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CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO
MÓDULO 1 – O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
Prezado capacitando,
Bem-vindo ao Módulo 1 do curso de capacitação para elaboração de Planos Municipais de
Saneamento Básico na modalidade a distância. Neste módulo, inicia nossa jornada de
compreensão acerca da importância do ato de planejar, direcionado à área do saneamento
básico e do papel de cada ator social nesse contexto.
Convidamos você a embarcar conosco em uma viagem histórica tanto pelo Brasil quanto
pelo mundo, buscando compreender em quais condições o saneamento básico surgiu,
como as ações de saneamento básico se estruturaram ao longo do tempo e como surgiu a
necessidade de serem reguladas por políticas públicas.
Também convidamos você a imergir na temática do saneamento básico da atualidade,
estudando qual é a situação do Brasil hoje e, portanto, quais são seus principais desafios.
Paralelamente, introduzimos aspectos relevantes para a compreensão da natureza pública
dos serviços de saneamento, através da análise do principal instrumento de efetivação
desses serviços: a Lei Federal nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007.
Para atingirmos esses objetivos é indispensável ler atentamente este material, acessar os
sites e materiais sugeridos, realizar as leituras complementares, bem como as atividades
propostas.
Ao final deste módulo esperamos que você compreenda o surgimento e a evolução das
ações de saneamento no Brasil e no mundo, o contexto no qual surgiu a Lei Federal
nº 11.445/07, seu principal objetivo e diretrizes.
Bons estudos!
Capacitando,
Para complementar seus estudos, assista também aos vídeos disponíveis na apresentação
do curso e ao Vídeo do Módulo 1.
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MÓDULO 1 - O SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: ASPECTOS FUNDAMENTAIS
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ........................................................................................................................ 4
1.1. Aspectos históricos sobre saneamento básico......................................................................... 4
2. A PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL ...................................... 13
2.1 Contexto atual de desafios ..................................................................................................... 13
2.2 Legislação aplicada ................................................................................................................. 21
3. PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO: PRESSUPOSTOS ............................................................... 24
3.1 A natureza pública das ações de saneamento básico ............................................................ 24
3.2 Os princípios da Política de Saneamento Básico .................................................................... 25
3.3 A gestão associada e o papel dos diferentes entes da federação.......................................... 29
3.4 Aspectos metodológicos ........................................................................................................ 31
4. PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO: INTER-RELAÇÕES COM OUTROS PLANOS .......................... 32
4.1 Plano de Bacia Hidrográfica e Plano de Saneamento Básico ................................................. 34
4.2 Plano Diretor e Plano de Saneamento Básico ........................................................................ 34
4.3 Saúde e Plano de Saneamento Básico.................................................................................... 35
4.4 Planos Setoriais e Plano de Saneamento Básico .................................................................... 35
5. POLÍTICA MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO ................................................................... 36
5.1 A Política Municipal de Saneamento como instrumento para buscar a efetividade do plano
no âmbito do município ................................................................................................................ 36
6. PRESTAÇÃO, REGULAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E FINANCIAMENTO DOS SERVIÇOS ........................ 42
6.1 Competências municipais sobre a gestão dos serviços de saneamento básico ..................... 43
6.2 Planejamento ......................................................................................................................... 45
6.3 A prestação dos serviços de saneamento básico ................................................................... 45
6.4 Regulação dos serviços de saneamento básico...................................................................... 49
REFERÊNCIAS ........................................................................................................................... 55
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1. INTRODUÇÃO
1.1. Aspectos históricos sobre saneamento básico
Quando refletimos acerca dos aspectos históricos do saneamento básico no mundo, algumas
perguntas fundamentais vêm à tona, tais como:
 Qual teria sido a primeira ação de saneamento básico no mundo?
 Em que civilização ela teria ocorrido?
 Há quantos anos ocorreu?
 As ações passadas possuíam a mesma natureza que as atuais?
 Até que ponto os problemas do passado continuam presentes em nossos dias?
Para iniciar a discussão sobre esse tema, apresentamos uma citação de Rosen (2006), retirada de
seu livro “Uma História da Saúde Pública”, sobre a história e a evolução das ações de saneamento
básico ao longo do tempo:
“O saneamento, sendo no seu aspecto físico uma luta do homem em relação ao ambiente, existe
desde o início da humanidade, ora desenvolvendo-se de acordo com a evolução das diversas
civilizações, ora retrocedendo com a queda das mesmas e renascendo com o aparecimento de
outras.” (ROSEN, 2006)
Rosen (2006) destaca que, com maior ou menor ênfase, as ações de saneamento sempre fizeram
parte do processo civilizatório. Significa dizer que diferentes civilizações, estabelecidas em
diferentes locais e em diferentes épocas, chegaram à mesma conclusão: as ações de saneamento
básico são benéficas à sociedade de uma forma geral.
As civilizações antigas, assim como nós, concluíram que a promoção do saneamento básico é um
fator indissociável à promoção e manutenção da saúde da população, por isso a unanimidade
quanto a sua relevância. Tenhamos presente que o próprio termo “saneamento” provém do verbo
“sanear”, que significa “tornar higiênico, salubrificar, remediar, tornar habitável, tornar apto à
cultura”.
Embora a preocupação com a saúde e com o saneamento tenha sempre estado presente nos
aglomerados humanos, a percepção da importância de ações sanitárias somente aflorou de forma
significativa quando a agricultura e a criação animal passaram a fazer parte do rol de atividades
humanas. À medida que o domínio humano sobre a agricultura e a pecuária foi sendo consolidado,
a população existente deixou de praticar o nomadismo e tornou-se sedentária, fixando moradia
em local específico, e consequentemente, modificando profundamente a percepção e a relação
entre pessoas e dejetos. No âmbito da cultura nômade, a migração em busca de alimentos fazia
com que as pessoas permanecessem pouco tempo em um mesmo local. Ainda, como os grupos
eram pequenos e o contingente populacional da Terra era igualmente diminuto, quando outro
grupo chegava a um local utilizado anteriormente para descarte de rejeitos, a natureza já havia
feito sua parte.
Dentro deste contexto, a fixação desses grupos em locais específicos, o desenvolvimento de
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técnicas de agricultura e criação animal afloraram a percepção humana acerca dos cuidados que
devem ser tomados com rejeitos para evitar problemas de saúde.
Desde então, as ações de saneamento estiveram sempre presentes, de uma forma ou de outra,
nas práticas das civilizações. Podemos citar, entre elas, os chineses, os indianos, os egípcios, os
hebreus, os gregos, os romanos, os astecas, os maias, os quíchuas (povo indígena que habitava a
América do Sul), dentre tantas outras civilizações, como exemplos de povos que em algum
momento de sua história apresentaram contribuições relevantes ao saneamento.
Caro capacitando, agora que sabemos como as ações de saneamento básico iniciaram, vamos
entender como elas evoluíram?
Para isso, convidamos você para uma viagem ao longo da história do saneamento, com o objetivo
de conhecer o processo de desenvolvimento e aperfeiçoamento das ações sanitárias. As
informações apresentadas a seguir são adaptações de Brasil (2006). Boa viagem e até 2013!
Antiguidade – A civilização greco-romana é mundialmente
conhecida pela estruturação racional do pensamento, e daí
provém o estabelecimento de importantes critérios sanitários
que empreenderam, com vistas à promoção da saúde pública.
Sem perder de vista que outras civilizações já haviam instituído
critérios de saneamento básico, coube aos romanos o
desenvolvimento de grandes obras de engenharia sanitária,
sendo os pioneiros na organização político-institucional das
Antigos aquedutos romanos ações de saneamento.
Fonte: Vema (2008)
Idade Média – A ruptura radical do homem com o conhecimento provocou um grande retrocesso
sanitário. A Igreja, principal detentora da “conservação e transmissão” dos conhecimentos
antigos, ao mesmo tempo em que contribuiu para manter a unidade cultural da Europa, ao
patrimonializar a cultura, a arte, a ciência e as letras, nos legou um grande atraso evolutivo, para
garantir seu domínio e alcançar seus interesses.
Idade Moderna – É o período a partir do qual se dá a derrubada do antigo sistema e a formação
dos estados nacionais. O conhecimento sobre a relação entre a saúde e saneamento é fortalecido,
levando ao desenvolvimento científico da saúde pública. Na administração da saúde pública nas
cidades renascentistas, os habitantes eram os responsáveis pela limpeza das ruas, e os causadores
da poluição em cursos de água de abastecimento ou nas ruas eram punidos.
Revolução Industrial – O trabalho assalariado passa a ser o
elemento essencial para a geração da riqueza nacional, e a
procura por mecanismos que minimizassem os problemas
de saúde dos trabalhadores é estimulada pelo mercado. A
evolução tecnológica e a industrialização nos países
capitalistas possibilitam a execução, em larga escala, de
sistemas de abastecimento de água e de esgotamento
sanitário. O moinho de ferro, de Adolph Menzel
Fonte: Pennsylvania Center for the Book
Idade Contemporânea – A Revolução Francesa inicia um
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processo de revisão dos direitos humanos e do próprio conceito de cidadania. Nos países
capitalistas, os problemas de saúde são tomados como prioritários. Entretanto, o aumento
populacional e a estratificação social provocam demandas que superam os esforços de
modernização do saneamento.
Século XIX – As principais cidades brasileiras operam o saneamento através de empresas inglesas.
Destaca-se o planejamento e a execução de intervenções feitas pelo engenheiro sanitarista
Saturnino de Brito em diversas cidades brasileiras no início do século passado, cujos resultados
chegam até nossos dias.
Século XX (Brasil)
Década de 1900 – Ocorre a constituição da medicina social como
campo de intervenção: polícia médica, quarentena e controle de
portos, hospitais e cemitérios. É a fase higienista, protagonizada por
Oswaldo Cruz e Pereira Passos, que colocaram em cena novos
saberes sobre saúde, que passaram a orientar as modalidades de
intervenção no espaço urbano. Ocorre a Revolta da Vacina. Em
1909, ocorre a criação da Inspetoria de Obras Contra as Secas, sendo
reformulada em 1919, denominada Inspetoria Federal de Obras
Contra as Secas; em 1945, é transformada no Departamento
Nacional de Obras Contra as Secas, visando à integração do
Osvaldo Cruz desenvolvimento regional.
Fonte: Wikimedia Commons (2006)
Década de 1910 – Ocorre a divulgação do diagnóstico sobre as condições de saúde da população

brasileira, através da Liga Pró-Saneamento, que acenava para a necessidade do desenvolvimento
rural (1918).
Década de 1930 – É criada, em alguns estados, uma nova estrutura administrativa para os serviços
de saneamento, constituindo os departamentos federal e estaduais sob a forma de administração
centralizada. Esta prática mostrou sua fragilidade quando os municípios, sem condições de
gerirem os próprios sistemas, viram os recursos investidos desperdiçados, devido à incapacidade
de administrá-los e mantê-los.
Década de 1940 – É criado o Serviço Especial de Saúde Pública, que assumiu o “Programa de
Saneamento da Amazônia” e ações de saneamento em regiões estratégicas para o esforço de
guerra, ampliando sua atuação para todo o país após a II Guerra Mundial.
Década de 1950 – Verifica-se a busca da autonomia do setor de saneamento. É criado o Serviço
Autônomo de Água e Esgoto em vários municípios.
Década de 1960 – Constata-se o distanciamento entre ações de saúde e saneamento na época em
que o regime autoritário agiu para desmobilizar forças políticas e restringir a atuação de
determinadas instituições.
Década de 1970 – É instituído o Plano de Metas e Bases para a Ação de Governo, o qual definiu
metas para o setor de saneamento, constituindo o embrião do Plano Nacional de Saneamento
(PLANASA). São previstas a minimização e a racionalização dos investimentos da União a fundo
perdido; a atuação descentralizada, por meio das esferas estaduais e municipais e do setor
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privado; a criação de conjuntos integrados de sistemas municipais de abastecimento de água e de

esgotamento sanitário e tarifação adequada. Deflagra-se reação da sociedade ao autoritarismo e
repressão, através de movimentos populares.
Década de 1980 – Ocorre a ampliação de conquistas no campo da cidadania para todos os
brasileiros, por meio da mobilização social. Ocorrem importantes mudanças no setor de
saneamento. É viabilizada a reunião de recursos significativos provenientes do Fundo de Garantia
por Tempo e Serviço (FGTS) para o investimento em abastecimento de água e esgotamento
sanitário pelo PLANASA. Em 1986, houve a extinção do Banco Nacional da Habitação (BNH) e a
interrupção dos financiamentos para o setor com recursos do FGTS, em decorrência do elevado
endividamento e inadimplência sistêmica das companhias estaduais de saneamento e dos
estados. São realizadas duas Conferências Internacionais sobre a Promoção da Saúde, com a
discussão do tema saneamento (1986 e 1988). Em 1981, houve a promulgação da Política Nacional
de Meio Ambiente (Lei Federal nº 6.938/81).
Década de 1990 – É tempo de lutas cívicas pela cidadania,
em que os valores éticos e morais foram enfatizados. Há um
descrédito por parte da sociedade civil aos políticos e à
política. Criação do Fórum Social Mundial (FSM) para se
discutir, pensar e planejar novas formas de viver o mundo na
diversidade de ideias. Estímulo à concorrência entre a
atuação do setor público e da iniciativa privada, que já
indicava seu interesse por setores controlados por estatais.
No ano de 1990, acontece a regulamentação da Política
Fórum Social Mundial Nacional de Meio Ambiente, através do Decreto Federal
Fonte: Galiza CIG (2009)
nº 99.274 (BRASIL, 1990a).
 1991 – É realizada a 3ª Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde;
 1992 – Acontece a dispersão dos organismos que fomentavam o PLANASA e o declínio
desse plano, sem que suas metas fossem atingidas. É criado o Programa de Saneamento
para Núcleos Urbanos e do Programa de Saneamento para População de Baixa Renda, a
fim de implantar sistemas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário em
favelas e periferias urbanas, com a participação da comunidade;
 1994 – No Congresso Nacional ocorre a aprovação do Projeto de Lei da Câmara (PLC
nº 199) que dispunha sobre a Política Nacional de Saneamento e seus instrumentos.
Implementa-se a renegociação das dívidas das Companhias Estaduais de Saneamento e dos
estados junto ao FGTS e viabiliza-se o retorno dos financiamentos;
 1995 – O PLC nº 199 é vetado integralmente pelo Presidente da República, sendo proposto,
em seu lugar, o Programa de Modernização do Setor de Saneamento, que representou
uma medida privatista para o setor de saneamento. É sancionada a Lei nº 8.987/95,
conhecida como Lei de Concessões, que disciplina o regime de concessões de serviços
públicos, favorecendo sua ampliação, inclusive para o setor de saneamento. Essa lei gerou
polêmica, por seu caráter também privatista. É instituída a Lei Federal nº 8.987/95, que
dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos.
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 1996 – Ocorre a proposição de diretrizes para as concessões de serviços de saneamento

por meio do Projeto de Lei do Senado (PLS nº 266), visando reduzir os riscos da atuação da
iniciativa privada e transferir a titularidade dos serviços de saneamento dos municípios
para os estados.
 1997 – Verifica-se nova interrupção de empréstimos de recursos do FGTS e suspensão do
Pró-Saneamento, único programa a financiar o setor público, além da aprovação, pelo
Conselho Curador do FGTS, do Programa de Financiamento a Concessionários Privados de
Saneamento, por meio do qual foram concedidos, pela primeira vez, recursos desse fundo
à iniciativa privada. Realiza-se a 4ª Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde.
Institui-se, nesse ano, a Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei Federal nº 9.433).
 1999 – Firma-se acordo com o Fundo Monetário Internacional (FMI). O Brasil compromete-
se a acelerar e ampliar o escopo do programa de privatização e concessão dos serviços de
abastecimento de água e esgotamento sanitário, limitando o acesso dos municípios aos
recursos oficiais. É realizada a 1ª Conferência Nacional de Saneamento, que aponta para a
universalização do atendimento, com serviços de qualidade prestados por operadores
públicos, reconhecendo o caráter essencialmente local dos serviços e, portanto, a
titularidade dos municípios, além de permitir o desenvolvimento de mecanismos de
controle social e de participação popular na definição da prestação dos serviços.
Século XXI (Brasil)

A União retoma seu papel de grande financiador do saneamento básico e assume sua
responsabilidade constitucional de instituir as diretrizes nacionais para o saneamento básico. A
concessão dos financiamentos passou a ser condicionada à viabilidade econômica e social dos
novos projetos. Ocorre a reinserção da União nas políticas urbanas por meio da: 1) criação do
Ministério das Cidades, com o qual pretende-se mudar o paradigma da desarticulação para se
implantar o conceito das políticas urbanas integradas dialogando entre si; 2) criação da Secretaria
Nacional de Saneamento Ambiental (SNSA). Busca-se a instauração de um processo inovador, de
abertura à participação da sociedade civil por meio de conferências e do Conselho das Cidades. No
ano de 2000, foi realizada a 5ª Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde.
 2001 – É instituída a Lei Federal nº 10.257, também denominada Estatuto da Cidade, a qual
estabelece diretrizes gerais da política urbana.
 2003 – Mais de 3.457 cidades, por meio dos seus representantes organizados, entram em
debate até convergirem na 1ª Conferência Nacional das Cidades, que elegeu o Conselho
das Cidades e propôs as alterações necessárias para a legislação pertinente. Instala-se, em
âmbito federal, um processo amplo e democrático para o debate do presente e,
sobretudo, do futuro das cidades, por meio da parceria estabelecida entre o Ministério das
Cidades e entidades da sociedade civil. Iniciam-se os estudos e debates sobre as premissas
da Política Federal de Saneamento Básico.
 2005 – Realiza-se a 2ª Conferência Nacional das Cidades, onde participaram 1.820
delegados. Foram discutidas as formulações em torno da Política Nacional de
Desenvolvimento Urbano, envolvendo temas como participação e controle social, questão
federativa, política urbana regional e metropolitana e financiamento. Inicia-se o debate da
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construção do sistema de desenvolvimento urbano. Realiza-se a 6ª Conferência

Internacional sobre Promoção da Saúde. É instituída a Lei Federal nº 11.107, que dispõe
sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos.
 2007 – Em 5 de janeiro de 2007, após aprovação do Congresso Nacional, o Presidente da
República sanciona a Lei nº 11.445, que estabelece as diretrizes nacionais para o
saneamento básico. Inicia-se, nesse momento, uma nova e desafiadora fase do
saneamento no Brasil, onde o maior protagonista é o município, na condição de titular dos
serviços de saneamento básico. Ficam definidas mais claramente as competências
municipais quanto ao planejamento, ação indelegável a outro ente, à prestação, à
regulação, à fiscalização dos serviços e à promoção da participação e controle social. É
promulgado o Decreto Federal nº 6.017, o qual decretoregulamentada a Lei Federal nº
11.107 através do. Na 3ª Conferência Nacional das Cidades é feito um balanço das ações
desenvolvidas desde a criação do Ministério das Cidades e uma reflexão acerca da
capacidade das políticas de investimento de reverter a lógica da desigualdade e da
exclusão social. Nesse mesmo ano, é criado o Programa de Aceleração do Crescimento
(PAC), o qual promove a retomada dos investimentos para a execução de grandes obras de
infraestrutura social, urbana, logística e energética do país, incluindo obras de saneamento
básico, contribuindo para o desenvolvimento econômico.
 2008 – É criada a Resolução Recomendada nº 62, que

aprova o Pacto Nacional de Saneamento Básico. Esse
Pacto busca a adesão e o compromisso de toda a
sociedade em relação ao processo de elaboração do
Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB) e visa
estabelecer um ambiente de confiança e entendimento
na construção dos caminhos para a universalização do
Fonte: Brasil (2011d) acesso ao saneamento básico e à inclusão social.
 2009 – Realiza-se a 7ª Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde.

 2010 – É promulgada a Lei Federal nº 12.305 e o Decreto Federal nº 7.404 – lei que institui
e decreto que regulamenta a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) no país. Ocorre a
regulamentação da Lei Federal nº 11.445/07, através do Decreto Federal nº 7.217. Em
julho de 2010, é aprovada a Resolução da Assembleia Geral da ONU A/RES/64/292, que
reconhece formalmente o direito ao abastecimento de água e ao esgotamento sanitário
como essenciais à concretização de todos os direitos humanos.
 2011 – A proposta do PLANSAB, elaborada pelo Governo Federal, em amplo processo
participativo, planejado e coordenado pelo Ministério das Cidades, entra em sua fase final
de conclusão.
 2012 – A proposta do PLANSAB, elaborada pelo Governo Federal, coordenado pelo
Ministério das Cidades, é aberta para avaliação popular.
 2013 – Em novembro, é realizada a 5ª Conferência Nacional das Cidades na qual se discute
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a criação do Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano. No mesmo ano, o Plansab é

aprovado, por meio do Decreto n° 8.141 e da Portaria n° 571, consolidando um amplo
processo de pactuação do Governo com a sociedade brasileira para a melhoria do
saneamento básico no Brasil.
Vamos refletir?
Considerando seu conhecimento prévio sobre a importância das práticas de saneamento,
você conseguiu ampliá-lo por meio dessa viagem que empreendemos ao longo da história
do saneamento? Quais informações você conhecia anteriormente a leitura deste material?
Quais informações são novas para você?
Mas afinal, o que é saneamento?

Como você já deve ter percebido, as ações em saneamento estão interligadas à promoção da
saúde da população. Assim, antes de compreendermos o que é saneamento básico, devemos
outros conceitos, tais como saúde e saneamento ambiental.
A Organização Mundial da Saúde (OMS) define saúde como um estado de completo bem-estar
físico, social e mental, e não apenas a ausência de doenças. Sendo assim, o conceito de saúde
pode ser muito mais amplo do que normalmente consideramos, o que torna a condição
“saudável” bastante difícil de ser obtida, praticamente uma utopia, embora sua definição esteja
correta.
A relação entre saúde e saneamento, embora intrínseca desde tempos remotos, ganhou grande
significância em diferentes encontros e reuniões internacionais. Destacam-se Conferências
Internacionais sobre Promoção da Saúde, especialmente sua terceira edição, realizada na Suécia
no ano de 1991. A declaração elaborada neste evento deixa clara a influência que um ambiente
ecologicamente equilibrado exerce sobre a saúde da população em geral, sendo tais fatores
considerados interdependentes e inseparáveis.
Utilizando como base seu conceito de saúde, a OMS define saneamento ambiental como o
controle de todos os fatores do meio físico, onde o homem atua, que exercem ou podem exercer
efeitos contrários sobre seu bem-estar físico, social ou mental, ou seja, que possam interferir na
sua saúde. Essa definição de saneamento ambiental, embora essencialmente coerente, está pouco
clara. Ela não traz, de fato, quais são as ações que controlam ou poderiam controlar os fatores que
influenciam na saúde das pessoas.
Saneamento ambiental pode ser definido como o conjunto de ações técnicas e socioeconômicas
que, quando aplicadas, resultam em maiores níveis de salubridade ambiental1. Estas ações
compreendem o abastecimento de água em quantidade e em qualidade adequada; a coleta, o
1
Salubridade ambiental é o estado de higidez em que vive a população urbana e rural, tanto no que se refere a sua
capacidade de inibir, prevenir ou impedir a ocorrência de endemias ou epidemias veiculadas pelo meio ambiente,
como no tocante ao seu potencial de promover o aperfeiçoamento de condições mesológicas favoráveis ao pleno gozo
de saúde e bem-estar (GUIMARÃES et al, 2007).
10
tratamento e a disposição adequada dos resíduos sólidos, efluentes líquidos e emissões

atmosféricas; o manejo de águas pluviais; o controle ambiental de vetores e reservatórios de
doenças; a promoção sanitária e o controle ambiental do uso e ocupação do solo; e a prevenção e
controle do excesso de ruídos.
Como você pode ver, saneamento ambiental é algo bastante complexo, que envolve ações de
naturezas distintas. O controle de todos esses fatores exige um grande esforço tanto por parte da
população, quanto do poder público, visando harmonizar as relações nas cidades. Dentro deste
contexto, o saneamento básico pode ser compreendido como um recorte do saneamento
ambiental.
A Figura 1 sintetiza a ideia dos quatro eixos do saneamento básico, e tem por objetivo apresentar
a você as áreas temáticas integrantes do saneamento básico, conforme a Lei 11.445/072, bem
como uma breve explicação sobre cada uma delas.
Embora sejam apresentadas separadamente na figura, para efeitos de explicação, deve-se ter em
mente que as quatro áreas constituintes do saneamento básico são integradas, tanto no que se
refere à legislação que regulamenta o assunto, quanto à prática diária. Quer ver um exemplo? Leia
atentamente o texto apresentado após a Figura 1.
² Lei 11.445/07: Art. 3º - Para os efeitos desta Lei, considera-se: I - saneamento básico: conjunto de serviços,
infraestruturas e instalações operacionais de: a) abastecimento de água potável: constituído pelas atividades,
infraestruturas e instalações necessárias ao abastecimento público de água potável, desde a captação até as ligações
prediais e respectivos instrumentos de medição; b) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades, infraestruturas
e instalações operacionais de coleta, transporte, tratamento e disposição final adequados dos esgotos sanitários,
desde as ligações prediais até o seu lançamento final no meio ambiente; c) limpeza urbana e manejo de resíduos
sólidos: conjunto de atividades, infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte, transbordo,
tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas;
d) drenagem e manejo das águas pluviais, limpeza e fiscalização preventiva das respectivas redes urbanas: conjunto de
atividades, infraestruturas e instalações operacionais de drenagem urbana de águas pluviais, de transporte, detenção
ou retenção para o amortecimento de vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas pluviais drenadas nas
áreas urbanas;
11
Figura 1 - Áreas temáticas do saneamento básico

Atividades,
Atividades, infraestruturas
infraestruturas ee instalações
instalações necessárias
necessáriasao aoabastecimento
abastecimento
público
público de
de água
água potável,
potável, desde
desde aa captação
captação até
até as
as ligações
ligações prediais
prediais ee
respectivos
respectivos instrumentos
instrumentos dede medição.
medição. EmEm algumas
algumas situações,
situações, quando
quando
não
não éé possível
possível aa oferta
oferta dodo serviço
serviço público,
público, são
são adotadas
adotadas soluções
soluções
individuais
individuaisou
oucoletivas.
coletivas.
Atividades, infraestruturase e
Atividades, infraestruturas
instalações
instalações operacionais
operacionais de de
coleta,
coleta, transporte,
transporte,
transbordo,
transbordo, tratamento
tratamento ee
destino
destino final
final do
do lixo
lixo
doméstico e do lixo originário
doméstico e do lixo originário
Atividades, infraestruturase e
Atividades, infraestruturas da
da varrição
varrição ee limpeza
limpeza de de
instalações
instalações operacionais
operacionais de de logradouros
logradouros ee vias vias públicas.
públicas.
coleta,
coleta, transporte,
transporte, tratamento
tratamento Em
Em algumas
algumas situações,
situações,
ee disposição
disposição final
final adequados
adequados quando
quando não não éé possível
possível aa
dos
dos esgotos
esgotos sanitários,
sanitários, desde
desde oferta
oferta do
do serviço
serviço público,
público, são
são
as
as ligações
ligações prediais
prediais até
até oo seu
seu adotadas
adotadas soluções
soluções individuais
individuais
lançamento
lançamento final final nono meio
meio ou
oucoletivas.
coletivas.
ambiente.
ambiente. Em
Em algumas
algumas
situações,
situações, quando
quando não não éé
possível
possível aa oferta
oferta dodo serviço
serviço
público,
público, são
são adotadas
adotadas soluções
soluções
individuais
individuaisououcoletivas.
coletivas.
Atividades,
Atividades, infraestruturas instalações operacionais
infraestruturas e instalações operacionais
de
de drenagem
drenagem urbana
urbana dede águas
águas pluviais,
pluviais, de
de transporte,
transporte,
detenção
detenção ouou retenção
retenção para
para oo amortecimento
amortecimento de de
vazões
vazões de
de cheias,
cheias, tratamento
tratamento ee disposição
disposição final
final das
das
águas
águaspluviais.
pluviais.
Fonte: Elaborado pelos autores
Se um município localizado a montante3 lançar o efluente doméstico de sua população sem o

devido tratamento no mesmo rio em que outro município a jusante4 realiza a captação de água,
este último terá problemas com a qualidade da água bruta captada. Assim, terá de empregar
maiores concentrações de compostos químicos para torná-la potável, ou ainda poderá ter que
realizar melhorias estruturais nas estações de tratamento da água, tornando o processo mais
oneroso. Da mesma forma, o resíduo sólido lançado inadvertidamente em via pública favorecerá o
entupimento das bocas de lobo, o que, por sua vez, dificultará o manejo das águas pluviais,
causando alagamentos localizados.
Vamos refletir?
Mas afinal, o que é saneamento? Será que agora podemos formular uma resposta para essa
pergunta? O que você diria?
Sugerimos que, levando em conta seus conhecimentos prévios e o que temos estudado sobre
aspectos fundamentais do saneamento básico, você ensaie uma resposta para a pergunta inicial.
3
Montante: Local situado antes de um determinado fato ou situação. Lado de cima ou da nascente de um curso de água.
4
Jusante: Local situado depois de um determinado fato ou situação. Lado de baixo ou da foz de um curso de água.
12
2. A PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL
2.1 Contexto atual de desafios
Constata-se, com base em índices e indicadores, que o quadro sanitário da maior parte da
população da América Latina e Caribe ainda é muito precário. Quem de nós nunca viu ou vivenciou
situações como as apresentadas abaixo?
Créditos: Thiago Gaspar dos Santos Créditos: Vladimir Platonow / Agência Brasil
A realidade precária das condições sanitárias é decorrente tanto da carência crônica de recursos
para investimento, quanto da deficiência ou da ausência de políticas públicas de saneamento
básico, o que historicamente contribuiu com a proliferação de uma série de enfermidades
evitáveis quando há saneamento. Entre essas enfermidades, a OMS cita: cólera, dengue, diarreia,
hepatite, leptospirose e malária. De uma forma geral, as intervenções sempre foram fragmentadas
e/ou descontínuas, com desperdício de recursos e baixa efetividade das ações implantadas. A
partir de 2003, houve uma retomada de investimentos no setor. A partir 2007, com a implantação
do PAC, os investimentos foram ampliados e passaram a ser contínuos.
Embora atualmente o Brasil esteja entre as 10 maiores economias do mundo, tendo assumido a 6ª
posição em 2011, a situação do saneamento no país, segundo estimativas do Centro de Pesquisas
Econômicas e de Negócios – CEBR (CEBR, 2011) e do Fundo Monetário Internacional (FMI), não é
diferente daquela verificada nos demais países da América Latina e Caribe. Apesar de ser inegável
o avanço que o Brasil vem alcançando nas questões de saneamento básico (IBGE, 2010), ainda há
muito trabalho pela frente. Observe na Figura 2 a posição do Brasil no PIB internacional.
Antes de continuarmos nossa discussão, vamos conhecer a situação do saneamento básico no
Brasil hoje? Abordamos alguns tópicos sobre isto na Leitura Complementar, apresentada na
sequência da Figura 2.
13
Figura 2 - Posição do Brasil no PIB internacional
14
Existem várias metodologias que buscam avaliar a situação do saneamento básico no Brasil.
Um dos mais recentes estudos é o que embasou a proposta do Plano Nacional de Saneamento
Básico - PLANSAB, cuja metodologia de avaliação foi elaborada com base no conceito de
déficit, considerando não somente a infraestrutura implantada, mas também aspectos
socioeconômicos e culturais, bem como a qualidade dos serviços ofertados ou das soluções
empregadas, conforme figura a seguir.
Fonte: Brasil (2011d)
Para materialização do modelo conceitual do fluxograma, foi necessário adotar os sistemas de

informações e bancos de dados disponíveis sobre saneamento básico, considerando que cada qual
foi concebido sob uma lógica diferenciada, e que grande parte está incompleta e/ou desatualizada.
Além disso, muitos deles não possuem dados sobre todos os municípios brasileiros, nem variáveis
e indicadores apropriados para avaliação dos aspectos qualitativos da prestação dos serviços e da
tecnologia utilizada, restringindo-se, em geral, à dimensão quantitativa da oferta e da demanda de
serviços.
Veja a seguir a conceituação para caracterizar o déficit de três, das quatro áreas do saneamento
básico (abastecimento de água, esgotamento sanitário e manejo de resíduos sólidos). As situações
que caracterizavam atendimento precário foram compreendidas como déficit, visto que, apesar de
não impedirem o acesso ao serviço, este é ofertado em condições insatisfatórias ou provisórias,
comprometendo a saúde humana e a qualidade do ambiente domiciliar e do seu entorno. Destaca-
se que o tema manejo de águas pluviais foi desenvolvido de forma distinta, baseada
principalmente na proporção de municípios participantes de pesquisas, que declararam a
ocorrência de enchentes e inundações nos últimos anos.
15
Caracterização do atendimento e do deficit de acesso ao abastecimento de água,

esgotamento sanitário e manejo de resíduos sólidos
DÉFICIT
COMPO- ATENDIMENTO
(1) Atendimento
NENTE ADEQUADO Sem atendimento
precário
– Dentre o conjunto com
fornecimento de água por rede e
poço ou nascente, a parcela de
– Fornecimento de água domicílios que:
potável por rede de – não possui canalização interna;
distribuição ou por poço, – recebe água fora dos padrões de
nascente ou cisterna, com potabilidade;
ABASTECIMENTO
canalização interna, em – tem intermitência prolongada ou
DE ÁGUA
qualquer caso sem racionamentos.
intermitências – Uso de cisterna para água de chuva, – Todas as
(paralisações ou que forneça água sem segurança situações não
interrupções). sanitária e, ou, em quantidade enquadradas nas
insuficiente para a proteção à saúde. definições de
– Uso de reservatório abastecido por atendimento e
carro pipa. que se
– Coleta de esgotos, seguida – Coleta de esgotos, não seguida de constituem em
ESGOTAMENTO
de tratamento; tratamento; práticas
SANITÁRIO (2)
– uso de fossa séptica . – uso de fossa rudimentar. consideradas
(3)
– Coleta direta, na área – Dentre o conjunto com coleta, a inadequadas
urbana, com frequência parcela de domicílios que se
diária ou em dias encontram em pelo menos uma das
alternados e destinação seguintes situações:
MANEJO DE
final ambientalmente – na área urbana, com coleta
RESÍDUOS
adequada dos resíduos; indireta ou com coleta direta, cuja
SÓLIDOS
– Coleta direta ou indireta, frequência não seja pelo menos
na área rural, e destinação em dias alternados;
final ambientalmente – destinação final ambientalmente
adequada dos resíduos. inadequada.
Fonte: PLANSAB – Plano Nacional de Saneamento Básico
(1)
Em função de suas particularidades, o componente drenagem e manejo de águas pluviais urbanas teve abordagem distinta.
(2)
Por “fossa séptica” pressupõe-se a “fossa séptica sucedida por pós-tratamento ou unidade de disposição final, adequadamente
projetados e construídos”.
(3)
A exemplo de ausência de banheiro ou sanitário; coleta de água em cursos de água ou poços a longa distância; fossas
rudimentares; lançamento direto de esgoto em valas, rio, lago, mar ou outra forma pela unidade domiciliar; coleta indireta de
resíduos sólidos em área urbana; ausência de coleta, com resíduos queimados ou enterrados, jogados em terreno baldio,
logradouro, rio, lago ou mar ou outro destino pela unidade domiciliar.
16
Os indicadores apresentados abaixo correspondem à situação do saneamento básico no Brasil,

quanto ao atendimento e déficit, segundo o PLANSAB, para as três áreas do saneamento
básico.
Atendimento e deficit por componente do saneamento básico no Brasil, 2010
DÉFICIT
ATENDIMENTO ADEQUADO
COMPONENTE ATENDIMENTO PRECÁRIO SEM ATENDIMENTO
(x 1.000 hab.) % (x 1.000 hab.) % (x 1.000 hab.) %
Abastecimento de água 112.497 (1) 59,4 64.160 33,9 12.810 6,8
Esgotamento sanitário 75.369 (2) (3) 39,7 96.241 50,7 18.180 9,6
Manejo de resíduos
111.220 (4) 58,6 51.690 (5) 27,2 26.880 14,2
sólidos
Fontes: Censo Demográfico (IBGE, 2011), SNIS (SNSA/MCidades, 2010), PNSB (IBGE, 2008).
(1) Corresponde à população atendida pelas soluções expostas na Tab. 4.1, subtraída da proporção de moradias atingidas por
paralisação ou interrupção em 2010. Uma vez que os dados sobre desconformidade da qualidade da água consumida não permitem
estimar a população atingida, adicionalmente àquela que enfrenta intermitência, foi assumido que a dedução para paralisações e
interrupções já abrangeria o contingente com qualidade da água insatisfatória, para todas as formas de abastecimento.
(2) As bases de informações do IBGE adotam a categoria “rede geral de esgoto ou pluvial” e, portanto, os valores apresentados
incluem o lançamento em redes de águas pluviais.
(3) Embora, para efeito de conceituação do atendimento, as fossas sépticas tenham sido consideradas como solução adequada,
para a estimativa de investimentos o número de fossas sépticas existentes não pode ser considerado integralmente aproveitável
para a população a ser futuramente atendida. Por um lado, apesar de significativa mudança no número de fossas sépticas
enumeradas pelo Censo Demográfico de 2010, observando-se uma redução relativa desta categoria em relação ao Censo
Demográfico de 2000, infere-se que ainda há problemas de classificação indevida, denominando-se de fossas sépticas diferentes
tipos de fossas precárias, devido a dificuldades inerentes aos levantamentos de campo, que necessitam ser aprimorados. Por outro,
domicílios atendidos por fossas sépticas adequadas podem passar a contar com rede coletora de esgotos no futuro, podendo
conduzir a que essas fossas sejam desativadas ou tenham seu efluente lançado nesta rede.
(4) Não se deduziu, do atendimento adequado, a população atendida com frequência de coleta inferior a dias alternados, em função
da inexistência de tais informações no Censo 2010 e da limitação das informações da PNSB. Como destinação final ambientalmente
adequada foram considerados os volumes de resíduos sólidos destinados às seguintes unidades: aterro sanitário, aterro controlado
em municípios com até 20.000 habitantes, estação de compostagem, estação de triagem e incineração.
(5) Considerou-se destinação final ambientalmente inadequada a destinação em vazadouro a céu aberto e em aterros controlados,
nesse caso em municípios com população superior a 20.000 habitantes.
Por fim, antes de propor qualquer ação na área de saneamento, é importante que o gestor
municipal conheça a situação do saneamento básico em seu município. Os indicadores
descritos podem auxiliar na compreensão da questão em escala macro e meso, mas não em
nível local. Caso você precisasse compor um indicador semelhante aos apresentados aqui, você
saberia onde buscar essas informações?
17
Existem diversas fontes de informação sobre saneamento, as quais podem ser muito úteis para a
elaboração de um Plano Municipal de Saneamento Básico. No Módulo 4 você poderá verificar as
fontes nas quais são obtidas informações relevantes sobre o tema.
Ainda no sentido de ampliar os conhecimentos sobre o saneamento, pode-se afirmar que a
melhoria das condições de saneamento básico e ambiental no Brasil é função do despertar
coletivo pelo qual a sociedade brasileira vem passando, impulsionada por discussões em âmbito
global acerca da temática ambiental. Isso tem frutificado na elaboração e aplicação de novas
medidas legais na área ambiental, resultando no adensamento das proposições que visam à
preservação e manutenção do meio ambiente como um todo.
O ponto de partida para a compreensão de qualquer política ambiental é a dualidade
direito/dever vinculada à salubridade ambiental. Embora todos nós tenhamos o direito de usufruir
de um ambiente ecologicamente equilibrado, também temos o dever de protegê-lo, evitando que
o direito dos demais (e até mesmo o nosso) seja afetado. A manutenção da salubridade ambiental
influencia diretamente a garantia de alguns dos direitos sociais estabelecidos pela Constituição
Federal de 19885, tais como o direito à saúde e a uma vida digna.
Os serviços de saneamento são indissociáveis à promoção da qualidade de vida da população, à
promoção e manutenção da salubridade ambiental e à proteção dos ambientes naturais. Portanto,
sua necessidade de regulação por meio de princípios legais é evidente. A aprovação da Lei Federal
nº 11.445/07, bem como o Decreto Federal nº 7.217/10, inauguraram uma nova e desafiadora
fase na história do saneamento no Brasil. Dentre diversos pontos relevantes, a Lei do Saneamento
confirma o município como o grande protagonista dos serviços vinculados ao saneamento básico
no país, reafirmando a competência municipal para legislar sobre assuntos considerados de
interesse local, destacado sob o amparo da Constituição Federal.
Para nortear as ações dos entes federados no sentido da promoção do saneamento básico, a Lei
do Saneamento define quatro funções básicas para a gestão: o planejamento, a prestação dos
serviços, a regulação e a fiscalização. Ainda, prevê que essas funções devam atender ao princípio
fundamental do controle social, garantindo à sociedade informações, representações técnicas e
participações nos processos de formulação de políticas, de planejamento e de avaliação,
relacionados aos serviços públicos de saneamento básico.
Embora todas as ações anteriormente citadas sejam de responsabilidade do titular do serviço de
saneamento, somente a função de planejamento é indelegável. Isso significa dizer que tanto a
prestação dos serviços, quanto a regulação e fiscalização, podem ser repassadas a outros atores,
reafirmando a responsabilidade do município frente à organização e prestação dos serviços
públicos de interesse local, seja de modo direto, sob regime de concessão ou permissão, ou via
acordo de cooperação e contrato de programa. Esta responsabilidade é destacada na Constituição
Federal e na Lei Federal nº 11.445/07.
Com relação à função de planejamento, a Lei do Saneamento destaca claramente a
responsabilidade dos municípios na formulação da Política Municipal de Saneamento Básico. A lei
ainda prevê a elaboração dos Planos de Saneamento Básico para cada município, os quais devem
5
Constituição Federal: é um conjunto de regras de governo que rege o ordenamento jurídico de um País. Deve regular e
pacificar os conflitos e interesses de grupos que integram uma sociedade através do estabelecimento de regras que
tratam desde os direitos fundamentais dos cidadãos até a organização dos Poderes (BRASIL, 2011b).
18
ser compreendidos como uma ferramenta estratégica de planejamento para regulamentação dos
serviços de saneamento básico, para o embasamento da tomada de decisões técnicas dos gestores
quanto a este assunto.
Até o presente momento, dos 5.570 municípios brasileiros (IBGE, 2013), poucos dispõem de
Planos de Saneamento Básico, e tampouco de políticas que regulamentem o assunto. Quando se
pensa em Planos Municipais de Saneamento Básico que cumpram seu papel como efetiva
ferramenta de planejamento e gestão, esse número é ainda menor.
Nesse momento, convém destacar duas definições incorporadas no PLANSAB e que devem
integras os Planos de Saneamento Básico. Trata-se dos conceitos de medidas estruturais e
medidas estruturantes.
MEDIDAS ESTRUTURAIS - Correspondem aos tradicionais investimentos em obras, com

intervenções físicas relevantes nos territórios, para a conformação das infraestruturas
físicas de abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, manejo de resíduos
sólidos e manejo das águas pluviais. Essas medidas são evidentemente necessárias para
suprir o déficit de cobertura pelos serviços e favorecer a proteção da população quanto a
riscos epidemiológicos, sanitários e patrimoniais.
MEDIDAS ESTRUTURANTES - São aquelas que fornecem suporte técnico, político e

gerencial para a sustentabilidade da prestação dos serviços. Encontram-se tanto na esfera do
aperfeiçoamento da gestão, como ações de capacitação de programas de redução de perdas
e desperdício de água, em todas as suas dimensões, quanto na da melhoria cotidiana e
rotineira da infraestrutura física.
Dessa forma, entende-se como uma estratégia de gerenciamento primordial, promover o

deslocamento do tradicional foco dos planejamentos clássicos em saneamento básico, pautados
somente na hegemonia de investimentos em obras físicas, para um melhor equacionamento
desses investimentos em face das medidas estruturantes. Assim, partimos do pressuposto de que
o fortalecimento das ações em medidas estruturantes assegurará uma crescente eficiência,
efetividade e sustentação aos investimentos em medidas estruturais.
No horizonte do PLANSAB, projeta-se a gradativa substituição dos esforços concentrados na
implantação de medidas estruturais para medidas estruturantes, conforme demonstrado na
Figura 3.
19
Figura 3- Esforços do planejamento em medidas estruturais e estruturantes para alcance

da estabilidade das ações
De acordo com a Figura 3, defende-se que as medidas estruturais se mantenham preponderantes

até o alcance da universalização, incluindo cada um dos elementos do saneamento básico, porém
com destacado crescimento e fortalecimento das medidas estruturantes, que lhe dão sustentação.
Com o alcance da universalização, as medidas estruturantes é que passam a ser preponderantes,
indicando que os aspectos de gestão do sistema de saneamento devem persistir de forma a se
obter um controle e uma intervenção mais efetivos e eficazes. Nesses estágios, as medidas
estruturais praticamente estariam relacionadas às necessidades de pequenos ajustes, operação e
manutenção e ampliações dos sistemas.
Verifica-se na Figura 3, por conseguinte, quatro fases:
I. Histórico, no qual tem prevalecido a lógica de priorização das medidas estruturais;
II. Inercial, em que ainda haverá forte necessidade de investimentos nas ações estruturais,
mas também já se iniciam os investimentos nas ações estruturantes;
III. Reversão, quando passa a haver progressiva ênfase nos investimentos às ações
estruturantes, enquanto que para as estruturais significa um período de redução nessa
intensidade de investimentos;
IV. Estabilização, posteriormente à universalização, quando há, ainda, um período de
crescimento dos investimentos nas ações estruturantes e sua posterior estabilização,
enquanto que há um decrescimento na necessidade de investimentos nas ações
estruturais seguidas também da sua posterior estabilização.
Observa-se também que a soma dos investimentos em medidas estruturais e em medidas
estruturantes, indicadas na curva denominada "total", tende a uma certa estabilização a partir da
fase III – Reversão. Essa é uma decisão de planejamento fundamental e positiva, que vai ao
encontro da racionalização e economicidade do sistema. Muito provavelmente, caso sejam
20
cessados ou reduzidos os esforços em investimentos após atingir-se a universalização, haverá a

necessidade de imprimir esforços e recursos ainda maiores para retornar à universalização.
Trata-se de um processo contínuo de planejamento e seu monitoramento, avaliação e revisão
sistemáticos, em que a construção do sistema de saneamento não pode cessar, e deve manter-se
o equilíbrio nos investimentos. O foco deste equilíbrio está na capacidade de fazer com que a
totalização (medidas estruturais + medidas estruturantes) atinja certo patamar e se mantenha
constante.
2.2 Legislação aplicada

Quaisquer ações na área do saneamento devem ser realizadas de forma articulada com as demais
políticas existentes, sendo a intersetorialidade uma de suas características mais marcantes. Assim,
o conhecimento das ferramentas legais que possuem interface com a temática tratada é
fundamental para a proposição de uma política municipal eficiente, em consonância com as
tendências federal e estaduais, mas também com as peculiaridades das condições municipais.
A seguir, apresenta-se a legislação com maior relevância na temática do saneamento, com sua
respectiva disposição legal. Caso você queira conhecê-las em maior profundidade, basta acessar
os sites indicados em cada tópico.
Constituição Federal da Institui a norma matriz brasileira, sob a qual todas as demais
República Federativa do legislações devem estar baseadas.
Brasil de 1988 Recomendamos a você uma leitura mais aprofundada do
Capítulo VI – Do Meio Ambiente.
Acesse a Constituição Federal através do site:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm
Lei Federal nº 8.080 Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e

19 de setembro de 1990 recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos
serviços correspondentes e dá outras providências.
Acesse esta Lei através do site:
http:// www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8080.htm
Lei Federal nº 8.142 Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do

28 de dezembro de 1990 Sistema Único de Saúde (SUS) e sobre as transferências
intergovernamentais de recursos financeiros na área da
saúde e dá outras providências.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8142.htm
21
Regulamenta o artigo nº 37, inciso nº XXI, da Constituição

Lei Federal nº 8.666 Federal; institui normas para licitações e contratos da
21 de junho de 1993 Administração Pública e dá outras providências.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666compilado.htm
Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da

Lei Federal nº 8.987 prestação de serviços públicos previsto no artigo nº 175 da
13 de fevereiro de 1995 Constituição Federal e dá outras providências.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987cons.htm
Estabelece normas para outorga e prorrogação das

Lei Federal nº 9.074 concessões e permissões de serviços públicos e dá outras
07 de julho de 1995 providências.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9074compilada.htm
Institui a Política Nacional de Recursos Hídricos, cria o

Lei Federal nº 9.433 Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos,
08 de janeiro de 1997 regulamenta o inciso nº XIX do artigo nº 21 da Constituição
Federal, e altera o artigo nº 1 da Lei Federal nº 8.001, de 13
de março de 1990, que modificou a Lei Federal nº 7.990, de
28 de dezembro de 1989.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/l9433.htm
Dispõe sobre a educação ambiental, institui a Política Nacional

Lei Federal nº 9.795 de Educação Ambiental e dá outras providências.
27 de abril de 1999
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9795.htm
Regulamenta os artigos nº 182 e 183 da Constituição Federal,

Lei Federal nº 10.257 estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras
10 de julho de 2001 providências.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm
22
Institui normas gerais para licitação e contratação de parceria

Lei Federal nº 11.079 público-privada no âmbito da administração pública.
30 de dezembro de 2004 Acesse esta Lei através do site:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm
Dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse

Lei Federal nº 11.124 Social – SNHIS, cria o Fundo Nacional de Habitação de Interesse
16 de junho de 2005 Social – FNHIS e institui o Conselho Gestor do FNHIS.
Dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios

Lei Federal nº 11.107 públicos e dá outras providências.
06 de abril de 2005 Acesse esta Lei através do site:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/Lei/L11107.htm
Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico;

Lei Federal nº 11.445 altera a Lei Federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979; Lei
05 de janeiro de 2007 Federal nº 8.036, de 11 de maio de 1990; Lei Federal nº 8.666,
de 21 de junho de 1993; Lei Federal nº 8.987, de 13 de
fevereiro de 1995; revoga a Lei Federal nº 6.528, de 11 de maio
de 1978; e dá outras providências.
Regulamenta a Lei Federal nº 11.107, de 06 de abril de 2005,

Decreto Federal nº 6.017 que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios
17 de janeiro de 2007 públicos.
Acesse este Decreto através do site:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6017.htm
Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos; altera a Lei

Lei Federal nº 12.305 Federal nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998; e dá outras
02 de agosto de 2010 providências.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato 2007-2010/2010/lei/l12305.htm
23
Regulamenta a Lei Federal nº 11.445, de 05 de janeiro de 2007,

Decreto Federal nº 7.217 que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico,
21 de junho de 2010
e dá outras providências.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/Decreto/D7217.htm
Regulamenta a Lei Federal nº 12.305, de 02 de agosto de 2010,

Decreto Federal nº 7.404 que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, cria o
23 de dezembro de 2010
Comitê Interministerial da Política Nacional de Resíduos Sólidos
e o Comitê Orientador para a Implantação dos Sistemas de
Logística Reversa, e dá outras providências.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2010/Decreto/D7404.htm
Dispõe sobre os procedimentos de controle e de vigilância da

Portaria do Ministério da Saúde qualidade da água para consumo humano e seu padrão de
nº 2.914 potabilidade.
12 de dezembro de 2011
Acesse esta Portaria através do site:
http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2011/prt2914_12_12_2011.html
3. PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO: PRESSUPOSTOS
3.1 A natureza pública das ações de saneamento básico
Planejar, conforme será abordado com maior propriedade no Módulo 2, consiste em um meio
sistemático de se determinar a situação atual de um processo, onde se deseja chegar e qual
trajeto deverá ser percorrido. Contudo, é fundamental ter um bom grau de domínio sobre o
objeto que está sob planejamento, nesse caso o saneamento básico. A ação de planejamento não
deve envolver procedimentos meramente técnicos, a partir dos quais são elaborados diagnósticos
e prognósticos, mas, sobretudo, implica em um debate a partir das diversas formas de
reconhecimento e interpretação da realidade. Portanto, planejar pressupõe reconhecer e debater
conceitos e visões de mundo sob as quais o objeto é percebido e interpretado.
Assim, justifica-se a necessidade de se discutir o saneamento básico, buscando compreender seus
conceitos, a forma como foi entendido ao longo do tempo e como foi apropriado pelos diversos
segmentos da sociedade. Sem a participação social, o Plano Municipal de Saneamento Básico será
mais uma peça para gavetas e estantes, incapaz de cumprir seu relevante papel na transformação
social.
Convidamos você a acompanhar a linha do tempo apresentada na Figura 4, voltada à natureza
pública das ações em saneamento básico, mostrando a evolução brasileira acerca da temática do
saneamento, até chegar aos princípios da Lei Federal nº 11.445/07. Para tanto, faz-se um recorte
temporal desde os anos 1940 até o momento, instituindo quatro diferentes macro visões: período
24
de 1940 a 1960; década de 1960 – 1970; década de 1980 – 1990; e primeira década do século XXI.
A partir da Figura 4, podemos concluir que a formulação de políticas e planos é fortemente
influenciada por fatores políticos, sociais, econômicos, culturais, dentre outros. A última década,
especialmente, fez emergir tanto visões de mundo, quanto saberes que compõem os pressupostos
sob os quais, hoje, o planejamento das ações pode se sustentar. Tais pressupostos dão origem a
princípios, os quais vinculam-se à noção de saneamento como um direito social, como um serviço
de interesse local, como uma medida de promoção à saúde e de proteção ambiental, como uma
ação de infraestrutura que promove o desenvolvimento urbano e a habitação salubre e, ainda,
como meta social de responsabilidade do Estado, que pressupõe a universalidade6, a equidade7, a
integralidade, a intersetorialidade, a qualidade e regularidade da prestação de serviços, a
transparência das ações, a participação e o controle social.
Figura 4 - Evolução do saneamento básico no Brasil

• Criação do Ministério das Cidades e da Secretaria Nacional de
• Foi criada a tarifa por serviços de saneamento
Saneamento Ambiental; os investimentos são retomados e o
tanto como recuperação do investimento,
projeto de uma política pública de saneamento passa a ser
quanto para abatimento dos custos de operação
discutido com a sociedade (PL nº 5.296/2005);
e manutenção do sistema;
• Em 2007, é aprovada a Lei Federal nº 11.445/07;
• Os investimentos eram direcionados a cidades
• Novas modalidades de concessão de serviços públicos são
situadas em regiões industrializadas, bem como
apresentadas como parcerias público-privadas, culminando na
os serviços ofertados apenas para a população
aprovação da Lei Federal nº 11.079/04.
com capacidade de pagamento.
• Aprovação do Plansab – Plano Nacional de Saneamento Básico
• Início do processo de desigualdade
em 2013.
vinculado aos serviços de saneamento.
1970 2000 2014
1940 1950 1960 1980 1990
• As ações de saneamento voltavam-se para • Constituição Federal de 1988: define as ações de

o controle de endemias (malária e febre saneamento como políticas sociais, relacionadas
amarela); com a promoção da saúde pública, de direito do
• O saneamento vinculava-se à ideia de cidadão, e vinculada ao estabelecimento de
prevenção, sendo uma medida capaz de condições de moradia digna, bem como de direito
interromper o ciclo da doença. social, de interesse local e de controle ambiental.
• Os serviços de saneamento são tidos como meras mercadorias,
fruto da privatização das ações.
Assim, para promoverem transformações substanciais e serem igualmente inclusivos e pautados

em princípios de justiça social, os Planos de Saneamento Básico devem estar embasados nos
6
Universalidade: supõe que todos os brasileiros tenham acesso igualitário ao saneamento básico, sem barreiras de qualquer
natureza (BRASIL, 2011d).
7
Equidade: possibilita a concretização da justiça, com a prestação de serviços destacando um grupo ou categoria essencial alvo
especial das intervenções (BRASIL, 2011d).
25
princípios acima destacados. Com isso, mediante processos participativos, os Planos de

Saneamento Básico serão capazes de garantir saneamento de qualidade para todos.
3.2 Os princípios da Política de Saneamento Básico
A Lei Federal nº 11.445/07 elenca uma série de princípios básicos, os quais norteiam as
proposições acerca do saneamento. É essencial conhecê-los, pois, além de fazerem parte da
política federal, deverão ser considerados na elaboração de uma política pública de saneamento.
Os quadros abaixo permitem que você visualize, de forma esquemática, os princípios da Lei nº
11.445/07.
Universalização do acesso do serviço de saneamento básico

• Com integridade das ações(inciso II); e segurança qualidade e regularidade (inciso XI).
Promoção da saúde pública (incisos III e IV)

• Segurança da vida e do patrimônio (inciso IV); e proteção do meio ambiente (inciso III).
Articulação com as políticas de:

• Desenvolvimento urbano; proteção ambiental; e interesse social (inciso VI).
Adoção de tecnologias apropriadas às peculiaridades locais e regionais (inciso V)

• Uso de soluções graduais e progressivas (inciso VIII); e integração com gestão eficientede
recursos hídricos (inciso II).
Gestão de transparência
• Baseada em sistema de informação e segurança, qualidade e regularidade (inciso XI).
Promoção da interferência e sustentabilidade econômica (inciso VIII)

• Com consideração à capacidade de pagamento dos usuários.
Para conhecer o significado de cada princípio da Lei do Saneamento Básico, vamos visualizar a
sequência de quadros a seguir.
26
27
Conforme destacamos anteriormente, as ações de saneamento básico devem ser consideradas

como de direito social, de serviço público de interesse local, de medida de promoção à saúde e de
proteção ambiental, e, ainda, de ação de infraestrutura para a salubridade da população. Com
tamanha relevância em tantas áreas distintas, o saneamento básico é um conjunto de ações multi,
inter e transdisciplinares.
Na prática, para que essa multidisciplinaridade8 possa ser atingida, sugere-se que o assunto seja
tratado de forma intersetorial9, primando pela integração dos diversos setores da administração
pública, nos níveis municipal, estadual e federal. Setores da área da saúde, educação, meio
ambiente, planejamento urbano, habitação, recursos hídricos, administração, direito, dentre
outros, devem trabalhar conjuntamente para que haja aumento da eficiência e eficácia das
medidas públicas propostas.
Salienta-se que o êxito de qualquer ação intersetorial, além da participação de todos os entes,
envolve a promoção de uma nova forma de pensar, pautada em uma visão global dos setores e
das políticas públicas. A materialização dessas ações deverá ser realizada em nível local, por meio
de ações coletivas, de troca de saberes e experiências dos diversos atores sociais (população,
poder público, poder judiciário, representantes de diversos setores da economia e da sociedade,
etc.).
Contudo, compreende-se que essa é uma tarefa bastante árdua, visto que a tradição da
administração pública brasileira (e muitas vezes da própria iniciativa privada) é marcada pela
verticalização e setorização das ações, com o oferecimento de serviços bastante especializados,
mas que não permitem ou não consideram a interface com outras áreas e setores.
Infelizmente, não há fórmula mágica para solucionar esse problema; nenhuma “receita de bolo”
pode ser fornecida, uma vez consideradas as peculiaridades locais. Os contextos de ordem política,
econômica, cultural, social e ambiental devem se constituir em pontos de partida para se pensar e
agir de forma intersetorial.
Há uma série de leis federais que incentivam a prática da intersetorialidade no ambiente público.
Embora a Lei Federal nº 11.445/07 seja um bom exemplo desse esforço, ela não é a única. Alguns
exemplos de legislações que primam pela intersetorialização são: a Lei Federal nº 8.080 (BRASIL,
1990b), a qual dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde; a Lei
Federal nº 9.433/97, que institui a Política Nacional de Recursos Hídricos; a Lei Federal nº
10.257/01, que estabelece diretrizes gerais da política urbana; a Lei Federal nº 9.795/99, que
8
Multidisciplinaridade: pode ser compreendida como um sistema onde há a justaposição de elementos em um único nível
hierárquico, estando ausente uma cooperação sistemática entre os diversos campos disciplinares. A Interdisciplinaridade pode ser
compreendida como um sistema onde há a justaposição de elementos em diferentes níveis hierárquicos, sendo que o elemento que
se encontra no nível hierárquico superior atua não somente como integrador e mediador, mas principalmente como coordenador.
Enquanto que a transdisciplinaridade pode ser compreendida como a completa integração de elementos, o que resulta na geração
de um novo elemento capaz de desenvolver uma autonomia teórica e metodológica perante os elementos que lhe originaram.
9
Intersetorial: pode ser compreendida como uma estratégia para tornar a ação pública mais efetiva e eficaz, através do
rompimento da sua visão fragmentada. Seria muito mais do que somente agrupar setores; seria criar uma nova dinâmica para a
execução das ações públicas, que considerem a integração dos objetivos, metas e procedimentos de diversos órgãos
governamentais. Implica a necessidade de se promover mudanças de estratégias de ação, formas de destinação de recursos
públicos, estrutura organizacional e burocrática.
28
institui a Política Nacional de Educação Ambiental; a Lei Federal nº 12.305/10, que institui a
Política Nacional de Resíduos Sólidos.
Em todas essas, é comum encontrarmos termos que remetem à intersetorialidade, tais como
“integração das ações”, “articulação de políticas e programas”, “acompanhamento, avaliação e
divulgação”, “participação”, “colaboração”, “articulação do planejamento”, “articulação da
gestão”, “integração da gestão”, “articulação dos estados”, “integração das políticas locais”,
“integração e complementaridade”, dentre outras.
Sempre que você encontrar termos similares a estes, quando estiver analisando uma legislação,
lembre-se: TRATA-SE DE DISPOSIÇÕES DE CARÁTER INTERSETORIAL.
Lembrar-se disso quando você participar de discussões para a formulação de políticas públicas
municipais, como a Política Municipal de Saneamento Básico, é igualmente importante!
Vamos refletir?
Quando da elaboração do Plano Municipal de Saneamento, considerando o caráter
intersetorial deste, é importante mobilizar as diversas secretarias e profissionais que
permeiam os temas abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos
sólidos e manejo de águas pluviais. Considerando esse assunto, quais secretarias/setores
do seu município seriam importantes mobilizar para elaboração do Plano?
3.3 A gestão associada e o papel dos diferentes entes da federação
Conforme já destacado, a associação entre diferentes entes federados é essencial ao regramento

da questão do saneamento básico no Brasil, dado seu caráter multi, inter e transdisciplinar. Para
coordenar a atuação desses entes e evitar ações divergentes e contraditórias, a legislação
brasileira estabelece as responsabilidades de cada ente federado nos âmbitos legislativo,
administrativo e tributário, respeitando o princípio da predominância de interesses.
O princípio da predominância de interesse facilita a repartição de atribuições/competências,
remetendo, de acordo com Cury (2011), ao âmbito de aplicabilidade de um interesse nacional,
regional ou local. Ressalte-se que predominância é diferente de exclusividade, e tais assuntos
estão discriminados basicamente na Constituição Federal.
O princípio da predominância de interesses partilha competências entre os entes

federados, sendo que ficam a cargo da União assuntos de predominante interesse geral ou
nacional; aos estados, assuntos de predominante interesse regional; aos municípios,
assuntos de interesse local; e ao Distrito Federal o somatório das competências estaduais e
municipais.
29
Convidamos você para conhecer um pouco mais sobre essas competências, quando aplicadas à
temática do saneamento básico. Primeiramente, para compreender melhor a hierarquia do
princípio da predominância de interesses, vamos observar a Figura 5.
Figura 5 - Princípio da predominância de interesses entre os entes da federação
No campo da política urbana, é dever da União instituir diretrizes legais para o desenvolvimento
urbano, incluindo-se aqui medidas voltadas à habitação, ao saneamento básico e ao transporte
urbano. É de competência comum entre União, estados e distrito federal a proposição de medidas
legais que visem a proteção do meio ambiente, o controle da poluição e a proteção e defesa da
saúde. Nesses casos, quando a competência é concorrente, ou seja, comum aos entes federados,
cabe à União estabelecer normativas gerais, enquanto que os demais entes federados devem
trabalhar para complementá-la.
Já aos municípios, cabe legislar sobre assuntos de interesse local; suplementar a legislação federal
e estadual no que couber; organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, os serviços públicos de interesse local; promover, no que couber, o adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano.
Dentro da temática do saneamento básico, é responsabilidade do município, formular a política
pública de saneamento básico, devendo, para isso, elaborar o Plano de Saneamento Básico. Essa
ação é indelegável, sendo-lhe facultado delegar a organização, a regulação, a fiscalização e a
prestação desses serviços.
Os entes federados podem ainda, baseados na Constituição Federal, associarem-se
cooperativamente por meio de convênios de cooperação e consórcios públicos, promovendo a
gestão associada dos serviços; a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e
bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.
Tomando como exemplo o abastecimento de água, existem diversos sistemas implantados no
Brasil que usam mananciais de suprimento de água fora dos limites administrativos dos municípios
30
atendidos por esses sistemas. No caso, por exemplo, de projeto de esgotamento sanitário que vise
despoluir um recurso hídrico, às vezes, pode ser necessário executar ações em município situado a
montante. Pode-se citar, ainda, o manejo de resíduos sólidos municipal, cujas exigências para a
localização do destino final podem indicar a seleção de área fora do município.
O planejamento requer considerar o território municipal e a sua relação com outros territórios,
municípios e regiões. Assim é que, em determinadas situações, o consórcio público entre
municípios e/ou plano regional mostra-se importante para construir soluções tecnológicas que
atendam a mais de um município.
3.4 Aspectos metodológicos
Planejar faz parte do nosso cotidiano; é uma ação praticamente involuntária que todos nós
realizamos, mesmo que mentalmente, todos os dias. Uma iniciativa de planejamento adquire os
sentidos de empreendimento, projeto, sonho e intenção quando estiverem associadas a ela
informações complementares sobre como viabilizar seus propósitos no espaço e no tempo. Isso
revela a vontade de intervir sobre uma dada realidade em uma determinada direção, a fim de se
concretizar alguma intenção.
Que tal buscarmos um exemplo prático do que é planejamento?

Um jovem acaba de concluir o ensino médio e está à procura de um emprego. Ele faz inúmeras
entrevistas, mas todas exigem qualificação superior àquela possuída no momento. Baseado nisso,
o jovem decide ingressar no ensino superior, almejando um emprego diferenciado quando se
formar.
Esse breve exemplo apresenta as três etapas básicas do planejamento: 1ª) a avaliação ou o
reconhecimento da situação atual (sua qualificação momentânea); 2ª) a situação almejada no
futuro (um emprego); 3ª) a estratégia que será implementada para se alcançar a situação futura (o
ensino superior).
Antes de o jovem ingressar no ensino superior, provavelmente, deverá reavaliar sua decisão,
baseado na análise de uma série de variáveis relevantes: qual curso pretende realizar? Qual
instituição de ensino superior escolherá? A universidade está localizada na mesma cidade na qual
reside? Como se deslocará até a universidade? Como vai se sustentar durante o período da
graduação? etc.
A consideração dessas variáveis, além de fazer parte do processo de planejamento, é essencial e
primordial a sua viabilidade. Assim, independentemente do tipo de planejamento que se faz,
todas as variáveis que influenciam o processo devem ser avaliadas (aspectos políticos, técnicos,
econômicos, sociais, ambientais, institucionais, etc.).
Na Figura 6 podemos observar esquematicamente, os principais aspectos a serem avaliados na
realização de um processo de planejamento aplicado ao saneamento básico.
31
Figura 6 - Aspectos a serem avaliados no processo de planejamento
Fonte: Adaptado de Brasil (2011d)
Um tipo ideal de modelo sustentável de gestão de serviços de saneamento básico privilegiaria as

escalas institucionais e territoriais de gestão; a construção da intersetorialidade; a possibilidade de
conciliar eficiência técnica e econômica e eficácia social; o controle social e a participação dos
usuários na gestão dos serviços; a sustentabilidade ambiental.
4. PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO: INTER-RELAÇÕES COM OUTROS PLANOS

Você já deve ter se perguntado acerca do porquê da exigência legal de tantos planos: Plano de
Segurança das Águas, Plano de Bacia Hidrográfica, Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos,
Plano Diretor, Plano de Riscos, Plano Municipal de Saúde, Plano Nacional de Habitação, etc.
Bem, a esta altura do nosso curso, você já deve ter compreendido que os planos são ferramentas
fundamentais ao processo de planejamento. Seu intuito é organizar, documentar e auxiliar na
execução do planejamento, considerando minimamente as três etapas já destacadas: avaliação da
situação atual, estimativa da situação futura e elaboração de meios para que a realidade futura
seja atingida (através de diretrizes, programas, projetos, ações, normas, etc.).
Conforme também destacado anteriormente, você já deve saber o quão importante é a
intersetorialidade para qualquer processo de planejamento, ainda mais para a temática
saneamento, considerando-se seu caráter multi, inter e transdisciplinar.
Assim, não é surpresa nenhuma concluir que todas essas ferramentas devam estar conectadas;
contrariando a forte tradição do planejamento setorial, a qual tem se mostrado inadequada não
só por não dar conta de problemas complexos, mas também por ser imprópria diante do novo
marco legal, tanto da área de saneamento, como de outras da administração pública, a exemplo
32
de recursos hídricos e saúde.

O esforço da interdisciplinaridade envolve promover o diálogo entre os diversos mecanismos de
planejamento existentes. Na área de saneamento, implica considerar o Plano Diretor Municipal, os
Planos de Bacias Hidrográficas, o Plano Municipal de Saúde, o Plano de Gestão Integrada de
Resíduos Sólidos, o Plano Local de Habitação de Interesse Social e outros que tenham inter-relação
com a área de saneamento. Tais planos devem ser cuidadosamente avaliados e criticados,
considerando a adequação de suas proposições aos pressupostos, diretrizes e metas definidas
para o Plano de Saneamento Básico.
A Figura 7 apresenta a relação entre a legislação federal, os Planos de Saneamento Básico e outros
planos.
Figura 7 - Relação entre os Planos Municipais de Saneamento Básico e os demais planos municipais
Conforme o artigo 9º da Lei Federal nº 11.445/2007, o titular dos serviços formulará a respectiva
política pública de saneamento básico, onde será definido o modelo jurídico-institucional e as
funções de gestão, bem como fixará os direitos e deveres dos usuários. O
artigo 19 determina os critérios para a prestação de serviços públicos de saneamento básico,
delimitando as condições para a prestação dos serviços, objetivos e metas, programas, projetos e
ações.
33
O município deve formular a Política de Saneamento Básico e elaborar o Plano de

Saneamento Básico. O Plano deverá estar compatível com a Política, levar em consideração
o Plano Diretor, o Plano de Bacia e os demais Planos Regionais e Municipais.
4.1 Plano de Bacia Hidrográfica e Plano de Saneamento Básico

No campo do saneamento, a bacia hidrográfica é um território de extrema importância, uma vez
que o seu uso e ocupação determinam as condições de disponibilidade da quantidade e qualidade
dos recursos hídricos. Para promover a gestão dos recursos hídricos no Brasil, a Lei Federal nº
9.433/1997 estabelece como um dos instrumentos a elaboração de Planos de Recursos Hídricos
por bacia hidrográfica.
O diálogo entre os Planos de Bacias e de Saneamento Básico mostra-se extremamente necessário.
Uma importante tarefa para a elaboração do Plano de Saneamento Básico é avaliar as condições
quantitativas e qualitativas presentes e futuras dos mananciais de fornecer água para suprimento
humano e, ainda, a capacidade dos recursos hídricos de receber cargas poluidoras. Tais elementos
são essenciais para a seleção das alternativas a serem consideradas no Plano de Saneamento
Básico com vistas à universalização dos serviços.
É importante ressaltar, também, que tal diálogo implicará facilidades ou dificuldades na
implementação do Plano de Saneamento Básico; por exemplo, nos processos de solicitação de
outorga dos direitos de uso de recursos hídricos, tanto para captação de água, como para
lançamentos de efluentes líquidos.
Ciente da necessidade da integração entre essas áreas, a Lei de Recursos Hídricos, além de definir
o uso prioritário dos recursos hídricos para consumo humano em situações de escassez, prevê a
articulação do “planejamento de recursos hídricos” com o dos setores usuários e com os
planejamentos regional, estadual e nacional. Assim, os prestadores dos serviços de saneamento,
como usuários dos recursos hídricos, devem participar ativamente da gestão, sendo que essa
participação se dá via Comitê de Bacia, que tem a competência para aprovar os Planos de Bacias e
cuja composição conta com representantes de usuários.
4.2 Plano Diretor e Plano de Saneamento Básico

Outro diálogo imprescindível envolve o campo do planejamento urbano, atividade prevista na
Constituição Federal, por meio da elaboração de Planos Diretores. O Plano Diretor é o instrumento
básico da política urbana e deve assegurar a função social da cidade com o atendimento das
necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida e à justiça social. O direito ao saneamento
se constitui em uma das diretrizes da política urbana, expressa pela Lei Federal
nº 10.257 de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade.
O Plano Diretor, a ser revisto a cada dez anos, define o planejamento do uso e ocupação do solo,
densidades demográficas, infraestruturas urbanas, sistema viário, transporte, e as demandas de
serviços de saneamento.
34
Os Planos Diretores permitem avaliar as demandas em todo o território do município, inclusive de

setores das cidades, e verificar a capacidade da infraestrutura sanitária em água e esgoto
instalada, de forma a identificar alternativas de atendimento à população.
Por outro lado, o sistema viário é um dos subsídios para a avaliação das formas e tecnologias para
a coleta, transporte, transbordo e destino final dos resíduos sólidos, assim como para projetar o
sistema de limpeza urbana municipal.
No campo da drenagem, a ocupação do solo, os níveis de impermeabilização, o sistema viário, as
estratégias e normas para a proteção das áreas de preservação permanentes e para o manejo das
águas pluviais ou o amortecimento de cheias, a proteção de áreas de recarga de aquíferos, entre
outros, são pontos de extrema relevância para o manejo das águas pluviais.
Assim, a compatibilidade do Plano de Saneamento Básico com o Plano Diretor, e vice-versa, é
exigência para o processo de planejamento que tenha como objetivo garantir o direito à cidade
para todos, o que implica saneamento de qualidade com acesso universal.
4.3 Saúde e Plano de Saneamento Básico

No campo da saúde, a Constituição Federal estabelece que é competência do Sistema Único de
Saúde (SUS) a participação na formulação da política e da execução das ações de saneamento
básico. A Lei Federal nº 8.080/90 define a necessidade de articulação das políticas e programas de
saúde, meio ambiente e saneamento.
No nível local, a lei define como competência da direção municipal a execução de serviços de
saneamento básico. O planejamento das ações do SUS se dá por meio da elaboração de planos de
saúde municipais, estaduais e federal. Diante desses mecanismos legais, a área da saúde vem
desenvolvendo diversas atividades relevantes para a área de saneamento.
Nesse sentido, o Ministério da Saúde, por meio da Coordenação de Vigilância em Saúde
Ambiental, da Secretaria de Vigilância em Saúde, com respaldo da Instrução Normativa
nº 1/2005, regulamentou o Subsistema Nacional de Vigilância em Saúde Ambiental (SINVSA),
extremamente importante para respaldar as ações de planejamento da área de saneamento.
Entre as ações de vigilância, a de maior interesse para a área de saneamento refere-se à qualidade
da água para consumo humano. É competência do Ministério da Saúde estabelecer normas e
padrões para a qualidade da água de consumo humano. O mecanismo legal mais recente que
regula essa questão é a Portaria nº 2.914/2011.
4.4 Planos Setoriais e Plano de Saneamento Básico

Também na própria área de saneamento a abordagem setorial deverá ser superada. A prática da
área até então tem sido a de produção de planos diretores de abastecimento de água, de
esgotamento sanitário, de manejo de resíduos sólidos ou de manejo de águas pluviais que não
dialogam mesmo entre si.
Com a Lei Federal nº 11.445/07 e a definição da integralidade como um dos princípios
fundamentais, são dadas as condições para que seja superada a era dos Planos Setoriais. A
35
integralidade das ações envolve a promoção do conjunto e de todas as atividades e componentes

de cada um dos serviços de saneamento básico. Assim, o Plano de Saneamento Básico deverá
contemplar e integrar todos os seus componentes.
Um exemplo bastante claro de superação da abordagem setorial é a possibilidade de unificação do
Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos, requerido pela Lei Federal nº 12.305/2010,
também conhecida como Política Nacional de Resíduos Sólidos, e o Plano de Saneamento Básico.
Pode-se incorporar o Plano de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos ao próprio Plano de
Saneamento Básico.
5. POLÍTICA MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO
5.1 A Política Municipal de Saneamento como instrumento para buscar a efetividade do

plano no âmbito do município
A Política Municipal de Saneamento Básico tem por finalidade nortear a promoção do saneamento
básico em âmbito municipal. Deverá estar em consonância com as demais políticas cuja temática
possua interface com o tema tratado: saúde, meio ambiente, recursos hídricos, desenvolvimento
urbano e rural, dentre outras. Assim, uma política de saneamento deve contemplar as populações
urbanas e rurais, promovendo ações de abastecimento de água em quantidade e dentro dos
padrões de potabilidade vigentes; o esgotamento sanitário e o manejo sustentável de resíduos
sólidos e de águas pluviais.
Considerando a existência de uma Política em âmbito nacional para organização dessas questões,
compreende-se que o município deverá embasar suas proposições nos princípios e diretrizes da
política federal, considerando, é claro, suas peculiaridades. Estas últimas é que diferenciarão uma
política municipal da outra. Assim, os princípios de uma Política Municipal devem estar em
consonância com aqueles propostos para a Política de âmbito federal.
36
EXEMPLOS DE DIRETRIZES PARA A ELABORAÇÃO DA POLÍTICA MUNICIPAL DE SANEAMENTO
 Promover ações de saneamento ambiental com base em princípios sociais.

 Estabelecer critérios que tornem as tarifas sociais mais inclusivas.
 Promover a prestação de serviços de saneamento com produtividade e qualidade.
 Aplicar recursos financeiros de modo a promover o desenvolvimento sustentável, a eficiência e eficácia.
 Planejar o uso e a ocupação do solo do município, de forma que sejam adotadas medidas para a proteção
dos ecossistemas e dos recursos hídricos.
 Adotar indicadores e parâmetros ambientais, sanitários, epidemiológicos e socioeconômicos para o
planejamento, a execução e a avaliação das ações de saneamento básico.
 Buscar a adoção de tecnologias apropriadas às condições socioculturais e ambientais de cada local,
considerando os termos econômicos, sociais e culturais.
 Apoiar as ações das instituições responsáveis pela proteção e pelo controle ambiental.
 Garantir meios adequados para o atendimento da população rural dispersa, inclusive mediante a
utilização de soluções compatíveis com suas características econômicas e sociais peculiares.
 Respeitar as legislações relacionadas à proteção ambiental e à saúde pública no planejamento e na
execução de ações e em obras e serviços de saneamento, cabendo aos órgãos e às entidades por elas
responsáveis, seu licenciamento, sua fiscalização e seu controle nos termos de sua competência legal.
Adaptado de Brasil (2005; 2007)
No tocante aos objetivos da Política Municipal deve-se primar pela universalização do acesso aos
serviços e pela promoção da efetividade das ações de saneamento básico, através da execução de
obras e serviços, bem como pela realização de uma gestão eficiente e eficaz para a garantia da
função social.
37
EXEMPLOS DE OBJETIVOS DA POLÍTICA MUNICIPAL DE SANEAMENTO
 Assegurar o fornecimento contínuo da água.

 Promover o uso racional da água.
 Promover o controle e a vigilância da qualidade da água de consumo humano.
 Promover a coleta e disposição correta dos esgotos sanitários das populações urbana e rural.
 Promover a coleta e disposição adequada dos resíduos sólidos gerados pelas populações urbana e rural.
 Promover a ampliação da parcela da população coberta por serviços de abastecimento de água,
esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e de águas pluviais.
 Estimular a adoção de medidas e tecnologias para a minimização da geração de esgotos e resíduos
sólidos.
 Promover a proteção e recuperação das matas ciliares e a proteção do solo de processos erosivos; adotar
medidas para reduzir e controlar o processo de impermeabilização do solo, devido à urbanização.
 impedir/controlar a ocupação das áreas naturais de alagamentos dos corpos d’água, para controle das
vazões de cheias.
 Fomentar a realização das atividades necessárias para o controle ambiental de vetores transmissores de
doenças.
 Promover atividades de educação sanitária e ambiental.
 Criar instâncias de participação e controle social para o planejamento, acompanhamento e avaliação da
política de saneamento ambiental.
Adaptado de Brasil (2005; 2007)
Para a execução racional e organizada das ações de saneamento básico municipal, uma estratégia
é a organização de um Sistema Municipal de Saneamento Básico, composto por instâncias,
instrumentos básicos de gestão e um conjunto de agentes institucionais que, no âmbito das
respectivas competências, atribuições, prerrogativas e funções, integram-se de modo articulado e
cooperativo para a formulação das políticas, definição de estratégias, execução e avaliação das
ações de saneamento.
PRINCIPAIS INSTRUMENTOS DO SISTEMA MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO
 Conferência Municipal de Saneamento Básico;

 Conselho Municipal de Saneamento Básico (ou equivalente);
 Plano Municipal de Saneamento Básico;
 Fundo Municipal de Saneamento Básico;
 Sistema Municipal de Informações em Saneamento Básico;
 Instrumento de delegação da prestação dos serviços (quando necessário).
Vamos conhecer um pouco melhor os instrumentos do
38
Sistema Municipal de Saneamento Básico?
O Plano Municipal de Saneamento Básico deve ser aprovado pelo Conselho Municipal de
Saneamento Básico (ou equivalente), devendo conter os elementos básicos para a
operacionalização da política e o planejamento das ações de saneamento do município,
contemplando os quatro componentes, as estimativas de investimentos, as fontes de recursos, os
objetivos e metas, a definição de prioridades, dentre outros.
Recomenda-se revisão do Plano de quatro em quatro anos, de forma articulada com as demais
políticas cujo escopo possua interface com a temática do saneamento. Deverá informar como,
quando, com quem e com que recursos serão implementadas as ações de saneamento no
município, além dos mecanismos de controle e avaliação que serão utilizados. Ainda, deverá
refletir as necessidades e os anseios da população local, devendo, para tanto, resultar de um
planejamento democrático e participativo, para que atinja sua função social.
Para subsidiar a elaboração do Plano, é importante que haja um Sistema de Informações sobre as
condições de salubridade ambiental e dos serviços de saneamento. Torna-se necessário que se
garanta o acesso às informações desse Sistema a todos os órgãos, entidades da sociedade civil e à
população em geral, de forma que ele se constitua num instrumento de cidadania.
O Conselho Municipal de Saneamento Básico (ou equivalente) deve ser uma instância colegiada,
de caráter deliberativo e consultivo, composto por representantes do Poder Público municipal,
dos prestadores de serviço, dos usuários e de outros segmentos sociais, devendo ser criado por lei
municipal. O Conselho tem a competência de formular as políticas públicas de saneamento, definir
estratégias e prioridades, além de acompanhar e avaliar sua implementação.
Seu regulamento e suas competências devem ser compatíveis com os princípios, as diretrizes e os
objetivos da Política Municipal de Saneamento Básico. Cabe a esse Conselho e às demais
instâncias municipais competentes regular, avaliar e realizar o controle da prestação dos serviços
de saneamento, mediante apoio técnico de instituição capacitada. Essa instituição pode ser
municipal, resultar de associação entre municípios ou pertencer ao governo estadual.
O Fundo Municipal de Saneamento tem a missão de financiar as ações públicas de saneamento,
em conformidade à Política e ao Plano Municipal de Saneamento Básico. Suas fontes de recursos
podem advir do próprio sistema tarifário dos serviços de saneamento, podem ser constituídas de
dotações orçamentárias do município e de outros níveis de governo, bem como de outros fundos,
doações e subvenções nacionais e internacionais, além de recursos financeiros de agências de
financiamentos nacionais.
O Fundo tem o objetivo principal de promover a universalização dos serviços no município e,
secundariamente, de constituir uma fonte complementar e permanente do financiamento das
ações a custos subsidiados, visando garantir a permanência da universalização e a qualidade dos
serviços.
A Conferência Municipal de Saneamento Básico deve ser realizada a cada dois anos, servindo
para subsidiar a formulação da política e a elaboração/revisão do Plano. A Conferência é uma
forma eficaz de mobilização, por permitir a democratização das decisões e o controle social da
ação pública. Possibilita a construção de pactos sociais na busca de políticas democráticas e
39
serviços de saneamento, com atendimento universal e de boa qualidade, contribuindo para a

construção da cidadania.
Para viabilizar a implementação da Política de Saneamento, há atuação de vários órgãos federais
atuando simultaneamente. No quadro a seguir é sistematizada esta organização nacional.
QUEM? O QUE COORDENA? POR MEIO DE QUEM E NO QUE ATUA?

Atua por meio da SNSA, nas ações de
abastecimento de água, esgotamento
sanitário, limpeza pública e manejo e
tratamento dos resíduos sólidos urbanos e
drenagem e manejo das águas pluviais,
Ministério das Política Federal de Saneamento
limpeza e fiscalização preventiva das
Cidades Básico.
respectivas redes urbanas. Em âmbito
territorial, concentra suas ações em
municípios com mais de 50 mil habitantes e
nas Regiões Metropolitanas e Regiões
Integradas de Desenvolvimento (RIDEs).
Política Nacional de Meio Ambiente,
Por meio da Agência Nacional das Águas
de Recursos Hídricos e de Resíduos
(ANA), atua na gestão dos recursos
Sólidos. Conjuntamente com o
hídricos. O Ministério do Meio Ambiente
Ministério do Meio Ministério do Desenvolvimento Social
concentra sua atuação no apoio à melhoria
Ambiente e Combate à Fome, coordena o
da gestão dos serviços, em particular nas
Comitê interministerial para inclusão
áreas de resíduos sólidos e recursos
social e econômica dos catadores de
hídricos.
materiais reutilizáveis e recicláveis.
Atua na execução das ações, na operação e
na manutenção dos sistemas de
saneamento voltados para as populações
indígenas. Por meio da Fundação Nacional
de Saúde (FUNASA), atua em ações junto às
Ministério da Saúde Política Nacional de Saúde populações rurais, populações das reservas
extrativistas, dos remanescentes de
quilombolas e outras populações
tradicionais. Em âmbito territorial
concentra suas iniciativas em municípios
com população inferior a 50 mil habitantes.
40
QUEM? O QUE COORDENA? POR MEIO DE QUEM E NO QUE ATUA?

Atua nas ações de saneamento,
especialmente na região do semiárido e
nas bacias dos rios são Francisco e
Parnaíba. Concentra suas iniciativas na
implementação de sistemas de adução de
água de caráter multimunicipal e de usos
múltiplos (exemplo: abastecimento público
+ irrigação) na região nordeste do país, e,
Ministério da Política Nacional de Desenvolvimento
mediante a interveniência da Companhia
Integração Nacional Regional
de Desenvolvimento dos Vales do São
Francisco e do Parnaíba (CODEVASF), na
implementação de sistemas de
abastecimento de água, esgotamento
sanitário e resíduos sólidos urbanos em
municípios com menos de 50 mil
habitantes localizados nas Bacias dos rios
São Francisco e Parnaíba.
Atua nas ações de instalações de um
Ministério do
milhão de cisternas no semiárido e
Desenvolvimento
Política Nacional de Assistência Social coordena o Programa Brasil Sem Miséria
Social e Combate à
que propõe um programa de ampliação do
Fome
acesso à água em áreas rurais.
São agentes Financeiros e principais
operadores dos recursos de empréstimo
(FGTS e FAT) disponibilizados pela União
Caixa Econômica Federal (CAIXA) e Banco Nacional de
para as ações de saneamento básico. A
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES)
CAIXA desempenha também a função de
mandatária da União na operacionalização
dos contratos com recursos do OGU.
*RIDE: Região Integrada de Desenvolvimento. Fonte: Adaptado de Brasil (2011e)
41
As ações de saneamento básico são desenvolvidas pelos órgãos citados no quadro anterior
e ainda conforme a seguinte divisão:
PERFIL DOS MUNICÍPIOS E FAIXA POPULACIONAL

Municípios integrantes de Demais municípios Com população maior
DESCRIÇÃO
Regiões metropolitanas, de RIDE*, ou integrantes de que 50 mil habitantes
ou integrante de consórcios** consórcios***
Abastecimento de Ministério das
Ministério das Cidades FUNASA
água Cidades
Esgotamento Ministério das
sanitário Cidades
Limpeza Pública e
manejo de resíduos Ministério das
sólidos Cidades
urbanos
Drenagem e manejo
das águas pluviais,
limpeza e
Ministério das Ministério das
fiscalização Ministério das Cidades
Cidades Cidades
preventiva das
respectivas redes
urbanas
* RIDE: Região Integrada de Desenvolvimento;
** Consórcios públicos, nos termos da Lei n° 11.107/05, acima de 150 mil hab.
*** Consórcios públicos, nos termos da Lei n° 11.107/05, abaixo de 150 mil hab.
Fonte: Brasil (2011e)
6. PRESTAÇÃO, REGULAÇÃO, FISCALIZAÇÃO E FINANCIAMENTO DOSSERVIÇOS
Você já deve estar se inteirando dos aspectos fundamentais referentes à Política e aos Planos de
Saneamento. Para reforçar esta caminhada, vamos fazer aqui um resumo sobre o modo de
operação institucional dos serviços de saneamento, abordando a regulação do setor, as
configurações possíveis para a prestação dos serviços, a fiscalização e as formas de remuneração
existentes.
Pretendemos, com isso, fornecer a você um suporte, sobretudo de caráter legal e técnico, que lhe
permita considerar e avaliar a situação de vários elementos abrangidos pelos serviços de
saneamento prestados em seu município. A intenção maior é que você desenvolva ou aprimore a
aptidão requerida para a execução de uma avaliação de possibilidades e/ou necessidades de
mudanças concernentes ao saneamento municipal.
Vamos agora tentar entender um pouco melhor o papel do município na gestão dos serviços
relacionados ao saneamento municipal.
42
6.1 Competências municipais sobre a gestão dos serviços de saneamento básico
A Constituição Federal de 1988, no inciso V do art. 30, estabelece que:
“Compete aos municípios organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou

permissão, os serviços públicos de interesse local”, o que inclui os serviços de saneamento (inciso V,
do art. 30 da CF).
Uma vez que os serviços de saneamento são de interesse local e o poder público local tem a
competência para organizá-los e prestá-los, o município é o titular do serviço. Assim, uma política
de saneamento deve partir do pressuposto de que o município tem autonomia e competência
constitucional sobre a gestão dos serviços de saneamento, no âmbito de seu território,
respeitando as condições gerais estabelecidas na legislação nacional sobre o assunto.
As competências do município quanto aos serviços de saneamento básico, de acordo com as
premissas do artigo 9º da Lei Federal nº 11.445/07, são destacadas a seguir:
 estabelecer mecanismos de controle social.

 estabelecer sistema de informações sobre os serviços, articulado com o Sistema Nacional
de Informações em Saneamento.
 intervir e retomar a operação dos serviços delegados, por indicação da entidade
reguladora, nos casos e condições previstos em lei e nos documentos contratuais.
 elaborar os planos de saneamento básico.
 prestar os serviços diretamente ou autorizar a sua delegação.
 definir o ente responsável pela sua regulação e fiscalização, bem como os procedimentos
de sua atuação.
 adotar parâmetros para a garantia do atendimento essencial à saúde pública, inclusive
quanto ao volume mínimo per capita de água para abastecimento público, observadas as
normas nacionais relativas à potabilidade da água.
 fixar os direitos e os deveres dos usuários.
Vimos, anteriormente, que o saneamento básico envolve um conjunto de serviços, infraestrutura

e instalações operacionais relativos ao abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de
resíduos sólidos, além do manejo das águas pluviais.
43
ATENÇÃO
A Lei 11.445/07 e o seu Decreto regulamentador 7.217/10 não trouxeram definição expli cita da
figura do TITULAR. Porém, em razão do inciso V, do art. 30 da CF, a titularidade dos serviços de
saneamento básico será municipal. Esse conceito deverá ser flexibilizado, quando se tratar da
Região Metropolitana do Rio de Janeiro e Microrregião dos Lagos, o Acórdão do STF da Ação Direta
de Inconstitucionalidade 1.842 RIO DE JANEIRO (ADI 1842 /RJ) declara textualmente que: “O
interesse comum e a compulsoriedade da integração metropolitana não são incompatíveis com a
autonomia municipal. O mencionado interesse comum não é comum apenas aos municípios
envolvidos, mas ao Estado e aos municípios do agrupamento urbano...”, e reconheceu que neste
tipo de aglomerado urbano, o poder concedente e a titularidade do serviço pertence ao colegiado
formado pelos municípios e pelo estado federado (disponível em:
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=630026).
Mas como funciona a gestão desses serviços e em quais fundamentos ela está
embasada?
Conforme abordado anteriormente, consta na Lei do Saneamento que a gestão desses serviços
envolve o planejamento, a regulação, a fiscalização e a prestação dos serviços. Todas essas
funções têm na participação ativa da sociedade um elemento de conexão.
De acordo com as definições da Lei nº 11.445/07, podemos interpretar a gestão do saneamento
como o conjunto integrado das ações de: “planejar”, “prestar”, “regular” e “fiscalizar”. Os
conceitos são apresentados a seguir.
• PLANEJAMENTO - As atividades atinentes à identificação, qualificação, quantificação,

organização e orientação de todas as ações, públicas e privadas, por meio das quais o
serviço público deve ser prestado ou colocado à disposição de forma adequada.
• PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS - Atividade, acompanhada ou não de execução de obra, com objetivo

de permitir aos usuários acesso a serviço público de saneamento básico com características e
padrões de qualidade determinados pela legislação, planejamento ou regulação.
• REGULAÇÃO - Todo e qualquer ato que discipline ou organize determinado serviço público,
incluindo suas características, padrões de qualidade, impacto socioambiental, direitos e
obrigações dos usuários e dos responsáveis por sua oferta ou prestação e fixação e revisão do
valor de tarifas e outros preços públicos.
• FISCALIZAÇÃO - Atividades de acompanhamento, monitoramento, controle ou avaliação, no

sentido de garantir o cumprimento de normas e regulamentos editados pelo poder público e a
utilização, efetiva ou potencial, do serviço público.
Para que todas essas etapas sejam eficientes e eficazes, é imprescindível que tenhamos uma boa
etapa de “planejar”, e que todas elas aconteçam com efetiva participação social. Sob esse modelo,
entende-se que a gestão do saneamento se dará com sucesso.
44
Figura 8 são apresentadas as formas de gestão dos serviços de saneamento básico, de acordo com
a Lei 11.445/07.
Figura 8 - Formas de gestão dos serviços de saneamento básico de acordo com a Lei 11.445/07
Planejar
Gestão do
Prestar
Fiscalizar Saneamento
serviços
Básico
Regular
Fonte: Adaptado de Brasil (2011a)
6.2 Planejamento
O planejamento é uma função de gestão indelegável a outro ente (art. 8° da Lei Federal nº
11.445/07), envolvendo as atividades de identificação, qualificação, quantificação, organização e
orientação de todas as ações, públicas e privadas, por meio das quais um serviço público deve ser
prestado ou colocado à disposição de forma adequada (Decreto Federal nº 6.017/07).
A Lei Federal nº 11.445/07 define que o planejamento para a prestação dos serviços de
saneamento básico será realizado por meio da elaboração de um Plano de Saneamento Básico, de
competência do titular do serviço.
6.3 A prestação dos serviços de saneamento básico

A prestação de serviço público envolve a execução de toda e qualquer atividade ou obra com o
objetivo de permitir o acesso a um serviço público em estrita conformidade com o estabelecido no
planejamento e na regulação (Lei 11.107/2005). A prestação deve atender aos princípios
fundamentais da Lei do Saneamento Básico.
A prestação dos serviços de saneamento básico é competência do município, podendo exercer
essa função diretamente ou delegá-la10 a outro ente. Cabe também ao titular definir o ente
responsável pela regulação e fiscalização dos serviços, inclusive os procedimentos de sua atuação,
e os mecanismos de controle social.
10
Delegar: transferir poder, função, competência, etc. a outrem, que passa a poder representar e agir em nome de quem transferiu
esse poder, função, competência, etc.]. No âmbito do direito administrativo, o Estado a permissão, a concessão e a licitação são
dispositivos que o Estado pode utilizar para delegar serviços públicos.
45
No caso de o município decidir delegar a prestação dos serviços a outro ente que não integre a sua
administração, deverá promover a celebração de contrato de programa11, se o delegatário for
ente público ou estatal, ou contrato de concessão12, precedida de licitação, no caso de empresa
privada. Deverá haver audiência ou consulta pública sobre o edital, no caso de licitação, e também
sobre a minuta do contrato entre titular e prestador de serviço (inciso IV, do art. 11 da Lei
11.445/07).
Existem três formas de prestação dos serviços de saneamento básico: a prestação direta, a
prestação indireta (mediante delegação por meio de concessão, permissão ou autorização) e a
gestão associada, conforme mostra a Figura 9.
Figura 9 - Formas de prestação de serviço público admitidas pela Constituição
Federal
Fonte: Adaptado de Ribeiro (2007)
Como você pode observar, o município pode prestar diretamente os serviços de saneamento
básico, via administração central ou descentralizada, sendo esta por meio de autarquia, sociedade
de economia (fundação) ou empresa pública.
Pode, ainda, delegar a prestação a terceiros por meio de licitação pública e contrato de concessão
(empresa estatal ou privada), o que caracteriza a prestação indireta. Os contratos de concessão
11
Contrato de programa: instrumento pelo qual devem ser constituídas e reguladas as obrigações que um ente da Federação,
inclusive sua administração indireta, tenha para com outro ente da Federação, ou para com consórcio público, no âmbito da
prestação de serviços públicos por meio de cooperação federativa (Decreto n° 6.017/07)
12
Contrato de concessão: o contrato de concessão de serviço público tem como objeto a transferência da gestão e execução de um
serviço do poder público ao particular, por sua conta e risco. Refere-se à construção, total ou parcial, conservação, reforma,
ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegada pelo poder concedente, mediante licitação, na
modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por sua
conta e risco, de forma que o investimento da concessionária seja remunerado e amortizado mediante a exploração do serviço ou
da obra por prazo determinado (Lei 8.987/1995)
46
com empresa estatal ou privada devem atender, além da legislação e regulação do titular, às
normas gerais da Lei Federal nº 8.987/1995, que dispõem sobre o regime de concessão e
permissão da prestação de serviços públicos, sempre precedida de licitação pública, que se
processa conforme a Lei Federal nº 8.666/1993.
Outra opção é realizar a gestão associada dos serviços com outros municípios – com ou sem
participação do governo estadual – via convênio de cooperação ou consórcio público, conforme a
Lei Federal nº 11.107/05 e o Decreto Federal nº 6.017/2007, que a regulamenta. A gestão
associada, conforme estabelece a Lei Federal nº 11.107/2005, é uma associação voluntária de
entes da federação, e sua formalização ocorre por meio de convênio de cooperação ou de
consórcio público.
CONVÊNIO DE COOPERAÇÃO - Entre entes federados, consiste no pacto firmado

exclusivamente por entes da Federação, com o objetivo de autorizar a gestão associada de
serviços públicos, desde que ratificado ou previamente disciplinado por lei editada por cada
um deles (Decreto Federal nº 6.017/2007, art. 2, § 2º).
CONSÓRCIO PÚBLICO - Pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, para
estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse
comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e
natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos (Decreto
Federal nº 6.017/07, art. 2, § 8º).
A referida lei confere aos consórcios públicos “personalidade jurídica de direito público integrante
da administração indireta de cada um dos entes consorciados”, podendo, assim, ser sujeito de
direitos e obrigações (art. 6º, § 1º). No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito
privado, constituído conforme a legislação civil, o consórcio público observará as normas de
direito público no que concerne à realização de licitação, celebração de contratos de concessão,
prestação de contas e admissão de pessoal (art. 6º, § 2º).
Uma vez que a gestão associada é realizada entre entes da federação, a delegação da prestação
dos serviços pode ser feita com dispensa de licitação. Essa prerrogativa é assegurada no inciso
XXVI do art. 24 da Lei de Licitação (Lei Federal nº 8.666/93) e amparada no art. 241 da
Constituição Federal, nos termos da Emenda Constitucional nº 19/98, que trata dessa matéria. Tal
delegação é formalizada por meio de um contrato de programa, após a constituição do consórcio
público ou convênio de cooperação.
Na prestação regionalizada dos serviços, quando houver um único prestador do serviço para vários
municípios, contíguos ou não, deverá haver compatibilidade de planejamento entre os municípios.
Neste caso, conforme o Decreto 7.217/10, o serviço regionalizado de saneamento básico poderá
obedecer ao plano de saneamento básico elaborado pelo conjunto de Municípios atendidos.
Especificamente na gestão dos serviços de resíduos sólidos têm sido realizados estudos de
regionalização, os quais consistem na identificação de arranjos territoriais (microrregiões) entre
municípios com o objetivo de compartilhar serviços, ou atividades de interesse comum,
permitindo, dessa forma, maximizar os recursos humanos, de infraestrutura e financeiros
47
existentes em cada um deles, gerando economia de escala.

Os estudos de regionalização são importantes para viabilizar a constituição de consórcios públicos,
pois fornecem uma base de dados capaz de facilitar o entendimento ou as negociações entre os
diferentes gestores municipais, agilizando o processo de constituição de consórcios.
Ribeiro (2007), ao delimitar as possibilidades de gestão associada para a prestação de serviços de
saneamento, identifica seis modelos de prestação dos serviços, conforme apresentados no
esquema da Figura 10.
Figura 10 - Formas de prestação de serviço público admitidas pela Constituição Federal
Modelo A Modelo AA
A contratação individual de companhia A contratação de órgão municipal por outro
Estadual de Água e Esgoto por cada município para serviço de água e esgoto.
município para os serviços de água e esgoto.
Convênio de cooperação
Convênio de cooperação
Município Município
Estado Município
Companhia Contrato de Companhia Contrato de
Municipal Programa
Estadual Programa
Modelo B Modelo BB
A contratação coletiva de Companhia
A contratação coletiva de Companhia
Municipal por consórcio público.
Estadual de Água e Esgoto (CEAE) por
consórcio público.
Contrato de
Contrato de Consórcio Público
Consórcio Público Programa
Programa
Companhia
Município A Município C municipal
Município A Município C
CEAE Município B Companhia ou Autarquia
Município B Intermunicipal
Modelo C Modelo D
A contratação coletiva de consórcio público A contratação de prestador privado por
(prestador). meio de licitação por consórcio
intermunicipal.
Consórcio Público Contrato de Programa Consórcio Público Contrato de Programa
Contrato de Contrato de Contrato de Prestador
Programa A Programa B Programa C Município A Município C contratado
Município A Município B Município C Município B mediante licitação
Fonte: Adaptado de Ribeiro (2007)
48
O consórcio público, para ser instituído, necessita da edição de um grande número de

documentos, entre eles as leis de criação dos entes a se consorciarem e os contratos de rateio,
que disciplinarão os repasses financeiros para a entidade consorciada. Esse consórcio deverá ser
constituído por contrato cuja celebração dependerá de prévia subscrição de protocolo de
intenções. Mais informações sobre esse protocolo de intenções podem ser obtidas no art. 4 da Lei
Federal nº 11.107/2005).
No campo dos serviços públicos de abastecimento de água, esgotamento sanitário e manejo de
resíduos sólidos, a formação de consórcios pode ser uma alternativa para a prestação dos serviços,
para o compartilhamento de equipamentos e a racionalização da execução de tarefas com ganhos
de escala e economia de recursos para a regulação e, ainda, para o planejamento integrado. A
formação de consórcios para prestação dos serviços ainda é uma novidade, mas algumas
experiências já estão em curso.
ATENÇÃO
Os consórcios públicos recebem, no âmbito da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS)
– Lei nº 12.305 (BRASIL, 2010c), prioridade no acesso aos recursos da União ou por ela
controlados. Essa prioridade também é concedida aos estados que instituírem
microrregiões para a gestão, e ao distrito federal e municípios que optarem por soluções
consorciadas intermunicipais para gestão associada. A formação de consórcios públicos
vem sendo estimulada pelo governo federal e por muitos dos estados, para que aconteça o
necessário salto de qualidade na gestão dos serviços públicos.
6.4 Regulação dos serviços de saneamento básico
E o que significa de fato “regular”? Vamos agora abordar um pouco mais esse assunto, analisando
essencialmente os principais pontos que os dispositivos legais apresentam como pressupostos
para a regulação dos serviços de saneamento.
Conforme estabelecido no Decreto nº 6.017/2007, a regulação envolve todo e qualquer ato,
normativo ou não, que discipline ou organize determinado serviço público, incluindo suas
características, padrões de qualidade, impactos socioambientais, direitos e obrigações dos
usuários e dos responsáveis por sua oferta ou prestação e fixação, além da revisão do valor de
tarifas e outros preços públicos.
A regulação cabe ao titular dos serviços, ou seja, o município, que pode realizá-la diretamente ou
delegá-la à entidade de outro ente federativo. Nesse caso, a delegação só pode ser feita a uma
entidade reguladora constituída especificamente para esse fim, dentro dos limites do respectivo
estado, devendo ser explicitada a forma de atuação e a abrangência das atividades a serem
desempenhadas pelas partes envolvidas (art. 8º e art. 23, § 1º, da Lei nº 11.445/07).
A entidade reguladora e fiscalizadora dos serviços é a responsável pela verificação do
cumprimento dos planos de saneamento por parte dos prestadores de serviços, na forma das
49
disposições legais, regulamentares e contratuais (art. 20). Nas atividades de regulação dos serviços
de saneamento básico, estão incluídas a interpretação e a fixação de critérios para a fiel execução
dos contratos, dos serviços e para a correta administração de subsídios (art. 25, § 2º).
O desenho regulatório é considerado o instrumento basilar para se garantir eficiência e eficácia à
atividade reguladora e serve como modelo para análise do atendimento das entidades
reguladoras aos princípios da regulação. Destacam-se a independência da entidade reguladora, a
garantia dos mandatos de seus dirigentes, a capacidade técnica, as decisões tomadas por órgãos
colegiados e a participação social. São instrumentos do exercício da participação social na
regulação a realização de audiências e consultas públicas, a constituição de ouvidorias e o
funcionamento efetivo dos conselhos.
A regulação da prestação de serviços públicos deve atender principalmente os seguintes objetivos,
apresentados na Figura 11.
Figura 11 - Objetivos da regulação dos serviços de saneamento básico
Fonte: Adaptado da Lei Federal nº 11.445/07
Nas atividades de regulação dos serviços de saneamento básico, estão incluídas a interpretação e
a fixação de critérios para a fiel execução dos contratos, dos serviços e para a correta
administração de subsídios.
Os modelos de regulação que podem ser utilizados são: a regulação por entes estaduais, por
entes municipais e por consórcios de regulação. Quadro 1 são apresentadas as vantagens e
desvantagens de cada modelo.
50
Quadro 1 - Vantagens e desvantagens dos modelos de regulação

MODELO VANTAGENS DESVANTAGENS
- redução dos custos da regulação; O distanciamento dos entes estaduais em relação
- existência de órgão colegiado de dirigentes; ao serviço público e aos usuários acarreta a
Regulação - vencimentos compatíveis para o quadro necessidade de previsão de mecanismos mais
estadual técnico; eficientes para garantir a eficiência e celeridade da
- troca de expertise adquirida entre os regulação, bem como o acesso à regulação pela
serviços públicos regulados. sociedade.
- falta de escala e de escopo pode conduzir à
Regulação - proximidades com o serviço público;
inviabilidade da regulação;
municipal - facilidade de fiscalização constante;
- baixos salários levam à baixa qualidade técnica da
- participação dos usuários no controle social.
atividade da regulação.
- forma de escolha do quadro dirigente e do
- apresenta as vantagens dos modelos
processo de decisões, que poderá gerar conflitos de
Consórcios de anteriores;
caráter político;
regulação - minimiza as desvantagens dos modelos
- insegurança da continuidade do consórcio quando
anteriores.
da ocorrência de mudanças de governo, em razão
de seu caráter pactuado.
A publicidade dos relatórios, estudos, decisões e instrumentos equivalentes que se refiram à

regulação ou à fiscalização dos serviços, bem como aos direitos e deveres dos usuários e
prestadores, está assegurada no art. 26 da referida lei. Segundo esse dispositivo, qualquer pessoa
pode requerer tais informações.
51
RESUMINDO...
Fiscalização dos Serviços de Saneamento Básico

Estabelecidas as possibilidades de formas de prestação do serviço, bem como as formas e objetivos
quanto à sua regulação, vamos agora analisar o que é e como é possível implementar a fase do
“fiscalizar”.
52
É Importante que fique claro que em qualquer processo de gestão, o ato de fiscalizar está
vinculado ao controle do processo, permitindo que, ao longo da operação do sistema, seja
possível ajustar eventuais falhas e corrigir rumos tanto da prestação, quanto da regulação dos
serviços.
A fiscalização, segundo o Decreto nº 6.017/07, refere-se às atividades de acompanhamento,
monitoramento, controle e avaliação, no sentido de garantir a utilização, efetiva ou potencial, do
serviço público.
Assim como a regulação, a fiscalização cabe ao titular dos serviços que pode realizá-la diretamente
ou delegá-la à entidade de outro ente federado (art. 8 da Lei nº 11.445/07).
A mesma lei ainda define que o “serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade,
continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e
modicidade das tarifas”, e que “a atualidade compreende a modernidade das técnicas, do
equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço”
(art. 6).
Financiamento dos serviços: subsídios econômicos e sociais, taxas e tarifas

Outro item importante do qual você deve ficar sabendo diz respeito ao financiamento dos serviços
de saneamento. Isso merece destaque, pois traz respostas a algumas indagações, tais como:
 O financiamento e o pagamento deveriam ser equivalentes, mesmo sendo assegurado o
acesso a todos?
 E sendo garantidos o abastecimento de água e esgotamento sanitário para todos os
domicílios, o financiamento deveria ser público e os serviços deveriam ser gratuitos?
 Que implicações há para a concepção da progressividade de pagamentos pelos usuários e
quais segmentos sociais deveriam ser beneficiados por subsídios? Ou parte da população
pagaria por esses bens e serviços coletivos, reservando a gratuidade para os que não
pudessem fazê-lo?
Para respondermos essas questões, vamos considerar as diretrizes legais da Política Federal de
Saneamento Básico.
A Lei 11.445/2007 estabelece algumas diretrizes para os aspectos econômicos dos serviços de
saneamento básico, destacando que a prestação desses serviços deve ter sustentabilidade
econômico-financeira assegurada sempre que possível pela remuneração advinda da cobrança dos
serviços. A seguir, são apresentadas as formas de remuneração previstas em lei para cada serviço.
53
Formas de remuneração pelos serviços de saneamento
Realizada, preferencialmente, na forma de tarifas e outros

preços públicos, para cada um dos serviços, ou para ambos,
conjuntamente.
A remuneração pode ocorrer na forma de tributos, inclusive taxas,

também conforme o regime de prestação e as respectivas atividades.
A remuneração pode ser por taxas ou tarifas e outros preços públicos,

conforme o regime da prestação e as atividades remuneradas.
Especialmente para os serviços referentes a resíduos sólidos, a Lei do Saneamento definiu que as
respectivas taxas ou tarifas devem ter em conta a adequada destinação dos resíduos coletados,
podendo considerar, para a determinação dos seus valores:
a) o nível de renda da população da área atendida;
b) as características dos lotes urbanos e as áreas que podem ser neles edificadas;
c) o peso ou o volume médio coletado por habitante ou por domicílio.
Os usuários e localidades que não tenham capacidade de pagamento ou escala econômica
suficiente para cobrir o custo integral dos serviços poderão ser contemplados com benefícios de
subsídios tarifários e não tarifários (art. 29, § 2º), os quais poderão ser, dependendo das
características dos beneficiários e da origem dos recursos: diretos ou indiretos, tarifários ou fiscais,
internos ou de prestação regional.
O plano de saneamento é um instrumento importante não só para o planejamento e avaliação da
prestação dos serviços, mas também para obtenção de recursos financeiros. De acordo com a lei, os
Planos passam a ser um referencial para obtenção de recursos. A liberação desses recursos está
condicionada:
 ao alcance de índices mínimos de desempenho do prestador na gestão técnica, econômica

e financeira dos serviços e de eficiência e eficácia dos serviços, ao longo da vida útil do
empreendimento;
 à adequada operação e manutenção dos empreendimentos anteriormente financiados.
54
Caro capacitando!
Neste módulo, você conheceu um pouco mais sobre a história do saneamento no Brasil e
no mundo, conheceu os principais aspectos legais, com destaque para o marco regulatório
surgido no setor em 2007, instituindo a Política Federal de Saneamento, por meio da Lei nº
11.445/07. Durante nosso estudo, vimos também algumas considerações sobre as ações
do planejamento e da elaboração do plano, além de aspectos relativos à prestação dos
serviços de saneamento, sua regulação, fiscalização e financiamento. A partir de agora,
você sabe que o município é o titular dos serviços, sendo que ele pode delegar essa função
a outros órgãos. Sabe também que a prestação dos serviços pode ser realizada de forma
regionalizada, pela implementação de consórcios públicos.
Este foi apenas o início de um curso que lhe tornará apto a elaborar, implementar, regular
e fiscalizar o plano de saneamento em seu município. No próximo módulo, você irá
explorar um pouco mais o processo de planejamento formal, abordando algumas teorias
que irão nos ajudar a compreender as metodologias possíveis de serem empregadas na
elaboração dos planos. Veremos também de que forma a Lei aborda esses elementos,
estabelecendo diretrizes para elaboração dos planos.
Fique atento e bons estudos!
REFERÊNCIAS
BRASIL. Ministério das Cidades. Procedimentos metodológicos para elaboração de planos municipais de
saneamento básico. In: Peças técnicas relativas a planos municipais de saneamento básico. Brasília:
Ministério das Cidades, 2011a. 244 p. Disponível em:
<http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNSA/Arquivos_PDF/Pe%C3%A7as_Tecnicas_WEB.pd
f>. Acesso em: 25 out. 2012.
BRASIL. A Constituição Federal. 2011b. Disponível em: <http://www2.planalto.gov.br/presidencia/a-
constituicao-federal >. Acesso em: 6 jan. 2013.
. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília: Congresso Nacional, 1988.
. Decreto nº 99.274, de 6 de junho de 1990. Regulamenta a Lei nº 6.902, de 27 de abril de 1981, e a
Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõem, respectivamente sobre a criação de Estações
Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental e sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, e dá outras
providências. DOU, Brasília, 1990a. Disponível em:
<http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=328>. Acesso em: 15 out. 2012.
. Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007. Regulamenta a Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005,
55
que dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos. DOU, Brasília, 2007a. Disponível
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6017.htm>. Acesso em: 15 out.
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CURSO A DISTÂNCIA – PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO

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 1996 – Ocorre a proposição de diretrizes para as concessões de serviços de saneamento

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construção do sistema de desenvolvimento urbano. Realiza-se a 6ª Conferência

 2008 – É criada a Resolução Recomendada nº 62, que

 2009 – Realiza-se a 7ª Conferência Internacional sobre Promoção da Saúde.

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Estabelece normas para outorga e prorrogação das

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Regulamenta os artigos nº 182 e 183 da Constituição Federal,

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Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos; altera a Lei

Regulamenta a Lei Federal nº 11.445, de 05 de janeiro de 2007,

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Dispõe sobre os procedimentos de controle e de vigilância da

3. PLANO DE SANEAMENTO BÁSICO: PRESSUPOSTOS

3.1 A natureza pública das ações de saneamento básico

Figura 4 - Evolução do saneamento básico no Brasil

1970 2000 2014

1940 1950 1960 1980 1990

• As ações de saneamento voltavam-se para • Constituição Federal de 1988: define as ações de

Assim, para promoverem transformações substanciais e serem igualmente inclusivos e pautados

princípios acima destacados. Com isso, mediante processos participativos, os Planos de

3.2 Os princípios da Política de Saneamento Básico

Universalização do acesso do serviço de saneamento básico

Promoção da saúde pública (incisos III e IV)