Informe Anual IDL-Seguridad Ciudadana 2017 PDF

SEGURIDAD CIUDADANA
INFORME ANUAL 2017
RETROCESOS Y AVANCES EN LAS POLÍTICAS NACIONALES

Y LOCALES DE SEGURIDAD: DIAGNÓSTICO Y EVALUACIÓN
Instituto de Defensa Legal
SEGURIDAD CIUDADANA
INFORME ANUAL 2017
Retrocesos y avances en las políticas nacionales y locales de seguridad: diagnóstico y evaluación
Primera edición: Lima, diciembre de 2017

1000 ejemplares
© Instituto de Defensa Legal – IDL

Área de Seguridad Ciudadana
Av. Pardo y Aliaga 272, San Isidro, Lima, Perú
http://www.seguridadidl.org.pe/
RUC: 20110504412
Elaboración de contenido:
Nancy Mejía Huisa
Arturo Huaytalla Quispe
Fabiola Franceza Omonte
Miguel Loayza Evangelista
Stefano Corzo Vargas
Corrección de estilo: José Luis Carrillo

Diagramación y diseño de carátula: Lupe León
Impresión: Jesú Bellido M.
Los Zafiros 244, La Victoria, Lima
RUC: 10073303147
ISBN: 978-612-4136-14-6
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N.° 201716999
Impreso en Perú, diciembre de 2017
Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo de Open Society Foundation y Brot für die Welt.
Las opiniones expresadas pertenecen a sus autores y no necesariamente reflejan el punto de
vista de las instituciones mencionadas.
Índice
Relación de gráficos y cuadros 7

Presentación 11
Agradecimientos 13
Introducción 15
CAPÍTULO I
Los problemas de la seguridad ciudadana 17
1. El estado de la información: información integrada pero con limitada calidad 19
2. Aproximación al estado de la seguridad ciudadana en el Perú 21
2.1 La percepción de inseguridad: ¿cuán seguros nos sentimos? 21
2.1.1 La percepción de inseguridad: el principal problema percibido del Perú 22
2.1.2 La percepción de inseguridad varía según el tipo delictivo 24
2.2 La victimización: ¿hemos sido víctimas de algún delito? 25
2.2.1 Victimización en la región 25
2.2.2 Victimización en el país 26
2.3 Tasa de denuncia por delitos y faltas: ¿cuántos crímenes se han denunciado? 31
2.3.1 Tasa de denuncia por delitos 31
2.3.2 Tasa de denuncia por faltas 36
2.4 Tasa de homicidios: ¿cuántas personas han muerto por violencia delictiva? 37
2.5 La confianza en la Policía 43
2.6 Violencia contra las mujeres 45
2.6.1 Violencia familiar 45
2.6.2 Violencia sexual 50
2.6.3 Feminicidio 53
2.7 La situación de las cárceles 55
CAPÍTULO II
Respuestas del Gobierno frente a los problemas de la seguridad ciudadana 59
1. El fujimorismo: una amenaza persistente para la seguridad 61
2. Los compromisos del Ministerio del Interior: avances y retrocesos 63
2.1 Un análisis de conjunto 63
2.2 Los avances 65
2.2.1 Victimización general 65
2.2.2 Victimización por robo 65
2.2.3 Patrullaje policial 66
2.3 Los retrocesos 66
2.3.1 Confianza en la Policía 66
2.3.2 Homicidios 66
2.3.3 Sicariato 67
2.3.4 Víctimas de delitos con armas de fuego 67
2.4 Los objetivos difíciles de cumplir 68
2.4.1 Confianza en la Policía 68
2.4.2 Percepción de inseguridad 68
2.4.3 Patrullaje policial 68
2.4.4 Víctimas de delitos con armas de fuego 69
3. Las políticas en prevención 69
3.1 La prevención social y comunitaria 69
3.1.1 El programa Barrio Seguro 69
3.1.2 La Dirección de Participación Ciudadana 70
3.2 La prevención policial 71
3.2.1 La Dirección de Seguridad Ciudadana 71
3.2.2 Los policías promotores de la prevención 73
3.2.3 El plan Vecindario Seguro 74
4. Unas políticas en control del delito 75
4.1 El sistema de recompensas 75
4.2 Uso de la fuerza policial 76
5. Prisión preventiva: más retrocesos que avances 88
CAPÍTULO III
Buenas prácticas en seguridad ciudadana: de la experiencia local a la política pública 91
1. Un futuro de optimismo en Pamplona Alta 95
2. Noches de ronda en Huaura 102
3. Las juntas guerreras de Huaycán 111
4. Formando comunidad en Loreto 119
5. Vuelta de página en Mirones 126
CAPÍTULO IV
Riesgos y recursos para enfrentar la inseguridad en las ciudades de Lima y Callao 133
1. Lima, una megaciudad del siglo XXI 135
1.1 Los distritos más poblados de Lima Metropolitana 136
1.2 Densidad poblacional 137
2. Riesgos en seguridad en el nivel local 141
2.1 Denuncias de delitos 141
2.2 Denuncias de faltas 144
3. Recursos preventivos en el nivel local 146
3.1 Recursos municipales 146
3.1.1 ¿Cuánto invierten las municipalidades en seguridad? 146
3.1.2 La coordinación local para enfrentar la delincuencia: Los CODISEC 151
3.1.3 El Serenazgo Municipal 153
3.1.4 Los recursos logísticos 158
3.2 Recursos policiales 161
3.3 Recursos vecinales 164
Conclusiones 167
Bibliografía 171
Relación de gráficos y cuadros
Gráficos
Gráfico 1.1 El ciclo ideal del proceso de tratamiento de la información 20

Gráfico 1.2 Victimización en América, 2016/2017 27
Gráfico 1.3 Evolución de la percepción de inseguridad y la victimización, 2011-2017 28
Gráfico 1.4 Población víctima de algún hecho delictivo, por motivo
de la no denuncia (%) 31
Gráfico 1.5 Tasa de denuncia de delitos por 100 mil habitantes (2006-2016) 32
Gráfico 1.6 Tasa de denuncia de delitos por 100 mil habitantes,
según regiones (2015-2016) 35
Gráfico 1.7 Tasa de denuncia por faltas por 100 mil habitantes, 2006-2016 36
Gráfico 1.8 Tasa de homicidios (2011-2016) 38
Gráfico 1.9 Tasa de homicidios por 100 mil habitantes, por regiones (2015-2016) 39
Gráfico 1.10 Los 15 distritos de Lima Metropolitana que presentan las mayores
tasas de homicidio, 2016 40
Gráfico 1.11 Confianza en la Policía en América Latina, 2017 (%) 44
Gráfico 1.12 Denuncias de violencia familiar, según sexo de la víctima, 2016 (%) 45
Gráfico 1.13 Tasa de denuncia de violencia familiar por 100 mil habitantes,
según regiones, 2016 47
Gráfico 1.14 Violencia familiar contra la mujer, ejercida alguna vez por el esposo o
compañero, según regiones, 2016 (%) 49
Gráfico 1.15 Tasa de denuncias de violación sexual por 100 mil habitantes,
Gráfico 1.16 Víctimas por calificación preliminar de feminicidio,
según presuntas causas, 2016 (%) 54
Gráfico 1.18 Población intramuros, según situación jurídica, 2017 55
Gráfico 1.19 Evolución de la población intramuros, 2006-2016 56
Gráfico 1.20 Población intramuros por delitos específicos, 2017 57
Gráfico 2.1 Principal motivo para la interpelación al ministro del Interior 62
Gráfico 2.2 Reducción de la confianza en la Policía (%) 67
Gráfico 3.1 Incidencia delictiva en Pamplona Alta entre enero y agosto de 2017 99
Gráfico 3.2 Delitos, por trimestre, hasta octubre de 2017 (%) 108
Gráfico 3.3 Incidencia delictiva comparada (2015-2017) 113
Gráfico 3.4 Incidencia delictiva comparada entre enero y octubre (2016-2017) 121
Gráfico 3.5 Producción operativa entre enero y octubre (2016-2017) 121
Gráfico 3.6 Incidencia comparada de robos a transeúntes por número
de denuncias (2016-2017) 129
Gráfico 4.1 Lima Metropolitana: Los diez distritos más poblados (2017) 136
Gráfico 4.2 Lima Metropolitana: Los diez distritos con más habitantes
por kilómetro cuadrado (km2) (2017) 140
Gráfico 4.3 Ranking de denuncias de delitos por distritos de Lima
Metropolitana (enero-junio 2017) 142
Gráfico 4.4 Distritos con más denuncias por robo y hurto
(enero-junio 2017) 144
Gráfico 4.5 Ranking de denuncias de faltas por distritos de Lima
Metropolitana (enero-junio 2017) 145
Gráfico 4.6 Municipalidades con mayor presupuesto designado
para seguridad ciudadana (2017) 148
Gráfico 4.7 Municipalidades con menor presupuesto designado
para seguridad ciudadana (2017) 149
Gráfico 4.8 Municipalidades que más y menos presupuesto destinan
para seguridad ciudadana por habitante 151
Gráfico 4.9 Reuniones de CODISEC por distrito (enero-junio 2017) 152
Gráfico 4.10 Habitantes por efectivo de Serenazgo, según distrito (2017) 155
Gráfico 4.11 Horas de capacitación requeridas para ser parte
del Serenazgo Municipal, por distrito (2017) 157
Gráfico 4.12 Municipalidades con más unidades vehiculares (camionetas
y motos) destinadas a seguridad ciudadana (2017) 160
Gráfico 4.13 Distritos con más puestos de atención/vigilancia (2017) 161
Gráfico 4.14 Habitantes por policía, según distrito (enero-junio 2017) 163
Cuadros
Cuadro 1.1 Población de 15 a más años de edad con percepción

de inseguridad, en los próximos doce meses (%) 22
Cuadro 1.2 Principales problemas del país: los conceptos de
“delincuencia” y “falta de seguridad ciudadana” 24
Cuadro 1.3 Población de más de 15 años de edad con percepción
de inseguridad, en los próximos 12 meses (%), por tipo
de hecho delictivo a nivel nacional urbano 25
Cuadro 1.4 Tasas de victimización en la población urbana de más
de 15 años de edad, enero-junio 2016 versus enero-junio 2017 (%) 26
Cuadro 1.5 Tasa de victimización en la población urbana de más
de 15 años de edad, 2011-2017 (%) 28
Cuadro 1.6 Tasa de victimización por tipo y modalidad de delito,
en el nivel nacional urbano (%) 29
Cuadro 1.7 Población víctima de algún hecho delictivo que realizó
la denuncia, enero-junio 2016 versus enero-junio 2017 (%) 30
Cuadro 1.8 Principales delitos denunciados por tipo, 2014-2016 32
Cuadro 1.9 Tasa de denuncia de delitos por 100 mil habitantes,
según regiones (2011-2016) 33
Cuadro 1.10 Principales faltas denunciadas, por tipo (2014-2016) 37
Cuadro 1.11 Confianza en la Policía, enero-junio 2016 versus enero-junio 2017 (%) 45
Cuadro 1.12 Tasa de denuncia de violencia familiar por 100 mil habitantes,
Cuadro 1.13 Violencia familiar contra la mujer, ejercida alguna vez por el esposo
o compañero, según características seleccionadas, 2016 48
Cuadro 1.14 Denuncias de violación sexual según sexo y edad de la víctima, 2016 50
Cuadro 1.15 Tasa de denuncia de violación sexual por 100 mil habitantes
Cuadro 1.16 Población intramuros según distrito de procedencia
en Lima Metropolitana, 2016 58
Cuadro 2.1 Objetivos de seguridad ciudadana para diciembre de 2018 64
Cuadro 2.2 Civiles muertos por acción de las fuerzas del orden en protestas
sociales durante los últimos cuatro gobiernos 76
Cuadro 3.1 Alianzas estratégicas vigentes hasta octubre de 2017 98
Cuadro 3.2 Juntas vecinales en Huaura a octubre de 2017 103
Cuadro 3.3 Equipos entregados por el Gobierno Regional de Lima
en el marco del “Plan de Mejoramiento de Servicios de
Seguridad Ciudadana en la Provincia de Huaura. Implementación
y capacitación para las juntas vecinales” 106
Cuadro 3.4 Número de bandas desarticuladas entre enero y octubre (2016-2017) 114
Cuadro 3.5 Organizaciones vecinales conformadas hasta octubre de 2017 115
Cuadro 4.1 Población de Lima Metropolitana, por distritos (2017) 138
Cuadro 4.2 Densidad poblacional de Lima Metropolitana, por distritos (2017) 139
Cuadro 4.3 Denuncias de robos y hurtos por distritos (enero-junio 2017) 143
Cuadro 4.4 Presupuesto y ejecución en seguridad por distritos de
Lima Metropolitana (2017) 147
Cuadro 4.5 Efectivos de Serenazgo por distrito (2017) 154
Cuadro 4.6 Recursos de seguridad ciudadana en Lima Metropolitana (2017) 159
Cuadro 4.7 Efectivos de policía en comisarías de Lima Metropolitana
(enero-junio 2017) 162
Cuadro 4.8 Juntas Vecinales por distrito (enero-junio 2017) 165
Presentación
El problema de la inseguridad ciudadana en nuestro país sigue siendo parte

central de la preocupación de los ciudadanos y del Estado. Si bien encontramos
respuestas para algunas de sus manifestaciones, el hecho es que cada vez el
fenómeno se vuelve más complejo e involucra a nuevos actores o víctimas. El
Informe Anual de Seguridad Ciudadana 2017, que ahora se publica, pretende
aportar elementos de información que muchas veces son esquivos y mostrar la
perspectiva del Instituto de Defensa Legal (IDL) sobre esta problemática.
La discusión cotidiana –y sobre todo mediática– del fenómeno de inseguridad

suele estar centrada, lamentablemente, en lugares comunes y en el aliento a
opciones de corte represivo a pesar de que esta alternativa ha mostrado, a lo
largo de décadas, ser ineficaz. Los discursos de mano dura frente a cualquier
situación de inseguridad normalmente están acompañados de una extrema fal-
ta de información y de ausencia de espacios de debate serio, que apuesten a
construir políticas institucionales respetuosas de los derechos de la gente y que
tengan como objetivo la solución real de los problemas.
Asumimos que la variable de confianza en la Policía es fundamental en este pro-

ceso. Por ello, en el informe se presenta no solo información sobre la radiografía
del delito en nuestro país, sino también algunos indicadores sobre la confianza
que la ciudadanía tiene en la institución policial. Será verdaderamente intere-
sante verificar las percepciones de la población frente a la respuesta del Estado,
cuya representación –no cabe duda– es asumida por la Policía, institución que
da la cara en las diferentes situaciones y problemas de este tipo.
Y en esa línea también se quiere lograr identificar las acciones institucionales

del Estado en su totalidad y no solamente las de la Policía. Estamos convencidos
de que resulta muy importante reconocer y evaluar la gestión del Ministerio del
Interior, como hacedor y responsable de la política para enfrentar los proble-
mas de la inseguridad ciudadana. ¿Cuán determinantes son las decisiones
que se toman en la alta dirección de este ministerio y cuáles son sus conse-
cuencias? El actual régimen lleva casi año y medio en el gobierno y vale la
pena analizar si el diseño de la política de seguridad ciudadana ha tenido
avances o retrocesos.
El IDL está convencido de que si bien vivimos una realidad cada día más com-
pleja, resulta de vital importancia identificar las buenas prácticas que desde
diferentes espacios e instituciones han venido desarrollándose. Estas no solo
aluden a experiencias inéditas sino también a complicados procesos de cambio
en las personas y en la realidad de las cosas, que aspiramos se repliquen en ám-
bitos similares y puedan ser mostrados como ejemplos de lo que debe hacerse.
Por ello, en este informe se destaca no solo lo que se ha logrado en el ámbito

de la gran Lima Metropolitana –como en Mirones, Pamplona Alta y Huaycán–,
sino también las buenas experiencias que han sido encontradas en otros lugares
como la región de Loreto y la provincia de Huaura.
De igual modo, y de manera similar a lo hecho en los informes anteriores, se

incorporan algunos elementos de información sobre los riesgos existentes y los
recursos que se destinan para seguridad ciudadana en los 50 distritos de Lima
y Callao. Este es –sin duda– uno de los aspectos que permitirá al lector tener
una idea más cercana de la realidad diversa que atraviesan los distritos de Lima
Metropolitana.
También se ha incorporado un elemento que consideramos de primer orden,

referido al proceso de profesionalización del Serenazgo, que es uno de los ac-
tores de la respuesta del Estado ante el problema de la inseguridad. Sobre este
punto, se advierte que el tiempo que los municipios dedican a formar a los
miembros de esta institución es de vital importancia, porque un sereno mejor y
más formado tendrá la posibilidad de resolver de manera más solvente los pro-
blemas concretos de su localidad; contrariamente, las consecuencias podrían
ser negativas.
Ojalá que el presente informe no solo proporcione las herramientas de informa-

ción que hemos detallado –que sin duda alguna nos permitirán un conocimiento
más cercano del problema–, sino que también anime, entre los operadores del
sistema de seguridad ciudadana y la sociedad en general, un debate que vaya
más allá de la circunstancia concreta y que ventile el contenido de las políticas
institucionales.
Carlos Rivera Paz

Director General del Instituto de Defensa Legal
Agradecimientos
A Carlos Rivera, director del Instituto de Defensa Legal (IDL), por confiar en este
proyecto y sostenerlo. A Glatzer Tuesta, director de Ideeleradio, que acompañó
nuestro trabajo y fue parte de la elaboración de este libro. A Gustavo Gorriti,
director de IDL-Reporteros, por la atención constante y el aporte de información
valiosa. Y a todo el equipo de profesionales que fueron parte de la gesta de
esta publicación: Miguel Loayza, Stefano Corzo, Luis Purizaga, Álvaro Másquez,
Lupe León, José Luis Carrillo y Aracelli Serra.
A la Región Policial Lima y a la Región Policial Callao, por la información esta-

dística de las diferentes divisiones policiales que nos brindaron. A todas las mu-
nicipalidades y gerencias de Seguridad Ciudadana que respondieron a nuestros
pedidos de acceso a la información, lo que hizo posible la elaboración de este
informe. Al coronel PNP Víctor Zanabria, por todo el apoyo otorgado, así como
a los coroneles PNP José Díaz Guevara y Aldo Muñoz.
A los protagonistas de la historia en la provincia de Huaura: a Huberdino Ra-

mírez Chafalote, coordinador provincial de las Juntas Vecinales; María Rodrí-
guez Sánchez, coordinadora del distrito de Huaura; María Villar, coordinadora
distrital de Hualmay; Carmen Lizetti, fundadora de las Juntas de Hualmay; Ro-
que Calla, secretario provincial; Isabel Quin Samanamud, coordinadora distrital
del distrito de Végueta. Al coronel PNP Walter Fernández Martínez, jefe de
la División Policial de Huacho, por las facilidades brindadas en el recorrido; al
comandante Wilder Hurtado Cárdenas, comisario de Huaura; al mayor PNP
Alfredo Ramírez Argandoña, comisario de Végueta; al alférez PNP Jean Vargas
Gonzales; al suboficial PNP Jhon Mijael Morales. A Gilmar Solórzano, alcalde del
distrito de Huaura; al subgerente de Seguridad Ciudadana del distrito de San-
ta María, Javier Salas Ramírez; a Nilda Maguiña Ortiz; a los integrantes de las
Juntas Vecinales de la provincia y al equipo de Serenazgo de la Municipalidad
de Santa María.
En la zona de Pamplona Alta – San Juan de Miraflores, al mayor PNP Godofredo

Pérez Díaz, comisario de Pamplona 2; al coronel PNP Manuel Rivera López, jefe
de la División Policial Sur 2; al suboficial Pedro Santillán Urbina; a Antonio Vega
de la Cruz y Dubaly Gutiérrez Pérez, integrantes de la Oficina de Participación
Ciudadana. A la señora Mauricia Mendoza, coordinadora de las Juntas Vecinales;
a los coordinadores Rusbel Huacani Pacheco, Baldomero Guerrero, Aldis Morón,
Alfredo Guerra; a los integrantes de las Juntas Vecinales y a los brigadistas de
auxilio rápido. A las instituciones que se adhirieron a las alianzas estratégicas para
trabajar en conjunto en beneficio de la comunidad.
En la zona de Huaycán – Ate Vitarte, a Modesta Laureano Laura, coordinadora

de las Juntas Vecinales de la comisaría de Huaycán y a la señora Faustina Gon-
zales, integrante de ella. Al coronel PNP José Díaz Guevara, jefe de la División
Policial Lima Este 2, por el acompañamiento y seguimiento para obtener infor-
mación de calidad en Huaycán; al comandante PNP Marco Antonio Pejerrey,
comisario de la zona; al suboficial PNP Ignacio Palomino; a los suboficiales PNP
Víctor Aguado, Rodolfo Rodríguez, Jesús García, Juan Palacios y Magaly Cha-
cón Zapata, así como a todos los miembros de las Juntas Vecinales de Huaycán.
En nuestra Amazonía, al coronel PNP Juan Silva Bocanegra, jefe de la Región

Policial Loreto, por todas las facilidades ofrecidas para la presentación de su
historia. A Bernardina Fernández, coordinadora distrital de las Juntas Vecinales
de Iquitos; a José Vásquez, coordinador de las Juntas Vecinales de Punchana;
a Grecia Rivera, integrante de la Junta Vecinal de Nuevo Bellavista; a Kimberly
Holmes, presidenta de la comunidad cristiana Of The Trail Missions. Al coman-
dante PNP Rolando Tito Vílchez López, comisario de Moronacocha; a todos
los comisarios de la región, por la información proporcionada para los cuadros
estadísticos. A todo el personal de las oficinas de Participación Ciudadana que
nos permitieron acompañarlos en las visitas a los centros educativos; al alférez
Rafael Alegre Sores, de la comisaría de Punchana; al superior PNP Julio Darío
Dávila Pérez; a la suboficial PNP Iris Raquel Ruiz Mego, por el acompañamiento
durante nuestra estadía, así como a los miembros de las Juntas Vecinales.
En la Unidad Vecinal de Mirones – Cercado de Lima, al mayor PNP Juan Carlos

Huamaní García; al coronel PNP Jaime Rivadeneyra Durand, jefe de la División
Policial Centro 1; al teniente PNP Cristina Capcha García; a la alfereza PNP Pame-
la Natali Espinoza Céspedes; al suboficial brigadier PNP José Medina Jiménez; al
suboficial de segunda PNP José Frank Cerrón Aguilar; al suboficial de segunda
PNP Iván Kenedy Olivares de la Cruz. Al coordinador de comisaría, Félix Vargas
Gómez; a Luis Otárola Rubio, Octavio Chávez Ricci, Vicenta Galarreta Vera, Pán-
filo Campos Berrocal, Teodora Flores de Palomino, Amelia Galdós Barco, Jhimy
Robin Antón Solano, Linda Haydeé Mejía Cuadros, José Amorín Flores, Nancy
Elizabeth Chávez Gamarra, Rafael Agustín Mamani y Octavio Chávez.
Agradecemos especialmente a Open Society Foundation y a Brout Fur die Welt:

su apoyo ha hecho posible la publicación de este informe. Muchas gracias a
todos y todas.
Introducción
Han transcurrido tres gobiernos desde que el Instituto de Defensa Legal – Segu-
ridad Ciudadana publicó su primer Informe Anual de Seguridad Ciudadana. En
2010 analizamos la situación de inseguridad durante el periodo de Alan García.
Entre 2011 y 2015 evaluamos las políticas de seguridad conducidas por Ollanta
Humala en cada uno de sus cinco años de gobierno. Y desde el 2016 hemos
emprendido la misma labor respecto a la gestión del actual presidente.
En 2016 el Informe Anual de Seguridad Ciudadana llevó por título “Una nueva
oportunidad para la seguridad ciudadana”, pues coincidía con el inicio de la
gestión de Pedro Pablo Kuczynski; el de este año, en cambio, identifica una
situación distinta: mientras el año pasado estuvo marcado por la expectativa
inicial que produjo el cambio de gobierno, hoy ya se evidencian importantes
avances y también retrocesos. De ahí que el Informe de este 2017 se titule “Re-
trocesos y avances en las políticas nacionales y locales de seguridad: diagnóstico
y evaluación”.
Como cada año, se presenta un diagnóstico actualizado del estado de la se-

guridad ciudadana en el Perú, se evalúa la respuesta institucional frente a este
problema, se destacan buenas prácticas locales impulsadas por la Policía y la
ciudadanía, y se describen los riesgos y recursos que existen para enfrentar
la inseguridad, desde un enfoque de ciudad, en Lima y Callao. Asimismo, los
cuatro capítulos en su conjunto buscan rastrear la articulación entre las políticas
nacionales y locales de seguridad.
Así, pues, en el primer capítulo se ofrece una lectura nacional de los principa-
les indicadores de seguridad ciudadana con base en las cifras más recientes.
Este año, además, se ha incorporado el indicador de confianza en la Policía.
En conjunto, las estadísticas evidencian que mientras algunas cifras han mejo-
rado (victimización general, victimización por robo y patrullaje policial), otras
han empeorado (victimización por armas de fuego, confianza en la Policía y
homicidios). En cuanto a la percepción de inseguridad, ésta se ha reducido
pero dentro del margen de error, razón por la cual todavía puede afirmarse
que 9 de cada 10 peruanos y peruanas siguen sintiéndose inseguros.
El segundo capítulo se inicia con una lectura política de la seguridad y luego
hace una evaluación intermedia de las medidas adoptadas por este gobierno a
partir de los indicadores propuestos por el mismo ministro del Interior. En ese
análisis se exponen avances y retrocesos producidos en la prevención y en el
control del delito, y se reflexiona sobre la agenda pendiente.
En el tercer capítulo se muestran cinco buenas prácticas locales de seguridad

ciudadana: cuatro en zonas urbanas en el departamento de Lima y una en áreas
rurales de la selva. Se da a conocer: i) el caso de la comisaría de Mirones, que
a partir de una labor eficiente ha logrado revertir el distanciamiento entre la
Policía y los vecinos; ii) el esfuerzo de las comisarías de Loreto por humanizar
el rol policial; iii) los logros de las Juntas Vecinales de Huaycán a sus 20 años
de fundación; iv) la cooperación entre policías y vecinos, que logró reducir los
índices de violencia en Huaura; y, v) los efectos de la prevención policial en los
barrios de Pamplona Alta. Una vez más, se destaca el trabajo de la Policía y
la ciudadanía por construir un país seguro; sin embargo, también se indica la
distancia que separa la “buena práctica” local de la política pública nacional.
Por último, el cuarto capítulo presenta los riesgos y recursos municipales, poli-
ciales y vecinales para enfrentar la inseguridad en las ciudades de Lima y Callao.
Este año se ha incluido un nuevo dato en el ámbito municipal: la cantidad de
horas de capacitación que debe cumplir una persona para ser sereno en cada
uno de los distritos de Lima Metropolitana. Como se verá, el apartado advierte
que los resultados no son alentadores: frente a una delincuencia que se torna
cada vez más violenta, la megaciudad de Lima Metropolitana evidencia un cre-
cimiento urbano desordenado y desigual, con una alta densidad poblacional
en distritos con pocos recursos y con un personal de serenos que no tienen la
formación adecuada.
El Instituto de Defensa Legal – Seguridad Ciudadana busca que este Informe

se convierta en una herramienta útil para la ciudadanía, así como para los en-
cargados de tomar decisiones y para la academia; de esa manera se contribuirá
activamente con el proceso de construcción y mejora de políticas de seguridad
ciudadana y con la generación de evidencia sobre la violencia en nuestro país.
Capítulo I
Los problemas
de la seguridad
ciudadana
C 1 | LOS PROBLEMAS DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
D
esde 2011 la delincuencia pasó a ser el principal problema percibido en el Perú (Latino-
barómetro, 2017). Sin embargo, las políticas de seguridad han enfrentado serios obstácu-
los para resolverlo. El punto de partida para estas reducidas –y a veces contraproducentes–
respuestas, se encuentra en la limitada información sobre la que se toman decisiones.
Este capítulo ofrece una radiografía de la para este año hemos añadido el indicador de
situación de inseguridad en el Perú hasta este confianza en la Policía, de modo que buscamos
momento. Para lograr tal cometido detalla las destacar no solo la situación de la inseguridad
limitaciones y avances de la información existen- sino también la percepción que se genera a
te para plantear, seguidamente, un diagnóstico partir de la respuesta de una de las instituciones
de las principales variables. Cabe resaltar que más importantes en seguridad: la Policía.
1. El estado de la información: información integrada pero

con limitada calidad
Luego de varios años de insistencia y de que Si bien es indudable que se han experimen-
distintas instituciones han llamado la atención tado avances en este terreno, no debe suponer-
sobre la información en seguridad ciudadana se que se ha alcanzado ya el mejor escenario
(Basombrío, 2005; Informes anuales IDL, 2010, posible o que se conocen con detalle los distin-
2013, 2014, 2015, 2016; Dammert, 2012; CEIC, tos aspectos de la criminalidad y la respuesta del
2013), pueden evidenciarse notables avances en Estado. Por el contrario, más allá de la elabo-
el estado de la información. Las cifras de homici- ración de algunos indicadores y la integración
dios y feminicidios son un claro ejemplo de ello de la información, varias de las limitaciones han
como también lo es el hecho de que el Comité sido trasladadas y las deficiencias aún persisten.
Estadístico Interinstitucional de la Criminalidad Por ejemplo, continúan los errores en el acopio,
(CEIC), constituido en el año 2013, haya inte- procesamiento y sistematización por parte de al-
grado distintos indicadores en su plataforma, gunas instituciones que alimentan la plataforma
denominada “Sistema integrado de estadísti- del CEIC, lo que puede evidenciarse en las ci-
cas de la criminalidad y seguridad ciudadana”, fras de juntas vecinales cuyo seguimiento viene
a través del Instituto Nacional de Estadística e haciendo el IDL-Seguridad Ciudadana durante
Informática (INEI)1. varios años.
1 Esta plataforma puede consultarse en http://criminalidad.inei.gob.pe/panel/mapa
19
SEGURIDAD CIUDADANA. INFORME ANUAL 2017
El hecho de no corregir los errores acarrea la división administrativa de los distritos del país.
el riesgo, extremadamente peligroso, de que se La segunda se refiere a la profesionalización del
tergiverse la percepción y se alimente el ambien- personal: la subvaloración y la poca importancia
te de miedo; esto induce a diseñar e implementar que las instituciones otorgan al personal a car-
políticas que no mejorarán la situación y podrían go del registro administrativo, han permitido que
ser contraproducentes. De allí la necesidad de esté sobrecargado de trabajo o no se encuentre
optimizar la información en seguridad pero, capacitado en el adecuado proceso de la gestión
también, de construir conocimiento para la de información. La tercera alude a la gestión de
toma de decisiones que considere el ciclo com- la información y es la dimensión donde se en-
pleto de la información (ver el gráfico 1.1). cuentran los problemas más serios: independien-
temente de la menor o mayor gravedad del deli-
Los problemas que aún se mantienen en to, no se dispone de un patrón para catalogar la
relación con la información estadística pueden misma información en las diferentes instituciones
ser ubicados en tres dimensiones. Una prime- que registran el dato, de modo que se producen
ra es la institucional y se presenta porque cada duplicaciones y omisiones, o se registran hechos
entidad involucrada administra sus propios re- que no corresponden.
gistros o datos con una lógica propia de la ins-
titución. Este problema se aprecia con claridad Dicho esto, hay que advertir que si bien en
en la información de los “distritos fiscales” del 2017 se cuenta con una institución que uni-
Ministerio Público y las comisarías de la Policía, fica la información, ello no implica necesaria-
pues en ambos casos la información que se pro- mente que se haya mejorado este proceso en
duce está diseñada sobre una geografía distinta a cada una de las entidades responsables, pues la
Gráfico 1.1 El ciclo ideal del proceso de tratamiento de la información
Hecho
Toma de
Registro
decisión
Producción de Producción
conocimiento de dato
Generación de
información
Fuente: Adaptado del estudio Producción y gestión de información y conocimiento en el campo de la seguridad ciudadana, 2012.
Elaboración: IDL-Seguridad Ciudadana.
20
recolección, procesamiento y análisis son com- si no está actualizada como para posibilitar la
petencia de cada una de ellas. Frente a esta si- toma de decisiones. Si la información no es útil
tuación las estadísticas de homicidios son una para que el Comité Distrital de Seguridad Ciu-
excepción, pues en este caso el INEI recoge la dadana (CODISEC) destine fondos a programas
información de los registros administrativos de que funcionan o para que el comisario realice un
la Policía y luego compara una muestra con la operativo de control o prevención de un delito,
base de datos del Ministerio Público. Esto, sin poco habrá significado tanto esfuerzo. Así pues,
embargo, no sucede con todos los delitos. es necesario mejorar la calidad de la informa-
ción, generar conocimiento y elaborar evidencia.
La solución, entonces, no se agota en cons-
truir un espacio donde se concentre información: En síntesis, para dar respuesta a los proble-
se requiere que esta sea científica, oportuna, ac- mas de la seguridad ciudadana es imprescindi-
cesible y amigable. De allí que el IDL-Seguridad ble contar con información. En el año 2016 los
Ciudadana considere que si bien ha sido impor- problemas de esta radicaban en la falta de cali-
tante disponer de una unidad que la centralice, dad y accesibilidad; este año la situación respec-
es necesario que la información que se reúne to de la calidad no ha cambiado, salvo algunos
sea de calidad, para lo cual es fundamental me- indicadores notables. Urge, pues, hacer esfuer-
jorar los procesos internos en cada institución. zos para mejorarla, para que deje de ser consi-
derada como el dato anecdótico y se convierta
Aun cuando actualmente se dispone de gran en conocimiento útil para tomar decisiones. En
cantidad de información, a diferencia de lo que otras palabras, debemos pasar del “espectáculo
ocurría hace tan solo unos años, de poco sirve de las cifras” a la información de calidad.
2. Aproximación al estado de la seguridad ciudadana

en el Perú
2.1 La percepción de inseguridad: ¿cuán seguros nos sentimos?
Se llama percepción de inseguridad2 a las expe- p. 141). En términos operativos, el INEI recoge
riencias anteriores, sean propias o de su entor- la información a través de la siguiente pregun-
no y situación coyuntural, que crean sensacio- ta: En los próximos 12 meses, ¿cree usted que
nes de inseguridad en las personas (INEI, 2014, puede ser víctima de:…?
2 Por “percepción de inseguridad”, el INEI define “[…] a la sensación de la población de ser víctima de algún hecho
delictivo o evento que pueda atentar contra su seguridad, integridad física o moral, vulnere sus derechos y la con-
lleve al peligro, daño o riesgo como robo a la vivienda, robo de vehículo automotor (auto, camioneta, etc.), robo
de autopartes del vehículo automotor (faros, llantas, aros, etc.), robo de motocicleta, mototaxi, bicicleta, robo de
dinero, cartera, celular, amenazas e intimidaciones, maltrato físico y/o psicológico de algún miembro de su hogar,
ofensas sexuales (acoso, abuso, violación, etc.), robo de negocio, extorsión, estafa u otro; en cualquier lugar du-
rante el periodo de referencia (próximos doce meses)”. Informe técnico n.° 5. Estadísticas de seguridad ciudadana,
marzo-agosto de 2017.
21
Planteado de ese modo, no será difícil notar que la percepción de inseguridad es un indicador
que el concepto tiene dos componentes, objeti- complejo; incluso algunos sostienen que es un
vo y subjetivo. Por un lado, la probabilidad real fenómeno relativamente autónomo y que ten-
de ser víctima de la inseguridad y, por el otro, los dría otras variables explicativas (Dammert, 2010).
sentimientos de vulnerabilidad de la persona de- Aunque su construcción sea compleja, este indi-
bidos a sus experiencias pasadas o a la reelabora- cador es importante porque permite conocer las
ción de los relatos de otros. Así pues, se evidencia percepciones de la ciudadanía.
2.1.1 La percepción de inseguridad: el principal problema percibido del Perú
Acorde con la data, antigua y reciente, la per- en los mismos periodos de tiempo, se nota-
cepción de inseguridad en el Perú, en el ám- rá un ligero descenso sin que ello afecte el
bito nacional urbano, es una de las más altas margen de error, es decir, no se habría pro-
de la región. Las cifras reiteran que 9 de cada ducido un cambio efectivo. La diferencia en
10 personas, que tienen más de 15 años de el nivel nacional urbano –tanto en ciudades
edad y que se ubican en las áreas urbanas, de 20 mil habitantes como en centros po-
consideran que pueden ser víctimas de algún blados urbanos de entre 2 mil y menos de
delito en los próximos doce meses; en 2017, 20 mil habitantes–, también ha disminuido
esto representa el 87,2% de dicha población en un 3%, aproximadamente. Sin embargo,
(ver el cuadro 1.1). es importante destacar que como esta cifra
aún se encuentra en el rango de margen de
Si se compara esta cifra con las correspon- error, las cantidades deben ser tomadas con
dientes a los años anteriores (2015 y 2016), precaución.
Cuadro 1.1 Población de 15 a más años de edad con percepción de

inseguridad, en los próximos doce meses (%)
Diferencia 2016
Ámbito de estudio Feb.-jul. 2015 Feb.-jul. 2016 Feb.-jul. 2017
y 2017
Nacional urbano 88,0 90,3 87,2 3,1
Ciudades de 20 mil a más

89,5 92,2 89,2 3
habitantes
Centros poblados urbanos

entre 2 mil y menos de 20 84,0 85,4 82,0 3,4
mil habitantes
Fuente: INEI. (2017). Informe técnico n.° 5. Estadísticas de seguridad ciudadana, marzo - agosto 2017; INEI. (2017). Informe técnico n.°2.
Estadísticas de seguridad ciudadana, setiembre 2016 - febrero 2017; INEI. (2016). Informe técnico n.°1. Estadísticas de seguridad ciudadana,
julio -diciembre 2015.
22
Ahora bien, si de manera general las cifras so durante su interpelación, el 21 de junio

muestran que la percepción de inseguridad ha de 2017. Luego la noticia fue difundida en
descendido ligeramente en lo que va de la ges- importantes medios de prensa escrita como
tión del presidente Pedro Pablo Kuczynski, aún El Comercio3 y La República4; sin embargo,
se mantiene una de las percepciones de inse- ella presenta grandes indicios de falsedad y
guridad más elevadas de la región. De hecho, parece ser tendenciosa.
según el Latinobarómetro, solo el 13% de la
población no se preocupa sobre la posibilidad Según el citado boletín del INEI, que co-
de llegar a ser víctima en el Perú (Latinobaró- rresponde al periodo marzo a agosto de
metro, 2017). 2017, un 48,9% considera como principal
problema a la corrupción, mientras que un
Otro indicador que sirve para conocer la 43,1% indica lo propio respecto de la “de-
percepción de inseguridad es la ubicación de lincuencia”. El problema de esta cifra se halla
la delincuencia como un problema. Respecto en algo que en estadística parece bastante
a ello en Lima Metropolitana, la encuesta de elemental: la construcción adecuada de alter-
Lima Cómo Vamos, que recoge información de nativas en la pregunta. Como puede verse en
los meses de octubre y noviembre de 2016, in- el cuadro 1.2, la batería de alternativas separa
dica que el principal problema percibido por la de manera errónea y arbitraria dos conceptos
ciudadanía es “la delincuencia, la inseguridad –“delincuencia” y “falta de seguridad ciuda-
ciudadana”; las cifras ascienden a 85% en el dana”– que en la percepción de un ciudada-
Callao y 83,5% en Lima. no cualquiera no tendrían una marcada dife-
rencia. Incluso podría sumarse a este grupo
Por su parte, los resultados más recien- de alternativas la “violencia en los hogares”.
tes INEI, a través de su informe “Perú: per- Así pues, el informe indica que el 43,1% de la
cepción ciudadana sobre gobernabilidad, población considera como principal problema
democracia y confianza en las institucio- la “delincuencia”, mientras que un 17,5%
nes”, indican que la delincuencia dejó de indica lo mismo para la “falta de seguridad
ser el principal problema y fue superado ciudadana”, cuando en realidad ambas alter-
por la corrupción. Este argumento fue des- nativas podrían mostrarse como una sola. Pa-
tacado por el propio Ministro del Interior, reciera ser este un caso de uso político de un
Carlos Basombrío, en el pleno del Congre- error metodológico del INEI.
3 Ver nota en https://elcomercio.pe/politica/carlos-basombrio-delincuencia-dejado-principal-problema-pais-436458

4 Ver nota en http://larepublica.pe/politica/888172-basombrio-asegura-que-la-inseguridad-dejo-de-ser-la-prin-
cipal-preocupacion-del-pais
23
Cuadro 1.2 Principales problemas del país: los conceptos de “delincuencia” y

“falta de seguridad ciudadana”
Principales Problemas del País
Semestre: Marzo-Agosto 2016 / Marzo-Agosto 2017 (Porcentajes)
En su opinión, actualmente, ¿Cuáles son los principales problemas del País?
Semestre móvil Variación

Prioridad del problema (puntos
Marzo-agosto Marzo-agosto
porcentuales)
2016 2017
Corrupción 41,9 48,9 7,1
Delincuencia 48,8 43,1 -5,7
Pobreza 22,2 19,9 -2,3
Falta de seguridad ciudadana 25,9 17,5 -8,4
Falta de empleo 17,4 13,3 -4,0
Mala calidad de la educación estatal 12,8 12,2 -0,6
Falta de credibilidad y transparencia del gobierno 6,3 7,4 1,1
Bajos sueldos/aumento de precios 6,9 6,2 -0,7
Falta de cobertura/mala atención en salud pública 5,6 5,6 0,0
Violencia en los hogares 5,7 1,3 -1,1
Falta de apoyo a la agricultura 3,7 3,2 -0,5
Violación de derechos humanos 2,4 1,7 -0,7
Mal funcionamiento de la democracia 1,4 1,4 0,0
Falta de cobertura del sistema de seguridad social 1,6 1,2 -0,5
Falta de vivienda 0,9 0,4 -0,5
Otro 13,4 16,8 3,3
Ninguno 2,1 2,3 0,2
Fuente: INEI. (2017). Perú: percepción ciudadana sobre gobernabilidad, democracia y confianza en las instituciones, 2017.
2.1.2 La percepción de inseguridad varía según el tipo delictivo
Además de ser un indicador complejo, la per- En el Informe Anual de Seguridad Ciudada-

cepción de inseguridad varía según el tipo de na 2016 se indicó que la percepción de ser víc-
delito. Entonces, es pertinente hacerse la si- tima del delito de extorsión había venido ascen-
guiente pregunta: ¿cuáles son los delitos que diendo hasta llegar a triplicarse. “La extorsión,
generan mayores niveles de percepción de por ejemplo, pasó de 7,9% en el año 2014 a
inseguridad? 28,2%, en el 2016, lo que significa que la per-
cepción de inseguridad respecto a este hecho
Según el INEI, que reporta información de delictivo aumentó casi tres veces.” (IDL, 2016,
febrero a julio de 2017, los delitos que ge- p. 22). Para el año 2017 estas cifras mostraron
neran mayor percepción de inseguridad son un ligero descenso, aunque dentro del margen
cuatro: a) robo de dinero, cartera y celular de error; de hecho no continúan en alza.
(77,5%); b) robo a la vivienda (71,4%); c)
amenazas e intimidaciones (37,5%) y, d) robo Mientras que la mayor parte de los indica-
de vehículo (32,4%). Les siguen los delitos de dores mencionados han tenido una ligera baja,
extorsión (25,9%), secuestro (16,5%), maltra- dentro del margen de error, y muestran que no
to y ofensa sexual (14,7%), entre otros (ver el han sufrido alza, el tipo de “maltrato y ofensa
cuadro 1.3). sexual” sí se ha elevado, en un 1,5%.
24
Cuadro 1.3 Población de más de 15 años de edad con percepción de inseguridad, en

los próximos 12 meses (%), por tipo de hecho delictivo a nivel nacional urbano
Feb.-jul. Feb.-jul. Feb.-jul. Feb.-jul. Diferencia
Tipo de hecho delictivo
de 2014 de 2015 de 2016 de 2017 2016 y 2017
Robo de dinero, cartera, celular 77,0 77,6 82,1 77,5 (-) 4,6
Robo a su vivienda 69,9 74,7 74,0 71,4 (-) 2,6
Robo de vehículo 42,6 37,3 37,5 32,4 (-) 5,1
Amenazas e intimidaciones 37,6 37,4 41,8 37,5 (-) 4,3
Extorsión 7,7 17,1 27,4 25,9 (-) 1,5
Maltrato y ofensa sexual 13,5 12,8 13,2 14,7 (+) 1,5
Secuestro 12,4 13,8 16,6 16,5 (-) 0,1
INEI. (2017). Informe técnico n.° 5. Estadísticas de seguridad ciudadana, marzo - agosto 2017; INEI. (2017). Informe técnico n.°2. Estadísticas de
seguridad ciudadana, setiembre 2016 - febrero 2017; INEI. (2016). Informe técnico n.°1. Estadísticas de seguridad ciudadana, julio -diciembre
2015; INEI. (2015). Informe técnico n.°1. Estadísticas de seguridad ciudadana, julio -diciembre 2014.
De esta manera, el fenómeno de la alta percep- que a veces escapan a la misma seguridad y están
ción de inseguridad permite advertir que muchos imbricados en lógicas societarias. Para analizar un
peruanos y peruanas viven con miedo. Sin embar- indicador más cercano al hecho de ser víctima se
go, se trata de temores –individual y colectivo– utiliza uno denominado “victimización”.
2.2 La victimización: ¿hemos sido víctimas de algún delito?
Otro indicador importante de la seguridad ciu- determinado de tiempo (últimos 12 meses). La

dadana es la victimización, es decir, la cantidad información sobre este tema se recoge por me-
de personas que afirman haber sido víctimas dio de encuestas.
de algún hecho delictivo durante un periodo
2.2.1 Victimización en la región
En la encuesta realizada por el Barómetro de un delito durante los últimos 12 meses. En su

las Américas, en 2014, Perú alcanzó la tasa más última edición del Barómetro (2016/2017), di-
elevada de victimización del continente. En esa fundida en setiembre de este año, Perú reporta
ocasión, 30,6% de la población encuestada mayor victimización que en 2014, pues en esta
declaró haber sido víctima de, por lo menos, oportunidad el 33% del total de la población
25
encuestada afirmó haber sido víctima de un de- nótese que en comparación con 2014, se ha
lito en el último año. Esto identifica a nuestro producido un incremento de la victimización
país como el segundo con más victimización en casi todos los países. De hecho, según in-
en la región, posición que es superada única- forma la última edición del Barómetro, la vic-
mente por Venezuela, donde el 40,5% sostuvo timización alcanzada en promedio en el con-
haber sido víctima de la delincuencia. México tinente es más alta que en las cuatro rondas
(30,7%), Ecuador (30,6%) y Bolivia (28,8%) de encuestas realizadas anteriormente (2004,
ocupan el tercer, cuarto y quinto lugar, respec- 2008, 2012 y 2014). Tal es el aumento que si
tivamente (ver el gráfico 1.2). centramos la atención en América Latina, solo
dos países (Panamá y Nicaragua) presentan
Estos resultados, si tomamos los datos del una tasa de victimización menor al 20% (ver
Barómetro de las Américas, son preocupantes: el gráfico 1.2).
2.2.2 Victimización en el país
Según la Encuesta Nacional de Programas Estra- Si se considera las ciudades de más de 20

tégicos del INEI, que trimestralmente mide los mil habitantes, la tasa es de 29,7%, mientras
niveles de victimización en el país, en el primer que en el caso de los poblados urbanos de en-
semestre de 2017 el 26,9% de la población tre 2 mil y 20 mil habitantes, la victimización
urbana de más de 15 años declaró haber sido se reduce a 19,5%. Esta información confirma
víctima de algún hecho delictivo en los últimos nuevamente que la victimización suele ser me-
12 meses. Esta tasa es menor que la del año an- nor en espacios urbanos de menos habitantes
terior en 4,2 puntos porcentuales, porque en el (ver el cuadro 1.4).
primer semestre de 2016 había sido de 31,1%.
Cuadro 1.4 Tasas de victimización en la población urbana de más de 15 años de

edad, enero-junio 2016 versus enero-junio 2017 (%)
Enero-junio 2016 Enero-junio 2017 Diferencia
Nacional urbano 31,1 26,9 -4,2
Ciudades de 20 000 a más habitantes 33,9 29,7 -4,2
Centros poblados urbanos de más de 24,1 19,5 -4,6
2000 y menos de 20 000 habitantes
Fuente: INEI. (2017). Informe técnico n.°4. Estadísticas de seguridad ciudadana: enero-junio de 2017.
26
Gráfico 1.2 Victimización en América, 2016/2017
Venezuela 40,5%
Perú 33,0%
México 30,7%
Ecuador 30,6%
Bolivia 28,8%
República Dominicana 26,2%
Argentina 25,6%
Colombia 25,1%
Brasil 23,9%
Guatemala 23,8%
Paraguay 23,7%
Uruguay 23,5%
El Salvador 23,1%
Chile 22,4%
Costa Rica 22,1%
Haití 22,0%
Honduras 21,6%
Nicaragua 18,3%
Panamá 16,0%
Estados Unidos 14,4%
Santa Lucía 12,4%
Dominica 11,9%
Canadá 11,2%
Jamaica 10,9%
San Vicente y las Granadinas 8,5%
Guyana 7,0%
Granada 6,7%
Antigua y Barbuda 6,6%
San Cristóbal y Nieves 6,3%
2016/2017 2014
Nota: 6 de los 29 países incluidos en la ronda 2016/2017 del Barómetro de las Américas no fueron evaluados en 2014 (Santa Lucía, Dominica, San
Vicente y las Granadinas, Granada, Antigua y Barbuda, San Cristóbal y Nieves).
Fuente: Barómetro de las Américas (2015). Cultura política de la democracia en Perú y en las Américas, 2014; Barómetro de las Américas (2017).
The Political Culture of Democracy in the Americas, 2016/17: A Comparative Study of Democracy and Governance.
27
Si bien sigue siendo alta, la victimiza- 2016 y del primer semestre de este año con-
ción en el país continúa reduciéndose desde firman esta tendencia a la reducción (ver el
el año 2012. Las tasas de victimización de cuadro 1.5).
Cuadro 1.5 Tasa de victimización en la población urbana de más de 15 años

de edad, 2011-2017 (%)
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017*
Nacional urbano 40,0 36,6 35,9 30,5 30,8 28,8 26,9
Ciudades de 20 000 a más habitantes 43,4 39,4 38,8 33,1 33,5 31,0 29,7
Centros poblados urbanos de más de

30,7 29,3 27,7 23,4 23,4 22,7 19,5
2000 y menos de 20 000 habitantes
* Las cifras para este año corresponden solo al primer semestre.

Fuente: INEI. (2017). Informe técnico n.° 4. Estadísticas de seguridad ciudadana: enero-junio de 2017; INEI. (2017). Victimización en el Perú
2010-2016.
Así pues, es claro que la victimización en la primera ha tenido una constante reducción
el Perú no ha seguido el mismo rumbo que la en los últimos años, la segunda registró la cifra
percepción de inseguridad. De hecho, mientras más alta en 2016 (ver el gráfico 1.3).
Gráfico 1.3 Evolución de la percepción de inseguridad y la victimización, 2011-2017

100
87,6 88,4 90
86,2 84,9 85,8 87,4
90
Percepción de inseguridad
80
70
60
Victimización
50
40
36,6 35,9
40 30,8
30,5
28,8 26,9
30
20
10
0
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
* Las cifras para este año corresponden solo al primer semestre.

Fuente: INEI. (2017). Informe técnico n.° 4. Estadísticas de seguridad ciudadana: enero-junio de 2017; INEI. (2017). Victimización en el Perú
2010-2016.
28
Ahora bien, así como ocurre con la percep- frecuentes son el intento de robo de dinero,
ción de inseguridad, la victimización también cartera o celular (5,5%), y la estafa (5,2%). De
varía según el tipo de delito. El robo de dinero, estos tres, es este último el que presenta la re-
la cartera o el celular sigue siendo el princi- ducción más importante de los últimos años:
pal delito del cual la mayoría de personas de entre 2011 y el primer semestre de 2017, la
más de 15 años de edad que vive en áreas victimización por estafa ha registrado una dis-
urbanas refiere haber sido víctima, pero se ha minución de 6,9 puntos porcentuales (ver el
reducido a 13,9%. Los siguientes tipos más cuadro 1.6).
Cuadro 1.6 Tasa de victimización por tipo y modalidad de delito, en el nivel

nacional urbano (%)
Indicador 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017*
Población de más de 15 años víctima

40,0 36,6 35,9 30,5 30,8 28,8 26,9
de algún hecho delictivo
Población de más de 15 años víctima de algún hecho delictivo,

según tipo y modalidad de delito
Robo de dinero, cartera o celular - - 17,1 16,4 15,9 14,2 13,9
Intento de robo de dinero, cartera o

- - 7,3 6,1 5,3 5,2 5,5
celular
Estafa 12,1 11,1 11,5 7,0 9,0 7,7 5,2

Robo de vehículo - - 2,7 2,3 1,7 1,9 2,1
Intento de robo de vehículo - - 1,8 1,4 1,0 0,9 1,1
Amenazas e intimidaciones 4,9 4,1 3,6 2,6 2,0 1,9 2,1
Maltrato y ofensa sexual 2,1 2,3 1,9 1,5 1,5 1,4 1,5
Robo de negocio 0,9 1,1 1,0 0,8 0,7 0,7 0,8
Secuestro y extorsión 1,5 0,6 0,5 0,2 0,4 0,4 0,6
Otros 0,9 1,0 0,6 0,4 0,4 0,4 0,5
Población víctima de algún hecho de-

6,0 6,4 7,2 8,5 8,1 8,9 9,6
lictivo cometido con un arma de fuego
Viviendas afectadas por robo o intento

20,1 17,2 17,1 16,1 16,5 17,3 16,5
de robo, con denuncia del hecho
* Las cifras para el 2017 corresponden solo al primer semestre.

Fuente: INEI. (2017). Informe técnico n.°4. Estadísticas de seguridad ciudadana: enero-junio de 2017; INEI. (2017). Victimización en el Perú
2010-2016.
29
Al contrario de lo que ocurre en relación cual hay que insistir en la necesidad de diseñar
con los tres delitos mencionados, la victimiza- e implementar mejores políticas de control de
ción por delitos cometidos con armas de fue- posesión de armas de fuego.
go continúa aumentando: en 2017, el 9,6%
de la población indica haber sido víctima de un Finalmente, un tema que preocupa sobre-
delito de esta modalidad, es decir, 3,6 puntos manera es que el porcentaje de denuncias siga
porcentuales más que en 2011. Esto confirma, siendo tan bajo: a pesar de haberse incremen-
como ya advirtió antes el IDL-Seguridad Ciu- tado respecto del año anterior, en 2017 solo el
dadana, que la delincuencia en el Perú se está 15% de la población víctima ha denunciado el
haciendo cada año más violenta, razón por la hecho (ver el cuadro 1.7).
Cuadro 1.7 Población víctima de algún hecho delictivo que realizó la

denuncia, enero-junio 2016 versus enero-junio 2017 (%)
Enero-junio 2016 Enero-junio 2017 Diferencia
Nacional urbano 13,6 15,0 1,4

Ciudades de 20 000 a más habitantes 13,2 14,8 1,6
Centros poblados urbanos de más de

15,0 16,0 1,0
2 000 y menos de 20 000 habitantes
Fuente: INEI. (2017). Informe técnico n.° 4. Estadísticas de seguridad ciudadana: enero-junio de 2017.
Los principales motivos de la no denuncia Es de destacar, además, que un 14,6% no de-

de las víctimas son: “Es una pérdida de tiem- nuncia por desconfianza en la Policía (ver el
po” (32,1%), “Delito de poca importancia” gráfico 1.4).
(22%) y “Desconoce al delincuente” (20,8%).
30
Gráfico 1.4 Población víctima de algún hecho delictivo, por motivo

de la no denuncia (%)
Es una pérdida de tiempo 32,1
Delito de poca importancia 22
Desconoce al delincuente 20,8
Desconfía de la Policía 14,6
No se consumó el hecho 10,5
Por miedo a represalias del agresor(a) 5,3
Otros 6,7
Fuente: INEI. (2017). Informe técnico n.° 4. Estadísticas de seguridad ciudadana: enero-junio de 2017.
2.3 Tasa de denuncia por delitos y faltas: ¿cuántos crímenes se han

denunciado?
El indicador de denuncia de delitos y faltas conse basa en las denuncias que ingresaron en las
tabiliza los actos delictivos que efectivamente dependencias policiales y fueron hechas por las
se han cometido y han sido registrados, pues víctimas de los hechos o por terceras personas.
2.3.1 Tasa de denuncia por delitos
En 2016, la Policía Nacional del Perú (PNP) regis- advertir que es la primera vez que esto ocurre,
tró 277 673 denuncias de delitos, lo que equiva- pues como puede apreciarse en el gráfico 1.5,
le a 891 denuncias por cada 100 mil habitantes. la tasa de denuncias de delitos, si bien seguía
Esta tasa es menor que la del año anterior, pues siendo bastante baja, se había venido incremen-
en 2015 la razón fue de 924/100 mil. Se debe tando de manera constante desde 2006.
31
Gráfico 1.5 Tasa de denuncia de delitos por 100 mil habitantes (2006-2016)
1000
903 924 891
879
900 845
800
681
700
609
573
600 529 541 553
500
400
300
200
100
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Fuente: Policía Nacional del Perú. (2017). Anuario estadístico 2016.

Corresponde ahora identificar los delitos más tasa de denuncias por hurto aumentó, mientras
frecuentemente denunciados. Para 2016, los de- que la de robo se redujo (ver el cuadro 1.8). Los
litos que más se denuncian siguen siendo los hur- siguientes delitos más denunciados fueron los de
tos y los robos, con tasas de 305 y 246 denuncias peligro común, lesiones y violación de la libertad
por 100 mil habitantes, respectivamente. Esto sexual, con tasas de 88, 73 y 29 denuncias por
significa que en comparación con el año 2015, la 100 mil habitantes, respectivamente.
Cuadro 1.8 Principales delitos denunciados por tipo, 2014-2016

2014 2015 2016
Tasas 291 303 305
Hurto
Casos 89 599 94 480 94 907
Tasas 252 266 246
Robo
Casos 77 600 82 950 76 742
Tasas 88 83 88
Peligro común
Casos 27 246 25 709 27 372
Tasas 81 80 73
Lesiones
Casos 24 806 24 778 22 720
Tasas 29 30 29
Violación de la libertad sexual
Casos 8 831 9 196 9 049
Fuente: Policía Nacional del Perú. (2017). Anuario estadístico 2016.

32
A continuación se indica la distribución de las diferencias poblacionales entre las regio-

las denuncias de delitos por regiones, lo que nes. Así, la ocurrencia de un delito en una
permitirá identificar dónde se denuncia más región con poca población elevará la tasa
y dónde menos. Previamente hay que recor- mucho más de lo que lo haría en una región
dar que las variaciones entre las tasas regio- con muchos habitantes, como es el caso de
nales deben ser interpretadas considerando Lima, por ejemplo.
Cuadro 1.9 Tasa de denuncia de delitos por 100 mil habitantes, según
regiones (2011-2016)
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Región Tasa Tasa Tasa Tasa Tasa Tasa Casos

Amazonas 400 660 665 597 511 656 2 774
Áncash 478 490 727 582 613 628 7 213
Apurímac 354 634 503 337 273 286 1 314
Arequipa 927 1 029 1 115 1 218 1 137 1291 16 621
Ayacucho 696 729 674 717 725 355 2 446
Cajamarca 226 298 363 380 387 259 3 955
Callao 1 141 1 450 1 228 1 354 1 445 1214 12 270
Cusco 542 547 655 652 711 795 10 465
Huancavelica 174 200 158 210 202 235 1 164
Huánuco 158 293 438 647 750 584 5 025
Ica 715 834 845 858 1 021 1158 9 114
Junín 505 734 749 731 725 695 9 391
La Libertad 599 639 774 923 843 806 14 993
Lambayeque 821 823 927 1 176 1 098 1438 18 130
Lima 1 119 1 338 1 304 1 255 1 259 1111 109 275
Loreto 322 474 529 556 714 508 5 278
Madre de Dios 630 874 1 584 1 157 1 877 2866 3 935
Moquegua 1 094 1 091 916 904 977 879 1 586
Pasco 80 169 259 201 305 153 465
Piura 299 523 626 730 923 931 17 162
Puno 121 99 123 144 191 192 2 715
San Martín 324 403 416 531 528 965 8 111
Tacna 697 1 053 1 136 1 071 920 1168 3 993
Tumbes 1 067 1 737 1 738 1 758 1 892 2310 5 491
Ucayali 440 754 1 019 1 221 937 966 4 787
Fuente: Policía Nacional del Perú (2017). Anuario estadístico 2016.

33
Como puede observarse en el cuadro 1.9, En cuanto a Ayacucho y Pasco, sus tasas de
en 15 de las 25 regiones del país la tasa de denuncias muestran una reducción de 51%
denuncias por delitos ha crecido, mientras que y 50%, respectivamente. Esto se debe a que
en las otras 10 se ha reducido. Las regiones que la primera de estas regiones ha pasado de te-
han experimentado los incrementos más seve- ner 725 denuncias por 100 mil habitantes, en
ros son San Martín y Madre de Dios. En con- 2015, a tener 355 denuncias por 100 mil habi-
traste, Ayacucho y Pasco son las regiones que tantes en 2016; mientras que la segunda pasó
presentan las reducciones más importantes. de 305 denuncias por 100 mil habitantes en
2015, a tener 153 denuncias por 100 mil habi-
Tanto San Martín como Madre de Dios han tantes, en 2016.
registrado un incremento explosivo de denuncias
en el último año. San Martín ha pasado de te- De las 25 regiones del país, son Madre
ner una tasa de 528 denuncias de delitos a una de Dios, Tumbes y Lambayeque las que re-
de 965 por 100 mil habitantes, en 2016. Esto gistran las más altas tasas de denuncia de
significa que ha sufrido un aumento de 83%. delitos. En el otro extremo, las regiones con
Asimismo, el caso de Madre de Dios es especial- las tasas de denuncia más bajas son Pasco,
mente grave: en 2014 tuvo 1157 denuncias por Puno y Huancavelica (ver el gráfico 1.6). Nó-
100 mil habitantes, cifra que subió a 1 877 en tese, además, que de estas seis Pasco es la
2015 (esto supuso un aumento de 62%) para única cuya tasa se ha reducido; en todas las
ascender a una tasa de 2 866 denuncias por 100 demás, por el contrario, las tasas no solo
mil habitantes en 2016; es decir, ha tenido un han crecido sino que han alcanzado cifras
incremento de 53% respecto del año anterior. récord.
34
Gráfico 1.6 Tasa de denuncia de delitos por 100 mil habitantes,

según regiones (2015-2016)
Madre de Dios 2 866
Tumbes 2 310
Lambayeque 1 438
Arequipa 1 291
1 214
Callao
Tacna 1 168
Ica 1 158
Lima 1 111
Ucayali 966
San Martín 965
Piura 931
Moquegua 879
La Libertad 806
Cusco 795
695
Junín
Amazonas 656
Ancash 628
Huánuco 584
Loreto 508
Ayacucho 355
Apurímac 286
Cajamarca 259
Huancavelica 235
Puno 192
Pasco 153
0 500 1000 1500 2000 2500 3000
2016 2015

35
2.3.2 Tasa de denuncia por faltas
En 2016, la PNP registró un total de 264 793 ha experimentado su primera reducción desde

denuncias por faltas, lo que supone 850 de- 2006, la de denuncia por faltas ha ascendido y,
nuncias por cada 100 mil habitantes. A dife- además, ha alcanzado su pico más alto (ver el
rencia de la tasa de denuncia por delitos, que gráfico 1.7).
Gráfico 1.7 Tasa de denuncia por faltas por 100 mil habitantes, 2006-2016
900 837 850
826
789 805 804
800 738 741
736 709
701
700
600
500
400
300
200
100
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

En el ámbito de las faltas, los casos más la de violencia familiar ha crecido significati-
denunciados en el nivel nacional son los de vamente. Esto es preocupante, sobre todo si
violencia familiar. Le siguen los de abandono se tiene presente que, al igual que ocurre con
del hogar y los de hurto simple y daño. Ahora los delitos, pueden haberse producido más
bien, mientras que las tasas de estas dos úl- faltas que las que fueron denunciadas (ver el
timas han disminuido en relación con 2014, cuadro 1.10).
36
Cuadro 1.10 Principales faltas denunciadas, por tipo (2014-2016)

2014 2015 2016
Tasa Casos Tasa Casos Tasa Casos

Violencia familiar 284 87 401 310 96 476 373 116 203
Abandono del hogar 181 55 807 167 52 045 172 53 621
Hurto simple y daño 176 54 305 149 46 509 137 42 758
2.4 Tasa de homicidios: ¿cuántas personas han muerto

por violencia delictiva?
Uno de los indicadores comparables en el mun- Venezuela (57,2), Brasil (26,5), Colombia (26,5)
do es el homicidio, que se expresa en la tasa de y México (16,4).5
homicidios por 100 mil habitantes. De hecho,
según la UNODC, para el año 2012, 437 000 Si bien el Perú tiene cifras reducidas en
personas perdieron la vida a causa de homici- comparación con las de los demás países de la
dios; esto significa, en la práctica, casi medio región, desde el año 2011 vienen ascendien-
millón de personas. La tercera parte de estos do lentamente. Así pues, la tasa de homicidios
delitos se produce en América Latina (UNODC, para el año 2016 ha sido de 7,7 (2 435 casos
2013). en total), mientras que en el año 2015 fue de
7,2; en el 2014, de 6,7; en el 2013, de 6,6;
Ahora bien, la cantidad de homicidios en en el 2012, de 6,5 y en el 2011, de 5,4 (ver el
el Perú no nos ubica entre los países más vio- gráfico 1.8). Esto reitera el lento pero continuo
lentos de Latinoamérica. Por el contrario, la ascenso de la tasa de homicidios en el país, lo
tasa nacional de homicidios (7,7) está muy por que nos lleva a insistir en lo dicho en nuestro
debajo de la de los países de la región y no informe anterior: si los números continúan cre-
se compara con la de aquellos que tienen las ciendo podríamos celebrar el bicentenario con
tasas más altas del mundo, si tomamos como un problema epidémico de homicidios, según
referencia las cifras del año 2015; entre ellos la definición de “epidémico” que brinda la Or-
se ubican El Salvador (108,6), Honduras (63,8), ganización Mundial de la Salud (OMS).
5 Citado por el INEI-CEIC (2017, p. 97), que toma como referencia las estadísticas de homicidios de la UNODC 2015.
37
Gráfico 1.8 Tasas de homicidios (2011-2016)
7,7
7,2
6,6 6,7
6,5
5,4
2011 2012 2013 2014 2015 2016
Tasa de homicidios Lineal (Tasa de homicidios)
Fuente: INEI-CEIC. (2017). Informe estadístico n.°5. Homicidios en el Perú, contándolos uno a uno, 2011-2016.
Otro dato importante que se puede obtener el otro extremo se ubican las que tienen una
a partir de los resultados del CEIC, es el perfil tasa menor a 5, que son Loreto (3,7), Arequi-
de las víctimas de homicidio. En principio, 8 de pa (4,5), Lambayeque (4,7) y Tacna (4,9) (ver el
cada 10 son hombres. Del total, en términos gráfico 1.9).
etarios, el 39,7% tenía entre 15 y 29 años de
edad. Además, el 39,4% de todos los homici- Llama la atención que la tasa correspondiente
dios se concentran en solo dos regiones (Lima a los 43 distritos de la provincia de Lima sea de 7,2
y La Libertad). mientras que la de la Provincia Constitucional del
Callao de 12,7; es decir, el Callao como provin-
Ahora bien, el análisis comparativo entre las cia tiene una tasa mayor a la de todo Lima. Estos
regiones del Perú evidencia que aquellas que números, sin embargo, varían cuando se detallan
tienen las cinco más altas tasas del país son las cifras en el ámbito distrital. Pero, ¿cuáles son
Tumbes (22,9), Madre de Dios (22,8), Lima (Re- los distritos de Lima Metropolitana que tienen las
gión) (14,3), Callao (12,7) y Huánuco (11,2). En mayores tasas de homicidios?
38
Gráfico 1.9 Tasa de homicidios por 100 mil habitantes, por regiones
(2015-2016)
Loreto 3,7
Arequipa
4,5
Lambayeque
4,7
Tacna
4,9
Piura
6
Cajamarca
6,1
Amazonas
6,6
Puno
6,7
Huancavelica
7
Moquegua 7,1
Lima (Provincia) 7,2
Pasco
7,2
Áncash
7,4
Ayacucho
7,5
Junín
7,9
Cusco
8,2
San Martín
8,3
Apurímac 8,5
La Libertad
9,3
Ica 9,6
Ucayali 9,6
Huánuco 11,2
Callao
12,7
Lima (Región) 14,3
Madre de Dios 22,8
Tumbes 22,9
0 5 10 15 20 25
2015 2016
Nota: Lima (Provincia) comprende los 43 distritos que conforman la provincia de Lima; mientras que Lima (Región) comprende las provincias de
Barranca, Cajatambo, Canta, Cañete, Huaral, Huarochirí, Huaura, Oyón y Yauyos.
39
Como puede apreciarse en el gráfico 1.10, Cercado (14,5), Los Olivos (12,4%), Ventanilla
en el espacio de Lima Metropolitana, el distrito (8,3), San Martín de Porres (8,1), San Juan de
de Independencia es el que tiene la mayor tasa Miraflores (7,8), Comas (7,5), Carabayllo (7,4),
de homicidios (17,8); le siguen Callao Cercado Rímac (7,3), Lurigancho (7,1), Villa El Salvador
(17,2), La Victoria (15,4), El Agustino (15), Lima (6,6) y Puente Piedra (6,1).
Gráfico 1.10 Los 15 distritos de Lima Metropolitana que presentan

las mayores tasas de homicidio, 2016
Puente Piedra 6,1

Villa El Salvador 6,6
Lurigancho 7,1
Rímac 7,3
Carabayllo 7,4
Comas 7,5
San Juan de Miraflores 7,8
San Martín de Porres 8,1
Ventanilla 8,3
Los Olivos 12,4
Lima Cercado 14,5
El Agustino 15
La Victoria 15,4
Callao Cercado 17,2
Independencia 17,8
40
Mitos y verdades de los homicidios en el Perú
Arturo Huaytalla
Grandes relatos fabulosos y dramáticos, llenos de emoción, se contagian y dan por sentados ciertos hechos en
la sociedad. Distintos sucesos están sumergidos en historias fuera de la realidad. Esto ocurre en distintos planos
de la vida y la muerte. La delincuencia es uno de los principales problemas percibidos por las personas y no es
la excepción.
Por desgracia, algunas veces las cosas no son como puede creerse. A continuación se detallan cuatro mitos de
los homicidios en el Perú.
Mito 1: Los homicidios en el Perú se mantienen en cifras estables y bajas.
A contracorriente de lo que se imagina, la violencia y los homicidios en el mundo vienen disminuyendo de ma-
nera significativa desde fines de la Edad Media hasta la actualidad (Eisner, 2013; Pinker, 2012; Muchembled,
2010). Sin embargo, en América Latina no parece ocurrir lo mismo, pues la tercera parte de los homicidios del
globo se producen en esta región (UNODC, 2013) y los índices continúan en ascenso (Vilalta, 2015), pese a que
solo cuenta con el 8,6% de la población mundial (CEPAL, 2012).
En este escenario, la delincuencia en el Perú está atravesando por una transformación: deja de ser un país con
numerosas víctimas y pasa a otro más violento (IDL, 2016). Su victimización en la zona urbana nacional pasó de
40% en el 2011, a 27% en el 2017 (INEI, 2017), mientras que los homicidios aumentaron en un 50,5% entre
2011 y 2016; en tan solo 6 años se registran 818 muertes más (CEIC: 2017).
Ubicado en la región más violenta respecto de homicidios, el Perú aún mantiene una tasa baja de violencia
homicida en comparación con el promedio, aunque esta tasa asciende cada año. Si esta tendencia se mantiene,
el 2021 podría celebrarse el Bicentenario con un problema epidémico de homicidios (la Organización Mundial
de la Salud indica que el delito se considera “epidémico” cuando se supera la tasa de 10 homicidios por cada
100 mil habitantes).
Mito 2: El Perú tiene una “alarmante cifra de feminicidios”.
En el año 2016, el 78,7% de víctimas de homicidios fueron hombres y el 21,3%, mujeres. Esto quiere decir que de
cada 10 víctimas de homicidio, 2 fueron mujeres y 8 hombres. Asimismo, cabe precisar que del total de muertes
por homicidio, solo el 4% (106) corresponde a feminicidios, en el mismo año (CEIC, 2017).
Si comparamos estos datos en la región, se notará que el Perú tiene una de las tasas más bajas de feminicidio
(0,6 por cada 100 mil mujeres), mientras que El Salvador y Honduras, países con más homicidios en el globo,
presentan las cifras más dramáticas de feminicidio. (11 y 10,2 por cada 100 mil mujeres). En América del Sur, el
país que tiene una de las tasas más altas es Bolivia (1,9 por cada 100 mil mujeres) (CEPAL: 2016).
De esta manera, se puede indicar que las cifras de feminicidio no son alarmantes ni en el país ni en la región,
si de cifras comparadas se trata. No obstante, sí preocupa, y mucho, que mujeres continúen muriendo por su
condición de género. Al tiempo, alarman otros tipos de violencia contra la mujer que sí tienen cifras elevadas.
Por ejemplo, el 80% (412) de mujeres víctimas de homicidio en el Perú son asesinadas por causas ajenas al
feminicidio (CEIC, 2017).
Estos datos no intentan desmerecer el feminicidio como violencia contra las mujeres; por el contrario, pretenden
reconocerlo como un problema en una dinámica mayor de criminalidad y violencia que atraviesa el Perú, más
aún cuando se constituyen en muertes evitables.
41
Mitos y verdades de los homicidios en el Perú
Arturo Huaytalla
Mito 3: El crimen organizado es la principal causa de homicidios.
Podría pensarse que el mayor número de homicidios en el Perú se producen por causa del crimen organizado
y que las muertes son producto de sus acciones. Sin embargo, esto no parece ser mayoritario. De hecho, solo
el 17% de homicidios tienen como causa principal la “delincuencia organizada”, definida como “la actividad
delictiva de un grupo estructurado de tres o más personas que actúan concertadamente con el propósito de
cometer uno o más delitos”. Mientras, el 24,5% tuvo como causa principal la venganza y el 20,4%, la delin-
cuencia común (CEIC, 2017).
Estas cifras de la “delincuencia organizada” deben tomarse con cautela, pues parten de un marco concep-
tual jurídico y no toman en cuenta el 13% de homicidios que tuvieron como causa principal el “sicariato”,
modalidad que muchas veces está asociada al crimen organizado. Esto indica que se requiere un mayor
rigor conceptual al definir las “causas principales”. Aun así las cifras son esclarecedoras pues indican que
los homicidios no responderían, mayoritariamente, al crimen organizado. Un estudio de años anteriores
demostró que la principal fuente homicida en Lima era la violencia interpersonal (Gushiken, Costa y Ro-
mero, 2010).
Sin embargo, la tendencia en la región de América parece ser otra, pues los homicidios vinculados con la delin-
cuencia organizada representan un 30% del total (UNODC, 2013). Un estudio de Igarapé (2016) indicó que el
crimen organizado y los homicidios están fuertemente asociados con las múltiples economías criminales, lo que
explica las altas tasas de homicidios en Brasil, Colombia, El Salvador, Honduras y México. Sin embargo el Perú, a
pesar de ser uno de los puntos de partida para el mercado de la droga, junto con Colombia (33 homicidios por
100 mil habitantes, en 2012), no tiene homicidios a esa escala ni un crimen organizado que genere una elevada
tasa de muertes violentas.
Mito 4: Las cifras de homicidio son similares en cualquier parte del país.
Existe evidencia suficiente para sostener que la geografía del homicidio se concentra más en algunas zonas que
en otras: el 39,4% de homicidios del país lo concentran dos de los 24 departamentos (Lima y La Libertad). Otro
caso: mientras que el departamento de Tumbes tiene una tasa de 22,9 homicidios por cada 100 mil habitantes;
en contraste, Loreto tiene una tasa de 3,7 (CEIC: 2017).
Esta concentración se aprecia en mejor medida en espacios locales tales como distritos o barrios. Por ejemplo,
el distrito de El Porvenir, ubicado en La Libertad, cuenta con la tasa distrital más alta de homicidios, con 19,5
víctimas por cada 100 mil habitantes (CEIC, 2017). Un estudio del IDL mostró que solo un barrio de 15 mil ha-
bitantes, en la ciudad de Lima, tenía por lo menos 7 muertes violentas en tres años (IDL, 2017).
Así pues, los datos muestran que los homicidios están agrupados y no distribuidos de similar manera. Por ello,
dependiendo del lugar, las probabilidades de ser asesinado aumentan o disminuyen. ¿Qué lo explica? Existe
alguna evidencia sobre el tema: Briceño (2012) realiza un estudio en tres países de América Latina y encuentra
que la “institucionalidad” se correlaciona inversamente con la tasa de homicidios, mientras que la desigualdad
y pobreza no lo hacen de manera directa. Es decir, para este estudio, a menor institucionalidad, mayor índice
de homicidios.
[Artículo publicado originalmente en Revista Ideele con algunas modificaciones, disponible en http://revistaide-
ele.com/ideele/content/mitos-y-verdades-de-los-homicidios-en-el-per%C3%BA]
42
2.5 La confianza en la Policía
El Ministerio del Interior se ha propuesto lograr El reducido número de denuncias en el nivel

dos grandes objetivos para la mitad del periodo nacional urbano permite advertir esos desafíos;
de este gobierno: (i) reducir la victimización y el pero también lo hacen los enfrentamientos y
crimen organizado en las ciudades y (ii) recupe- distancias de la ciudadanía respecto de la Po-
rar la confianza de la sociedad en el trabajo de licía que existen tanto en zonas urbanas como
la Policía. Estos objetivos se traducen en indi- rurales.6
cadores pertinentes porque permiten mostrar
no solo el avance o retroceso del crimen sino Si nos remitimos a las encuestas corres-
la evaluación de las instituciones que a él se ponde destacar en primer lugar que, según el
enfrentan, como la Policía. Latinobarómetro, solo el 26% de peruanos y
peruanas consultadas tiene “mucha” y “algo”
La Policía es una de las instituciones más im- de confianza en la Policía, cifra que nos ubica
portantes para la seguridad ciudadana. Sus fun- en el sexto peor lugar de entre los 18 países
ciones en el terreno de prevención, investigación consultados, solo por encima de México, Para-
y control del delito, entre otras de sus activida- guay, Bolivia, Guatemala y República Domini-
des, son piezas clave para la seguridad del país. cana (ver el gráfico 1.11).
Esta relevancia cobra mayor fuerza si se consi-
dera la cantidad de efectivos con que cuenta, En el otro extremo, en cambio, se encuen-
las funciones que cumple y lo complejo de esta tran los países donde más de la mitad de la
institución. Por ejemplo, el personal de la PNP ciudadanía confía en su Policía: Uruguay
supera los 120 mil miembros y ejerce una fun- (59%) seguido por Ecuador (53%); y por otro
ción exclusiva en la sociedad: tiene el monopolio lado, aquellos donde más del 40% de la po-
legítimo del uso de la fuerza. Sin embargo, a blación tiene confianza en su institución poli-
pesar de la importancia que tiene, poco se sabe cial: Chile (46%), Panamá (44%), Costa Rica
de los graves problemas internos de la Policía y (44%) y Colombia (42%).
de los desafíos de su legitimidad en la sociedad.
6 En diciembre de 2016 la ciudadanía apedreó la comisaría de Huaycán, en el distrito de Ate, porque la Policía
les impidió ajusticiar a una mujer que, se suponía, era ladrona de órganos. En el mes de setiembre de 2015
la Policía intentó controlar el conflicto social en Las Bambas, ubicado en el distrito de Challhuahuacho, en
Apurímac: el enfrentamiento dejó 4 muertos. Estos dos casos extremos son solo una muestra del vínculo entre
la ciudadanía y la Policía, que se expresa como falta de confianza.
43
Gráfico 1.11 Confianza en la Policía en América Latina,

2017 (%)
México 21
Paraguay 21
Bolivia 23
Guatemala 24
R. Dominicana 24
Perú 26
El Salvador 27
Venezuela 28
Honduras 29
Brasil 34
Latinoamérica 35
Nicaragua 36
Argentina 38
Colombia 42
Costa Rica 44
Panamá 44
Chile 46
Ecuador 53
Uruguay 59
Fuente: Latinobarómetro, 2017.

Otras encuestas nacionales arrojaron cifras (Ipsos Perú, 2017). Los resultados del INEI, en
en cierta medida controvertidas. Según IPSOS cambio, advierten que la confianza subió li-
la confianza en la Policía se redujo de 36% en geramente de 18,9% a 20,5% (ver el cuadro
setiembre de 2016 a 31% en febrero de 2017, 1.11). En cualquiera de ambos resultados, 8 de
luego a 30% en mayo de 2017 hasta llegar a cada 10 peruanos y peruanas no tienen con-
su cifra más baja con 26% en julio de 2017 fianza en la Policía.
44
Cuadro 1.11 Confianza en la Policía (%)
Institución Ene-Jun 2016 Ene-Jun 2017 Variación
Policía Nacional del Perú 18,9 20,5 1,6

Fuente: INEI. (2017). Perú: percepción ciudadana sobre gobernabilidad, democracia y confianza en las instituciones, 2017.
2.6 Violencia contra las mujeres
Corresponde ver ahora algunas estadísticas Perú; y que confirman la magnitud de uno
que muestran la violencia que, por su con- de los principales problemas de la sociedad
dición de tal, experimentan las mujeres en el peruana.
2.6.1 Violencia familiar
En 2016 la Policía registró 164 488 denuncias sos, las víctimas fueron mujeres (146 261 de-
por violencia familiar, es decir, 26 746 casos nuncias) y en el restante 11%, fueron varo-
más que el año anterior. En el 89% de los ca- nes (18 227 denuncias) (ver el gráfico 1.12).
Gráfico 1.12 Denuncias de violencia familiar, según sexo de la víctima,

2016 (%)
11 %
Masculino
Femenino
89%

45
En la mayoría de casos denunciados, el En el cuadro 1.12 puede verse la distribución

tipo de violencia fue física (44,63%) y psico- de las denuncias de violencia familiar por regio-
lógica (33,39%); el agresor fue el conviviente nes. Como se observa, Lima concentra el ma-
(43,65%), el esposo (23,76%) o el exconvi- yor número de denuncias por violencia familiar
viente (13,30%); y las personas afectadas (52 341 denuncias, equivalente al 31,82% del
fueron mujeres amas de casa (42,97%) o total de casos), seguida de lejos por Arequipa
comerciantes (18,42%) (Policía Nacional del (16 275 casos, el 9,89%); sin embargo, no es la
Perú, 2017). región más afectada si se toma como referencia
Cuadro 1.12 Tasa de denuncia de violencia familiar por 100

mil habitantes, según regiones, 2016
2016
Región Tasa Casos
Amazonas 419 1 770
Áncash 362 4 159
Apurímac 558 2 562
Arequipa 1 264 16 275
Ayacucho 374 2 573
Cajamarca 274 4 196
Callao 419 4 231
Cusco 801 10 549
Huancavelica 258 1 278
Huánuco 712 6 129
Ica 740 5 825
Junín 491 6 638
La Libertad 437 8 128
Lambayeque 502 6 324
Lima 532 52 341
Loreto 163 1 690
Madre de Dios 1 534 2 107
Moquegua 1 278 2 306
Pasco 164 498
Piura 547 10 089
Puno 258 3 651
San Martín 514 4 325
Tacna 899 3 072
Tumbes 984 2 339
Ucayali 289 1 433

46
las tasas de denuncia de violencia familiar por el 68,2% de peruanas había sufrido algún tipo
100 mil habitantes. En este caso, por el contra- de violencia perpetrada por el esposo o compa-
rio, destacan Madre de Dios, Moquegua y Are- ñero. De ellas, el 64,2% experimentó violencia
quipa, pues registran las tasas de denuncia de psicológica y/o verbal; el 31,7%, violencia física;
violencia familiar más altas (ver el gráfico 1.13). y el 6,6%, violencia sexual (INEI-ENDES, 2017).
Por otro lado, según la Encuesta Demográfi- Además, esta violencia por parte del esposo
ca y de Salud Familiar correspondiente a 2016, o compañero tuvo mayor incidencia entre las
Gráfico 1.13 Tasa de denuncia de violencia familiar por 100 mil

habitantes, según regiones, 2016
Madre de Dios 1 554

Moquegua 1 278
Arequipa 1 264
Tumbes 981
Tacna 899
Cusco 801
Ica 740
Huánuco 712
Apurímac 558
Piura 547
Lima 532
San Martín 514
Lambayeque 502
Junín 491
La Libertad 437
Amazonas 419
Callao 419
Ayacucho 374
Áncash 362
Ucayali 289
Cajamarca 274
Huancavelica 258
Puno 258
Pasco 164
Loreto 163
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600

47
mujeres entre 45 y 49 años de edad (72,3%); correspondientes al segundo quintil y quintil in-
divorciadas, separadas y viudas (87,5%); con termedio de riqueza (71,5% y 70,9%, respec-
educación primaria o secundaria (71,4% y tivamente); y que residen en la sierra (70,3%)
70,2%, respectivamente); que viven en hogares (ver el cuadro 1.13).
Cuadro 1.13 Violencia familiar contra la mujer, ejercida alguna vez por el
esposo o compañero, según características seleccionadas, 2016
Casos de violencia familiar
Característica
Total Psicológica y/o verbal Física Sexual
Grupo de edad
15-19 62,7 60,8 21,7 3,6
20-24 67,1 64,1 26,4 3,9
25-29 65,3 62,0 29,8 4,9
30-34 67,8 63,9 32,2 5,3
35-39 68,8 64,5 31,2 6,6
40-44 69,6 65,6 33,7 7,7
45-49 72,3 66,6 38,7 12,5
Estado conyugal
Casada o Conviviente 64,8 60,5 27,9 4,6
Divorciada, Separada o Viuda 87,5 85,3 53,5 18,1
Nivel de educación
Sin educación 67,2 62,7 29,9 11,0
Primaria 71,4 67,8 33,8 10,2
Secundaria 70,2 65,6 33,9 6,4
Superior 63,0 59,8 27,2 4,0
Quintil de riqueza
Quintil inferior 68,6 65,2 29,9 8,2
Segundo quintil 71,5 66,9 35,4 8,0
Quintil intermedio 70,9 66,4 35,2 7,5
Cuarto quintil 68,5 64,9 33,1 4,8
Quintil superior 59,6 56,2 22,8 3,8
Área de residencia
Urbana 68,4 64,4 32,6 6,4
Rural 67,5 63,8 28,9 7,4
Región natural
Lima Metropolitana 67,6 63,6 31,4 4,3
Resto Costa 66,2 63,1 28,8 5,9
Sierra 70,3 66,2 34,8 9,3
Selva 68,7 63,8 31,8 7,5
Fuente: INEI-ENDES, 2017.
48
Los mayores niveles de violencia fueron por el esposo o compañero. Nótese, además,
registrados en Apurímac y Puno, pues en que más de la mitad de las regiones del país
estas regiones el 79,1% y el 78,8% de las registran porcentajes que están por encima
mujeres, respectivamente, reportaron haber del promedio nacional, de 68,2% (ver el
sido víctimas de violencia familiar ejercida gráfico 1.14).
Gráfico 1.14 Violencia familiar contra la mujer, ejercida alguna vez

por el esposo o compañero, según regiones, 2016 (%)
Apurímac 79,1
Puno 78,8
Cusco 75,4
Huancavelica 74
Arequipa 73,3
Pasco 72,4
Huánuco 72,1
Junín 71,9
Moquegua 71,1
Piura 71
Loreto 70
Madre de Dios 69,9
Lima (Región) 69,7
Ucayali 69,1
Tumbes 68,7
Lima (Provincia) 68,3
Ayacucho 66,9
San Martín 66,7
Áncash 65,6
Ica 65,6
Lambayeque 63,3
Cajamarca 62,7
Callao 62,4
Amazonas 61,6
Tacna 60,1
La Libertad 57,2
0 10 20 30 40 50 60 70 80
Nota: Lima (provincia) comprende los 43 distritos que conforman la provincia de Lima; mientras que Lima (región) comprende las provincias de
Barranca, Cajatambo, Canta, Cañete, Huaral, Huarochirí, Huaura, Oyón y Yauyos.
Fuente: INEI-ENDES, 2017.
49
2.6.2 Violencia sexual
En 2016 la PNP contabilizó 5 683 denuncias víctimas a mujeres y niñas, es decir, el 93%
de violación sexual, esto es, solo 19 denun- del total nacional; en el 7% restante de los
cias menos que en 2015. Y al igual que ocu- casos (395 denuncias) las víctimas fueron va-
rre respecto de la violencia familiar, las vícti- rones. Lo más lamentable es que, en ambos
mas más frecuentes de violación sexual son casos, las principales víctimas son menores
mujeres: 5 288 de los casos tuvieron como de edad (ver el cuadro 1.14).
Cuadro 1.14 Denuncias de violación sexual según sexo y edad de la víctima, 2016
De 10 a 13 De 14 a 17 De 18 años a
Hasta 6 años De 7 a 9 años
años años más
Mujeres 185 352 1 307 1 924 1 520
Varones 76 61 76 109 73
Elaboración: IDL- Seguridad Ciudadana.
Asimismo, preocupa que en el 41% del cias es Lima (1 626 casos, que representan
total de denuncias registradas por la PNP en 28,61% del total nacional), seguida de lejos
2016, los agresores señalados sean del entor- por San Martín (429 denuncias, el 7,40% del
no familiar y social de la víctima; y que en el total nacional). Ahora bien, si se analizan las
42%, el lugar de la agresión sea el domicilio tasas de denuncia, Lima termina siendo la re-
de la víctima (Policía Nacional del Perú, 2017). gión menos afectada, y más bien destacan
Lambayeque, Pasco e Ica, que presentan las
El cuadro 1.15 muestra la distribución de tasas más elevadas (129, 57 y 42 denuncias
denuncias de violación sexual por regiones. de violación sexual por 100 mil habitantes,
Puede verse así que la región con más denun- respectivamente) (ver el gráfico 1.15).
50
Cuadro 1.15 Tasa de denuncia de violación sexual por 100

mil habitantes según regiones, 2016
2016
Región Tasa Casos
Amazonas 17 71
Áncash 14 162
Apurímac 19 88
Arequipa 8 105
Ayacucho 27 183
Cajamarca 7 110
Callao 32 320
Cusco 28 367
Huancavelica 20 99
Huánuco 8 65
Ica 42 159
Junín 30 331
La Libertad 12 405
Lambayeque 129 232
Lima 2 1 626
Loreto 20 210
Madre de Dios 28 117
Moquegua 21 39
Pasco 57 38
Piura 5 174
Puno 30 87
San Martín 11 429
Tacna 27 92
Tumbes 24 58
Ucayali 23 116
51
Gráfico 1.15 Tasa de denuncias de violación sexual por 100 mil

habitantes, según regiones, 2016
Lambayeque 129
Pasco 57
Ica 42
Callao 32
Puno 30
Junín 30
Madre de Dios 28
Cusco 28
Tacna 27
Ayacucho 27
Tumbes 24
Ucayali 23
Moquegua 21
Loreto 20
Huancavelica 20
Apurímac 19
Amazonas 17
Áncash 14
La Libertad 12
San Martín 11
Arequipa 8
Huánuco 8
Cajamarca 7
Piura 5
Lima 2
0 20 40 60 80 100 120 140

52
2.6.3 Feminicidio
En 2016, el INEI y el CEIC registraron 106 ca- siguieron Huánuco (7), Arequipa (6), Cajamar-
sos de feminicidio,7 la mayoría de los cuales ca (5) y La Libertad (5) (ver el gráfico 1.16).
(33) se produjeron en la región de Lima. Le En el ámbito distrital, los distritos más afec-

según regiones, 2016
Lima (Provincia) 33
Huánuco 7
Arequipa 5
Cajamarca 5
La Libertad 5
Apurímac 4
Cusco 4
Huancavelica 4
Junín 4
Lima (Región) 4
Tacna 4
Tumbes 24
Áncash 3
Ayacucho 3
Callao 2
Madre de Dios 2
Piura 2
San Martín 2
Ucayali 2
Amazonas 1
Ica 1
Loreto 1
Moquegua 1
Pasco 1
Puno 1
Nota: Lima (provincia) comprende los 43 distritos de la provincia de Lima; mientras que Lima (región) comprende las provincias: Barranca, Cajatambo,
Canta, Cañete, Huaral, Huarochirí, Huaura, Oyón y Yauyos.
7 Esta cifra es similar, mas no coincidente, con la del Registro de Feminicidios del Ministerio Público, según el
cual se reportaron 101 feminicidios en 2016.
53
tados fueron Los Olivos (Lima) y San Juan de Por otro lado, solo en el 9,3% de los femi-
Lurigancho (Lima), con 5 víctimas cada uno; nicidios reportados en 2016, las víctimas fueron
Amarilis (Huánuco), con 4 casos y luego Ate asesinadas por desconocidos. En todos los de-
(Lima), San Martín de Porres (Lima) y Villa el más casos los victimarios fueron personas cono-
Salvador (Lima), cada uno con 3 víctimas (INEI- cidas, al extremo que la mayoría de las muertes
CEIC, 2017). fueron causadas por las parejas o exparejas de
las víctimas: el 58,8% de los feminicidios son
Según la misma fuente, el mayor porcenta- atribuibles a la pareja o conviviente, y el 11,4%,
je de víctimas, en el ámbito nacional, tenía en- a la expareja o exconviviente. Asimismo, es alar-
tre 15 y 29 años de edad (54,4%); el 32,7% mante que las causas principales para cometer
de las víctimas tenía entre 30 y 44 años; y solo feminicidio fueran los celos (57,5%) y la violen-
el 1% de los casos, tenían menos de 15 años. cia familiar (36,8%) (ver el gráfico 1.17).

según presuntas causas, 2016 (%)
Celos 57,5
Violencia familiar 36,8
Violencia en estado de ebriedad 10,3
Venganza 10,3
Golpes traumáticos 6,9
Delincuencia común 2,3
Abuso sexual 2,3
Defensa propia 1,1
Facilitar otro delito 1,1
Otro 2,3
0 10 20 30 40 50 60
Nota: La suma de los porcentajes supera el 100% porque las causas son de respuesta múltiple.
Fuente: INEI-CEIC. (2017). Informe estadístico n.° 5. Homicidios en el Perú, contándolos uno a uno, 2011-2016.
Por último, el Ministerio de la Mujer y Po- 2016 se registraron 124 feminicidios y 258
blaciones Vulnerables, que también lleva un tentativas de feminicidio. Además, que entre
registro de los casos con “características de enero y septiembre de 2017 se atendieron 94
feminicidio” que fueron atendidos por los feminicidios y 175 tentativas de feminicidio
Centros de Emergencia Mujer, indica que en (MIMP, 2017).
54
2.7 La situación de las cárceles
Según las últimas estadísticas del Instituto Na- liberación condicional), o por haber sido sen-
cional Penitenciario (INPE), la población total tenciadas a penas limitativas de derechos o
del Sistema Nacional Penitenciario peruano a medidas alternativas (10 240 personas en
asciende a 102 473 personas. De ellas, el 83% total, de las cuales 9 692 cumplen penas de
corresponde a la población intramuros, pues prestación de servicios a la comunidad).
85 296 personas (80 403 hombres y 4 893
mujeres) se encuentran privadas de libertad De las 85 296 personas privadas de liber-
en alguno de los 69 establecimientos peniten- tad en el Perú, solo 49 369 han sido senten-
ciarios del país. El 17% restante pertenece a ciadas (58%). El otro 42% está compuesto
la población extramuros, es decir, hay 17 177 por 35 927 personas que recién están siendo
personas que cumplen sus penas fuera de los procesadas, lo que demuestra que se sigue
establecimientos penitenciarios por haber sido abusando de la prisión preventiva, cuando
liberadas con beneficios penitenciarios (6 937 esta situación debería ser absolutamente ex-
en total, 5 566 con semilibertad y 1 371 con cepcional (ver el gráfico 1.18).
Gráfico 1.18 Población intramuros, según situación jurídica, 2017
Sentenciados
42% 58%
Procesados
Fuente: INPE. (2017). Informe estadístico penitenciario, agosto de 2017.

55
Lo más preocupante es que, según informa Por otro lado, también es alarmante que
el propio INPE, de esas 35 927 personas en pri- el número total de personas privadas de liber-
sión preventiva, 4 230 llevan recluidas más de tad se haya incrementado en un 129% desde
5 años. Y, por si eso no bastara, se afirma que 2006: como puede verse en el gráfico 1.19, el
solo en las cárceles de Lima hay 65 personas Perú pasó de tener 35 835 personas presas en
con más de 15 años en esa situación, es decir, 2006, a tener 82 023 al cierre de 2016.
sin haber sido sentenciadas.
Gráfico 1.19 Evolución de la población intramuros, 2006-2016
90000
82 023
77 242
80000
71 961
67 597
70000
61 390
60000 52 700
46 198
50000 43 286 44 406
39 684
35 835
40000
30000
20000
10000
0
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Fuente: INPE (2017). Informe estadístico penitenciario, diciembre de 2016; IDL. (2016). Informe anual de seguridad ciudadana, 2016.
Ese alarmante crecimiento ha conducido al cidad para 572, pero acoge a 3 212; y el último,
país a niveles críticos de hacinamiento carcela- admite a 270 cuando solo tiene espacio para 50.
rio, a tal punto que en agosto de 2017, 48 339
personas, que representan el 131% de la capa- Ahora bien, el delito que más frecuente-
cidad de albergue, no tienen cupo en el siste- mente han cometido las 85 296 personas que
ma penitenciario. Los penales más hacinados están presas en el país –ya sea en condición
son Chanchamayo, Callao y Jaén, cada uno de de sentenciadas o procesadas–, es el de robo
ellos con una sobrepoblación de más de 400%. agravado (27,0%), seguido del de violación se-
El primero solo tiene capacidad para albergar a xual de menor de edad (9,3%) y del de tráfico
120, pero tiene 689 internos; el segundo, capa- ilícito de drogas (8,8%) (ver el gráfico 1.20).
56
Gráfico 1.20 Población intramuros por delitos

específicos, 2017
Robo agravado 23 027
Violación sexual de menor de edad 7 904
Tráfico ilícito de drogas 7 522
Promoción o favorecimiento al tráfico ilícito de drogas 4 148
Violación sexual 4 130
Robo agravado - grado tentativa 3 981
Tráfico ilícito de drogas - formas agravadas 3 875
Homicidio calificado - asesinato 2 959
Tenencia ilegal de armas 2 827
Hurto agravado 2 795
Incumplimiento de obligación alimentaria 2 469
Actos contra el pudor en menores de 14 años 1 707
Homicidio simple 1 567
Microcomercialización o microproducción 1 532
Actos contra el pudor 1 435
Extorsión 1 314
Hurto agravado - grado tentativa 1 076
Asociación ilícita para delinquir 958
Secuestro 796
Lesiones graves 736
Otros delitos 8 528
0 5000 10000 15000 20000 25000
Fuente: INPE (2017). Informe estadístico penitenciario, agosto de 2017.

Finalmente, resulta importante destacar tantes, son El Agustino (538), La Victoria (465),
que 23 398 internos provienen de alguno de Lima (443) y el Rímac (409). En contraste, los
los 50 distritos de Lima Metropolitana, de los distritos con menos personas presas son Santa
cuales los que tienen mayor número de perso- Rosa (37), San Borja (46) y La Punta (46) (ver el
nas privadas de libertad, por cada 100 mil habi- cuadro 1.16).
57
58
Cuadro 1.16 Población intramuros según distrito de procedencia en Lima Metropolitana, 2016
distrito
distrito
Distrito
Distrito
Ratio de
Ratio de
Internos
Internos
Población
Población
habitantes
habitantes
por distrito
por distrito
internos por
internos por
influencia de
influencia de
(porcentajes)
(porcentajes)
(porcentajes)
(porcentajes)
N.° de internos
N.° de internos
Por cada 100 mil

Por cada 100 mil
Población total: 8 971 308 23 398 100,00 Población total: 8 971 308 23 398 100,00
El Agustino 180 262 969 4,14 0,54 538 Villa María del Triunfo 381 790 896 3,83 0,23 235
La Victoria 192 724 896 3,83 0,46 465 Pachacámac 68 441 153 0,65 0,22 224
Lima 299 493 1 326 5,67 0,44 443 Puente Piedra 233 602 516 2,21 0,22 221
Rímac 176 169 721 3,08 0,41 409 Chaclacayo 41 110 84 0,36 0,20 204
Bellavista 75 163 274 1,17 0,36 365 Lurigancho-Chosica 169 359 350 1,50 0,21 207
Carmen de la Legua- Carabayllo 218 780 437 1,87 0,20 200
41 863 151 0,65 0,36 361
Reynoso
San Miguel 129 107 226 0,97 0,18 175
La Perla 61 698 218 0,93 0,35 353
Lurín 62 940 105 0,45 0,17 167
Barranco 33 903 120 0,51 0,35 354
San Luis 56 634 96 0,41 0,17 170
Breña 81 909 261 1,12 0,32 319
Los Olivos 318 140 534 2,28 0,17 168
San Juan de Lurigancho 898 443 2783 11,89 0,31 310
Magdalena
50 764 75 0,32 0,15 148
Ventanilla 277 895 788 3,37 0,28 284 del Mar
Villa El Salvador 378 470 1 143 4,89 0,30 302 Punta Hermosa 5 762 10 0,04 0,17 174
Chorrillos 286 977 802 3,43 0,28 279 Cieneguilla 26 725 39 0,17 0,15 146
Ancón 33 367 118 0,50 0,35 354 San Bartolo 6 412 11 0,05 0,17 172
Santa Anita 184 614 501 2,14 0,27 271 Surco 289 597 402 1,72 0,14 139
Surquillo 89 283 240 1,03 0,27 269 Pueblo Libre 74 164 105 0,45 0,14 142
Comas 486 977 1 279 5,47 0,26 263 Jesús María 66 171 81 0,35 0,12 122
Pucusana 10 633 19 0,08 0,18 179 La Punta 4 370 2 0,01 0,05 46
San Juan de Miraflores 362 643 941 4,02 0,26 259 Miraflores 85 065 75 0,32 0,09 88
Ate 478 278 1 211 5,18 0,25 253 La Molina 132 498 102 0,44 0,08 77
Independencia 207 647 554 2,37 0,27 267 Punta Negra 5 484 7 0,03 0,13 128
Callao 897 144 2 182 9,33 0,24 243 San Isidro 58 056 29 0,12 0,05 50
San Martín de Porres 579 561 1 376 5,88 0,24 237 Santa Rosa 10 903 4 0,02 0,04 37
Lince 55 242 138 0,59 0,25 250 San Borja 105 076 48 0,21 0,05 46
Fuente: INPE. (2017). Informe estadístico penitenciario, agosto de 2017.

Capítulo II
Respuestas del
Gobierno frente a
los problemas de la
seguridad ciudadana
C 2 | RESPUESTAS DEL GOBIERNO FRENTE A LOS PROBLEMAS DE LA SEGURIDAD CIUDADANA
1. El fujimorismo: una amenaza persistente para la

seguridad
En el Informe Anual de Seguridad Ciudada- cracia, los derechos humanos y la seguridad.

na 2016 destacamos que el triunfo de Pe- Por el contrario, esa amenaza persiste y se ha
dro Pablo Kuczynski en las elecciones pre- intensificado en los últimos meses.
sidenciales significó un punto a favor de la
seguridad ciudadana porque a diferencia del Así lo demostró la interpelación al minis-
fujimorismo, que abiertamente promovía tro del Interior, realizada el pasado 21 de ju-
medidas basadas en la demagogia populista nio por iniciativa de Fuerza Popular.1 Y es que
y la mano dura, las propuestas de Peruanos los argumentos centrales para sostenerla –en
por el Kambio en el ámbito de la seguridad primer lugar, la presencia del Movadef, y en
eran democráticas y respetuosas de los dere- segundo lugar, las cifras de inseguridad– no
chos humanos. solo estuvieron mal desarrollados, sino que
evidenciaron el uso político del problema de
Habiendo transcurrido un año desde enton- la seguridad ciudadana.2 Tan obvio fue esto
ces tenemos que advertir que si bien la victoria que, según reveló una encuesta de El Comer-
de Kuczynski evitó que se impusiera la apues- cio-Ipsos, el 74% de la población consideró
ta por la mano dura desde el gobierno, no se que el principal motivo para la interpelación al
ha logrado frenar al fujimorismo y su mayoría ministro Carlos Basombrío fueron los intereses
parlamentaria en su afán por socavar la demo- políticos (ver el gráfico 2.1).
1 La interpelación también fue respaldada por Acción Popular y el Apra, los cuales formularon siete y cinco de las
39 preguntas comprendidas en el pliego interpelatorio, respectivamente. Todas las demás preguntas (27) fueron
planteadas por la bancada fujimorista.
2 Nuestra posición completa en relación con la interpelación, que fue publicada en la página web de IDL-Seguridad
Ciudadana, puede revisarse en: http://seguridadidl.org.pe/noticias/la-seguridad-ciudadana-m%C3%A1s-all%-
C3%A1-de-la-interpelaci%C3%B3n
61
Gráfico 2.1 Principal motivo para la interpelación al ministro del Interior
¿Cuál fue el principal motivo para la interpelación al ministro Basombrío?

Base: Total de entrevistados que están informados
5%
Intereses políticos
La marcha de Movadef
21%
No precisa
74%
Fuente: El Comercio-Ipsos.
Más recientemente las acusaciones cons- haber utilizado el hashtag ‘#PerúPaísDeVio-

titucionales contra el fiscal de la Nación y ladores’, es decir, por emplear una frase que
contra cuatro de los magistrados del Tribunal no hace más que expresar el rechazo a la si-
Constitucional han vuelto a poner de ma- tuación de violencia contra las mujeres que
nifiesto que al fujimorismo no le interesa la existe en el país.
seguridad: si le importara no amenazaría la
independencia del sistema de justicia, que es Ahora bien, nuestra crítica al fujimorismo
precisamente una condición necesaria para la debe ser acompañada de la siguiente preci-
seguridad ciudadana. sión: en este último año –marcado por avances
pero también por retrocesos para la seguridad
Además, cómo olvidar que el fujimoris- ciudadana–, los desaciertos en este terreno
mo es enemigo de las políticas que apuestan no corren por cuenta exclusiva del fujimoris-
por la equidad de género. Así lo confirma mo sino que hay errores que son directamente
su oposición frente a toda norma o política atribuibles al gobierno, y al sector Interior en
que incorpore el enfoque de género,3 y su particular, como se advertirá en las siguientes
intención de sancionar a dos congresistas por secciones de este capítulo.
3 Al respecto, puede leerse nuestro artículo publicado en: http://seguridadidl.org.pe/noticias/el-informe-de-%C3%-

BArsula-letona-sobre-la-ley-de-organizaci%C3%B3n-y-funciones-del-mininter-un
62
2. Los compromisos del Ministerio del Interior: avances

y retrocesos
En febrero de 2016 el IDL-Seguridad Ciudadana cia que salta a la vista es que en los primeros
evaluó la sección de seguridad ciudadana de los meses de su gestión el ministro Carlos Basom-
planes de gobierno de los entonces aspirantes a brío haya priorizado el control y la persecución
la presidencia de la República (Bazán y Huayta- del delito, dejando de lado la dimensión de
lla, 2016). En aquel momento señalamos que prevención policial y participación ciudadana.
(IDL-Seguridad Ciudadana, 2016, p. 205)
la propuesta del candidato Pedro Pablo Kuczy-
nski había obtenido la calificación más alta en
Iniciando el 2017, el ministro Basombrío
comparación con otras. Se presentaba como la
presentó públicamente el plan que ejecutaría
más técnica. Luego de algunos meses Kuczynski
hasta diciembre de 2018.4 Este plan incluía 12
gana las elecciones y, en calidad de presidente
indicadores al lado de dos grandes objetivos:
de la República, convoca como ministro del In-
i) recuperar la confianza de la sociedad en el
terior a Carlos Basombrío, un sociólogo que du-
trabajo de la Policía y, ii) reducir la victimización
rante veinte años había estado relacionado con
y el crimen organizado en las ciudades.
los temas de seguridad ciudadana.
Luego de un año y medio de la nueva ges-
A inicios de agosto de 2016 el recientemen-
tión del sector Interior, y a un año de haber
te nombrado ministro del Interior anunció su
propuesto sus compromisos a diciembre de
plan de los 100 primeros días, con 29 acciones,
2018, cabe preguntarnos: ¿cuáles han sido
que evaluamos y sobre el cual señalamos:
sus avances?, ¿existen retrocesos?, ¿podemos
En los primeros meses de gestión del nuevo identificar objetivos que serán cumplidos?
Gobierno, destacan las coincidencias entre el
Plan de Gobierno, el Plan para los 100 prime- Para responder tales interrogantes el IDL-Se-
ros días y el perfil del Ministro del Interior. Estos guridad Ciudadana analizó 9 indicadores de los
tres componentes demuestran que en materia 12, de manera independiente, describiendo cada
de seguridad ciudadana existe una ruta trazada uno de ellos sobre la base de la información más
que se está siguiendo. Sin embargo, la diferen- actualizada y accesible (ver el cuadro 2.1).5
2.1 Un análisis de conjunto
En cuanto a las políticas de seguridad, es nece- vista en el Ministerio del Interior, que abarca
sario señalar que la actual gestión de Carlos Ba- desde los planes y estrategias del sector hasta
sombrío muestra una continuidad antes poco las acciones que se ejecutan. Esto, sin lugar a
4 Puede accederse a su presentación en: https://www.mininter.gob.pe/content/ministerio-del-interior-present%-

C3%B3-compromisos-del-sector-diciembre-de-2018-en-materia-de
5 El análisis no toma en cuenta tres indicadores: aumento de policías en comisarías, aumento de policías y serenos de
los 130 distritos con más victimización y empresas víctimas de extorsión.
63
64
Cuadro 2.1 Objetivos de seguridad ciudadana para diciembre de 2018
2018
Objetivos Indicador propuesto por el Mininter Fuente 2015 2016 2017
(Esperado)
Subir de 13,6 a 25 el porcentaje de ciudadanos que denuncian un delito INEI 15,2% /a 13,6% /b 15,0% /c 25%
Recuperar la
Aumentar de 19,5 a 34 el porcentaje de ciudadanos, -que viven en ciudades
confianza de la INEI 21,2% /d 19,5% /b 26% /c 34%
sociedad en el de más de 20 mil habitantes- que señalan que existe patrullaje de la Policía
trabajo de la
Aumento de confianza en la Policía, del 36 al 45% IPSOS 39% /f 36% /g 26% /e 45%
Policía
Reducir la percepción de inseguridad, de 90,4 a 75% INEI 88,2% /a 90,4% /b 87,4% /c 75%
Reducir la tasa de victimización, de 31,1 a 24% INEI 29,5 /a 31,1% /b 26,9% /c 24%
Reducir la Reducir de 14,8 a 10,5 el porcentaje de víctimas de robo INEI 16,8% /a 14,8% /b 13,9% /c 10,5%
victimización Reducir de 8,5 a 5,5 el porcentaje de víctimas de delitos con arma de fuego INEI 8,8% /a 8,5% /b 9,6% /c 5,5%
y el crimen
organizado en las Reducir a la mitad el número de ciudades con tasas de 10 homicidios por
ciudades INEI 14 /h 15 /i _ 7
cada 100 mil habitantes
Reducir en 40% los homicidios atribuidos a sicariato INEI 97 102 _ 58
a/ Los datos corresponden a enero-junio de 2015.

b/ Los datos corresponden a enero-junio de 2016.
c/ Los datos corresponden a enero-junio de 2017.
d/ Los datos corresponden a marzo-agosto 2015.
e/ Los datos corresponden a julio de 2017.
f/ Los datos corresponden a setiembre de 2015 y a la ciudad de Lima.
g/ Los datos corresponden a setiembre 2016.
h/ Las ciudades que tienen una tasa mayor a la de 10 homicidios por 100 habitantes son: Tumbes, Barranca, Pisco, San Vicente de Cañete, Huánuco, Huaraz, Trujillo, Huaral, Piura, Sullana, Jaén,
Chimbote, Ayacucho y Juliaca.
i/ Las ciudades que tienen una tasa mayor a la de 10 homicidios por 100 habitantes son: Tumbes, Barranca, Pisco, Huaral, Huánuco, San Vicente de Cañete, Huaraz, Puno, Ayacucho, Piura, Trujillo,
Huacho, Chimbote, Cusco y Juliaca.
Fuente: Ministerio del Interior, INEI, Ipsos.
C 2 | RESPUESTA INSTITUCIONAL AL PROBLEMA
dudas, marca un rumbo que combina lo técni- victimización general y victimización por robo).
co con lo político, la implementación de indica- Mientras que la confianza en la Policía, la vic-
dores con un esfuerzo mediático por revertir el timización por delitos cometidos con arma de
discurso de inseguridad. fuego, los homicidios y el sicariato han tenido
un serio revés.
Sin embargo, no debe confundirse el es-
fuerzo con los resultados. Los avances han Asimismo, si relacionamos los resultados
sido parciales y varios indicadores muestran esperados para diciembre de 2018 con el nivel
retrocesos preocupantes. De los 9 indicadores de avance al día de hoy, la situación se agrava
analizados, 5 han mostrado variaciones positi- aún más, pues la tendencia permite advertir
vas, aunque la mayoría dentro del margen de que una serie de indicadores, a pesar de que
error (número de denuncias, percepción del se redujeron, no alcanzarán el nivel de logro
patrullaje policial, percepción de inseguridad, esperado.
2.2 Los avances
2.2.1 Victimización general
Uno de los indicadores que más se ha reduci- Si esta tendencia se mantiene probable-
do entre 2011 y 2017 es la victimización, que mente se logre cumplir la meta propuesta para
mide si alguna persona ha sido víctima en los el 2018. Sin embargo, es necesario advertir que
doce últimos meses. Según sostiene el INEI, se este indicador viene reduciéndose, de manera
pasó de un 40% en 2011 a un 26,9%, en ju- constante, desde hace siete años.
nio de 2017, lo cual significa una reducción de
13,1%. Y en lo que corresponde a la gestión
de un año del actual Ministro del Interior se
redujo un 4,2%.
2.2.2 Victimización por robo
La victimización por robo sigue, de algún Qué duda cabe que estas cifras –a pesar de
modo, la tendencia de la victimización general. encontrarse en el margen de error (±5), se ad-
De enero a junio de 2015 fue de 16,8%; al año vierte– no continúan en alza. No obstante se
siguiente alcanzó el 14,8%, mientras que de reconoce este avance tendrían que redoblarse
enero a junio de 2017 se llegó a un 13,9%. los esfuerzos dado que aún falta el 3,4% de re-
Esto significa que en el nuevo gobierno se re- ducción para alcanzar el objetivo previsto para
dujo 0,9%. el 2018.
65
2.2.3 Patrullaje policial
La percepción de patrullaje policial es un indi- evidenciaban que se había alcanzado el míni-

cador complejo en cuanto incorpora en una mo histórico. De hecho, el 31 de diciembre de
misma medida un componente objetivo (la 2016, el ministro Basombrío envió una carta al
probabilidad de que un vehículo patrulle) y otro entonces Director General de la Policía, Vicente
subjetivo (el sentimiento de que se patrulla o Romero, solicitándole que tome acciones para
los relatos reelaborados sobre el patrullaje). mejorar la percepción de patrullaje policial. Por
Aun así, la gestión del Ministerio del Interior ello resulta importante destacar que en tan
ha podido revertir el panorama que se mos- solo unos meses esta percepción haya aumen-
traba en diciembre de 2016, cuando las cifras tado en 6,5%.
2.3 Los retrocesos
2.3.1 Confianza en la Policía
El indicador de confianza en la Policía es com- De este modo, tal indicador cobra particular
plejo porque toma en cuenta, por lo menos, tres relevancia tanto por la complejidad de su me-
elementos y enfoques relacionados. El primero dición como por la importancia de ella: en el
es el institucionalista, que indica que la confian- fondo alude a la legitimidad de las instituciones
za se produce de acuerdo con el accionar ins- de seguridad. Sin embargo, la evidencia más
titucional. El segundo, el individualista, asume reciente advierte que la confianza en la Policía
que la confianza en la Policía se explica por la ha disminuido en 10 puntos entre septiembre
experiencia que el ciudadano ha tenido con ella. de 2016 y julio de 2017 (ver el gráfico 2.2);
El tercero, el sociohistórico, está relacionado con esto no resulta ser solo un retroceso sino tam-
procesos sociales incorporados a lo largo del bién un objetivo perdido porque el escenario
tiempo en grupos sociales determinados. pareciera indicar que aquel no se logrará.
2.3.2 Homicidios
En el mundo, bajo el concepto de tasa de homi- empeoró, si se toma como referencia las cifras
cidio, se miden, comparativamente, las muertes entre 2015 y 2016. Es importante explicitarlo
violentas asociadas con hechos delictivos dolosos. porque a mediados de 2016 inició su gestión el
En el Perú sucede lo mismo y el gobierno ha pro- nuevo gobierno.
puesto reducir a la mitad el número de homici-
dios en las ciudades que tengan una tasa mayor A pesar del retroceso que lo involucra par-
a la de 10 por 100 mil homicidios. cialmente, es necesario señalar que el equipo de
IDL-Seguridad Ciudadana estuvo realizando tra-
La cifra que se toma como referencia data de bajo de campo entre las ciudades con más tasas
2015 e indica que existen 14 ciudades con esde homicidios: según las entrevistas con policías,
tas características, mientras que al año siguiente para 2017 podría haber un ligero descenso en
aumentó una ciudad más. Entonces los resulta- algunas de estas ciudades debido a la presencia
dos, aunque parciales, indican que la situación de policías designados para estos lugares.
66
Gráfico 2.2 Reducción de la confianza en la Policía (%)
70
68
66
64
60 61
50
Confía
40
Desconfía
36
30 31 30
26
20
10
0
Set-2016 Feb-2017 May-2017 Jul-2017
Fuente: Ipsos, 2017.

2.3.3 Sicariato
El sicariato es un sistema interdelincuencial que cariato corresponde a los años 2015 y 2016. La
difícilmente puede desligarse de otras activida- política del Ministerio del Interior toma como
des delictivas. En la mayor parte de los casos línea de base la data de 2015, y para la fecha
está relacionado con el crimen organizado –en de redacción del presente informe se cuenta
un importante aunque estructuralmente in- con las cifras de 2016, que indican un claro re-
ferior escalafón–. De allí que la reducción del troceso. A ello debemos añadir que las cifras de
sicariato suponga también la de otros delitos. los años 2015 y 2016 en cuanto a homicidios
atribuidos al sicariato han aumentado. En 2015
Al igual que la información disponible sobre se tuvo un total absoluto de 97 mientras que
homicidios, aquella referida a la muerte por si- en 2016 esta cifra aumentó a 102.
2.3.4 Víctimas de delitos con armas de fuego
El Informe Anual de Seguridad Ciudadana 2016 zación por armas de fuego –que muestra una
caracterizó a la delincuencia del Perú como en tendencia, aunque dentro del margen de error–,
proceso de transición: dejaba de estar signada pues se pasó de 8,5% a 9,6% entre enero y ju-
por las numerosas víctimas para convertirse en nio de 2016. Si esta cifra mantiene este curso o
otra más violenta. Esta conclusión parece corro- se estabiliza, claramente puede hablarse de un
borarse cuando se toma en cuenta la victimi- objetivo sin alcanzar y, peor aún, de un retroceso.
67
2.4 Los objetivos difíciles de cumplir
La gestión del ministro Carlos Basombrío rea- los objetivos planteados. En este marco, el
lizó algo básico aunque inimaginable para siguiente apartado muestra los indicado-
las gestiones anteriores: diseñó una política res que tienen una alta probabilidad de ser
de seguridad que sintonizó el discurso con incumplidos, a pesar de existir un parcial
la práctica –lo que es ya un avance– y, aún avance en algunos. Ellos son: i) aumentar la
más, la hizo pública. Para tal cometido pro- confianza policial a 45%, ii) reducir la per-
puso una serie de indicadores de impacto cepción de inseguridad a 75%, iii) aumentar
y no solo de resultado, lo cual lo hace más la percepción de vigilancia del patrullero a
destacado todavía. Sin embargo, no se trata 34% y, iv) reducir a 5,5% el número de vícti-
solo de diseñar y proponer, sino de alcanzar mas con armas de fuego.
2.4.1 Confianza en la Policía
Si tomamos la fuente que utiliza el Ministerio 26% de personas que confiaban en la Policía
del Interior para evaluar este indicador, puede mientras que el objetivo esperado para diciem-
señalarse que viene descendiendo y se encuen- bre es de 45%, lo cual hace una diferencia de
tra muy alejado del objetivo esperado. En ju- 19 puntos porcentuales.
lio de 2017, la fecha más reciente, se tuvo un
2.4.2 Percepción de inseguridad
Tal como se ha señalado, el indicador de per- ciones que se ejecutan para reducir este indi-
cepción de inseguridad es muy complejo pues cador son más limitadas que la dimensión del
involucra una dimensión subjetiva (sentimien- problema mismo. Esto parece corroborarse
tos de vulnerabilidad de la persona por sus con los resultados conseguidos hasta julio de
experiencias o por los relatos de otros) y otra 2017 (87,4%), que distan mucho de acercarse
objetiva (probabilidad real de ser víctima). Sin al objetivo planteado para 2018 (75%); la di-
embargo, la gestión de Carlos Basombrío se ferencia porcentual es de 12,4. Si la tendencia
ha limitado a una respuesta institucionalista se mantiene será menos difícil pedirle peras
de corte objetivo, de tal manera que las ac- al olmo.
2.4.3 Patrullaje policial
Si bien este indicador muestra un claro avan- te para conseguir el objetivo esperado. Si se
ce –pues la percepción del patrullaje en ciuda- busca alcanzar el objetivo para el 2018 se debe
des de más de 20 mil habitantes aumentó en ascender más de 8% del total conseguido. Esto
6,5%–, es necesario advertir que es insuficien- es difícil aunque no imposible de lograr.
68
2.4.4 Víctimas de delitos con armas de fuego
El indicador de “víctimas de delitos con armas de un 8,5% de personas víctimas de este tipo de
fuego” muestra cifras incluso más preocupantes delito, cifra que ascendió a 9,6% en el mismo
que al inicio de la actual gestión del Ministerio periodo de este año. Esto representa el doble de
del Interior. Entre enero y junio de 2016 se tuvo lo que se había proyectado lograr en 2018.
3. Las políticas en prevención
3.1 La prevención social y comunitaria
3.1.1 El programa Barrio Seguro
La referencia al programa Barrio Seguro apareció • La relación con algunos alcaldes esta-
por primera vez en el plan de gobierno de Pe- ba quebrada debido a que no se les
ruanos Por el Kambio. En ese entonces, no pasa- incluyó en el proceso de diseño e im-
ba de algunas ideas generales, que buscaba ha- plementación del programa. Incluso se
cerse realidad como política de seguridad para brindaron frases desafortunadas en la
los barrios con mayores niveles de criminalidad. prensa local que reducían la importan-
Una vez instalado, el Ministerio del Interior iden- cia de los gobiernos locales.
tificó 100 barrios a ser intervenidos. Se proyectó
implementar 22 “barrios seguros” para fines del • El barrio Río Seco, zona de interven-
ción del programa, fue arrasada por
2017 y, a partir del 2018, los 78 restantes.
el fenómeno del niño costero a inicios
Desde su formulación como propuesta, el del 2017. De hecho, 33 de los distritos
IDL-Seguridad Ciudadana destacó la importan- donde se encuentran los barrios fueron
cia de este programa. Por eso, a mediados de declarados en emergencia. Esto permi-
este año, un equipo se desplazó hasta Trujillo te suponer que no se consideró la sos-
tenibilidad del programa a partir de los
–como se recordará, hacia noviembre de 2016
factores ambientales y territoriales.
se implementaron los primeros “barrios segu-
ros” en esta ciudad– para recoger las opiniones • Si bien el aumento de la Policía en los
de los mismos actores sobre la aplicación del barrios intervenidos fue un gran punto
programa Barrio Seguro. Estos fueron algunos de inicio por los operativos y contactos
de nuestros hallazgos: ciudadanos, los problemas de diseño,
ejecución, monitoreo y evaluación de
• El personal de Barrio Seguro no se en- los programas preventivos de la Policía
cuentra permanentemente en los base mantienen.
rrios intervenidos y la relación de tra-
bajo de estas personas con las otras • Barrio Seguro es un programa multi-
instituciones es personalista. sectorial, pues incluye los programas
69
de prevención de las distintas institu- tada por el Ministerio del Interior. Esto
ciones involucradas; sin embargo, cada que parece una relación de órdenes y
una de ellas diseñó sus programas para pedidos esconde algo de fondo: si los
objetivos particulares. Esto es un pro- programas y las acciones que se imple-
blema porque la prevención no pasa mentan no se construyen de la mano
solo por la suma de todos los progra- con los principales actores (Policía,
mas. En efecto, la mayor innovación ciudadanía, gobiernos locales, entre
del programa, que precisamente se otros), difícilmente serán sostenibles.
refiere a la construcción de una polí- Después de todo, lo multisectorial no
tica de prevención, no debe consistir solo es la suma de partes, sino la incor-
en sumar acciones de otras instancias; poración de las instituciones a causas
por el contrario, debe buscar que estos comunes.
programas mejoren para sus institucio-
nes, pero sobre todo, para una política A pesar de las observaciones formuladas,
de prevención. no cabe duda que el diseño y propuesta de Ba-
rrio Seguro podría ser una alternativa para re-
• El respaldo de la Policía al programa cuperar la seguridad en las zonas con mayores
no se fundamenta en un compromiso niveles de criminalidad; ello, siempre y cuando
abierto y decidido, sino en una orden se resuelvan los varios desafíos pendientes que
del comando que, a su vez, fue solici- existen dentro y fuera del programa.
3.1.2 La Dirección de Participación Ciudadana
La Dirección de Participación Ciudadana es una jo: articulación y fortalecimiento de actores

dirección del Ministerio del Interior, que orgá- involucrados; capacitación y transferencia de
nicamente depende de la Dirección General de conocimiento a las Juntas Vecinales y policías
Seguridad Democrática del Viceministerio de promotores; intervención cultural para una
Seguridad Pública. cultura de paz; nodo multisectorial en partici-
pación ciudadana.
Esta nueva dirección, que abarca la preven-
ción y la participación ciudadana, se creó con Como puede advertirse, las líneas de pre-
la intención de complementar las acciones vención descritas son bastantes amplias; abar-
que el sector Interior desarrolla en materia de can desde la prevención comunitaria hasta la
prevención. Por ese motivo, tiene dos gran- situacional. Este esfuerzo ampuloso puede ser
des objetivos, que son: i) organizar y articular un riesgo para la misma dirección. Si bien es
esfuerzos participativos que implementa la positivo y destacamos que trabaje la prevención
Policía, municipios, ciudadanía y sociedad civil desde la participación ciudadana, es necesario
en la construcción de entornos de seguridad indicar que todavía se aprecia una imprecisión
ciudadana, e ii) implementar un concepto am- de las acciones que ejecuta pues estas abarcan
plio de seguridad que favorezca una ciudada- desde los llamados “cine comunitario”, “cuen-
nía activa y empodere las relaciones sociales. ta cuentos y cómicos ambulantes” hasta los
Asimismo, cuenta con cuatro líneas de traba- “graffiti y muralismo”.
70
Ahora bien, un esfuerzo destacable de esta pación Ciudadana de la Región Policial Lima;
dirección ha sido la ejecución del curso de es- sin embargo, fue suspendido porque la oficina
pecialización que organizó la Pontifica Uni- de tesorería del Ministerio del Interior reasig-
versidad Católica del Perú a su pedido. Este nó el presupuesto destinado para la Dirección
curso –sobre tópicos de participación ciuda- de Seguridad Democrática a otras actividades.
dana y seguridad– estuvo dirigido a las y los Al final, quienes más perdieron fueron los po-
policías que trabajan en la Oficina de Partici- licías promotores.
3.2 La prevención policial
3.2.1 La Dirección de Seguridad Ciudadana
La Dirección de Participación Ciudadana Nacional del Perú tenga una orienta-

(DINPACI) se creó en el año 1997. Desde aque- ción comunitaria.
lla fecha han transcurrido 20 años de la exis-
tencia de una dirección que hoy lleva por nom- 3) Consolidar y sustentar la programación
bre Dirección de Seguridad Ciudadana y que se de actividades anual articulado al cua-
ha caracterizado por el trabajo preventivo. A dro de necesidades y asignación presu-
la par de esta dirección se crearon las Oficinas puestal, proponiendo los indicadores de
de Participación Ciudadana y el programa de productos y procesos; así como formu-
Juntas Vecinales para la ciudadanía. lar, aprobar, ejecutar y evaluar el Plan de
Trabajo Anual de la Dirección a su car-
Luego de 20 años, la Dirección de Seguri- go, concordante con el Plan Operativo
dad Ciudadana tiene funciones básicamente Anual de la Policía Nacional del Perú y
de planeamiento, diseño y otras operativas, en los Planes Generales de Operaciones.6
el marco de las políticas de seguridad ciudada-
na. Así, sus tres primeras funciones son: Entre otras de sus funciones, destacan la
coordinación con las macroregiones policiales,
1) Planear, organizar, dirigir, ejecutar, la ejecución de la partida presupuestal 0030, la
coordinar, controlar y supervisar las supervisión de la ejecución de Vecindario Se-
actividades para promover la participa- guro y –probablemente la más importante– el
ción activa y organizada de la comu- registro, acompañamiento y evaluación de los
nidad y fortalecer el trinomio policía programas preventivos establecidos.
- autoridad - comunidad (…).
Como puede verse, el rol de la Dirección de
2) Diseñar y ejecutar estrategias que Seguridad Ciudadana es muy relevante, pues
promuevan el fortalecimiento de la aborda temas y problemas que otros no ven.
confianza policía - autoridad - comu- Sin embargo, es necesario indicar que en los úl-
nidad, propendiendo que la Policía timos años ha sido maltratada por un sector de
6 Recuperado de: https://www.pnp.gob.pe/direcciones_policiales/dirseciu_17/nosotros.html
71
la Policía que considera a esta dirección como o protocolo para trabajar con ellas; se ha au-
un “relleno” o “zona de castigo”. Esta con- mentado el número de charlas motivacionales
cepción hizo que en la práctica un grupo de y exposiciones que se realizan en todo el país,
oficiales –no fueron todos– asumieran cargos aunque no se sabe a ciencia cierta el impacto
de envergadura como una mera formalidad. El de los programas de prevención; se han ejecu-
saldo fueron años perdidos por la inacción y tado miles de “contactos ciudadanos” cuando
la repetición monótona de actividades; en con- persiste el esquema organizativo de prevención
secuencia, por una subestimación de la labor dentro de la Policía que impide la fluidez entre
preventiva dentro de la misma Policía. Si a fi- las direcciones regionales y la dirección nacional;
nes del siglo XX el Perú se ubicaba como uno se ha creado un observatorio pero los problemas
de los países que más apresuradamente había de recojo, monitoreo y validación de informa-
avanzado en prevención policial, esto dejo de ción persisten. En suma, se continuó haciendo lo
parecer así en los años posteriores a la emisión que ya se hacía, solo que a mayor escala.
de la Ley del Sistema Nacional de Seguridad
Ciudadana (Ley Nº 27933, que data de 2003). El IDL-Seguridad Ciudadana, como parte de
la sociedad civil interesada en contribuir a la
Se requerían varias cosas para que esta di- prevención policial, en distintas oportunidades
rección resuelva los problemas que se mante- ha sugerido algunas líneas de acción que la Di-
nían durante 20 años y otros que se habían ge- rección de Seguridad Ciudadana podría tener
nerado en el transcurso de ese tiempo. Una de en cuenta. A continuación detallamos algunas:
ellas era un líder que conozca el trabajo de la
prevención y apueste decididamente por ella. 1) Realizar un estudio sobre la situación ac-
tual de las Oficinas de Participación Ciu-
El ministro Basombrío designó al general Ju- dadana (OPC) en todas las comisarías
lio Díaz como jefe de la Dirección de Seguridad del Perú para conocer sus problemas y
Ciudadana. Las expectativas generadas fueron plantear alternativas viables, oportunas
muchas. El nuevo jefe de la dirección, había sido y eficientes.
galardonado en distintas oportunidades como
el mejor comisario, había escrito libros entre 2) Evaluar todos los programas preventivos
los que destaca Relatos de un comisario exitoso que se ejecutan desde las Oficinas de
(2009, IDL) y había ocupado puestos de rele- Participación Ciudadana, según los im-
vancia en prevención. Sin embargo, las acciones pactos que generan.
que desarrolló y continua desarrollando, aunque
positivas, no distan de las anteriores gestiones 3) Elaborar indicadores de prevención poli-
y no parecen haber resuelto los problemas de cial por impacto que superen los indica-
fondo. Se aumentaron los números, lo cual era dores de resultados existentes.
importante, pero los desafíos se mantienen.
4) Realizar guías de procedimiento para el
Se ha incrementado el número de juntas ve- trabajo con niños, jóvenes y adultos, los
cinales, pero sin resolver sus problemas (el ma- cuales serían aplicados por las Oficinas
nual de organización de funciones, la relación de Participación Ciudadana.
entre policía-ciudadanía, la participación en las
políticas locales de seguridad); se ha ordenado 5) Aumentar, mejorar y supervisar la gestión
a los policías promotores crear más juntas ve- de gasto presupuestal para los progra-
cinales, pero sin que exista una guía de trabajo mas preventivos y las campañas cívicas.
72
6) Dotar de equipos a las Oficinas de Par- debe ser profesional sino que también
ticipación Ciudadana (computadoras, debe cumplir con un perfil comunitario.
impresora, filmadora, cámara fotográ- Por ello, debe incorporarse un riguroso
fica, proyector multimedia, ecran, entre proceso de selección del personal que
otros). cumpla con este perfil para que ingresen
a ser comisarios y promotores. Los poli-
7) Capacitar, actualizar y formar a los co- cías que no cumplan con este perfil no
misarios y promotores en el modelo de deben estar en estas unidades.
policía comunitaria. Esto es, cursos de
policía comunitario para comisarios, los 11) Replantear la medición de la produc-
que pueden realizar las Oficinas de Par- ción policial en las comisarías. Esto
ticipación Ciudadana de cada región po- quiere decir, medir de manera equi-
licial, y ser monitoreadas por la Dirección tativa en dos campos: los indicadores
Ejecutiva de Seguridad Ciudadana. de control y los de prevención, ya que
8) Sincerar las cifras del público que par- en la actualidad la producción policial
ticipa en los programas de prevención solamente se mide con indicadores de
(juntas vecinales, red de cooperantes, resultado en el control de delito (requi-
patrullas juveniles, etcétera). sitorias, detenidos, TID, armas incau-
tadas, bandas, vehículos recuperados,
9) Promover que oficiales de policía inte- alcoholemia, PIT y otros).7
gren las Oficinas de Participación Ciu-
dadana de las comisarías. Actualmente Así pues, si bien en los años anteriores la
están compuestas, en su mayoría, por prevención policial se veía como un tema me-
suboficiales. nor hoy aparece como uno de mayor enverga-
dura; sin embargo aún hace falta dar el paso
10) Que el mejor personal policial tenga la decisivo. Corregir problemas y crear soluciones
responsabilidad del trabajo directo con antes que repetir a mayor escala los errores de
los ciudadanos. Este personal no solo tiempos anteriores.
3.2.2 Los policías promotores de la prevención
Uno de los actores más importantes dentro de Ahora bien, las políticas de prevención con-
las políticas de prevención policial es el policía cebidas desde el sector Interior no se han ocupa-
promotor, también conocido como el OPC (por do de la mejora concreta de estas oficinas. Por el
ser quien trabaja en la Oficina de Participación contrario, en la apuesta por crear novedosas polí-
Ciudadana). Se encuentra en todas las comisarías ticas, se ha olvidado que en el país hay –según el
y su trabajo se desenvuelve a partir de los progra- propio registro de la Dirección de Seguridad Ciu-
mas de prevención que desarrolla la Policía, que dadana– 1618 policías OPC que día a día hacen
son: policía escolar, club de menores, patrullas prevención y que se enfrentan a múltiples desa-
juveniles, juntas vecinales y red de cooperantes. fíos para desarrollar su trabajo. Nos explicamos.
7 Estas recomendaciones han sido publicadas originalmente en: http://seguridadidl.org.pe/noticias/ingresos-y-sali-

das-una-nueva-oportunidad-para-la-polic%C3%ADa-de-prevenci%C3%B3n
73
Los OPC trabajan en condiciones adversas. que el comando de la Policía les pide produc-
Para empezar, cada comisaría –que dependien- ción policial a través de indicadores de control,
do de su tipo podría tener entre 20 mil a 100 el resultado parece ser una derrota anticipada
mil habitantes que resguardar– solo tiene entre generada por el mismo Estado.
1 a 3 OPC que son responsables de la ejecu-
ción de todos los programas que le exige el co- Las políticas de prevención –además de ha-
mando; ello, sin contar una serie de funciones cer “novísimas” propuestas– deben regresar
adicionales que también se les suele asignar. a la prevención que ya tenemos, es decir, a
Además, en su formación no les han enseñado aprovechar la experiencia acumulada y supe-
sobre prevención comunitaria o participación rar los problemas que perduran. No se trata
ciudadana y los equipos y la infraestructura de de mirar abajo, sino de hacer prevención des-
sus oficinas son deficientes. Si a ello se suma de abajo.
3.2.3 El plan Vecindario Seguro
El plan Vecindario Seguro es una propuesta de dario Seguro es una propuesta creada y asu-
la Policía que busca modificar la estructura ins- mida en su integridad por la propia Policía,
titucional de las comisarías a través del dina- cuando aún era director de la Policía el general
mismo, la racionalización de medios, la admi- Vicente Fernández en el gobierno de Ollanta
nistración y unidad de control y el alineamiento Humala; mientras que Barrio Seguro es un pro-
estructural de servicio a la comunidad, con el grama dirigido desde el Ministerio del Interior
fin de i) reducir la victimización y percepción –por “civiles” y policías en retiro– que tiene su
de inseguridad y ii) recuperar la confianza de punto de origen recién en el actual gobierno, a
la ciudadanía en la Policía. Para ello se pro- partir del plan de gobierno de Peruanos por el
ponen cuatro componentes, que son: cambio Kambio. La segunda diferencia es que mientras
de estructura operacional, cambio de actitud, Barrio Seguro es una política focalizada y mul-
participación multisectorial y participación ciu- tisectorial destinada a barrios que concentran
dadana. altos niveles de criminalidad, Vecindario Seguro
consiste más bien en un rediseño de la oferta
Tal como lo indicamos, es un plan que la que brinda la Policía a nivel nacional en las co-
propia Policía ha creado con la intención de misarías.
mejorar su trabajo en los barrios de manera
transversal. El mejor ejemplo de su aplicación Así pues, los últimos apartados desarrolla-
se produce en el distrito de San Miguel en dos permiten advertir que se vienen implemen-
Lima, donde la confianza y victimización pare- tando políticas de prevención que pueden dife-
cen haberse reducido drásticamente. renciarse por dos aspectos: primero, en función
a quién ejecuta la acción; segundo, si estas ac-
Si bien el plan Vecindario Seguro y el antes ciones son universales o focalizadas. En cual-
mencionado programa Barrio Seguro tienen quiera de los casos, estos programas o planes
elementos afines, también son marcadamente retornan a los policías promotores. De allí que
diferentes. Esto se expresa fundamentalmen- hacer prevención corrigiendo y repotenciando
te en dos grandes diferencias que deben ser las Oficinas de Participación Ciudadana sea una
anotadas. La primera distinción es que Vecin- necesidad insoslayable.
74
4. Unas políticas en control del delito
4.1 El sistema de recompensas
Quizá la imagen más representativa de la ges- sas, pero no las que se hacen fuera de este,
tión de Basombrío sea aquella en la que se le como parte de las funciones propias de la Po-
ve tachando rostros del “muro de las victorias” licía. Tampoco se informa sobre las recompen-
instalado en la sede del Ministerio del Interior. sas otorgadas bajo el procedimiento regular,
Ello no es casual: el programa de recompensas es decir, por aquellas que se efectúan respecto
no solo ha sido la medida más difundida por el de casos no comprendidos en el programa de
sector Interior desde el inicio de este gobierno, recompensas. Y no se conoce qué ocurre tras
sino que ha sido establecida como la primera la captura; en otras palabras, cuáles fueron los
línea de acción para cumplir con el segundo avances y resultados del proceso penal que se
gran objetivo para diciembre de 2018: reducir sigue contra la persona que fue detenida.
la victimización y el crimen organizado en las
ciudades. Además, aunque a través del programa de
recompensas se divulga una relación actualiza-
De acuerdo con la plataforma web que ad- da de personas con orden de captura ese es-
ministra el Ministerio del Interior en relación fuerzo no deja de ser insuficiente en la medida
con este tema, para diciembre de 2017, 2 482 en que hasta ahora no se ha hecho lo mismo
personas han sido incluidas en el programa de respecto de todas las personas que cuentan
recompensas y, de ellas, 736 han sido captu- con requisitoria vigente a nivel nacional. Y es
radas.8 El compromiso del sector es que en un que esa información debería ser accesible a la
año estas cifras asciendan, por lo menos, a 6 ciudadanía, al margen de que por la captura de
mil y 1500, respectivamente. esas personas se ofrezca o no una recompensa.
Estos resultados no son menores. Por eso Un segundo problema, que identificamos
coincidimos con el ministro Basombrío cuando en nuestro informe del año pasado, tiene que
señala que el programa de recompensas está ver con la transparencia. Sigue siendo poco cla-
permitiendo sacar de las calles a algunos de los ro cómo es que se eligen algunos casos –por
peores delincuentes. Sin embargo, notamos al- encima de otros– y cómo es que se determinan
gunos problemas en su aplicación que nos si- los montos de recompensa.9 En esa línea, un
guen preocupando y mucho. El primero y más dato que llamó la atención cuando el ministro
importante es la falta de información. Veamos Basombrío se presentó en el Congreso para ha-
algunos ejemplos. cer frente a su interpelación es que para esa
fecha –21 de junio de 2017– el gobierno había
Se difunde el número de capturas realizadas invertido 2 865 000 soles en recompensas y
en el marco de este programa de recompen- 5 997 769,97, en publicidad.
8 Se puede acceder a la página web a la que se hace referencia en http://www.recompensas.pe/

9 Entre los requisitoriados que a la fecha se encuentran incluidos en el programa de recompensas, los montos van
desde los 5 mil hasta los 300 mil soles.
75
Finalmente, un tercer problema que se de- la incorporación de un “sospechoso” que ni

tecta es la falta de rigurosidad. La inclusión del siquiera contaba con orden de captura (caso
expresidente Alejandro Toledo en el progra- del incendio de Larcomar), revelaron la exis-
ma de recompensas, tan solo horas después tencia de graves descuidos que acaban por
de que le hubieren dictado prisión preventiva desnaturalizar el propósito del programa de
en primera instancia y para quien correspon- recompensas y de ninguna manera deben re-
día un proceso de extradición; o, peor aún, petirse.
4.2 Uso de la fuerza policial
Una temática que no fue incorporada en los En octubre de 2016, Quintino Cereceda mu-
compromisos del sector Interior para mitad rió cuando participaba en una protesta contra el
del gobierno, pero que resulta fundamental proyecto minero Las Bambas. La causa fue una
para alcanzar los objetivos trazados por este, bala que le impactó en la cabeza producto de
es la del uso de la fuerza por parte de la Poli- la intervención policial. Y no ha sido el único:
cía, cuya situación continúa siendo crítica en en el primer año de gobierno, tres personas han
el país. muerto a causa del uso excesivo de la fuerza pú-
blica en protestas sociales (ver el cuadro 2.2).
Cuadro 2.2 Civiles muertos por acción de las fuerzas del orden en
protestas sociales durante los últimos cuatro gobiernos
Número de civiles muertos por acción de
Gobierno
las fuerzas del orden
Alejandro Toledo 17
Alan García 80
Ollanta Humala 52
Pedro Pablo Kuczynski 3
De los 152 fallecidos, el 94% murió por arma de fuego; de ese grupo, el 52% murió porque recibió un impacto
de bala en la cabeza o en el cuello.
Fuente: Coordinadora Nacional de Derechos Humanos

Elaboración: IDL-Seguridad Ciudadana
76
Por lo expuesto, uno de los principales de- a través de la Resolución Ministerial N°1154-
safíos asumidos por este gobierno era y sigue 2017-IN, se ha dispuesto la creación de una
siendo la implementación de la ley que regula comisión sectorial que se encargue de elaborar
el uso de la fuerza por parte de la PNP (Decre- las propuestas de adecuación de los manuales
to Legislativo Nº 1186) y su reglamento, ambos de la PNP.
aprobados en la gestión de Ollanta Humala. Es-
tas normas, además de establecer reglas claras Que se avance lento es, en definitiva, un
para el uso de la fuerza policial que se ajustan problema, porque evidencia que este asunto
a los estándares internacionales de derechos no es prioritario para la gestión actual. Pero
humanos, incorporaron medidas indispensa- existe un problema mayor: que se hayan adop-
bles para lograr su efectiva implementación; por tado medidas contraproducentes que constitu-
ejemplo, la obligación del Ministerio del Interior yen graves retrocesos.
de transversalizar la enseñanza y capacitación
de la Policía en derechos humanos, así como la El primero que señalamos, por conside-
de actualizar y adecuar (i) el manual de derechos rarlo un retroceso evidente, es la apuesta del
humanos aplicados a la función policial, (ii) el Ministerio del Interior por sofisticar e institucio-
manual de procedimientos operativos policiales, nalizar los convenios entre la Policía y las em-
(iii) el manual de de mantenimiento y restable- presas extractivas. Esta medida es sumamente
cimiento del orden público, y (iv) el manual de grave: contradice el compromiso establecido
planeamiento operativo (Franceza, 2016). en el plan de gobierno de recuperar la exclusi-
vidad policial y alienta la criminalización de la
Sin embargo, los avances en este terreno protesta social (ver el artículo que acompaña
son lentos. Tan es así que recién en noviembre, esta sección).
77
La criminalización de la protesta socioambiental en el Perú, a

propósito del escenario en el sur andino
Álvaro Másquez Salvador10
La criminalización de la protesta socioambiental constituye una práctica vieja y enraizada en nuestro país. Tiene
como propósito deslegitimar aquellas voces que cuestionan el extractivismo como única vía para alcanzar el
desarrollo y proponen, como alternativas, el uso de las prácticas y conocimientos tradicionales de los pueblos
indígenas. Esta crítica aspira a la defensa de la identidad cultural y la autodeterminación, en general, y los de-
rechos territoriales y ambientales, en particular.
El Estado, mediante el uso de la fuerza pública y la instrumentalización del derecho, reprime sus reclamos –ex-
presados en las protestas– y pretende socavar su legitimidad social y política frente al grueso de la sociedad. El
objetivo final es la consolidación del discurso extractivista como hegemónico.
Al respecto, Saldaña Cuba y Portocarrero Salcedo apuntan, con buen criterio, que la criminalización de la
protesta «consiste en el despliegue de acciones y discursos dirigidos a desaparecer y deslegitimar la disidencia
política» y tiene carácter multidimensional. Para lo cual, como soporte ideológico, los manifestantes son desca-
lificados «como delincuentes, antisistema y, en el caso más radical, como terroristas».11
Con estos parámetros conceptuales se repasará la situación de la criminalización de la protesta socioambiental
en el país durante el año 2017, bajo la conducción de Pedro Pablo Kuczynski, como presidente de la República,
y Carlos Basombrío, como ministro del Interior. Para esto, se revisarán las experiencias ocurridas en tres regiones
del sur andino: Cusco, Puno y Apurímac.
Nuestro análisis es resultado del trabajo del Área de Litigio Constitucional del Instituto de Defensa Legal en
el patrocinio y acompañamiento de pueblos indígenas alrededor del país que sufren graves y sistemáticas
violaciones en sus derechos humanos. Así, se compondrá de cinco aspectos: a) la legislación que favorece la
criminalización de la protesta; b) la celebración de convenios entre la Policía Nacional y empresas extractivas; c)
el empleo de estados de emergencia «preventivos»; y e) la criminalización de defensores de derechos humanos.
1. La legislación que favorece la criminalización de la protesta

Durante el primer año de gobierno del presidente Kuczynski, las fuerzas políticas en el Congreso de la Repúbli-
ca y el Ejecutivo superaron sus diferencias en cuanto a consolidar normas que favorecen la criminalización de
la protesta. De tal forma, se han elaborado algunas normas destinadas a la creación de nuevas modalidades
delictivas relacionadas con el ejercicio de la protesta y el endurecimiento de sus penas; y otras que permiten
la intervención de la fuerza pública en escenarios de conflictividad socioambiental y la custodia de empresas
extractivas.
Primero, el Decreto Legislativo N° 1245, con el ánimo de «garantizar la seguridad de la infraestructura de hidro-
carburos», estableció diversas modificaciones al Código Penal. Incorporó en forma expresa a los hidrocarburos y
sus derivados (así como las instalaciones que sirven para su exploración, explotación, procesamiento, refinación,
almacenamiento, transporte, distribución, comercialización o abastecimiento) como objetos materiales de los
delitos de hurto simple (artículo 185), hurto agravado (artículo 186), receptación agravada (artículo 195), daños
agravado (artículo 206) y entorpecimiento al funcionamiento de los servicios públicos (artículo 283).
10 El autor es bachiller en Derecho por la Universidad de San Martín de Porres. Actualmente es asistente legal del Área
de Litigio Constitucional del Instituto de Defensa Legal.
11 Saldaña Cuba, José y Jorge Portocarrero Salcedo. (2017). La violencia de las leyes: el uso de la fuerza y la criminali-
zación de protestas socioambientales en el Perú; en: Derecho PUCP, Núm. 79, p. 313.
78

Álvaro Másquez Salvador
La medida fue resultado de la crisis ocasionada por los continuos derrames de petróleo en la Amazonía, espe-
cialmente en el Oleoducto Norperuano, que opera Petroperú. La empresa estatal pretendió evadir su respon-
sabilidad por no darle el mantenimiento adecuado. Entonces, se apuntó a los pobladores que habitan en las
áreas colindantes al ducto como autores de las fisuras. El sabotaje explicaría la emergencia, antes que la grave
negligencia de la empresa. En ese sentido, estas normas debían servir para intimidar a los indígenas y a todo
aquel que reclamase para que los derrames sean investigados y sus impactos, mitigados. Pensemos, como
ejemplo, en los indígenas de la localidad de Saramurillo, en Loreto. Durante 117 días tomaron las instalaciones
de Petroperú y bloquearon el río Marañón, como medidas de protesta.
Segundo, el Decreto Legislativo N° 1267, nueva Ley de la Policía Nacional del Perú, y su reglamento, aprobado
mediante el Decreto Supremo N° 003-2017-IN, han permitido la privatización del orden interno y la seguridad
ciudadana. Estas normas hacen posible que entidades públicas y privadas contraten, mediante convenios, ser-
vicios extraordinarios de la Policía Nacional. Para esto se han establecido ciertos lineamientos relativos a sus
condiciones y requisitos. Es decir, la función policial es vista como un servicio comercializable y no como uno
propiamente público, lo que perjudica a la población.
La situación recrudece cuando quien contrata a la Policía Nacional es una empresa extractiva y, aún más, en es-
cenarios de conflictividad socioambiental. No obstante, el reglamento permite la celebración de convenios «para
atender la seguridad externa de instalaciones estratégicas vinculadas con la explotación o transporte de recursos
naturales». Entonces, los efectivos estarían predispuestos a salvaguardar los intereses corporativos por sobre el
interés público. Actuarían como guardianes de empresas extractivas y no como funcionarios públicos al servicio de
la ciudadanía. Las normas, en consecuencia, desnaturalizan la función policial y son inconstitucionales.
Tercero, la Ley N° 30558, vía reforma del artículo 2.24 de la Constitución, amplió el plazo de la detención poli-
cial de 24 a 48 horas, aplicable cuando exista un mandato judicial o flagrancia delictiva, y de 7 a 15 días para
casos de terrorismo, espionaje y tráfico ilícito de drogas; e incorporó al conjunto a los delitos de criminalidad
organizada.
La norma preocupa por la situación de quienes son detenidos cuando participan en protestas socioambientales.
Aunque el ejercicio de la protesta no constituye delito, en la práctica son usuales las detenciones de manifes-
tantes por efectivos policiales sin mediar una razón válida. Ellos pueden ser hoy privados de libertad hasta por
48 horas sin la intervención de un juez, con los abusos que ello implica.
Igualmente, el incremento del plazo de la detención policial en «los delitos cometidos por organizaciones
criminales» viola el principio de legalidad penal, pues no se tiene certeza de cuáles son estos delitos. No están
enumerados en la Constitución, sino en una ley: la Ley contra el Crimen Organizado (Ley N° 30077). Según esta,
existen 56 delitos considerados de criminalidad organizada, además de sus modalidades agravadas. Entre ellos,
el hurto, el robo, la apropiación ilícita, la estafa, la extorsión y la usurpación, que son usualmente empleados
para criminalizar a manifestantes en protestas socioambientales, en especial, lideresas y líderes defensores de
derechos humanos.
Es decir, la norma transforma esta ley en una auténtica ley de desarrollo constitucional. Esto resulta altamente
peligroso, pues se trata de una ley ordinaria, dúctil y fácilmente maleable por el Legislativo. Para su aprobación,
exige solo el voto favorable de más de la mitad de congresistas presentes. No existe, por tanto, garantía acerca
de qué delitos podrían ser incorporados o retirados en el futuro. El riesgo está en su elevada discrecionalidad.
Por esto es indispensable que toda modificación de la Constitución que suponga la restricción de la libertad per-
79

sonal sea clara y precisa. En este caso, la reforma constitucional debió explicitar aquellos delitos de criminalidad
organizada en los que la detención policial puede extenderse hasta los 15 días.
Cuarto, el Decreto Legislativo N° 1298. Sin bien es cierto que es anterior a la ley de reforma constitucional, gran
parte de su contenido ha sido derogado por esta en forma implícita. Este ya había incrementado los plazos de
la detención policial, aunque a 72 horas como regla general, a 7 días en casos de especial complejidad, y a 10
días en casos de criminalidad organizada, con los impactos que ya hemos reseñado. Además, incorporó la figura
de la detención preliminar judicial en casos de flagrancia. La norma fue duramente criticada tras su publicación,
por ser abiertamente inconstitucional y responder a una política sobrecriminalizadora y populista.
2. La celebración de convenios entre la Policía Nacional y empresas extractivas

Como se ha señalado, la nueva Ley de la Policía Nacional y su reglamento le permiten celebrar convenios con
empresas extractivas. Sin embargo, esta no es una práctica novedosa. Muy por el contrario, la primera norma
que la legisló fue el Reglamento de Servicios de Seguridad Privada (Decreto Supremo N° 005-94-IN). Más ade-
lante, fueron la Ley Orgánica de la Policía Nacional del Perú (Ley N° 27238), el Reglamento de Prestación de
Servicios Extraordinarios Complementarios a la Función Policial (Decreto Supremo Nº 004-2009-IN) y la Ley de
la Policía Nacional del Perú (Decreto Legislativo N° 1148).
Según información brindada por el Ministerio del Interior, en atención a una solicitud de acceso a la información
pública, 118 convenios fueron suscritos entre la Policía Nacional del Perú y empresas extractivas, entre 1996 y
enero de 2017, a lo largo de todo el país.12 La mayor parte en los departamentos de Arequipa (21), Cusco (17),
Cajamarca (13), Áncash (9) y Apurímac (7).
Tras la publicación del reglamento la Policía Nacional ha suscrito 14 nuevos convenios con empresas extracti-
vas (10 en minería, 3 en petróleo y 1 en hidroeléctricas). Es importante destacar que a la fecha se encuentran
vigentes convenios con las empresas Compañía Minera Quechua (Cusco), Minera Las Bambas S.A. (Apurímac),
Minera Yanacocha S.R.L. (Cajamarca) y Compañía Pluspetrol Norte S.A. (Loreto), en zonas donde se registra alta
conflictividad socioambiental.
Cabe señalar que la celebración de convenios entre la Policía Nacional y empresas extractivas afecta, indefecti-
blemente, los principios de imparcialidad e independencia de la función policial. Estos exigen que los efectivos
policiales actúen sin hacer distinciones injustificadas entre la población y en sujeción a sus fines institucionales,
establecidos por el artículo 166 de la Constitución: a) garantizar, mantener y restablecer el orden interno; b) prestar
protección y ayuda a las personas y a la comunidad; c) garantizar el cumplimiento de las leyes y la seguridad del pa-
trimonio público y del privado; d) prevenir, investigar y combatir la delincuencia; y, e) vigilar y controlar las fronteras.
De tal forma, los convenios repercuten en la pérdida de confianza hacia la Policía Nacional de la población que
habita en las zonas de influencia de proyectos extractivos, incluso cuando no existen contextos de conflictividad
socioambiental. ¿Cómo confiar en el policía que, aun vistiendo el uniforme institucional, está presente solo
para garantizar la seguridad de las instalaciones y el personal de un particular? De tal forma, los convenios
«acrecientan aún más la distancia entre la Policía y las comunidades» y nos conducen a nuevos problemas
12 Ministerio del Interior del Perú (26 de enero de 2017). Notificación al Instituto de Defensa Legal, EarthRights Inter-
national Perú y la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos.
80

en el quehacer policial, «pues las comunidades, al desconfiar de la autoridad, difícilmente podrán acercarse a
denunciar la ocurrencia de delitos [ni] podrán coordinar relaciones de apoyo mutuo», lo que supone además el
debilitamiento en el funcionamiento del sistema de justicia.13
Funcionarios del Ministerio del Interior y altos mandos de la Policía Nacional, en una reunión con instituciones de la
sociedad civil, diplomáticos extranjeros y el empresariado minero, sostuvieron que los convenios permiten financiar la
presencia de la Policía Nacional en espacios donde, por razones logísticas y presupuestarias, esta no podría trasladar-
se. Una vez allí, añadieron, los efectivos deben prestar el servicio policial a todos sin distinciones: empresa y comuni-
dad.14 Al respecto consideramos que el Ministerio del Interior debiera garantizar su presencia en todo el territorio na-
cional únicamente con presupuesto público. Preocupa que reconozca que para hacerlo necesita de recursos privados.
Igualmente, los convenios no resultan un buen negocio para el Estado, pues más allá de los ingresos que pue-
dan generar, han resultado en numerosas violaciones a los derechos humanos, ocurridas en contextos de con-
flictividad socioambiental. Asimismo, prohibir el empleo de dinero privado reduciría los casos de conflictos de
intereses en la actuación policial durante las protestas y el uso desproporcionado de la fuerza. Por último, aun
cuando se contraten los servicios de policías para custodiar intereses de empresas extractivas, ¿por qué hacerlos
ver y vestir como autoridades públicas, cuando no actúan como tales?
Esta misma situación fue advertida por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que desaprobó los
convenios suscritos por la Policía Nacional y empresas extractivas, en una audiencia pública realizada en Buenos
Aires, en la que participaron funcionarios del Estado. Los comisionados y comisionadas no dudaron en señalar
que «la privatización de la Policía hace que se pierdan las garantías del respeto de los derechos humanos» y
generan conflictos, por lo que debían ser eliminados.15
3. El empleo de estados de emergencia «preventivos»

Como ha reconocido el viceministro de Gobernanza Territorial, Javier Fernández-Concha Stucker, el Estado tiene
como estrategia decretar estados de emergencia para responder a la conflictividad social, en vez de apostar por
mecanismos de diálogo.16 En esa lógica, en lo que va de 2017 se han declarado o prorrogado 12 estados de
emergencia en el Perú, por causas de conflictividad social17 (ver tabla 1).
13 Másquez Salvador, Álvaro y Arturo Huaytalla Quispe (2017). El mal negocio de los convenios entre la Policía y las
extractivas [en línea]. Recuperado en 02/12/17. Disponible en: http://www.justiciaviva.org.pe/new/el-mal-negocio-
de-los-convenios-entre-la-policia-y-las-extractivas/
14 Embajada de Canadá en Lima (2017). Los convenios de cooperación entre la Policía Nacional del Perú y las empresas
extractivas en el país [Conservatorio, realizado el 28 de abril de 2017].
15 Área de Litigio Constitucional del IDL (2017). CIDH desaprueba convenios entre la Policía Nacional del Perú y em-
presas extractivas [en línea]. Recuperado el 02/12/17. Disponible en: http://www.justiciaviva.org.pe/new/cidh-desa-
prueba-convenios-entre-la-policia-nacional-del-peru-y-empresas-extractivas/
16 García Delgado, Francesca (7 de abril de 2017). “La violación del orden jurídico tiene que tener consecuencias”.
Entrevista con Javier Fernández-Concha Stucker. El Comercio. Consultada el 2/12/17. Disponible en: https://elco-
mercio.pe/peru/violacion-orden-juridico-consecuencias-412919
17 Durante el 2017, en total se han declarado o prorrogado 56 estados de emergencia. La mayoría corresponden a
situaciones de desastre natural (especialmente por El Niño costero), así como a las acciones antisubversivas en los
valles de los ríos Apurímac, Ene y Mantaro (VRAEM).
81

Tabla 1. Estados de emergencia por conflictividad social en el Perú durante el 2017
Decreto Supremo Fecha de publicación Zona
15-2017-PCM Provincia de Cotabambas

10/2/2017
(Declaración) (Apurímac)
20-2017-PCM Distrito de Coporaque

21/2/2017
(Declaración) (Espinar, Cusco)
64-2017-PCM Distrito de Tumán

6/6/2017
(Declaración) (Chiclayo, Lambayeque)

12/7/2017
(Prórroga) (Chiclayo, Lambayeque)
Distrito de Juliaca
78-2017-PCM (San Román, Puno)
29/7/2017
(Declaración) Distritos de Wánchaq, San Sebastián y Cusco
(Cusco, Cusco)
85-2017-PCM Distritos de Chalhuahuacho, Haquira y Mara
16/8/2017
(Declaración) (Cotabambas, Apurímac)

10/9/2017
Distritos de Chalhuahuacho, Haquira y Mara
93-2017-PCM (Cotabambas, Apurímac)
14/9/2017
(Prórroga y declaración) Distrito de Capacmarca
(Chumbivilcas, Cusco)
10/10/2017
Distritos de Chalhuahuacho y Mara
13/10/2017
(Prórroga) Distrito de Capacmarca
9/11/2017
Distritos de Chalhuahuacho y Mara
13/11/2017
(Prórroga) Distrito de Capacmarca
Elaboración propia.
82

Sin embargo, algunos estados de emergencia vienen siendo expedidos arbitrariamente, sin que se reúnan los
requisitos reglados por el artículo 137 de la Constitución. Es decir, sin que se presenten situaciones de grave
convulsión social, que amenacen la normalidad constitucional. Esto es cuanto menos preocupante, pues la
declaratoria de un estado de emergencia –que constituye un régimen de excepción– supone la restricción de
los derechos fundamentales a la libertad y la seguridad personales, las libertades de reunión y tránsito y la invio-
labilidad de domicilio. Además, autoriza el ingreso de las Fuerzas Armadas para la custodia del orden interno,
en apoyo de la Policía Nacional.
Tómese como ejemplo el caso del distrito de Chalhuahuacho, en Apurímac.18 Como se ha señalado, la zona
fue declarada en emergencia el pasado 16 de agosto, mediante el Decreto Supremo N° 85-2017-PCM. Desde
entonces, se ha prorrogado hasta en tres ocasiones, a través de los decretos supremos N° 93-2017-PCM, 101-
2017-PCM y 107-2017-PCM. No obstante, no existieron ni existen hoy causas para mantener el distrito en
estado de emergencia.
La población de Chalhuahuacho, donde existen 38 comunidades campesinas, viene desarrollando sus activi-
dades con normalidad. La agricultura, la ganadería y el comercio no se encuentran alterados; tampoco se han
registrado actos de perturbación al normal funcionamiento de los servicios públicos esenciales. Así, las institu-
ciones educativas, centros de salud, agencias bancarias, dependencias del sistema de justicia o la propia Muni-
cipalidad Distrital de Chalhuahuacho prestan servicios sin inconvenientes. Por el contrario, la presencia de un
gran número de efectivos policiales y militares en la zona sí ha generado temor e inquietud entre la población.
En este caso, la prórrogas del estado de emergencia han sido cuestionadas en la vía judicial, mediante una
demanda constitucional de amparo interpuesta por los ciudadanos Victalín Huillca Paniura, Nancy Enríquez
Mercado y Silvestre Arredondo Alfaro, contra la Presidencia de la República y el Consejo de Ministros, con el
patrocinio del Instituto de Defensa Legal y la Asociación Pro Derechos Humanos.
Aunque la demanda fue declarada improcedente por el Juzgado de Investigación Preparatoria de Cotabambas,
el pasado 23 de noviembre, durante el proceso se acreditó la causa real que motivó el estado de emergen-
cia: garantizar la normalidad en las operaciones del proyecto minero Las Bambas, en el denominado Corre-
dor Minero del Sur.19 Así dio cuenta el Juzgado de Cotabambas en su sentencia, tomando como referencia
lo señalado por el director de la VII Macro Región Policial de Cusco y Apurímac en los informes policiales
N° 021-2017-VII-MACREGPOL/SECEJE, 025-2017-VII-MACREGPOL/SECEJE/OFLIPO y 028-2017-VII—MACRE-
GPOL/SECEJE/OFLIPO. Además se comprobó que en el distrito de Chalhuahuacho «no se ha producido de
manera concreta la ocurrencia de un acto de perturbación de la paz o del orden interno que pueda afectar la
vida de la Nación». Añade, sin embargo, que las circunstancias «ameritarían adoptar medidas preventivas»,
para justificar el estado de emergencia.
18 Al respecto, tomamos prestadas algunas ideas de nuestra publicación: Ruiz Molleda, Juan Carlos, Maritza Quispe
Mamani y Álvaro Másquez Salvador. (2017). Informe jurídico: Análisis sobre la constitucionalidad de los estados de
emergencia «preventivos» [en línea]. Consultado el 02/12/17. Disponible en: http://www.justiciaviva.org.pe/new/
informe-idl-analisis-sobre-la-constitucionalidad-de-los-estados-de-emergencia-preventivos/
19 Si bien es cierto la demanda fue declarada improcedente en la sentencia (Resolución N° 3), previamente fue admiti-
da a trámite por el Juzgado (Resolución N° 2). Esto permitió que la Procuraduría Pública de la Presidencia del Conse-
jo de Ministros conteste la demanda, aportando al proceso nuevos medios de prueba que acreditan la privatización
del orden interno.
83

Es decir, se comprueba el empleo de estados de emergencia preventivos, de una forma no prevista en la Cons-
titución y que los desnaturaliza. Consideramos, por tanto, que son inconstitucionales y pueden ser sometidos
al control judicial. Nuevamente, la razón en la conducta de los funcionarios públicos parece ser la protección
vehemente de intereses corporativos.
4. La criminalización de defensores de derechos humanos

Finalmente, los contextos de protesta socioambiental han puesto en evidencia la criminalización de defensores
de derechos humanos. La Declaración sobre los Defensores de los Derechos Humanos, aprobada por las Na-
ciones Unidas en 1998, los define como toda persona que, individual o colectivamente, promueve y procura
la protección y realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales en los planos nacional e
internacional.
Durante el 2017, lideresas y líderes defensores de derechos humanos fueron procesados en todo el país, por la
justicia penal y administrativa, por la sola razón de sus labores. A continuación, reseñamos los casos de Walter
Aduviri Calisaya y otros 17 líderes indígenas; Óscar Mollohuanca Cruz, Herbert Huamán Llave y Sergio Huamaní
Hilario; y los activistas extranjeros Jennifer Moore y John Dougherty.
En 2011, Aduviri Calisaya lideró las protestas contra el proyecto minero Santa Ana, de la empresa canadiense
Bear Creek Mining Corporation, en lo que se denominó Aymarazo. La población, además, se manifestó contra
la emisión de concesiones mineras, por parte del Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico, en grandes exten-
siones de las provincias puneñas, sin haber consultado a las comunidades quechuas y aimaras. Durante 45 días
la ciudad de Puno se mantuvo paralizada.
Producto de las protestas, Aduviri Calisaya y otras decenas de manifestantes (cuya cantidad se redujo a 18),
fueron procesados por el Juzgado Penal Colegiado de Puno, por los delitos de disturbios y extorsión. Durante el
juzgamiento se levantó la acusación contra 8 de los procesados; además, otros 9 fueron absueltos. Solo Aduviri
Calisaya fue condenado a 7 años de pena privativa de libertad, por el delito de disturbios. El Juzgado lo absolvió
de la acusación por extorsión. El líder indígena apeló la sentencia condenatoria. Cabe señalar que el proceso
judicial no contó con las garantías mínimas; por ejemplo, no se tuvo la presencia de traductores e intérpretes
quechuas y aimaras.20 Esto es violatorio del derecho a la defensa y, en casos donde están involucrados indíge-
nas, a la identidad cultural.
La situación en Espinar no fue diferente. En 2012, la población protestó contra las operaciones de la empresa
Xstrata Tintaya, por considerarla responsable de su grave exposición a metales pesados venenosos (plomo,
mercurio, arsénico y cadmio). Mollohuanca Cruz, exalcalde provincial de Espinar, y los dirigentes Huamán Llave
y Huamaní Hilario, del Frente Único de Defensa de los Intereses de Espinar, encabezaron las protestas. Producto
de enfrentamientos con la Policía Nacional fallecieron 3 civiles y 45 personas fueron heridas. Entonces, la insti-
tución mantenía un convenio vigente con la empresa minera.
Mollohuanca Cruz fue detenido preventivamente por 5 meses, en el penal Cristo Rey de Ica. En aquella ciudad,
fueron procesados los tres líderes quechuas, originarios de la nación k’ana, en clara violación de su derecho al juez
20 Abdo, Pablo Ricardo. (2016). Líneas de defensa para el litigio estratégico de los pueblos aymaras de Puno [en
línea]. Recuperado en 03/12/17. Disponible en: https://www.servindi.org/actualidad-opinion/08/10/2016/el-ayma-
razo-un-caso-de-criminalizacion-de-la-protesta-0
84

predeterminado por ley. Se les acusó de cometer los delitos de entorpecimiento de los servicios públicos, disturbios y
atentado contra la seguridad común.21 No obstante, fueron todos absueltos por el Primer Juzgado Unipersonal de Ica.
El pasado 21 de abril, por otro lado, la canadiense Jennifer Moore y el estadounidense John Dougherty fueron
detenidos por efectivos de la Policía Nacional, acompañados de funcionarios de la Superintendencia Nacional
de Migraciones, cuando salían de la Casa de la Cultura de Cusco. Allí proyectaron el documental El Fraude del
Flin Flon, que denuncia las malas prácticas sociales y ambientales de la empresa HudBay Minerals alrededor del
mundo. En Perú, esta opera la mina Constancia, en Chumbivilcas.
Entonces, los extranjeros fueron acusados de realizar actividades que atentaban contra el orden público. Según
admitió la autoridad migratoria, ambos fueron objeto de seguimiento policial durante toda su estancia en las
localidades de Chamaca, Velille y Santo Tomás, en Chumbivilcas. Esto provocó que durante la madrugada del
22 de abril, los defensores de derechos humanos abandonaran el país, temerosos de ser víctimas de nuevas
represalias. Apenas al día siguiente, la autoridad migratoria, en Lima, dictó una resolución en la que les impidió
retornar al Perú. Moore ha demandado esta decisión, mediante un hábeas corpus interpuesto con el patrocinio
del Instituto de Defensa Legal, Derechos Humanos sin Fronteras y la Asociación por la Vida y Dignidad Humana.
El director de la VII Macro Región Policial de Cusco y Apurímac, el mismo 23 de abril, defendió la detención
de los extranjeros y señaló que criticar la actividad minera equivalía a violentar el orden público.22 Así lo indico
también el Ministerio del Interior en un comunicado de prensa.23 Es oportuno indicar que HubBay Perú S.A.C.,
filial peruana de la multinacional HudBay Minerals, mantenía en ese entonces un convenio de seguridad con la
Policía Nacional.24 Hasta la fecha, Moore y Dougherty no tienen autorización para ingresar al país.
5. Conclusiones
En resumen, el fenómeno de la criminalización de la protesta socioambiental en el país ha experimentado nuevas
y más sofisticadas técnicas para lograr sus fines. Desde el Ejecutivo y el Legislativo, diversas normas, directa o
indirectamente, han servido para agravar el problema, especialmente a partir de la modificación de la estructura
de ciertos delitos para intimidar y reprimir a manifestantes y líderes sociales; además de las reglas procesales
sobre la detención policial.
Asimismo, se hace evidente el empleo de la Policía Nacional para la protección de intereses corporativos, me-
diante convenios que perjudican a la población, bajo la excusa de garantizar el servicio policial en todo el país.
21 Derechos Humanos sin Fronteras. (2017). ¡Se hizo justicia! Poder Judicial absuelve a ex alcalde y ex dirigentes
procesados por el ‘Caso Espinar’ [en línea]. Recuperado el 03/12/17. Disponible en: http://derechosinfronteras.pe/
se-hizo-justicia-poder-judicial-absuelve-a-ex-alcalde-y-ex-dirigentes-procesados-por-el-caso-espinar/
22 Cusco en Portada (2017). General Iglesias: Periodistas intervenidos alentaban a protestar contra Hudbay [vídeo].
Recuperado el 03/12/17. Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=2iI8vSeeHkU
23 Ministerio del Interior del Perú (22 de abril de 2017). Comunicado MININTER N° 007-2017: Sobre la situación
migratoria irregular de una ciudadana canadiense y un norteamericano. Recuperado el 03/12/17. Disponible en:
https://www.mininter.gob.pe/content/sobre-la-situaci%C3%B3n-migratoria-irregular-de-una-ciudadana-canadien-
se-y-un-norteamericano
24 HudBay Minerals (8 de mayo de 2017). Comunicado de prensa (en inglés).
85

Sin embargo, esto no hace más que confirmar el avance gradual en la criminalización de la protesta socioam-
biental, haciendo más comunes los episodios de detenciones arbitrarias y uso desproporcionado de la fuerza
pública, en defensa de quienes contratan sus servicios. A esto se apunta como la privatización del orden interno
y la seguridad ciudadana.
No hay que perder el norte: la Policía Nacional debiera ser autosuficiente y proteger a la población sin distincio-
nes ni necesitar más recursos que los públicos. Solo así podrá garantizar una función imparcial e independiente,
que genere confianza.
A esto, hay que sumar el empleo de estados de emergencia preventivos. El Ejecutivo, sobre la base de creer
que la protección de la gran minería es necesariamente lo más ventajoso para la sociedad, restringe derechos
fundamentales y dispone también el ingreso de las Fuerzas Armadas en apoyo de la Policía Nacional. Ambas ins-
tituciones continúan sirviendo para cautelar los intereses de las extractivas. Así lo demuestra la situación actual
en Apurímac. Como se ha señalado, las declaratorias de emergencia deben ser sometidas al control judicial y,
cuando no reúnan los requisitos reglados en la Constitución, deben ser anuladas.
Este conjunto de factores resulta, además, en el procesamiento de defensores de derechos humanos, especial-
mente indígenas, por la justicia penal, aunque también de activistas extranjeros, por la justicia administrativa. A
decir de los hechos, el Poder Judicial ha mostrado mejor disposición al reconocimiento del derecho a la protesta
social que otros poderes públicos y, en ese sentido, ha ordenado la absolución de los procesados en casos como
el de Espinar. Lamentablemente, este no es un criterio unánime y existen hoy defensores condenados, como
Walter Aduviri Calisaya. En el plano administrativo, la autoridad migratoria –perteneciente al Sector Interior– es
todavía reacia al respeto de estándares constitucionales o internacionales sobre derechos humanos. Bajo un
enfoque restrictivo de derechos, alienta la criminalización con sus decisiones,25 a todas luces arbitrarias.
Finalmente, es necesario adoptar reformas legislativas que modifiquen la política criminal del Estado en cuanto
a la protección del orden interno, para garantizar el ejercicio libre y legítimo de la protesta socioambiental. Ha
de entenderse, en definitiva, que esta es un mecanismo de crítica y resistencia frente a la imposición de teorías
desarrollistas. Salvaguardar los cimientos de la identidad cultural de los pueblos indígenas, sin que ello suponga
su aislamiento del resto de la sociedad, debe también ser objetivo del gobierno. Detener la privatización de la
Policía Nacional y, así, hacerla de todos los peruanos y peruanas. Esperamos, entre el escepticismo y la expecta-
tiva, que muchas de las reformas urgentes sean realidad en el corto y mediano plazos.
25 Tómese el caso de la embajadora saharaui, Jadiyetu El Mohtar Sidahmed, expulsada del país por una decisión similar
emitida por la Superintendencia Nacional de Migraciones.
86
Además de los convenios señalados –que la oportunidad de legislar que el uso de la

constituyen una política del sector que res- fuerza –letal y no letal– recae exclusivamente
ponde a la idea de que “las empresas estra- en la Policía, como corresponde; en la práctica
tégicas del Perú las tenemos que cuidar, de hizo justamente lo contrario, pues estableció
eso depende nuestra economía” (Basombrío, en el artículo 4.7 del Decreto Legislativo N°
2017)–, preocupa también el rol específico que 1316 que la Policía tiene la obligación de “A
ha desempeñado el propio ministro Basom- solicitud de las municipalidades, programar
brío de cara a las protestas sociales. En el caso capacitación al personal de serenazgo, en
de Puente Piedra, por ejemplo, mientras que asuntos relacionados al apoyo que brindan a
desde la sociedad civil se reclamaba por el uso la Policía Nacional del Perú para la seguridad
abusivo de la fuerza ejercido por parte de la Po- ciudadana y para el uso de las armas no leta-
licía, el ministro del Interior felicitaba –más de les, menos letales y potencialmente letales o
una vez– al personal policial por su actuación de otros implementos.”
“oportuna y profesional”.26
Esto, como hemos dicho, lejos de consti-
Esta distancia entre el ministro y la ciuda- tuir un avance, abrió una peligrosa grieta en
danía se evidenció también en la huelga de el marco normativo. Los gobiernos locales de-
los docentes, donde el grito “somos maestros ben contar con más y mejores herramientas
y no terroristas” respondía a las declaraciones para enfrentar la inseguridad, pero estas deben
públicas del ministro que insistentemente seña- ser acordes a sus funciones y competencias
laban que detrás de la organización de la huel- (Huaytalla, 2017).
ga se hallaban personas vinculadas a Sendero
Luminoso.27 Este rol, desde luego, en lugar de En materia de uso de la fuerza policial y pro-
contribuir a la solución del conflicto, agravó el testas sociales, entonces, los desafíos siguen
problema. siendo mayúsculos. Por eso es tan importante
que el Ministerio del Interior recuerde los com-
Por último, otro punto que lamentamos en promisos del plan de gobierno: profesionalizar
relación al uso de la fuerza es la posición que la labor policial en el uso de la fuerza y evitar
ha asumido el Ministerio del Interior frente a las víctimas mortales en el marco de los con-
la posibilidad de dotar de armas menos letales flictos sociales. Aquí las buenas intenciones no
a los serenos municipales. Y es que teniendo son suficientes.
26 Al respecto, compárese el comunicado de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, disponible en http://

derechoshumanos.pe/2017/01/por-una-ciudad-para-todas-y-todos-sin-violencia-ni-represion-por-defenderla/; con
el que fue emitido por el Ministerio del Interior sobre los mismos hechos ocurridos el 12 de enero de este año,
disponible en: https://www.mininter.gob.pe/content/comunicado-mininter-8
27 Como se recordará, el ministro del Interior incluso llegó a presentar en el Congreso un informe sobre la presunta
“Infiltración del Movadef en algunas dirigencias del magisterio”. La presentación completa ha sido publicada por el
Ministerio del Interior y está disponible en https://www.mininter.gob.pe/content/ministerio-del-interior-present%-
C3%B3-investigaciones-policiales-que-evidencian-infiltraci%C3%B3n-del
87
5. Prisión preventiva: más retrocesos que avances
Cuando el año pasado evaluamos la situación que el 42% –casi la mitad– del total de las y los
de las cárceles en el Perú –que esta vez tam- presos del país está en prisión preventiva. Por si
bién ha sido descrita en el primer capítulo de eso fuera poco, 4 230 llevan recluidos más de
este informe–, indicamos: cinco años sin sentencia (INPE, 2017).
La crisis del sistema penitenciario se ha agudiza- Pero de otro lado, por lo que ha hecho –o
do durante los últimos años; su expresión más ha dejado de hacer– el actual gobierno para en-
grave es el hacinamiento, el cual se traduce en frentar este problema; por ejemplo, las modifi-
cárceles inseguras, múltiples violaciones de de- caciones introducidas por el Decreto Legislativo
rechos humanos y altísimos costos de mante- Nº 1307, que fue emitido por este gobierno en
nimiento para el Estado. De acuerdo al último el marco de la delegación de facultades y que ha
reporte del INPE, los 66 establecimientos peni- incrementado la duración de la prisión preventi-
tenciarios del país albergan a 80 649 personas va.28 Tan evidente fue que esta medida constitu-
privadas de libertad; sin embargo, la capacidad yó un grave retroceso, que en su Informe sobre
total de albergue es solo de 35 126 personas.
Medidas Dirigidas a Reducir la Prisión Preventiva,
Esto quiere decir que hay 45 343 personas que
publicado en setiembre de este año, la Comisión
no tienen cupo en el sistema penitenciario. No
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)
obstante, hay que precisar que en la búsque-
da de soluciones al hacinamiento carcelario, no
afirmó “que esta modificación resulta contra-
deben primar aquellas que se basen en la cons- ria a aquellas acciones que buscan racionalizar
trucción de más cárceles. Lo que se requiere es el uso de la prisión preventiva de conformidad
una verdadera reforma que asegure que solo con estándares internacionales en la materia, y
se dicte prisión en los casos que realmente lo como parte de un abordaje comprehensivo de
ameriten. En esa línea, el nuevo Gobierno no los aspectos técnicos de la problemática delicti-
debe olvidarse de los casos de prisión preventiva va y de la aplicación eficaz del sistema criminal”.
pues, pese a constituir casos que debieran ser
absolutamente excepcionales, casi la mitad de Medidas como la citada anteriormente, en-
los internos en el Perú son presos sin condena. tre varias otras (ver el artículo que acompaña
(IDL-Seguridad Ciudadana, 2016, p. 205) esta sección), lo que hacen es demostrar que
en materia de prisión preventiva se verifican
Sin embargo, la situación de la prisión pre- más retrocesos que avances. Por eso urge un
ventiva sigue siendo crítica. De un lado, por las punto de quiebre: este gobierno tiene que re-
cifras. Y es que como fue señalado en el primer cordar que se comprometió en su plan de go-
capítulo, la estadística oficial indica que en el bierno a adoptar medidas para reducir el uso
Perú hay 35 927 personas privadas de libertad de la prisión preventiva, no para aumentarlo
que no han sido condenadas, lo que significa (Franceza, 2017).
28 El Decreto Legislativo Nº 1307 aumentó considerablemente los plazos de la prisión preventiva, haciendo -entre
otras cosas- que ahora sea posible dictar tres años de prisión preventiva de arranque, cuando recién está iniciando
la investigación. Por eso desde un inicio el IDL cuestionó esta medida. Vea por ejemplo: http://seguridadidl.org.pe/
noticias/prisi%C3%B3n-preventiva-de-mal-en-peor
88
Lo que dice la CIDH sobre la situación de la prisión preventiva en el Perú
Hoy se cumple un mes de la visita que realizó a nuestro país la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH) con el propósito de analizar los avances y desafíos que enfrenta el Estado Peruano en materia de prisión
preventiva.
El pasado 24 de febrero, el Relator sobre los Derechos de las Personas Privadas de Libertad, Comisionado James
Cavallaro, se reunió con autoridades y representantes de la sociedad civil con el objeto de monitorear cómo
ha evolucionado la situación de la prisión preventiva en los últimos tres años. Esto debido a que en diciembre
del 2013 la CIDH publicó su Informe sobre el Uso de la Prisión Preventiva en las Américas, en el cual estableció
que los Estados debían adoptar las medidas judiciales, legislativas y administrativas que fueran necesarias para
reducir el uso excesivo de la prisión preventiva. De allí que la visita de la CIDH tuviera como objeto principal
evaluar en qué medida el Estado peruano ha cumplido con las recomendaciones formuladas en el 2013; en
otras palabras, cuánto se ha avanzado (o retrocedido) en la tarea de asegurar que el uso de la prisión preventiva
sea realmente excepcional.
Con base en la información recabada durante su visita, la conclusión a la que llega la CIDH es que si bien se han
producido algunos avances (como es el caso de las casaciones 626-2013 Moquegua y 631 – 2015 Arequipa,
que apuntan a garantizar la excepcionalidad de la prisión preventiva), lo que ha predominado en estos últimos
tres años no son las buenas prácticas, sino las malas. No podía ser de otra manera, pues dicho balance responde
a la realidad: desde el IDL hemos verificado consistentemente la existencia de más retrocesos que avances en el
uso de la prisión preventiva. Y este Gobierno ha mantenido esa misma tendencia: los decretos legislativos que
ha emitido en materia de prisión preventiva incorporan, nuevamente, más retrocesos que avances.
Si uno revisa el Comunicado de Prensa 29/17, que resume las principales conclusiones de la CIDH tras su visita
al Perú, verá que la mayoría de aspectos que se destacan son negativos. En síntesis, estos son los temas que
más preocupan a la CIDH:
• La ausencia de información confiable respecto a las estadísticas de prisión preventiva, así como en
relación con el sistema penitenciario en general.
• El incremento de las personas que se encuentran en prisión preventiva, pues si bien la prisión preventi-
va se ha reducido en un 16% durante los últimos tres años (el porcentaje ha bajado de 59% a 43%),
en la actualidad hay cerca de mil personas más con prisión preventiva.
• El incremento de la población penitenciaria total: en el 2012 había menos de 60 mil personas privadas
de libertad y actualmente hay más de 80 mil.
• El establecimiento de políticas criminales que proponen mayores niveles de encarcelamiento como
solución a la inseguridad ciudadana.
• La presión ejercida por los medios de comunicación y la opinión pública, e inclusive por las propias au-
toridades, para aplicar más prisión preventiva. En particular, la práctica del Poder Judicial, que a través
de sus órganos disciplinarios, sanciona y sustituye a los magistrados que no dictan prisión preventiva.
• El aumento de la duración de la prisión preventiva, establecido con el Decreto Legislativo 1307, el cual
ha extendido el plazo máximo de la prisión preventiva a 36 meses, prorrogable hasta por 12 meses
adicionales, para los casos vinculados a crimen organizado.
• La aplicación de los procesos inmediatos en el marco del Decreto Legislativo 1194, en los cuales se es-
tarían produciendo diversas afectaciones al debido proceso que conducirían a condenas impuestas de
89
Lo que dice la CIDH sobre la situación de la prisión preventiva en el Perú
manera “arbitraria”, con base en procesos “sin garantías suficientes, y en un breve lapso de tiempo
que afectaría la posibilidad de preparar una defensa adecuada”. Esto se agrava porque las estadísticas
proporcionadas por el Poder Judicial para determinar la idoneidad de la aplicación de estos procesos
así como el cumplimiento de las garantías judiciales que garantizarían el debido proceso sean insu-
ficientes. En particular, preocupa a la CIDH que mediante la emisión de sentencias condenatorias en
el marco de estos procesos, mientras se reduce el número de personas sin sentencia, se presenta un
incremento en la cantidad de personas condenadas.
• Que mediante el Decreto Legislativo 1322 se haya determinado como responsable de asumir el costo
“íntegro” de la vigilancia electrónica personal al propio beneficiario de esta medida, con excepción
de que ante la imposibilidad económica de la persona beneficiaria, y con base en los informes socioe-
conómicos del INPE, el juez exima total o parcialmente de su cobro. Ello debido a que la aplicación de
esta medida puede resultar discriminatoria.
El escenario entonces sigue siendo sumamente preocupante. Las autoridades del sistema de justicia, cada una
en lo que le corresponde, tienen que tomar todas las medidas necesarias para acabar con el abuso de la prisión
preventiva. Esto es urgente. De lo contrario, en tres años miraremos hacia atrás y veremos lo mismo que vemos
hoy: no solo que no avanzamos, sino que retrocedimos.
[Artículo publicado en el portal de Justicia Viva del IDL, disponible en: http://www.justiciaviva.org.pe/new/lo-
que-dice-la-cidh-sobre-la-situacion-de-la-prision-preventiva-en-el-peru/]
90
Capítulo III
Buenas prácticas en
seguridad ciudadana:
de la experiencia local
a la política pública
C 3 | BUENAS PRÁCTICAS EN SEGURIDAD CIUDADANA: DE LA EXPERIENCIA LOCAL A LA POLÍTICA PÚBLICA
C omo todos los años, IDL-Seguridad Ciudadana ha identificado buenas prácticas locales
en la continua lucha contra la inseguridad, con el fin de proponer evidencia y alternativas
concretas en materia de seguridad ciudadana.
Esta vez, desde los arenales de Lima Este En Huaycán los dirigentes precursores de
hasta las comunidades que bordean el río Ama- las juntas vecinales, encabezados por Modesta
zonas, las cinco experiencias que se presentan Laureano, muestran varios de los logros obteni-
comparten tres características. En primer lu- dos a lo largo de un lento proceso que se inició
gar, representan puntos de quiebre en proce- luego del conflicto armado interno. No obstan-
sos –donde los hubo– estancados o mal diri- te, sus líderes dejan en claro que hay muchas
gidos, cuya solución se produjo por cuenta de medidas que aún deben concretarse.
esfuerzos individuales o de pequeños colectivos.
En segundo lugar, todos estos casos se desarro- Hacia el norte de la región, en la provincia
llan en comunidades con condiciones económi- de Huaura, una compleja red de cooperación
cas y sociales adversas, en las que la presencia vecinal –que se extiende a lo largo de seis dis-
del Estado es reducida; al conocer un poco las tritos– ha sabido merecer la atención de las au-
historias de vida de sus protagonistas, o sus tra- toridades ante sus demandas. El trabajo de sus
yectorias, puede entenderse su determinación coordinadores, representados por el dirigente
por cambiar el estado de las cosas, así sea a tra- Huberdino Ramírez Chafalote, con un grupo
vés de la organización al nivel más básico en lo de nuevos comisarios, ha contribuido a contro-
lar en forma significativa la incidencia delictiva
que respecta a la toma de decisiones. Por últi-
en las zonas más críticas.
mo, en las cinco prácticas destaca la importan-
cia que para estos lugares continúa teniendo, en En otro extremo del país, en las áreas rura-
sus diversas expresiones, la llamada “policía co- les más remotas de Loreto, el coronel Juan Silva
munitaria”, un modelo que aún debe ser imple- Bocanegra y los comisarios de la zona han em-
mentado de manera íntegra dentro de la Policía. prendido el proyecto de intensificar el enfoque
comunitario para resaltar el lado humano del
En Pamplona Alta, un nuevo emprendimien- trabajo policial.
to policial, enmarcado en el plan “Vecindario
Seguro” –que fue lanzado en marzo por el Finalmente, en las unidades vecinales del
Ministerio del Interior a nivel nacional–, ha mo- Centro de Lima, el entusiasmo de un nuevo
tivado el entusiasmo de los vecinos y vecinas, equipo de trabajo en la comisaría de Mirones
que ahora conforman las “brigadas”. A través –dirigido por el mayor Juan Carlos Huamaní
del contacto diario con el personal de la Oficina García– ha contribuido a revitalizar el movi-
de Participación Ciudadana, muchos dirigentes miento vecinal, adormecido durante décadas
vecinales han vuelto a acercarse a la Policía para por el escepticismo que provocaban las auto-
trabajar de manera conjunta por sus barrios. ridades locales.
93
Ahora bien, debemos indicar que en nin- Lo que sí puede inferirse a partir de las cin-
guno de los casos expuestos los problemas de co experiencias es que el principal problema
inseguridad están cerca de ser controlados de no pasa por la falta de voluntad o el desinterés
manera permanente. En efecto, es posible que de los actores involucrados en forma directa,
estas buenas prácticas constituyan pequeñas is- como son la ciudadanía y la Policía. Frente a
las dentro del vasto problema que engloba a los ello, queda pendiente el emprendimiento de
temas de la seguridad ciudadana, atiborrada de políticas públicas que sostengan y permitan
reflexiones pendientes y decisiones postergadas. replicar estos esfuerzos a lo largo del tiempo.
94
1. UN FUTURO DE OPTIMISMO EN PAMPLONA ALTA
Desde hace poco más de un año, la Policía ha encontrado en los vecinos y

vecinas de los diversos asentamientos de Pamplona Alta a los mejores aliados
para enfrentar la criminalidad en los barrios. A pesar de las limitaciones de
recursos, su compromiso y trabajo constante han posibilitado conseguir
importantes avances en la disminución de la inseguridad.
Cada domingo, una variada comitiva confor- mental: que la seguridad es sinónimo de ca-
mada por policías, dirigentes vecinales y bri- lidad de vida. Indispensable en esta labor fue
gadistas de la Cruz Roja recorre los cerros de la ayuda de los dirigentes vecinales, cuyo aval
Pamplona Alta para conocer los problemas de facilitó a los agentes ganarse la confianza de
inseguridad más urgentes para los vecinos. Bajo los vecinos. Sin embargo, las malas experien-
la dirección del mayor Godofredo Pérez Díaz, cias previas en las relaciones con la Policía, así
en cada lugar coordinan actividades para recu- como la idea de la corrupción como una prácti-
perar los espacios públicos y mejorar el entorno ca generalizada en las comisarías, mantuvieron
en el que conviven más de 36 mil habitantes escépticos a muchos en un primer momento.
de la zona norte de San Juan de Miraflores.
Esta forma de acercamiento a la comunidad En años anteriores, recuerda el técnico Pe-
ha empezado a dar frutos en los que fueran dro Santillán Urbina, de la Oficina de Participa-
algunos de los asentamientos humanos más ción Ciudadana de la Comisaría de Pamplona
peligrosos de Lima Sur. Espacios emblemáticos Alta, eran frecuentes los conflictos entre las
como el parque Leoncio Prado, el cementerio juntas vecinales y la Policía, e inclusive entre
Señor de los Milagros o los paraderos de la ave- una junta y otra. Los esfuerzos por combatir
nida Arguedas, que alguna vez fueron puntos la delincuencia estaban dispersos y la coope-
estratégicos para la actividad delictiva, hoy es- ración era casi nula. El cambio en la estrategia
tán siendo rehabilitados a través de un trabajo policial facilitó la alianza con líderes como la
colaborativo entre policías y vecinos. señora Mauricia Mendoza, coordinadora de las
juntas vecinales, quien, junto a otros dirigentes
El inicio de la ejecución del plan “Vecindario como Jaime Cuenca, Fanny Ramos, Alejandro
Seguro” no fue sencillo. Para acercarse a la co- Trejo y Nicolás Tica Secce, promovió que cada
munidad miembros de la Policía debían recorrer vez más residentes se unieran al trabajo con las
de forma periódica cada uno de los 170 asen- autoridades.
tamientos de Pamplona Alta para presentarse
ante los residentes y explicarles su objetivo, que A partir de entonces, bajo la dirección del
consistía en establecer un vínculo directo entre comisario Godofredo Pérez y el apoyo de los
ellos y la Policía y resolver así, en conjunto, los integrantes de la Oficina de Participación Ciu-
problemas relacionados con la criminalidad y dadana –integrada, además del técnico Pedro
delincuencia; todo esto bajo una idea funda- Santillán, por los suboficiales Antonio Vega de
95
la Cruz y Dubaly Gutiérrez Pérez–, se planifica- Defensores de la Familia Rinconada Alta llevan
ron algunas líneas de acción; se elaboró una hoy una camiseta que identifica a su asenta-
base de datos de vecinos y se nombró un líder miento. Se sienten satisfechos: el trabajo en
en cada asentamiento humano, quien debía grupo ha mejorado la convivencia entre todos.
asistir a reuniones en la comisaría, planificar las
visitas a sus comunidades y dar seguimiento a Rusbel Huacani Pacheco recuerda que hace
las actividades programadas en conjunto. El co- poco más de un año los robos, los asaltos, el
rrecto desarrollo de todo este proceso era su- consumo y la comercialización de drogas im-
pervisado por el coronel Manuel Rivera López, peraban en la Asociación Alto Progreso. Hace
jefe de la División Policial Lima Sur 2. ocho meses él y un grupo de vecinos solicita-
ron apoyo a los efectivos policiales para hacer
rondas nocturnas. En este contexto se inició la
La organización vecinal participación de Alto Progreso en el plan “Ve-
cindario Seguro”. Como dirigente, Rusbel pro-
“Hace algunos años esta zona era tierra de na- movió encuentros semanales entre los agentes
die. La gente tomaba en las calles, las motota- policiales y otros representantes de su comuni-
xis paraban donde querían, las pandillas pin- dad. A partir de entonces, además del patru-
taban paredes”, afirma Baldomero Guerrero, llaje nocturno de los residentes, se reforzó la
quien llegó en 2004 al Asentamiento Defen- comunicación y las acciones coordinadas con
sores de la Familia Rinconada Alta, una zona la Policía, sobre todo en casos de emergencia.
de 162 lotes en Pamplona, que limita con las Compraron 30 sirenas para 16 manzanas, ade-
zonas de Emanuel, Flor de Amancaes y Losas más de silbatos que fueron repartidos entre los
de San Juan. Según Baldomero, por esos días vecinos. “Cuando hay una emergencia, suenan
era difícil encontrar a un agente en las calles los silbatos y los delincuentes huyen”, comen-
si los vecinos no lo llamaban. Un día entendió ta. Algunos de sus recorridos son reforzados
que la seguridad del barrio dependía, en gran por miembros del Serenazgo.
medida, de que los vecinos unieran esfuerzos.
Sin embargo, al inicio no todos pensaban de la Hoy en día Alto Progreso es el asentamiento
misma manera. mejor condicionado de Pamplona Alta. “Es así
porque todos los vecinos aportan y colaboran
“Había un grupo de vecinos que se mostra- con el trabajo que emprendemos con la Policía.
ban reacios a colaborar. Una vez, uno de ellos Hemos planeado comprar diez cámaras de se-
iba por la calle y unos vándalos le faltaron el guridad para que monitoreen constantemente
respeto. Lo embistieron con una moto y no lo la comisaría y nuestro local comunal. El costo
dejaban pasar. Cómo es la vida: él vino luego es alto pero somos 350 familias y lo vamos a
a pedirnos ayuda”, cuenta Baldomero. Desde lograr”, asegura Rusbel, quien además espe-
entonces las cosas cambiaron. Los vecinos se ra que el trabajo en su comunidad sea imitado
organizaron para vigilar las calles por turnos. por otros asentamientos.
Ante cualquier incidente, celulares y silbatos
suenan y todos los vecinos acuden al lugar. La Los aportes de la Policía no se limitan a
Policía ha incrementado su apoyo con la pre- cuestiones de seguridad sino que muchas ve-
sencia constante de efectivos. Los patrulleros ces han favorecido la obtención de servicios
llegan y los vecinos firman un acta; esa firma básicos para todos los vecinos. Una vez adqui-
es la constancia de que la Policía está en per- rido el servicio de electricidad –gracias a una
manente contacto con ellos. Los residentes de alianza con Misma Luna, una institución que
96
trabaja con mujeres–, los técnicos de la Policía con la Policía y con otros brigadistas. Vigilan
ayudaron a elaborar un plan de contingencia las zonas cercanas a los colegios y capacitan a
para que Alto Progreso sea reconocido como los niños en temas de prevención de desastres
zona urbana. De esta manera las viviendas em- naturales. Su rol es reconocido como un com-
pezaron a contar con los servicios de agua y plemento importante a la labor policial, sobre
desagüe. todo en los barrios donde no es posible contar
con un número suficiente de efectivos.
Tanto en el caso de Alto Progreso como en
el de Rinconada Alta, la cooperación de los Desde el año pasado, además, los brigadis-
vecinos con la Policía en contra de las bandas tas cuentan con una indumentaria que los dis-
delincuenciales no ha estado exenta de ame- tingue como grupo. El técnico Santillán narra
nazas, pero los dirigentes están convencidos de cómo esto se llevó a cabo: “Faltaban solo tres
que el importante rol que desempeñan justifica días para las celebraciones de Fiestas Patrias,
cualquier tipo de riesgos. y los vecinos les pidieron a los policías que re-
presentaran a la comunidad en el desfile cívi-
co. Ante la proximidad del evento, los policías
La consolidación de las brigadas adquirieron quince borceguíes (botines) en el
centro comercial ‘La Cachina’ y, de paso, in-
La vigilancia en Pamplona Alta está a cargo dumentaria para los 45 brigadistas, para que
de cincuenta y cuatro policías, cinco auxiliares completen la comitiva del evento”.
civiles policiales, los representantes de cada
junta vecinal y 45 brigadistas. Las brigadas Aldis Morón nació en Pamplona Alta hace
fueron creadas por iniciativa de la Policía de 33 años. Vigilar las calles en coordinación con
Pamplona para que asistan y complementen los vecinos, escuchar reportes de seguridad y
las medidas de seguridad. Están conformadas trabajar con los agentes de la comisaría de la
por miembros de las juntas vecinales que fue- zona es lo más cerca que ha estado al deseo
ron capacitados en primeros auxilios para que que alguna vez tuvo de ser policía. Hoy, como
actúen en situaciones de emergencia, como uno de los brigadistas que refuerzan la seguri-
desastres naturales. La enseñanza fue impar- dad en la zona de Leoncio Prado, invierte gran
tida por la Oficina de Riesgos y Desastres de parte de su tiempo libre en este trabajo volun-
la Red de Salud de los distritos de San Juan tario. “Me siento un ciudadano útil”, asegura.
de Miraflores y Villa María del Triunfo, con el
apoyo de la Cruz Roja, la Compañía de Bom- Alguna vez, recuerda Aldis, casi todos los
beros de San Juan de Miraflores y la Oficina muros de las calles de Leoncio Prado exhibían
de Instrucción del Escuadrón de Rescate de la símbolos de las pandillas que se disputaban
Policía. “La idea es que llegue el día en que el dominio de la zona. Hoy aquellos símbolos
los 270 vecinos que integran las juntas estén han sido reemplazados por los colores de la
preparados de igual forma”, comenta el téc- bandera peruana. Cada vez que aparece algu-
nico Santillán. na nueva pinta, los policías, alertados por ve-
cinos o brigadistas, las reemplazan por dibujos
Los brigadistas, además, apoyan en la su- con motivos patrios. Esa lucha por el cuidado
pervisión de la seguridad del barrio. Se ubican del ornato y por que el pandillaje no rebrote
en lugares estratégicos, que la Policía ha iden- ha dado resultados: según los registros poli-
tificado como de alta vulnerabilidad, y cuentan ciales, ya no hay denuncias por actividades de
con cuatro radios que están interconectados pandillas.
97
“Soy brigadista desde marzo de este año. fortalecimiento de alianzas estratégicas (ver
Lo hago por la seguridad de mis hijos”, indica el cuadro 3.1). En este último asunto, fue in-
Alfredo Guerra, quien reside en la zona de El dispensable el apoyo de diversas organizacio-
Nazareno desde hace más de 37 años. Al igual nes como es el caso de la Embajada Británica,
que los otros vecinos, Alfredo recuerda que, que brinda clases de inglés a los niños en el
antes de que se concretara el trabajo colabo- local de la comisaría, charlas de prevención del
rativo con la Policía, lo común era ver las calles delito en los colegios de la zona y psicólogos
de su asentamiento destrozadas por bandas para atender al personal policial. Además, es
que se atacaban unas a otras. Ahora, en las reconocida la labor de la parroquia Santa María
esquinas más peligrosas puede verse a jóvenes Reina que, bajo la dirección del padre Eduardo
brigadistas, mujeres y varones, que ante cual- Arens, brinda desayunos diarios para sesenta
quier evento imprevisto contactan al policía niños de hasta catorce años. Estas comidas son
más cercano. preparadas por las mismas madres de familia
y consisten en avena, leche y pan azúcar. “La
Iglesia está muy cerca de la comunidad y estos
Alianzas y visión a futuro gestos de solidaridad son importantes”, afirma
el técnico Santillán.
Una vez que el plan “Vecindario Seguro” hubo
logrado afianzar el vínculo entre policías y ve- La coordinadora de las juntas vecinales,
cinos, se establecieron otras líneas de acción, Mauricia Mendoza, quien también vive en El
como planes estratégicos de prevención y el Nazareno, explica que el proyecto sale adelan-
Cuadro 3.1 Alianzas estratégicas vigentes hasta octubre de 2017
Instituciones
Red de salud Ollantay

Instituto Inmaculada Pebay
ONG Perú Niñez
ONG Oxford
Policlínico Sagrada Familia
Parroquia Sagrado Corazón de Jesús
Cruz Roja
Ministerio La Torre
ONG Bugner Perú
ONG VolunTeach
Colegio Señor de Jesús Obrero
Fuente: Comisaría de Pamplona Alta.

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te fundamentalmente gracias a la coordinación sostiene Mauricia quien, como vecina, ha senti-

con la Policía. Asegura que, pese a haber sido do cómo la disminución de la incidencia delictiva
invitado en más de una oportunidad, el alcalde ha beneficiado su vida diaria (ver el gráfico 3.1).
del distrito no mostró interés y, en el mejor de
los casos, se limitó a enviar a un representante. La apuesta por el futuro de este nuevo enfo-
Sin embargo, la indiferencia de algunas autori- que policial en Pamplona Alta se ve reflejada en
dades no ha disminuido su entusiasmo por la el arduo trabajo que se realiza en colegios estata-
labor que lleva a cabo: participa en todas las les –como Rinconada, Fe y Alegría, Leoncio Pra-
actividades que se realizan en los diferentes do y Nazareno– y privados –como Jesús Obrero,
asentamientos y conversa de manera constante Cristina Beatriz y El Carmelitas–. Tanto los vecinos
con los oficiales a cargo del plan. como los policías son conscientes de que educar
y advertir a los más jóvenes sobre los peligros de
“La Policía trabaja bien. Vemos los esfuer- la delincuencia es una manera de prevenir que
zos que hacen, pero también es verdad que no algún día se vean involucrados en ella. Para el
puede abastecerse. Siempre será necesario que mayor Godofredo Pérez y el técnico Santillán, el
haya más policías porque hay asentamientos hu- objetivo es claro: “El hecho de que hayan nacido
manos por todos estos cerros. Por ello es impor- en un lugar pobre no significa que no se puedan
tante la labor de apoyo que dan los brigadistas”, superar. Tienen que tener sueños”.
Gráfico 3.1 Incidencia delictiva en Pamplona Alta, entre enero y

agosto de 2017
Enero 82
Febrero 58
Marzo 56
Abril 29
Mayo 22
Junio 12
Julio 18
Agosto 16
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Fuente: Región Policial Lima.

99
Mayor Godofredo Pérez y su valiente equipo de lucha contra la inseguridad.
Equipo de brigadistas listos ante cualquier emergencia.
2. NOCHES DE RONDA EN HUAURA
Desde hace quince años las juntas vecinales de seis distritos de Huaura
realizan un trabajo basado en la colaboración entre ellas y el vínculo estrecho
con cada comisaría. Como resultado, los índices de los que fueran los
principales problemas relacionados a la criminalidad se han reducido.
Una joven camina por la acera del barrio Cerro Ramírez toma apuntes mientras conversa
de Zapata, en Santa María de Huaura. A una con el comisario. Nadie como él sabe que fue-
cuadra de distancia una mototaxi dobla una ra del simulacro, “en la cancha”, los procedi-
esquina y avanza a ritmo regular por la misma mientos no son tan precisos ni los tiempos tan
calle. Cuando la joven cruza la pista un hom- cronometrados. Pero los ejercicios son un buen
bre de polera gris salta por una de las puertas complemento y han demostrado su efectivi-
laterales de la moto, aborda a la muchacha y le dad. Son una pequeña parte de un complejo
arrebata la cartera antes de subir nuevamen- sistema de preparación y acción que ha logra-
te al vehículo. En pocos segundos una serie de do mejorar la calidad de vida en los distritos
hechos suceden de manera casi simultánea: de Santa María, Huacho, Hualmay, Carquín,
una mujer con chaleco azul se asoma desde Huaura y Végueta, los más poblados de la pro-
una esquina cercana y grita una señal de aviso, vincia de Huaura.
mientras la mototaxi sigue recorriendo la pista;
de un callejón cercano surge un grupo de ocho Antes de sumarse a la labor en las juntas,
personas, chalecos también azules, que forman Ramírez fue durante muchos años uno de los
una pequeña cadena humana que evita que el tantos vecinos que observaban con temor y pre-
vehículo que viene a unos metros siga avanzan- ocupación la impunidad con que operaba la de-
do; de las casas cercanas salen personas que lincuencia en Santa María. El distrito más grande
rodean la mototaxi, sacan de dentro al hombre de la provincia posee zonas urbanas y periurba-
de polera gris y le quitan la cartera; mientras nas que hace algunos años, y sobre todo por
todo sucede, una alarma comunitaria emite un las noches, eran lugares propicios para el asalto,
ruido que da aviso a la comisaría más cercana. el hurto y el pandillaje. En el espacio rural, los
Menos de cinco minutos después, los ladrones valles de cultivos de palta y lúcuma eran lugares
son enmarrocados y llevados a bordo de una estratégicos: los delincuentes se ocultaban entre
camioneta de la PNP. los ramajes y atacaban a los agricultores. En los
corrales de las casas –casi todas en esa zona los
A unos metros de todo, Huberdino Ramírez tienen– desaparecían por las noches los patos y
Chafalote, coordinador provincial de las juntas gallinas. En la zona céntrica los asaltos con arma
vecinales, y el comisario Óscar Vásquez Moreno blanca eran la modalidad predilecta.
observan la escena. El simulacro de seguridad
ciudadana de ese trimestre ha transcurrido de A pesar de que él mismo había sido víctima
manera exitosa. de algunos robos menores en las calles de su
102
barrio y había oído sobre algunos casos de ex- coordinación de la junta distrital –cargo cuyas
torsiones y golpizas a gente cercana, su rutina funciones eran convocar reuniones, llevar ac-
era consumida por su trabajo como regidor tas, informar acuerdos, firmar cartas y orga-
municipal. En 1992 seis ladrones entraron a nizar eventos– y en años posteriores recorrió
su casa en el barrio La Plazuela y se llevaron todos los eslabones de la organización vecinal.
todo lo que le había costado años de trabajo En el 2011 fue coordinador de su zona y en el
esforzado. En casa solo estaban sus tres me- 2015, coordinador distrital. Luego de más de
nores hijos. “Felizmente solo me desvalijaron un año ayudando a consolidar el trabajo de las
la vivienda y mis hijos salieron ilesos”, recuer- juntas en Santa María, fue designado coordina-
da hoy. Por entonces no se habían formado dor provincial. “En todo este tiempo confirmé
las primeras juntas vecinales, y la comisaría que las juntas son la voz y oído de las autori-
era para él y sus vecinos una lejana anécdota. dades en las zonas adonde no llegan con faci-
Sin embargo, a partir de entonces fue cada lidad”, comenta.
vez más recurrente que en sus conversaciones
con vecinos y familiares se llegara a una con- Si algo ha caracterizado la lucha contra la
clusión acerca del estado de la inseguridad: inseguridad en la provincia de Huaura –además
era todo un riesgo confiar la integridad de sus del estrecho vínculo con la Policía–, es que to-
hijos a efectivos policiales que, por entonces, dos los coordinadores distritales están al tanto
eran percibidos como ajenos e ineficientes, de lo que se hace en los otros distritos. Esto se
cuando no como cómplices mismos del delito. debe a su estricto régimen de asambleas, que
son coordinadas por Huberdino Ramírez y se
Tuvieron que pasar diez años para que em- llevan a cabo los últimos miércoles de cada mes
pezaran a gestarse en Huaura las primeras jun- en la sede de la División Policial de Huacho. A
tas vecinales, impulsadas en ese distrito por el pesar de que la planificación puede variar en-
recordado comisario Julio Díaz Zulueta. Se con- tre una y otra, las 546 juntas de la provincia,
vocó a todos quienes estuvieran interesados en conformadas por 6 492 vecinos, comparten
formar parte del trabajo entre vecinos y policías un mismo logro: haber reducido al mínimo los
para luchar contra la delincuencia, y Ramírez índices delictivos, que años atrás eran su princi-
acudió al llamado. Empezó como secretario de pal problema (ver el cuadro 3.2).
Cuadro 3.2 Juntas vecinales en Huaura, a octubre de 2017
Coordinadores Distrito Número de juntas Número de integrantes
Taylor Rodríguez Castillo Santa María 235 2470

María del Rosario Villar Urbina Hualmay 120 1288
Rosa Sipán Dávila Huacho 61 814
Fernando Morante Ramos Carquín 18 198
María Rodríguez Sánchez Huaura 32 774
Isabel C. Quin Samanamud Végueta 80 948
Fuente: Juntas vecinales de Huaura.
103
En Huaura los vecinos hacen turnos desde lincuencia, que había llegado a poner en jaque
las 11 de la noche hasta las 5 de la mañana, el desarrollo turístico en sus famosas playas.
se reparten las calles, llevan el control de la la- Gran parte de los voluntarios de sus juntas son
bor de apoyo que hacen serenos y policías y jóvenes de 18 o 19 años, quienes son los más
trabajan con ellos a través de radios portátiles. entusiastas ante la idea de que las juntas se
En las reuniones con el coordinador provincial capaciten en el uso responsable de la fuerza,
informan a las otras coordinaciones distritales acciones de contingencia en casos de peligro,
acerca de todos sus planes. Los fundadores primeros auxilios o arrestos ciudadanos.
de estas juntas son los precursores del trabajo
vecinal en toda la provincia. Entre ellos se en- Santa María, lugar donde nació y creció Hu-
cuentra María Rodríguez Sánchez, coordinado- berdino Ramírez, presentaba en años previos
ra distrital, que hace hincapié en que el trabajo un clima particular de violencia. Una de las zo-
que se lleva a cabo en su distrito se apoya en nas ubicadas en la parte sur, repleta de terre-
la solidaridad colectiva. Si alguno de los más nos eriazos, era constantemente invadida por
de 700 integrantes de las juntas no puede pa- asociaciones de vivienda fantasmas. “Venían
trullar, brinda un aporte voluntario de 2,5 soles invasores, armaban sus casas, y luego venían
para que el voluntario de turno pueda beber otros y las quemaban”, recuerda Ramírez. La
algo caliente. “Llevamos quince años patrullan- salida a esa situación fue organizar a miembros
do día y noche, sin cesar”, comenta Rodríguez. jóvenes de las patrullas para hacer frente a las
Como resultado, los robos a viviendas, la venta amenazas. Salían todas las noches en grupos
de drogas y el pandillaje han sido reducidos en de quince, de 11 de la noche a 5 de la ma-
gran medida. ñana. La pacificación se logró no sin episodios
difíciles. En un enfrentamiento, un vecino de
Tan longevas como las juntas del distrito la junta de Sol y Mar resultó muerto. “Al final
de Huaura son las de Hualmay. En esta zona, de todo, juntos hemos superado todo tipo de
la segunda más poblada de la provincia, los violencia”, señala un joven dirigente.
1 288 integrantes de las 120 juntas firman
una hora de entrada las noches en que les A pesar de que cada distrito tiene reali-
corresponde patrullar. Forman un solo grupo dades distintas, la planificación de cada una
de 20 o 30 personas cada noche, van a las de las juntas parte de una base común: el
calles o barrios que necesitan mayor respaldo reconocimiento de sus facultades y sus roles.
en la vigilancia y se ubican en lugares estra- Si bien pueden emprender arrestos ciudada-
tégicos. “Los vecinos que no pertenecen a las nos –sin violencia de por medio–, el secretario
juntas organizan, de vez en cuando, colectas provincial de las juntas, Roque Ccalla, entien-
para llevar algún tipo de comida para los vigi- de que su labor es sobre todo preventiva, de
lantes nocturnos”, comenta la coordinadora complemento al trabajo de las autoridades,
María Villar. La acción conjunta ha logrado sobre todo, de la Policía.
disminuir el robo y el sicariato hasta casi des-
aparecerlos, y se han recuperado espacios
emblemáticos que se daban por perdidos, Relaciones con las autoridades
como las plazuelas Cincuentenario y Juan
Kian Futema. Los diversos modos en que trabajan las juntas
en cada distrito se deben, en gran medida, a
En Végueta el empeño de las juntas y su las condiciones en que llevan a cabo su labor.
crecimiento lograron frenar el avance de la de- Y estas condiciones están relacionadas con el
104
apoyo que reciben de parte de las autoridades. mentos y abrigo para pasar la noche. María Ro-
Huberdino Ramírez lo tiene claro: “Aquí lo más dríguez, coordinadora de Huaura, destaca a su
importante es la sostenibilidad. Estamos llegan- vez los esfuerzos renovados del alcalde Gilmar
do a los 20 años de su fundación y hay juntas Solórzano, quien ha convertido las reuniones
vecinales que se caen. Se esfuerzan tanto tra- del CODISEC en extensos foros donde se inter-
bajando por su comunidad y no reciben apoyo cambian valiosas ideas para mejorar la seguri-
de sus autoridades. Los alcaldes son los que dad. Además, el alcalde ha impulsado que el
deben dar el soporte fundamental al vecino”, apoyo del Serenazgo a las tareas de las juntas
asegura. sea cada vez mayor, en el trabajo de campo y a
través de la prestación de equipos.
Como coordinador provincial, Ramírez tiene
una referencia precisa del nivel de apoyo que Cuando la necesidad de apoyo ha sido ur-
cada municipio brinda a la labor de las juntas y gente las juntas han sabido organizarse para
las comisarías. Por ello destaca la labor que ha viabilizar sus reclamos. El 27 de julio de 2015
venido sosteniendo Carlos Reyes Silva, alcalde los dirigentes se preparaban para una gran mo-
de Santa María. En meses recientes el munici- vilización que se llevaría a cabo al día siguiente,
pio ha colaborado con bolsas de víveres y ha durante el desfile regional por Fiestas Patrias.
implementado una oficina para las juntas en la El motivo: exigir apoyo del entonces goberna-
comisaría de Cruz Blanca, que abarca los distri- dor regional, Javier Alvarado. Luego de una
tos de Santa María y Hualmay. Pero el aporte reunión de emergencia se presentó un proyec-
más valorado por los dirigentes son las pasan- to de inversión pública que entró en vigencia
tías, que les permiten conocer diversas expe- en el mes de julio de este año, bajo la gestión
riencias de organización vecinal en otras partes del nuevo gobernador, Nelson Chui Mejía. El
del país. “Hace poco se realizó una pasantía al “Plan de Mejoramiento de Servicios de Segu-
distrito de San Miguel. Llegamos 170 integran- ridad Ciudadana en la Provincia de Huaura.
tes de las juntas y pudimos conocer el exitoso Implementación y capacitación para las juntas
programa ‘Vecindario Seguro’, así como unir vecinales”, mediante el cual se asignó un pre-
lazos de amistad entre las juntas de San Miguel supuesto de casi tres millones de soles para las
y Huaura”, comenta Ramírez. El coordinador juntas a nivel provincial, ha significado para las
provincial asegura que está intentando conven- juntas el acceso a equipamiento necesario para
cer a más alcaldes de que sigan el ejemplo de sostener su labor y sofisticar sus estrategias
Santa María. (ver el cuadro 3.3). Además, en el marco de
este plan, antes de que termine el año deben
La coordinadora de Hualmay, María Villar, entregarse 295 equipos de radio y 20 alarmas
asegura que está recibiendo apoyo importan- comunitarias. En este proceso cumplieron un
te del alcalde Eddy Salazar. En ocasiones las rol destacado los coordinadores de Hualmay y
patrullas vecinales han sido sorprendidas por Santa María, además de la fundadora de las
vehículos de Serenazgo que les llevaban ali- juntas de Hualmay, la señora Carmen Lizzetti.
105
Cuadro 3.3 Equipos entregados por el Gobierno Regional de

Lima en el marco del “Plan de Mejoramiento de Servicios de
Seguridad Ciudadana en la Provincia de Huaura. Implementación
y capacitación para las juntas vecinales”
Cantidad Implementos
7 Camionetas
10 Motocicletas
3766 Chalecos
3766 Chompas
3766 Gorros
3766 Silbatos
590 Bicicletas
295 Botiquines para emergencias
590 Linternas
Fuente: Juntas vecinales de Huaura.

Si los alcaldes son el principal apoyo en Huaura. Según el coordinador provincial Ra-
materia de equipamiento y presupuesto, el mírez, esto es reconocido en forma casi uná-
pilar del trabajo de las juntas vecinales es su nime por todas las juntas vecinales.
vínculo con la Policía. En ese sentido, en to-
dos los distritos de Huaura se ha logrado una
compenetración con los líderes de cada co- Aires de renovación en las comisarías
misaría, lo que ha permitido que la labor en
conjunto sea exitosa. El acercamiento de la Desde marzo de 2017 el comandante Wilder
Policía con la comunidad ha sido liderado por Hurtado Cárdenas no puede dormir bien. Sus
el coronel Walter Fernández Martínez, jefe de descansos son interrumpidos por llamadas oca-
la División Policial de Huacho. Entre los comi- sionales de miembros de las juntas vecinales de
sarios más destacados están el comandante Huaura, casi siempre para brindarle informa-
Antonio Rojas Alania, de Huacho; el mayor ción de último momento sobre algún suceso
Alfredo Ramírez Argandoña, de Végueta; y el que altera el orden en sus barrios. Él nunca ha
mayor Óscar Vásquez Moreno, de Cruz Blan- pensado en apagar el teléfono. Son rasgos de
ca. Además, entre los comisarios ha sido es- un estilo de trabajo que lo ha llevado a ser uno
pecialmente relevante el rol desempeñado por de los comisarios mejor estimados que ha teni-
el comandante Wilder Hurtado Cárdenas, de do el distrito.
106
Cuando fue designado comisario de Huaura, Huanta, Ayacucho, pero tú eres de aquí. ¡Haz
en marzo de este año, el comandante supo que historia por tu comunidad!”, recuerda Hurtado
el primer paso para vencer el clima de inseguri- que les decía a sus efectivos. Ellos finalmente
dad era cohesionar a la Policía con la comunidad comprendieron. Se dieron cuenta de que el
a través de la coordinación con las juntas vecina- trabajo que hacían bien hoy les ahorraría difi-
les. Y tal como había aprendido en su paso por cultades futuras y que era indispensable, como
las comisarías de Zapallal y Puente Piedra, para les repetía el comandante, cohesionarse con la
lograr un trabajo realmente efectivo era indis- comunidad.
pensable ganar la confianza de los vecinos.
Cuando el comandante Hurtado conoció
“No fue fácil. Los vecinos decían que ya al alcalde Gilmar Solórzano, lo primero que le
habían escuchado esas promesas antes. Yo dijo fue que había venido a pacificar su ciudad.
les dije: “Sé que lo han escuchado antes, pero Solórzano le respondió que ese era el deseo de
conmigo será diferente. Tomen mi tarjeta, llá- todos y que iba a apoyarlo en lo que necesita-
menme a cualquier hora del día y estaré para ra. Entre abril y agosto, disminuyeron los robos
apoyarlos”, comenta. Los dirigentes de las jun- a transeúntes, en motos lineales, en bandas
tas le tomaron la palabra. Las primeras sema- y a domicilio (ver el gráfico 3.2). Del mismo
nas transcurrieron con continuas llamadas en la modo, se redujeron los delitos contra la liber-
madrugada. Una señora escuchaba ruidos en tad sexual y los homicidios. Cuando el alcalde
su azotea. Un grupo de desconocidos se reunía se dio cuenta de los logros que iba obteniendo
en una esquina. Una moto se deslizaba sigilo- el nuevo comisario, le propuso establecer una
sa a través de una calle oscura. A cada situa- alianza. Como medida inmediata puso al Sere-
ción, una respuesta inmediata. “Ahora, como nazgo a su disposición. Muchos serenos vivían
los problemas son mínimos, cada vez duermo por la zona y se sabía que conocían a los delin-
mejor”, dice y ríe. cuentes, pero el comandante les renovó la con-
fianza. Al final, casi todos le respondieron con
A la vez que ganaba la confianza de las jun- buen trabajo. El alcalde Solórzano reconoce la
tas para que le brinden información de la acti- importancia de la labor del comandante Hurta-
vidad delictiva en sus barrios, el comandante do: “Todos queremos una Huaura segura, y la
Hurtado se propuso cambiar la mentalidad de llegada del comisario ha sido muy importante
su personal policial. “¡Este es tu mundial! Si para ello. Ahora cualquier delincuente lo pien-
no haces algo ahora que tienes la oportunidad sa dos veces antes de entrar a nuestra ciudad.
la gente luego te lo va a reprochar. Yo soy de Juntos podemos lograr más objetivos”.
107
Gráfico 3.2 Delitos, por trimestre, hasta octubre de 2017 (%)
34
Robo a domicilios 50
16
50
Robo en bandas 33
17
80
Robo en moto lineal 20
0
45
Robo a transeúntes 39
16
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
Primer trimestre Segundo trimestre Tercer trimestre
Fuente: Comisaría distrital de Huaura.

Todas las acciones que emprende el coman- una forma segura. “Les dije a los vecinos que
dante Hurtado son coordinadas con el coronel si no querían ser identificados, tomaran foto-
Walter Fernández. El coronel suele programar grafías a cualquier evento sospechoso y me las
reuniones imprevistas junto con los otros co- envíen por whatsapp. Ahora gran parte de las
misarios de la provincia para supervisar los pro- denuncias las recibo por esa vía. Es una cosa
gresos y replantear tareas. “Los dos estamos extraordinaria”, sostiene.
en Huaura desde marzo. Es una persona bie-
nintencionada y muy buen policía”, asegura El 27 de noviembre Hurtado fue condecora-
Hurtado. do por el alcalde Solórzano por haber logrado
pacificar Huaura a través de una lucha frontal
El comisario confía en que cuando termine contra la delincuencia. Su período al frente de
su gestión dejará un distrito un poco mejor que la comisaría del distrito culminaba a inicios del
el que encontró, con una Policía más cercana a siguiente año pero, gracias a una solicitud del
los ciudadanos. Por el momento, sigue coordi- alcalde al Ministerio del Interior, se prolongará
nando con el coronel y otros comisarios nuevas por un año más. El comandante Hurtado no
formas de hacer más fluido el trabajo conjunto sabe si también se quedará el coronel Fernán-
con los vecinos. Recientemente encontraron dez, pero espera que así sea. De esa manera,
una manera para que aquellos que no quieren asegura, se terminará de cimentar las bases de
denunciar por temor a represalias lo hagan de todo lo conseguido.
108
Sr. Huberdino Ramírez, coordinador provincial de Huaura, y las Juntas vecinales de Santa María.
Sr. Huberdino Ramírez, comandante Wilder Hurtado y el alcalde Gilmar Solórzano con el equipo de Seguridad Ciudadana.
Noche de ronda en la provincia de Huaura.
3. LAS JUNTAS GUERRERAS DE HUAYCÁN
Vecinos y vecinas de las zonas más peligrosas de Huaycán invierten tiempo

y dinero y arriesgan su integridad para luchar contra la inseguridad en sus
calles. Su lucha de más de dos décadas ha encontrado el soporte necesario
en el plan “Vecindario Seguro”, que ha revitalizado la relación entre la Policía
y la comunidad.
Modesta Laureano Laura tenía casi ocho años tes asistió a reuniones con otros vecinos para
viviendo en Huaycán cuando fue testigo del discutir cómo combatir la delincuencia en su
incidente que propició el cambio de su rutina barrio. “Decidimos que queríamos dejar en
hasta el día de hoy. En la calle 6 del sector “J”, claro que la gran mayoría éramos gente que
uno de los más peligrosos de esa zona en la luchaba por salir adelante de manera hones-
periferia de la capital, se había impuesto una ta”, comenta Modesta. Ese mismo año, 2010,
dinámica a la que no lograba habituarse. Una se incorporó a las juntas vecinales, que lleva-
pandilla encabezada por tres jóvenes robaba y ban más de quince años trabajando por frenar
asaltaba todos los días a los vecinos, que no se la expansión de la violencia en las calles.
animaban a responder a las constantes ame-
nazas. La lejana ubicación de la comisaría y la La historia de Huaycán ha estado marcada
escasez de efectivos favorecía que esa situación por el esfuerzo y la iniciativa de sus habitantes.
se mantuviera. Es común para los residentes más longevos de
Huaycán recordar la construcción de la primera
Un día Modesta y unos vecinos vieron cómo comisaría en la zona, a mediados de los noven-
los tres delincuentes abordaban una combi de ta. Ello se logró por las gestiones de recordados
transporte público y asaltaban y golpeaban a líderes, como el albañil Alejandro Huamaní y
los pasajeros, niños y ancianos incluidos. “En la entonces secretaria general de la comuni-
ese momento me di cuenta de que ese no era dad, Pascuala Rosado, quien poco después, en
el ambiente que quería para mis siete hijos”, 1996, fue asesinada por Sendero Luminoso. La
cuenta Modesta. Esa misma tarde los vecinos infiltración subversiva en Huaycán entorpeció
que como ella habían sido testigos del hecho durante años la relación entre la comunidad y
avisaron a otros más y buscaron a los jóvenes la Policía, cuyo uso de la fuerza no distinguía
en sus viviendas para llevarlos a la comisaría. muchas veces entre senderistas y vecinos que
Luego de ello hablaron con el juez de paz para no tenían nada que ver con la violencia política.
advertirle que cualquier acto de impunidad se- La construcción de la comisaría fue considera-
ría denunciado en la prensa. da el primer intento verdadero del Estado de
hacerse presente en la zona.
Aquella fue la primera vez que Modesta
experimentó las virtudes del trabajo en equi- Con el pasar de los años y la visión de
po por la seguridad. Durante los días siguien- buenos comisarios, la Policía entendió que
111
era necesario fortalecer los vínculos con los importantes son el patrullaje por sectores, la
vecinos. Alentó la creación de nuevas juntas labor de inteligencia y, sobre todo, el traba-
y la incorporación de cada vez más personas jo articulado entre ciudadanía, autoridades y
en las dirigencias. Después de algunos logros agentes policiales.
y otros intentos fallidos, la relación entre los
agentes y los vecinos fue mejorando en forma
progresiva. La nueva cara del trabajo policial
Cuando Faustina Gonzales inició su parti- Huaycán es una zona de complicado acceso,
cipación en las juntas, el sector “S” de Huay- un serpentín que se interna en las partes altas
cán aún era un lugar en el que imperaba la de los cerros de la zona este de Lima. No es
violencia, que marcaba la rutina en esquinas, fácil para los vehículos patrulleros recorrer las
parques, losas deportivas y exteriores de los quebradas o subir los caminos que llevan a los
colegios. Sin embargo, la organización veci- cerros. Como era indispensable –en el marco
nal y el trabajo con la comisaría llevaba años del plan “Vecindario seguro”– descentralizar y
consolidándose en diversos sectores. “Me uní fortalecer la presencia policial en todos los rin-
porque vi que en esa labor había mucha soli- cones de Huaycán, se designó a un suboficial
daridad entre quienes participaban, y a mí me superior, un técnico y una pareja de suboficia-
gusta ayudar al prójimo”, comenta. Cuando les, en cada sector, para que asuman la respon-
cumplió dos años como dirigente, recibió una sabilidad del buen funcionamiento del plan. A
llamada a su domicilio. La voz al otro lado del cada uno de los sectores se le asignó una letra
auricular le preguntó si realmente sabía en del abecedario.
qué se estaba metiendo, si era consciente de
las consecuencias que podría traerle su cola- En una primera etapa los nuevos represen-
boración con la Policía. Pese a que en un pri- tantes de la Policía en cada zona debieron ha-
mer momento temió por la seguridad de sus cerse conocidos en las calles: se presentaron
dos hijos menores, ratificó finalmente una cer- ante los vecinos e intercambiaron números te-
teza: que Huaycán no podía seguir siendo un lefónicos para establecer contacto directo ante
lugar dominado por el miedo y el trabajo en cualquier emergencia. Para atender de manera
conjunto que se desarrollaba era importante oportuna cada llamado tenían a su disposición
para tal propósito. un patrullero y una moto.
Desde marzo de este año el trabajo entre A continuación se coordinó con los diri-
la Policía y la comunidad ha sido reforzado gentes de las juntas para empezar a capacitar
con el inicio del plan “Vecindario Seguro”, a los vecinos y estudiantes de los colegios en
liderado en la zona por el comisario Marco temas de seguridad y prevención del delito.
Antonio Pejerrey. Toda medida es coordina- “Al inicio fue difícil, no había tanta confianza,
da a su vez con el coronel José Díaz Guevara, la relación con la Policía no era la mejor. Había
jefe de la División Policial Lima Este 2, que ha miedo, nadie quería dar referencia de lo que
aportado la experiencia adquirida en su traba- pasaba en la comunidad”, comenta el coman-
jo en el Cerro El Pino. El nuevo plan renovó el dante Pejerrey.
enfoque de la policía comunitaria que se venía
desarrollando desde años atrás, que propone Con el propósito de estrechar aún más la
cambios de actitudes y comportamiento del relación con los vecinos y agilizar la respuesta
policía con la comunidad. Sus elementos más a sus requerimientos, se instalaron casetas de
112
vigilancia que en la práctica funcionaban como rada como la “zona roja” de un distrito de por
pequeñas comisarías, con policías que atendían sí inseguro: un lugar regido por pandillas, asal-
consultas o denuncias en cualquier momento tantes, mafias de construcción civil y, durante
del día. Esta medida tuvo especial repercusión algún tiempo, remanentes subversivos. Las
en las zonas con mayores índices de criminali- huellas de la violencia estaban siempre presen-
dad de Huaycán (ver el gráfico 3.3) tes. Asimismo, el sector “G” era considerado
clave para la actividad de las bandas criminales,
Hace algunos años la zona de Horacio Zeva- por ser una zona intermedia a la que la pobla-
llos era conocida por los mismos habitantes de ción debía llegar para hacer trasbordos en las
Huaycán como tierra de nadie. Estaba conside- mototaxis y trasladarse a las zonas altas.
Gráfico 3.3 Incidencia delictiva comparada (2015-2017)
56
Delitos contra la libertad sexual 45
31
121
Lesiones 94
61
1254
Robo-Hurto 1015
879
0 200 400 600 800 1000 1200 1400
2015 2016 2017
Fuente: Comisaría de Huaycán

En agosto de este año se inauguró el primer Serenazgo y dos patrulleros. “Los módulos en
módulo de vigilancia de la Policía en Horacio estas zonas están dando buenos resultados;
Zevallos, a cargo de los suboficiales Jesús Gar- nos damos cuenta porque las denuncias que
cía y Juan Palacios. En octubre se replicó la me- llegan a la comisaría han disminuido”, indica el
dida en la intersección de las zonas “H”, “G” y comandante Pejerrey. También se ha realizado
“K” y se designó como responsables a los sub- capturas importantes. Hasta octubre de este
oficiales Víctor Aguado y Rodolfo Rodríguez. año, se ha logrado desarticular 36 bandas (ver
Cada módulo cuenta además con equipos de el cuadro 3.4).
113
Cuadro 3.4 Número de bandas desarticuladas entre

enero y octubre (2016-2017)
Mes 2016 2017
Enero 1 4
Febrero 2 3
Marzo 3 4
Abril 3 2
Mayo 3 4
Junio 2 3
Julio 3 3
Agosto 2 3
Setiembre 5 5
Octubre 3 5
Total 27 36
Fuente: Comisaría de Huaycán.
Con apoyo de la inteligencia policial los coor- o treinta personas. “La coordinación con la Po-
dinadores de las 316 juntas vecinales que hay licía nos permite peinar inclusive las zonas más
en Huaycán –integradas por 2 365 personas y peligrosas, lo que antes no era posible. Todos es-
reforzadas por 26 bases– elaboraron un crono- tán atentos, ante cualquier situación se pasan la
grama para patrullar los barrios más peligrosos voz, sin miedo. La presencia de delincuentes en
los días viernes, sábado y domingo, durante las las calles es cada vez menor”, asegura Modesta.
madrugadas (ver el cuadro 3.5). Cada junta re- En los patrullajes mixtos participan policías, veci-
corre su propia zona en grupos de hasta veinte nos y miembros del Serenazgo.
114
Cuadro 3.5 Organizaciones vecinales conformadas hasta octubre de 2017
Tipo Cantidad Integrantes
Juntas vecinales 316 2365

Bases 26 260
Policía escolar 36 1580
Fuente: Comisaría de Huaycán.
La vigilancia permanente ha logrado re- entre policías y vecinos y su amplia red de

cuperar parques, calles y paraderos que eran cooperantes de taxis cívicos y mototaxistas del
escenarios de robos a cualquier hora del día, lugar. Para Modesta Laureano el trabajo que
en los sectores “H”, “G”, “K”, “J”, “V”, “X” vienen realizando se sostiene en la buena labor
y “R”. Para apoyar la labor de la Policía en la del comandante Marco Pejerrey y otros desta-
zona cada quince días se organizan megaope- cados comisarios que lo precedieron, como el
rativos con personal del Escuadrón Verde, la comandante Juan Andrade.
Dirección de Operativos Especiales, División de
Criminalística, Escuadrón de Emergencia, Divi- Pejerrey cree que la organización de las jun-
sión Policial Este 2, Gerencia de Fiscalización tas y las actividades de prevención social son
de la Municipalidad de Ate y Serenazgo. Todos los pilares para contrarrestar la violencia. Una
juntos pueden llegar a sumar 500 efectivos. de sus primeras medidas cuando asumió el car-
go, en marzo de este año, fue evaluar al per-
Otro punto de apoyo en el proceso de acer- sonal que había sido denunciado por los veci-
carse a la comunidad son las campañas médicas nos por malas prácticas y reemplazarlo cuando
gratuitas en diversas especialidades –pediatría, fue necesario. “Estamos trabajando para que
dermatología, odontología, nutrición, entre la población se sienta segura y pueda confiar
otras–, servicios de corte de cabello, entrega al cien por ciento en la Policía. Esa es nuestra
de medicinas y de regalos para los niños en meta”, comenta. Cada acción suya ha contado
días festivos y espectáculos artísticos como el con el respaldo del coronel José Díaz Guevara,
de los perros policías. Asimismo, a través de los quien también supervisa las actividades y parti-
programas de “Policías escolares” y vacaciones cipa de manera directa en los megaoperativos,
útiles se apuesta por tener un grado de control patrullajes mixtos y diversas acciones cívicas.
sobre las conductas de los estudiantes y ocupar
su tiempo libre con actividades productivas. De similar importancia ha sido la labor del
equipo de la Oficina de Participación Ciudada-
Este año la comisaría de Huaycán obtuvo el na (OPC), bajo el liderazgo del técnico Ignacio
primer lugar en el concurso de Buenas Prácti- Palomino, una de las personas que mejor cono-
cas en Seguridad Ciudadana, de la Región Po- ce la evolución de la lucha vecinal por la seguri-
licial Lima, por sus altos índices de producción dad en Huaycán. Fue uno de los fundadores de
policial y el trabajo en conjunto con la comu- la primera comisaría del lugar, el 12 de setiem-
nidad para disminuir la violencia. Se destacó bre de 1994. A partir de esa fecha promovió la
además su sistema de comunicación interna organización de juntas vecinales.
115
“La población siempre va a pedir que el gentes Modesta y Faustina. Además, rescata la
policía esté cerca de ellos. Hasta el momento labor que ha cumplido en la OPC la suboficial
están satisfechos con el trabajo realizado, pero Magaly Chacón Zapata. “Este distrito es pione-
nos reunimos cada semana para ver qué se ro en cuanto a organización vecinal. Desde que
puede mejorar”, indica Palomino. Reconoce llegué, hace más de veinte años, pude ver ese
también que el número de agentes policiales afán de los vecinos por organizarse y luchar por
en Huaycán no es suficiente –85 efectivos para su cuenta. He sido testigo de buenos y malos
280 mil habitantes–, por lo que valora el es- momentos, con diversos actores. Para mí, estos
fuerzo que ha significado establecer vínculos vecinos son los guerreros de la seguridad ciu-
con vecinos tan comprometidos como las diri- dadana”, sostiene.
116
Cmte. Antonio Pejerrey recorriendo los cerros de Huaycán.
Sra. Modesta Laureano, coordinadora

de la comisaría de Huaycán.
Módulos de vigilancia Horacio Zevallos y zonas H, G, K.
Coronel José Díaz Guevara,

planificando próximas actividades.
4. FORMANDO COMUNIDAD EN LORETO
Un coronel que patrulla en balsas ha contribuido a revalorizar la figura del

policía comunitario en diversas zonas de Loreto. Su alianza con las juntas
y el trabajo social en las comunidades más olvidadas ha incidido en la
disminución de la violencia en toda la región.
El deslizador lleva cuatro horas atravesando el combatir la delincuencia vuelve más importante
río Amazonas y el coronel Juan Silva Bocanegra aún el trabajo con los habitantes de los centros
repasa las acciones inmediatas que deberá lle- poblados. El objetivo, a largo plazo, es tener la
var a cabo con sus hombres cuando pisen tie- capacidad de replicar y fortalecer en cada rin-
rra. Aún quedan seis horas para llegar a Santa cón lo logrado en Iquitos en los meses recientes:
Rosa, comunidad ubicada en la triple frontera atacar a los actores de la violencia y arrebatarles
con Colombia y Brasil. Si no hay mayores con- cualquier espacio en la comunidad.
tratiempos, el operativo de control policial, el
segundo de esta semana, transcurrirá como de Cuando llegó a la región, lo primero que
costumbre. Nadie en la comunidad les cerrará hizo el coronel Silva fue establecer un crono-
el paso ni encubrirá a los objetivos. La mayoría grama de reuniones con los jefes de las cinco
los saludará con familiaridad. Silva Bocanegra comisarías de la ciudad. La de Belén está dirigi-
observa las comunidades ribereñas que el bote da por el mayor John Ascue Tello; la de Puncha-
va dejando atrás en su trayecto, en Yahuas, In- na, por el comandante Percy Chacón Zevallos;
diana, Pebas. Hasta hace algunos meses mu- la de Iquitos, por el comandante Milton Cabre-
chas de ellas eran focos de actividad delictiva, ra Ríos; la de Moronacocha, por el comandante
lugares hostiles a la presencia de la Policía. Rolando Vílchez López; y la de 9 de octubre,
Hoy es distinto. Casi no hay en Loreto un lugar por el comandante Rodolfo Velarde Díaz. Todos
donde él y su equipo no puedan entrar. los martes, a las 8 de la mañana, rendían cuen-
tas, revisaban progresos y replanteaban objeti-
Desde que asumió su rol como jefe de la vos. De esta manera él y los comisarios se man-
región policial en marzo de este año, el coronel tenían al tanto de cómo transcurría la labor de
debe trasladarse desde su oficina ubicada en el los 2 400 efectivos que resguardan Loreto.
centro de Iquitos a supervisar la labor policial
en 20 puestos de frontera, 31 comisarías ru- Silva Bocanegra trajo consigo la firme convic-
rales y cinco comisarías en la ciudad. Entre un ción acerca de las bondades del enfoque de poli-
punto y otro puede haber 15 o 20 días de viaje cía comunitario. Se promovió el trabajo de la Ofi-
en bote. Hay lugares donde no llega la señal cina de Participación Ciudadana (OPC) de cada
telefónica. Otros carecen de luz eléctrica o solo comisaría y se impulsó su autonomía. A través de
disponen de ella en horario restringido. las OPC, debía planificarse trabajos de colabora-
ción y prevención con las juntas vecinales, juntas
Las complicadas condiciones de desplaza- de autodefensa y redes cooperantes, según el
miento y acceso a las zonas donde se busca Plan Nacional de Seguridad Ciudadana vigente
119
en todo el país. Los promotores de las OPC traba- el apoyo de la Policía para el patrullaje en zonas
jaban inclusive los fines de semana, y se hicieron difíciles como Putumayo, cementerio Munich y
responsables de determinar la frecuencia de las Pampa Chica, que en algunos casos se prolon-
reuniones con los coordinadores de cada junta. gaba hasta las tres de la madrugada. De igual
manera, José Vásquez, que desde hace 20 años
Además de lo anterior, se buscó por primera trabaja en las juntas llamadas “Los Comandos”,
vez alianzas con comunidades cristianas. Con destaca la enseñanza que se brinda a la pobla-
los gobiernos locales se coordinó la implemen- ción a través de charlas sobre temas como trata
tación de patrullajes mixtos y rondas combi- de personas, consumo de alcohol y drogas, vio-
nadas con el Serenazgo. Además, se inauguró lencia familiar o respeto a personas con discapa-
un puesto de videovigilancia que se mantiene cidad. En las juntas que organiza se resalta el rol
operativo las 24 horas, y se estableció un cro- de los promotores de las OPC de la comisaría,
nograma para llevar a cabo audiencias públi- con quienes programa jornadas de patrullaje
cas. Y luego de varias reuniones y diálogos, se nocturno por estratégicas calles como Circunva-
aseguró el compromiso del Ministerio Público y lación, La Amistad, Pasaje Independencia, Gene-
el Poder Judicial para procurar que su labor de ral Merino y Jesús Valle. “Conocemos a nuestra
justicia respalde el accionar policial y contribu- gente. Podemos decir que la delincuencia ha
ya a la seguridad ciudadana. bajado gracias a la presencia de nuestras juntas
y de la Policía en las calles”, sostiene. Por su par-
Los primeros resultados del trabajo de las OPC te, Grecia Rivera, delegada de Nuevo Bellavista,
confirmaron que los vecinos se sentían muy im- resalta el camino que se ha trazado para resolver
portantes al trabajar con la Policía. Con el apoyo los problemas en sus barrios. “Es un orgullo per-
de un creciente número de juntas, cada vez era sonal como mujer ser parte de las juntas y tra-
menos complicado para los agentes realizar ope- bajar de esta manera con la Policía”, confiesa.
rativos en las zonas que registraban los mayores
índices de violencia. Meses atrás, ingresar a algu- El parecer de los dirigentes de las juntas es
nos de los lugares más alejados y peligrosos de compartido por los líderes de las comisarías.
Belén –un distrito de extrema pobreza y alta de- Para Rolando Vílchez López, comisario de Mo-
lincuencia– requería de operativos en los que po- ronacocha, en estos meses las juntas vecinales
dían llegar a participar más de cien efectivos. Hoy, se han convertido en los mejores aliados que
el coronel, un comisario y un par de hombres son podían tener las comisarías en la lucha por la
personal suficiente para ingresar a cualquiera de seguridad. “Debido a que conocen mejor la rea-
esas comunidades para ejercer sus funciones. lidad, la información que nos presentan es pre-
cisa para elaborar planes estratégicos”, asegura.
El coronel conversaba todos los días con las Por otro lado, según el alférez Rafael Alegre, de
juntas, les daba su número telefónico y les ase- la comisaría de Punchana, la coordinación per-
guraba que estaba disponible para ellos las 24 manente con las juntas y el desarrollo de activi-
horas del día. Asimismo, los invitaba a denun- dades en los distritos han sido la mejor manera
ciar cualquier falta que hubieran cometido los de prevenir el aumento de la delincuencia.
agentes policiales.
En los meses siguientes al inicio del trabajo
Bernardina Fernández, coordinadora de las comunitario en todas las comisarías, los niveles
juntas vecinales de Iquitos, entendió que algo de criminalidad en Iquitos se redujeron en to-
había cambiado en el accionar policial. Con el das las modalidades, sobre todo en lo relativo
pasar de las jornadas vio cómo se intensificaba a sicariato, pandillaje y asaltos a gran escala.
120
La problemática social más grave, la trata de contra la tala ilegal y la microcomercialización.

menores, ha sido controlada a través de ope- La División Regional dispuso que las comisarías
rativos en las rutas fluviales y portuarias por las se fijen y cumplan metas semanales de produc-
que niñas y niños eran sacados de sus comuni- ción policial y elaboren registros estadísticos
dades. Se intensificaron también los operativos (ver los gráficos 3.4 y 3.5).
Gráfico 3.4 Incidencia delictiva comparada entre enero y octubre (2016-2017)
19
Homicidios
14
184
Robo de vehículos
49
2016 2017
196
Asalto y robo a personas
181
11
Extorsión 16
4
Proxenetismo 9
33
Propiedad industrial
15
0 50 100 150 200
Fuente: División Regional Policial de Loreto

Gráfico 3.5 Producción operativa entre enero y octubre (2016-2017)
23504
Operativos 65984
3438
Detenidos por delitos 3594
2016 2017
1099
Requisitorias 1274
194
Bandas desarticuladas
95
42
Armas de fuego incautadas
43
11858
Municiones
18825
15 19256
Droga decomisada (kg.)
7349
0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000
Fuente: División Regional Policial de Loreto

121
saría local se aseguraba de que otra vivienda

La dimensión social
era construida.
Sería insuficiente analizar el éxito del enfoque
El episodio hizo a la Policía merecedora del
de policía comunitario en Iquitos, que fue ex-
aprecio de las comunidades cercanas. De pronto
pandiéndose con el pasar de los meses a otras
esos vecinos o comuneros que no colaboraban
zonas de la región, teniendo en cuenta solo el
con los agentes que perseguían bandas delin-
ámbito operativo, que obedece al plan con-
cuenciales en sus barrios –sea por complicidad o
vencional que se aplicó en diversas regiones
indiferencia–, empezaron a ver que quienes lu-
del país. Quienes han visto de cerca el trabajo
chaban por la seguridad eran rostros conocidos:
realizado por la Policía en Iquitos entienden
que para su gestor, el coronel Silva, la filoso- aquellos que, sin ningún motivo en particular,
fía del policía comunitario no se trata solo de les brindaban apoyo para lidiar con la pobreza.
acercarse a la población para combatir la de-
lincuencia. No se limita a una alianza con las Un encuentro fortuito
juntas a partir de un cambio de actitudes. La
reforma es más profunda. “La idea, además Si uno busca los antecedentes de la idea que
de reducir la inseguridad, es ganarse el cariño guía la labor policial de Silva Bocanegra, debe
y la confianza del pueblo”, asegura Silva. Lo remontarse a sus años como jefe de la Direc-
que intentaba difundir entre su personal es ción Nacional Antidrogas (Dirandro) en Pu-
que la verdadera idea no es reducir los índi- callpa. En 2010, cuando trazaba las primeras
ces de criminalidad, sino asistir y acompañar
estrategias de lucha contra el narcotráfico en
a la comunidad para conocer y resolver sus
la selva central, una comunidad de extranjeros,
problemas.
que se presentaron como cristianos, se acercó
Silva Bocanegra trajo como sello carac- a su base a denunciar que habían sido víctimas
terístico de su trabajo una intensa actividad del despojo de todos sus bienes. Como la fami-
de labor social. En cada zona a la que iban lia de Silva –que entonces era comandante– es
a realizar operativos, llevaba donaciones y también cristiana, se interesó por ese grupo de
conversaba con las familias. Quienes lo veían foráneos y les preguntó qué hacían en un lugar
inmerso en su rutina diaria, planificando tan alejado del mundo. “Vinimos a ayudar a la
operativos de patrullaje, coordinando con las gente”, le contestó la líder, una señora llamada
juntas o participando en las acciones cívicas Kimberly Holmes.
que organizaban las comisarías, le pregunta-
ban de dónde sacaba tiempo para visitar co- A partir de entonces se estableció una
munidades rurales y nativas o llevar víveres a alianza que tuvo repercusiones no solo en la
los lugares más pobres de Belén y Punchana. vida de diversas comunidades de la selva, sino
“Siempre hay tiempo para compartir”, res- también en la lucha antidrogas de la Policía.
pondía él. Tropas de la Dirandro –apoyadas por la comu-
nidad cristiana, llamada Of the Trail Missions–
Un día se reportó el incendio de la casa de visitaban pueblos en zonas remotas de Ucaya-
una familia muy pobre, en Belén. A las ho- li, Junín, Pasco y Huánuco, llevando ayuda a
ras, los afectados vieron al jefe de la Región los grupos más vulnerables. Aprendieron que
Policial encabezando un equipo que los pro- había que acoplarse a cada lugar, a su situa-
veyó de ropa y alimentos para los niños. Con ción geográfica o económica, casi siempre de
el transcurrir de los días, vieron cómo la comi- extrema pobreza.
122
Un día, en Huipoca, una patrulla policial

La transición
seguía el rastro a una mujer que era integran-
te de una banda de narcotraficantes. En su Si sus días en la Policía antinarcóticos estaban
huida, ella se internó en el centro de una co- marcados por la búsqueda de objetivos a me-
munidad rural alejada. Los comuneros vieron diano y largo plazo, su trabajo contra la de-
a ese reducido grupo uniformado y se dispu- lincuencia común es permanente, de un ritmo
sieron a atacarlos con palos, piedras y otras ar- diario. Sin embargo, Silva Bocanegra sabe que
mas artesanales. Los quintuplicaban en núme- la labor que despliega la Policía en conjunto se-
ro. Entonces, uno de los comuneros reconoció guirá por buen camino mientras el vínculo con
al comandante Silva, que meses atrás había la comunidad se mantenga sólido. En cada dis-
hecho labor social en otra zona. Lo saludó con trito de Iquitos los comisarios han sabido ganar
familiaridad y la población ayudó al grupo a por su cuenta la confianza de los vecinos.
culminar su encargo.
En octubre de este año Silva fue recono-
En su período al frente de la Dirandro, para cido por la organización internacional Salón
Silva Bocanegra fue habitual contar con el apo- Perú, premio que fue entregado en la ciudad
yo de la población. A veces llegaban a alcan- de Barcelona, España, en la categoría “Inter-
zarle planos de pistas de aterrizaje, la ubicación culturalidad, Acogida y Convivencia”, por su
de laboratorios de cocaína o información so- destacado trabajo en las regiones de extrema
bre operativos de traslado de droga. En cuatro pobreza. Para ello se consideró el trabajo social
años, la Dirandro decomisó cuatro toneladas realizado durante sus gestiones en Pucallpa e
de droga y 200 toneladas de insumos quími- Iquitos. Asimismo, desde este año conduce un
cos. Uno de los hechos más significativos en programa que se transmite por Youtube, en el
esa etapa fue la captura del alcalde de Tocache que trata temas sociales y de seguridad concer-
mientras transportaba 450 kilos de pasta bá- nientes a Loreto.
sica de cocaína. En enero de 2013, Silva fue
ascendido a coronel. El deslizador a motor continúa su viaje
por el Amazonas. El coronel Silva Bocanegra
En Pucallpa, a la altura del kilómetro 9 de observa de reojo la ayuda humanitaria que
la carretera Federico Basadre, 140 familias fun- será entregada a la población al final de la
daron un asentamiento con el nombre “Juan jornada. Todavía faltan dos horas para que el
Silva Bocanegra”, en reconocimiento a la labor grupo llegue a Santa Rosa y ejecute el plan
social de Silva en su comunidad. Por el mismo coordinado con la comisaría local. Queda otro
motivo, dos colegios en otras zonas de Ucayali operativo por concretar antes de que la sema-
llevan también su nombre. na termine.
123
Coronel Juan Silva y sus grandes aliados, las Juntas Vecinales.
Recorrido a las comunidades nativas y su permanente apoyo humanitario.
5. VUELTA DE PÁGINA EN MIRONES
El inicio de una nueva gestión en la comisaría local ha despertado entusiasmo

en los vecinos de la Unidad Vecinal Mirones, que durante años habían
aprendido a no esperar nada de la Policía. El nuevo plan de seguridad, además,
ha reactivado las pocas juntas vecinales que había en la zona.
A los vecinos de la Asociación República de rros para autos y los bomberos tuvieron difi-
Venezuela no les gusta que sigan llamando a cultades para entrar al lugar; la misma Policía
su barrio “La Chancadora”. La triste fama que no realizaba operativos desde hacía años, pues
arrastra el apelativo ya no se condice, asegu- buena parte de los vecinos lo impedía.
ran, con la nueva etapa que ha iniciado el viejo
barrio ubicado entre las avenidas Blas Cerdeña La principal dificultad para combatir el clima
y Arica, en el Cercado de Lima. de inseguridad en Mirones radicaba en la des-
legitimación en que había caído la Policía en la
Durante años el lugar en que vivían lucía zona. Por esa razón, el gran reto previo a con-
en el día abarrotado por puestos de venta de trolar el delito en las calles era acercar a los po-
tapicería para autos, triciclos de reciclaje que licías a los más de 29 mil habitantes de Mirones
impedían el paso y una regular cantidad de y barrios contiguos. “Durante mucho tiempo la
indigentes que bebían alcohol en las calles. En gente aquí pensaba que ningún policía quería
la noche las cuadras eran invadidas por mi- venir, que solo venían los castigados”, comenta
crocomercializadores de droga, pandillas, la- Luis Otárola Rubio, dirigente del asentamiento
drones en moto y proxenetas. Era considerada humano Trabajadores Municipales de Lima Me-
una de las “zonas rojas” más peligrosas de tropolitana, que ha sido dos veces representan-
Lima. Los vecinos de zonas aledañas se pre- te de las Juntas Vecinales.
guntaban cómo podía existir un lugar sin or-
den ni justicia a cinco cuadras de la comisaría Del mismo parecer era la docente Vicenta
más cercana. Galarreta Vera, presidenta de la junta de pro-
pietarios del conjunto residencial Fernando
Cuando fue designado en marzo a la co- Belaunde Terry, donde viven seis mil personas.
misaría de Mirones, una de las primeras cosas “Antes no creíamos en la Policía por todos los
que hizo el mayor Juan Carlos Huamaní Gar- actos que se cometían. Éramos menosprecia-
cía fue buscar referencias sobre las zonas más dos, no nos atendían ni ayudaban. Cuando en
problemáticas dentro de su área de trabajo. una oportunidad me llamaron a una reunión,
En Cutervo las balaceras eran frecuentes. En yo dije para qué voy a ir si no van a escuchar-
las avenidas Colonial, Yauli y Saavedra Piñón me”, cuenta.
proliferaban las bandas de asaltantes. Sobre el
barrio conocido como “La Chancadora” leyó Huamaní García entendió que la solución
un informe que lo desconcertó. En marzo de podría estar en pasar más tiempo trabajando
2015 un incendio consumía los talleres de fo- en la calle que en la propia comisaría. El per-
126
sonal policial empezó a recorrer cada lugar, y Desde que fue organizada hace nueves
dio prioridad a los barrios más críticos. El co- meses, la red de cooperantes de la comisaría
misario brindaba charlas de presentación donde Mirones ha logrado desarrollar sus ope-
de explicaba el trabajo que tenía planificado raciones de manera cada vez más eficaz. Un
e invitaba a la ciudadanía a colaborar con la grupo de vecinos que se autodenominan “Los
Policía. “Los veíamos recorrer las calles de Mi- leones del Cercado”, están atentos a la activi-
rones como si aquí hubieran crecido. Nos pe- dad que se presenta entre las cuadras 9 y 22
dían ayuda y respaldo”, comenta un vecino. de la avenida Colonial, a la espera de cual-
El equipo de trabajo de la comisaría empezó quier incidente o emergencia. A través del ce-
a difundir la filosofía de la policía comunita- lular, cada miembro alerta a la patrulla policial
ria y se mostró dispuesto a absolver las dudas más cercana sobre cualquier evento o activi-
y demandas de los vecinos. Toda medida fue dad sospechosa. En la misma zona la iglesia
apoyada y supervisada por el coronel Jaime Ri- adventista del Séptimo Día ofrece charlas de
vadeneyra Durand, jefe de la División Policial sensibilización y práctica de valores a los veci-
Lima Centro 1. nos interesados. A su vez, un equipo de profe-
sionales llamado Human Gold Vision coordina
actividades enfocadas en mejorar la calidad de
La OPC y el retorno de las juntas vida de niños, adolescentes y ancianos. La red
de cooperantes –conformada por varios acto-
El suboficial José Medina ha trabajado en di- res más, entre ellos Rafael Agustín Mamani,
versas áreas de la comisaría de Mirones desde representante de la asociación de mototaxis-
hace 17 años. Hoy, en la Oficina de Participa- tas– ha sido un elemento fundamental para
que los lazos con la comunidad se extiendan
ción Ciudadana (OPC), asegura que nunca an-
más allá de la relación con los coordinadores
tes las juntas vecinales habían colaborado en
de las juntas vecinales.
forma tan estrecha con la Policía. Ello se debe
en gran parte a la nueva dinámica de seguir
La OPC, en línea con la estrategia estable-
buscando a los vecinos en asambleas, parques cida, intensificó los programas preventivos y
y condominios. las capacitaciones a los estudiantes de centros
educativos como Hipólito Unanue, Nuestra Se-
La estrategia de acercamiento a la comuni-
ñora del Carmen, Centro Educativo Inicial 116,
dad tuvo como base la línea de trabajo de la
Teresa de Calcuta, Innova, Divino Creador, Divi-
OPC, integrada por los suboficiales José Me-
no Sagrado Corazón de Jesús, Santa Isabel de
dina Jiménez, Iván Olivares de la Cruz y José Hungría y Trinidad. Las capacitaciones son brin-
Cerrón Aguilar, la alférez Pamela Espinoza dadas por las direcciones de Familia y Drogas
Céspedes y la teniente María Capcha García. de la Policía y son complementadas con espec-
Mientras el comisario ejecutaba los primeros táculos artísticos que llevan mensajes en contra
operativos en compañía de los coordinadores de la violencia familiar y el consumo de drogas.
vecinales, la OPC establecía las denominadas En el Hipólito Unanue se fortaleció el trabajo de
“alianzas estratégicas”, de lo que surgió una las Brigadas de Autoprotección Escolar. Todas
red de cooperantes. Estas alianzas, forjadas las acciones emprendidas eran difundidas por
con asociaciones públicas o privadas, confi- las redes sociales.
guran un factor muy importante para lograr
reducir la incidencia delictiva de un determi- Por otra parte, el mayor y su equipo pa-
nado sector. trullaban con los vecinos las 24 horas del día.
127
Continuaban las reuniones con los coordinadora”. “Hasta hace unos meses era un barrio
dores vecinales para diseñar planes de acción con las calles cerradas, donde nadie respetaba
que se llevarían a cabo en el corto plazo. Los a nadie. Desde que entró el comisario las co-
vecinos miembros de las patrullas de seguri- sas han cambiado”, asegura. Sin embargo, la
dad se distinguían llevando chalecos amari- transición no siempre fue sencilla. En agosto un
llos. Para dinamizar la comunicación y facilitar grupo de oficiales encabezados por el mayor
los patrullajes mixtos, la Policía y los vecinos Huamaní García fue a la Asociación República
están conectados por el aplicativo Reach, un de Venezuela a instalar la primera caseta de vi-
sistema de georreferenciación gratuito, adqui- gilancia que ha tenido la zona. La respuesta de
rido gracias a un convenio con la corporación gran parte de los vecinos fue de férreo rechazo,
Epicalsoft Reach. La aplicación funciona como aunque finalmente se logró el objetivo. Aque-
un sistema de alerta inmediata y base de da- lla fue la primera medida implementada en el
tos. Los usuarios pueden consultar las inciden- marco del plan “Vecindario Seguro”, aplicado
cias delictivas más frecuentes en una zona y a nivel nacional.
estar atentos a cualquier situación de emer-
gencia, como un robo o asalto. Sirve además De acuerdo con la estrategia contemplada
para rastrear la ubicación de un delincuente, en el plan, el área total de Mirones fue dividi-
así como el registro de fecha y hora del inci- da –para fines operativos– en cuatro sectores.
dente. Para Amelia Grados, quien vive entre Cada sector cuenta con un oficial de control
las cuadras 23 y 24 de la avenida Alemania, que se encarga de monitorear los índices de-
la red de comunicación entre los vecinos que lictivos de su zona, los puntos vulnerables y las
patrullan y la Policía es una señal de que la denuncias ciudadanas. Cada sector, además,
zona está progresando. dispone de un subsector en el que un subofi-
cial realiza constantes patrullajes motorizados.
En los primeros meses, cada vez más líde- El principal efecto a corto plazo de esta medida
res de las juntas, que hasta entonces no cum- ha sido la reducción de los robos a transeúntes
plían un rol significativo en sus zonas, fueron (ver el gráfico 3.6)
sumándose al nuevo proyecto liderado por el
mayor Huamaní García. En febrero de 2012 La comisaría ha instaurado, además, 52
todo Mirones contaba con 12 juntas vecina- cuadernos “de acercamiento al ciudadano”
les. En noviembre de este año la cifra se elevó en tiendas, casas y negocios de los lugares con
a 30. En total, al finalizar el año 2017, la co- mayor incidencia delictiva de Mirones. Estos
misaría estima que un total de 2336 personas registros deben ser firmados por los efectivos
han sido contactadas para trabajar por la se- policiales para constatar el cumplimiento de su
guridad en Mirones. jornada de patrullaje. El personal de crimina-
lística, por su parte, ha establecido una base
de datos con fotografías y datos personales de
El desarrollo de “Vecindario Seguro” los detenidos en la comisaría. De esta forma
se podrá establecer un mejor seguimiento del
Octavio Chávez es un vecino que vive cerca al delincuente en casos de reincidencia.
parque Carmen Sacco. Fue uno de los funda-
dores de Mirones en la década del sesenta y Para Hugo Gonzales, presidente de la se-
ha visto el proceso de crecimiento de la zona. gunda etapa de la unidad de Mirones, el tra-
Ha sido testigo de la progresiva degradación de bajo conjunto entre la Policía y las juntas con-
muchos de los barrios, entre ellos “La Chanca- tinúa siendo arduo. “Este trabajo tiene que
128
continuar, hemos avanzado muy bien y no comisario continúe su trabajo en la zona y no

queremos que todo este esfuerzo se caiga”, sea cambiado: “Sino estaremos de nuevo en la
sostiene. Para Gonzales, lo ideal sería que el incertidumbre de quién vendrá luego”.
Gráfico 3.6 Incidencia comparada de robos a transeúntes

por número de denuncias (2016-2017)
Denuncias
39 % 61%
2016 2017
127 81
Fuente: Comisaría de la Unidad Vecinal Mirones.

129
Mayor Juan Carlos Huamani García, acompañado de su comunidad vecinal de Mirones.
Recuperación del barrio "La Chancadora".
Jornadas de trabajo en comunidad.

Capítulo IV
Riesgos y recursos para

enfrentar la inseguridad
en las ciudades de Lima
y Callao
C 4 | RIESGOS Y RECURSOS PARA ENFRENTAR LA INSEGURIDAD EN LAS CIUDADES DE LIMA Y CALLAO
E n 2014, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) calculó que existían 28 megaciudades
alrededor del mundo, ubicándose la mayoría en el Sur global. Una megaciudad se define prin-
cipalmente por ser un área metropolitana con más de 10 millones de habitantes.
Para el año 2030, la ONU proyectaba que Lima (Perú) y Bogotá (Colombia) experimentarían
un crecimiento poblacional considerable que las uniría a las cuatro megaciudades ya existentes
en América Latina (ONU, 2014, p. 14).1 Ahora bien, de acuerdo con estimaciones y proyecciones
del INEI para 2017, la población de Lima Metropolitana ya habría superado los 10 millones de
habitantes.
Como es de imaginarse, la gobernabilidad de estos espacios implica una movilización de recur-

sos que muchas veces sobrepasa la capacidad de las instituciones públicas que allí existen. En ma-
teria de seguridad ciudadana, esto es evidente. Por ello, es necesario poner énfasis en los recursos
con los que hoy cuentan los gobiernos locales para enfrentar este obstáculo y, de esa forma, estar
en capacidad de trazar objetivos alcanzables. Esto supone, en primer lugar, conocer las principales
características poblacionales de Lima Metropolitana.
1. Lima, una megaciudad del siglo XXI
Las proyecciones del INEI para el presente año el proceso histórico en que se ha producido.
estiman que la población de Lima Metropo- Según el sociólogo Julio Calderón Cockburn
litana alcanza los 10 millones 209 mil 300 (2015), este crecimiento urbano se ha dado
habitantes (CPI, 2017, p. 9). Si se desagrega principalmente a través de la formación de
esta cifra entre las provincias que componen asentamientos humanos2 que albergan un
esta área urbana, se puede ver que en los 43 poco más de 4 millones de personas, cifra
distritos de la provincia de Lima habitan 9 mi- que en la actualidad representa casi el 50%
llones 170 mil 600 personas; mientras que la de la población total. La desigualdad de re-
Provincia Constitucional del Callao, con sus cursos en estos espacios se constata por la
siete distritos, cuenta con una población de 1 falta de acceso a muchos de los servicios bá-
millón 38 mil 700 habitantes. sicos como agua, desagüe, electrificación,
pistas, entre otros, y se expresa también en
Un factor importante a tener en cuenta la escasez de recursos destinados a combatir
sobre la expansión de Lima Metropolitana es la inseguridad.
1 Estas ciudades son: Ciudad de México, en México, Sao Paulo y Río de Janeiro, en Brasil, y Buenos Aires, en
Argentina.
2 Anteriormente también se les denominaba barriadas o pueblos jóvenes.
135
Este crecimiento desigual y precario de los lla. Actualmente Mi Perú es uno de los distritos
asentamientos humanos pareciera ser un fenó- más densamente poblados de Lima, razón por
meno del pasado, característico de la expansión la que enfrenta un escenario más adverso que
urbana inicial de Lima; sin embargo, la realidad muchos otros: ha de atender las necesidades
demuestra lo contrario. El ejemplo más claro de su gran población y dispone de escasos re-
de esto es la creación del distrito de Mi Perú, cursos para afrontar los problemas de seguri-
en 2014 (que pertenece a la Provincia Consti- dad ciudadana, situación que se agrava por la
tucional del Callao), antes considerado como concentración de altos niveles de criminalidad
asentamiento humano del distrito de Ventani- en algunas zonas del distrito.
1.1 Los distritos más poblados de Lima Metropolitana
A inicios de este año, el INEI dio a conocer las 200). Si a estos cuatro agregamos los siguientes
principales características poblacionales de Lima seis distritos –Villa El Salvador (475 500), Villa
(INEI, 2017, p. 1), de acuerdo con sus proyec- María del Triunfo (461 200), Callao (433 000),
ciones y estimaciones. Como podemos obser- San Juan de Miraflores (416 000), Los Olivos
var en el gráfico 4.1, son cuatro los distritos que (382 800) y Puente Piedra (362 100)–, pode-
sobrepasan el medio millón de habitantes: San mos ver que más de la mitad (5 millones 562
Juan de Lurigancho (1 128 300), San Martín de mil 300 habitantes) de la población de Lima
Porres (722 300), Ate (646 900) y Comas (541 Metropolitana se concentra en solo estos diez.
Gráfico 4.1 Lima Metropolitana: Los diez distritos más poblados (2017)
San Juan de Lurigancho 1 121,300

Ate 646,900
Comas 541,200
Villa El Salvador 475,500
Villa María del Triunfo 461,200
Callao 433,000
San Juan de Miraflores 416,000
Los Olivos 382,800
Puente Piedra 362,100
0 200,000 400,000 600,000 800,000 1,000,000 1,200,000
Fuente: INEI. Estimaciones y proyecciones de población; CPI (2017).

136
En la lista completa (cuadro 4.1) también se La desigual distribución poblacional de Lima

puede observar que los distritos menos pobla- Metropolitana es notoria, como se evidencia en
dos son Santa María del Mar (1 600), La Punta el cuadro anterior. Si se sacara el número prome-
(4 100), Punta Hermosa (7 800), San Bartolo dio de residentes por distrito se obtendría la cifra
(7 900) y Punta Negra (8 100), ninguno de los de 204 mil 186 habitantes, pero su utilidad pre-
cuales sobrepasa los 10 mil habitantes. sentaría varios problemas, dados los muy distin-
tos rangos de población existentes entre distritos.
1.2 Densidad poblacional
Esta aguda disparidad en las variables demo- Puede verse la relación directa que existe en-
gráficas se traduce también en una variedad tre la densidad poblacional y los problemas deri-
increíble en el momento de medir la densidad vados de la inseguridad ciudadana, sobre todo
poblacional de cada distrito. La densidad po- en aquellos distritos de menor extensión pero
blacional se refiere esencialmente al número con una gran cantidad de habitantes. El cuadro
promedio de habitantes por kilómetro cuadra- 4.2 muestra los niveles de densidad poblacional
do (km²) de un determinado territorio. de cada distrito de Lima Metropolitana.
137
138
Cuadro 4.1 Población de Lima Metropolitana, por distritos (2017)
N.° Provincia Distrito Población N.° Provincia Distrito Población
1 Lima San Juan de Lurigancho 1 121 300 26 Lima Surquillo 94 900
2 Lima San Martín de Porres 722 300 27 Lima Lurín 87 400
3 Lima Ate 646 900 28 Lima Miraflores 85 800
4 Lima Comas 541 200 29 Callao Bellavista 79 400
5 Lima Villa El Salvador 475 500 30 Lima Pueblo Libre 79 400
6 Lima Villa María del Triunfo 461 200 31 Lima Breña 78 900
7 Callao Callao 433 000 32 Lima Jesús María 74 700
8 Lima San Juan de Miraflores 416 000 33 Callao La Perla 65 200
9 Lima Los Olivos 382 800 34 Lima San Luis 59 600

10 Lima Puente Piedra 362 100 35 Lima Magdalena del Mar 56 900
11 Callao Ventanilla 360 000 36 Lima San Isidro 56 800
12 Lima Santiago de Surco 357 600 37 Callao Mi Perú 53 300
13 Lima Chorrillos 335 600 38 Lima Lince 52 400
14 Lima Carabayllo 310 100 39 Lima Cieneguilla 48 400
15 Lima Lima 282 800 40 Lima Chaclacayo 44 900
16 Lima Santa Anita 234 800 41 Lima Ancón 44 600
17 Lima Lurigancho (Chosica) 224 900 42 Callao Carmen de la Legua Reynoso 43 700
18 Lima Independencia 223 600 43 Lima Barranco 31 200
19 Lima El Agustino 196 900 44 Lima Santa Rosa 19 300
20 Lima La Molina 178 200 45 Lima Pucusana 17 500
21 Lima La Victoria 177 700 46 Lima Punta Negra 8 100
22 Lima Rímac 170 600 47 Lima San Bartolo 7 900
23 Lima San Miguel 140 900 48 Lima Punta Hermosa 7 800
24 Lima Pachacámac 132 800 49 Callao La Punta 4 100
25 Lima San Borja 116 700 50 Lima Santa María del Mar 1 600
Población Total de Provincia de Lima 9 170 600

Población Total de Provincia del Callao 1 038 700
Población Total de Lima Metropolitana 10 209 300
Nota: Las estimaciones de población han sido redondeadas al millar más cercano para facilitar su uso y lectura.
Cuadro 4.2 Densidad poblacional de Lima Metropolitana, por distritos (2017)
Superficie Superficie
N.° Distrito Población Densidad N.° Distrito Población Densidad
(km²) (km²)
1 Surquillo 94 900 3,5 27 114 26 Callao 433 000 45,65 9 485
2 Breña 78 900 3,2 24 656 27 Barranco 31 200 3,3 9 455
3 La Perla 65 200 2,75 23 709 28 Miraflores 85 800 9,6 8 938
4 Mi Perú 53 300 2,4 22 208 29 Chorrillos 335 600 38,9 8 627
5 Santa Anita 234 800 10,7 21 944 30 San Juan de Lurigancho 1 121 300 131,3 8 540
6 Los Olivos 382 800 18,3 20 918 31 Ate 646 900 77,7 8 326
7 Carmen de la Legua Reynoso 43 700 2,12 20 613 32 Villa María del Triunfo 461 200 70,6 6 533
8 La Victoria 177 700 8,7 20 425 33 La Punta 4 100 0,75 5 467
9 San Martín de Porres 722 300 36,9 19 575 34 San Isidro 56 800 11,1 5 117
10 Pueblo Libre 79 400 4,4 18 045 35 Puente Piedra 362 100 71,2 5 086
11 Lince 52 400 3 17 467 36 Ventanilla 360 000 73,5 4 898
12 Bellavista 79 400 4,56 17 412 37 La Molina 178 200 65,8 2 708
13 San Juan de Miraflores 416 000 24 17 333 38 Chaclacayo 44 900 39,5 1 137
14 San Luis 59 600 3,5 17 029 39 Lurigancho (Chosica) 224 900 236,5 951
15 Jesús María 74 700 4,6 16 239 40 Santa Rosa 19 300 21,5 898
16 Magdalena del Mar 56 900 3,6 15 806 41 Carabayllo 310 100 346,9 894
17 El Agustino 196 900 12,5 15 752 42 Pachacámac 132 800 160,2 829
18 Independencia 223 600 14,6 15 315 43 Lurín 87 400 181,1 483
19 Rímac 170 600 11,9 14 336 44 Pucusana 17 500 37,8 463
20 Villa El Salvador 475 500 35,5 13 394 45 Cieneguilla 48 400 240,3 201
21 San Miguel 140 900 10,7 13 168 46 San Bartolo 7 900 45 176
22 Lima 282 800 22 12 855 47 Santa María del Mar 1 600 9,8 163
23 San Borja 116 700 10 11 670 48 Ancón 44 600 299,2 149
24 Comas 541 200 48,8 11 090 49 Punta Hermosa 7 800 119,5 65
25 Santiago de Surco 357 600 34,8 10 276 50 Punta Negra 8 100 130,5 62

139
Así, puede apreciarse que Surquillo, uno de se listan los diez distritos con mayor densidad
los distritos con menor extensión territorial, es poblacional de Lima Metropolitana.
el distrito más densamente poblado de Lima
Metropolitana, con 27 114 habitantes/km². Lo Por su parte, los distritos con menor densi-
siguen Breña, con 24 656 hab./km²; La Perla, dad poblacional son Punta Negra, con 62 hab./
con 23 709 hab./km²; el ya mencionado dis- km²; Punta Hermosa, con 65 hab./km²; Ancón,
trito de Mi Perú, con 22 208 hab./km² y Santa con 149 hab./km²; Santa María del Mar, con
Anita, con 21 944 hab./km². En el gráfico 4.2 163 hab./km² y San Bartolo, con 175 hab./km².
Gráfico 4.2 Lima Metropolitana: Los diez distritos con más habitantes por
kilómetro cuadrado (km2) (2017)
Surquillo 27,114
Breña 24,656
La Perla 23,709
Mi Perú 22,208
Santa Anita 21,944
Los Olivos 20,918
Carmen de la Legua Reynoso 20,613
La Victoria 20,425
Pueblo Libre 18,045
0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000

La densidad promedio de estos cincuenta dis- una mayor o menor exigencia en el momento
tritos es de 10 560 hab./km². No obstante, y de de utilizar y dirigir recursos para la solución
manera similar a lo que ocurre con la cifra de la de algún problema determinado. De hecho,
población promedio, este dato no es confiable como se verá a continuación, los recursos diri-
dada la variedad de rangos entre distritos. gidos a resolver asuntos vinculados a la seguri-
dad de la población pueden ser tan desiguales
Como es de suponerse, la densidad pobla- como las características poblacionales de cada
cional de un determinado territorio implica distrito.
140
2. Riesgos en seguridad en el nivel local
Una de las principales formas oficiales de acer- registro estatal oficial de los delitos, a través de
carse a conocer los niveles de delincuencia son la Policía.
las denuncias registradas en las diferentes de-
pendencias policiales. Es cierto, como se vio en Dicho ello, corresponde señalar que según
el primer capítulo de este informe, que el por- la información proporcionada por las regiones
centaje de población víctima que denuncia en policiales de Lima y Callao, durante el primer
realidad es muy bajo; sin embargo, de todos semestre de 2017, la cantidad de denuncias
modos las denuncias constituyen un impor- por delitos ha sido de 51 mil 360, mientras que
tante indicador, pues posibilitan evidenciar el aquella de denuncias por faltas, de 49 mil 375.
2.1 Denuncias de delitos
Como podemos ver en el gráfico 4.3, los cin- sigue en esto al Código Penal–, puede verse
co distritos que más denuncias por delitos han que la distribución es la siguiente: los delitos
recibido son San Juan de Lurigancho (4 026), contra el patrimonio conforman la mayoría de
Callao (3 725), Comas (3 482), La Victoria denuncias (79%), seguidos de los delitos con-
(3 450) y Lima (3 003). Estos cinco distritos son tra la seguridad pública (7%); luego vienen
también los únicos que sobrepasan las tres mil los delitos contra el cuerpo y la salud (7%); a
denuncias cada uno. Sin embargo, se debe se- continuación están los delitos contra la libertad
ñalar que estas cifras son elevadas debido a la (4%) y, finalmente, los otros tipos de menor
cantidad de población que alberga cada uno ocurrencia, como los delitos contra la familia,
de estos distritos. Por otro lado, los distritos contra el orden económico y contra la fe pú-
con menos denuncias recibidas fueron Santa blica que, entre otros, ocupan en conjunto el
María del Mar (7), San Bartolo (43), Punta Ne- porcentaje restante (3%).
gra (52), La Punta (60) y Pucusana (63).
El cuadro 4.3 presenta las denuncias de ro-
Cuando se desagrega los delitos más de- bos y hurtos, las dos principales formas de deli-
nunciados en Lima Metropolitana –de acuerdo tos contra el patrimonio, para cada uno de los
con la clasificación que establece la PNP, que distritos de Lima y Callao.
141
Gráfico 4.3 Ranking de denuncias de delitos por distritos

de Lima Metropolitana (enero-junio 2017)
San Juan de Lurigancho 4 026

Callao 3 725
Comas 3 482
La Victoria 3 450
Lima 3 003
Los Olivos 2 346
Ate 2 335
Independencia 2 188
Santiago de Surco 2 177
Chorrillos 2 057
San Martín de Porres 1 792
El Agustino 1 781
San Juan de Miraflores 1 266
Puente Piedra 1 253
Rímac 1 217
San Borja 1 191
Carabayllo 1 188
Ventanilla 1 166
Villa María del Triunfo 1 055
Breña 1 048
Lurigancho Chosica 933
Miraflores 814
Villa El Salvador 773
Santa Anita 645
Bellavista 642
San Luis 613
Barranco 613
Surquillo 568
San Isidro 498
Pueblo Libre 409
Lince 393
Magdalena Del Mar 359
La Perla 341
Ancón 323
Mi Perú 322
Jesús María 268
La Molina 256
San Miguel 218
Cieneguilla 167
Carmen de La Legua Reynoso 155
Lurín 105
Chaclacayo 92
Santa Rosa 77
Pachacámac 72
Punta Hermosa 64
Pucusana 63
La Punta 50
Punta Negra 52
San Bartolo 43
Santa María del Mar 7
0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500
Fuente: Región Policial de Lima y Callao (2017).

142
Cuadro 4.3 Denuncias de robos y hurtos por distritos (enero-junio 2017)
N.° Municipalidad Hurto Robo Total N.° Municipalidad Hurto Robo Total
1 San Juan de Lurigancho 1 117 1 822 2 939 26 Surquillo 388 88 476
2 Callao 1 109 1 764 2 873 27 Bellavista 303 165 468
3 Comas 1 276 1 441 2 717 28 San Luis 255 208 463
4 La Victoria 656 1 844 2 500 29 San Isidro 284 128 412
5 Lima 1 515 933 2 448 30 Pueblo Libre 186 193 379
6 Los Olivos 910 945 1 855 31 Magdalena del Mar 244 74 318
7 Santiago de Surco 1 032 720 1 752 32 Lince 221 95 316
8 Ate 1 096 638 1 734 33 La Perla 85 192 277
9 Independencia 902 734 1 636 34 Jesús María 152 81 233
10 San Martín de Porres 671 925 1 596 35 La Molina 160 53 213
11 Chorrillos 706 874 1 580 36 San Miguel 139 20 159
12 El Agustino 710 542 1 252 37 Mi Perú* 35 110 145
13 Carabayllo 273 733 1 006 38 Ancón 64 71 135
14 San Borja 463 494 957 39 Carmen de la Legua Reynoso 26 74 100
15 Ventanilla 408 533 941 40 Cieneguilla 43 49 92
16 Breña 653 226 879 41 Chaclacayo 41 16 57
17 Rímac 400 417 817 42 Lurín 6 47 53
18 Puente Piedra 367 448 815 43 Pachacámac 20 26 46
19 San Juan de Miraflores 386 406 792 44 La Punta 11 27 38
20 Villa María del Triunfo 191 480 671 45 Santa Rosa 19 14 33
21 Miraflores 497 120 617 46 San Bartolo 9 17 26
22 Lurigancho Chosica 325 269 594 47 Punta Hermosa 8 14 22
23 Barranco 409 178 587 48 Punta Negra 8 12 20
24 Villa El Salvador 179 391 570 49 Pucusana 0 10 10
25 Santa Anita 365 122 487 50 Santa María del Mar 3 0 3
* Nota: En el distrito de Mi Perú la información que nos fue remitida corresponde al año 2016.
143
Como puede verse en el gráfico 4.4, los de los primeros cinco distritos con denuncias
cinco distritos con más denuncias de robos y registradas en general.
hurtos son los mismos que ocupan el ranking
Gráfico 4.4 Distritos con más denuncias por robo y hurto (enero-junio 2017)
2 939
1 117
2 873
Callao 1 764
1 109
2 717
Comas 1 441
1 276
2 500
La Victoria 1 844
656
2 448
Lima 933
1 515
0 500 1000 1500 2000 2500 3000
Total Robo Hurto

2.2 Denuncias de faltas
El gráfico 4.5 lista las denuncias de faltas (3 069), Santiago de Surco (3 008) y San Mar-
por distrito de Lima Metropolitana. Los cinco tín de Porres (2 583). De estos, los primeros
distritos que encabezan la lista son San Juan cuatro sobrepasan las tres mil denuncias por
de Lurigancho (4 493), Ate (4 152), Callao faltas.
144
Gráfico 4.5 Ranking de denuncias de faltas por

distritos de Lima Metropolitana (enero-junio 2017)

Ate 4 152
Callao 3 069
Santiago de Surco 3 008
Lima 2 452
Los Olivos 2 343
Puente Piedra 2 176
Ventanilla 2 073
Carabayllo 1 793
Comas 1 672
La Victoria 1 507
Chorrillos 1 454
Independencia 1 341
Santa Anita 1 266
Lurigancho Chosica 1 170
Surquillo 1 110
Villa El Salvador 1 062
El Agustino 802
San Luis 698
Rímac 653
Miraflores 573
Cieneguilla 573
San Miguel 550
Breña 445
San Borja 402
Ancón 387
Bellavista 358
San Isidro 339
La Perla 309
Chaclacayo 286
Mi Perú 274
Lurín 263
La Molina 233
Magdalena del Mar 184
Santa Rosa 153
Pueblo Libre 148
Pachacámac 144
Pucusana 97
Barranco 88
La Punta 76
Punta Hermosa 72
Jesús María 44
Punta Negra 21
San Bartolo 17
Lince 13
0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500

145
Según la información remitida por la Policía, Finalmente, si se analiza la distribución de

los menores registros de denuncias se encuen- las denuncias por faltas de acuerdo con su
tran en Santa María del Mar (1), Lince (13), San tipo, se encuentra la siguiente proporción: en
Bartolo, Punta Negra (27) y Jesús María (44). primer lugar están las faltas de violencia fami-
Como son los distritos más alejados –tradicio- liar, con 17 mil 956 denuncias en total (36%),
nalmente los balnearios– los que suelen tener seguidas de las faltas contra el patrimonio
las cifras más bajas en sus registros, es intere- (19%); a continuación, el abandono o retiro
sante y paradójica la inclusión de Jesús María del hogar (18%) y las faltas contra la persona
(44) y Lince (13). Ambos distritos forman parte (12%); el conjunto de otras faltas alcanza el
de aquellos urbanos tradicionales de Lima, con 15% del total. Hay por lo tanto un asunto de
amplias zonas comerciales y residenciales. Por urgente importancia que debería ser conside-
esta razón, hay que insistir en lo señalado en el rado: más de la tercera parte de las denun-
primer capítulo del libro: se requiere de informa- cias por faltas se refiere a casos de violencia
ción no solo integrada sino también de calidad. familiar.
3. Recursos preventivos en el nivel local
3.1 Recursos municipales
La lucha contra la inseguridad es un proceso habiéndose detallado el panorama acerca de

que involucra múltiples actores y niveles. En- los riesgos potenciales y el registro de su ocu-
tre los más importantes se encuentran los go- rrencia en las dependencias policiales de cada
biernos locales, que son imprescindibles pues distrito, se identificará ahora los recursos con
emplean y movilizan recursos que están desti- los que actualmente cuentan los gobiernos lo-
nados a reducir los niveles de criminalidad en cales para enfrentar la inseguridad.
sus respectivas jurisdicciones. Es por eso que,
3.1.1 ¿Cuánto invierten las municipalidades en seguridad?
Un primer factor que debe tomarse en cuenta de delitos y faltas que afectan la seguridad ciu-
es la capacidad real de intervención en materia dadana” en el ámbito de los gobiernos locales,
de seguridad ciudadana que tienen los gobier- para las provincias de Lima y Callao. Esta cate-
nos locales, en relación con el presupuesto de- goría es establecida por el Ministerio de Eco-
signado para este rubro. La cifra de ejecución nomía y Finanzas (MEF), que también brinda
de este presupuesto también nos permite te- información sobre las cuentas públicas y gastos
ner una idea más clara acerca de la importancia que rinden los municipios como ejercicio de
que cada municipalidad otorga a este asunto. transparencia institucional.
Para ello se ha consultado las partidas pre- El cuadro 4.4 lista la totalidad de municipa-
supuestales de la categoría “0030 Reducción lidades de Lima Metropolitana y presenta los
146
Cuadro 4.4 Presupuesto y ejecución en seguridad por distritos de Lima Metropolitana (2017)
Presupuesto para Presupuesto para
Presupuesto Presupuesto
“Reducción de “Reducción de
en nuevos en nuevos
delitos y faltas que delitos y faltas que
N.° Municipalidad Población soles peruanos N.° Municipalidad Población soles peruanos
afectan la seguridad afectan la seguridad
(S/) por (S/) por
ciudadana” 0030 ciudadana” 0030
habitante habitante
(PIM) (en soles) (PIM) (en soles)
1 San Isidro 40 480 340 56 800 713 26 Ventanilla 16 285 701 360 000 45
2 La Punta 2 724 625 4 100 665 27 Chaclacayo 1 873 418 44 900 42
3 Miraflores 45 525 651 85 800 531 28 Ancón 1 571 603 44 600 35
4 Santa María del Mar 735 081 1 600 459 29 Santa Rosa 677 260 19 300 35
5 Punta Hermosa 2 177 362 7 800 279 30 Cieneguilla 1 615 237 48 400 33
6 San Borja 25 568 774 116 700 219 31 Puente Piedra 12 069 838 362 100 33
7 San Bartolo 1 614 331 7 900 204 32 Pucusana 556 085 17 500 32
8 Lima 47 297 419 282 800 167 33 Los Olivos 11 954 736 382 800 31
9 La Victoria 23 157 621 177 700 130 34 San Juan de Miraflores 12 010 402 416 000 29
10 Jesús María 9 706 892 74 700 130 35 San Luis 1 708 445 59 600 29
11 Barranco 3 864 450 31 200 124 36 Pachacámac 3 614 783 132 800 27
12 Surquillo 9 645 068 94 900 102 37 Santa Anita 6 116 318 234 800 26
13 Lurín 8 293 812 87 400 95 38 Breña 1 913 243 78 900 24
14 Santiago de Surco 33 669 599 357 600 94 39 Ate 15 051 335 646 900 23
15 Magdalena del Mar 5 356 890 56 900 94 40 San Martín de Porres 13 508 191 722 300 19
16 San Miguel 13 064 363 140 900 93 41 Independencia 3 737 182 223 600 17
17 Pueblo Libre 6 858 985 79 400 86 42 Callao 7 151 048 433 000 17
18 Lince 4 403 391 52 400 84 43 El Agustino 3 046 481 196 900 15
19 La Molina 13 435 819 178 200 75 44 Rímac 2 536 776 170 600 15
20 Punta Negra 569 860 8 100 70 45 Comas 7 269 958 541 200 13
21 Bellavista 5 428 636 79 400 68 46 Chorrillos 4 448 822 335 600 13
22 Carmen de la Legua Reynoso 2 872 150 43 700 66 47 Carabayllo 2 995 493 310 100 10
23 Mi Perú 2 936 992 53 300 55 48 Villa María del Triunfo 4 432 673 461 200 10
24 La Perla 3 225 320 65 200 49 49 Villa El Salvador 3 792 787 475 500 8
25 Lurigancho (Chosica) 10 966 499 224 900 49 50 San Juan de Lurigancho 7 441 515 1 121 300 7
Fuente: Consulta amigable del Ministerio de Economía y Finanzas (ejecución al 31 de octubre de 2017).
147
respectivos presupuestos y porcentajes de eje- cada municipio interpreta la inseguridad como

cución de cada una de ellas. El monto utilizado un fenómeno endógeno de su jurisdicción y su-
para medir el presupuesto por municipalidad fre las consecuencias de la falta de herramientas
corresponde al Presupuesto Institucional Modi- del gobierno central, que más apuesta por una
ficado (PIM), que es el presupuesto actualizado relación de policías-delincuentes. Si a esto se
de cualquier entidad pública. Este se calcula suma la precariedad institucional de muchos
luego de todas las modificaciones presupues- distritos, puede verse cómo se va generando
tarias que podrían haber sido hechas durante el escenario ideal para la perpetuación de una
el año fiscal a partir del establecimiento de un ciudadanía sin derecho a la seguridad. Así, no
Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) al es casual que el ministro del Interior, Carlos
inicio del mismo. Esta información se actualiza Basombrío, señale con preocupación que solo
totalmente y con periodicidad mensual. cuatro municipios del país han mostrado inte-
rés en ejecutar el Decreto Legislativo N°1253,
La desigualdad en disponibilidad de recur- que se refiere al cobro del servicio de seguridad
sos para la seguridad, representada en esta ta- en los recibos de luz.3
bla, nos permite entender que la inseguridad
es un problema con distintas caras. La realidad En el gráfico 4.6 puede apreciarse que los
es que la heterogeneidad de factores como la distritos con mayor presupuesto designado al
densidad poblacional, la existencia de “técni- rubro de seguridad ciudadana son Lima Metro-
cos” y equipos de apoyo con una formación politana –o Lima Cercado– (47 millones 297
precaria, el presupuesto designado para la se- mil 419 soles), Miraflores (45 millones 525 mil
guridad ciudadana y la cantidad de recursos lo- 651 soles), San Isidro (40 millones 480 mil 340
gísticos que la mayoría de municipios destina, soles), Santiago de Surco (33 millones 669 mil
son algunos de los problemas en las gerencias 599 soles) y San Borja (25 millones 568 mil
de seguridad ciudadana. La mayoría de las veces 774 soles).
Gráfico 4.6 Municipalidades con mayor presupuesto designado

para seguridad ciudadana (2017)
Lima 47 297 419
Miraflores 45 525 651
San Isidro 40 480 340
Santiago de Surco 33 669 599
San Borja 25 568 774
3 Ver nota de prensa MININTER N° 1517 – 2017. En: https://www.mininter.gob.pe/content/carlos-basom-

brio-barrio-seguro-es-una-muestra-positiva-de-intervenci%C3%B3n-y-participaci%C3%B3n
148
Por otro lado, los distritos que menor pre- balnearios que se encuentran alejados de los
supuesto destinan a este rubro (gráfico 4.7) centros urbanos y, por ende, sufren menos las
son Pucusana (556 mil 085 soles), Punta Negra consecuencias de la inseguridad. No obstante,
(569 mil 860 soles), Santa Rosa (677 mil 260 sería incorrecto presumir que los problemas rela-
soles), Santa María del Mar (735 mil 081 soles) cionados con la inseguridad son allí inexistentes.
y Ancón (1 millón 571 mil 603 soles). Como El tráfico de terrenos en la zona de Lima sur, por
puede observarse, solo uno de ellos tiene asig- ejemplo, es cada vez un problema mayor que
nado más de un millón de soles para combatir merece ser atendido; de hecho, el crecimiento
la inseguridad. exponencial de la Lima del siglo XX aún no se
cierra. Si antes se trataba de una población mi-
Las razones del menor presupuesto inver- grante que se organizaba para acceder a un te-
tido en materia de seguridad de estos muni- rreno, hoy los traficantes de terrenos mantienen
cipios podrían ser que se estarían priorizando esta práctica en Lima este, Lima norte y Lima sur
otros problemas y el tamaño de la población: por medio de la corrupción en los municipios,
se trata, sobre todo, de zonas compuestas por la intimidación a la ciudadanía y los asesinatos.
Gráfico 4.7 Municipalidades con menor presupuesto designado para

seguridad ciudadana (2017)
Pucusana 556 085
Punta Negra 569 860
Santa Rosa 677 260
Santa María del Mar 735 081
Ancón 1 571 603
Si bien puede notarse que las diferencias dana en comparación con lo que ocurre en
presupuestales entre municipalidades son en el distrito con el menor presupuesto asignado
algunos casos enormes, estas también deben para este rubro, Pucusana (556 mil 085 soles).
ser consideradas en relación con otros facto- El distrito de Lima (282 800 habitantes) tiene
res, como la población y densidad de cada aproximadamente dieciséis veces la cantidad
distrito. Por ejemplo, el presupuesto más alto de población de Pucusana (17 500 habitan-
de la lista correspondiente a la Municipalidad tes). En términos de densidad poblacional, la
Metropolitana de Lima (47 millones 297 mil diferencia es de 12 mil 855 hab./km², en el
419 soles) no necesariamente implica un me- distrito de Lima, frente a los 463 hab./km²,
jor manejo en cuestiones de seguridad ciuda- en Pucusana. Es decir, la densidad del primero
149
de ellos es 28 veces la del segundo. Evidente- tantes de cada distrito se podrá tener una cifra
mente, estamos hablando de realidades dis- aproximada de la inversión por ciudadano en
tintas y asimétricas. temas de seguridad pública. Pues bien, como
puede apreciarse en la quinta columna del
Por otro lado, si bien el presupuesto asigna- cuadro 4.4, la diferencia entre los montos es
do al rubro de seguridad ciudadana es impor- abismal. Tanto es así que si se tomara como
tante porque nos permite tener una idea real referente el promedio de dinero destinado por
de los recursos que le son asignados, el por- habitante (106 soles) en Lima Metropolitana,
centaje en que aquel se ejecuta es una variable solamente once distritos de Lima y Callao cum-
más precisa para determinar la efectividad de plirían con este monto.
los gobiernos locales en la utilización de estos
recursos. En ese sentido, si tomamos como El gráfico 4.8 compara los montos de los
punto de referencia la fecha de la última actua- distritos que más dinero destinan a la seguri-
lización de la data (el 31 de octubre de 2017), dad ciudadana por habitante con aquellos que
podríamos indicar que el presupuesto designa- menos lo hacen. Como puede verse, San Juan
do para cualquier sector se debería haber eje- de Lurigancho, el distrito más poblado de Lima,
cutado en un 75%, dado que han transcurrido es también el que menor inversión per cápita
ya las tres cuartas partes del año. Considerando tiene en esta materia, con un monto de siete
este criterio puede notarse que solamente 27 soles por habitante. Sin embargo, debe remar-
municipalidades han ejecutado su presupuesto carse que la capacidad de gasto también está
destinado a seguridad ciudadana mientras que estrechamente ligada a los factores sociode-
hay algunas –Callao, San Martín de Porres y La mográficos de cada espacio.
Victoria– que todavía no han ejecutado ni la
tercera parte del presupuesto. En síntesis, y para tener una idea más clara
de lo que se dice: los 30 distritos con menor in-
Una última variable, y probablemente la más versión destinada a la seguridad tienen en con-
importante, es el presupuesto por habitante. Al junto menos recursos que los tres municipios
dividir la cantidad de presupuesto destinada a con más inversión, que son Lima, Miraflores y
seguridad ciudadana entre el número de habi- San Isidro.
150
Gráfico 4.8 Municipalidades que más y menos presupuesto

destinan para seguridad ciudadana por habitante
San Isidro 713

La Punta 665
Miraflores 531
Punta Hermosa 279
San Juan de Lurigancho 7

Villa El Salvador 8
Villa María del Triunfo 10
Carabayllo 10
Chorrillos 13
0 100 200 300 400 500 600 700 800
Fuente: Consulta amigable del Ministerio de Economía y Finanzas (ejecución al 31 de octubre de 2017); INEI. Estimaciones y proyecciones de
población; CPI (2017).
3.1.2 La coordinación local para enfrentar la delincuencia:

Los CODISEC
El artículo 32 de la Ley N°27933 –Ley del Sis- municipalidades (40 en total) se limitó a cumplir
tema Nacional de Seguridad Ciudadana–, que con el requerimiento legal de celebrar una se-
fue modificado en el marco de la delegación sión ordinaria por mes.
de facultades aprobada mediante Ley Nº30506
(específicamente por el Decreto Legislativo De las nueve restantes, este año destacan es-
N°1316, publicado el 31 diciembre 2016), esta- pecialmente San Miguel y Miraflores, por tener
blece que los Comités Distritales de Seguridad los CODISEC que más se han reunido, con un
Ciudadana (CODISEC) tienen sesiones ordina- total de 46 y 24 sesiones entre enero y junio, res-
rias, que se llevan a cabo una vez al mes, y se- pectivamente. Ambas municipalidades merecen
siones extraordinarias, que se realizan cuando un reconocimiento por ello: Miraflores, porque
sus respectivos presidentes las convocan. continúa manteniendo la tradición de reunir a
su CODISEC semanalmente, hábito que en abril
El gráfico 4.9 muestra cuántas reuniones de este año la convirtió en la primera municipa-
fueron realizadas por el CODISEC de cada dis- lidad en todo el país en alcanzar 300 sesiones;
trito de Lima Metropolitana. Como puede apre- San Miguel, porque ha dado un gran salto: de
ciarse, para el primer semestre de 2017, todas cumplir el mínimo de seis sesiones entre enero y
las municipalidades, salvo una –la de La Perla–, junio de 2016, en el primer semestre de 2017 su
cumplieron con el número de sesiones ordina- CODISEC (que para este año acordó reunirse dos
rias que exige la Ley. De todas ellas, el grueso de veces por semana) se ha reunido 40 veces más.
151
Gráfico 4.9 Reuniones de CODISEC por distrito (enero-junio 2017)
San Miguel 46
Miraflores 24
Rímac 10
La Victoria 8
San Martín de Porres 8
Santa Anita 8
Callao 7
Los Olivos 7
San Borja 7
Ancón 6
Ate 6
Barranco 6
Bellavista 6
Breña 6
Carabayllo 6
Chaclacayo 6
Chorrillos 6
Cieneguilla 6
Comas 6
El Agustino 6
Independencia 6
Jesús María 6
La Molina 6
La Punta 6
Lima 6
Lince 6
Lurín 6
Magdalena del Mar 6
Mi Perú 6
Pachacámac 6
Pucusana 6
Pueblo Libre 6
Puente Piedra 6
Punta Hermosa 6
Punta Negra 6
San Bartolo 6
San Isidro 6
San Juan de Miraflores 6
San Luis 6
Santa Rosa 6
Santiago de Surco 6
Surquillo 6
Ventanilla 6
Villa El Salvador 6
La Perla 2
*Nota: La municipalidad de Los Olivos no brindó esta información. La data que se muestra es la que dicho municipio reportó en 2016.
Fuente: Respuesta a solicitudes de acceso a la información pública a cada una de las municipalidades (2017).
152
3.1.3 El Serenazgo Municipal
Actualmente todas las municipalidades de La Punta (1/56), Miraflores (1/65) y San Bar-
Lima Metropolitana cuentan con un servicio tolo (1/113).
de Serenazgo. Ahora bien, algunas comunas
han incorporado personal de seguridad que En el otro extremo, destacan los veinte
no efectúa actividades de patrullaje o vigi- municipios donde solo un sereno vela por la
lancia, sino que se dedica a labores adminis- tranquilidad de más de mil habitantes. De este
trativas o de capacitación. En el caso de este grupo, el distrito que tiene menos serenos por
informe, no obstante, consideraremos úni- habitantes es Chorrillos (1/4 794). Le siguen
camente a aquellos miembros del Serenazgo San Martín de Porres (1/3 842), Villa El Salvador
que activamente participan en labores de vigi- (1/3 835), El Agustino (1/3 282) y Villa María
lancia y resguardo, sea que se ejecuten a pie, del Triunfo (1/3 137).
en bicicleta o en vehículos motorizados (ver el
cuadro 4.5). Ahora bien, se debe resaltar el esfuerzo que
han realizado algunas municipalidades para
¿A cuántos habitantes cuida un sereno? dejar de encabezar la lista de los distritos con
menos serenos por habitantes. Así pues, San
Si bien no existe un estándar de la cantidad Luis pasó de ser el distrito con la proporción
de serenos con los que se debe contar, como más alta de habitantes por sereno en 2016
sí ocurre en el caso de policías, se puede tener (1/4 800) a reducir esa cifra en su quinta parte,
una mejor idea de la capacidad de acción y aproximadamente (1/1 028). De la misma ma-
efecto de esta institución complementaria – nera, llama la atención el caso de La Victoria,
en tanto elemento de prevención y disuasión pues en 2017 ha logrado reducir la proporción
de faltas y algunos delitos– si la medimos en de 1/2 771 habitantes por sereno que alcanzó
relación con la cantidad de población. Así, se el año anterior por debajo de la valla de mil ha-
tiene que la municipalidad de San Isidro es bitantes, específicamente a 1/646. No obstan-
la que cuenta con el cuerpo de serenos más te, hay que precisar que, tal como se verá más
grande del país; posee 1 257 serenos, lo que adelante, no basta con disponer de un mayor
equivale a un sereno por cada 45 habitantes número de serenos: es fundamental que ellos
(ver el gráfico 4.10). En el segundo lugar se estén capacitados y se constituyan en personal
ubica Santa María del Mar (1/50), seguido de especializado según sus funciones.
153
154
Cuadro 4.5 Efectivos de Serenazgo por distrito (2017)
Habitantes por Habitantes por
Efectivos de Efectivos de
N.° Municipalidad Población efectivo de N.° Municipalidad Población efectivo de
Serenazgo Serenazgo
Serenazgo Serenazgo
1 Chorrillos 335 600 70 4 794 26 Cieneguilla 48 400 75 645
2 San Martín de Porres 722 300 188 3 842 27 Santa Rosa 19 300 30 643
3 Villa El Salvador 475 500 124 3 835 28 Pucusana 17 500 28 625
4 El Agustino 196 900 60 3 282 29 Carmen de la Legua Reynoso 43 700 80 546

5 Villa María del Triunfo 461 200 147 3 137 30 Lurigancho Chosica 224 900 434 518
6 Callao 433 000 144 3 007 31 Lurín 87 400 171 511
7 San Juan de Lurigancho 1 121 300 409 2 742 32 Surquillo 94 900 215 441
8 Rímac 170 600 64 2 666 33 Bellavista 79 400 180 441
9 Carabayllo 310 100 130 2 385 34 Magdalena del Mar 56 900 131 434
10 Puente Piedra 362 100 167 2 168 35 La Molina 178 200 412 433
11 Santa Anita 234 800 120 1 957 36 Santiago de Surco 357 600 968 369
12 San Juan de Miraflores 416 000 244 1 705 37 San Miguel 140 900 425 332
13 Comas 541 200 322 1 681 38 Lima 282 800 943 300
14 Ate 646 900 411 1 574 39 Lince 52 400 189 277
15 Independencia 223 600 143 1 564 40 Pueblo Libre 79 400 297 267
16 Pachacámac 132 800 95 1 398 41 Jesús María 74 700 285 262
17 Breña 78 900 59 1 337 42 Punta Negra 8 100 34 238
18 Ancón 44 600 35 1 274 43 Barranco 31 200 150 208
19 San Luis 59 600 58 1 028 44 San Borja 116 700 720 162
20 Mi Perú 85 800 90 953 45 Punta Hermosa 7 800 65 120
21 Ventanilla 360 000 380 947 46 San Bartolo 7 900 70 113
22 Los Olivos* 382 800 426 899 47 Miraflores 53 300 816 65
23 Chaclacayo 44 900 52 863 48 La Punta 4 100 73 56
24 La Perla 65 200 98 665 49 Santa María del Mar 1 600 32 50
25 La Victoria 177 700 275 646 50 San Isidro 56 800 1257 45
Gráfico 4.10 Habitantes por efectivo de Serenazgo,

según distrito (2017)
San Isidro 45
La Punta 56
Miraflores 65
San Bartolo 113
Punta Hermosa 120
San Borja 162
Barranco 208
Punta Negra 238
Jesús María 262
Pueblo Libre 267
Lince 277
Lima 300
San Miguel 332
Santiago de Surco 369
La Molina 433
Bellavista 441
Surquillo 441
Lurín 511
Pucusana 625
Santa Rosa 643
Cieneguilla 645
La Victoria 646
La Perla 665
Chaclacayo 863
Los Olivos 899
Ventanilla 947
Mi Perú 953
San Luis 1028
Ancón 1274
Breña 1337
Pachacámac 1398
Independencia 1564
Ate 1574
Comas 1681
Santa Anita 1957
Puente Piedra 2168
Carabayllo 2385
Rímac 2666
Callao 3007
El Agustino 3282
Chorrillos 4794
0 1000 2000 3000 4000 5000
Fuente: Respuesta a solicitudes de acceso a la información pública a cada una de las municipalidades (2017); INEI. Estimaciones y proyec-
ciones de población; CPI (2017).
155
La profesionalización de los serenos municipales personal y de inmediato se le asigna uniforme

para que salga a las calles. Esto constituye un
Los cuerpos de Serenazgo dependen de cada peligro tanto para la ciudadanía como para el
gobierno local, que debe establecer los pro- mismo sereno.
cedimientos bajo los cuales los serenos rea-
lizan sus labores. En la práctica esto significa Otro factor que no contribuye a la profe-
que cada municipio escoge, forma y define las sionalización del Serenazgo es la poca perma-
acciones de trabajo. En una megaciudad con nencia y alta rotación que hay para estos pues-
precaria institucionalidad y desiguales recursos tos. Quizás este aspecto esté más ligado a un
para enfrentar la delincuencia, esta autonomía asunto de naturaleza laboral, pero lo cierto es
puede convertirse más en un problema que en que sin una mínima experiencia acumulada en
una solución. Y es que de acuerdo con la infor- el ejercicio de sus funciones no puede esperar-
mación proporcionada por las propias munici- se que este personal logre profesionalizarse.
palidades4, la formación de serenos en Lima y De hecho, las diversas consultas realizadas por
Callao es abrumadoramente desigual. el equipo de IDL-Seguridad Ciudadana indican
que existe un considerable número de serenos
En el gráfico 4.11 se especifica el número que están bajo la modalidad laboral de “Loca-
de horas de capacitación que, a requerimien- ción de Servicios”, lo que en la práctica signifi-
to de cada municipalidad, debe completar una ca dos cosas: (i) el puesto es eventual y (ii) no
persona para poder formar parte del Serenaz- incluye el derecho a pago de beneficios labo-
go. Así, puede observarse que en promedio, rales. Y a ello se suma un problema adicional:
son 58 horas de capacitación las que reciben muchas veces esta fuerza complementaria de
los serenos de los distintos distritos de Lima seguridad ha sido utilizada de manera cliente-
Metropolitana. San Isidro, la municipalidad que lar por algunos aspirantes a los sillones muni-
más horas de capacitación brinda (436 horas cipales.
en total), supera en 244 horas de capacitación,
como mínimo, a todos los otros distritos. Todos estos aspectos, más el que fue desa-
rrollado en el segundo capítulo respecto al uso
En otros casos, resulta alarmante que la de armas menos letales por parte de serenos,
capacitación del personal no exceda el par de apuntan a la urgente necesidad de una mejor
horas. El ejemplo más extremo es el de la Muni- regulación del servicio de Serenazgo, asun-
cipalidad de Carmen de la Legua Reynoso que, to que compete tanto a los gobiernos locales
según indicó en la información que remitió a como al Gobierno Central. Mientras no se de-
IDL-Seguridad Ciudadana, no brinda capaci- sarrollen estándares mínimos para la contrata-
tación alguna a su personal de Serenazgo; es ción, formación y funcionamiento de los sere-
decir, en ese distrito se realiza la selección del nos municipales, sus labores no serán efectivas.
4 De los 50 distritos de Lima Metropolitana, siete municipalidades no especificaron el número de horas de

capacitación que recibe su personal de Serenazgo; estas son: Comas, Independencia, Los Olivos, Pacha-
cámac, Pueblo Libre, Punta Hermosa y San Bartolo.
156
Gráfico 4.11 Horas de capacitación requeridas para ser

parte del Serenazgo Municipal, por distrito (2017)

Punta Negra 2
El Agustino 3
Santa Rosa 4
Cieneguilla 4
Carabayllo 4
Puente Piedra 6
La Victoria 6
Chorrillos 6
Magdalena del Mar 8
Surquillo 12
San Luis 12
Lurín 12
Barranco 12
La Perla 16
Santa Anita 20
Mi Perú 24
Chaclacayo 24
Ancón 24
San Miguel 36
Bellavista 36
Rímac 40
La Molina 40
Jesús María 40
Ventanilla 60
Pucusana 72
Breña 72
La Punta 80
Miraflores 96
San Borja 140
Lima 148
Lince 168
Callao 180
Ate 192
San Isidro 436
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500
Nota: Las municipalidades de Comas, Independencia, Los Olivos, Pachacámac, Pueblo Libre, Punta Hermosa y San Bartolo no especi-
ficaron el número de horas de capacitación que recibe su personal de Serenazgo.
157
3.1.4 Los recursos logísticos
Para valorar las acciones de un determinado Juan de Lurigancho –que tiene casi veinte
municipio en materia de seguridad podríamos veces la población de San Isidro y casi doce
utilizar como indicadores de medición los re- su extensión territorial– tenga menos unida-
cursos logísticos con los que cuenta. En ese des vehiculares que aquel, un número cuatro
sentido, el cuadro 4.6 nos permite apreciar el veces menor de cámaras de vigilancia y casi
número de unidades vehiculares, cámaras y trece veces menor de puestos de vigilancia. Y
puestos de vigilancia que cada distrito posee sin embargo, como puede verse en el gráfico
para luchar contra la inseguridad. 4.12, ambos municipios se encuentran entre
los cinco que tienen más unidades vehicula-
Así como la distribución del personal de res destinadas a seguridad ciudadana. Cabe
seguridad ciudadana y del presupuesto des- resaltar que solo tres distritos (Santiago de
tinado a este rubro, los recursos que aca- Surco, Miraflores y Los Olivos) superan las 100
ban de ser presentados también evidencian unidades de este tipo (camionetas y motos)
grandes desigualdades entre los distritos. Por para el transporte y patrullaje de su personal
ejemplo, es de atender el hecho de que San de Serenazgo.
158
Cuadro 4.6 Recursos de seguridad ciudadana en Lima Metropolitana (2017)
Unidades Unidades
Cámaras de Cámaras de
vehiculares Puestos de vehiculares Puestos de
N.° Municipalidad vigilancia N.° Municipalidad vigilancia
(camionetas vigilancia (camionetas vigilancia
operativas operativas
y motos) y motos)
1 Ancón 4 14 3 26 Miraflores 187 285 4
2 Ate 44 142 30 27 Mi Perú 15 40 2
3 Barranco 49 59 5 28 Pachacámac 22 4 10
4 Bellavista 17 150 11 29 Pucusana 5 6 3
5 Breña 15 0 1 30 Pueblo Libre 33 130 24
6 Callao 49 0 14 31 Puente Piedra 37 9 31
7 Carabayllo 26 0 17 32 Punta Hermosa 10 12 19
8 Carmen de la Legua Reynoso 20 23 8 33 Punta Negra 2 0 18
9 Chaclacayo 7 15 2 34 Rímac 21 38 16
10 Chorrillos 28 50 17 35 San Bartolo 7 14 26
11 Cieneguilla 14 28 5 36 San Borja 22 146 22
12 Comas 40 36 11 37 San Isidro 97 152 126
13 El Agustino 28 46 20 38 San Juan de Lurigancho 82 36 10
14 Independencia 17 29 4 39 San Juan de Miraflores 12 120 10
15 Jesús María 45 69 59 40 San Luis 9 22 6
16 La Molina 63 192 34 41 San Martin de Porres 16 19 29
17 La Perla 11 58 35 42 San Miguel 75 174 42
18 La Punta 11 23 15 43 Santa Anita 26 57 11
19 La Victoria 43 22 16 44 Santa María del Mar 9 6 8
20 Lima** 65 No específico 30 45 Santa Rosa 4 3 7
21 Lince 33 48 13 46 Santiago de Surco 194 501 38
22 Los Olivos* 112 164 10 47 Surquillo 49 20 14
23 Lurigancho Chosica 22 33 21 48 Ventanilla 68 345 8
24 Lurín 29 24 7 49 Villa El Salvador 34 0 14
25 Magdalena del Mar 24 67 4 50 Villa María del Triunfo 30 28 8
**Nota: La municipalidad de Lima no especificó la cantidad de cámaras de vigilancia operativas con las que cuenta.
159
Gráfico 4.12 Municipalidades con más unidades vehiculares

(camionetas y motos) destinadas a seguridad ciudadana (2017)
Miraflores 187
Los Olivos 112
San Isidro 97
0 50 100 150 200 250
En cuanto a la implementación de cámaras contribuir a reducir una serie de delitos si son

de seguridad y vigilancia, su uso sigue siendo adecuadamente usadas.
bastante irregular. Como puede apreciarse en
el cuadro anterior, existen 10 municipios que Otro elemento de disuasión y resguardo son
tienen menos de 10 cámaras instaladas y en los Puestos de Auxilio Rápido (PAR) y los Pues-
funcionamiento: Puente Piedra, Punta Negra, tos de Auxilio Rápido Metropolitano (PARMET).
Carabayllo, Callao, Villa El Salvador, Pachacá- Estos son estaciones de vigilancia distribuidas
mac, Santa María del Mar, Santa Rosa, Pucusa- en puntos estratégicos de la ciudad. Su imple-
na y Breña. Entre ellos, cinco no tienen ningu- mentación corresponde a la municipalidad dis-
na. En el otro extremo, hay 12 municipios que trital de cada jurisdicción y a la Municipalidad
tienen más de 100 cámaras. Si bien el mayor Metropolitana de Lima, respectivamente. El
número de cámaras no es por sí solo un indica- gráfico 4.13 señala los distritos con más puestos
dor de mejores resultados en seguridad, podría implementados.
160
Gráfico 4.13 Distritos con más puestos de atención/vigilancia (2017)
San Isidro 126
Jesús María 59
San Miguel 42
La Perla 35
3.2 Recursos policiales
La PNP, a través de sus efectivos presentes en tivas comisarías, hay que advertir que ninguno
las distintas comisarías distritales, es la prin- de ellos cumple con los estándares internacio-
cipal encargada de mantener la seguridad en nales que dictaminan que debería haber un
las calles y del contacto directo con la ciuda- policía por cada 250 habitantes. De hecho,
danía. Sin embargo, en este ámbito también solo cinco de los 50 existentes lo hacen; todos
se evidencian las altas diferencias de pobla- ellos están ubicados en los balnearios. Como
ción, densidad y recursos antes mencionadas, ya se ha expuesto, en muy raras ocasiones
cuya magnitud puede verse en el cuadro 4.7. estos distritos sufren del mismo tipo de de-
lincuencia que se experimenta en los distritos
Si bien Lima (945 efectivos), San Juan de urbanos de mayor densidad poblacional. El
Lurigancho (793 efectivos), Callao (665 efec- gráfico 4.14 permite apreciar de mejor ma-
tivos), Ventanilla (487) y Comas (461) son los nera la distribución de habitantes por policía,
distritos que más policías tienen en sus respec- según cada distrito.
161
162
Cuadro 4.7 Efectivos de policía en comisarías de Lima Metropolitana (enero-junio 2017)
Habitan- Habitan-
Sub Sub
N.° Municipalidad Población Oficiales Total tes por N.° Municipalidad Población Oficiales Total tes por
oficiales oficiales
policía policía
1 Carabayllo 310 100 6 79 85 3 648 26 Jesús María 74 700 7 104 111 673
2 San Martín de Porres 722 300 10 227 227 3 182 27 Chaclacayo 44 900 5 62 67 670
3 Ate 646 900 21 352 373 1 734 28 Callao 433 000 38 627 665 651
4 Villa El Salvador 475 500 16 268 284 1 674 29 Lurín 87 400 10 133 143 611
5 Lurigancho Chosica 224 900 11 127 138 1 630 Carmen de la Legua
30
Reynoso 43 700 4 71 75 583
San Juan de
6
Miraflores 416 000 16 242 258 1 612 31 Rímac 170 600 20 282 302 565
7 Santa Anita 234 800 7 156 153 1 535 32 Magdalena del Mar 56 900 7 98 105 542
8 San Juan de Lurigancho 1 121 300 82 711 793 1 414 33 Lince 52 400 7 90 97 540
9 Santa Rosa 19 300 1 14 15 1 287 34 La Victoria 177 700 20 315 335 530
10 Villa María del Triunfo 461 200 27 360 387 1 192 35 Pucusana 17 500 4 30 34 515
11 Comas 541 200 26 442 468 1 156 36 Bellavista 79 400 13 143 156 509
12 Puente Piedra 362 100 18 299 317 1 142 37 El Agustino 196 900 23 366 389 506
13 San Borja 116 700 8 95 103 1 133 38 Ancón 44 600 7 82 89 501
14 Mi Perú 85 800 4 40 84 1 021 39 San Miguel 140 900 10 280 290 486
15 Santiago de Surco 357 600 25 343 368 972 40 Barranco 31 200 8 71 79 395
16 La Molina 178 200 17 180 197 905 41 San Luis 59 600 10 148 158 377
17 Pachacámac 132 800 10 137 147 903 42 Breña 78 900 11 224 235 336
18 Pueblo Libre 79 400 7 84 91 873 43 Miraflores 53 300 12 163 175 305
19 Los Olivos 382 800 21 440 461 830 44 Lima 282 800 66 879 945 299
20 Chorrillos 335 600 22 396 418 803 45 San Isidro 56 800 13 177 190 299
21 Surquillo 94 900 8 114 122 778 46 Punta Negra 8 100 4 35 39 208
22 La Perla 65 200 4 80 84 776 47 San Bartolo 7 900 5 41 46 172
23 Cieneguilla 48 400 6 57 63 768 48 Punta Hermosa 7 800 4 51 55 142
24 Ventanilla 360 000 19 468 487 739 49 La Punta 4 100 4 48 52 79
25 Independencia 223 600 18 292 310 721 50 Santa María del Mar 1 600 4 26 30 53

Gráfico 4.14 Habitantes por policía, según distrito (enero-junio 2017)
Carabayllo 3 648
Ate 1 734
Villa El Salvador 1 674
Lurigancho Chosica 1 630
Santa Anita 1 535
Santa Rosa 1 287
Comas 1 156
Puente Piedra 1 142
San Borja 1 133
Mi Perú 1 021
La Molina 905
Pachacámac 903
Pueblo Libre 873
Los Olivos 830
Chorrillos 803
Surquillo 778
La Perla 776
Cieneguilla 768
Ventanilla 739
Independencia 721
Jesús María 673
Chaclacayo 670
Callao 651
Lurín 611
Rímac 565
Lince 540
La Victoria 530
Pucusana 515
Bellavista 509
El Agustino 506
Ancón 501
San Miguel 486
Barranco 395
San Luis 377
Breña 336
Miraflores 305
Lima 299
San Isidro 299
Punta Negra 208
San Bartolo 172
Punta Hermosa 142
La Punta 79
0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000

163
3.3 Recursos vecinales
La desigualdad de recursos y la precariedad Si se continúa analizando el cuadro 4.8 po-

institucional de muchas municipalidades, así drá apreciarse que las municipalidades que tie-
como la insuficiente respuesta del Gobierno nen mayores recursos y menor población, por lo
Central en temas de seguridad ciudadana, general no demuestran una cantidad tan eleva-
han llevado a que los propios ciudadanos, in- da de Juntas Vecinales pero sí de habitantes por
teresados en el bienestar de su comunidad, miembros de Juntas, dado que estas son esca-
se organicen en Juntas Vecinales y apoyen a sas en esas jurisdicciones. Como ejemplo se po-
la Policía en labores de resguardo, vigilancia drían señalar los casos de Miraflores (1/1 034),
y patrullaje. San Borja (1/864) y San Isidro (1/811).
Como puede revisarse en el cuadro 4.8, Para finalizar, hay que destacar que la apa-
esta organización existe virtualmente en todos rición de las Juntas Vecinales no está distante
los distritos; sin embargo, tiene mayor y mejor del crecimiento de las ciudades y sus proble-
presencia en aquellas municipalidades donde mas. No es casual que la primera iniciativa para
los niveles de delito son altos y la infraestruc- fundar las Juntas Vecinales, que provino de la
tura y logística para la seguridad suelen ser Dirección de Participación Ciudadana (DINPA-
precarias. Por lo general podemos inferir que, CI) de la Policía, se haya realizado en Huaycán,
tal como ocurre en el cálculo de otros casos, en el distrito de Ate, en una zona populosa
tanto las características poblacionales como la que había surgido en el año 1984 como asen-
cantidad de población pueden influir sobre la tamiento humano y que estaba compuesta
data de estas organizaciones. Así, San Juan de mayoritariamente por migrantes que buscaron
Lurigancho, el distrito más poblado de Lima, progresar en la urbe o huyeron de la violencia
no solo cuenta con el mayor número de Jun- política de las zonas andinas.
tas Vecinales (873) sino también con la mayor
cantidad de miembros en estas juntas (9 mil Ahora bien, Huaycán solo fue el inicio: lue-
24 integrantes). go de 20 años las Juntas Vecinales se encuen-
tran en todos los departamentos del país. Su
Un dato interesante a tomar en cuenta es contribución en los distintos lugares ha sido im-
que el número de mujeres es ligeramente ma- portante para generar una Policía más cercana
yor que el de hombres. De un total de 53 mil a la ciudadanía pero, sobre todo, por el aporte
744 miembros de Juntas Vecinales registrados fundamental que ha tenido desde la participa-
en Lima, el 51%, es decir, 27 mil 329, son ción en las políticas locales de seguridad hasta
mujeres. De igual manera, 32 de los 50 distri- el control social en los barrios. A pesar de ello,
tos de Lima Metropolitana (62%) tienen una siguen enfrentando grandes desafíos en un
mayoría de mujeres en la composición de sus país donde los recursos de seguridad se distri-
Juntas Vecinales. buyen de manera desigual.
164
Cuadro 4.8 Juntas Vecinales por distrito (enero-junio 2017)
Número de Número de
integrantes Habitantes integrantes Habitantes
Número Número
por miembros por miembros
N.° Municipalidad de Juntas N.° Municipalidad de Juntas
de Junta de Junta
Vecinales Vecinales
Total
Total
Vecinal Vecinal
Mujeres
Mujeres
Hombres
Hombres
1 Ancón 12 44 92 136 328 26 Miraflores 8 42 41 83 1 034
2 Ate 521 2510 2 836 5 346 121 27 Mi Perú 7 20 109 129 413
3 Barranco 4 28 14 42 743 28 Pachacámac 99 639 510 1 149 116
4 Bellavista 13 36 94 130 611 29 Pucusana 57 246 337 583 30
5 Breña 6 34 29 63 1 252 30 Pueblo Libre 6 27 33 60 1 323
6 Callao 312 678 990 1 668 260 31 Puente Piedra 178 769 1156 1925 188
7 Carabayllo 51 299 328 627 495 32 Punta Hermosa 21 119 144 263 30
Carmen de la Legua 33 Punta Negra 6 33 28 61 133
8
Reynoso 5 4 48 52 840 34 Rímac 220 1 192 1 201 2 393 71
9 Chaclacayo 12 94 127 221 203 35 San Bartolo 4 20 24 44 180
10 Chorrillos 148 911 712 1623 207 36 San Borja 13 64 71 135 864
11 Cieneguilla 75 378 406 784 62 37 San Isidro 7 25 45 70 811
12 Comas 170 1 020 978 1 998 271 San Juan de Luri-
38
13 El Agustino 98 575 464 1039 190 gancho 873 4 765 4 259 9 024 124
14 Independencia 118 550 673 1 223 183 39 San Juan de Miraflores 117 646 624 1 270 328
15 Jesús María 42 211 225 436 171 40 San Luis 120 673 608 1 281 47
16 La Molina 62 383 248 631 282 41 San Martín de Porres 192 986 1093 2 079 347
17 La Perla 1 2 8 10 6 520 42 San Miguel 106 649 578 1 227 115
18 La Punta 2 9 12 21 195 43 Santa Anita 6 29 42 71 3 307
19 La Victoria 105 486 618 1104 161 44 Santa María del Mar 4 33 7 40 40
20 Lima 170 1 014 855 1 869 151 45 Santa Rosa 40 178 246 424 46
21 Lince 14 61 80 141 372 46 Santiago de Surco 41 264 183 447 800
22 Los Olivos 202 1 172 1 234 2 406 159 47 Surquillo 17 69 103 172 552
23 Lurigancho Chosica 40 266 249 515 437 48 Ventanilla 33 122 242 364 989
24 Lurín 281 1 298 1 686 2 984 29 49 Villa El Salvador 52 289 313 602 790
25 Magdalena del Mar 6 28 44 72 790 50 Villa María del Triunfo 443 2 425 2 282 4 707 98

165
166
Conclusiones
Con base en el análisis desarrollado en los cuatros capítulos de este informe, presentamos nuestras
principales conclusiones:
Los problemas de la seguridad ciudadana

• El primer problema de la seguridad ciudadana es la limitada información que existe sobre los
distintos aspectos de la criminalidad y las medidas que adopta el Estado para enfrentarla. So-
bre este punto se advierte que, aunque se evidencian avances en este terreno –sobre todo por
la elaboración de algunos indicadores (homicidio y feminicidio, encuestas de victimización,
entre otros) y la integración de la información–, las deficiencias aún persisten. Así, por ejem-
plo, continúan los errores en el acopio, procesamiento y sistematización de la información
por parte de algunas de las instituciones que alimentan la plataforma “Sistema integrado de
estadísticas de la criminalidad y seguridad ciudadana”. De allí que el IDL-Seguridad Ciudadana
considere que si bien ha sido importante disponer de una unidad que centralice la informa-
ción, es necesario que esta sea de calidad, para lo cual es fundamental mejorar los procesos
internos en cada institución involucrada.
• El análisis de las cifras más confiables nos permite afirmar que algunos indicadores han me-
jorado y que otros han empeorado. En el primer grupo, se ubican la victimización general,
la victimización por robo y la percepción del patrullaje policial, pues los dos primeros se han
reducido y el tercero ha aumentado. En el segundo, figuran la confianza en la Policía –que
ha decrecido–, la victimización por delitos cometidos con armas de fuego y los homicidios
(en ambos hubo un incremento). La percepción de inseguridad también se ha reducido pero
dentro del margen de error, razón por la cual se sigue apreciando que en el Perú 9 de cada 10
personas se sienten inseguras.
• En 2017 se difundió la afirmación de que la delincuencia había dejado de ser el principal
problema del país. Así lo sostuvo el ministro del Interior, Carlos Basombrío, en junio de este
año ante el pleno del Congreso, en el marco de su interpelación. Lo hizo basándose en cifras
del INEI que indicaban que la corrupción había pasado a ser el principal problema de las y
los peruanos. Sin embargo, estas cifras no solo no guardan relación con las estadísticas de
seguridad ciudadana –que, como se ha dicho, evidencian mejoras pero también retrocesos–,
sino que no son confiables. La batería de alternativas desarrollada por el INEI para la pregun-
ta “En su opinión, actualmente, ¿Cuáles son los principales problemas del País?” separó de
manera errónea dos conceptos –“delincuencia” y “falta de seguridad ciudadana”– que en la
percepción de un ciudadano no son distintos. Esto explicaría la causa de la dispersión de las
respuestas y, en consecuencia, que el problema de la delincuencia haya resultado en segundo
lugar. No es un tema menor: este parece ser un caso de uso político de los datos a partir de
un error metodológico del INEI.
167
Respuestas del Gobierno frente a los problemas de la seguridad ciudadana
• La gestión de Carlos Basombrío está teniendo una continuidad antes poco vista en el Ministerio
del Interior, el cual se ha caracterizado por su inestabilidad. Esta continuidad, sin duda, marca un
rumbo en el desarrollo de las políticas de seguridad que combina lo técnico con lo político, la im-
plementación de indicadores con un esfuerzo mediático por revertir el discurso de inseguridad.
• El Ministerio del Interior se ha planteado dos grandes objetivos y la mejora de 12 indicadores

para diciembre de 2018. De los nueve analizados por IDL-Seguridad Ciudadana, se advier-
te que cinco han mostrado variaciones positivas –aunque la mayoría dentro del margen de
error–; estos son: el número de denuncias, la percepción del patrullaje policial, la percepción
de inseguridad, la victimización general y la victimización por robo. En contraste, los cuatro
indicadores restantes han tenido un serio y grave revés: la confianza en la Policía, la victimiza-
ción por delitos cometidos con arma de fuego, los homicidios y el sicariato.
• Además de estos avances y retrocesos que se verifican a partir de los indicadores propuestos
por el sector Interior, si relacionamos los resultados esperados para diciembre de 2018 con el
nivel de avance al día de hoy, nos encontramos con que la tendencia permite advertir que una
serie de indicadores –a pesar de que se mejoraron–, no alcanzarían el nivel de logro esperado.
Este es el caso de la confianza en la Policía, la victimización por delitos cometidos con armas
de fuego, la percepción de inseguridad y la percepción del patrullaje policial.
• Más allá de los objetivos e indicadores planteados por el Ministerio del Interior, es necesario
destacar que la actual gestión ha desplegado importantes políticas de prevención y control del
delito. En el ámbito de la prevención se han implementado iniciativas relevantes pero que arras-
tran los errores de antes; en el control del delito, se han priorizado las respuestas más mediáticas
mientras que temas de mayor trascendencia y urgencia –como el uso de la fuerza policial– to-
davía no son objeto de una política responsable y coherente por parte del Ministerio del Interior.
Buenas prácticas en seguridad ciudadana: de la experiencia local a la política pública
• Las buenas prácticas que se describen en el capítulo 3 de este informe han tenido un impacto
positivo en sus respectivas áreas de intervención, producto del trabajo realizado por ciudadanos
y policías que, a pesar de las limitaciones que enfrentaban, se organizaron por la seguridad de
sus comunidades. Sin embargo, su continuidad o sostenibilidad en el tiempo está en riesgo,
pues su vigencia responde básicamente a un grupo de la Policía o de la ciudadanía. Lo que se
necesita entonces es pasar de la buena práctica a la política de prevención con evidencia.
• En cada una de las cinco experiencias analizadas, el proceso de acercamiento de la Policía a la

comunidad partió de una gestión activa y particular, pero no única ni exclusiva. Esto permite
advertir que las políticas de prevención comunitaria y policial deben tener un núcleo sólido
pero con márgenes flexibles en función a la realidad de cada zona.
Riesgos y recursos para enfrentar la inseguridad en las ciudades de Lima y Callao
• En un contexto marcado por una delincuencia que se torna cada vez más violenta –que se
expresa por ejemplo en el aumento de homicidios y la victimización por delitos cometidos con
armas de fuego–, la megaciudad de Lima Metropolitana evidencia i) un crecimiento urbano
desordenado y desigual (solo Lima concentra el 30% de habitantes del país), ii) alta densidad
168
CONCLUSIONES
poblacional en distritos con pocos recursos (17 distritos destinan menos de 30 soles por ha-
bitante en seguridad; además, los 30 distritos con menor inversión destinada a la seguridad
tienen en conjunto menos recursos que los tres municipios –Lima, Miraflores y San Isidro– con
más inversión) y iii) un personal para la seguridad –los serenos municipales– que no tiene una
formación adecuada (11 municipios envían a sus serenos a las calles con una capacitación de
menos de 10 horas).
• La realidad de los 50 distritos de Lima y Callao se complica aún más porque la Policía, distri-
buida en las distintas comisarías, no se abastece. Tan es así que solo 5 distritos cuentan con
un número adecuado de policías (Santa María del Mar, La Punta, Punta Hermosa, San Bartolo
y Punta Negra).
• En este escenario, la participación ciudadana en seguridad ciudadana ha resultado ser un

gran recurso en los distritos que precisamente presentan las mayores desventajas. Sin em-
bargo, cuando se trata de las Juntas Vecinales, que este año cumplieron veinte años de exis-
tencia, llama la atención que no se conoce a detalle su trayectoria, su impacto o los nuevos
desafíos que presentan en cada uno de los distritos en los que se desenvuelven. Aun así, no
se puede negar que en estos 20 años han contribuido a acercar a la Policía a la comunidad
y que han cumplido un rol fundamental en las políticas locales de seguridad y en el control
social de sus barrios.
169
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SEGURIDAD CIUDADANA

INFORME ANUAL 2017

RETROCESOS Y AVANCES EN LAS POLÍTICAS NACIONALES

Primera edición: Lima, diciembre de 2017

© Instituto de Defensa Legal – IDL

Corrección de estilo: José Luis Carrillo

Relación de gráficos y cuadros 7

Gráfico 1.1 El ciclo ideal del proceso de tratamiento de la información 20

Cuadro 1.1 Población de 15 a más años de edad con percepción

El problema de la inseguridad ciudadana en nuestro país sigue siendo parte

La discusión cotidiana –y sobre todo mediática– del fenómeno de inseguridad

Asumimos que la variable de confianza en la Policía es fundamental en este pro-

Y en esa línea también se quiere lograr identificar las acciones institucionales

Por ello, en este informe se destaca no solo lo que se ha logrado en el ámbito

De igual modo, y de manera similar a lo hecho en los informes anteriores, se

También se ha incorporado un elemento que consideramos de primer orden,

Ojalá que el presente informe no solo proporcione las herramientas de informa-

Carlos Rivera Paz

A la Región Policial Lima y a la Región Policial Callao, por la información esta-

A los protagonistas de la historia en la provincia de Huaura: a Huberdino Ra-

En la zona de Pamplona Alta – San Juan de Miraflores, al mayor PNP Godofredo

En la zona de Huaycán – Ate Vitarte, a Modesta Laureano Laura, coordinadora

En nuestra Amazonía, al coronel PNP Juan Silva Bocanegra, jefe de la Región

En la Unidad Vecinal de Mirones – Cercado de Lima, al mayor PNP Juan Carlos

Agradecemos especialmente a Open Society Foundation y a Brout Fur die Welt:

Como cada año, se presenta un diagnóstico actualizado del estado de la se-

En el tercer capítulo se muestran cinco buenas prácticas locales de seguridad

El Instituto de Defensa Legal – Seguridad Ciudadana busca que este Informe

1. El estado de la información: información integrada pero

1 Esta plataforma puede consultarse en http://criminalidad.inei.gob.pe/panel/mapa

Gráfico 1.1 El ciclo ideal del proceso de tratamiento de la información

2. Aproximación al estado de la seguridad ciudadana

2.1 La percepción de inseguridad: ¿cuán seguros nos sentimos?

2.1.1 La percepción de inseguridad: el principal problema percibido del Perú

Cuadro 1.1 Población de 15 a más años de edad con percepción de

Nacional urbano 88,0 90,3 87,2 3,1

Ciudades de 20 mil a más

Centros poblados urbanos

Ahora bien, si de manera general las cifras so durante su interpelación, el 21 de junio

3 Ver nota en https://elcomercio.pe/politica/carlos-basombrio-delincuencia-dejado-principal-problema-pais-436458

Cuadro 1.2 Principales problemas del país: los conceptos de “delincuencia” y

Semestre móvil Variación

2.1.2 La percepción de inseguridad varía según el tipo delictivo

Además de ser un indicador complejo, la per- En el Informe Anual de Seguridad Ciudada-

Cuadro 1.3 Población de más de 15 años de edad con percepción de inseguridad, en

2.2 La victimización: ¿hemos sido víctimas de algún delito?

Otro indicador importante de la seguridad ciu- determinado de tiempo (últimos 12 meses). La

2.2.1 Victimización en la región

En la encuesta realizada por el Barómetro de un delito durante los últimos 12 meses. En su

2.2.2 Victimización en el país

Según la Encuesta Nacional de Programas Estra- Si se considera las ciudades de más de 20

Cuadro 1.4 Tasas de victimización en la población urbana de más de 15 años de

Gráfico 1.2 Victimización en América, 2016/2017

República Dominicana 26,2%

Costa Rica 22,1%

Estados Unidos 14,4%

Santa Lucía 12,4%

San Vicente y las Granadinas 8,5%

Antigua y Barbuda 6,6%

San Cristóbal y Nieves 6,3%

Cuadro 1.5 Tasa de victimización en la población urbana de más de 15 años

Centros poblados urbanos de más de

* Las cifras para este año corresponden solo al primer semestre.