CENTRO DE ESTUDIOS HEMISFÉRICOS Y SOBRE ESTADOS

UNIDOS (CEHSEU)

Nociones sobre políticas públicas. Su

aplicación en la política exterior de
México.
Curso Debates en el Pensamiento
Contemporáneo

Maestrante: Danae Gisel Dovale de la Cruz

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Introducción:

Dentro del estudio de la ciencia política, el tema de las políticas públicas constituye uno
de los debates actuales que más polémicas genera. La aplicación, según las
características y prioridades del gobierno del cual se trate, de políticas económicas,
educativas, monetario- financieras, comerciales, entre otras, evidencia la
interdisciplinariedad de la que está impregnado el asunto, lo cual complejiza su estudio
y conceptualización.

Generalmente por Políticas Públicas se han entendido los programas que un gobierno,
cualquiera que sea, desarrolla en función de un problema o situación determinada. Para
analizarlas, es importante prestar atención no solo a la definición del concepto, sino
también a aspectos como el papel del Estado en su formulación, ejecución y evaluación,
la observación de las fases y el rol de la sociedad civil en este proceso. (Duharte, 2017)

El presente trabajo busca como objetivo general relacionar los elementos que definen al
término “política pública” con el caso específico de la política exterior de México. El
tema central reviste una gran importancia pues la identificación de los componentes y
etapas que caracterizan a una política pública, contribuye al entendimiento de los
mecanismos de diseño, elaboración e implementación de las mismas.

Para el estudio de las ciencias sociales en Cuba, particularmente en el área de la política,

todo aporte en el entendimiento de las políticas públicas coadyuvará a evitar la
utilización del término como “primer nombre” de un proyecto, discurso o doctrina que
se pretenda aplicar en un área de la sociedad, lo cual constituye uno de los errores más
comunes en la actualidad cubana (como es el caso de nuestra “política energética”,
“política cultural, etc., que no cuentan con un diseño ni un sistema de evaluación ni de
retroalimentación) Es, en general, una categoría relativamente nueva en el país, con
poca presencia en estudios de diversos tipos. (Duharte, 2017)
Desarrollo:

1- Definiciones de “política pública”

De la definición de “política” y de “lo público” pudiera ir concretándose una idea que,

aunque general, se acerca bastante a la noción más acertada (según la autora) del
concepto de “política pública”.

De acuerdo con la Enciclopedia cubana “Mil Preguntas, mil respuestas”, la política es,
en síntesis, “un conjunto de elementos de la conciencia, acciones y relaciones que
determinan los intereses cardinales de individuos, clases, grupos sociales, partidos,
movimientos, Estados y otros sujetos, y guían a estos en su actividad práctica hacia el
logro de sus objetivos, especialmente para alcanzar, mantener y defender el poder del
Estado que los represente”.

Desde una visión marxista, “la política se entiende como una actividad dirigida
conscientemente al funcionamiento y desarrollo del sistema social en su conjunto y
tiene su fundamento en la actividad productiva que se desarrolla en el proceso de
creación de las condiciones materiales y espirituales de existencia de los individuos,
donde las necesidades devienen su condicionamiento causal y el interés -
fundamentalmente el interés político- su orientación.” (Duharte, Los sistemas políticos:
algunas reflexiones conceptuales, 2006)

Asimismo, lo público constituye “un adjetivo notorio, patente, visto o salido por otros
del común de la sociedad. Relativo al pueblo. Común del pueblo o sociedad” (DRAE,
2017).

Fernando Bazúa y Giovanna Valenti definen a “lo público” como “aquello referido a
las políticas, decisiones y acciones de las autoridades estatales, en cualquier par de
coordenadas espacio-temporales”. Al agregarle a este el concepto de bienestar público
como complemento, concluyen que “puede ser precisado como el conjunto de bienes
privados y públicos, menos el conjunto de males privados y públicos, que los miembros
de una sociedad producen y consumen”. (Bazúa & Valenti, 2010)

Las definiciones de “política pública” varían según el enfoque que desee darle el autor.
Dye (2008) define a la “política pública” como “todo lo que los gobiernos deciden hacer
o no hacer”, sin embargo este concepto resulta limitado al no incluir la razón de ser (los
objetivos) de las políticas públicas, como tampoco aborda la participación e influencia
de la sociedad en su elaboración e implementación, que vendría siendo, precisamente, lo
que hace “pública” a la política que desarrolla el gobierno.

Oszlak y O´Donnell (1981) entienden que “…las políticas estatales (o públicas) en

nuestra definición la concebimos como un conjunto de acciones u omisiones que
manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una
cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores de la sociedad
civil”. Por tanto, vendría siendo una acción gubernamental dirigida a objetivos fuera de
la propia política.

Aguilar Villanueva (1996) se acerca a una definición más abarcadora en tanto señala
que una política pública es “en suma: a) el diseño de una acción colectiva intencional, b)
el curso que efectivamente toma la acción como resultado de las muchas decisiones e
interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los hechos reales que la acción
colectiva produce”. De esta manera ve a las políticas públicas como un proceso sobre el
cual se elaboran e implementan programas de acción pública.

Kraft y Furlong (2006) plantearían que una política pública es un curso de acción o de
inacción gubernamental, en respuesta a problemas públicos: “Las políticas públicas
reflejan no sólo los valores más importantes de una sociedad, sino también el conflicto
entre valores. Las políticas dejan de manifiesto a cuál de los muchos diferentes valores,
se le asigna la más alta prioridad en una determinada decisión”

De los conceptos anteriores, si bien están enfocados en distintos aspectos de las

políticas públicas, se extraen elementos que lograrían una definición más completa y a
la vez simple del término. Estos son: papel del gobierno (intervención del Estado), la
acción pública y la respuesta a problemas de la sociedad. Al aglutinar estos tres
aspectos, la autora se hace eco de la definición de Emilio Graglia que conceptualiza a
las políticas públicas como “proyectos y actividades que un Estado diseña y gestiona a
través de un gobierno y una administración a los fines de satisfacer necesidades de una
sociedad”. (Graglia, 2004)

Esta es, en opinión de la autora, la definición más conveniente pues aglutina los actores
fundamentales que ejecutan las políticas públicas. Estas son el Estado, principal
instrumento de dominación dentro del sistema político por radicar en él lo que se
denomina poder político, como forma propia de expresión del interés común (Alonso &
del Río, 2006); el gobierno, entendido en su sentido más amplio como el conjunto de
poderes y fuerzas (no solo institucionales, no solo estatales) que son capaces de guiar
los desarrollos políticos de una comunidad nacional (Duharte, 2017) y la administración
en su acepción de “administración pública”, que vista desde la Ciencia Política es, en
principio, la organización encargada de ejecutar las leyes y políticas de interés general
que son decididas en los niveles representativos del Estado. Por un lado, es frecuente
que muchas decisiones políticas se preparen en el nivel administrativo y el nivel político
solo las ratifique; por otro, para que las políticas funcionen de manera adecuada, los
gobernantes deben contar con el apoyo y la idoneidad de una administración que
cumpla sus órdenes con eficiencia y no solo en apariencia (Duharte, 2017)

Otro elemento que valida el concepto de Graglia es la inclusión del objetivo final de
beneficio a la sociedad, que es la razón de ser de toda política pública. Fichter (1993),
define a la sociedad como el “sistema o conjunto de relaciones que se establecen entre
los individuos y grupos con la finalidad de constituir cierto tipo de colectividad,
estructurada en campos definidos de actuación en los que se regulan los procesos de
pertenencia, adaptación, participación, comportamiento, autoridad, burocracia, conflicto
y otros".

De lo anterior parte la necesidad también de precisar el concepto de sociedad civil, pues

ella está constituida por un conjunto clave de actores que deben desempeñar un papel
fundamental en todos los procesos relacionados con las políticas públicas. (Duharte,
2017) Gramsci (1972) define sociedad civil "como el conjunto de organismos
vulgarmente llamados privados que corresponden a la función de hegemonía que el
grupo dominante ejerce en toda sociedad”. Sobre esta línea, es pertinente rechazar el
enfoque liberal (o del llamado “liberalismo económico”) que en cuestión de las
relaciones entre sociedad civil y Estado, supone una relación de completa exterioridad.
EI rechazo al intervencionismo estatal y la pretensión de que el Estado se limite a
funciones políticas y de respeto a las reglas, son posiciones basadas sobre un error
teórico que reside en la distinción entre sociedad política y sociedad civil. (Anderson,
1977)

En efecto, "Gramsci no utilizaba los antónimos Estado y sociedad civil unívocamente.

Ambos términos y las relaciones entre ellos pasan por diferentes mutaciones en sus
escritos". Por ejemplo, Gramsci escribe: "en la realidad efectiva, sociedad civil y Estado
se identifican". En otro lugar señala: "además del aparato gubernativo, debe también
entenderse por 'Estado' el aparato 'privado' de 'hegemonía' o sociedad civil". A partir de
estas afirmaciones, se ha difundido en algunos círculos la idea de una doble
delimitación del Estado: considerado en sentido estrecho se reduce al aparato
gubernamental, y en sentido amplio incluye las instituciones de la sociedad civil.
(Anderson, 1977)

Es así como las Políticas Públicas vendrían siendo el ámbito privilegiado de realización
del pacto entre el Estado y la sociedad, un pacto en el que se reconoce de un lado, el
nuevo papel del Estado y del gobierno, en el sentido de hacerlo más ágil y organizador;
y de otro, la necesaria participación de la sociedad en la identificación y el
planteamiento de sus necesidades y problemas, el apoyo a la elaboración de las políticas
públicas para resolverlos, y el disfrute de los impactos positivos de su implementación.

2- Las fases de las políticas públicas:

Existen cuatro elementos centrales que identifican la existencia de una política pública:
“percepción de problemas, implicación del gobierno, definición de objetivos y proceso”.
(Duharte, 2017)

Derivadas de esos elementos, se establecen las fases de las políticas públicas:

1- Definición del problema (“situación socialmente problemática”): A los

problemas se les entiende como las necesidades, carencias, demandas de la
sociedad en su conjunto o de sectores sociales particulares, con la característica
de que rebasan la capacidad del gobierno de dar respuesta, por lo cual este en su
accionar debe priorizar. Ello remite a las “situaciones socialmente
problemáticas” concebidas como aquellas en las cuales la sociedad de manera
mayoritaria percibe un problema social como relevante y considera que el
gobierno debe entrar a enfrentarlo a través de políticas públicas (Duharte,
“Ciencias Políticas, Políticas Públicas”, 2017)
2- Obtención de información y construcción de alternativas (análisis): En esta
fase es evidente la implicación del gobierno, pero también de la sociedad civil
aglutinada en las principales organizaciones y fuerzas políticas, movimientos
sociales e instituciones del Estado, para analizar los diferentes aspectos
 implicados. Es necesario aquí tener en cuenta no solo lo estrictamente político,
sino también los factores económicos, sociológicos, psicológicos,
antropológicos, éticos, estéticos, y otros, que permitan ofrecer a las
organizaciones políticas y de gobierno recomendaciones sobre los fenómenos o
procesos bajo análisis. (Duharte, 2017)

3- Selección de criterios y decisión sobre la alternativa más viable Una vez son
definidos los objetivos a cumplir con la implementación de la “política pública”,
es posible escoger la alternativa más viable.

4- Formulación (diseño) En este marco, las políticas públicas deben contar con un
sistemas de indicadores o valores cuantitativos que reflejen los costos de
operación de la política (material, sueldos, asesoría, etc.), sus impactos, éxitos y
logros, así como establecer una estrecha vinculación entre el proceso de
elaboración o diseño de la política y su implementación.

5- Implementación (ejecución) Constituye el proceso mediante el cual se aplica la

política, pudiendo ser este a corto, mediano o largo plazo. La intervención
pública se ve reflejada en decisiones que las autoridades respectivas reflejan en
planes, programas y proyectos que, al momento de ponerse en operación,
utilizan medios políticos, jurídicos, económicos y sociales, inclusive de tipo
cultural, para dar cumplimiento a los objetivos que motivan la puesta en marcha
de dicha política pública.

6- Evaluación. Aun después de que una política sea implantada y comience a

operar, hay que “evaluar” sus resultados, analizar cómo se están cumpliendo los
procesos originalmente planteados y revisar los objetivos. Dunn WN, en su
artículo “Public polices analysis. An introduction” (1981), señala que “la
evaluación es un proceso de observación, medida, análisis e interpretación,
orientado al conocimiento del funcionamiento de una determinada intervención
pública, con el objeto de alcanzar un juicio valorativo sobre su utilidad social”.

7- Retroalimentación. Los diferentes actores políticos de la sociedad expresan su

satisfacción o no con los resultados de la política. Es en este punto donde se
determina si la política pública puede continuar, ya no es necesaria o debe
rediseñarse.
 8- Divulgación. Se basa en el uso de los medios tecnológicos y los medios de
comunicación en el proceso de información de los resultados de la aplicación de
la política.

Es válido señalar que en cada fase de las políticas pueden intervenir muchos actores.
Asimismo, aunque una determinada política pública estaría delimitada por un territorio,
no siempre este territorio tiene que ser un país, sino que pueden existir también políticas
locales, según esté establecida la división político- administrativa del Estado. El
encadenamiento de las fases no es lineal ni idéntico en todos los casos, incluso en
ocasiones son omitidas algunas fases, lo cual, desde luego, no es lo ideal.

3- Un caso concreto: el diseño de la política exterior de México en el sexenio de

Enrique Peña Nieto.

Toda política pública debe tener un campo de aplicación, de acción. Así como existen
políticas públicas económica, social, exterior, estos campos de intervención de las
políticas públicas pueden ser objeto de sub-divisiones o sub-territorios, para los cuales
se fijan objetivos más específicos. (Duharte, 2017) En el caso de México, su política
exterior no está enfocada únicamente en las relaciones bilaterales con otros estados, sino
que también presenta subdivisiones, tales como su política migratoria, multilateral,
comercial y de cooperación.

La política exterior mexicana (PEM) se distingue por dos elementos, que forman su
estructura disciplinaria: el doctrinal, referido a los siete principios rectores de la política
exterior que está reflejado en el párrafo X del Artículo 89 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos; y el segundo es el referido a su ejecución, encomendada
tanto a la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) como al Servicio Exterior
Mexicano. Por su parte, las funciones de la SRE están descritas en la “Ley Orgánica de
la Administración Pública Federal”.

El Artículo 7 del Reglamento Interior de la SRE, establece que el Secretario de

Relaciones Exteriores tiene la facultad no delegable de “… Planear, coordinar, ejecutar
y evaluar, en los términos de la legislación aplicable, la política Exterior que desarrolla
la Secretaría y el Servicio Exterior Mexicano, para lo cual procederá de conformidad
con las metas, objetivos y directrices que determine el Presidente de la República…”.
Esto indica que, de acuerdo con el Reglamento, es el Presidente quien formula las
metas, objetivos y directrices de la PEM.

El Plan Nacional de Desarrollo 2012-2018, en su Meta Nacional 5 “México con

responsabilidad global” establece un diagnóstico general que identifica aquellos
elementos que es posible mejorar, al señalar como objetivo principal “(…) ampliar y
fortalecer la presencia del país en el mundo (Gobierno de la República, 2012). Sus
objetivos 5.1 “Ampliar y fortalecer la presencia de México en el mundo”, 5.2
“Promover el valor de México en el mundo mediante la difusión económica, turística y
cultural” y 5.3 “Velar por los intereses de los mexicanos en el extranjero y proteger los
derechos de los extranjeros en el territorio nacional”, buscan consolidar el país como
una potencia emergente, utilizando su presencia en los foros internacionales
multilaterales y su amplia gama de acuerdos de libre comercio.

Lo anterior fue muestra de los cambios en la situación interna que tuvieron lugar en el
año 2012, pudiendo afirmar que en el sexenio de Enrique Peña Nieto (2012- 2018) la
política exterior de México se muestra íntimamente vinculada a la política local.
Primero, el cambio de partido en el poder con el regreso de PRI después de doce años,
produjo expectativas naturales de posibles cambios en la conducción de las relaciones
exteriores. Después, la aprobación del “Pacto por México”, que implementaba reformas
estructurales, prometía dinamizar la economía mexicana y promover el crecimiento. En
ese sentido, la política exterior tenía como gran objetivo propagar la imagen de México
en el mundo, imagen de un país seguro para inversiones, con libertad de comercio y
responsable.

El documento “Programa P002: Diseño y Conducción de la Política Exterior de

México”, constituye el diseño de la PEM pero además, al haber sido publicado en el año
2015, realiza una evaluación de la implementación de la política exterior de México en
los tres primeros años del gobierno peñista.

Como resultado de las acciones sobre las relaciones políticas que se emprenden con
otros países, este Programa ha impactado en diferentes ámbitos de la vida nacional,
como el de la economía, la salud, la educación, la tecnología, el comercio y la cultura,
entre otros, razón por la que converge con la instrumentación de otros programas de la
Administración Pública Federal.
Igualmente, la elaboración de este documento ha permitido identificar las situaciones
problémicas relacionadas con la PEM y sus posibles soluciones (ver anexo), así como el
establecimiento de indicadores y métodos de cálculo para la medición del cumplimiento
de los objetivos, por lo que constituye una guía certera para la implementación y
evaluación de la PEM.

El informe “Diseño y Conducción…” fue concebido como un programa de carácter

político más que como uno orientado a atender las necesidades de un grupo específico
de la población; es por ello que su población objetivo es el Estado mexicano, entendido
éste como constituido por la población, el territorio y el gobierno. Esta definición es de
carácter amplio, hecho que permite adecuar a la población objetivo de acuerdo con
situaciones específicas diversas. En este sentido, el beneficiario es el propio Estado, por
lo que no se cuenta con un padrón de beneficiarios o características definidas para su
clasificación. (SRE, 2015)

Con la finalidad de asegurar el correcto diseño e instrumentación del Programa P002,

éste ha sido sometido anualmente a evaluaciones de instituciones externas, como son la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), la Secretaría de la Función Pública
(SFP) y la Dirección General de Programación, Organización y Presupuesto de la
Secretaría de Relaciones Exteriores (DGPOP). (SRE, 2015)

Estas unidades han evaluado la Matriz de Indicadores de Resultados del Programa P002
desde el año 2010, emitiendo observaciones y recomendaciones sobre la misma. A
través de la interiorización de dicha información, los responsables de elaborar la Matriz
de Indicadores de Resultados (MIR) han trabajado en consolidar el diseño y operación
del Programa. (SRE, 2015)

Según el referido documento, el diseño de la política exterior de México en el sexenio

de Peña Nieto respondió a la necesidad de resolver el siguiente problema general: el
potencial de la relación política con los países de África, Medio Oriente, América
Latina, América Latina y Europa no era aprovechado adecuadamente para contribuir a
impulsar la presencia de México en el mundo.
Conclusiones:

Luego de realizar la investigación pudo arribarse a las siguientes conclusiones:

- La definición de Emilio Graglia que conceptualiza a las políticas públicas como

“proyectos y actividades que un Estado diseña y gestiona a través de un gobierno y una
administración a los fines de satisfacer necesidades de una sociedad”, es la más acertada
porque incluye los actores que formulan y ejecutan las políticas públicas, así como el
beneficio a la sociedad, razón de ser de toda política pública.

- En tanto objeto de estudio y de acción, las políticas públicas, son un campo de

abordaje interdisciplinario. Allí la ciencia política, la administración pública, el derecho,
la economía, la historia, la antropología, la sociología, la comunicación, la ingeniería y
la psicología, entre otras, han de dialogar para analizar, diseñar, planear, evaluar e
implementar las acciones gubernamentales.

- Llevar a cabo una política pública, implica atender una necesidad de la sociedad,
esto es, intentar resolver situaciones problémicas buscando la satisfacción de los
destinatarios de dichas políticas independientemente del país que se trate, de tal suerte
que su puesta en marcha no es sencilla y mucho menos simple, antes bien, representa un
alto grado de complejidad y desafíos durante su desarrollo.

- Al analizar el caso específico de la política exterior de México, se determinó que

esta posee los elementos necesarios para ser considerada una política pública. Además
de contar con el marco jurídico necesario para su implementación, se aprecian sus
actores fundamentales: el Estado (principal beneficiario de la política); el gobierno, en
la figura del presidente Enrique Peña Nieto; y la administración pública, constituida por
la Secretaría de Relaciones Exteriores en coordinación con otras secretarías
representantes de la vida económica y social del país. También pudieron observarse las
distintas fases de implementación de las políticas públicas, con especial énfasis en la
evaluación, según consta en el “Programa P002: Diseño y Conducción de la Política
Exterior de México”.
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Anexo:

Identificación de problemas en el “Programa P002: Diseño y Conducción de la Política

Exterior de México”.