Ciudad Victoria:

Contradicciones entre la lógica del Mercado y la lógica del Estado

*Patricia Sánchez Gallegos
Becaria de la Facultad Latinoamérica de Ciencias Sociales
El presente artículo es parte de la Tesis que la autora desarrolla bajo el título de “Mercado Informal y legalización de
suelo en Guayaquil”.

Las “invasiones”, no terminan por decreto, esto se confirma por los nuevos desalojos que autoridades
han tenido que hacer en la zona de Monte Sinaí dos años después del 28 de diciembre del 2010, fecha
en la que se decretó1 zona de seguridad a 9000 há, 444 de las cuales estaban ocupadas por 3266
familias, que luego de sufrir un proceso violento de desalojo, serían reubicadas en el Programa Ciudad
Victoria.
En la actualidad, Ciudad Victoria, proyecto emblemático de respuesta a las “invasiones” (diario El
Telégrafo, 2 junio del 2011), apenas presenta 680 unidades habitacionales construidas de un total de
8000 que contempla el proyecto y ocupadas 420, en 170 bloque cuatrifamiliares, cuyos departamentos
tienen 40 m2, a un costo de $12500 dólares. ¿Dónde está el desfase del proyecto, en sus posibilidades
constructivas, en sus posibilidades sociales, o en ambas?. Trataremos de responder esta pregunta.
Los asentamientos informales, -en nuestra ciudad denominados “invasiones” 2, corresponden a formas
de ocupación del suelo y construcción de la vivienda, que se efectúan al margen de regulaciones
dominiales, urbanas y constructivas y que en Guayaquil, constituyen la forma predominante de
crecimiento urbano de la ciudad; para el año 1990, el 55,60% de la población urbana vivía en barrios
informales; en tanto que para e1 año 2010, la población informal es del 65,47% , ocupando el 53,14 %
del área neta urbana; lo cual significa que la informalidad ha crecido más de 10 puntos entre 1990 y el
2010 (Municipalidad de Guayaquil, Programa REDATAM). Para el año 2004, la Municipalidad de
Guayaquil, identifica 200.000 lotes informales de un total de 424.000 registros catastrales existentes.
(Municipalidad de Guayaquil, Departamento de Catastro)
El surgimiento de la ciudad informal tiene dos causas principales: a) la pobreza estructural de la
población, urbana y rural, caracterizada por bajos niveles salariales, inestabilidad ocupacional,
esporádicos ingresos familiares, y b) la ausencia de políticas públicas en vivienda social acordes con
esta población, en cantidad y en calidad 3
El requerimiento de vivienda para la ciudad es de 10.000 a 12.000 unidades anuales, si tomamos en
cuenta la tasa de crecimiento del 2,7% anual. De esta demanda 7.000 corresponde a población de
bajos ingresos (Diario Expreso, 2 Enero 2011). La oferta pública en vivienda entre los años 2007 y
2012, para la ciudad de Guayaquil ha sido de 8400 bonos para construcción de vivienda nueva en
terreno propio (de origen informal); 8258 bonos de mejoramiento de vivienda (de origen informal),
(Sánchez: 2011); 2400 viviendas de Socio Vivienda, y 680 viviendas de Ciudad Victoria. Incluimos
15000 lotes con servicios entregados en el año 2005, por la Municipalidad. La suma de toda esta
oferta, en los años de mayor inversión en vivienda social (2006-2010), no cubre ni el 40% de los
requerimientos de la ciudad 4
A partir de 1998, en el marco de políticas neoliberales, el Estado deja de construir vivienda, y

1 Decreto Presidencial 607 del 28 de diciembre del 2010

2 En Guayaquil-Ecuador, desde los años 50 se fueron ocupando informalmente suelo público por parte de población de
bajos ingresos, en la década de los 70 y 80, se tornaron masivas y orientaron a tierra privada, de ahí el calificativo de
“invasiones”. La literatura especializada las denomina asentamientos informales.
3 Los principales investigadores de mercados de suelo en América Latina son Pedro Abramo, Martim Smolka en Brasil,
Nora Clichevsky en Argentina, Julio Calderón en Perú, Antonio Azuela en México, Samuel Jaramillo en Colombia.
4 Sistematización de Información publicada en la prensa local.
propicia la intervención del sector privado en la construcción y financiamiento de vivienda social, crea
un subsidio habitacional dirigido a la demanda, conocido como bono de la vivienda. Bajo la fórmula
A+B+C, A, ahorro del beneficio por el 10% del valor de la vivienda; B, bono entregado por el Estado;
C, crédito otorgado por una Institución Financiera; la familia accede a una vivienda social ofertada por
la empresa privada. El techo actual del valor de la vivienda es de 30.000 dólares, el valor del Bono de
la vivienda es de $ 6.000 dólares.
La empresa privada constructora, participa en este sector de la economía bajo criterios de rentabilidad,
maximizando sus utilidades a través de: a) conseguir suelo barato en las periferias urbanas, carente se
servicios de infraestructura y servicios sociales; b) bajar los m2 por unidad habitacional; c) densificar
el uso de suelo; d) usar al mínimo los estándares de construcción; e) masificar las propuestas. Este
modelo con mayor desarrollo en otros países de América Latina, es altamente criticado por los efectos
que está causando en la estructura urbana y usos de suelo; pero también en las aceleradas
modificaciones que sufren, pues al no responder a la necesidad de la familia popular, rápidamente se
transforma en “informal”. Desde el punto de vista social, se critica la segregación social y exclusión
urbana que viven estas familias, reeditando el viejo problema de la “Guettización” (Waquant:2007)
Ciudad Victoria, es la expresión de la actual política de vivienda social, que se canaliza en la lógica
del mercado desde 1998 en el país. La vivienda más económica que ofrece, tiene un costo de $
12.500 y un área de 40 m2, con un subsidio habitacional de $ 5.000. Exige para su adjudicación un
ahorro de $ 1.250 y un crédito aprobado por la banca privada de $ 6250, a pagarse entre 10 y 12 años,
en cuotas de $ 80 dólares mensuales en promedio. Quienes no puedan cumplir estos requisitos,
entrarán a la ciudad a través de los asentamientos informales actualmente monetarizados.
Los asentamientos informales hoy convertidos en mercados informales, ocupan el espacio dejado por
las políticas públicas y el mercado, siendo el mecanismo de provisión de suelo y de vivienda para los
sectores de más bajos ingresos. La oferta de tierra ilegal, responde a la existencia de una demanda que
no puede acceder a la vivienda formal, pero que opera en la lógica de la acumulación, siendo la fuente
de sus ganancias, la captura de los incrementos en los precios del suelo, producto de la compra de
tierras por hectáreas, rurales o en periferias urbanas, bajo amenaza de invasión, sin infraestructura,
mala calidad ambiental, al que se la “desarrolla” con una mínima inversión generalmente en vías de
acceso y se la vende por metros cuadrados, a un precio menor al de los terrenos formales, pero muy
superior al precio de compra.
Los mercados informales, se producen y reproducen a través de un “agente informal” –dirigente,
invasor, pirata, etc- que en base a relaciones de confianza y lealtad recíprocas y la personalización de
las relaciones permite que los terrenos se compren y se vendan sin mediar contrato alguno. Además,
comparte rasgos culturales y sociales con los pobladores así ofrece mecanismos adaptados a sus
realidades en el pago de terrenos con cuotas flexibles, bajas, a largos plazos, sin interés;
involucrándose en la resolución de problemas cotidianos de tipo familiar y comunitario, desarrollando
algún tipo de infraestructura para mejorar el “negocio”; con vínculos externos, que le permite
mantener un flujo de recursos hacia la barriada operando de enlace con las autoridades políticas y
jurídicas, haciendo sus “servicios” valiosos, todo lo cual crea una simbiosis entre pobladores y
“urbanizadores”, que conduce a la acumulación de capital político, que luego se convierten en
sistemas clientelares. (Jaramillo: 2008)
Pero las causas de la informalidad urbanística, también hacen relación con una normativa rígida en la
producción del suelo urbano; costos del suelo, usos del suelo, tamaño del lote, densidades urbanas,
estándares urbanísticos, procedimientos burocrático, que se ha convertido en barreras institucionales
a la hora de producir vivienda popular. Así tanto la producción del hábitat, como la producción de la
vivienda popular, se convierten en una variada y dinámica forma de resoluciones de problemas que
depende básicamente de los recursos monetarios y no monetarios que las familias posean, como redes
familiares y apoyos institucionales; las casas se construyen a la medida de sus ingresos y a la medida
de sus necesidades en relación al ciclo de vida familiar, en condiciones muy adversas y sin ningún tipo
de apoyo técnico, produciendo subdimensionamiento y sobredimensionamiento en el uso de materiales
constructivos y deficiencia en la calidad de los espacios.
A pesar de la fuerte inversión Estatal que ha exigido Ciudad Victoria, para convertirla en un proyecto
habitable en términos urbanísticos: crédito de 54 millones para su construcción, la provisión de agua
potable y sistema de aguas servidas, la construcción de guardería, escuela y colegios, la construcción
de una vía de ingreso, transporte público, 40 millones de subsidio habitacional, las familias
desalojadas se rehúsan a ser reubicadas y “muchas desbarataron sus casas y emigraron a vivir en
hacinamiento”, indican técnicos de Hogar de Cristo. ¿Cuáles son sus razones?
1. Ciudad Victoria al ser un programa ofertado en la lógica del mercado, exige a su cliente el ahorro
que por las condiciones de precariedad estructural no lo tiene; un crédito que complementan al
subsidio estatal para cubrir el costo de la vivienda, el mismo que es calificado por las entidades
financieras, bajo parámetros imposible de cumplir para una familia informal; el crédito supone un
compromiso mensual fijo, durante 12 años, en tanto que los ingresos de éstas no tienen esa lógica, pues
lo característico de sus ingresos más que el monto es la irregularidad de los mismos.
2. Los asentamientos informales se sustentan en redes sociales, las cuales permiten interacciones
familiares e intercambio de bienes y servicios basados en la confianza y lealtad, sin comprometer los
recursos monetarios; estas les proveen el trabajo y subsistencia cuando no lo tienen; aquí resuelven el
cuidado de los niñ@s, la salud y la primera habitación, en el proceso de conformación y consolidación
familiar; son fuente de crédito emergente y permanente; pero también ofrecen reconocimiento social,
cultural y simbólico; lo imprescindible, habitar en una asentamiento informal y tener relaciones de
reciprocidad en el barrio (Abramo: 2008)
3. El derecho de construcción, tiene una alta valoración en el mundo informal; y no es más que la
posibilidad de la gestión del espacio contemplando espacios para la vivienda, para el trabajo
(comercio, artesanía, crianza de animales), para un grupo familiar nuclear y extendido de 6 a 10
miembros; aplicando tecnología de su conocimiento, que les permite usar el recurso más abundante de
este sector que es su propia mano de obra; lo cual permite la reversión para sus economías de un 30%
aproximadamente que es el costo de la mano de obra promedio de la industria de la construcción.
4. Finalmente, la distancia; lo cual aumenta el costo monetario y de tiempo en las movilizaciones
requeridas para el traslado.
Estas razones, puedes ser verdaderos aportes para el diseño colectivo de políticas públicas en el campo
de la vivienda, en las cuales los subsidios otorgados por el Estado, tengan como fin potenciar los
recursos con que cuentan la gente popular en la construcción de su hábitat, más que alentar procesos de
mercado reproductoras de desigualdades sociales y de mecanismo de coopción y dependencia política;
pasa por promover el acceso al suelo, el acceso a parámetros urbanísticos acordes con la realidad
local, el acceso a servicios urbanos y bienes culturales, el acceso al trabajo. Esto es una reforma
urbana que permita el derecho a la ciudad, hoy construida socialmente, pero consumida
diferencialmente.

Politicas como Ciudad Victoria son eminentemente regresivas en la distribución de la riqueza,

provocando mayor inequidad social. El verdadero reto de la ciudad no parece estar por tanto en
sus proyectos urbanísticos sino en sus proyectos sociales, económicos y culturales. Ya es hora de
que la ciudad deje de ser la ciudad del mercado y sea la ciudad de los ciudadanos.

Bibliografía:

- Abramo, Pedro. 2008. El mercado de suelo informal en favelas y la movilidad residencial de los pobres en
las grandes metrópolis: un objeto de estudio para América Latina. Territorios, Núm. 18-19, enero-diciembre,
pp. 55-73. Universidad de los Andes. Colombia

- Jaramillo Samuel. 2008. Reflexiones sobre la “informalidad” fundiaria como particularidad de los mercados
del suelo en las ciudades de América Latina. Revista Territorios 18-19, Bogotá. Pág. 11-53.
- Wacquant, Loïc. 2007 “Los condenados de la ciudad: gueto, periferias y estado. Buenos Aires: Siglo XXI
Editores Argentina. 373 p.