de contratación
si es una AAPP o el órgano que otorgó la subvención en el caso de los contratos subvencionados sujetos a
legislación armonizada. La competencia para resolver el recurso se entiende delegada si lo está la competencia
para contratar. La resolución del recurso deberá ser motivada y se pronunciará sobre todas las peticiones del
recurrente. El recurrente en el mismo escrito de interposición podrá solicitar la adopción de medidas cautelares,
en este caso, el órgano competente para resolver el recurso, deberá pronunciarse sobre dicha petición en el plazo
de los dos días siguientes a la presentación de la solicitud, entendiéndose denegadas si no se adoptan en dicho
plazo. Si la solicitud se efectúa antes de presentar el recurso, las medidas adoptadas se entenderán decaídas si no
se presenta en plazo el recurso.

•.- En los demás contratos del sector público.- Serán actos recurribles la aprobación de los pliegos del contrato, la
adjudicación provisional y la definitiva. La declaración de nulidad podrá hacerse definitiva a través de los recursos
administrativos procedentes o por el procedimiento de revisión de oficio. Una vez agotada la vía administrativa
estará abierta la vía contencioso-administrativa si el contrato es administrativo. Si el contrato es privado, no se
celebra por una AAPP y no está sujeto a legislación armonizada, la vía judicial competente será la civil.