Os desafios do Estado, da governança e a gestão orçamental1

Armando Cunha, 2007

1. Apresentação

As duas últimas oportunidades de assistir debates sobre as experiências de

Argentina e Brasil (1999 e 2001) foram sobre problemas da economia. Num desses
encontros, em 2001, um importante economista argentino, ao referir-se ao tema do
Mercosul, afirmou que “sem melhorar a qualidade do Estado não se poderá alcançar
qualidade noutras esferas”. Naquele momento, pensei em como seria interessante
ter a oportunidade de debater a questão do Estado e da governança entre os dois
países, ampliando os conhecimentos de um país sobre o outro. Para mim, este
encontro de hoje é a oportunidade, mais de 6 anos depois.
Objetivo de minha intervenção é o de ressaltar duas conexões. A primeira, entre
os atuais desafios que se apresentam ao Estado e à governança e o orçamento
público (OP), visto como alavanca para se alcançar mais qualidade na gestão pública.
A segundo, conectar as iniciativas voltadas para o OP no nível macro e as iniciativas
voltadas para o nível micro, o nível das organizações governamentais. A conclusão é
a de que se não se conseguir atuar concomitantemente nesses dois níveis da gestão
orçamentária, o macro e o micro, o ritmo e a qualidade das mudanças não será
compatível com as expectativas da sociedade ou, ainda pior, pretensos efeitos
positivos alcançados por decisões e ações no nível macro podem ser anulados pelas
‘perdas’ originadas no nível microeconômico.

2. Gestão pública e a fragilização do Estado

Os desdobramentos do desafortunado choque entre dois aviões em pleno ar, em

2006, do qual resultou a morte de 154 pessoas e o infortúnio de outras dezenas de
parentes e amigos das vítimas, desnudaram perante a sociedade brasileira as
entranhas e a dimensão dos desafios que se apresentam ao Estado e à governança.
Ficam mais visíveis as tênias (gênero de vermes intestinais a que pertencem as
solitárias) que vão se nutrindo e tomando conta do organismo estatal: a
incompetência de gestão; a visão de curto prazo; a preocupação corporativista; a
imprevisibilidade; a incapacidade de resposta à sociedade (cidadãos / eleitores /

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Síntese da intervenção durante o Seminário “Diálogo Brasil/Argentina sobre Gestão Pública
Contemporânea” realizado em março de 2007, na sede da EBAPE/FGV, em cooperação com
a Subsecretaria de La Gestión Pública da Jefatura de Ministros, República Argentina.

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contribuintes); a inabilidade para lidar com crises; o desperdício de recursos ... e
tantos outros ‘vermes’ do mesmo gênero.
Ao que, numa linguagem popular, se denomina de ‘apagão aéreo’, juntam-se
Outros apagões, os pretéritos como o ‘apagão de energia’, no governo FHC, e os que
ainda virão, como projetam para os anos à frente muitos especialistas de várias
áreas.
Vão assim, de forma inexorável, delineando-se os contornos mais nítidos da
Fragilização do Estado perante a sociedade, causando perplexidade e, para muitos,
até mesmo desesperança quanto à capacidade do poder público em exercer a
liderança do progresso econômico e social, de forma a assegurar que os frutos desse
progresso possam ser distribuídos de forma mais equilibrada na sociedade.
São vários os nutrientes das tênias, que possibilitam sua expansão. Somente
para ilustrar esse cardápio, podemos citar: (a) formulação e/ou implementação de
políticas públicas inadequadas; (b) a corrupção na administração pública e entre os
agentes do mercado fornecedor de bens e serviços ao setor público; (c) a falta de
espírito público de políticos, dirigentes e funcionários públicos; (d) a omissão dos
cidadãos; (e) e tantos outros.
A ausência de uma política de gestão pública por parte dos governos acaba por
reforçar todos os ‘alimentos’ acima citados. Da mesma forma que se espera que um
governo tenha uma política para a educação, para a saúde ou para a defesa nacional,
a sociedade deve cobrar do governo uma política para a gestão pública. Desta
dependerá, em boa parte, a criação das condições favoráveis à implementação das
ações nas áreas substantivas e ao alcance dos resultados socialmente desejáveis.
A política de gestão pública diz respeito às regras institucionais e às práticas
Caráter administrativo que vão influenciar, transversalmente, todo o setor público no
desempenho de funções essenciais (Barzelay,2001), seja no provimento de
segurança do tráfego aéreo, seja no serviço de atendimento de um hospital público,
e inclui: planejamento e gestão do orçamento e das finanças; a gestão do pessoal;
Organização e métodos de trabalho; como se adquirem os bens e serviços junto ao
mercado fornecedor; e, o caráter e as práticas de auditoria e avaliação do
desempenho das organizações governamentais.
Episódios como o do controle do tráfego aéreo estão revelando, dia a dia, o que
se pode denominar de ‘falha administrativa’, isto é, a consolidação de falhas em
algumas ou mesmo em todas essas práticas acima mencionadas.
Juntando-se à ‘falha administrativa’ outras falhas – a ‘falha política’, a ‘falha
cívica’ e a ‘falha de governo’ (Behn,1999), tem-se então um quadro com os efeitos
tenebrosos que assustam (e é bom que assim seja) a população brasileira.

2
 A gestão pública, como um dos sustentáculos da governança, não pode estar
excluída da agenda política (ou dela constar apenas retoricamente) e fora da lista de
cobranças da sociedade aos que detêm, transitoriamente, o poder político.
O combate às tênias que estão a se alastrar pelo organismo estatal há anos não
se pode dar mais por meio de ‘remédios’ esporádicos, de efeitos duvidosos ou
efêmeros, tais como reformas administrativas à moda antiga ou simples rearranjos
das estruturas organizacionais (ministérios, secretarias), tendo como prazo de
validade a data das próximas eleições.
O purgante a ser ingerido para eliminar as tênias é uma política de gestão
pública na qual a garantia de congruência entre seus elementos componentes e a
realização de processos é que viabilizarão a adoção de práticas administrativas
adequadas no setor público.
No caminho contrário do que vem marcando a experiência governamental no
país, a discussão, formulação e implementação da política de gestão pública deve ser
feita com o horizonte temporal devidamente alargado, refletindo compromissos com
o interesse público e com as necessidades de longo prazo do desenvolvimento
econômico e social.
É preciso reconhecer, entretanto, que as instituições vigentes estão
direcionadas fundamentalmente para uma perspectiva de curto prazo, o que se torna
um grande obstáculo a se incorporar nas decisões atuais o necessário compromisso
com as próximas gerações.
A instituição do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social foi uma
importante sinalização sobre as possibilidades de se explorar novos mecanismos para
fortalecer a governança na atualidade brasileira. A criação desses espaços
institucionais pode favorecer a reflexão de mais longo prazo por meio da qual se
possa extrair inspiração para decisões e ações do governo.
Enfim, a ideia central que se pretende aqui ressaltar é a de que as estratégias
para a gestão pública devem ser visualizadas e tratadas dentro de um quadro mais
amplo da governança do país e ter o indispensável suporte político para sua
viabilização.
Mundo afora, ressalta-se a forte percepção da sociedade quanto à atuação
governamental: desperdício, serviços caros, e incapacidade de dar respostas
adequadas aos problemas. Se nas sociedades com maior estabilidade política,
econômica e social isso representa um enorme desafio para o futuro dos serviços
públicos, imagine-se o tamanho do desafio para os países que enfrentam marcantes
transições políticas, econômicas e sociais.

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 Não é de se estranhar, portanto, considerado esse quadro de percepções, que
o sentido de direção das transformações necessárias nos anos à frente aponte para
a necessidade de novos conceitos orçamentários.

3. O macro-orçamento no contexto brasileiro2

O orçamento público tem enorme potencial para transformação qualitativa da

gestão pública. Para além das questões macroeconômicas que têm predominado no
debate sobre o orçamento público, como, por exemplo, as implicações decorrentes
da ‘rigidez orçamentária’, é fundamental a maior atenção à qualidade da gestão
orçamentária no nível das distintas organizações que compõem o conjunto do setor
público brasileiro.
Dentre as mudanças institucionais recentes voltadas para a sustentação da
estabilidade macroeconômica e a construção de bases sólidas para a retomada do
crescimento da economia brasileira, uma merece um destaque especial: a
promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). As novas regras instituídas por
essa lei para sanear as contas públicas e restringir o endividamento, com a fixação
de metas fiscais para o controle de receitas e despesas, nos três níveis de governo e
no âmbito dos três poderes da República, respaldaram uma cruzada nacional em prol
da disciplina fiscal em todo o país.
A assimilação generalizada do princípio da responsabilidade fiscal surpreendeu
as mentes mais céticas. Não obstante, a sustentação da disciplina fiscal em um
contexto de forte rigidez do gasto público e de elevadas incertezas quanto à efetiva
disponibilidade de recursos impõe cautela à gestão orçamentária para evitar que o
compromisso com a disciplina fiscal seja afetado. A manifestação dessa cautela é o
contingenciamento. O contingenciamento equivale bloquear uma parcela das
despesas fixadas para o exercício fiscal para ver se ao longo do ano as estimativas
de receitas correspondem à realidade. Assim, quanto maior for o otimismo adotado
nas previsões de receitas, maior será a necessidade de contingenciamento. Por outro
lado, quanto maior o contingenciamento, maiores são os problemas que ele traz para
a gestão das políticas públicas, em face do encurtamento do tempo em que se
baseiam decisões que afetam a eficácia e a eficiência dessas políticas.
Há, portanto, uma dupla perspectiva a ser adotada na apreciação dos méritos
do contingenciamento. Da perspectiva macroeconômica ele é indispensável para a
preservação das metas fiscais. Da perspectiva microeconômica, ele gera dificuldades
para a eficiente gestão das políticas públicas. A conciliação dessas duas perspectivas

2
Ideias preponderantemente extraídas de: REZENDE e CUNHA (2005)

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depende, portanto, do grau de realismo adotado na realização das previsões de
receitas orçamentárias para reduzir ao mínimo o tamanho do contingenciamento.
Quanto mais incertas forem as previsões maior será o tamanho do
contingenciamento e maiores serão, portanto, seus efeitos colaterais.
Ainda no nível macro, um mega desafio que se apresenta à política e
administração do OP é a tendência ao incrementalismo, num quadro que requer
mudanças acentuadas e rápidas no teor da ação governamental.
A esse respeito, convém ressaltar que três importantes transformações em
curso no país desde os anos 80 – a pluralização política da sociedade, a revitalização
do Poder Legislativo e o fortalecimento da Federação – parecem reforçar, de alguma
forma, o caráter incremental das decisões orçamentárias no setor público.
O incrementalismo caracteriza-se por alterações marginais na alocação dos
recursos orçamentários disponíveis de um ano para outro, com forte propensão à
manutenção do status quo. Assim, a ampliação do número de ‘atores’ que intervêm
nas decisões orçamentárias, a recuperação das prerrogativas do Poder Legislativo
em matéria orçamentária e o maior poder político e administrativo dos estados e
municípios constituem ‘forças’ que concorrem para aumentar a intensidade da
negociação e limitar o raio de manobra para mudanças que reflitam rupturas mais
significativas com o teor vigente das políticas públicas.
Se por um lado o reforço do incrementalismo orçamentário pode ensejar uma
leitura positiva, no sentido de que resulte do processo de democratização da
sociedade brasileira, por outro sinaliza para o desafio que o governo enfrenta para
implementar medidas que requeiram acentuadas mudanças na distribuição dos
recursos orçamentários disponíveis para lidar com as marcantes discrepâncias na
distribuição da renda no país.
Lidar com essa contradição requer ações em dois níveis de complexidade. No
nível macro, trata-se da mobilização das lideranças políticas e da sociedade com
vistas ao debate dos grandes problemas nacionais, de modo a que dele resulte a
formulação de objetivos estratégicos a serem consubstanciados no Plano Plurianual
– o PPA. No nível micro, isto é, no âmbito das organizações governamentais que
integram a administração pública, é preciso investir na capacidade para elaborar e
implementar orçamentos menos ‘incrementais’ e estabelecer um padrão de gestão
voltado para a melhor utilização dos recursos existentes.

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4 - Reflexões sobre processo orçamentário no nível das organizações do
setor público: o micro-orçamento
Faz-se uma síntese, a seguir, de percepções de centenas de gestores e
profissionais de organizações governamentais sobre o que consideram como
aspectos críticos que caracterizam as fases da elaboração, aprovação, execução e
controle do ciclo orçamentário nas respectivas organizações, nos três níveis de
governo. Tais percepções foram explicitadas por ocasião da realização de programas
de treinamento desenvolvidos pela Fundação Getulio Vargas, considerando-se
somente os últimos seis anos.

(a) quanto à elaboração orçamentária

falta de informação e prazos adequados para os ‘elaboradores’ do

orçamento.

dificuldades dos ‘elaboradores’ da proposta orçamentária em conseguir

informações junto a gestores e técnicos das diferentes áreas de atuação da
organização.

dificuldade de se estabelecer propósitos que atendam às necessidades

prioritárias.

Baixa ou não participação da sociedade civil.

desconhecimento da legislação.

desconhecimento dos recursos disponíveis.

Não adaptação das finanças e contabilidade à concepção do planejamento.

Falta de conhecimento das expectativas dos beneficiários.

Indefinição quanto a critérios para fixação de tetos financeiros.

falta de clareza da missão, estratégias, produtos e resultados.

pouca flexibilidade para adequação posterior.

centralização.

alternância dos envolvidos.

cultura do “corte”.

super-estimativa dos recursos.

orçamento “pró-forma”.

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 (b) quanto à aprovação orçamentária

desconhecimento de métodos e critérios utilizados para aprovação do

orçamento.

compatibilizar as visões técnica e política, interesses e prioridades.

desconhecimento técnico do Poder Legislativo.

desequilíbrio entre receitas/fontes de financiamentos e despesas.

pressão popular (conselhos, associações, federações, cooperativas).

conciliação dos diversos interesses que compõem a organização.

quebrar resistências e ser co-rresponsável nas transformações.

centralização do processo decisório.

excesso de emendas.

tempo gasto para aprovação.

readequação dos valores em caso de emendas.

comprometimento com a decisão final sobre a proposta orçamentária.

(c) quanto à execução orçamentária

corte orçamentário e desconhecimento de critérios; centralização das

decisões.

fluxo de caixa desequilibrado.

necessidade de flexibilização orçamentária.

comprometimento com o planejado: adequação de ações.

complexidade da legislação.

super-dimensionamento dos recursos – sobras mal aplicadas.

otimização de tempo, custos das ações – capacidade de gestão.

(d) quanto ao controle orçamentário

inexistência de controle de propósitos; controles muito associados a valores

destinados a custeio.

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 dificuldade de mensuração custo x benefício.

dificuldade de monitoramento e avaliação dos programas.

necessidade de analisar criticamente os resultados para obter subsídios à

elaboração do próximo ciclo orçamentário.

controle restrito e sem feedback.

falta de clareza de metas e indicadores.

não se verifica a qualidade nem a real aplicação dos recursos financeiros.

distância entre os agentes de execução e os de controle.

falta de sistema de indicadores de desempenho e avaliação de programas e

resultados.

falta de mobilização e organização da população no acompanhamento das

ações.

A partir dos relatos das experiências vivenciadas e dos debates entre gestores
e profissionais, oriundos de organizações do governo federal, e dos governos
estaduais e municipais, ao longo dos treinamentos referidos anteriormente, alinham-
se as observações que se seguem.
O grau de planejamento nas organizações, como “alimento” para a
elaboração das propostas orçamentárias (PO), tem merecido especial atenção de
gestores e profissionais. De forma geral, a ideia é que esse planejamento é
insuficiente para direcionar as PO; em muitos casos, a própria elaboração da PO
constitui-se no único esforço de planejamento.
Constata-se o reconhecimento da importância crítica das interdependências
entre os diferentes órgãos na ação do governo e suas repercussões para a formulação
das propostas orçamentárias, visando o melhor aproveitamento dos recursos
disponíveis.
Constata-se, igualmente, sentimento amplamente cristalizado de certa
alienação, principalmente dos participantes dos órgãos “substantivos”, em relação à
fase de aprovação do orçamento. Evidentemente, isso sempre pode implicar em forte
risco de “quebra de comprometimento” com o orçamento aprovado, dentre outras
consequências.

Já na perspectiva dos participantes dos órgãos “controladores” (secretarias de

Finanças, Administração etc.), uma questão essencial que pode tornar a aprovação
do orçamento um momento altamente frustrante para os gestores das áreas

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substantivas é a falta de compromisso e de iniciativas dessas áreas para a
identificação de receitas e fontes de financiamento para viabilizar os dispêndios
propostos.
Tem sido evidenciada, pelos depoimentos dos participantes, a necessidade de
haver maior mobilização em torno da ideia de que a execução orçamentária está
fortemente associada com a capacidade de gestão nas organizações. É essa
capacidade que será determinante na utilização dos recursos postos à disposição dos
órgãos (suficientes ou não), seja em relação à aplicação plena dos quantitativos, seja
em termos da qualidade dessa aplicação.
Observou-se que o envolvimento dos participantes (gestores e profissionais)
com a dinâmica orçamentária em suas organizações tem sido fragmentado, ou seja,
dando-se em certas fases e não noutras, dificultando, portanto, uma visão clara de
todo o processo e, ainda, a aderência às decisões tomadas ao longo das quatro fases
do ciclo.
O conceito de ‘resultado’, como objeto do controle orçamentário, tem sido
confundido, frequentemente, com o conceito de ‘produto’, isto é, o que a organização
entrega à sociedade.
Observa-se um sentimento bastante acentuado sobre a prevalência de
detalhados controles prévios sobre as despesas administrativas, em vez de uma
orientação voltada para o desempenho e para questões mais estratégicas que
garantam a melhor forma de se utilizar os recursos disponíveis.
Muitas das ‘soluções’ da gestão orçamentária no nível macro da ação
governamental, como a utilização do mecanismo de contingenciamento, podem
acarretar efeitos devastadores no nível das organizações: aumento do grau de
incerteza; perda da credibilidade do orçamento como instrumento de gestão nos
serviços públicos; implementação ineficiente e ineficaz dos projetos e atividades etc

5. COMENTÁRIOS FINAIS

No nível político da ação governamental, no contexto brasileiro, parece

Haver uma certa descrença quanto ao que se possa fazer no nível micro da
administração pública, para melhorar o desempenho das organizações e programas
governamentais. Nessa ótica, criam-se soluções de caráter provisório nos arranjos
orgânicos e processos que viabilizem a gestão pública à luz do ‘tempo político’,
deixando os problemas mais estruturais e recalcitrantes da ‘máquina governamental’
para ‘alguém’ resolver no futuro.

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 No nível organizacional, a exploração dos espaços para a melhoria da gestão
orçamentária deve começar pelo desenvolvimento da capacidade das organizações
pensarem e agirem estrategicamente, alimentando e sendo alimentada pelas
políticas estabelecidas no nível central de governo. Também é importante que se
estabeleça maior interação das organizações governamentais com as populações
beneficiárias das ações desenvolvidas, de forma a que a gestão orçamentária
incorpore uma prática de envolvimento e solidariedade, ao contrário do que ocorre
atualmente na grande maioria das entidades do setor público.
Outra providência importante consiste em modificar a forma como as
despesas são projetadas. Na medida em que os cálculos das despesas para
desenvolver as ações organizacionais sejam preponderantemente lastreados em
previsões dos próprios responsáveis pelas ações, em vez de lastreados em bases de
dados é grande o espaço para distorções. Para além disso, o desafio maior consiste
em avançar na capacidade de calcular custos, e não só despesas, como requisito
indispensável à melhoria da qualidade do gasto público e para que as decisões
orçamentárias (alocação de recursos) se tornem ‘menos arbitrárias’ nas organizações
governamentais (Schick,1996).
Em síntese, os problemas do OP começam no nível macroscópico da
elaboração da proposta orçamentária que reflita os objetivos das políticas públicas,
e terminam na compra do esparadrapo num hospital público, lá na ponta do sistema.
Para que o OP possa cumprir seu potencial como alavanca para a
transformação qualitativa da gestão pública não basta focar atenção no nível macro
da ação governamental, mas, ao mesmo tempo, cuidar da gestão orçamentária no
âmbito das organizações, numa ação mais fragmentada, percebendo diferenças e
criando espaços para experimentação e avanços.

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Referências Bibliográficas

BARZELAY, M. (2001) – The New Public Management. Improving

Research and Policy Dialogue (University of California Press /
Russell Sage foundation).

BEHN, Robert D. (1998) - What Right do Public Managers Have to

Lead ? Public Administration Review. 58(3) pp. 209-223

REZENDE, Fernando e CUNHA, Armando (2005) – Disciplina Fiscal e

Qualidade do Gasto Público. Fundamentos da Reforma
Orçamentária.
(Rio de Janeiro: FGV Editora)

SCHICK, Allen (1996) - The Spirit of Reform: Managing the New Zealand
State Sector in a Time of Change. Wellington, New Zealand. State
Services Commission and the Treasury (http://www.ssc.govt.nz).

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