Williamson. Consenso Washington

Revisión del consenso de Washington
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John Williamson1
Cuando en 1989 propuse las diez reformas de política que, yo creía, "Washington" con-
sideraría necesarias para América Latina, no podía prever que siete años después sería in-
vitado a tan augusta conferencia para revisar nuevamente este tema. Mi particular
"consenso de Washington" (véase el apéndice) acarreó más notoriedad y controversia de
las que cabría imaginar, debido en parte a la interpretación que de él se hizo como ma-
nifiesto de la política "neoliberal". Incluso el calificativo de "consenso de Washington"
despertó la animadversión de aquéllos que creían que Washington había elaborado e im-
puesto los programas de reforma que entonces estaban aplicándose en los países latinoa-
mericanos.
Me propongo aquí rebatir por lo menos a algunos de mis críticos, comentando bre-
vemente los objetivos que me indujeron a elaborar el consenso de Washington, la termi-
nología elegida y mi posición ideológica respecto al "neoliberalismo". Sin embargo, sería
desperdiciar una ocasión magnífica si me limitase sólo a defender lo que redacté hace siete
años. En consecuencia, me propongo hacer ahora lo mismo que muchos de mis críticos
parecen haber creído que estaba haciendo en 1989, a saber, esbozar un manifiesto de po-
lítica que contenga las principales reformas que, en mi opinión, debería encarar América
Latina. Ahora bien, esta nueva presentación será distinta del consenso de Washington por
dos motivos: primero, porque trataré aquello que considero personalmente prioritario
para América Latina, en vez de presentar, como hiciera en el pasado, un mínimo común
denominador de lo que yo consideraba que podría generar un consenso en Washington;
y en segundo lugar, porque América Latina ha cambiado desde 1989. Claro está, me es-
forzaré por dilucidar cuál de estas razones explica las diferencias entre el consenso de
Washington y mi lista actual de temas deseables.
El porqué del "consenso de Washington''

La razón que me llevó a compilar el consenso de Washington no era otra que documen-
tar o informar sobre los cambios de actitudes políticas que se estaban produciendo en
América Latina, cambios que, por lo menos en apariencia, no eran percibidos desde
Washington en ese momento. Con este propósito, el Institute for International
Economics celebró en noviembre de 1989 una conferencia —"Latin American
Adjustment: How Much Has Happened?"— en la que diversos participantes prove-
1
Miembro del Institute for International Economics. El autor desea agradecer las observaciones de Louis Emmerij y del
resto de los participantes de la conferencia.
52 SEGUNDA PARTE/REVISIÓN DEL CONSENSO DE WASHINGTON
nientes de América Latina se refirieron a las posturas adoptadas frente a una serie de re-
formas de política así como el grado de aplicación de las mismas. Mi "consenso de Was-
hington" no era más que el compendio de reformas de política que cada uno de los

autores debía examinar en su disertación. Los resultados (publicados en Williamson

1990) demostraron que, efectivamente, se habían producido cambios de opinión pro-
fundos desde que nuestro instituto publicara en 1986 un manifiesto de política titulado
Hacia un nuevo crecimiento económico en América Latina (Balassa y otros, 1986), acogido
en la región sin mucho entusiasmo.
Si deseábamos hacer propaganda en favor de una reforma de política en América La-
tina, no existe calificativo menos diplomático que el de "consenso de Washington". De
todos modos, fuera nuestro objetivo hacer propaganda o sencillamente informar, la
meta de tal objetivo era claramente Washington y no América Latina.
Al presentar las conclusiones de la conferencia, fue difícil disimular mi satisfacción
ante los cambios que ya estaba viviendo América Latina. Sea cual fuera mi responsabili-
dad en la percepción del consenso de Washington no como un simple trabajo informa-
tivo sino como un manifiesto de política, lo cierto es que , al final, ha sido interpretado
como tal2. Este desenlace no deja de resultar anómalo: mientras que el consenso sí cons-
tituía una auténtica exposición del común denominador de las reformas de política que
Washington podría aceptar como necesarias para América Latina, resultaba muy poco
convincente como manifiesto de política3.
En la sección principal del presente documento trataré de exponer mis observaciones
acerca de las insuficiencias del consenso como manifiesto de política. Mi perspectiva in-
telectual se nutre del legado de John Locke, Adam Smith y John Stuart Mili. Además, una
vez que llegué a vislumbrar el significado de "neoliberal" —término que no se me anto-
jaba obvio como a muchos otros que parecían comprenderlo de una manera casi intuiti-
va (todavía hoy no he hallado en ningún diccionario una definición actualizada de la
palabra)— también llegué al convencimiento de que el consenso era inadecuado inclu-
so desde un enfoque neoliberal. Explicaré por qué.
Fue en un libro escrito por Mario Simonsen (1994, p.280) donde encontré final-
mente una definición del término "neoliberal": "(...) el movimiento neoliberal fue lide-
rado por Ronald Reagan y Margaret Thatcher (...) Entre los economistas, los principales
inspiradores del movimiento fueron Friedrich von Hayek y Milton Friedman ". Tras des-
cubrir que el neoliberalismo era el conjunto de doctrinas económicas adoptadas por Ro-
nald Reagan y Margaret Thatcher (uno debe reprimir la idea de que ambos se negarían
a ser descritos como "liberales"), pude por fin comprender qué era aquello que tanto es-
candalizaba a la gente. Pero entonces empecé a preguntarme por qué pensaban que el
consenso de Washington era un manifiesto neoliberal. Bien es cierto que el consenso
ensalzaba el desarrollo y el uso del mercado en lugar de censurarlo, reprimirlo o distor-
2
Para una amena disertación sobre las diversas interpretaciones acerca de la naturaleza del consenso de Washington,
véase Toye(l994, p.39).
3
Como hago notar a continuación, el error más grave radicaba en las políticas cambiarías.
WILLIAMSON 53
sionarlo (principio éste en el que coincidían liberales y neoliberales), y asimismo incor-

poraba la cuestión de la privatización, una aportación personal de Thatcher a la política
económica "sensata". Sin embargo, el texto omitía muchos otros principios del dogma ne-

oliberal: los recortes en los presupuestos del Estado no se presentaban como la única vía

legítima para restablecer la disciplina fiscal; tampoco equiparaba el orden fiscal a un pre-
supuesto equilibrado; no exigía una reducción general de los impuestos; la recaudación
de impuestos con fines redistributivos no se consideraba un saqueo; no respaldaba un
control estricto de los tipos de cambio, ni tampoco su liberalización total; no abogaba por
la eliminación de los controles sobre el capital; ni apostaba por una moneda competiti-
va o por el aumento de la oferta monetaria a un ritmo fijo. Como declaración de princi-
pios del credo neoliberal, el consenso resultaba bastante pobre. Y esto se debía
precisamente a que el documento pretendía sentar unas bases de común acuerdo entre los
neoliberales y el resto de Washington, y no presentar el enfoque de los primeros. Lo cier-
to es que, aunque existían muchos puntos de común acuerdo y el consenso había hecho
grandes progresos en América Latina, esto no significaba que Washington ni América La-
tina en su totalidad suscribieran cualquier teoría quijotesca firmada por Hayek y Fried-
man o por cualquiera de sus discípulos políticos.
Un programa para 1996

Un auténtico manifiesto de política adaptado a las circunstancias actuales, ¿guardaría mu-
chas similitudes con el consenso de Washington? En un par de ensayos previos (Wi-
lliamson, 1993, 1994) he intentado dilucidar cómo han variado desde 1989 las políticas
de consenso en Washington, pero no estoy seguro de que sea una pregunta interesante o
tenga la respuesta correcta. Tal vez la elaboración de un programa de política ideal para
1996 sea una alternativa más interesante.
Con el fin de preparar el terreno para comparar el proyecto ideal de Williamson con
el consenso de Washington de 1989 pasaré a describir las principales reformas de políti-
ca económica que, en mi opinión, son más necesarias para América Latina, interpretán-
dolas de forma muy generalizada y exponiéndolas de un modo parecido al del documento
de 1989. Procederé a comparar cada tema tratado en mi programa ideal con su correla-
to en el consenso de Washington, tratando de esclarecer si las diferencias entre ambos
radican en los cambios ocurridos en América Latina o en el hecho de que el programa re-
fleje mis convicciones y no el mínimo común denominador. El consenso de Washington
nos lleva a analizar ocho cuestiones de actualidad; dos temas nuevos presentes en mi pro-
grama atañen a reformas adicionales que estimo primordiales para la región (en el apén-
dice puede verse un resumen del consenso de Washington).
Altas tasas de ahorro

El primer tema abordado en el consenso de Washington se refería a la necesidad de res-
tablecer la disciplina fiscal. En este terreno se han producido transformaciones notables
en América Latina durante la última década, con recortes en el déficit presupuestario pro-
medio (incluso en el Caribe) de alrededor de los dos tercios, pasando de un déficit del 5,5
por ciento del PIB en 1988 a uno de 1,8 por ciento en 19954. Pero es importante que los
gobiernos moderen su entusiasmo ante la exitosa transformación de la situación fiscal,
puesto que, al igual que la vigilancia permanente es el precio que debemos pagar por la

libertad, la preeminencia de una economía "gladstoniana"5 será la contrapartida del

orden fiscal.
Por añadidura, la crisis mexicana de 1994-1995 nos ha enseñado, como lo hiciera en
1982 la crisis chilena, que las ventajas que entraña un orden fiscal como éste no son su-
ficientes: unas tasas de ahorro privado inadecuadas pueden conducir, en el mejor de los
casos, al estrangulamiento del crecimiento económico, y en el peor, al colapso de la eco-
nomía6. Por lo tanto, prefiero dar un sentido más amplio al primer encabezamiento del
consenso de Washington, haciendo constar la necesidad de unas tasas de ahorro más altas,
que incluyan la necesidad de orden fiscal pero nunca limitadas a éste.
De hecho, este tema ha demostrado ser el de mayor consistencia en las economías en
desarrollo: la necesidad de emplear los ahorros para financiar las inversiones que se re-
quieren en la modernización de una economía. La tasa de ahorro en América Latina
(cerca del 19 por ciento del PIB en 1993) es mucho menor que en Asia oriental (alrede-
dor del 34 por ciento del PIB). Un informe reciente de la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL, 1996, p. 51) calcula que para alcanzar una tasa de
crecimiento del 6 por ciento a mediano plazo sería necesaria una tasa de inversión del 28
por ciento, generándose un ahorro de tan sólo un 23 por ciento; el déficit resultante en
el PIB sería del 5,5 por ciento, que debería ser financiado con alguna fórmula combina-
da de créditos extranjeros y tasas de ahorro elevadas. El informe afirma que recurrir al fi-
nanciamiento externo a tal escala implicaría la posibilidad de nuevas crisis recurrentes
como la que sufrió México a fines de 1994, afirmación con la cual coincido. De todo esto
se deduce que son imprescindibles niveles mayores de ahorro.
El mantenimiento de la disciplina fiscal es determinante para la consecución de altas
tasas de ahorro, pero posiciones presupuestarias fuertes en ningún caso se traducen en un
ahorro elevado. Las estadísticas parecen sugerir que entre un 50 y un 60 por ciento del au-
mento del ahorro público se traduce en una reducción del ahorro privado (FMI, 1995).
Aun así, la consolidación fiscal sigue generando un incremento del 1,5 por ciento en las
tasas de ahorro, una cifra que no puede desperdiciarse. A su vez, no sería adecuado con-
tar exclusivamente con el ahorro generado por el sector público para aumentar el ahorro
4 El déficit brasileño también se redujo en dos tercios, pero sigue registrando una tasa peligrosa del 4,5 por ciento del
PIB.
5
Nota del traductor: en referencia al célebre hombre de Estado William Ewart Gladstone (1809-1898), quien fuera pri-
mer ministro británico en 1868-74, 1880-85, 1886 y 1892-94.
6 Como hiciera Nigel Lawson en el Reino Unido en 1988, las autoridades mexicanas apelaron a sus ventajas fiscales
para afirmar que el déficit en la cuenta corriente no constituía un problema de política, al ser su contrapartida unas
inversiones del sector privado muy superiores a las tasas de ahorro. Por desgracia, gran parte del déficit provenía de las
bajas tasas de ahorro antes que de mayores inversiones, lo cual demostró ser insostenible. Si las tasas de ahorro en
México hubieran sido mayores, podría haberse producido un descenso de las tasas de interés, lo cual habría resultado,
por un lado, en unos tipos de cambio más competitivos, y por otra parte en un aumento de las inversiones acompañado
por la reducción del déficit en la cuenta corriente; esto habría conducido a su vez al aumento de las exportaciones y al
descenso de las importaciones, reduciendo de esta manera la deuda externa.
WILLIAMSON 55
necesario, puesto que una tributación elevada tiene efectos desalentadores. La vía más
promisoria para aumentar el ahorro privado parece ser la fórmula chilena, consistente en
pasar de un sistema de reparto a uno basado en los fondos de pensiones7, aunque hay que

resaltar que para que tales medidas sean efectivas en materia de ahorro a corto plazo sería

necesario seguir el modelo chileno, esto es financiar la transición a través de impuestos en
lugar de préstamos. De hecho, algunos países ya están siguiendo el modelo chileno de pri-
vatización del sistema de pensiones, aunque todavía está por verse si están siendo igual-
mente estrictos con el financiamiento de la transición.
¿Es este renovado énfasis en cuestiones como la disciplina fiscal o el aumento del aho-
rro —que recomiendo— una consecuencia de los cambios relativos acaecidos en Améri-
ca Latina o, por el contrario, el lógico resultado de mi nuevo enfoque, libre de los
condicionantes que representaba el consenso de Washington? La respuesta está en la pri-
mera proposición. En 1989, la disciplina fiscal era un objetivo de primera necesidad para
controlar la inflación, y el proceso para lograrla fue desalentador. El mantenimiento de
este nuevo orden no deja de ser vital a pesar de que los acontecimientos posteriores han
confirmado la necesidad de complementar la disciplina fiscal con un incremento del aho-
rro del sector privado.
Prioridades del gasto público

El encabezamiento de este apartado es el mismo que empleé en el consenso de Was-
hington, y en verdad creo innecesario modificar lo que escribiera entonces: "El gasto se
debe orientar de áreas políticamente sensibles —como la administración, defensa, subsi-
dios y 'elefantes blancos', que normalmente reciben más fondos de los que su rendimiento
económico justifica— hacia otras áreas, tales como la atención primaria de la salud, la en-
señanza elemental o la infraestructura, que a pesar de su alto rendimiento económico y
su capacidad potencial para mejorar la distribución de los ingresos han sido hasta el mo-
mento marginadas". En Williamson (1990) llegué a la conclusión de que muy poco era
lo que se había reformado en este sentido, menos que en casi cualquier otra área, y, aun-
que no soy un experto en este terreno, puedo afirmar sin temor a equivocarme que la si-
tuación no ha cambiado desde entonces.
Ahora que no debo limitarme al enfoque del consenso, incluiré el gasto social den-
tro de aquellas áreas del gasto público que merecen mayor atención. Sin duda no es una
mera coincidencia el hecho de que Colombia, aun partiendo de una situación difícil, sea
uno de los pocos países del continente que ha mejorado su distribución de los ingresos al
tiempo que ha incrementado notablemente el gasto social en los últimos años.
La reforma tributaria
El consenso de Washington insistía en recortar las tasas impositivas marginales para au-
mentar los incentivos a la vez que proponía compensar la pérdida de ingresos por medio
7
Aunque Chile efectuó este cambio en un contexto privatizador, esta medida se puede instrumentar a través del sector
público, como es el caso de Singapur.
de la ampliación de la base impositiva y la mejora de la administración tributaria, todo

lo cual, en mi opinión, evitaría el desgaste asociado a la progresión impositiva. Reco-
mendaba en especial aplicar la tributación a los intereses generados por capitales inverti-

dos en el exterior (ruga de capitales), una medida que exigiría tanto un cambio radical en

las normas tributarias de muchos países (del principio de "fuente" al de "destino") como
la negociación de una serie de acuerdos con los principales receptores de fugas de capitales
para compartir toda la información tributaria disponible.
La reforma tributaria parece haber continuado su progreso en América Latina, espe-
cialmente a través de la difusión del impuesto al valor agregado. Sin embargo, mi pro-
puesta favorita, la de recaudar impuestos sobre los intereses procedentes de las fugas de
capitales, todavía está en ciernes, a excepción del caso de México, que recientemente firmó
un acuerdo (eso sí, rudimentario) con los Estados Unidos para compartir información
tributaria.
Dado que mis nuevas propuestas no deben ceñirse al consenso, me gustaría detallar
las reformas tributarias que estimo necesarias y agregar aquí un proyecto de sistema tri-
butario que incluya externalidades vinculadas con el medio ambiente. Ya sabemos que el
motivo por el cual las consideraciones ambientales tienen escaso protagonismo en una
economía de mercado radica en que muchos de los efectos ambientales de acciones eco-
nómicas son indirectos y afectan a los agentes económicos secundarios. Por ejemplo,
cuando uso mi automóvil en vez del transporte público, los costos derivados del tráfico
y la contaminación afectan a terceras personas. Si se tala una porción determinada de un
bosque, las inundaciones y aluviones resultantes perjudicarán a las propiedades situadas
río abajo, el deterioro del paisaje afectará a cualquier visitante de la zona, y la reducción
de la biodiversidad constituirá un costo global.
La solución acostumbrada para tales externalidades ha sido durante mucho tiempo
el llamado impuesto pigoviano. Este método es aceptado en general para justificar im-
puestos elevados sobre la gasolina. Sin embargo, resultaría más eficaz, y estamos a punto
de desarrollar los medios técnicos para ello, la aplicación de impuestos sobre el tráfico, im-
puestos mensurables en base al uso de las carreteras, cuya saturación determinaría el au-
mento de las tasas impositivas. El establecimiento de tasas que tengan en cuenta los
efectos indirectos de la explotación del suelo es un desafío aún mayor, y los beneficios son
tan amplios que tal empresa debe ser acometida sin demora. Creo necesaria una tasa va-
riable que dependiese del impacto ambiental que pudiera causar un uso determinado de
la tierra. Aquellos parajes prístinos que albergasen especies en peligro de extinción esta-
rían exentos de impuestos; una explotación sensata del suelo tendría una carga tributaria
moderada, pero la explotación indiscriminada de la tierra tendría una carga impositiva
gravosa. Los beneficios podrían ser enormes, al permitir un desarrollo económico que pre-
servase al mismo tiempo los incomparables medios naturales de que está tan magnífica-
mente dotada América Latina.
Que yo sepa, una tasa variable sobre la explotación del suelo no existe en ningún
lugar del mundo. Pero es igualmente cierto que hasta que Curitiba sentó precedente, nin-
guna ciudad del mundo había desarrollado un sistema de transporte urbano que al
WILLIAMSON 57
mismo tiempo no resultase prohibitivo, fuera agradable para la población y respetuoso

con el medio ambiente. Curitiba se ha granjeado el interés y la admiración del mundo en-
tero gracias a esta innovación. No hay motivo por el cual un país latinoamericano no

pueda ganarse un reconocimiento similar como pionero en un proyecto de impuestos a

la tierra que tenga en cuenta consideraciones ecológicas.
La supervisión bancaria
El siguiente punto en el programa del consenso de Washington era el de la liberalización
financiera. Aunque es indudable que el proceso permanece inconcluso, se ha progresado
bastante desde 1989. Sin embargo, el orden de prioridades en este terreno ha sufrido al-
gunas modificaciones. Como pudimos apreciar en la excelente conferencia sobre crisis
bancarias auspiciada por el BID en octubre de 1995, la liberalización financiera no estu-
vo acompañada de una supervisión adecuada de la banca, lo que ha conducido a una serie
de crisis bancarias en toda la región, especialmente en Argentina, México y Venezuela.
El sector financiero nos proporciona el contexto ideal para ilustrar los cambios que
deben producirse en las funciones del gobierno ante la liberalización de la economía. La
liberalización financiera supone que el Estado deje de conceder créditos a su elección,
pero en ningún caso implica que se desentienda por completo del sector financiero. Más
bien al contrario: ahora sabemos que la liberalización de las finanzas exige el fortaleci-
miento de la supervisión de las normas de prudencia si se desea evitar el riesgo de una cri-
sis financiera. Un Estado demasiado débil como para supervisar adecuadamente el
sistema financiero pondría en peligro el funcionamiento del mercado. Desafortunada-
mente para América Latina, este hecho se ha pasado por alto, y en consecuencia, la región
ha padecido una serie de crisis. Por ello, acabar con esta debilidad debe ser la próxima
prioridad.
Tipos de cambio competitivos

El quinto apartado del consenso de Washington hacía referencia a la necesidad de tipos
de cambio lo bastante competitivos como para estimular un rápido aumento de las ex-
portaciones no tradicionales. Como confesé anteriormente (nota a pie de página 3), éste
es uno de los temas del consenso de Washington de 1989 que traté de forma francamente
engañosa, teniendo en cuenta que no existía unanimidad respecto a la necesidad de ma-
nipular los tipos de cambio para alcanzar un grado aceptable de competitividad; frente a
la posibilidad de fijarlos y así proporcionar un anclaje nominal, o bien de liberarlos y dejar
que el mercado definiese su trayectoria. Temo que me dejé llevar por espejismos. Y, dado
que ya no me encuentro en la obligación de informar acerca del consenso, puedo modi-
ficar mi enunciado originario con la conciencia tranquila.
Los países latinoamericanos han adoptado políticas cambiarias muy dispares en los úl-
timos años. Chile y Colombia adoptaron un modelo caracterizado por el empleo de una
banda móvil capaz de mantener un tipo de cambio competitivo a pesar de la presión que
suponía la entrada de capitales (Williamson, 1996). De hecho, Brasil hizo algo muy pare-
cido, aunque de una manera menos formal y empleando una banda cambiaria más estre-
cha. Venezuela —tras un poco afortunado ínterin durante el cual trató de volver al sistema
de vínculos ajustables, y se vio inmerso en una de las peores políticas de control de divisas
y de tipos de cambio múltiples— optó por liberalizar y adoptar un tipo de cambio flotan-

te, cambiando recientemente a una política vínculo móvil. Perú tiene un tipo de cambio flo-

tante, en contraste con Argentina, que mantiene un tipo de cambio fijo con el respaldo de
una junta monetaria. México se adhirió a este modelo hasta el advenimiento de la crisis
—a pesar de contar con una banda cambiaría que se ensanchaba a un ritmo lento— pues-
to que pretendía utilizar el tipo de cambio como ancla nominal para reducir la inflación lo
más rápidamente posible. Recomiendo seguir el ejemplo de Chile y Colombia.
La liberalizarían del comercio exterior

El consenso de Washington recomendaba la pronta eliminación de las restricciones de ca-
rácter cuantitativo sobre las importaciones, seguida de una reducción progresiva de los
aranceles correspondientes hasta que éstos alcanzasen una tasa baja de entre 10 y 20 por
ciento. En aquel entonces advertí que existían discrepancias en torno al ritmo al que de-
bían reducirse los aranceles así como a la autonomía del proceso de liberalización del co-
mercio exterior respecto de las condiciones macroeconómicas, y a la conveniencia de
retrasar la aplicación de estas medidas si el entorno macroeconómico fuera adverso (esto
es, un crecimiento lento acompañado de un déficit considerable en la balanza de pagos).
Aunque nunca se admitiera abiertamente, el debate se inclinaba en favor de una libera-
lización unilateral.
Desde 1989, América Latina ha hecho grandes progresos en materia de liberalización
de las importaciones, y ha habido momentos (en México, por ejemplo) en los que habría
acogido de buen grado una ralentización en el proceso de liberalización comercial dadas
las adversas condiciones macroeconómicas existentes. En todo caso, el hecho es que la re-
gión ha alcanzado una fluctuación arancelaria de entre 10 y 20 por ciento, exceptuando
ciertas áreas espinosas como la de los automóviles. Semejante logro no significa que el
proceso de liberalización del comercio exterior deba detenerse aquí. Pero esos puntos por-
centuales que corresponden a los aranceles restantes no causan graves distorsiones, por lo
que su eventual eliminación estratégica podría constituir una buena carta de negociación
para lograr una reducción arancelaria con otros países, lo cual facilitaría las exportaciones
propias (esto también es importante para el bienestar del país, aunque muchos expertos
en comercio internacional son reacios a reconocerlo). Así pues, el paso de una reducción
unilateral de los aranceles a la adopción de acuerdos regionales para establecer el libre co-
mercio (Mercosur, TLCAN y otros acuerdos bilaterales) ha demostrado ser una estrate-
gia muy sensata. En un contexto como éste, caracterizado por la constante liberalización
de los acuerdos comerciales a escala mundial, parece lógico que semejante proceso de-
semboque en la tan ansiada "área de libre comercio de las Américas".
El siguiente punto del consenso de Washington versaba sobre la conveniencia de una
liberalización análoga de las restricciones legales sobre la inversión extranjera directa.
Dado que esta reforma se ha llevado a cabo en todas partes, omitiré este punto en mi
revisión.
WILLIAMSON 59
Una economía competitiva

El consenso de Washigton pasó a destacar la importancia de la privatización y la desre-
glamentación, cuestiones ambas que han hecho sustanciales —aunque dispares— pro-

gresos en América Latina, especialmente en lo que se refiere a la privatización. Por

desgracia, tales reformas no siempre han conseguido estimular la competencia. Tampo-
co podemos estar seguros del bienestar que generará la sustitución de un monopolio es-
tatal por otro privado: puede incentivar la eficiencia pero asimismo estimular el abuso del
poder del monopolio.
Así pues, he incluido privatización y desreglamentación bajo un mismo enunciado,
el de una economía competitiva, con el propósito de resaltar lo que es, o debería de ser,
el objetivo de ambas: someter a todas las empresas a los principios de la competencia en
un contexto de duros recortes presupuestarios. Con la privatización no se pretende me-
jorar sólo la situación del fisco, sino transformar principalmente los incentivos con los que
se enfrentan las empresas para mejorar su eficiencia. Y la desreglamentación que se nece-
sita es aquélla que libera a la economía de las leyes que impiden la entrada de nuevas em-
presas y restringen la competencia, no el vaciamiento de las normas que garantizan la
seguridad nacional, la conservación del medio ambiente o la salvaguarda del sistema fi-
nanciero, como pensaba Dan Quayle. En este nuevo apartado también se pone de relie-
ve la importancia de una política oficial antimonopolística que asegure la competencia.
La desreglamentación que se ha llevado a cabo hasta el momento ha omitido, en la
mayor parte de los casos, al mercado laboral. Esta tendencia es comprensible desde una
perspectiva política, dado que los principales beneficiarios de la regulación del mercado
laboral suelen ser los elementos políticamente más activos de entre los que se consideran
"desamparados"; pero esta tendencia es también desafortunada, puesto que los auténticos
beneficiarios están lejos de ser los elementos menos privilegiados de la sociedad, y sus ga-
nancias provienen a costa de aquéllos que viven en las peores condiciones. Por ejemplo,
la regulación de los despidos supone una pérdida de puestos de trabajo en vez de con-
servarlos, pero el hecho es que los puestos de trabajo que perduran son los que vale la
pena conservar, en tanto que aquellas personas que no consiguen un puesto de trabajo
porque tal puesto no ha sido creado debido a la regulación existente son desempleados
políticamente desarmados. La mayoría de las restricciones laborales deberían eliminarse,
aunque se puede llegar a justificar la existencia de un salario mínimo básico, dado que es
bueno arriesgar un número reducido de puestos de trabajo por un sueldo más elevado
para un trabajador que cobra poco.
Derechos de propiedad
El último componente del consenso de Washington, obviado hasta el momento, trataba
sobre la necesidad de garantizar y definir con claridad los derechos de propiedad, y con-
seguir que sean accesibles a todos por igual —incluido el sector informal— y a un costo
razonable. La cuestión se había planteado originariamente en un escrito de Hernando de
Soto (1989), pero a la vez reflejaba la influencia de las facultades de derecho y economía
de la Universidad de Chicago. Si exceptuamos el Perú posterior a 1990 y uno o dos paí-
ses centroamericanos, no creo que la cuestión de los derechos de propiedad haya hecho
grandes progresos. Entre tanto, los trabajos de investigación realizados en torno a las eco-
nomías en transición han considerado a este tema de vital importancia. En general, no

tiene sentido esperar que la gente se esfuerce y trabaje duramente para luego ahorrar e in-

vertir, y perfeccionar su formación y habilidades, si no existe una garantía mínima de que
extraerán algún provecho de tales esfuerzos.
Una particularidad referente a los derechos de propiedad es la de lograr una distri-
bución más equitativa de la propiedad rural, cuestión ésta que forma parte, en mayor o
menor medida, del programa político brasileño. La reforma agraria es un tema ineludi-
ble en cualquier programa que enfatize los derechos de propiedad, todo lo cual podría
conducir a una mayor equidad.
El fortalecimiento institucional
Mi nuevo programa incluirá dos nuevos enunciados. Comenzaré adhiriéndome a la
tesis de Moisés Naím (1995), que considera bastante probable que la próxima serie de re-
formas en América Latina exija en algunos casos la construcción, en otros el fortaleci-
miento, de las instituciones. Naím cita como ejemplos a la creación de instituciones
equivalentes a la Comisión de Bolsa y Valores de los Estados Unidos, la puesta en mar-
cha de programas sociales dirigidos a los estratos más pobres, y la adecuada supervisión
del sistema bancario. Ya traté este último punto, así como también abogué por un au-
mento en el gasto social, que sin duda requerirá estar bien focalizado, y en consecuencia
podría demandar innovación institucional.
El objetivo principal es un cambio del enfoque político: es necesario fortalecer una
serie de instituciones estatales estratégicas en lugar de reducir un Estado sobresaturado;
este fortalecimiento contribuirá a un crecimiento económico más rápido y/o equitativo.
Los organismos susceptibles de tal fortalecimiento son instituciones tradicionalmente pe-
queñas y de élite, no las grandes burocracias, que en muchos casos necesitan recortes drás-
ticos. Mi propia lista de las instituciones que se deberían fomentar, incluye en primer
lugar a un banco central independiente que, siguiendo el ejemplo chileno y colombiano,
se encargue de la política cambiaría y monetaria. Para apuntalar las políticas fiscales habría
que crear igualmente una comisión presupuestaria (Hausmann y Eichengreen, 1996); una
cuestión que se halla en pleno apogeo en varios países de América Latina es la descen-
tralización, cuyas implicaciones en el terreno fiscal no dejan de ser problemáticas. Ob-
viamente, también los tribunales de justicia han de ser tomados en cuenta como
instrumentos para la protección de los derechos de propiedad antes mencionados, para
lo cual se requiere una mayor independencia judicial respecto del poder ejecutivo.
Preferiría excluir de esta lista un ministerio de planificación o de industria. Todavía
está por verse si los países de Asia oriental han experimentado un crecimiento tan espec-
tacular gracias a sus políticas industriales o, por el contrario, a pesar de ellas; lo que sí sa-
bemos es que para obtener buenos rendimientos, una política industrial ha de ser
orquestada por organismos civiles extraordinariamente competentes e incorruptibles.
Dudo mucho que éste sea el caso de los países latinoamericanos. Un proyecto más acer-
WILLIAMSON 61
tado en materia de política industrial partió de Joseph Ramos (1996), quien aconsejaba
la creación de misiones encargadas de incentivar la productividad similares a las que los
países europeos enviaran a Norteamérica como parte del Plan Marshall. Su informe in-

dica que tales misiones encargadas de recorrer empresas que utilizan la tecnología de prác-

ticas óptimas en diversos países y en cuyo seno estarían representados todos los sectores
industriales del país, han demostrado una alta eficiencia en función del costo a la hora de
incrementar la productividad industrial. El costo moderado que supondría la creación de
una entidad que respaldase dichas misiones hace que este proyecto merezca toda nuestra
atención.
Una mejor educación

El componente del consenso relacionado con la reordenación de las prioridades del
gasto público sugería que la enseñanza no debía sufrir recortes presupuestarios, pero la
brevedad del enunciado no refleja la importancia clave que tiene la educación para el fu-
turo de América Latina. Precisamente éste será el segundo tema adicional del nuevo pro-
grama.
Puede decirse que una mano de obra calificada es el requisito previo fundamental
para el rápido desarrollo de un país, y es más importante que variables como el ahorro,
el tipo de cambio y la infraestructura, que hasta cierto punto son endógenas. Si junto con
el capital y la infraestructura existiera una fuerza de trabajo bien formada y capacitada
para la producción de bienes destinados al mercado mundial, los beneficios serían enor-
mes, porque la infraestructura y el capital pueden proporcionarse mucho antes de lo que
tarda en educarse a toda una fuerza de trabajo sin formación previa. Este suele ser el ar-
gumento que explica por qué Europa se recuperó del impacto de la segunda guerra mun-
dial mucho más rápido de lo que tardaron los países pobres en desarrollarse.
Pero los beneficios de una mano de obra bien educada no se limitan a potenciar las
posibilidades de crecimiento económico. Una educación de baja calidad suele asociarse a
la idea de que una gran proporción de cada cohorte generacional de una sociedad recibe
la mínima instrucción posible, antes que al hecho de que muy pocos llegan a obtener una
formación universitaria de primer orden. La lógica consecuencia es que gran parte de la
población, de todas las edades, habrá de conformarse con trabajos de baja categoría y por
consiguiente, con ganar el salario mínimo. Una educación de baja calidad afecta despro-
porcionadamente a las mujeres, factor determinante en la persistencia de altas tasas de na-
talidad y la consiguiente presión sobre el medio ambiente. Así pues, una enseñanza de
calidad redundaría en favor del crecimiento, la distribución de los ingresos y el medio am-
biente. En verdad, vendría a impulsar el bienestar general aparte de los beneficios eco-
nómicos a los que ya hemos aludido.
La educación no ha sido el punto fuerte en la política latinoamericana de los últimos
años. La calidad de la enseñanza pública ha decaído, y en un buen número de países el
gasto educativo se ha limitado a proveer formación universitaria gratuita a aquéllos que
han llegado lo bastante lejos como para beneficiarse de ella (que, en la mayoría de los
casos, son hijos cuyos padres pueden costearles una educación privada). Es necesario,
pues, aumentar los gastos educativos e invertirlos en la enseñanza primaria y secundaria.

Esos pocos afortunados que acceden a los estudios universitarios bien podrían financiar
su educación a través de préstamos. Esta reforma tendría una vocación claramente igua-

litaria, aunque no haría más que eliminar una serie de privilegios que perpetúa la desi-

gualdad social.
Resumen
El nuevo programa podría resumirse de la siguiente forma:
• Incremento del ahorro mediante la instauración de disciplina fiscal.

• Reinversión del gasto público en programas sociales bien elaborados.
• Reforma del sistema tributario que introduzca, entre otras cosas, un impuesto
sobre el uso de la tierra que tenga en cuenta consideraciones ecológicas.
• Consolidación de la supervisión de la banca.
• Mantenimiento de tipos de cambio competitivos, desterrando los tipos de cambio
flotante o su utilización como ancla nominal.
• Continuación de la liberalización del comercio intrarregional.
• Creación de una economía de mercado competitiva mediante la privatización y la
liberalización (incluida la del mercado laboral).
• Redefinir y hacer accesible al conjunto de la sociedad los derechos de propiedad.
• Creación de instituciones estratégicas como bancos centrales autónomos, comi-
siones presupuestarias fuertes, un poder judicial independiente e incorruptible, y en-
tidades que respalden misiones promotoras de la productividad.
• Incremento de los gastos educativos, sobre todo alrededor de la enseñanza prima-
ria y secundaria.
El ensayo de Gert Rosenthal incluido en la presente obra enumera los siguientes pro-
blemas que todavía están vigentes en América Latina: el relanzamiento del crecimiento,
el aumento del empleo y la reducción de la desigualdad. ¿Bastaría el programa de
Williamson para cubrir estas necesidades? Así lo espero. Este programa expresa mi con-
vencimiento de que habrá empresas prósperas cuando se produzca una organización in-
terna de la sociedad que asegure la estabilidad macroeconómica y social así como la
infraestructura física de una economía de mercado y cuando la sociedad le brinde a sus
ciudadanos educados una oportunidad equitativa de ser partícipes de la economía mun-
dial (sin necesidad de que ninguna conferencia discuta el modo en que debería lograrse
este último objetivo). Para que esto ocurra debe procederse con seriedad a la puesta en
marcha de proyectos con prácticas óptimas y bien probados8 como los aquí presentados.
El progreso empresarial restablecerá el crecimiento económico; al mismo tiempo, el cre-
cimiento económico elevará las tasas de empleo sin recurrir a elementos de distorsión
como la sustitución de importaciones; la expansión del empleo, unida a una enseñanza
8
Con la excepción del mencionado "impuesto ecológico" del uso del suelo.
WILLIAMSON 63
más igualitaria y a políticas sociales más equitativas, acabará con la malsana imagen de
América Latina como reino de la distribución más injusta del planeta.
Este nuevo programa no se basa en una sola idea todopoderosa, como la creación de

capital, o la sustitución de importaciones, o la dependencia, o hasta el neoliberalismo, ideas

éstas que los intelectuales suelen colocar en el centro mismo de estos programas políticos9.
Pero sí debemos reflexionar sobre el hecho de que Asia oriental no tenía una perspectiva
global del mundo cuando encaró su propia modernización, a todas luces extraordinaria, en
las últimas décadas. El hecho de que esta región no fuera deudora de ningún legado ide-
ológico le permitió adoptar algunas de las sugerencias del consenso de Washington (como
la de la disciplina fiscal o los tipos de cambio competitivos), a la vez que trataba otras cues-
tiones de una manera muy poco liberal pero sí pragmática (una notable liberalización fi
nanciera y de importaciones, y eliminación de regulaciones). Asia oriental insiste ahora en
buscar un marco global donde insertar sus logros, pero lo cierto es que en cuestiones de
claro significado ideológico, como la planificación y el protagonismo del Estado, así
como la buena acogida de las multinacionales, no existe un modelo único y monolítico
para esa región. Así que, si quienes leen esta revisión la tachan de ecléctica en vez de dog-
mática, espero que tal cualidad sea apreciada y no estigmatizada.
9
Cualquier latinoamericano que se avergüence de la pasada adhesión de la región a principios semejantes debería con-
solarse pensando que ninguno de ellos, exceptuando tal vez el de la dependencia, resultó ser más disparatado que la lla-
mada economía de oferta, doctrina nacida al norte que considera el recorte de los impuestos como la panacea que con-
duciría al crecimiento económico.
REFERENCIAS
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1990s". Universidad de Wisconsin, Madison.
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ferencia sobre "Brazil and the New World Order" en la UERJ, Rio de Janeiro.
. 1996. The Crawling Band as an Exchange Rate Regime: Lessons from Chile, Colombia
and Israel. Washington DC: Institute for International Economics.
APÉNDICE
Resumen del consenso de Washington de 1989
• Disciplina fiscal. El déficit presupuestario —que debería incluir a gobiernos provin-

ciales, empresas del Estado y el banco central— debería ser lo suficientemente reducido
como para financiarlo sin recurrir al impuesto inflacionario. Ello implica contar con un
superávit primario (esto es, previo a la suma de la deuda y los gastos) de varios puntos
porcentuales del PIB, así como un déficit operativo (que vendría a ser el déficit sin con-
tar aquellos intereses que simplemente compensan la inflación) de no más del 2 por cien-
to del PIB.
WILLIAMSON 65
• Prioridades del gasto público. El gasto debería desviarse de aquellas áreas política-
mente sensibles —áreas que reciben tradicionalmente recursos desproporcionados en re-
lación con los beneficios económicos que producen, tales como la administración,

defensa, subsidios indiscriminados y "elefantes blancos"— hacia otras áreas marginadas

pero capaces de generar altos rendimientos económicos y de mejorar la distribución de los
ingresos, tales como la atención primaria de la salud, la enseñanza primaria y la infraes-
tructura.
• La reforma tributaria. Esta reforma incluiría la ampliación de la base tributaria y el re-
corte de tasas impositivas marginales. El objetivo es aumentar los incentivos y promover
la equidad horizontal sin rebajar la progresividad existente. El mejoramiento de la admi-
nistración tributaria (incluyendo la tributación sobre los ingresos e intereses derivados de
bienes invertidos en el exterior —fugas de capital) es un factor determinante en la am-
pliación de la base tributaria en el contexto latinoamericano.
• La liberalización financiera. El objetivo final de la liberalización financiera son tasas
de interés determinadas por el mercado, aunque la experiencia ha demostrado que en pe-
ríodos de crisis de confianza crónica las tasas de interés pueden ser tan altas que llegan a
amenazar la solvencia financiera de las empresas productivas y del propio gobierno. En se-
mejantes condiciones, un objetivo temporal y sensato sería la eliminación de tasas de in-
terés preferenciales para prestamistas privilegiados y, asimismo, la consecución de
moderadas tasas de interés reales positivas.
• Tipos de cambio. Todos los países requieren, por lo menos en lo que a transacciones
comerciales se refiere, tipos de cambio unificados y lo suficientemente competitivos
como para que estimulen el crecimiento acelerado de exportaciones no tradicionales y ga-
ranticen a los exportadores el mantenimiento de tal competitividad en el futuro.
• La liberalización del comercio. Deben sustituirse las restricciones cuantitativas al co-
mercio por aranceles que a su vez fueran reduciéndose progresivamente hasta alcanzar un
nivel mínimo uniforme que oscilase entre el 10 y el 20 por ciento. Existen, empero, dis-
crepancias en torno al ritmo al que deberían reducirse dichos aranceles (para algunos esta
reducción debería concretarse en alrededor de tres años, para otros en torno a los diez) y
asimismo no existe unanimidad sobre la conveniencia de ralentizar el proceso de libera-
lización comercial si las condiciones macroeconómicas son adversas (recesión y déficit en
la balanza de pagos).
• Inversión extranjera directa. Se recomienda la supresión de barreras que impidan la
entrada de empresas extranjeras; las empresas nacionales y foráneas deberían competir en
igualdad de condiciones.
• Privatización. Se aboga por la privatización de las empresas estatales.
• Desreglamentación. Los gobiernos deben eliminar las regulaciones que impidan la par-
ticipación de nuevas empresas o que restrinjan de alguna manera la competencia, a la vez que
garantizan el mantenimiento de regulaciones que se justifican como la seguridad, la protec-
ción ambiental o la supervisión de las normas de prudencia de las instituciones financieras.
• Derechos de propiedad. El sistema legal debe garantizar derechos de propiedad a bajo
costo y accesibles al sector informal.
COMENTARIO

Francés Stewart1 sobre el trabajo de
John Williamson
Revisión del consenso de Washington
El debate sobre el consenso de Washington (CW) se plantea a dos niveles: el primero se

refiere a la discusión acerca del proceso mismo: quién se encarga de formular las políti-
cas, la legitimidad del proceso y el derecho a la libertad de pensamiento; el segundo es un
debate de contenido: si el contenido de las propuestas del CW era apropiado para todos
los países y para cualquier momento, y si existían las condiciones necesarias o suficientes
para el desarrollo. Existe, por supuesto, cierta superposición entre los dos debates: por
ejemplo, si el contenido de las políticas fuera en todo momento correcto y tan obvio
como la redondez de la Tierra, entonces el debate acerca del proceso tendría menos vali-
dez, aunque el proceso todavía sería de interés dado que los principios democráticos y los
derechos humanos justifican que los individuos tomen decisiones correctas o erradas. En
mis comentarios trataré de diferenciarlos, y primeramente me referiré al tema del proce-
so, para luego proseguir con el del contenido.
El proceso
Cuando a finales de los años ochenta John Williamson acuñó el término de "consenso de
Washington" (CW) que solía describir como las políticas económicas con las cuales los
gobiernos de América Latina estaban de acuerdo, el término deleitó a sus detractores y
confundió a sus partidarios, no tanto por el contenido del CW sino por su nombre. A
este respecto, sus críticos señalaban que, al usar ese término, Williamson estaba defi-
niendo quién formulaba la política a fines del siglo XX: no los gobiernos, sino Washing-
ton. El término "Washington" era muy apropiado, ya que comprendía no solamente al
FMI y al Banco Mundial, sino también quien se hallaba detrás de aquellas instituciones,
la eminencia gris no tan encubierta —el gobierno de los Estados Unidos— y, detrás de
él, los verdaderos amos encubiertos de ese gobierno, principalmente los economistas pro-
fesionales americanos y los intereses empresariales occidentales.
En su actual presentación Williamson trata de "desarmar a sus críticos" reconocien-
do esta acusación, pero no intenta refutarlos. Usó el término consenso de Washington en
vez de emplear el más lógico, el de "consenso latinoamericano," para describir el conjunto
de políticas en las cuales estaban de acuerdo, e incluyó aquellas políticas que "creía que
1
Universidad de Oxford. Agradezco los valiosos comentarios de Rosemary Thorpe a un borrador anterior.
STEWART 67
podrían llevar a un consenso en Washington". Más aún, su objetivo fue el de convencer

a Washington de que los gobiernos de América Latina habían llegado a aceptar las polí-
ticas que Washington había aprobado.

La década de 1980 puede considerarse como una prolongada batalla sobre las deci-

siones de política en América Latina. Como es bien sabido, desde los años cincuenta y
hasta finales de la década de 1970, la mayoría de los gobiernos adoptaron políticas pro-
teccionistas y centradas en el Estado, políticas que eran combinadas a menudo con défi-
cit fiscal, bajas tasas de interés y otras medidas de este tipo. La justificación intelectual de
estas políticas provenía en parte de la economía keynesiana, pero esta justificación fue asi-
mismo parcialmente desarrollada en la región bajo la fuerte influencia de Prebisch, la
CEPAL y la teoría de la dependencia. En los años ochenta, Washington llevó a cabo un
intento concertado para que las políticas se orientaran hacia el monetarismo, se basaran
en el mercado, y fueran abiertas y no intervencionistas, es decir, hacia políticas del tipo
CW. La situación de endeudamiento y la desesperada necesidad de financiación de
América Latina proporcionó a Washington gran poder de negociación. Williamson estaba
en lo cierto, y en los años ochenta se produjo una revolución en la forma de hacer polí-
tica en América Latina. Al respecto el paquete del CW fue ampliamente aceptado, aun-
que el grado de aceptación y la velocidad con que se adoptaría varió de un país a otro. El
proceso fue formulado básicamente por las instituciones de Washington, que determi-
naban lo que consideraban políticas adecuadas e imponían su punto de vista sobre Amé-
rica Latina y otros países, a través de las políticas predominantes de condicionalidad de
la década de 19802. El apoyo intelectual a estas nuevas políticas vino también de Améri-
ca Latina donde nuevos grupos de doctores formados en los departamentos de economía
de los Estados Unidos regresaban para ocupar importantes cargos en los gobiernos de sus
países. Pero estos economistas eran también, en cierto sentido (aunque de forma más
sutil), un producto de Washington. Por lo general los estudiantes habían recibido becas
muy generosas de los Estados Unidos para aprender a interiorizar el consenso, de la
misma forma que en la época colonial los jóvenes más brillantes de la India, Marruecos
y otros países obtuvieron becas de Oxford, Cambridge y París.
La fuerza de la condicionalidad del FMI y del Banco Mundial fue apuntalada por los
donantes bilaterales y por las realidades financieras del sector privado; las reestructura-
ciones de la deuda en el Club de París dependían de la aprobación del FMI y del Banco
Mundial, y los acuerdos sobre la deuda del sector privado requerían la aprobación del
CFI. Recientemente, las políticas más ortodoxas del CW se han convertido en elemen-
tos esenciales para tener contentos a los mercados, en tanto que los países son cada vez
más dependientes de los mercados financieros.
El proceso cuestiona seriamente quién está llevando a cabo la formulación de políti-
cas en América Latina. Los gobiernos elegidos democráticamente son libres de adoptar las
2
En los años ochenta, diecisiete países de América Latina y el Caribe tenían programas desde hacía más de dos años
con el Fondo Monetario Internacional (de los cuales cinco tenían programas desde hacía más de cinco años); y doce
países tenían programas de ajuste estructural con el Banco Mundial desde hacía más de dos años.
68 SEGUNDA PARTE/COMENTARIO SOBRE WILLIAMSON
políticas enunciadas en el CW: también pueden decidir cuan lejos y rápido pueden ir en
cierta dirección, y luego añadir políticas que no estaban incluidas originalmente en el
consenso. ¿Pero gozan realmente de la libertad para adoptar paquetes alternativos? ¿o d

ser keynesianos? ¿o proteccionistas? ¿o populistas? ¿o de nacionalizar en vez de privatizar

La respuesta es afirmativa, si no les importa convertirse en parias internacionales; o ne-
gativa, si quieren recibir préstamos del FMI/Banco Mundial, reestructurar su deuda o
participar en los mercados financieros. Las normas de Washington son las adecuadas. Los
orígenes de la ortodoxia de los años ochenta se encuentran en las instituciones de las ca-
lles 18 y 19 de Washington D.C. A este respecto, si desaparecieran el FMI y el Banco
Mundial, los mercados financieros mundiales todavía podrían exigir a los países partici-
pantes un conjunto de políticas muy similares. El éxito del Banco Mundial en llevar a
cabo la apertura de las economías a los mercados financieros globales ha sacado de la lám-
para a un genio que es más fuerte que Washington y al cual el propio Washington tiene
que reverenciar. Más aún, este genio es más siniestro que Washington. Cuando Was-
hington estaba a cargo, presentaba un paquete explícito de políticas (CW), claramente
definido y abierto a la discusión (aún cuando sólo una de las partes tuviese derecho a
ganar el debate). De vez en cuando o al menos de manera verbal, Washington llegó a
hacer concesiones a sus críticos, por ejemplo, al concentrarse tanto en el alivio de la po-
breza como en el ajuste. Sin embargo, los requisitos de los mercados financieros son
menos transparentes y no están sujetos al debate racional, dado que no hay con quién de-
batir, excepto los analistas financieros que creen entender la lógica del mercado y el modo
en que reaccionará. El Banco Mundial ha sido reemplazado por un consenso de merca-
do (CM), que es menos liberal y razonable que el CW de Williamson, y mucho menos
que la versión modificada del CW que se expone en este volumen.
Solamente existe una forma de que los países eviten tanto el CW y el CM (y aún en
este caso la puerta está cerrándose): ser independientes de Washington y de los mercados
internacionales. Los países exitosos de Asia oriental lo lograron y esto les dio libertad para
escoger un conjunto de políticas que diferían considerablemente del CWy el CM, y que
resultaron espectacularmente exitosas. Esto me lleva al contenido del CW.
El contenido
Empezaremos por los objetivos: Gert Rosenthal señala en este volumen que los tres ob-
jetivos básicos de las políticas económicas de América Latina deberían ser la reactivación
del crecimiento, la expansión del empleo y la reducción de la desigualdad. Aunque estoy
de acuerdo con su propuesta en términos generales, preferiría que el objetivo central hu-
biera sido el desarrollo humano sostenible y que los medios para llevarlo a cabo íiieran el
crecimiento económico, un mayor empleo, la reducción de la desigualdad y la viabilidad
ambiental de las políticas. Asimismo, los objetivos de Rosenthal tienen el gran mérito de
ser transparentes y susceptibles de ser medidos, razones por las que estoy muy contenta
y dispuesta a aceptar el consenso de Rosenthal (CR). En general, las políticas del CW no
han tenido éxito a la hora de conseguir los objetivos del CR. Se ha reiniciado el
crecimiento en algunos países, pero sus bases son frágiles y muy dependientes de los flu-
STEWART 69
Cuadro 2.1. Distribución del ingreso en América Latina en los años ochenta

Coeficiente de Gini Coeficiente de Gini

País alrededor de 1980 alrededor de 1989
Argentina (metropolitano) 0,408 0,486
Bolivia (urbano) 0,516(86) 0,525
Brasil 0,594 0,633
Chile (urbano) 0,585 0,532
Costa Rica 0,475 0,460
Guatemala 0,579 (86/7) 0,595
Honduras 0,549 (86) 0,591
México 0,506 (84) 0,550
Panamá 0,488 0,565
Paraguay (metropolitano) 0,450 (83) 0,398
Uruguay 0,436 0,424
Venezuela 0,428 0,441
Fuentes: Psacharapolous y otros, 1993; Graham, 1994.
jos financieros. Al mismo tiempo, ha empeorado la desigualdad del ingreso primario

(véase el cuadro 2.1). Las reformas tributarias de la región han reducido el potencial re-
distributivo del Estado, de manera que efectiva y potencialmente, la distribución secun-
daria también ha empeorado. La creación de empleo en el sector formal ha sido débil,
registrando aumentos menos que proporcionales en relación con el crecimiento. De ma-
nera que podría parecer que el CW no es la solución perfecta para los problemas econó-
micos de la región (aunque algunos podrían señalar que eso se debe a que el consenso no
ha sido adoptado íntegramente). Asia oriental (y en la actualidad el sudeste de Asia pa-
rece haber logrado mayores éxitos en los tres objetivos: crecimiento, empleo e igualdad.
Sin embargo, Asia oriental no siguió el CW. La mayor parte de mis desacuerdos con el pa-
quete de políticas del CW se refiere a las políticas que adoptaron estas economías exito-
sas. Como diferencias significativas se presentan a continuación los siguientes ocho
temas.
Primero, fue el ahorro interno y no el externo el que sirvió de motor en Asia oriental,
y el ahorro y la inversión han sido sumamente elevados. El CW inicial incorporaba la dis-
ciplina financiera del gobierno (es decir, la reducción de los desahorros, pero no decía nada
en relación con los ahorros privados excepto que las tasas de interés debían aumentarse. En
la actualidad, se sabe que este enfoque no aumenta el ahorro total. Más aún, la inversión pri-
vada se deprime como consecuencia de los recortes del gasto público a través de la pérdida
resultante del efecto de atracción. La inversión también puede desalentarse debido a las ele-
vadas tasas de interés. En su nuevo consenso (NC), Williamson incluye la necesidad de tasas
elevadas de ahorro interno. Su propuesta, una nueva forma de financiar las pensiones, puede
lograr el objetivo, pero esta táctica no constituyó la forma en que los países asiáticos au-
mentaron sus ahorros. Se necesitan más investigaciones sobre la manera en que los países
asiáticos alcanzaron los altos índices de ahorro en las unidades familiares.

Además de los ahorros se necesitan altos niveles de inversión, un tema que no se con-

templa en el antiguo consenso (CW). El NC presupone que la inversión se incrementa-
ría automáticamente con los ahorros, pero muchos creen que la relación es inversa y que
por lo tanto deben encontrar formas activas de aumentar los niveles de inversión.
Segundo, la reforma agraria desempeñó inicialmente un papel central en Taiwan y
Corea, lo que resultó en un menor grado de desigualdad y, a diferencia de lo observado
en el caso de América Latina, en la reducción del índice de consumo de bienes de lujo.
En el NC se acepta la reforma agraria, pero ésta no formaba parte del CW. En todo caso,
aun siendo aceptada y adoptada, la reforma agraria no resolvería ahora el problema de la
desigualdad en América Latina, dado que los sistemas de tenencia de la tierra han deja-
do de ser la fuente predominante de esta desigualdad. A este respecto, la tributación pro-
gresiva, que es esencial, fue descartada en el CW, y de manera más firme en el NC.
Tercero, el eje central de la experiencia asiática fueron los altos niveles y la buena ca-
lidad de la educación. Este tema fue omitido casi en su totalidad en el CW, lo cual se tra-
dujo en un deterioro de los recursos humanos a raíz de los recortes en el gasto público
realizados en los años ochenta. El NC de Williamson reconoce la necesidad de una buena
educación.
Cuarto, el éxito logrado en Asia estaba basado fundamentalmente en el crecimiento
de la industria manufacturera de gran intensidad de mano de obra. Ésta fue apoyada por
los bajos tipos de cambio. Williamson indica que, si bien éstos fueron incluidos en el CW
de 1989, se trató de un error, ya que no todos los países los adoptaron, y Washington, y
tal vez Williamson, lo presentaron de manera ambigua. Ahora forma parte de su NC.
Quinto, otro elemento importante que facilitó las exportaciones de uso intensivo de
mano de obra de Asia oriental fueron los costos salariales inicialmente muy bajos que se
basaban en los reducidos costos de oportunidad de la mano de obra, generados a su vez
por la escasa dotación de recursos naturales. Esta situación no puede ser imitada en Amé-
rica Latina, donde la dotación de factores de producción es diferente. Por lo tanto, el in-
tento de alcanzar ventajas comparativas en América Latina podría conducir a un conjunto
diferente de exportaciones cuya concentración estaría más orientada hacia los recursos bá-
sicos; estas exportaciones absorberían menos mano de obra y por tanto obstaculizarían los
objetivos de empleo del CR. Para tener éxito en la exportación de manufacturas de Amé-
rica Latina, éste tendría que darse en actividades relacionadas con salarios y habilidades
elevados, nuevamente destacando la prioridad de la educación. Asimismo, señala la ne-
cesidad de que existan políticas industriales que promuevan este tipo de industria basa-
da en salarios y habilidades elevados. Esta diferencia en los patrones de ventajas
comparativas hará que el empleo de mano de obra no calificada se convierta en un pro-
blema más crónico en América Latina que en Asia.
Sexto, los países de Asia oriental no siguieron el modelo no intervencionista y libe-
ralizador de importaciones contenido en el CW y en el NC. A este respecto los trabajos
STEWART 71
de Pack y Westphal, Amsden, Wade, Lall y otros, han establecido claramente que los go-
biernos de Asia oriental aplicaron políticas muy activas de promoción de industrias es-
pecíficas. Estas intervenciones comprendieron el uso de crédito subsidiado tan odiado por

el CW, la desagradable protección de las importaciones y la proscripción de la propiedad

pública. Muchas de las industrias que se promovieron con éxito fueron las que estaban en
contra de las ventajas comparativas de los países (por ejemplo la producción de acero, bar-
cos y automóviles) e implicaban arduas economías de aprendizaje. Los gobiernos no apos-
taron por los ganadores, que cualquier persona que sepa apostar podría contarnos cuan
difícil es esta elección, más bien, crearon a los ganadores al elegir aquellas industrias que
tenían algún sentido desde el punto de vista de los mercados internacionales, de la cali-
ficación y de otros temas similares. Asimismo, utilizaron las políticas gubernamentales
para apoyar la infraestructura física, científica y técnica necesaria. Las políticas asiáticas di-
fieren de las políticas de sustitución de importaciones que los países de América Latina y
de otras regiones habían adoptado con menor éxito en los años sesenta y setenta, en que
los países asiáticos fueron mucho más selectivos y eligieron sus políticas no para llevar a
cabo la sustitución de las importaciones a nivel global, sino para lograr eventualmente
(una vez que el período de aprendizaje hubiese concluido) la sustitución de exportacio-
nes; estas políticas protegían temporalmente a las industrias y luego eran abandonadas, lo
que significaba dejar libres a las industrias que hubieran tenido éxito, o en caso contra-
rio aceptar su fracaso.
Es en este conjunto particular de políticas donde el CW difiere más significativa-
mente del modelo asiático: lejos de adoptar los bajos niveles de protección global que
formaban buena parte del CW y del NC, apostaron por elevados niveles de protec-
ción/promoción para un grupo selecto de industrias. No está claro cuan fácil nos es imi-
tar estas políticas; se dice que sólo algunos países tienen la capacidad para llevarlas a cabo,
pero no existe un análisis convincente que lo demuestre. Lo que tampoco está claro es por
qué las políticas de protección/promoción selectiva pueden considerarse dogmáticamen-
te erróneas tanto en el CW como en el NC. Dada la dotación de recursos con que cuen-
ta América Latina, es muy importante desarrollar industrias globales que utilicen tanto
calificaciones como escalas moderadamente elevadas y en las que el período inicial de
aprendizaje podría ser esencial. Asimismo, estas políticas podrían ser más relevantes para
América Latina que para los países asiáticos, dado que el costo de los factores permitiría
una expansión exitosa en exportaciones de mano de obra intensiva con un corto perío-
do de aprendizaje.
Séptimo, en su NC Williamson destaca la importancia del desarrollo institucional,
un elemento que estaba ausente en el CW. En este sentido, estoy totalmente de acuerdo
con Williamson. (Esto también fue parte de la historia de Asia oriental). Es muy difícil
lograr la instauración de una administración pública de prestigio y de elevadas califica-
ciones motivada por la confianza, pero es un requisito indispensable para el desarrollo
económico. Como señala Williamson, el ámbito de la reglamentación —y no sólo en el
área financiera sino también para evitar el abuso de los monopolios privados, proteger el
medio ambiente y promover la seguridad— es cada vez más importante en las economí-
as privatizadas y orientadas hacia el mercado. Otras instituciones que deben desarrollar-

se y mejorarse son los gobiernos locales, aquéllas relacionadas con la investigación y el de-
sarrollo, la transferencia de tecnología, y el crédito para el sector de la población de bajos

ingresos. El desarrollo de estas instituciones solamente tendrá buenos resultados si las per-

sonas involucradas están motivadas no sólo por los incentivos del mercado (o abierta-
mente por el dinero) sino además por el interés público, por la dignidad de su trabajo, el
deseo de respeto y otros ideales. Sin embargo, la filosofía del CW, y más aún el CM, están
en contra de estas motivaciones.
Por último, me ocuparé de la focalización del gasto social, la otra adición del NC,
compartida por las instituciones de Washington. Williamson repite los conocidos argu-
mentos de que la "focalización" evita el gasto de recursos en aquella población que no lo
necesita, y por lo tanto los aumenta para la población objetivo. Pero una focalización de
esta naturaleza no funciona, es un espejismo similar al que se presentaba en la televisión
cuando los misiles norteamericanos "Patriot" destruían los misiles "Scud" sin causar nin-
gún sufrimiento humano en la guerra del Golfo Pérsico. Cuando estas focalizaciones se
llevan a la práctica, presentan numerosos defectos: i) no llegan a la población en situación
de pobreza debido a que ésta no los busca, o no se ajusta a los criterios de la focalización
(por ejemplo, en Jamaica, que se cita a menudo como ejemplo del éxito, la focalización
obvió a la mitad de la población pobre)3; ii) los que "no la merecen" se las ingenian para
evitar su exclusión (en Sri Lanka, un tercio de los beneficiarios de los subsidios focaliza-
dos se encontraban por encima del umbral de pobreza); iii) el pobre no se beneficia de
mayores recursos por persona, como sugieren sus defensores, porque invariablemente, los
esquemas que reemplazan los subsidios generalizados por estos subsidios focalizados re-
ducen los gastos totales, y los beneficios por destinatario disminuyen en términos gene-
rales; y iv) los esquemas de focalización tienen un apoyo político muy limitado, dado que
benefician exclusivamente a una minoría, y en consecuencia, por lo general se reduce su
valor o se eliminan después de un corto período de tiempo. Los subsidios bien diseñados
de carácter general son por lo común preferibles a los focalizados, si se desea hacer llegar
los recursos a aquéllos que los necesitan de manera sostenida. Aun en el caso de que una
proporción significativa de los beneficios de estos subsidios generales afectase a aquéllos
que se encuentran por encima del umbral de pobreza, estos subsidios son por lo general
más progresivos que la distribución del ingreso original, y conceden auténticas ganancias
a los pobres. Más aún, los beneficios que reciben los que "no lo merecen" podrían ser re-
cuperados rápidamente a través de impuestos progresivos adicionales .
Mi objeción básica en relación con los que defienden la focalización del gasto social
es que esta defensa tiende por lo general a ser una excusa para evitar el tema real, que es
la frecuente deficiencia del paquete del CW en lo que concierne a la creación de emple-
os adecuados y a la incorporación de los pobres. Esta deficiencia debe ser reconocida
desde un principio y debe buscarse una solución a la misma. La solución posiblemente
3
Véase Grosh( 1992).
4
Véase Cornia y Stewart (1993), donde se explican con mayor detalle estos argumentos.
STEWART 73
pase por comprender programas de empleo público, crédito para las personas de ingre-
sos bajos, la reforma agraria, el apoyo a las oportunidades de empleo no agrícola, y un es-
fuerzo hacia la industrialización. Además, será necesaria alguna forma impositiva

progresiva (indirecta y directa) para financiar esta solución, así como para proveer una

educación universal y los servicios de salud esenciales para el desarrollo humano, la re-
ducción de las desigualdades y el éxito económico.
Conclusión
El uso del término "consenso" implica un acuerdo general; y asimismo se pone por aña-
didura que este acuerdo significa que se ha hallado la solución correcta. El término es
usado por lo general por aquéllos que desean que sus propias ideas sean aceptadas.
Cuando Williamson utilizó por primera vez el término CW, estaba implicando que todo
el mundo estaba de acuerdo con Washington y, en segundo lugar, que Washington esta-
ba en lo correcto. Alrededor del año 1989, la mayoría de los gobiernos latinoamericanos
aceptaron el CW, debido en general a las fuertes condicionalidades impuestas por los fi-
nancistas públicos y privados. Pero su aceptación no significaba que el CW estuviese en
lo cierto. En el documento que acaba de presentar, Williamson modifica su informe ori-
ginal con el que estoy de acuerdo; sin embargo, existen otros cambios que no se con-
templan en el CN y que deberían haberse incorporado.
Pero lo relevante aquí no es mi punto de vista ni el de Williamson. Lo que importa
es considerar cuáles son las políticas apropiadas en relación con los objetivos de los paí-
ses y cómo funcionan estas políticas en la práctica. En este sentido, el CW no ha cum-
plido con su objetivo. El paquete ha sido posiblemente mejor que las políticas que
reemplazaba en el contexto de los años ochenta. Pero no se justifica esta autocompla-
cencia de haber encontrado la solución. Otras políticas, como las adoptadas por los paí-
ses de Asia oriental, tienen un mejor historial, aunque algunas posiblemente no funcionen
dadas las cambiantes circunstancias de América Latina en los años noventa. Por consi-
guiente, se necesita continuar la búsqueda. La idea de que se ha alcanzado un consenso
es cuestionable, dado que ésta sugiere que ahora conocemos y estamos de acuerdo sobre
cuál es el mejor camino a seguir. A este respecto, ni sabemos, ni estamos de acuerdo.
REFERENCIAS
Amsden, A. 1989. Astas Next Giant. Oxford: OUP.

Cornia, G.A. y Stewart, E 1993. "Two Errors of Targeting". Journal of International Deve-
lopment 5 (4): 459-96.
Graham, C. 1994. Safety Nets, Politics and the Poor: Transitions to Market Economies. Was-
hington, D.C.: Brookings.
Grosh, M.E. 1992. "The Jamaican Food Stamps Program: A Case Study In Targeting". Food
Policy 17 (1): 23-40.
Lall, S. 1994. "Industrial Policy: The Role of Government in Promoting Industrial andTech-
nological Development". UNCTAD Revieur. 65-89.
Pack, H. y Westphal,L. 1986. "Industrial Strategy and Technological Change: Theory vs. Re-
ality''. Journal ofDevelopment Economics, 22: 87-128.
Psacharopolous, G. et al. 1993. Poverty andlncome Distrihution in Latín America: The Story

ofthe 1980s. Washington, D.C.: Banco Mundial.

Wade, R. 1990. Governing the Market. Princeton: Princeton University Press.

Williamson. Consenso Washington

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Prioridades del gasto público

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El debate sobre el consenso de Washington (CW) se plantea a dos niveles: el primero se

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Fuentes: Psacharapolous y otros, 1993; Graham, 1994.

jos financieros. Al mismo tiempo, ha empeorado la desigualdad del ingreso primario

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as privatizadas y orientadas hacia el mercado. Otras instituciones que deben desarrollar-

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