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XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov.

2012

Los modelos de organización pública local y la calidad de sus políticas: gobiernos


locales con amplia autonomía y capacidades limitadas vs. gobiernos locales con
limitada autonomía y capacidades amplias. El caso de Argentina1

Ivana Merlo Rodríguez

Introducción

La globalización modificó el rol de los Estados nacionales ubicándolos en la necesaria


construcción y coordinación de redes interactorales para resolver problemas a través de
políticas públicas; de allí la importancia de las administraciones públicas y sus formas tanto
en la implementación como en la hechura de procesos intersubjetivos de diálogo (politics)
tendientes a dirigir a las sociedades modernas y complejas.

Esta nueva configuración relacional requiere reformas de las administraciones públicas tanto
en sus funciones como en sus capacidades para dar respuestas ante una realidad que
cambia a un ritmo vertiginoso y con repercusiones globales. En este marco, es innegable la
vinculación entre modelos de administración públicas (estructura, funciones, morfología) y las
políticas que los gobiernos deciden y las burocracias deben implementar.

Desde diferentes posturas de las ciencias sociales en la actualidad se proponen reformas y/o
modelos en la gestión pública como governance, open gov, open data, gov network, etc.
Modelos que colocan al Estado en un rol coordinador y que suponen para su concreción que
éste es eficiente, eficaz y que la sociedad compleja es lo suficientemente madurada como
para ser parte de procesos colectivos de toma de decisiones. Si este es el supuesto y por
otro lado se ha sostenido que América Latina se caracteriza por la ”informalidad” institucional
(Joan Prats, 2005), ¿es oportuno y factible emprender la importación de estos modelos?

Por otro lado, preguntarse también si es posible la aplicación de estos modelos de gestión de
lo público en niveles más inmediatos de poder y administración como lo son los gobiernos
locales; ya que pareciera que estas propuestas de reformas desconocieran el actual
funcionamiento de las administraciones públicas, es decir, cabe preguntarse ¿es posible un
modelo de governance, open gov, open data, gov network en los gobiernos locales? Para
ello, en primer lugar deberíamos adentrarnos en dos cuestiones: 1) la caracterización actual
del régimen municipal y de sus administraciones desde lo normativo y de lo fáctico y 2) qué
calidad de políticas públicas derivan de esos gobiernos locales de acuerdo a las
características de modelos de administración. Por ello, una descripción con comprobación
empírica de estas realidades aportaría no sólo a comprobar o no la vinculación entre
modelos de administración y políticas sino también a describir acabadamente las
características presentes en la actualidad local.

Claramente, la configuración de los Estados en América Latina ha determinado una matriz


social de relacionamiento que impacta aún hoy. En este sentido, Prats (2005) ha afirmado:
“los padres fundadores de América Latina (…) encararon un difícil dilema: por un lado, los
ideales ilustrados, la lucha por la independencia, el deseo de libertad, el ejemplo
norteamericano, todo los llevaba a adoptar la forma de gobierno republicana; por otro lado,

1 El presente artículo integra la tesis doctoral “Los modelos de organización pública de los gobiernos locales y la calidad
de sus políticas” a presentar ante la Universidad Complutense de Madrid y la Universidad Católica de Córdoba (Argentina).

1
XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012

reconocían realistamente las tendencias anárquicas y desintegradoras de sus pueblos (…);


lo que caracteriza el orden institucional latinoamericano es la pervivencia del sistema
patrimonialista burocrático, clientelar, cuadillista y personalista, corporativo, en que la esfera
económica y la política se confunden (…) A pesar de los intentos por construir una
tecnocracia que gozara de autonomía frente a los grandes grupos de interés económico y
social, lo cierto es que los principios burocráticos-weberianos sólo consiguieron penetrar en
algunos enclaves de algunos Estados. El conjunto del aparato político-administrativo siguió
sometido a la lógica patrimonial tradicional (…) el caso más negativo y sobresaliente es
Argentina” (Prats, 2005: 53).

La relación entre política y administración ha sido objeto de estudio desde diferentes teorías
de las organizaciones y disciplinas (economía, ciencia política, sociología). Desde la teoría
genérica de la organización, Weber entendió que la burocracia2 estaba integrada por
funcionarios individuales libres, neutrales, profesionales y absolutamente separados de la
política, es decir, burócratas capaces de ejecutar objetivamente las normas generales a cada
individuo; a partir de allí el autor defendió la separación entre política y administración,
políticos y burócratas, y vaticinó que las organizaciones -tanto públicas como privadas-
tenderían en el largo plazo a burocratizarse3.

La teoría genérica parte del supuesto que las organizaciones no se diferencian al ser
públicas y privadas, por lo tanto pueden ser analizadas y estudiadas con las mismas
perspectivas y metodologías bajo el supuesto que la carga valorativa de lo público no está
presente en la administración pública, es decir, suponen, epistemológicamente, la separación
del hecho con respecto a los valores subjetivos del investigador (objeto separado del sujeto).
En este marco, los burócratas no tienen intereses individuales, por lo tanto no harán uso de
los recursos públicos disponibles ni de las prerrogativas que podría otorgarle ser parte de la
estructura del Estado para beneficio propio.

Analizar la administración pública desde la teoría genérica de la organización es entenderla


como un medio para alcanzar un fin, es decir, los burócratas son agentes racionales y
profesionales neutrales que ejecutan las decisiones políticas de las instituciones a todos los
individuos por igual. Desde esta perspectiva no podría explicarse, por ejemplo, por qué las
políticas fallan en su proceso de implementación o bien por qué las oficinas de la
administración, en muchos casos, retrasan o contraargumentan alguna decisión tomada por
un funcionario político. Y más aún, tampoco podría explicarse por qué las instituciones
políticas (gobiernos) han implementado, durante décadas, un sinnúmero de mecanismos
tendientes a limitar el poder de la burocracia.

Si la administración en lo público tuviera la misma lógica y naturaleza que en el mercado,


podrían aplicársele las mismas herramientas pero en ese momento estaríamos negando su
naturaleza como elemento del Estado o más preocupante aún se estaría afirmado que el
Estado es similar al mercado y viceversa.

Esta última posición surgió tras la crisis de los Estados benefactores en los ochenta, al
diagnosticarse que el problema radicaba en ciertas características y morfología que habían

2
Organización típica del principio legitimador puro legal – racionalista.
3
En este punto, se identifica, claramente, a la concepción weberiana con la teoría genérica de la organización.

2
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tomado los Estados, especialmente en América Latina; por lo tanto se debían importar
lógicas de mercado a los fines de eficientizar4 lo público.

Claramente, la administración pública tiene una naturaleza distinta de la administración


privada por el sólo hecho de ser un elemento de la estatalidad. El Estado es una
construcción histórica-social cuya naturaleza difiere de cualquier otra estructura o institución
creada por las sociedades. Esta diferenciación está vinculada con los fines que persigue el
Estado (lo colectivo, “el bien común”) y con los medios (herramientas) que dispone para
alcanzar sus objetivos, según Weber estos son: a) la coacción ejercida es monopólica (no
hay varios nodos de poder sino uno central5); b) la coacción es legítima, los súbditos
adhieren racionalmente a la necesidad de estar sujetos a esa estructura de poder, es decir,
requiere de los actores sociales para hacer concreta su dominación; c) posee una
dimensión material expresada en instituciones (gobierno y administración) que ejercen
efectivamente el poder; y d) el dominio se ejerce dentro de un territorio y es necesaria la
externalización de ese poder (reconocimiento por parte de otros Estados).

Ese monopolio de la coacción, coerción y de la capacidad extractiva legítima del Estado es lo


que hace que sea una institución única por su naturaleza, es decir, es la única institución a la
que el colectivo social le delega las decisiones generales y la capacidad de usar la fuerza en
el caso necesario6 para restablecer el orden.

En este marco, la administración pública es la organización creada por el Estado para


administrar esos medios y recursos, es decir, integra la estructura del Estado y por lo tanto
hereda su naturaleza. Así, la administración es parte de la estructura del Estado y eso la
diferencia de cualquier otra organización pero el gobierno también es parte de la estructura
del Estado y también se diferencia de la administración pública.

El gobierno, en una democracia representativa, posee legitimidad de origen y autoridad


reconocida por el colectivo; y está integrado por quiénes o quién ha sido elegido para tomar
las decisiones generales. Ahora bien, la manera de explicitarse del gobierno es a través de la
implementación de políticas públicas (procesos políticos de aprendizaje social intersubjetivo,
en términos incrementalistas).

Desde la perspectiva genérica de la organización, se supone que dichas políticas decididas


por los gobiernos serán ejecutadas por la administración con “neutralidad burocrática” y
profesionalismo. Esta posición teórica ha sido criticada y contraargumentada con poco éxito
en algunos autores y con más éxito en otros.

4
Lo paradójico de esta postura fue que el Estado era reconocido como el problema pero también quién debía resolver dicho
problema, es decir, la solución (Evans, P.). En la actualidad, los organismos multilaterales de crédito, el sistema financiero y
algunos socios de la UE diagnostican que a pesar de que el problema se originó en el sistema financiero, las soluciones
deben aplicarse en los Estados (España, Grecia, Italia) a partir de medidas de ajustes históricas tendientes a achicar el
Estado Benefactor europeo y hacerlo “eficiente”, tal como sucedió en América Latina, generando una de las crisis más
hondas en democracia, por ejemplo, Argentina diciembre de 2001.
5
Desde la teoría genérica de la organización se afirma que el Estado es central; mientras que desde la actual teoría de la
governance, el Estado ha perdido dicha centralidad para convertirse en un nodo (coordinador), como más adelante se
profundizará.
6
Esto variará de acuerdo a la organización de cada Estado y también a su forma de gobierno.

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Desde un enfoque institucionalista, Peters plantea que la relación entre política y


administración (políticos y burócratas) es un proceso político (Peters, 1999: p. 343), un
proceso de conflicto y de cooperación. Por ello, cada uno de los actores de este juego
político desplegará sus herramientas para ampliar su base de poder, de acuerdo a cada
momento histórico. Este proceso político entre administración y gobierno, ha ido
configurando la propia estructura de la administración y del Estado. Algunos explican que
esta puja entre gobierno y administración ha sido una de las causales de la expansión de las
burocracias sobre todo en América Latina, donde las administraciones se asemejan más a
organizaciones premodernas (patrimonialistas) que a burocracias weberianas (Prats, 2005).
Uno de los más sensibles efectos de este proceso político es su impacto en las políticas
públicas.

Así, podría sintetizarse que la primera forma de administrar al Estado Moderno fue el modelo
clásico weberiano de burocracia mientras que la segunda forma de administrar ha sido la
Nueva Gerencia Pública (NGP) que surge como camino superador de la crisis del Estado
Social y con el objetivo eficientizar a un Estado deficiente. Pero tras la crisis neoliberal surge
un nuevo interrogante: ¿es suficiente el gobierno gerencial para conducir a la sociedad?
El gobierno eficiente es importante pero para dirigir la sociedad se requiere de mucho más,
éste es uno de los supuestos teóricos de la governance7, como nuevo modelo de dirigir a las
sociedades (Aguilar Villanueva, 2008).

Ahora bien, este nuevo proceso de dirigir las sociedades ¿es aplicable a escala local?
Claramente el nuevo rol otorgado a los gobiernos locales como actores de desarrollo con
agendas ampliadas y amplificadas y no sólo como meros prestadores de servicios básicos
nos invita a buscar descripciones y relaciones causales con comprobación empírica de la
realidad local.

En la República Argentina se reconocen 2.250 gobiernos locales, los cuales integran un


régimen municipal heterogéneo y que padece de inframunicipalismo como se profundizará
más adelante. Ahora estos gobiernos locales ¿qué administraciones públicas poseen? Prats
(2005) afirmó que en América Latina no se completó el proceso de burocratización de las
administraciones públicas, ese proceso parece haber quedado incompleto generando lo que
el autor llamó buropatologías. En este marco, es pertinente continuar analizando a los
gobiernos locales, pero no ya dando por supuesto que están dirigidos por autoridades
gerenciales o bien integran una red de decisiones colectivas, sino con interrogantes como:
¿Un régimen municipal heterogéneo y con inframunicipalismo coadyuva a generar
administraciones con buropatologías? ¿Un régimen municipal con amplia autonomía y
capacidades limitadas o un régimen municipal de limitada autonomía y con capacidades
7
Proviene del libro “Modern governance: new government – society interactions” de Kooiman (1993) a partir del cual se
mueve el objeto de análisis. El concepto de governance incluye al de gobernabilidad porque es una actividad compuesta,
producto de una dirigencia colectiva: governance system. Al principio fue un concepto descriptivo que sólo planteaba que el
gobierno había dejado de gobernar a solas ya que estaban apareciendo modos de gobernar en asociación en tres rubros: 1)
políticas públicas; 2) proyectos de inversión y 3) servicios públicos. Este concepto emocionó, sobre todo, al Banco Mundial
y a la OCDE que comenzaron a sostener que ese concepto descriptivo tenía connotaciones valorativas, normativas y
prescriptivas: “Si gobiernas así, tienes un Buen Gobierno”. Así, este concepto descriptivo comenzó a convertirse en un
concepto teórico (causa de/efecto de) cuando se argumentó con evidencias que el Estado ya no tenía ni los recursos ni la
autonomía para dirigir a la sociedad.
Ver AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. (2008), Gobernanza y gestión pública, Fondo de cultura económica (ed.), México
y AGUILAR VILLANUEVA, Luis F. (2009), Gobernanza: El nuevo proceso de gobernar, Fundación Friedrich Naumann
para la Libertad (ed.), México.

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amplias? ¿Qué modelos de administración pública local se encuentran presentes? ¿Esos


modelos generan consecuencias en la calidad de las políticas públicas locales? ¿Es
aplicable el concepto de governance a gobiernos que han sido caracterizados con
buropatologías?

Pareciera que las administraciones latinoamericanas no han concretado en sus modelos de


administrar todas las características del modelo clásico burocrático o bien en otros casos han
construido modelos que ensamblan características burocráticas como ciertos elementos de la
nueva gerencia pública. En este marco, caracterizar empíricamente las características de las
administraciones de los gobiernos locales en la actualidad es un paso sumamente necesario.
Sin embargo, esta sola descripción no daría cuenta de su importancia si no se la vincula con
el output del sistema político: las políticas públicas y su calidad. Como adelantos de sentidos,
podríamos suponer que ese impacto de la relación entre administración y políticas públicas
puede ser positivo en el caso que el proceso entre administración y gobierno sea de
cooperación. Pero si ese proceso es conflictivo, las políticas públicas se podrían ver
afectadas negativamente ante: a) la aplicación de aquellas políticas que sólo el juego entre
política y administración permita implementar, independientemente de la agenda social y b)
la ampliación, por parte del gobierno, de la autonomía burocrática, entregando la decisión
política a la inercia que caracteriza a esta última. En ambos casos, la sociedad es la
perjudicada no sólo por la calidad de las políticas aplicadas sino por el proceso constructivo
que está operando en términos de democracia, representación y participación8.

A priori, las políticas públicas locales parecen mostrar ciertas características comunes, entre
las que principalmente se pueden mencionar la débil planificación, la inexistencia de
mecanismos de evaluación, la inestabilidad, la centralidad y arbitrariedad en la toma de
decisión, la débil adaptabilidad, la descoordinación e incoherencia intra administración, el
interés público difuso, el escaso nivel de participación ciudadana y sectorial, entre otras. La
presencia, en todo o en parte, de las características mencionadas pone en duda la
pertinencia de exigir a los gobiernos locales un rol protagónico de cara al desarrollo integral
de un territorio determinado, de demandarles que actúen como depositarios directos de las
demandas ciudadanas, sin antes analizar por un lado las características que presentan los
gobiernos locales en Argentina y sus políticas públicas para luego explicar las potenciales
causas que colaborarían con esta realidad, para así poder proponer caminos alternativos.

Por ello, caracterizar el régimen municipal como punto de inicio para luego adentrarse en el
análisis de las políticas públicas locales es una tarea científica que aportaría no sólo al
debate sobre el rol de los gobiernos locales sino también a las verdades potencialidades de
éstos como motores de políticas de desarrollo endógeno. Por ello, el presente papper que
integra la tesis doctoral Los modelos de organización pública de los gobiernos locales y la
calidad de sus políticas a defender ante la Universidad Complutense de Madrid, es una
introducción descriptiva de los gobiernos locales en Argentina, utilizando técnicas cualitativas
de análisis documental de la legislación vigente de los regímenes municipales argentinos, a
partir de la Constitución Nacional, las veintitrés constituciones provinciales, los dispositivos
que reglan los regímenes municipales en cada una de las Provincias, datos estadísticos
oficiales nacionales y provinciales como así también diferentes textos acordes al marco

8
En el sentido que las estructuras actuales condicionan el sendero de las estructuras futuras. Las futuras políticas públicas
que se implementen o bien los rediseños institucionales que se pretendan, están directamente vinculados y condicionados
por lo existente.

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teórico. Así, esta ponencia tiene como objeto describir al régimen municipal desde la norma y
desde el hecho, centrándose en el caso de los gobiernos locales argentinos.

Los modelos de organización pública

“El Estado nunca es una instancia ahistórica sino que tiende a asegurar un modelo de
acumulación o de desarrollo definido; tiene que asegurar la continuidad y la sustentabilidad
de una forma de producir y distribuir el ingreso. Todo Estado remite a un modelo de
acumulación determinado” y a un modelo de organización de la administración (García
Delgado, 2003).

En los años ´50 y ´60, años desarrollistas en América Latina donde Estado, sociedad y
economía se relacionaban a partir de una matriz estadocéntrica9, los gobiernos locales
ocupaban un rol subsidiario y sin protagonismo; sólo eran considerados como territorio fértil
desde el clientelismo político (Cunill Grau, 1997). Así, en América Latina y para ese Estado
elefantiásico, el modo de organizar su administración pública se encontró en el modelo
burocrático weberiano, según han sostenido autores como García Delgado.

Aguilar Villanueva sostiene que la burocracia, como modelo de organización de la


administración pública, apareció como respuesta a tres grandes vicios de la administración
premoderna: a) la corrupción - apropiación del recurso público, confusión sobre qué es lo
público y qué es lo privado-; b) para acabar con utopías costosas y c) la arbitrariedad de la
toma de decisión pública. Estas son las bases de la aparición de la primera forma de
administrar lo público (modelo burocrático10).

En los años ´70, la crisis de la deuda y la crisis del Estado Benefactor de América Latina,
generó grandes críticas a las características “estadocéntricas” de la sociedad como así
también a las características macrocefálicas de las administraciones públicas. Surgen
entonces, entre los años ´80 y ´90, las reformas administrativas tendientes a “sanar al
Estado”. Así, la segunda forma de administrar el Estado moderno la constituyó la propuesta
de la Nueva Gerencia Pública (NGP), presentada como una vía para superar la crisis del
Estado Social y hacer de éste “eficiente”. Mientras que Weber argumentaba que la
centralización favorecía la toma de decisión, la NGP tratará de superarla. El enfoque
gerencial integró un paquete de reformas tendientes a sacar al Estado social de la crisis,
promoviendo un gobierno limitado, regido por la lógica costo/beneficio compartiendo la
prestación de los bienes públicos con el mercado y con la sociedad; un Estado que ya no
resolviera los problemas sociales heterogéneos con políticas universales y uniformes; y que
desarrollara nuevas capacidades para gestionar políticas públicas en arenas complejas de

9
“esta matriz no sólo expresa una regulación estatal de la economía sino que supone un modo distorsionado de relación
Estado con la sociedad y un patrón sesgado de toma de decisiones y de resolución de conflictos que se asienta en la
mayoría de los países latinoamericanos a pesar de la diversidad de regímenes políticos” (Cunil Grau, 1997: 202). En este
sentido, Daniel García Delgado en su libro “Estado, Sociedad y Mercado” también abraza el concepto de matriz
estadocéntrica para caracterizar las relaciones del Estado en los años de los estados paternalistas.
10
“modelo clásico de administración pública, autosuficiente, productora cuasimonopólica de servicios públicos uniformes
para todos los ciudadanos… Las lógicas universalistas y el paternalismo estatal contaban con una base material que las
hacía visibles y con el consenso político necesario para su legitimación” (Tecco, Claudio, 2006: 216).

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relaciones interorganizacionales. La NGP integró un conjunto de reformas11, es decir, es un


punto y no el conjunto.

El Estado Gerencial parte de un diagnóstico claro: no era un problema de Estado sino de un


estilo de gobernar centrado en el gasto público, Estados sobrecargados de demanda social
que debían dejar de ser el centro de dicha demanda. Las reformas estructurales en América
Latina privaron al Estado de ciertas capacidades, debilitándolo y disminuyéndolo. El proceso
de reforma en nuestra región se desarrolló paralelamente con el retorno de la democracia, la
globalización, la desterritorialización de la economía mundial, la revolución tecnológica y de
información.

En este sentido, Bernardo Kliksberg afirma que “la humanidad llega a fines del siglo XX con
avances de enorme magnitud y profundidad en sus capacidades científicas, tecnológicas y
productivas. Se están produciendo “rupturas epistemológicas” simultáneas en numerosos
campos del conocimiento, que están generando modelos conceptuales renovados para
comprender los fenómenos, y una nueva ola de tecnologías basadas en conocimiento de
amplísimas posibilidades. Los avances en campos como las telecomunicaciones, la
microelectrónica, la biotecnología, la ciencia de los materiales, las máquinas-herramientas, la
informática, y la robótica entre otros, están transformando las matrices productivas básicas.
La posibilidad potencial de producir bienes y servicios se ha expandido y multiplicado
rápidamente. Al mismo tiempo hay una revolución de las expectativas. Se han comenzado a
extender sistemas de base democrática, donde la población puede elegir sus representantes,
y hay un reclamo generalizado por participación creciente. Los pueblos esperan tener
influencia real y en aumento en los esquemas de toma de decisiones, y hay un amplio
movimiento hacia la constitución de formas nuevas y más activas de organización de la
sociedad civil” (Kliksberg ,1998: 267).

Al mismo tiempo, estos procesos de transformación impactaron sobre el concepto de Estado.


En este sentido, Manuel Castells afirma que “la capacidad instrumental del Estado-nación
resulta decisivamente debilitada por la globalización”; en la Edad Moderna, éste tuvo un

11
Hay dos corrientes dentro del enfoque de la Nueva Gerencia Pública: a) La crisis del Estado de Bienestar es un problema
financiero, no un problema del modo de gobernar. Por lo tanto, no es necesaria una reforma institucional, lo que hay que
cambiar es el instrumento directivo (gasto) del gobierno, pero no es necesario cambiar al gobierno. Diagnostica como
problema la hipertrofia del Estado, por lo que es necesario replegar al gobierno a sus funciones básicas; y b) la otra corriente
se enfoca más en el Estado que en el gobierno. El problema está ubicado en la misma constitución e instituciones del Estado
social, en donde las sociedades se han convertido en sociedades estatizadas, con matriz estado-céntricas. Por ello, mientras
no se reduzca la constitución, los Estados tenderán a estar en crisis permanentes. Esta corriente entendió que era necesario
reducir lo que se consideraba “ámbito público”: reforma del Estado / Reforma constitucional. Ambas tendencias convergen
en levantar una fuerte crítica al modelo burocrático, proponiendo una descentralización decisional al interior y fuera de la
administración pública a los fines de eficientizar al gobierno: a) la vuelta a los mercados. La intervención del Estado ha
mostrado sus ineficiencias; b) reforma fiscal: para robustecer una hacienda pública que era débil; c) redimensionamiento del
gobierno: reducción del tamaño del gobierno; d) gerencialización: con menor jerarquía y menor reglamentación, con el
objetivo de que haya lugar a la innovación, que se busque resultados en vez de legalidad y eleva como valor a la eficiencia
económica. Facultación/empoderamiento de los mandos medios. Agencias ejecutivas independientes. Control de gestión:
medición y evaluación. Presupuestación por resultados: el programa operativo anual (previo estudio de impacto) demuestra
que se alcanzarán los resultados sociales y e) democratización: ante los socialismos y populismos latinoamericanos. Así, la
NGP es reforma fiscal, redimensionamiento, cultura administrativista (eficiencia económica como valor supremo); es
compactación de niveles jerárquicos; es desregulación/re-regulación (revisión crítica); organización por procesos más que
por funciones (identificación de los procesos – secuencias de acciones – que generan valor público en los ciudadanos –
clientes; el producto final con ciertas especificaciones que promueven valor público). Las funciones deberán estar
sintonizadas con los requerimientos del proceso.

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conjunto de competidores con los que convivió y coexistió, pero sin perder su centralidad de
poder. Hoy, el Estado-nación ha perdido “peso relativo (…) dentro del ámbito de soberanía
compartida que caracteriza al escenario de la política mundial actual” (Castells, 2004: II, 272;
334). Hoy, integra un sistema de gobierno internacional, donde sus principales funciones son
la de proveer de legitimidad y garantizar la responsabilidad de los organismos de gobierno
subnacionales.

Antes de la democracia podíamos decir que el problema estaba en el sujeto de gobierno, es


decir, si poseía legalidad y legitimidad de origen. Por lo tanto, hoy el problema está en el
proceso de gobierno (competencia e impotencia), en el proceso de dirección (la acción
directiva del gobierno): la governance, donde el Estado es un nodo del sistema social. En
este marco, Aguilar Villanueva define a la gobernanza como el proceso mediante el cual una
sociedad define sus objetivos (preferencias) y las acciones causalmente idóneas para
alcanzar esos objetivos; es el proceso de dirección de la sociedad; es una acción intencional
y también a una acción causal (implica un sistema de acciones causales – técnica -). Así, el
proceso de dirigir la sociedad tiene una estructura valorativa y una estructura técnica (Aguilar
Villanueva, 2008).

A partir de las reformas de ajustes y la globalización, los gobiernos locales comenzaron a


adquirir protagonismo en los procesos tendientes a la consolidación de estrategias de
desarrollo. Dejaron de ser meros prestadores de servicios públicos para convertirse en
actores políticos ante el desarrollo12 y luego para gestionar asociadamente.

Hoy, la mayoría de los autores acuerdan en el rol protagónico de los gobiernos locales tanto
ante procesos de desarrollo como así también de fortalecimiento de la democracia
participativa y hasta en algunos de democracia radical. Si bien es cierto que las políticas
públicas requieren de una territorialidad que de cuenta de la dimensión endógena de toda
estrategia de desarrollo, cabe preguntarnos qué capacidades gubernativas presentan los
gobiernos locales y de qué manera éstas influyen en la calidad de las políticas públicas
locales.

Como ya se explicitó, el modelo burocrático weberiano en América Latina, alcanzó una


instalación incompleta. Joan Prats, afirmó “si la reforma administrativa fracasó no fue porque
el modelo burocrático que se trataba de implantar no era el adecuado. De hecho el modelo
ha dado y sigue dando rendimiento excelente en muchos países desarrollados. Fracasó

12
En los años ochenta surgieron modelos de crecimiento endógeno como respuesta a los enfoques neoclásicos de desarrollo.
En síntesis, estos modelos entendieron que lo endógeno estaba vinculado con suponer que la acumulación de capital y la
innovación son consecuencia (efectos) de decisiones tomadas por agentes racionales maximizadores de ganancias en un
contexto histórico determinado (Moncayo Jiménez, 2002: 12). Así, Krugman da origen al marco teórico de la nueva
geografía económica (NGE) la cual afirma que el crecimiento regional es producto de una interrelación entre dos fuerzas:
una centrípeta – los encadenamientos hacia atrás y hacia delante de las empresas conducen a una aglomeración de
actividades – y otra centrífuga – costos de la tierra, del transporte, deseconomías externas son los que ponen límites o van
configurando la aglomeración-. Así, la estructura espacial de una economía será el producto resultante de los encuentros
entre estas dos fuerzas. Es aquí donde comienza a tener importancia en el análisis la geografía física y el entorno natural en
el crecimiento económico de un territorio determinado. Así, este enfoque de la NGE afirma que el “libre juego de las
fuerzas del mercado conduce inexorablemente a una intensificación de las desigualdades regionales” (Moncayo Jiménez,
2002: 13). Así, la sustentatibilidad del desarrollo se la encontrará en el equilibrio o más bien en la armonía sistémica, que
respeta las generaciones futuras, entre: capital humano, capital natural, capital físico, capital financiero, capital institucional
y capital cultural. “Los nuevos marcos teóricos inspiran, a su turno, una nueva generación de políticas, mediante las cuales
son los propios territorios los que toman la iniciativa de impulsar activamente su desarrollo” (Moncayo Jiménez, 2002: 5).

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porque en América Latina no existían las condiciones políticas, económicas y sociales para la
vigencia eficaz del modelo. En América Latina… no llegó a institucionalizarse sino parcial y
excepcionalmente el sistema que Weber llamó de dominación racional-legal encarnado en la
burocracia… lo que se desarrollaron mayormente fueron “buropatologías”, que en el mejor de
los casos se aproximaban al sistema mixto que Weber llamó “burocracias patrimoniales””
(Prats, 1999: 4).

Por ello, sería poco pertinente continuar analizando a los gobiernos locales como autoridades
gerenciales o bien como sujetos que integran una red de decisiones colectivas, si pareciera
que los gobiernos locales tal cual como lo plantea Tecco13 no han concretado en sus
modelos de administrar todas las características del modelo clásico burocrático; en algunos
casos, tanto municipios como provincias, han construido ensamblajes de ciertas modalidades
burocráticas como algunos elementos de la nueva gerencia pública14.

En los gobiernos locales argentinos, “aún predominan rasgos patrimoniales y clientelares,


propios de las administraciones premodernas”. Esta afirmación se desprende que casi el 90
% ó más de las actividades que se desarrollan en un gobierno local (municipalidad o comuna
en la Provincia de Córdoba15) no están organizadas “por proyecto”16 (Tecco, 2006: 218).
Rodríguez Vázquez afirma que “respecto a la reforma administrativa o de la función pública
local, sigue planteada la búsqueda de alternativas al paradigma burocrático, y subsisten los
problemas que derivan del clientelismo burocrático, los cuales no han sido superados”
(Rodríguez Vásquez, 2005: 14). En este marco, que los gobiernos locales democráticos
gobiernen por políticas públicas es un desafío, sobre todo dada la débil cultura de la
planificación y de la concertación colectiva17.

“Una burocracia moderna, transparente, y receptiva, que opere con arreglo a normas que
emergen de un sistema democrático, es necesaria para limitar la discrecionalidad de
caciques patrimonialistas y caudillos clientelares, los cuales a veces incluso se calzan el traje
de “gerentes públicos”. (Tecco, 2006: 224-225). A esta afirmación es necesario sumarle la
importancia de promover herramientas que permitan a los gobiernos iniciarse en la
planificación y evaluación de políticas (planification and evaluation public policy) como un

13
Tecco, Claudio A. (2006), “La gestión del desarrollo local y la administración de bienes públicos, sobre modelos y
prácticas en la organización de la gestión municipal” en Desarrollo local. Una revisión crítica del debate, Espacio
Editorial, Buenos Aires, pág. 215-230.
14
Provincia de Córdoba con las leyes de reforma del Estado: Ley N° 8835, 8836 y 8837.
15
Según la Constitución de la Provincia de Córdoba, los municipios son comunidades naturales fundadas en la convivencia
y, por tanto, autónomos. En Córdoba, las poblaciones de más de 2.000 habitantes son municipios y las poblaciones de
menos de 2.000 habitantes son comunas. Los municipios de menos de 10.000 habitantes tienen autonomía política,
administrativa, económica y financiera mientras que los municipios de más de 10.000 habitantes, además, pueden dictar su
carta orgánica.
La Provincia de Córdoba reconoce 427 gobiernos locales autónomos: 249 municipios (más de dos mil habitantes, tienen un
gobierno de Intendente y Concejo Deliberante) y 178 comunas (menos de dos mil habitantes, tienen un gobierno de
Comisión, es decir, Presidente, Secretario y Tesorero) distribuidos en 26 departamentos.
16
El autor afirma que “está bien que así sea, porque se trata de actividades que forman parte de la gestión operativa y que
posibilitan que los ciudadanos cuenten con los servicios urbanos básicos, se trasladen a sus lugares de trabajo o estudio,
consuman alimentos controlados bromatológicamente, reciban atención cuando se enferman, cuenten con la protección
contra eventuales arbitrariedades de terceros por la aplicación de normas que regulan el uso del suelo, la edificación, los
espacios públicos, la calidad ambiental, etc.. Y para tales funciones y actividades se cumplan con eficacia no se conoce una
mejor forma de hacerlo que mediante la tan criticada “administración burocrática”, estadio moderno de la evolución al
cual nuestros gobiernos locales no parecen aún haber accedido plenamente”
17
Ver Cravacuore, 2007.

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proceso de mejora en la calidad participativa, democrática y sustentable de las acciones


gubernamentales. La afirmación de Prats es acertada en el sentido que el desafío para
América Latina no está en reproducir el modelo weberiano sino más bien “reinventar la
burocracia del siglo XXI”. Así, gobernar por políticas públicas es el nuevo desafío de las
administraciones y para ello, comprender y aprehender que las políticas públicas son
instrumentos de dirección que tiene un gobierno a los fines de asegurar su naturaleza pública
y su capacidad directiva18.

Las políticas públicas son uno de los instrumentos directivos del Estado junto con las leyes,
la información, la fuerza (coacción), el gasto público, los servicios públicos y otros actos de
autoridad. Pero las políticas son planes de acción enfocados a problemas particulares,
problemas aterrizados, enfocados, son objetivos particulares más acciones particulares,
fundamentadas en información y conocimiento probado de sus componentes y causas de los
hechos particulares que se consideran problemas públicos. En relación a estudios vinculados
con los gobiernos locales, la mayoría de los estudios encontrados hasta el momento se
caracterizan por describir la variable demográfica y ciertos datos jurídico – institucionales.
Esto, en gran medida, podría deberse a la ausencia de datos estadísticos sobre la realidad
local en la Republica Argentina. A este tipo de estudios se le suma la gran producción
académica sobre el nuevo rol de los gobiernos locales, el desarrollo local y regional, la
democracia local, etc. pero estas producciones no se sustentan en datos derivados de
investigaciones sobre las características de los gobiernos locales.

Argentina y sus gobiernos locales

El Estado–nación posee una estructura diferenciada y organizada territorialmente que


expresa las alianzas y las oposiciones entre los diferentes intereses económicos, culturales y
sociales de los territorios que componen la nación. En cada territorio local/regional las
alianzas y oposiciones son específicas de acuerdo a sus relaciones de poder, su historia, su
cultura, su estructura económica y social. Así, los gestores locales son al mismo tiempo
negociadores políticos y jefes locales, es decir, son intermediarios entre los intereses de los
territorios que representan y el Estado-nación. Este proceso de negociación se desarrolla en
un marco no tan positivo en el nivel local ya que “los gobiernos locales y regionales son, al
mismo tiempo, la manifestación del poder estatal descentralizado, el punto de contacto más
cercano entre el Estado y la sociedad civil, y la expresión de identidades culturales que,
aunque hegemónicas en un territorio determinado, están escasamente representadas en las
elites dirigentes del Estado-nación” (Castells, 2004: 300).

18
Ahora bien, autores como Stein y Tommasi profundizaron el concepto de políticas públicas como productos del proceso
de formulación donde participan diferentes actores sociales y económicos; y a su vez las estructuras institucionales generan
diferentes configuraciones de relacionamiento de dichos actores. Así, la capacidad gubernativa de los Estados (desarrollo
institucional en términos de Prats) se encuentra influenciada por un conjunto de variables institucionales. Este trabajo fue la
base de la publicación del Banco Interamericano de Desarrollo “La política de las políticas” del año 2006 que “se centra en
el impacto que tienen determinadas configuraciones de las instituciones políticas sobre los procesos de formulación de
políticas y, por lo tanto, sobre las políticas”. Este trabajo analiza a 13 países (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador,
México, Paraguay, Perú, Uruguay, Venezuela, Costa Rica, Guatemala y Jamaica) de América Latina, con un enfoque
metodológico que puede sintetizarse en: a) variable dependiente: políticas públicas; b) variable independiente: estructura
institucional y; c) variable interviniente: proceso de formulación de políticas públicas. Para ello, el estudio genera un índice
de calidad de política pública y diferentes índices por cada variable del análisis de la estructura institucional. Ver: STEIN,
E. y TOMMASI, M. (2008), Policymaking en Latin America. How politics shapes policies, BID (ed.), Washington.

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La arquitectura de la estatalidad se ha visto modificada por los procesos de globalización y


por los procesos de Reforma del Estado en la década de los noventa en América Latina, en
un doble sentido: a) el Estado-nación ha minado su soberanía a través de los procesos de
regionalismo abierto desarrollando instituciones supranacionales (Mercosur, por ejemplo) que
más que expresar la presencia de un gobierno global han expresado la generación de un
súper Estado-nación con el desafío titánico de conciliar los múltiples intereses de sus
miembros constituyentes19 y b) ha descentralizado su legitimidad a través de procesos de
descentralización de ciertas de sus funciones, lo que Castells denomina “relocalización del
gobierno”20, que han reforzado la proximidad entre la sociedad civil y los gobiernos locales,
redimensionando la significación de las instancias locales/regionales y “relegitimando la
política”21. En el caso de Argentina este proceso de descentralización se produjo desde el
gobierno federal (Nación) hacia los gobiernos subnacionales (Provincias) y de éstas a los
gobiernos locales (municipales y/o comunales), rediseñando el mapa de relacionamiento de
competencias, como profundizaremos.

“En América Latina la reestructuración de la política pública para superar la crisis de la


década de los ochenta dio un nuevo ímpetu a los gobiernos municipales y estatales, cuyo
papel había sido tradicionalmente ensombrecido por su dependencia del gobierno nacional...
Los gobiernos locales, provinciales y estatales de México, Brasil, Bolivia, Ecuador, Argentina
y Chile se beneficiaron, en las décadas de los ochenta y los noventa, de la descentralización
del poder y los recursos, y emprendieron una serie de reformas sociales y económicas que
están transformando la geografía institucional de América Latina. Al hacerlo, no sólo
compartían el poder con el Estado-nación, sino, lo que es más importante, creaban la base
para una nueva legitimidad política a favor del estado local” (Castells, 2004: 301-302).

Claramente, la globalización y las consecuentes reformas nacionales y provinciales han


contribuido con la revitalización del nivel local, es decir, la democracia local ha sido
revalorizada y resignificada, en muchos casos, como instrumento de superación de las crisis;
en donde al mismo tiempo que se revaloriza “lo local” se vuelve a darle otros sentidos y
alcances a la democracia. Así, sin dudas nos encontramos ante una complejización del
escenario relacional que impone representaciones plagadas de múltiples superposiciones
más que de límites; y en este sentido, “las lógicas de lo global y lo local se encuentran,
unidas en una dialéctica contradictoria de complementación e interpenetración” en donde lo
global se caracteriza por su tendencia a uniformar prácticas sociales y culturales mientras
que lo local, superponiéndose al anterior, refleja la afirmación de las identidades, de las
peculiaridades organizativas, económicas y socio-culturales desde las unidades políticas
diversas; un "escenario abierto hacia adentro" que influye al anterior y es influido por él en
una interdependencia que resume el neologismo "glocal", emergente como resultado de la
descentralización22.

19
Para un análisis de la realidad actual de la crisis europea, ver: RAMONET, Ignacio (2012), “Sadismo económico”, en Le
Monde Diplomatique en español, año XVI, n° 201, Julio de 2012, pp. 1-2.
20 Castells, Manuel (2004), La era de la información. Economía, Sociedad y Cultura. El Poder de la identidad. Vol. II,
Siglo Veintiuno Editores, Buenos Aires.
21 Ibdem supr.
22
Parmigiani de Barbará, Consuelo (2002), “La coordinación intergubernamental subnacional de cara a la crisis:
posibilidades y límites”, en VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración
Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 [en línea]
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/clad0044408.pdf

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En este sentido, Font (2004) afirma que “una escala de gobierno menor facilita el desarrollo
de instrumentos participativos, en tanto que abre el diálogo y la interacción cara a cara” pero
a su vez esa cercanía genera una ampliación de la agenda local que invita a cuestionarnos si
los gobiernos locales con ciertas características objetivas, están en condiciones o poseen las
herramientas para dar respuestas concretas a la amplificación de las demandas sociales;
invita a preguntarnos si los gobiernos locales con amplia autonomía, existentes en Argentina,
poseen capacidades limitadas o amplias para ejercer, por un lado, lo que la norma les
reconoce y por otro lado, lo que las sociedades locales les reclaman.

El régimen municipal argentino se configura a través de diferentes diseños institucionales,


que a su vez poseen distintas denominaciones y estructuras: municipios con carta orgánica o
sin ella, comunas, delegaciones, comisiones municipales, vecinales o de fomento. Dicho
régimen comienza a legislarse y rediseñarse en el año 1853/1860 a través del artículo 5° de
la Constitución Nacional: “Cada Provincia dictará para sí una Constitución (…) que asegure
su administración de justicia, su régimen municipal y la educación primaria. Bajo estas
condiciones, el Gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus
instituciones”. De esta manera, la Constitución Nacional Argentina no ofrece una imagen
nítida de los entes locales pero los reconoce como institución fundamental y se constituye en
su garante.

La brevedad del texto constitucional con respecto a los gobiernos locales en el sistema
político argentino, claramente, es una consecuencia del proceso histórico – político que dio
origen al Estado en Argentina, que nace a partir de pactos entre las circunscripciones
particulares (Provincias) que deciden crearlo por encima de ellas pero conservando todo el
poder no delegado, por la Constitución, al Gobierno Federal.

A partir de la reforma constitucional del año 1994, la imagen de los entes locales argentinos
cobra mayor claridad mediante la modificación del artículo 123 que establece que “Cada
Provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5º asegurando la
autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero”. Sin embargo, la Constitución continuó sin dar una
definición clara sobre lo que el sistema político argentino entiende por gobiernos locales,
dejando en manos de Provincias la definición y configuración del régimen municipal.

Así, en Argentina el régimen municipal se encuentra determinado por los artículos 5º y 123º
de la Constitución Nacional y por cada una de las veintitrés provincias a través de sus
Constituciones y de las leyes que se dicten a los fines de la reglamentación respectiva (Ley
Orgánica de Régimen Municipal, por ejemplo), configurando el diseño institucional y el
funcionamiento de los gobiernos locales. Por ejemplo, el artículo 180 de la Constitución
provincial de Córdoba (2001) expresa: “Esta Constitución reconoce la existencia del
Municipio como una comunidad natural fundada en la convivencia y asegura el régimen
municipal basado en su autonomía política, administrativa, económica, financiera e
institucional. Los Municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus
atribuciones, conforme a esta Constitución y las leyes que en su consecuencia se dicten”.

Nueve Constituciones provinciales definen a los municipios como comunidades naturales:


Catamarca (1988), Córdoba (2001), Corrientes (2007), Entre Ríos (2008), Río Negro (1988),
Salta (1998), San Luis (1987), Santiago del Estero (2005) y Tierra del Fuego (1991). Las
Constituciones de Buenos Aires (1994) y Mendoza (1997) determinan de quién será la

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responsabilidad de la administración de los servicios locales. Seis provincias se refieren a


centros poblados fijando un número mínimo de población: Chaco (1994), Formosa (2003), La
Pampa (1994), San Juan (1986), Neuquén (2006) y Santa Cruz (1998). Cuatro provincias no
definen taxativamente a los municipios: Jujuy (1986), La Rioja (2008), Misiones (1958) y
Tucumán (2006). Y la Provincia de Santa Fe define a los municipios como “comunidad
sociopolítica con vida propia” (1962).

El definir al municipio como “comunidad natural” supone que las provincias han surgido en
torno a las ciudades (cabildos); y éstas no sólo son preexistentes a ellas sino también a
cualquier otra forma de Estado23. Luigi Taparelli d'Azeglio sostuvo que la asociación de
familias constituía a los municipios y la reunión de éstos, al Estado (Taparelli, 1868: 254-
255). En este mismo sentido, Enrique Ahren coincidió afirmando que “el municipio es el
segundo grado de las sociedades fundamentales humanas” (Ahren, 1873: 507)24.

La definición de comunidad natural reconoce al municipio una personalidad propia e


independiente de la voluntad del Estado, basándose en teorías del Derecho natural
coincidentes con las corrientes aristotélicas que entienden al hombre como un animal político
(ζοον πολίτικoν), un animal social que requiere, por su naturaleza, de otros hombres, de lo
contrario se convertiría en un dios (supra humano) o en una bestia (infra humano). Así,
autores como Adolfo Posada han afirmado que “el municipio es una sociedad, entidad o
comunidad, para algunos natural, el Estado no lo creó; es anterior al mismo que ha de
reconocerlo en donde quiera que exista”25.

Estas teorías ius naturalistas ejercieron una marcada influencia en España, y claramente,
ésta en América. El Estatuto Municipal español de 1924 en su art. 1 define a los municipios
como “asociación natural, reconocida por la ley, de personas y bienes, determinada por
necesarias relaciones de vecindad…” y en su preámbulo afirma que “El municipio no es hijo
del legislador26: es un hecho social de convivencia anterior al estado y anterior también y,
además, superior a la Ley. Esta ha de limitarse por tanto a reconocerlo y ampararlo en
función adjetiva(…) Por todo ello, el nuevo Estatuto admite la personalidad municipal allí
donde la naturaleza la engendra, sin establecer requisitos de mero artificio que nunca han
tenido posible cumplimiento”.

Uno de los representantes de esta corriente teórica fue Toqueville: “el municipio es la única
asociación que está tan en la naturaleza, que donde quiera que haya hombres en conjunto,
forma una propia Comuna. Sociedad comunal es, pues, entre todas las personas,
independientemente de sus usos y sus leyes; es el hombre que creó los reinos y repúblicas,
la Comuna directamente parece estar fuera de las manos de Dios” (Toqueville, 1874: 81) 27.

23 En América los municipios han nacido antes que las ciudades, ya que eran creados, con todas sus formalidades, a partir
de un fiat (mandato) del rey.
24
Cit. por: Fernández Ruiz, Jorge, “Ámbito municipal” [en línea] http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/3/1165/4.pdf pp.
23-24.
25 Posada, Adolfo (1936), El régimen municipal de la ciudad moderna, Librería General de Victoriano Suárez, Madrid,
España, pp. 52.
26 “… Donde quiera que éste exista y tal como existiere, allí hay una “personalidad” que necesita ser reconocida por el
legislador para facilitarle la vida del derecho. De ahí lo que conocemos por derecho de “personalidad” que es algo innato,
inalienable e imprescriptible en su más elevada concepción … Ese es el derecho natural; es la enseñanza de la naturaleza”
(Carrera Jústiz, 1913: 31-32).
27 “la commune est la seule association qui soit si bien dans la nature, que, partout où il a des hommes reunis, il se forme
de soi-même une Commune. La société communales existe donc chez tous les peuples, quels que soient leurs usages et leurs

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La conclusión del ius naturalismo sobre el municipio es entenderlo como el origen de las
sociedades, es decir, una sociedad natural anterior a la voluntad de cualquier Estado; por lo
tanto éste último tan sólo puede reconocer y no crear municipios; distinguiéndose tres
elementos: a) histórico: el ius naturalismo afirma la existencia de una prioridad temporal del
municipio con respecto al Estado, por lo cual éste tan sólo puede reconocer a áquel; siendo
el Estado una consecuencia del municipio y no éste del primero; puede haber municipio sin
Estado, pero no puede haber Estado sin municipio28; b) geográfico: una característica del
municipio natural es la contigüidad de familias con relaciones de vecindad. El municipio es
una “comunidad localizada de familias e individuos” (Ahrens, 1878: 507) y, c) jurídico: la
existencia de una competencia privativa (materia genuinamente municipal), por la cual el
gobierno local posee una personalidad autónoma e independiente de cualquier otro poder
estatal, es decir, “El municipio es el Estado en lo local”29.

La doctrina ius naturalista del municipio ha recibido un conjunto de críticas que es pertinente
repasar no sólo por cuestiones teóricas sino para comenzar a adentrarnos en las
consecuencias prácticas del romanticismo municipalista. Veamos.

A la prioridad en el tiempo (municipio anterior al Estado), desde la teoría ius positivista o


legalista, Kelsen ha sostenido que “si la comunidad parcial hoy existente como municipio
hubiera precedido al Estado es que el Estado habría coincidido con el municipio, es decir, el
municipio habría sido Estado” (Kelsen, 1934: 245). Desde esta perspectiva teórica se ha
afirmado que el municipio es una institución político-administrativa-territorial que basándose
en relaciones de vecindad, es organizada jurídicamente dentro del Estado, es decir, creado
por la ley (Martins, 1987: 56), por lo tanto no es el municipio quien crea al Estado sino éste a
áquel.

Desde una perspectiva administrativista se critica al ius naturalismo al sostener que el


municipio es una división administrativa del territorio a los fines de la prestación eficaz de
servicios públicos. Todas las pequeñas poblaciones de cinco o seis viviendas, por ejemplo,
constituyen una sociedad con relaciones de vecindad, ahora estos autores plantean que ante
eso cabe preguntarse ¿son municipios naturales? ó ¿es la ley quien le da el status de
municipio? En el caso de la República Argentina, las Provincias que definen a los gobiernos
locales como comunidades naturales fijan pisos poblaciones30 y es a través de la sanción de
una ley que se les reconoce como municipio, lo cual pareciera una contradicción teórica, en
principio. Desde el positivismo, la aglomeración de individuos es un hecho social y originario
y el municipio es un hecho jurídico.

El tercer elemento planteado por el ius naturalismo también ha sido susceptible de críticas.
La existencia de una materia privativa, originariamente municipal es irreal, ya que para los
críticos de este enfoque es el Estado quien delega al nivel local un conjunto de competencias
que le son exclusivas (perspectiva administrativista) o bien concurrentes. En este sentido, es
interesante diferenciar las competencias normativas de los gobiernos locales de las tareas o

lois; c´est l´homme qui fait les royaumes et crée les republiques; la Commune paraît sortir directamente des mains de
Dieu” (Tocqueville, 1874). Texto original, la traducción al español es propia.
28 Ibídem, p. 35.
29 Ibídem, p. 33.
30
Ver Tabla nro. 1: Requisitos para la creación de municipios.

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funciones que integran la agenda local, es decir, las competencias de derecho y las
competencias de hecho, que exceden a las primeras31.

En este sentido, el constitucionalista argentino Enrique Groisman ha afirmado que definir a


los municipios como comunidades naturales es una definición inexacta porque el carácter de
los municipios no es natural sino histórico y es inapropiada porque el carácter natural
desvincula a los municipios de la democracia y la participación (Groisman, 1990: 153-164).
Ahora bien, definir a los municipios como comunidades naturales implica no sólo una postura
del municipio con respecto al Estado, como hemos repasado, sino también consecuencias
prácticas que son interesantes describir.

Toda entidad jurídica (municipios) no es un fin en sí mismo sino un medio para alcanzar
determinadas finalidades. Antonio María Hernández afirma que el fin de los municipios es el
bien común (Hernández, 1971: 155). Las Constituciones provinciales en Argentina
conjuntamente con sus respectivas normas que reglamentan el régimen municipal configuran
las competencias y funciones de los gobiernos locales de cada Provincia, como ya hemos
repasado; vale decir, hay un mínimo exigido normativamente, una finalidad.

Ahora bien, al definir al municipio como una comunidad natural independientemente de su


“mínima potencia económica exigible” (Albi,1966)32 se terminan generando municipios con
amplia autonomía pero con restringidas capacidades reales, es el fenómeno del
inframunicipalismo que ha sido objeto de estudio sobre todo en España33, Francia34 e Italia35.

Así, mientras desde las teorías históricas y ius naturalistas se afirma la existencia de una
materia privativa municipal, desde posiciones más legalistas como las de Jellinek y Kelsen se
negará la posibilidad de la existencia de una soberanía municipal como consecuencia de
sostener la indivisibilidad de la soberanía estatal.

En términos generales puede afirmarse que existen tres sistemas de determinación de la


competencia material de los gobiernos locales argentinos. Hernández los ha clasificado de la
siguiente manera: a) sistema de enumeración, b) sistema de cláusula general y sistema
mixto36. En relación a la competencia territorial, el régimen municipal argentino también
presenta una alta heterogeneidad37.

En el derecho argentino se divide a las competencias en: propias: “todas aquellas que
constitucional y legalmente en forma exclusiva ejerce la municipalidad para servir con
eficacia, dinamismo, responsabilidad y economía a los intereses de su población y territorio y
los requerimientos de su propia administración”; y las concurrentes: “aquellas que para
31
Ver Cravacuore (2007).
32 La perspectiva economicista reduce la realidad municipal al ámbito económico, dejando fuera del análisis los ámbitos
políticos, sociales, culturales, identitarios, etc.
33 Según el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) a enero de 2011, en España existen 8.116 ayuntamientos: 1037 con
menos de 100 habitantes; 3796 con menos de 500 habitantes y 6.821 (84,1%) tienen menos de 5.000 habitantes.
34 En Francia existen tres niveles de gobiernos locales con pleno ejercicio: a) la comuna o municipio (36.682 comunas; el
90% con menos de 2 mil habitantes) administrada por un Consejo Comunal; b) el departamento se convierte en gobierno
local autónomo con un órgano de deliberación y un ejecutivo (100 departamentos); y c) las regiones dirigida por un Consejo
Regional (26 regiones).
35 En Italia hay 8.094 ayuntamientos de los cuales sólo hay 1.970 con menos de 1.000.
36
Ver Tabla nro. 2: Sistemas de determinación de competencias.
37
Ver Tabla nro. 3: Competencias territoriales en los gobiernos locales argentinos.

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atender las necesidades de la población y el territorio comunal, ejerce la nación, la provincia


y la municipalidad en jurisdicción de ésta. Y delegadas: “aquellas que correspondiendo
legalmente a la nación o a la provincia, se atribuyen para su ejecución, supervisión, vigilancia
o control, a las autoridades u organismos comunales, sea por ley o por convenio
interjurisdiccional” (Hernández, 1971).

La reforma del Estado en Argentina rediseñó el mapa de competencias y relacionamiento


entre Nación, Provincias y gobiernos locales, dando lugar al siguiente esquema: a)
competencias exclusivas del gobierno nacional; b) competencias concurrentes entre gobierno
nacional y provincias; c) competencias concurrentes entre Nación, Provincias y gobiernos
locales; d) competencias exclusivas de las Provincias; e) competencias compartidas entre los
gobiernos provinciales y los gobiernos locales y f) competencias exclusivas de los gobiernos
locales (Cravacuore, 2007: 29)38. Alfredo Poviña argumenta desde la escuela sociológica
municipal, la distinción de las funciones municipales en: a) las correspondientes a las
relaciones de vecindad, es decir, vinculadas con la satisfacción de las necesidades derivadas
de la comunidad local y b) las correspondientes al municipio como institución política con
autoridad y autonomía39.

Estas competencias y funciones amplificadas son responsabilidad de gobiernos locales


caracterizados por un inframunicipalismo. Veamos.

A partir de la información publicada por el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos


(INDEC) y por cada una de las veintitrés Provincias, Argentina posee un total de 2.250
gobiernos locales, compuesto por 1.150 municipios y por 1.100 gobiernos sin jerarquía de
municipalidad40. Es importante aquí vincular esta descripción con una de las críticas al ius
naturalismo, basada en dos cuestiones: a) por un lado que se define al municipio como
natural pero por otro lado se fijan mínimos poblacionales para que la ley reconozca su
existencia, lo cual es una contradicción, como ya viéramos en los párrafos precedentes; y b)
si toda comunidad natural es preexistente al Estado y no requiere de su reconocimiento para
su existencia, se caería en una segunda contradicción al categorizar a los gobiernos locales
en municipios y gobiernos sin categoría municipal, delimitando su competencia privativa y
originaria.

El régimen municipal argentino está compuesto por el 51.11% de municipalidades, el 21.87%


de comunas y por un 27.02% de otras configuraciones institucionales41. Ahora bien,
recordemos que en Argentina y de acuerdo al art. 5 de la Constitución Nacional es cada
Provincia quien regla el alcance y contenido de su régimen municipal, asegurando la
autonomía local. Por ello, al analizar los textos constitucionales de las veintitrés Provincias
encontraremos la heterogeneidad de criterios para reconocer a un municipio: desde 500
habitantes (Catamarca, por ejemplo) hasta una combinación de criterios (Tucumán) o más de
10 mil habitantes (Santa Fe)42.

38
Ver gráfico nro. 1: Nuevo esquema de distribución de competencias
39
POVIÑA, Alfredo “El municipio. Estructura y función”, comunicación, Crónica del IV Congreso Hispano-Luso-
Americano-Filipino de Municipios, cit., t. I, pp. 475 y ss. Citado por HERNANDEZ, Antonio M. (1971), Derecho
Municipal, De Palma (ed.), Buenos Aires, Argentina, pp. 361.
40
Dependiendo de la denominación que cada Provincia le asigne puede tratarse de comunas, comisiones de fomento,
comisiones municipales, delegaciones municipales, comunas rurales y/o juntas de gobierno.
41
Ver gráfico nro. 2: Gobiernos locales por tipo institucional.
42
Ver Tabla nro.1: Requisitos para la creación de municipios y gráfico nro. 3: Cantidad de Gobiernos locales por Provincia

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A fines de realizar un mapa de la situación del municipalismo en Argentina, es interesante


cruzar dos variables de análisis: a) la cantidad de gobiernos locales y b) la cantidad de
habitantes. En este sentido, el primer dato que se obtiene es el promedio nacional de
gobierno local por habitante; excluyendo Capital Federal, dicho promedio es de un gobierno
local cada 16.533 habitantes, siendo el promedio más bajo de 3.962 (La Pampa) y el más
alto 116.376 (Buenos Aires)43. Así, las tres primeras provincias con mayor promedio
poblacional son tres de las cuatro en donde su régimen municipal es por Partido o
Departamento (municipios colindantes). Córdoba, la Provincia argentina que mayor cantidad
de gobiernos locales reconoce (el 18.98% del total de gobiernos locales argentinos) se
encuentra entre los promedios más bajos: 1 gobierno local cada 7.182 habitantes.

Si bien el 51.11% de los gobiernos locales en Argentina son municipios; en este sentido es
interesante elaborar otra tipología para acercarnos aún más a la realidad municipal: a)
localidades con menos de 2.000 habitantes; b) localidades entre 2.000 y menos de 10.000
habitantes; c) localidades entre 10.000 habitantes y menos de 250.000 habitantes; y d)
localidades con más de 250.000 habitantes. Así, la distribución nos muestra que el 44.22%
de los gobiernos locales argentinos tienen menos de 2 mil habitantes, el 28.27% presentan
poblaciones entre 2 mil habitantes y menos de 10 mil, el 17.69% poseen poblaciones entre
10 mil habitantes y menos de 250 mil habitantes y sólo el 1.33% cuentan con poblaciones
mayores a 250 mil habitantes44.

Así, casi el 73 % de los gobiernos locales de Argentina podrían denominarse pequeños


(localidades con menos de 2 mil habitantes y localidades cuya población oscila entre 2 mil y
10 mil habitantes45) y concentran el 11% de la población total del país (según los datos del
censo 2001), siendo Córdoba, la Provincia que cuenta con más gobiernos locales con menos
de 2 mil habitantes (26.53% del total del país) y con localidades entre 2 mil y menos de 10
mil (18.08%), es decir, trescientos setenta y nueve (379) de los cuatrocientos veintisiete (427)
gobiernos locales presentan poblaciones menores a 10.000 habitantes. La consecuencia de
municipios naturales con estas características es que cuanto más pequeño sea el gobierno
local, menores serán las posibilidades de generar sus propios recursos y materializar su
plena autonomía, y así poder cumplir con la exigencia de sus competencias y funciones.

Un dato interesante que nos permitirá acercarnos aún más a la realidad de estos pequeños
gobiernos locales, es conocer su promedio demográfico, es decir, dónde se encuentra la
media en este universo para así identificar si son gobiernos locales pequeños pero que en su
mayoría se encuentran próximos a superar la barrera de los dos mil habitantes, por ejemplo.
El promedio nacional de estos gobiernos locales, que claramente, son la mayoría en
Argentina, se acerca a los 747 habitantes, es decir, que lejos están, en un mediano plazo y
con las tendencias actuales de asentamiento en las grandes urbes, de acercarse y/o superar
la barrera de los 2 mil.

43
Ver gráfico nro. 4: Promedio poblacional/Gobierno Local por Provincia.
44 El 8.49% (191) de las localidades no cuentan con datos respecto a sus poblaciones; lo cual pone en evidencia el sistema
de información tanto que cuentan los gobiernos locales pequeños sobre sí mismos y el gobierno federal sobre ellos. Ver
gráfico nro. 5: Gobiernos locales distribuidos por intervalos poblacionales.
45
Ver gráfico nro. 6: Gobiernos locales con poblaciones inferiores a 10 mil habitantes por Provincia.

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Los gobiernos locales con una población de 10.000 a 250.000 habitantes46 representan,
aproximadamente, el 17.69% del total de gobiernos locales del país. Estos municipios se
caracterizan por la presencia de un Estado local configurado y en donde vive el 46% de la
población nacional, y presentan un promedio demográfico de 38.881 habitantes. Siendo
Buenos Aires (4.32%) y Córdoba (2.00%) las Provincias que más presentan gobiernos
locales con estas características.

Por último, se encuentran aquellos Municipios de más de 250.000 habitantes 47,


caracterizados por un Estado con acceso a una mayor cantidad de recursos y con mayores
demandas sociales. Este tipo de gobierno local representa, aproximadamente, el 1,33 % del
total de gobiernos locales argentinos, con una población promedio de 457.008 habitantes, y a
su vez concentra casi el 41% de la población total del país.

En los trabajos presentados junto a Graglia y Kunz48 ya afirmábamos que el municipalismo


se ha caracterizado por la reivindicación de las autonomías municipales. Esa ha sido, es y
será la bandera municipalista: aumentar y mejorar las autonomías locales (institucional,
política, administrativa, económica y financiera), sus capacidades de decisión y acción. Sin
embargo, todavía hay municipios que no son autónomos mientras que otros lo son legal pero
no realmente.

A partir del reconocimiento de sus autonomías, con progresos y retrocesos según los
diversos regímenes municipales de cada provincia argentina, en general, se puede observar
que en un primer momento las administraciones municipales se dedicaron solamente a la
prestación de los servicios urbanos (desde alumbrado e higiene hasta vialidad y transporte).
En una segunda etapa, los gobiernos municipales se consagraron, además, a la promoción
del desarrollo local, haciéndose cargo de diversas materias (desde salud y educación hasta
vivienda y empleo). Este segundo momento no sustituye al anterior sino que lo complementa,
es decir, la promoción del desarrollo de los territorios locales se agrega a la prestación de los
servicios urbanos a cargo de los gobiernos locales (municipios y comunas, en el caso de la
Provincia de Córdoba). Las administraciones y los gobiernos locales siguen siendo
responsables de prestar estos servicios pero, también, se hacen cargo de promover el
desarrollo de sus territorios.

El paso de la primera a la segunda etapa se ha caracterizado por un proceso incremental de


transferencia de funciones del gobierno nacional a las provincias y de las provincias a los
municipios (descentralización49 como política estructural neoliberal, que ya se mencionó en
párrafos anteriores). Dichas transferencias de funciones se dieron explícita e implícitamente.

Durante los años ´80 y ´90, las transferencias explícitas se produjeron mediante convenios
intergubernamentales de descentralización. En general, se ha criticado la insuficiencia (o
ausencia) de los recursos financieros enviados en comparación con las funciones
transferidas. Por otro lado, las transferencias implícitas se causaron por abandono del
cumplimiento de ciertas funciones de las provincias y/o de la Nación. Sobre todo a partir de la
46
Ver gráfico nro. 7: Gobiernos locales con poblaciones entre 10 mil y 250 mil habitantes por Provincia.
47
Ver gráfico nro. 8: Gobiernos locales con poblaciones superiores a 250 mil habitantes por Provincia.
48
Merlo Rodríguez, Ivana, Graglia, Emilio y Kunz, Daniela (2007).
49
La descentralización es un proceso político de transferencia de funciones y recursos de un nivel de gobierno superior a un
nivel de gobierno inferior. Por otro lado, la descentración es un proceso administrativo que consiste en el traspaso de la
titularidad o el ejercicio de una competencia a un órgano administrativo en otro órgano de la misma administración pública.

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crisis (política, económica y social de 2001/2002), muchos municipios se hicieron cargo de la


atención de la emergencia social frente a la retirada de los estados provinciales y el estado
nacional. No hubo convenios intergubernamentales de descentralización, sino abandono de
funciones provinciales o nacionales.

Explícita o implícitamente, por convenios o por abandonos, la consecuencia ha sido la


ampliación de competencias materiales a cargo de las administraciones y los gobiernos
municipales, sin los recursos suficientes en muchos casos. Es lo que Cravacuore denomina
las nuevas funciones de los gobiernos locales50.

En la primera década de este nuevo siglo, está claro que los municipios no pueden prestar
servicios urbanos ni (mucho menos) promover desarrollos locales sin autonomías (legales y
reales). Está claro, también, que los procesos de transferencia de funciones continuarán y se
consolidarán los existentes.

Ahora bien, a consecuencia de la globalización, se dio inicio a una nueva etapa de la relación
entre los gobiernos locales, la cual genera impacto en sus roles y redefiniciones: el
asociativismo intermunicipal. Tanto en la primera como en la segunda etapa, los municipios
se relacionaron cooperando mutuamente en la prestación de servicios urbanos y, también,
en la promoción de desarrollos locales; de ello dan cuentan las innumerables experiencias
sobre relaciones intermunicipales de cooperación recíproca.

Sin embargo, la característica principal de esta nueva modalidad de asociación será


gobiernos locales (municipios y comunas) asociados para cooperar, mutuamente, en el
ejercicio de sus funciones dentro de sus respectivos ejidos o radios y asociaciones
intermunicipales gobernando regiones territoriales, es decir, un nivel de gobierno colectivo
gestionando territorios ampliados51.

En esta nueva etapa, los gobiernos locales seguirán prestando los respectivos servicios
urbanos, seguirán promoviendo el desarrollo local de sus territorios pero, además, se harán
cargo de la gestión de su región. Región y gobiernos locales son instancias territoriales pero
además son niveles de gobierno vinculados estrechamente. No habrá desarrollo regional sin
desarrollo local y viceversa. De ahí que los actores partícipes de ese nuevo modelo de
gestión deban ser los gobiernos locales junto con a las Provincias y la Nación. Sin retroceder
en las respectivas autonomías, aumentándolas y mejorándolas pero al servicio de la gestión
del desarrollo local y regional.

En la ponencia presentada en el Sexto Congreso Argentino de Administración Pública


“Gobernabilidad Democrática y Desarrollo Económico con Equidad Social” (Chaco) y en el

50
Cravacuore, D. e Israel, R. (comp.) (2007), Procesos políticos municipales comparados en Argentina y Chile (1990-
2005), Editorial de la Universidad Nacional de Quilmes – Universidad Autónoma de Chile, Buenos Aires.
51
Asociaciones intermunicipales gestionando aglomerados urbanos (Gran Mendoza, Gran San Juan, Gran Buenos Aires,
Gran Resistencia, Gran Catamarca, Gran Córdoba, Gran La Plata, Gran Rosario, Gran Paraná, Gran Santa Fe, por ejemplo).
Asociaciones intermunicipales gestionando un territorio que comprenda los ejidos o radios de municipios no colindantes
más las zonas provinciales existentes entre ellos (como las comunidades regionales de la Provincia de Córdoba, por
ejemplo).
Asociaciones intermunicipales que elegirán sus autoridades y sancionarán sus normas de organización y funcionamiento,
contratarán, realizarán obras y prestarán servicios públicos (delegados desde niveles de gobierno superior o desde los
gobiernos locales asociados).

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Segundo Congreso Internacional de Gobierno, Administración Pública y Políticas Públicas.


Innovación y Liderazgo Público: Desafíos para la Democracia y las Instituciones, organizado
por el GIGAPP del IUIOG (Madrid, España) ya se afirmaba que el nuevo municipalismo
deberá caracterizarse por la coordinación intergubernamental. Las asociaciones
intermunicipales deberán gestionar sus regiones en coordinación con los gobiernos de cada
provincia y de la Nación. No se puede pensar en municipios asociados para gestionar sus
regiones a espaldas de los gobiernos centrales. Tampoco se puede pensar en gobiernos
centrales desentendidos de este proceso en marcha.

Sin dudas, estamos ante una reforma de las relaciones entre Provincia y gobiernos locales
pero también ante un rediseño del Estado. Gobiernos locales que prestan servicios urbanos y
promueven el desarrollo pero además deben gestionar asociadamente, las competencias
que se les descentraliza desde el nivel superior de gobierno, un territorio regional. ¿Utopía?
La heterogeneidad en el régimen municipal hace dudar que la mayoría de los gobiernos
locales estén en condiciones de hecho, no de derecho, no sólo gestionar territorios locales
sino también regionales. El proceso de regionalización da cuenta de dicha heterogeneidad al
analizar la actividad actual de las Comunidades Regionales.

Finalmente, el nuevo municipalismo del que hablamos deberá caracterizarse por la


concertación entre el sector gubernativo y los sectores privados y ciudadanos. Hoy por hoy,
cualquier política pública exitosa supone que las diversas jurisdicciones gubernamentales
trabajen concertadamente con los privados.

En síntesis, durante los años ´90 el proceso de Reforma del Estado (reformas de primera
generación) estuvieron centradas casi de manera exclusiva y desde una perspectiva
marcada por la eficiencia económica, el crecimiento y la estabilización económica, la apertura
y la competitividad del mercado mundial y el desgarramiento del Estado (Payne,1999).“Estas,
llamadas reformas de primer generación o "quirúrgicas", por su rapidez y radicalidad, se
caracterizaron por una aparente autonomía de los Poderes Ejecutivos de los países
latinoamericanos para fijar nuevas fronteras funcionales con la sociedad y reducir el tamaño
e intervención del Estado Nacional”52.

La mayoría de procesos de descentralización administrativa se iniciaron para paliar la


ineficiencia de la gestión centralizada, recuperar el equilibrio fiscal y descongestionar al
gobierno nacional, y no con el objeto de devolver o transferir –en aquellos casos que nunca
lo tuvieron- el poder de los gobiernos locales. Pero la elección de gobiernos subnacionales
implicó la introducción de elementos políticos en la descentralización que dieron otro sentido
a la reforma: al objetivo de eficiencia se añadieron otros, igualmente importantes para la
gobernabilidad democrática: fortalecer el espacio local, viabilizar la participación ciudadana,
reducir la corrupción y contribuir al logro de la equidad (Pineda, 1996; Finot, 1998).

Claramente, el proceso de reforma desembocó una nueva configuración institucional del


poder en Argentina, rediseñando la distribución de funciones y recursos; y así modificando
las históricas funciones de estos gobiernos locales con amplias autonomía pero con
capacidades restringidas ya que se caracterizan por gestiones con: a) objetivos difusos; b)
deficiente e insuficiente planificación; c) ausencia de sistemas de monitoreo, evaluación de
resultados y evaluación de impactos; d) estructuras organizacionales con superposición de

52 Oscar Oszlak, “Estado y Sociedad: ¿nuevas reglas de juego?”, en Revista Reforma y Democracia Nº 9.

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tareas; e) niveles escasos de recaudación propia; f) alta dependencia de los recursos


financieros de niveles superiores de gobierno; g) concentración del gasto público en
erogaciones corrientes; h) ausencia de sistemas de información; i) parque tecnológico
obsoleto; j) informalidad en los circuitos administrativos; k) recursos humanos insuficientes,
desactualizados y de calificación escasa; l) prácticas clientelares y patrimonialistas, entre
otras.

Conclusiones

La agenda democrática a nivel local, como a cualquier otro nivel de gobierno, está constituida
por los problemas que son considerados como públicos, por lo tanto, el Estado está
asumiendo responsabilidad sobre la resolución de dichas situaciones. Ahora bien, los
problemas como hechos objetivos, no existen. Los problemas son construcciones
intersubjetivas, son percepciones que se ven afectadas por “condicionantes materiales”. Por
ello y dado que el punto crítico de todo proceso de decisión pública es la definición de los
problemas53, esa definición debe ser, inexorablemente, participativa. El desafío de la
construcción de una agenda local de gestión democrática se encuentra en la redefinición de
los vínculos ciudadanos – administración, en donde se escuchen las voces ciudadanas en
los procesos de toma de decisión pública.

Ahora bien, gobiernos locales a los que se les reconoce desde la norma la amplia autonomía
pero desde el hecho no cuentan con las herramientas necesarias y suficientes para hacer
frente a sus competencias y a las funciones ampliadas que integran las nuevas agendas
locales.

Los gobiernos locales en Argentina, a consecuencia de las reformas neoliberales,


redefinieron su rol y actuaron subsidiariamente, haciéndose cargo de las cuestiones que los
niveles superiores dejaron de atender. Ahora bien, esa ampliación de la agenda no fue
acompañada por una ampliación de recursos ni económicos ni financieros, fortaleciendo un
estilo de gestión de lo público local, en los términos de Lindblom: “agentes bomberos”.

La complejización de las sociedades requiere cada vez con más fuerza una nueva manera
de gobernar. Seguramente el desafío de los gobiernos locales no esté en completar la
burocratización de sus administraciones públicas sino en la generación de un modelo de
administración generado de abajo hacia arriba, con participación ciudadana y asociativismo
intergubernamental. Sin embargo, esto no será posible en la medida que desde los niveles
superiores de gobierno se aprehenda que sin gobiernos locales desarrollados no es factible
alcanzar ningún nivel de desarrollo.

La ausencia de políticas de fortalecimiento endógeno de la institución democrática local es


un indicador que permite, a priori, cuestionarse si el modelo patrimonialista aún hoy vigente
en todo o en parte en la escala local, no es funcional a las estrategias territoriales de
construcción de poder caracterizadas por el clientelismo federal y subnacional. Gobiernos
locales dependientes de los recursos de “otros”, aumentan y amplifican el poder de éstos en
detrimento de aquéllos.

53 Un mismo tema puede ser definido como problema de diferentes maneras, por ello “quien define, es quien decide”

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Hoy, el inframunicipalismo está en debate en España, por ejemplo, a consecuencia de la


crisis económica, es decir, se introduce el tema a los fines de ajustar a la política como una
salida financiera; estas soluciones llevaron a América Latina a una de sus grandes crisis,
generando bolsones de exclusión y pobreza, inseguridad, y detrimentos institucionales.
Claramente de estas crisis no se sale con menos sino con más política.

Y es allí, donde los gobiernos locales son cruciales. Por ello, analizarlos empíricamente a los
fines de profundizar sus modelos de administración y su calidad de políticas es un aporte que
la ciencia política está adeudando; facilitando el sitio común de que América Latina no logró
completar ni el primer modelo de administración correspondiente al Estado Moderno mientras
que Europa, por ejemplo, construyó el Estado de Bienestar por excelencia; lo cual, hoy nos
invita a preguntarnos ¿por qué entonces ambos terminaron en crisis similares, una antes y la
otra después?

Las nuevas propuestas de gestión de lo público que hemos repasado, especialmente la


governance, parten de supuestos elevados sobre la administración pública y su relación con
el gobierno y la sociedad. Por ello, ante un régimen que padece de inframunicipalismo y
gobiernos locales que ostentan plena autonomía normativa pero capacidades restringidas
para accionar sobre la realidad local, es un punto de partida del debate y el replanteo sobre
la gestión local. Y más aún cuando frente al modelo francés de régimen municipal (vigente en
Argentina, España, Italia y Francia, por ejemplo) se opone el modelo anglosajón de
gobiernos locales con capacidades amplias pero autonomía restringidas. Así, por diferentes
caminos, nos encontramos en que repensar la escala local aún hoy es un tema vigente en la
ciencia política en particular y en las ciencias sociales en general.

La realidad evidencia, así, que no es un modelo u otro sino más bien generar teorías con
comprobación empírica que permitan a la gestión local resolver su agenda de issues que
desde la crisis del neoliberalismo en América Latina se ha visto amplificada y continuará a
ese ritmo por un lado, por su proximidad con el ciudadano y por el otro, por el ritmo de la
globalización que fortalece la identidad de lo local.

El propósito de esta ponencia ha sido tan sólo introducir, desde la descripción, al tema de los
regímenes municipales cuestionando el romanticismo de la autonomía local, contraponiendo
posiciones teóricas y sistematizando información que se encuentra dispersa, confusa, y sin
sistematizar sobre los gobiernos locales en Argentina.

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Reseña biográfica
Candidata a Doctora en Gobierno y Administración Pública (Complutense de Madrid).
Candidata a Doctora en Política y Gobierno (UCC). Tesis: Los modelos de organización
pública de los gobiernos locales y la calidad de sus políticas dirigida por el Catedrático Dr.
Osuna Llaneza (Universidad de Sevilla), Pte de la Sociedad Española de Evaluación de
Políticas y por el Catedrático Dr. Crespo Martínez (Universidad de Murcia), Director del Dpto.
de Comunicación Política e Institucional del IUIOG. Tesista de la Maestría en Gestión Política
con orientación en diseño y gestión de políticas públicas (UCC y Georgetown University).
Tesis: Indeterminación de las políticas públicas: una metodología para su superación
(Analisys of policy determitation) dirigida por el Prof. Dr. Aguilar Villanueva (UAM), Pte del
Comité de Expertos en Administración Pública (ONU). Posgrado en Alta Dirección de
Gobierno y Política Públicas (IUIOG, UCM y UCC). Diplomado Superior en Gestión y Control
de Políticas Públicas (FLACSO). Prof. concursada (JTP SE) en la Lic. en Seguridad de la
UNVM. Prof. de Planificación, gestión y evaluación de políticas públicas (UES21-2010). Prof.
Adjunta de Gestión de Políticas (ICDA-UCC 2005-2008). JTP en Análisis de Pol Publ en la
Fac. Ci. Pol. UCC (2005–2007). Directora de las Diplomaturas: Administración Pública
(2009), Gestión Municipal (2009-2010), Cs. del Estado y Adm. Publ. (2010) y Comunicación
Política (2010-2011) de la UES21. Coord. de Subprograma de Capacitación y AT de PROFIM
(2004-2008) y Coord. Adjunta del Programa COMPAS (2007-2008) de la UCC. Coordinadora
del Área de Formación y Asistencia Técnica del Incam hasta marzo de 2012. Autora de
capítulos de libros y papers sobre temas vinculados con el análisis de políticas públicas, el
régimen municipal argentino y la regionalización en Córdoba. Consultora en procesos
participativos de diseño, rediseño y evaluación de políticas en diferentes provincias y
gobiernos locales de Argentina.

Dirección postal: Antártida Argentina 3925, Barrio Matienzo, Córdoba, República Argentina.
CP: X5011EVC. Teléfono móvil: +00 54 (9) 351 3606758 E-mail: imerlorodriguez@gmail.com

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Cuadros, tablas y gráficos


Tabla nro. 1: Requisitos para la creación de municipios por Provincia argentina.
Tipo de requisito y provincia Requisito
De población mínima
Catamarca 500 habitantes
Corrientes 500 habitantes
Formosa 1.000 habitantes
Santa Cruz 1.000 habitantes
Salta 1.500 habitantes
San Luis 1.500 habitantes
Córdoba 2.000 habitantes
Río Negro 2.000 habitantes
Tierra del Fuego 2.000 habitantes
Jujuy 3.000 habitantes
Misiones 3.000 habitantes
Santa Fe 10.000 habitantes
De población y superficie
Neuquén 500 habitantes en una superficie de 8.000 ha
Entre Ríos 1.500 habitantes en una superficie de 75 km2
Santiago del Estero 2.000 habitantes en un radio de 5 km a partir del núcleo central urbano de población
Otros
Chaco 800 habitantes y 100 electores
Chubut 500 electores
500 habitantes o una población menor que
La Pampa cuente con posibilidades económico-financieras
para subsistir y una ley de declaración de Municipio
Tucumán 5.000 habitantes en 250 ha y más de 300 propietarios privados
Provincias donde los municipios equivalen a departamentos o partidos.
Buenos Aires Partidos
La Rioja Departamentos
Mendoza Departamentos
San Juan Departamentos
Fuente: Elaboración propia a partir de los textos constitucionales provinciales y nacional.

Tabla número 2: Sistemas de determinación de competencias


Sistema de enumeración concreta Sistema de cláusula general Sistema mixto.
Propio de los países anglosajones, consiste El tercer sistema, que consideramos el más
en que el gobierno local sólo ejerce acertado, utilizado en algunos países americanos
competencia en las materias indicadas por (que menciona su existencia en las legislaciones
la ley. Así lo dice Clarke respecto de los de Puerto Rico, Honduras, Guatemala, Cuba
municipios ingleses, y en los Estados (1952), República Dominicana, Panamá, España,
Unidos existe la denominada “Dillo’s Rule”, algunas provincias argentinas y algunos estados
que se puede enunciar así: “una propio de la Europa continental y de mexicanos, venezolanos y brasileños) consiste en
corporación municipal puede ejercer los algunos países de América, consiste una enumeración concreta efectuada por la ley,
siguientes poderes, y no otros: 1) los que le en el reconocimiento de la seguida por una cláusula general que amplía la
han sido concedidos con palabras universalidad de la competencia competencia. Así lo disponen las Constituciones
expresas; 2) los que sean ineludible municipal. Sistemas de cláusula de Catamarca (artículo 252), Córdoba (artículo
consecuencia de una atribución general a las Constituciones de 186), Chaco (artículo 205), Chubut (artículo 233),
expresamente otorgada; 3) los que resulten Formosa (artículo 143) 50 y La Rioja Entre Ríos (artículos 195 y 198), Jujuy (artículos
esenciales para la realización de los (artículo 157). 189 y 190), La Pampa (artículo 123), Mendoza
objetivos expresamente otorgados a la (artículos 197, 199 y 200), Neuquén (artículo
corporación”. 204), Río Negro (artículo 229), Salta (artículo
Constituciones provinciales de Buenos 173), San Juan (artículo 251), San Luis (artículos
Aires (artículo 183), corrientes (artículo 258 y 261), Santa Cruz (artículo 150), Santa Fe
163), Misiones (artículo 171) y Santiago del (artículo 107), Tierra del Fuego (artículo 173) y
Estero (artículo 220, inciso 7). Tucumán (artículo 113).

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Tabla número 3: Competencias territoriales en los gobiernos locales argentinos.


Sin colindar
Colindantes
Ejido urbano Ejido urbano y rural
la competencia alcanza sola y
Comprende áreas urbanas y rurales, no
exclusivamente mente a lo urbano
quedando parte alguna del territorio estatal sin
la adecuación al concepto tradicional de
estar sujeto a la competencia local.
municipio vinculado a las relaciones de
una mejor correspondencia con el proceso de
vecindad; permite precisar el ejercicio de
Descripción planeamiento y el cumplimiento de fines con
las competencias propias municipales; la competencia alcanza
otras entidades estatales; permite que el
no subordina los centros urbanos a lo urbano y zonas a
financiamiento de los servicios se efectúe
menores a la ciudad cabecera asiento beneficiarse en el futuro
también con quienes residen en zonas
del gobierno local y tiende a preservar la
circundantes y evita que se realicen
autonomía de los municipios, al evitar
actividades marginales a los centros urbanos
que puedan ser considerados como
atentatorias al poder de policía o financiero
meras delegaciones operativas o
municipal
administrativas
Tipo condado, departamento o distrito:: Definición por
Buenos Aires, La Rioja y Mendoza funciones: Chubut,
Posibilitan que la legislatura extienda la Corrientes, Córdoba y
competencia sobre todo el departamento o Formosa.
Provincias San Luis, Santa Cruz
hasta que existan radios colindantes: La Entre Ríos. Neuquén.
Pampa, Río Negro, Misiones Santiago del Estero.
Catamarca. Chaco. Jujuy. San Juan. Santa Tierra del Fuego.
Fe. Salta Tucumán

Gráfico nro. 1: Nuevo esquema de distribución de competencias (años noventa).

Gobierno Nacional
Defensa nacional; relaciones exteriores; relación
con las Pcias; y regulación de a) transporte
aéreo, marítimo, ferroviario y automotor
interprovincial y b) correo postal, provisión de gas
y telecomunicaciones

Educación superior;
Justicia; seguridad social;
seguridad pública;
Construcción de obras de mantenimiento de rutas
infraestructura; promoción del interjurisdiccionales
desarrollo económico;
atención de colectivos
sociales; defensa del
Gobiernos locales consumidor; el fomento del
Las normadas: a) deporte social; atención de la
construcción y salud preventiva;
mantenimiento de reglamentación de terminales
infraestructura urbana; b) de carga y pasajeros;
regulación y control de las regulación de transporte
actividades que se automotor; promoción
desarrollan en el territorio; c) turística; gestión del
asistencia a la población en patrimonio cultural y natural
riesgo. Gobiernos provinciales
La Agenda local: a) Servicio educativo; financiamiento de viviendas
preservación del ambiente; b) Provisión de servicios sociales; distribución domiciliaria de energía
seguridad ciudadana; c) públicos; prestación del eléctrica
promoción económica; d) servicio de agua y
defensa del consumidor; e) saneamiento;
acceso a la justicia y protección contra
resolución de conflictos incendios; atención de
familiares y vecinales; f) la salud
promoción social; g)
educación; h) tareas
desconcentradas de hecho;
h) tareas descentralizadas
por convenio

Fuente: Elaboración propia en base a Cravacuore (2007).

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Gráfico nro. 2: Gobiernos locales por tipo. Total del país. Año 2011
.

. Fuente: Elaboración propia con datos del INDEC y datos provinciales

Gráfico nro. 3: Gobiernos locales por provincia. Total del país. Año 2011.

Fuente: Elaboración propia con datos del INDEC y datos provinciales.

Gráfico nro. 4: Promedio poblacional/ gobierno local por Provincia: Población total/la cantidad de Gobiernos locales.

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. Fuente: Elaboración propia con datos del INDEC – Censo 2010- y datos provinciales

Gráfico nro. 5: Gobiernos locales distribuidos por intervalos poblacionales.

Fuente: Elaboración propia con datos del INDEC – Censo 2001- y datos provinciales.

Gráfico nro. 6: Porcentaje de Gobiernos locales con menos de diez mil habitantes sobre el total de gobiernos locales por Provincia.

Fuente: Elaboración propia con datos del INDEC – Censo 2001- y datos provinciales.

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Gráfico nro. 7: Porcentaje de Gobiernos locales con menos de doscientos cincuenta mil y más de diez mil habitantes sobre el total de
gobiernos locales por Provincia.

Fuente: Elaboración propia con datos del INDEC – Censo 2001- y datos provinciales.

Gráfico nro. 8: Porcentaje de Gobiernos locales con más de doscientos cincuenta mil habitantes sobre el total de gobiernos locales por
Provincia.

Fuente: Elaboración propia con datos del INDEC – Censo 2001- y datos provinciales.

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