INNOVACIÓN LOCAL EN

AMÉRICA LATINA

Enrique Cabrero Mendoza

Ady P. Carrera Hernández

(Coordinadores)

Innovación Local en América Latina

Primera Edición Septiembre 2008

Centro de Investigación y Docencia Económicas A. C. (CIDE)
ISBN: 978-968-7420-52-3
Diseño: Publicidad y Promoción de México
Impreso por: Adriana Gómez Malagón
Impreso en México D. F.
 ÍNDICE

Presentación………………………………………………………………..4

Agradecimientos…………………………………………………….……...6

Introducción
Tonatiuh Guillén López…………………………………….………………8

Primera parte. Reflexiones en torno a la innovación local en América

Latina…..............................................................................................17

I. La innovación local en América Latina. Los avances y los retos

Enrique Cabrero Mendoza……………………………..…..……………18

II. La contribución del enfoque de las innovaciones a la mejoría de los

servicios públicos
Peter Spink………..……………………………………………….……...30

Segunda parte. Participación ciudadana y espacios locales…..….…37

III. La participación ciudadana del ámbito local: fundamentos y diseño

de espacios e instrumentos
Alicia Ziccardi……………………..…………………………………….…38

IV. Participación ciudadana en la prestación de servicios públicos

Gonzalo Delamaza…..…………………………………………….……..58

V. Gerencia de la participación social: ¿ es posible ? Instrumentos,

lentes analíticos y advertencias sobre su uso
David Arellano….…………………………………………………….…...79

Tercera parte. El caso latinoamericano a la luz de las experiencias

europea y estadounidense…….…….………………………..……...….95

VI. Desarrollo urbano y política social. El valor de la proximidad

Joan Subirats…….……………………………………………………….96

VII. Planificación participativa para el desarrollo comunitario

Marie Kennedy……………………..……………………………………130

1
Cuarta parte. Experiencias exitosas de innovación local en América
Latina…............................................................................................146

Nota metodológica…..…………………………………………………..147

Desarrollo económico local.…………………………………………....148

VIII. Estrategia de desarrollo económico local. La experiencia de la

ciudad de Rafaela, Argentina
Roberto Mirabella..……………………………………………………...149

IX. El desarrollo micro regional en el semiárido baiano: el caso de

APAEB – Valente, Brasil
Vicente Ferreira y Jacqueline Brigagão............................................165

X. Puro Potosino, San Luís Potosí, San Luís Potosí, México

Ady Carrera & Flavio Lazos………..…………………………………..174

Desarrollo social local……..……………………………………………185

XI. Comuna saludable y foco social: un modelo de gestión para la

promoción de la salud en la municipalidad de Quillota, Región de
Valparaíso, Chile
Sergio Avendaño Pinto..………………………………………………..186

XII. Huertas urbanas, municipalidad de Rosario, Argentina

El Ágora…..……………………………………………………………...200

XIII. Red de Centros de Desarrollo Hábitat en Hermosillo, Sonora,

México
Ady Carrera…..…………………………………………………………..212

Planeación del desarrollo, gestión urbana y territorial…...………….225

XIV. Modelo de desarrollo municipal sustentable. La Huacana,

Michoacán, México
Rosalía López, Fernando Trejo y Ady Carrera..……………………..226

XV. Captura y aprovechamiento del biogas de los rellenos sanitarios

“San  Nicolás”  y  “Las  Cumbres”  del municipio de Aguascalientes,
Aguascalientes, México
Ady Carrera…...………………………………………………………….240
2
Participación ciudadana en el proceso de gobierno..……………….250

XVI. Asociación de Municipalidades Rurales de la Región de

Coquimbo, Chile
Sergio Ríos..……………………………………………………………..251

XVII. Gobernanza Solidaria Local de Porto Alegre, Brasil

Luiz Antonio Proenca……...……..……………………………………..272

XVIII. COPLADEMUN Ciudadano, Yecapixtla, Morelos, México

Medardo Tapia………..…………………………………………………282

Grupos vulnerables y equidad de género…………………………….295

XIX. Proceso del presupuesto participativo con enfoque de género en

Lima Sur, Perú
Laura Soria….……………………………………………………………296

XX. Ángeles al vuelo. Morelia, Michoacán, México

Ady Carrera…………..…………………………………...……………..312

XXI. Museo Itinerante de Querétaro, Querétaro, México

Ady Carrera y Lourdes Castro……..…………………………………..324

3
 Presentación
Los gobiernos locales de América Latina comparten profundas raíces
históricas y, en la coyuntura contemporánea, procesos similares de
reforma de los Estados nacionales orientados hacia la descentralización y
a la superación de inercias predemocráticas. Países como Brasil, Chile y
México, entre otros, muestran dinámicas de consolidación de sus
entidades municipales que se caracterizan por fortalecer sus respectivas
capacidades instrumentales y, paralelamente, por diseñar nuevas
prácticas para el ejercicio de la democracia local.
La innovación local latinoamericana, en su mayor proporción,
puede concebirse como una gran masa de conocimientos, de
experiencias y aprendizajes, todavía dispersos, focalizados y
escasamente difundidos pese a su enorme riqueza y diversidad. La
escala de la tarea, conviene precisarlo, trasciende a cualquier esfuerzo
individual, gubernamental o social, por lo cual para este reto sólo pueden
diseñarse programas de perfil estratégico, con la mayor visibilidad
posible, que difícilmente serán suficientes para cubrir el amplísimo
escenario de la innovación local de América Latina. No obstante, su
contribución es necesaria para la propagación de un conocimiento que
puede contribuir significativamente a mejorar la calidad de los procesos
de innovación local.
Con el fin de apoyar dicho proceso de difusión, intercambio y
réplica de las prácticas innovadoras desarrolladas por los gobiernos
locales latinoamericanos, la Fundación Ford financió el Encuentro
Innovación Local en América Latina, organizado por el CIDE en marzo de
2008. El propósito del evento fue identificar, sistematizar y difundir entre
los gobiernos municipales mexicanos las mejores experiencias del ámbito
local latinoamericano, incluyendo las generadas en Argentina, Brasil,
Chile, México y Perú, relacionadas con políticas públicas estratégicas
para el desarrollo local. El contenido de este texto, publicado también con
el apoyo de la Fundación Ford, representa en gran medida la memoria de
las reflexiones teóricas y el análisis de las experiencias empíricas que se
presentaron en los paneles y talleres del Encuentro.
El libro cuenta con contribuciones de académicos y practicantes
de Argentina, Brasil, Chile, España, Estados Unidos, México y Perú.
Entre ellas, un prólogo de Tonatiuh Guillén y diversos textos inéditos en
torno a la innovación local en América Latina; la participación ciudadana y
espacios locales; y reflexiones sobre el caso latinoamericano a la luz de
las experiencias europea y estadounidense, escritos por Enrique
Cabrero, Peter Spink, Alicia Ziccardi, Gonzalo Delamaza, David Arellano,
Joan Subirats y Marie Kennedy. Además, en la obra se encuentran
documentadas 14 experiencias de innovación local desarrolladas en la

4
región latinoamericana, 12 de las cuales aparecen publicadas en México
por vez primera.
En materia de desarrollo económico se analizan los casos de la
municipalidad de Rafaela, Argentina; el de la Asociación de Desarrollo
Sostenible y Solidario de la Región Sisalera, Sul de Bahía en Brasil y el
programa Puro Potosino, creado por el municipio de San Luis Potosí,
México. El tema de desarrollo social es examinado con base en tres
experiencias: el programa de Huertas Urbanas que opera en el municipio
de Rosario, Argentina; el modelo de comuna saludable y foco social de la
municipalidad de Quillota, Chile y la Red de Centros Hábitat de Desarrollo
Comunitario del municipio de Hermosillo, Sonora, en México.
Como prácticas relevantes en el área de planeación del
desarrollo y gestión urbana y territorial, se documentan el programa de
Captura  y  Aprovechamiento  del  Biogas  de  los  Rellenos  Sanitarios  “San 
Nicolás”  y  “Las  Cumbres”  del  municipio  de  Aguascalientes, 
Aguascalientes y el modelo de desarrollo municipal sustentable de La
Huacana, Michoacán. Como aportaciones sobresalientes para la
participación ciudadana en el proceso de gobierno se seleccionaron las
de la Asociación de Municipalidades Rurales de la Región de Coquimbo,
Chile y el COPLADEMUN ciudadano de Yecapixtla, Morelos, en México.
El último grupo de experiencias se organizó en torno al tema de grupos
vulnerables y equidad de género, incluyendo el Proceso del Presupuesto
Participativo con enfoque de género en Lima Sur, Perú, y dos programas
mexicanos, Ángeles al Vuelo apoyado por el gobierno municipal de
Morelia, Michoacán y el Museo educativo itinerante impulsado por el
municipio de Querétaro, México.
Con esta obra el CIDE se propone hacer una nueva aportación al
estudio de los gobiernos locales diseminando las prácticas innovadoras
latinoamericanas con las cuales han mejorado y transformado su gestión,
logrando un fuerte impacto en la calidad de vida y el desarrollo de
capacidades de sus habitantes. Los conceptos teóricos y el análisis de
experiencias empíricas resultarán de interés tanto para académicos como
practicantes, y demás personas e instituciones interesadas en el estudio
y conocimiento de los cambios que tienen lugar en el ámbito local.

Kimberly Krasevac-Szekely

Asesora del Programa de Gobernabilidad y

Sociedad Civil para México y Centroamérica
Fundación Ford

5
 Agradecimientos
Al igual que la innovación en el ámbito local, la publicación de este
libro fue posible gracias a la concurrencia de la iniciativa, trabajo y
recursos de actores diversos.
En primer lugar, el Centro de Investigación y Docencia
Económicas A. C. (CIDE) desea expresar su reconocimiento a la
Fundación Ford, institución que desde hace casi dos décadas,
impulsa el reconocimiento e investigación de las profundas
transformaciones que han tenido lugar en el ámbito local de los
países latinoamericanos. Gracias a su financiamiento, el CIDE pudo
llevar a cabo el Encuentro Innovación Local en América Latina en el
mes de marzo de 2008, con el propósito de identificar, sistematizar y
difundir entre los gobiernos municipales mexicanos las mejores
experiencias relacionadas con políticas públicas estratégicas para el
desarrollo local de la región.
El apoyo de la Fundación Ford también ha permitido la
publicación de esta obra con contribuciones de académicos y
practicantes de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, España, Estados
Unidos, México y Perú que participaron en el Encuentro. El contenido
de este texto representa en gran medida la memoria de las
reflexiones teóricas y el análisis de las experiencias empíricas que se
presentaron en los paneles y talleres de dicho evento.
La organización del Encuentro se facilitó gracias al trabajo
previo realizado por el Observatorio de la Innovación Local y las
Buenas Prácticas en América Latina, cuyos integrantes han
desarrollado esfuerzos desde hace varios años por promover el
estudio y difusión de experiencias de innovación local en la región. En
particular deseamos reconocer la labor del Programa Gestión Pública
y Ciudadanía de Brasil, del Programa de Innovación Ciudadana de
Chile y del Premio Gobierno y Gestión Local de nuestra institución. A
ellos se han sumado paulatinamente otras organizaciones como el
Centro de Estudios e Investigación en Educación, Cultura y Acción
Comunitaria (CENPEC) y el Instituto Brasileño de Administración
Municipal de Brasil; El Ágora y la Universidad Nacional de Quilmes en
Argentina; el Foro Nacional por Colombia; la Red para el Desarrollo
de las Ciencias Sociales en el Perú y el Centro de Estudios y
Promoción del Desarrollo (DESCO) de Perú.
La labor del Observatorio ha sido impulsada a nivel
internacional gracias a sus vínculos con el Liaison Group for
Innovation in Governance and Public Action; grupo adscrito al Instituto

6
Ash para la Gobernanza Democrática e Innovación, de la Escuela de
Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard. El
Observatorio y el Liaison Group se encuentran hermanados por su
interés común en identificar y diseminar experiencias innovadoras
que contribuyan a mejorar la provisión de servicios, amplíen la noción
de ciudadanía y mejoren la gobernanza. Actualmente, en el Liaison
Group participan diez diferentes programas de Estados Unidos,
México, China, Chile, Filipinas, Sudáfrica, Kenya, Brasil y Perú.
A los documentos derivados del Encuentro se les sumaron
tres textos que fueron presentados en otro evento organizado por el
CIDE y patrocinado por la Secretaría de Desarrollo Social del
Gobierno Federal (SEDESOL) en noviembre de 2007, el Seminario
internacional Buenas prácticas de gestión urbana en gobiernos
locales. Dicho seminario se propuso difundir aquellas prácticas que
desde el punto de vista de la gestión urbana se consideran exitosas,
compartiendo diferentes experiencias que sirvan de ejemplo para
ilustrar los nuevos modelos de gestión y estrategias de
gobernabilidad que han surgido en nuestro país. Agradecemos a la
SEDESOL su amable autorización para enriquecer el contenido de
este libro con las aportaciones de profesores de Estados Unidos,
España y Chile.
Asimismo deseamos destacar el profesional trabajo del
equipo de la División de Administración Pública del CIDE cuya labor
contribuyó a hacer posible esta publicación. A Pablo Rojo por su
apoyo en la gestión de los proyectos que se concretaron en la
realización de los eventos y en esta obra; a Erika Mirabal, Diana
Hurtado y Jacqueline Hernández por su diligencia en las labores
administrativas y logísticas. La asistencia de Erika Pantoja fue
invaluable tanto en la coordinación de los eventos como en la edición
de este libro.
Finalmente, nuestro reconocimiento a todas las autoridades,
funcionarios y ciudadanos del ámbito local cuya iniciativa,
compromiso y trabajo cotidiano contribuyen al fortalecimiento de los
municipios como espacio privilegiado para la transformación de la
gestión pública y el desarrollo de la democracia.

Enrique Cabrero Mendoza

Ady P. Carrera Hdz.

7
 Introducción
1
Tonatiuh Guillén López
Inicio con el reconocimiento y la felicitación al Encuentro Innovación
Local en América Latina por su gran calidad y porque logró ser
representativo de lo mejor del desarrollo de América Latina –concepto
que de manera deliberada por ahora refiero en general-, contando
con las aportaciones de experiencias locales concretas, de
municipalidades, de profesionales, de expertos y académicos, de
funcionarios públicos, procedentes de países latinoamericanos como
Chile, Argentina, Brasil, Colombia, Perú y México.
Como fue evidente, entre los participantes y temas se generó
una empatía de relojería, la cual no es producto accesorio del
Encuentro, sino un modo fundamental para quienes convivimos con el
mundo de las iniciativas locales. La persona, su esencia individual y
colectiva, su peculiar contenido de necesidades y de visiones -
también específicas- son perceptibles solamente desde el escenario
local. Y como nosotros nos hemos educado en ese ambiente, lo
reproducimos con gran facilidad en este tipo de reuniones.
Se generó así una feliz mezcla entre planteamientos teóricos
y metodológicos, junto con la viva descripción de experiencias
concretas. Durante el Encuentro se concibieron ambos rasgos, el
teórico y el empírico, como fases de un mismo ciclo que se alimentan
recíprocamente. Por lo menos en el espacio del seminario esa ha
sido la lección: hay un circuito virtuoso entre el proceso empírico y el
análisis de este proceso, nutriéndose recíprocamente. Sería deseable
que esta virtud del Encuentro pudiéramos siempre extenderla a otros
ámbitos de nuestra vida social y gubernamental latinoamericana.
En este texto no abordo todos los detalles expresados en las
sesiones, evidentemente; la riqueza del Encuentro está justamente en
ellos y es imposible para mí reproducirlos. Me limito a describir
algunos elementos, incompletos sin duda, que intentan retratar los
grandes rasgos del evento.
Primero, conviene subrayar algo que está a flor de piel,
presente de manera muy vigorosa; algo que puede llamarse la
vitalidad de las sociedades locales latinoamericanas, evidente en su
inserción –si podemos así describirla- cada vez más intensa, de estas
sociedades en sus propios asuntos, en su agenda pública local, con

1
Presidente de El Colegio de la Frontera Norte: tguillen@colef.edu
8
toda diversidad, tanto de las sociedades como de sus respectivas
instituciones gubernamentales. La apropiación de esa agenda
pública, con toda su extensión de rubros, es una dinámica que
caracteriza a las sociedades y gobiernos latinoamericanos, siguiendo
multitud de modalidades y una variedad sin fin de instrumentos. En
todo caso, lo relevante es precisamente destacar a esta dinámica,
que de suyo tiene un basamento fuertemente democrático y que
progresivamente construye una descentralización de facto.
Por el lado de los gobiernos, también es interesante subrayar
que se nos presentaron con un rol cada vez más articulador. Este es
un punto que marca una diferencia importante en el desempeño y en
las lógicas de lo que es la política pública local. La novedad es el
perfil de las instituciones de gobierno configuradas como espacios de
encuentro, en calidad de eje de esfuerzos diversos y concentrados
alrededor de objetivos comunes. El límite ya no es el entorno
institucional inmediato, mucho menos los techos presupuestales; la
nueva dinámica apuesta más por la movilización de recursos
externos, tanto sociales como de otras entidades gubernamentales.
La institución local es cada vez más un foco de confluencia y de
coordinación social, desplegando con esta iniciativa un contenido más
amplio y preciso para la esfera pública y para los asuntos que le
asume.
Por el lado de la sociedad –vuelvo a ella- identificamos
también un rol cada vez más participativo, con todo y las múltiples
limitaciones que fueron objeto de análisis durante las discusiones en
el Encuentro. Hay constancia que se trata de una sociedad local en
condiciones de democracia imperfecta; no obstante, a pesar de este
límite o francamente en oposición a él, puede constatarse la inserción
de las sociedades locales en sus propios asuntos siguiendo un
proceso de amplia escala y cada vez más activo.
Este intenso proceso local de apropiación de sí mismo, tanto
del lado de la sociedad local como de su gobierno, tiene
implicaciones de mayor trascendencia que pueden plantearse en dos
rutas. La primera consiste en el reposicionamiento de la esfera local -
si se nos permite este nombre - entre el conjunto de las estructuras
sociales y las esferas públicas de los contextos nacionales. Lo local
cambia de lugar y de relevancia, dicho en términos simples. Las
repercusiones son de escala mayor, dado que impactan al conjunto
de la estructura social y especialmente a la estructura del Estado. La
otra ruta, que se indicará adelante, está vinculada con la modificación
del paradigma tradicional del desarrollo (centralizado).

9
 Refiero ahora al primer aspecto, relativo a la reestructuración
del Estado derivada de la inserción y de la esfera local en los asuntos
públicos inmediatos. En los últimos años, el mapa de los asuntos
públicos de la sociedad latinoamericana muestra una expansión de la
esfera local como instancia que atiende progresivamente más áreas y
con mayores recursos. Visto de este modo, estamos frente a una
reestructuración del Estado en su conjunto, reflejada en los nuevos
“pesos  relativos”  entre  ámbitos  de  gobierno.  Siguiendo  con  la 
metáfora,  ahora  “pesan  más”  las  sociedades  y  los  gobiernos  locales 
en la atención de las agendas públicas.
Durante el Encuentro, este gran cambio pudimos apreciarlo a
través de diversos indicadores: en las dimensiones de los aparatos de
gobierno, en la expansión de sus áreas administrativas, pero también
y sobre todo -tal vez lo más notable- en la ampliación de sus
funciones que tienden a redistribuirse a su favor. Por consiguiente, ya
no estamos ante un gobierno local ocupado de escasos y marginales
asuntos, sino al contrario, frente a un gobierno local que amplifica de
manera muy intensa el espectro de funciones y asuntos en los que se
involucra. La esfera local ha emergido de suyo como un actor
determinante de calidad de vida y del desarrollo en una perspectiva
amplia.
A la dinámica anterior la referimos como una
descentralización de paso lento, más por la vía de los hechos que
mediante concienzudas iniciativas legislativas o administrativas
procedentes de las instancias centrales. No obstante sucede –sin
embargo, se mueve- cumpliendo un curso de acción material,
tangible, si bien escasamente originado por iniciativas de política
pública explícitamente construidas. Hay, entonces, un proceso de
descentralización por la vía de los hechos, derivado de esa inserción
de las sociedades y gobiernos locales en las necesidades propias, a
las que tienen que responder y para las que construyen alternativas
específicas para su atención. Con esta masiva dinámica y la paralela
expansión de la esfera local, reiteramos, se recompone la estructura
completa del Estado. El eje centralista muestra su ángulo de declive
en la misma proporción como incrementa el rol de las sociedades y
gobiernos locales.
Del otro lado, como puede comprenderse, también se
recomponen las dinámicas del desarrollo. Del modelo altamente
centralizado que había caracterizado a los Estados latinoamericanos,
estamos girando hacia un modelo de desarrollo en plural, que por lo
pronto podemos describir por sus rasgos duales, en donde se

10
combinan cada vez con más fuerza iniciativas locales con iniciativas
de los otros ámbitos del Estado (sin que implique necesariamente
coordinación entre ellas). Por lo pronto, simplemente apunto que se
trata de fuerzas en curso, con efectos de transformación social, muy
activas y relevantes. Lo interesante es hacer notar que la fuerza de
origen local se ha convertido en un componente determinante del
desarrollo, incidiendo en un espectro amplio de rubros de política
pública. A lo largo de este Encuentro pudimos apreciar experiencias
que probaron sus nuevas capacidades locales, en materias como
desarrollo económico, desarrollo social, desarrollo urbano, entre
otras.
Cabe añadir que la composición dual del desarrollo
latinoamericano se desenvuelve en un ambiente de escasa
coordinación con las iniciativas paralelas promotoras de desarrollo
(nacionales, estatales o regionales). Con frecuencia, ambas
trayectorias simplemente no se conocen; el problema no es sólo que
se coordinen, sino que mínimo se conozcan, dialoguen, se
encuentren y, sobre todo, que su encuentro sea fértil para el
desarrollo de los países. Por ello, en diferentes momentos del
Encuentro se reiteró el objetivo de reconstruir las relaciones
intergubernamentales con plena conciencia de estas nuevas
realidades.
A pesar de sus limitaciones, el desarrollo en América Latina
también comienza a dejar atrás su pasado centralizado, fuertemente
unidireccional, que imponía el contenido de toda política pública o de
las prioridades regionales y sectoriales. Sin pretender que esta inercia
ha desaparecido –pues de hecho sigue siendo el componente
principal del desarrollo-, la experiencia local nos demuestra que ahora
el  desarrollo  también  se  construye  “desde  abajo”.  De  este  modo, 
analizar el desarrollo o a las instituciones y políticas que lo inducen se
ha convertido en un asunto mucho más complejo, dual en principio,
ante el surgimiento del desarrollo local, derivado de la apropiación de
la agenda pública por parte de sociedades y gobiernos locales. El
desarrollo local, por supuesto, es también desarrollo nacional, no sólo
como fundamento operativo, sino como actor y autor de iniciativas
originales; además, en calidad de finalidad última del desarrollo, en la
medida que se vincula con personas y necesidades sociales
concretas.
La actual composición dual del desarrollo latinoamericano –
considerando el marco institucional que lo integra- aún carece del
mapa conceptual que lo analice y explique con mayor profundidad. En

11
buena medida, hace falta construir su teoría, afinando los conceptos
adecuados a la nueva estructura del desarrollo y, de paso, a la propia
del Estado latinoamericano, con base en el estudio de sus procesos,
experiencias y consecuencias. En América Latina existe una sólida
tradición de teorías del desarrollo que pudiera ser fuente creativa para
este reto contemporáneo. Como antecedente, recordemos los
debates teóricos de los años cincuenta, de perfil estructuralista (y
dual, en otro sentido), o bien aquellas otras teorías de finales de los
sesenta y principios de los setenta del siglo XX que dieron luz a los
estudios sobre la dependencia. Esta valiosa tradición
latinoamericana, que cruzaba entre la economía y la sociología
pugnando por elaborar conceptos propios de la región, pudiera ahora
constituir el germen para analizar y estudiar los nuevos paradigmas
del desarrollo de esta región del planeta.
Junto con el desarrollo local latinoamericano ha surgido así
un desafío conceptual para explicar a las nuevas dinámicas sociales
que están erigiéndose desde esos espacios, antes marginales. Por lo
pronto, pareciera que la dinámica de los procesos se ha adelantado a
quienes han pensado -o debiéramos pensar- a la nueva teoría del
desarrollo. La conciencia sobre este reto es una de las aportaciones
que se derivan también del Encuentro.
De otro lado, en las sesiones del evento hubo también una
fuerte presencia del concepto de innovación local. De este concepto
rescato su estrecha, íntima, inherente relación con el desarrollo local.
La dinámica de desarrollo local viene justamente envuelta en la forma
de innovación, particularmente en sus expresiones más
vanguardistas, como las que tuvimos oportunidad de conocer
directamente en el Encuentro. También conocemos de las
experiencias innovadoras a partir de los Premios que en distintos
países de América Latina reconocen a los programas con mérito
creativo y aportación social para el desarrollo local. Este conjunto de
Premios tienen la virtud de condensar un panorama de excelencia
sobre el desarrollo local y su continuo flujo de creatividad, que no
descuida la calidad instrumental ni su finalidad última: elevar la
calidad de vida.
Si debiera insistirse en un aspecto de la innovación local sería
precisamente su demostrada eficacia para la atención de
necesidades concretas de las sociedades locales. Incluso, en muchas
ocasiones la innovación extiende con claridad sus objetivos más allá
de lo material, dirigiéndose hacia un concepto más amplio de las
necesidades sociales, incluyendo su carga emotiva. La innovación

12
local puede así responder a objetivos públicos, a través de iniciativas
de escala humana, con un enfoque más integral que el abordado por
otros ámbitos de gobierno. Adicionalmente, la innovación local que
conocimos en el Encuentro, como ocurre cada vez con mayor
frecuencia, se caracteriza por su creatividad, por su precisión, por su
puntualidad, por su pertinencia, por ser soluciones ad hoc, dirigidas
hacia personas y problemas también específicos.
Si innovación y desarrollo local se identifican, en el sentido de
que el segundo es consecuencia y expresión material de la primera,
las preguntas que surgen son de especial interés para su análisis. Por
un lado, pudiéramos acercarnos a una explicación sobre la
innovación reconociendo primero que es una práctica generalizada en
la esfera local, con amplia presencia en América Latina, en las
situaciones y formas más diversas. Simplemente considerando el
dato de su generalización, la innovación salta a la vista como algo
natural al ámbito local. La idea pudiera avanzarse un poco más y,
entonces, decir que la innovación está en la naturaleza de la gestión
local de los asuntos inmediatos.
Llegado a ese punto, al planteamiento anterior conviene
añadirle otro elemento esencial de la innovación local, que es su
extraordinaria diversidad. El ámbito local es precisamente el espacio
en donde la gestión pública despliega al máximo su diversidad,
incluso alrededor de un mismo rubro de política pública. De esta
manera, los componentes de generalidad y de diversidad como
rasgos de la innovación local nos aproximan a una definición que la
describe como una necesidad de la gestión local (no es accidente, ni
circunstancia), como su producto necesario, como forma casi
obligada para condensar la compleja relación entre lo local, su
especificidad inherente y la gestión pública, a través de un programa
de acción pública. Dicho de otra manera, la existencia misma y la
consolidación de la gestión local implican a la innovación, como
alternativa imperiosa ante la complejidad misma de las situaciones
individuales. La innovación está en la naturaleza misma de la gestión
local, como expresión máxima de su adecuación a contextos (muy)
específicos. Cuanto más desarrollada la gestión local, la generalidad
y diversidad son vías que conducen hacia los programas innovadores
y viceversa. En suma: no hay gestión local que pueda permanecer
ajena a la innovación; por lo cual la innovación: a) se relaciona
estrechamente con el desarrollo local, b) es de flujo continuo y c) se
extiende como un manto que cubre a la esfera local en cada uno de
sus espacios y formas.

13
 Ahora bien, si la innovación es un derivado necesario de la
gestión local, no es su producto espontáneo. Al igual que toda
construcción, necesita iniciativa, voluntad, actores concretos y
recursos determinados. En particular, no es ajena a los liderazgos y a
las relaciones sociales, que especialmente destacan desde la
perspectiva individual de alguna experiencia innovadora. Como toda
buena historia, cuando es narrada, habitualmente inicia con una frase
sensacional  y  sencilla,  al  tiempo  que  contundente:  “Y  un  día  se  nos 
ocurrió…”  Así  nos  lo  dijo uno  de  los  expositores cuando comenzaba
la presentación de su programa exitoso, reafirmando el dato arriba
indicado: no existe innovación por generación espontánea. Las
personas son las creadoras de la innovación y los liderazgos son
decisivos para la articulación de voluntades y recursos; pero la
fórmula no está completa todavía.
El problema para el desarrollo de la innovación resalta
cuando la gestión local no tiene los instrumentos que propicien a la
idea innovadora. Son requeridas las capacidades para la iniciativa
local o para que surja la iniciativa local. El caso extremo de carencia
es cuando la misma gestión local no existe, como ha ocurrido en
épocas pasadas de la historia, no muy lejana, del Estado en América
Latina, cuando predominaba un centralismo que subordinaba
políticamente y marginaba materialmente al ámbito local.
Considerando ese pasado, la condición esencial del desarrollo local y
de las experiencias innovadoras es que exista la capacidad de
iniciativa local, entendida como fuerza, como energía, como dinámica
que no es solamente gubernamental, ni es solamente social. En
términos políticos nos estamos refiriendo a las bases mínimas de la
autonomía local, como compuerta que posibilite fluir a la iniciativa y
creatividad de sus actores, para incidir en su propia agenda pública.
Desde esta perspectiva, la innovación no surge desde determinado
nivel de recursos materiales, como pudiera ser alguna cantidad de
monetario; ante todo, surge de determinadas capacidades sociales,
de relación, de articulación y de un mínimo de autonomía en su
esencial sentido político. Por ello la innovación puede tener una
presencia casi universal en la esfera local, tanto en las grandes
ciudades como en los más apartados rincones del territorio
latinoamericano.
Con este antecedente, no es coincidencia que durante el
Encuentro se introdujera a la democracia como un tema muy
relevante, ligada al debate del desarrollo local, y relacionada con
prácticamente todo asunto de la gestión local. La democracia local,
los avances y sus obstáculos, está asociada directamente con las
14
capacidades de innovación. No es un rubro de la innovación, como si
se tratara de un área de la política pública –si bien en ocasiones se le
da ese trato, cuando intenta ser analizada como “participación social”, 
por ejemplo. Durante el Encuentro y en sus discusiones, la
democracia destacó no por ser ella misma como una experiencia
innovadora, sino por ser el fundamento de todas las innovaciones,
ligada a lo que previamente referí como capacidad para la iniciativa
local.
Alrededor de la democracia, es pertinente comentar que su
reciente historia en América Latina permite trazar un calendario
relativamente coincidente entre las respectivas transiciones en
nuestros países. Compartimos esta fuerza común y sus
trascendentes implicaciones para la esfera local, siendo entonces no
circunstancial que también exista relativa sincronía con el desarrollo
de las innovaciones locales en las municipalidades latinoamericanas.
Algún día podremos hacer un calendario conmemorativo, asociado a
esta sincronía entre las transiciones democráticas y la eclosión del
ciclo de innovaciones que estamos viendo en el ámbito local.
El reconocimiento de los avances democráticos, cabe añadir,
no estuvo exento de duras críticas a limitaciones de nuestros
sistemas políticos locales, tanto en la estructura de la representación
como en la estructura de participación en el proceso de gobierno. A
pesar de los avances, sigue existiendo un déficit de modernización
política, especialmente en el rubro participativo, lo cual tiene
implicaciones políticas y para el desarrollo. Hay un costo para la
consolidación de la ciudadanía y de la democracia en su conjunto,
pero además se genera un alto costo para el desarrollo local, por el
despliegue limitado de las capacidades sociales orientadas a la
innovación y a la atención de las necesidades sociales. Debido al
déficit democrático, la enorme potencialidad de las capacidades
locales no logra desplegar toda su extensión. Las velas de la nave
municipal todavía no conocen sus extremos.
Termino este rápido balance del Encuentro refiriéndome a los
Premios que en América Latina identifican y reconocen a lo mejor de
la gestión e iniciativas sociales locales en nuestros países. Con su
presencia, tuvimos oportunidad de acercarnos nuevamente a lo mejor
de ellos mismos y a conocer de cerca un distinguido grupo de
experiencias y de actores que las realizaron. Con este panorama tan
especial, los Premios ratifican su carácter como privilegiados
observatorios de la innovación local, al que pueden sumarse otras
perspectivas. Desde un escenario más amplio, son ventanas que

15
describen procesos de cambio social de enorme escala, que exceden
a los programas locales vistos de manera individual. En conjunto, son
termómetros del cambio social que transcurre en América Latina,
impulsado por las raíces mismas de su sociedad e instituciones
públicas. En una palabra, configuran un panorama de reforma del
Estado, del desarrollo y de la democracia, como dinámicas en curso
procedentes de cada vértice local.
Nos hace falta destacar más esta perspectiva de los Premios,
sin descuidar los méritos y la visibilidad de los programas exitosos en
lo individual o en su conjunto. Lo que hay aquí es una invitación para
una lectura complementaria de sus acervos, para escribir la otra
historia de cambio social de nuestros países, que se abre paso gota a
gota, pero con la fuerza suficiente para crear valles en donde antes
hubo grutas ocultas al sol. Por ejemplo, los Premios y sus acervos
son la fuente más sólida para reconstruir el nuevo paradigma del
desarrollo latinoamericano, sus actores, horizontes e instrumentos, e
incluso a las redes sociales mediante esquemas conceptuales mucho
más complejos, multidireccionales tanto en sus orígenes como en sus
efectos. Algo equivalente puede proponerse respecto a la evolución
misma del Estado latinoamericano o sobre el grado de desarrollo de
nuestras democracias o bien relativo al rol de las sociedades en la
atención de los asuntos públicos. Y por si les faltara algo, los Premios
además son la memoria histórica del proceso de consolidación del
ámbito local en América Latina.

16
 Primera parte

Reflexiones en torno a la
innovación local en América
Latina

17
I. La innovación local en América Latina. Los avances y los
retos
1
Enrique Cabrero Mendoza
La mayoría de los países de América Latina se caracterizaron en
buena parte del siglo veinte por una centralización muy arraigada.
Después de episodios revolucionarios o de ajustes políticos y sociales
importantes en varios países de la región al inicio del siglo, los
Estados nacionales hicieron de la centralización una práctica
cotidiana, buscando así consolidarse y estabilizarse políticamente, y
también buscando uniformar la cobertura y calidad de servicios y de
niveles de bienestar. Sin embargo, esta tendencia centralizadora más
allá de las buenas intenciones sin duda generó efectos perversos,
tales como una excesiva concentración del poder, o incluso el
surgimiento de regímenes autoritarios, además de producir
desigualdades regionales muy graves al interior de los países, y
sobre todo un debilitamiento de los espacios locales, de su capacidad
emprendedora, y del vigor social en la vida municipal.
Debido a estas fallas del modelo centralizador, en casi todos
los países de la región los gobiernos centrales comenzaron a
promover políticas descentralizadoras a partir de la década de los
años ochenta. En algunos casos –como el mexicano- dichas políticas
descentralizadoras se caracterizaron por su tibieza; en otros –como el
caso brasileño- las iniciativas fueron más decididas y ambiciosas;
pero de cualquier forma en casi todo el subcontinente se observaron
a partir de esa década esfuerzos descentralizadores desde los
gobiernos centrales hacia los gobiernos subnacionales. La intención
de los gobiernos centrales era claramente descongestionar una
agenda demasiado amplia de responsabilidades que hacían cada vez
más ineficiente e inoperante a este nivel central de gobierno. También
se intentaba en algunos casos avanzar hacia un régimen democrático
y la descentralización era parte de un proceso de redistribución del
poder y fortalecimiento de las iniciativas locales respaldadas por una
ciudadanía cada vez más dinámica y propositiva.
Es así como poco a poco en los diversos países los espacios
locales fueron adquiriendo mayor protagonismo, recuperando una
vida pública y cívica más intensa, y fortaleciendo paulatinamente la
democracia en el subcontinente latinoamericano. Sin embargo, es

1
Director General del CIDE y Profesor-Investigador fundador de la División
de Administración Pública: enrique.cabrero@cide.edu
18
importante mencionar que el despertar de los espacios locales no
sólo se explica por una voluntad descentralizadora de los gobiernos
centrales, que por lo demás en varios países ha sido un proceso lento
e indeciso, sino que parecería explicarse sobre todo por una
“conciencia  propia”  de  recuperar  autonomía,  fuerza,  dignidad, y
capacidad endógena de crecimiento y conducción del destino desde
las sociedades locales. El cambio por tanto tiene un doble
componente: los esfuerzos descentralizadores de gobiernos centrales
–en muchos casos limitados- y el despertar de la dinámica
económica, política y social, en los espacios locales.
En la reflexión que sigue, nos interesará explorar hasta dónde
han  llegado  los  avances  de  esa  “ola  innovadora  desde  lo  local”  que 
ha surgido en buena parte de la región latinoamericana; para en un
segundo momento, analizar los retos, las dificultades y obstáculos
que se identifican en algunos países para hacer de este movimiento
un cambio profundo y estructural de nuestras sociedades.
1.1 La ola innovadora desde lo local, ¿una revolución silenciosa?
¿En qué consiste lo innovador de las experiencias locales? Es cierto
que el concepto de innovación siempre ha sido difícil de definir y de
pronto nos parece una categoría demasiado amplia y poco rigurosa
metodológicamente. Tal y como lo hemos definido en otros espacios,
entendemos por innovación esa capacidad de un espacio local -visto
como un grupo de actores gubernamentales y/o no gubernamentales-
para organizar de manera diferente los recursos con que dispone, o
desarrollar nuevas tareas, o modificar las estrategias de acción local,
todo ello con el fin de atender de mejor manera los problemas
públicos que enfrenta dicho espacio local. Es decir, lograr mejores
resultados de los que se obtenían anteriormente, ya sea por el uso
más eficiente de recursos escasos, o por una mayor eficacia en los
logros alcanzados, y con mayores niveles de legitimidad en la acción
pública que emprenden conjuntamente gobierno y ciudadanía.
Además, cabe mencionar que lo innovador no se refiere a una acción
o un proceso inédito a nivel nacional o internacional, simplemente a
una acción o proceso de mejora que en el espacio local de referencia
forma parte de un nuevo repertorio de acción pública, que modifica
los patrones anteriores de comportamiento, y que descubre una
intencionalidad clara de fortalecimiento de la ciudadanía y de lograr
un mayor bienestar social.
Tomando como referencia estas ideas, es a partir de la
década de los años ochenta cuando se identifican en varios países
experiencias innovadoras importantes en la vida local. Por supuesto

19
que antes, en varios países, surgieron ejemplos de este fenómeno;
sin embargo, al parecer en ese momento todavía se trataba de
experiencias atípicas que hablaban más de casos aislados que de un
movimiento más generalizado. Es en realidad a partir de los ochenta
cuando surgen incluso grupos de estudio o de observación de casos
exitosos de gestión local ya fuera impulsada por los gobiernos
2
municipales o por la propia ciudadanía.
Más adelante, en los años noventa, se amplía la observación de
experiencias locales innovadoras, algunas de ellas muy exitosas dado
que mostraban nuevas formas de atender problemas públicos,
nuevas estrategias de organización social, nuevos modelos de
gestión pública, renovados marcos de negociación y acuerdo político,
o dinámicas sociales flexibles, alianzas inéditas, y construcción de
redes de cooperación con una intensa capacidad de movilización y
generación de resultados. Cabe mencionar que este creciente
número de experiencias innovadoras desde lo local dio lugar a grupos
de estudio, a investigaciones y publicaciones sobre el tema, e incluso
a desarrollar iniciativas para identificar sistemáticamente experiencias
innovadoras exitosas mediante certámenes de reconocimiento a la
capacidad innovadora local.
Así, diversos grupos de trabajo como el de la Fundación
Getulio Vargas de Sao Paulo en Brasil; o el grupo integrado por
miembros de la Fundación para la Superación de la Pobreza y de la
Universidad de los Lagos en Chile; o el grupo del Centro de
Investigación y Docencia Económicas (CIDE), de la Universidad de
Guadalajara, y de El Colegio de la Frontera Norte (COLEF) en
México; o el grupo de la Red para el Desarrollo de las Ciencias
Sociales en Perú, todos ellos con el apoyo de la Fundación Ford, se
dieron a la tarea de organizar certámenes. El objetivo ha sido
reconocer públicamente de manera anual o bianual, a las
experiencias locales innovadoras que parecían haber contribuido de
una manera más exitosa a mejorar el entorno de la acción pública
local y que habían mostrado los mejores resultados en los programas
o políticas emprendidos. Esta red de instituciones y grupos de trabajo
en torno a Premios a la innovación local, ha acumulado una amplia
base de datos sobre experiencias en diversos temas de la vida local,
en diversos ámbitos de las políticas públicas municipales, y en

2
Cabe mencionar sólo como un ejemplo los trabajos del grupo INTERMAN
que buscaba registrar experiencias innovadoras en empresas, gobiernos y
sociedad, en varios continentes. Específicamente en el caso latinoamericano
dicho proyecto fue impulsado por el Instituto de Estudios Superiores de
Administración de Venezuela y la Universidad de los Andes en Colombia.
20
diferentes regiones, tipos de población, y clases de problemas a
3
enfrentar.
De igual manera se pueden registrar los trabajos sistemáticos
de observación sobre la innovación local que han llevado a cabo
grupos como el de la Universidad Nacional de Quilmes y El Ágora, en
Argentina, o el Centro de Estudios e Investigación en Educación,
Cultura y Acción Comunitaria (CENEPEC) y el Instituto Brasileño de
Administración Municipal de Brasil, o el Foro Nacional por Colombia,
o el Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (DESCO) de
Perú, entre otros.
¿Qué aprendizajes nos ha dejado esta “ola innovadora”?
(a) Una agenda local que se expande. Es interesante observar cómo
los espacios locales han venido ampliando su agenda de acción
pública más allá de las tradicionales funciones que las constituciones
de los diversos países otorgan a los gobiernos municipales. En
México, por ejemplo, los gobiernos locales no tienen atribuciones
importantes en la política educativa, o en la política de desarrollo
económico, o en materia de salud o medio ambiente. Sin embargo,
buena parte de las acciones innovadoras que aparecen en varios
municipios del país corresponden a este tipo de políticas, en
ocasiones complementando la agenda del gobierno federal o de
gobiernos estatales. En otros casos incluso reorientando el impacto
final de dichos programas de otros niveles de gobierno, también
llevando a cabo un esfuerzo para aterrizar de una manera más
efectiva las acciones, o conectándolas con la ciudadanía para llevar
dichos programas a un nivel de proximidad e interacción con los
grupos beneficiarios. Si bien no siempre estas iniciativas de los
gobiernos locales se sintonizan con los esfuerzos de otros niveles de
gobierno, es un hecho que surgen debido a las enormes presiones
que la ciudadanía ejerce sobre los gobiernos municipales y éstos han
decidido atender de alguna manera dichas demandas
independientemente del entramado institucional constitucional.
Cuestiones similares se observan en otros países, algo que hemos
aprendido es que la agenda de la acción pública local se amplía, se
profundiza, se hace más compleja, y se enriquece con conexiones
múltiples entre actores, instituciones, y procesos de cooperación

3
Para mayor detalle véase: Premio Gestao Publica e Cidadania de Brasil
(http://inovando.fgvsp.br/), Premio Ciudadanía y Gestión Local de Chile
(http://www.innovacionciudadana.cl/portal/index.php), Premio Gobierno y
Gestión Local de México (www.premiomunicipal.org.mx), y en Perú
(http://www.redccss.org.pe/participacion/).
21
novedosos. Ejemplos de esta tendencia son los casos de Rafaela y
de Rosario en Argentina; de Valente en Brasil; de Quillota en Chile;
de San Luis Potosí, Hermosillo, y la Huacana en México, los cuales
se presentan en detalle en la sección de experiencias innovadoras de
este libro.
(b) Un modelo de gestión pública de proximidad. También hemos
aprendido que la gestión pública de proximidad, esa que requieren las
democracias modernas ya no como democracias sólo
representativas, sino como democracias directas, activas y de
prácticas cotidianas de interacción entre gobierno y ciudadanos, entre
políticos y electores, está surgiendo en los espacios locales
latinoamericanos. Este fenómeno ha fortalecido indudablemente los
procesos de transición democrática que buena parte de los países de
la región han vivido desde hace algunas décadas, el ingrediente de la
innovación local fortalece el cambio democrático y poco a poco
“contagia”  a  otros  niveles  de  gobierno  menos  orientados  a  la 
interacción con la ciudadanía. Un ejemplo muy interesante han sido
las experiencias de Presupuesto Participativo que han surgido
originalmente promovidas desde los espacios locales por el Partido
de los Trabajadores en Brasil. En la actualidad se han ampliado no
sólo a otros niveles de gobierno, sino incluso a otros partidos políticos
en el gobierno, y aun más, se han convertido con el paso del tiempo
en un modelo que se practica en muchos otros países
latinoamericanos e incluso en otras realidades como la europea, lo
cual refiere Joan Subirats en su capítulo correspondiente en este
libro. El caso de Porto Alegre en Brasil, el de Yecapixtla en México, y
el de Lima Sur en Perú, se presentan como ejemplos de este
fenómeno en la sección de experiencias de este libro.
Ejemplos de este modelo local de proximidad que crece los
podemos referir a diversas áreas de políticas como la seguridad
pública. Mientras la mayor parte de los gobiernos centrales o
estatales crecen en equipamiento, en leyes y normas, en tecnologías
diversas para combatir el delito; los gobiernos y espacios locales con
menos recursos y tecnología optan por acciones concertadas entre
gobierno y ciudadanos para prevenir el delito, para recuperar
espacios públicos, para disuadir a los jóvenes de convertirse en
delincuentes, para coordinar acciones de protección y “vigilancia 
cruzada”  en  el  que  los  vecinos  se  apoyan,  los  policías  se 
comprometen mejor, y las víctimas encuentran espacios de
solidaridad. Hay diversos casos exitosos en este sentido en ciudades
latinoamericanas. Es claro, la proximidad se construye a través de
mecanismos de participación ciudadana activos, tal y como lo

22
reconocen Joan Subirats y Marie Kennedy en sus capítulos
correspondientes en esta obra. La búsqueda de esta dinámica de
“participación  institucionalizada  autónoma”  como  la  denomina  Alicia
Ziccardi en su capítulo, es un proceso de naturaleza compleja, al que
hace referencia Gonzalo de la Maza en su reflexión, y difícil de
manejar dependiendo de nuestros supuestos teóricos, lo cual nos
recuerda  David  Arellano  en  su  capítulo  sobre  la  “gerencia”  de  la 
participación ciudadana.
(c) Diseño de nuevas soluciones a viejos problemas. Otro rasgo del
aprendizaje que surge de la innovación local latinoamericana se
refiere a la creatividad en la manera de atender problemas públicos.
En la mayor parte de los países latinoamericanos los gobiernos
centrales han desarrollado durante varias décadas formas de
interpretar los problemas públicos, modelos de atención a los
mismos, itinerarios de implementación basados en agencias
gubernamentales específicas y en entramados legales ya
determinados, y por último, mecanismos de evaluación y monitoreo
de los resultados tradicionalmente utilizados. Así, la hechura de las
políticas públicas desde los gobiernos centrales ha generado ya
tradiciones, creencias, rituales, usos y costumbres, así como
intereses, inercias y miopías que derivan de ello. Es muy difícil
cambiar en el ámbito central gubernamental, se trata de un aparato
muy grande, difícil de mover, poco permeable a información nueva,
por lo que tarda mucho en percibir la necesidad de cambios, con
enormes inercias e intereses ya establecidos que no permiten
modificar las acciones con cierta rapidez. En ocasiones, los
problemas públicos que se atacan son los que se definieron hace
varias décadas y que por costumbre se siguen atacando de la misma
manera, dado que el aparato está diseñado para eso.
Contrariamente a esta tendencia, desde muchos gobiernos
locales latinoamericanos surgen nuevas formas de actuar, los
problemas públicos se redefinen, se reinterpretan constantemente,
dado que lo urgente es ofrecer resultados con cierta rapidez debido a
la proximidad que se tiene con los afectados por dicho problema. Si
bien los gobiernos locales no siempre tienen el dominio técnico
suficiente o los cuerpos de funcionarios experimentados para atender
ciertos problemas, sí son capaces de desarrollar mayor capacidad de
intuición,  de  inventiva,  de  “construcción  colectiva  de  soluciones”. 
Además son más flexibles por su tamaño y por su vocación para
implementar soluciones en cogestión con ciudadanos y beneficiarios
y en alianza con diversas instancias empresariales, no
gubernamentales o incluso internacionales. La evaluación de las

23
acciones que se han emprendido es cercana, y por ello puede tener
correcciones continuas. Es cierto que no siempre hay una formalidad
jurídica y técnica suficiente, pero en muchos casos las ideas y diseño
de soluciones a nivel local han transformado más rápido una realidad
que muchos años de acciones desde el gobierno central o federal.
Algunos ejemplos de esto se pueden mencionar: diversos programas
nacionales de combate a la pobreza han integrado poco a poco los
mecanismos de cooperación entre gobierno y beneficiarios que
algunos gobiernos locales habían venido impulsando en su quehacer
cotidiano. Esto sucedió en México con el desarrollo de los programas
de infraestructura social que son manejados ahora desde el ámbito
municipal. Experiencias similares en este tipo de programas se han
visto en Chile, en Argentina, y en Brasil, por mencionar algunos
casos. En materia ambiental también hay varias experiencias locales
de separación de basura, de organización de rellenos sanitarios, de
reciclamiento de desechos, de protección de ríos y uso del agua, que
durante muchos años fueron promovidos normativamente desde
gobiernos centrales, sin resultados positivos.
En la sección de experiencias innovadoras de este libro se
presentan en detalle los casos de Rosario en Argentina, de
Aguascalientes, Morelia, y Querétaro en México, y de la región de
Coquimbo en Chile, que en diversos ámbitos de la acción pública,
muestran esta creatividad y originalidad en la soluciones impulsadas,
este  “factor  sorpresa”  al  que  Peter  Spink  hace  referencia  en  su 
capítulo correspondiente.
Si bien la lista de aprendizajes que han surgido de la
innovación local podría ser muy larga, parecería que se puede
compactar en lo ya mencionado: agendas locales en plena
expansión, que actúan en proximidad fuerte entre gobierno y
ciudadanos, y procesos locales que son capaces de diseñar nuevas
soluciones a viejos problemas. Aun con toda esta evidencia sería
prematuro  afirmar  que  se  trata  de  una  “revolución  silenciosa”,  hay 
retos y obstáculos que todavía impiden un cambio estructural
derivado de las experiencias de innovación local en América Latina.
1.2 La innovación local frente a los riesgos de cambios efímeros
y de una desarticulación en las políticas públicas nacionales
Es indudable que el panorama local en América Latina se ha venido
transformando en las últimas décadas, surgen experiencias exitosas
de buen gobierno municipal, de participación ciudadana, y de
promoción del desarrollo y el bienestar social, que sorprenden por su
contenido innovador y por los logros obtenidos en poco tiempo. Sin

24
embargo, por lo general, todavía es difícil que estas experiencias
generen cambios permanentes y que se mantengan a través del
tiempo. En muchos casos se trata de acciones en las que el nivel del
éxito alcanzado no parece estar relacionado con el periodo de
permanencia. Por otra parte, es común que las innovaciones locales
en su entusiasmo, creatividad y espontaneidad, se desconecten de
los procesos de políticas públicas nacionales generando
frecuentemente fragilidad en las iniciativas locales. Así, los retos para
hacer de la ola de innovación local en América Latina una verdadera
“revolución silenciosa” deben ser atendidos.
(a) ¿Cómo institucionalizar las innovaciones locales? Una
característica frecuente de las innovaciones locales en la región es
que éstas surgen por la necesidad de atender problemas públicos
locales que no han sido resueltos adecuadamente por otros niveles
de gobierno. Este “componente de urgencia” que crea incentivos a la 
participación espontánea de diversos actores locales tanto del
gobierno como de diversos grupos de la sociedad civil, puede
también ser determinante cuando la intensidad del problema público a
atender disminuye. Es decir, aun cuando el problema no sea
totalmente resuelto, sí puede mitigarse significativamente en sus
manifestaciones más graves debido a la acción pública que se lleva a
cabo para atenderlo. Entonces puede venir un proceso de
disminución del entusiasmo en los actores involucrados, un
debilitamiento de los liderazgos promotores de la experiencia, y así
poco a poco la innovación entra en una fase de declive.
Dicho de otra manera,  al  parecer  la  “tasa  de  mortalidad”  de 
las innovaciones locales es alta, se podría decir que en algunos
casos se ha sido más eficaz en el proceso de generación de
experiencias innovadoras que en el proceso de institucionalización de
las mismas como prácticas cotidianas de la vida colectiva local. Es
frecuente observar una falla en el tránsito de experiencias
innovadoras a prácticas institucionales de la acción pública local. En
México por ejemplo, este es un fenómeno claramente identificado,
experiencias innovadoras altamente exitosas en su momento pero
que no pudieron permanecer en el tiempo. Debemos estudiar y
entender mejor el por qué parecería haber una fuerte dependencia de
liderazgos y de necesidades urgentes para sostener este tipo de
prácticas locales. Los acuerdos temporales entre actores y la
evidencia de resultados inmediatos parecen ser todavía una
condición para que los actores locales se involucren en experiencias
de este tipo, el cambio en la cultura política y de gestión pública si
bien se logra durante la experiencia innovadora, no parece ser el

25
objetivo final de los participantes en muchos casos. El riesgo de este
comportamiento es que la confianza entre gobernados y gobernantes
no se logra restituir plenamente y se mantiene frágil y temporal, por lo
que puede decaer en cualquier momento. Mientras no se establezca
un compromiso de mediano plazo a través de una acción pública de
4
alta intensidad es difícil pensar que las innovaciones locales tengan
un impacto profundo en el cambio institucional, es decir, en el cambio
de cultura política y en los modelos de gestión pública.
Este problema se ve agravado en condiciones institucionales
como las del caso mexicano en que los gobiernos municipales tienen
un periodo de tres años sin posibilidad de reelección inmediata. En
periodos tan cortos de tiempo difícilmente se puede avanzar de lo que
son experiencias de novedosas prácticas locales, hacia un nuevo
modelo de acción pública local. Si bien el caso mexicano es atípico
en el continente latinoamericano, también es común ver en otros
países cómo el cambio en partidos políticos en el poder local o
incluso el relevo de autoridades bajo el mismo color partidista, aun en
periodos más largos de tiempo, atenta contra las prácticas de gestión
local que habían mostrado éxito, y que habían sido aceptadas
plenamente por la ciudadanía. Es importante estudiar con
detenimiento  los  casos  de  prácticas  de  “participación 
institucionalizada  autónoma”  como  las  identifica  Ziccardi,  o  de 
modelos de acción pública de alta intensidad que se han logrado
imponer a lo largo de varios cambios en el gobierno local, ahí
parecerían estar las claves de la institucionalización de la innovación
local.
(b) ¿Cómo evitar una desconexión total de las innovaciones
locales con las políticas públicas nacionales? Las innovaciones
locales son por naturaleza procesos que se construyen desde lo local,
tejiendo acuerdos, compartiendo visiones, y definiendo expectativas
de los actores del espacio local. Justamente estas ideas surgen de un
alto “contenido endógeno”, lejos de interferencias de otros niveles de 
gobierno, y lejos de intromisiones de “contenido exógeno” que por ser 
ajenas a la vida local, pierden claridad, pierden precisión, y no

4
Sobre el concepto de acción pública de alta intensidad, véase Cabrero
(2005). Esta idea se refiere a la generación de acuerdos entre diversos
grupos de la sociedad civil y entre grupos al interior del gobierno local, y entre
ambas configuraciones de grupos y actores, en torno a un proyecto de
desarrollo y bienestar local, caracterizándose por interacciones constantes,
generación de acuerdos, surgimiento de redes de política pública, y visión de
mediano y largo plazo. La acción pública de alta intensidad permite avanzar
hacia una gobernanza democrática relativamente estable.
26
siempre tienen el impacto esperado. La innovación local, por decirlo
así, se nutre de su capacidad autónoma de interpretar los problemas
y las soluciones, y lo innovador deriva precisamente de no seguir los
patrones establecidos tradicionalmente por otros niveles de gobierno,
o por actores externos. Sin embargo, la paradoja es que esta
capacidad  de  “desconexión”  para  poder  ser  innovador,  puede  ser  al 
mismo tiempo la dificultad para que las innovaciones locales crezcan
5
con mayor potencialidad.
Las  soluciones  a  problemas  públicos  generadas  “desde 
abajo”  como  ya  se  ha dicho, pueden ser más precisas, más
adecuadas, y de mayor impacto, debido a la proximidad entre el
diseño de soluciones, la aplicación de recursos, y la relación cercana
entre tomadores de decisión y beneficiarios de las políticas que
participan de forma directa. Sin embargo, si estas acciones no logran
de alguna manera inscribirse dentro de las políticas públicas que a
nivel nacional se implementan, corren el riesgo de ser ignoradas y no
tener los apoyos adicionales necesarios para consolidarse en el
tiempo, o lo que es más grave, corren el riesgo de ser
permanentemente contrarrestadas por otros niveles de gobierno que
por desconocimiento o por franca intención, prefieren que dichas
iniciativas se diluyan por considerar que no están alineadas con las
políticas nacionales.
Un reto importante es que las experiencias innovadoras del
ámbito local, una vez puestas en marcha y mostrando resultados
positivos en la atención de un problema público, lo cual sólo se logra
mediante una fase de “desconexión” y orientación endógena, puedan,
en un segundo momento, establecer un diálogo con las políticas
públicas nacionales y sean capaces de insertarse parcialmente en
ellas  mediante  una  “reconexión”  que  las  haga  visibles  y  reconocidas 
en su potencial y valor por actores externos, por otros niveles de
gobierno, y por los promotores de las políticas nacionales. De esta
manera es como se puede generar un efecto de multiplicación de la
innovación en otros espacios locales, e incluso de incidir en el diseño
de políticas públicas nacionales a partir de ideas locales. Un
escenario de este tipo permitiría efectivamente avanzar en una
“revolución  silenciosa”,  incidiendo  en  un  nuevo  modelo  de  gestión 
pública nacional a partir de las capacidades innovadoras locales. Es
decir, entrar en una fase de cambios de “abajo hacia arriba”, dejando 

5
Sobre esta idea de  “desconexión”  puede  verse  Guillén  (2003),  así  como 
algunos ejemplos para el caso mexicano. Igual en Cabrero (2004) se hace
referencia a la dispersión de las políticas sociales para el caso mexicano.
27
atrás el modelo de “arriba hacia abajo” que por tantas décadas se ha 
impuesto en buena parte de los países latinoamericanos.
La tarea evidentemente no es fácil, las burocracias centrales
en general son arrogantes y no consideran poder aprender gran cosa
de los gobiernos locales. Incluso las élites sociales y empresariales,
muy frecuentemente tienen también este desprecio por los líderes y
grupos locales. Sin embargo, hay evidencia suficiente que la
capacidad innovadora en la acción pública está en los espacios
locales, la cuestión es encontrar los mecanismos apropiados para
“contagiar”  a  las  élites  políticas,  empresariales  y  sociales  nacionales 
del espíritu innovador que subyace en lo local. Hay evidencias de que
esto es posible, varias de las experiencias innovadoras observadas
por grupos de estudio latinoamericanos, han registrado un impacto
nacional de dichas innovaciones y una adopción por gobiernos
centrales y grupos sociales nacionales. Al respecto una condición
parece necesaria, que las innovaciones locales se “exporten” con un 
espíritu cooperativo. La vía del conflicto intergubernamental y las
confrontaciones local-nacional muestran reacciones contrarias a lo
buscado y endurecimiento de la capacidad de aprendizaje. Por ello,
hablar de una revolución silenciosa pero eficaz parece más útil que
hablar de una revolución ruidosa que lleve a la confrontación y la
parálisis, aspecto que ya se ha vivido y se vive en algunos países del
continente.
1.3 Algunos comentarios finales
El Encuentro sobre Innovación Local en América Latina que reunió
por unos días en la Ciudad de México - a convocatoria del CIDE - a
expertos, estudiosos, promotores, y prácticos de la innovación local,
permitió  “reconocer”  el  terreno,  y llevar a cabo un monitoreo de los
avances en la materia y de los retos que se debe enfrentar en el
futuro inmediato. Todos los participantes descubrimos nuevamente
nuestra capacidad de asombro por lo que sucede en la región
latinoamericana. Constatamos que los países se mueven rápido hacia
nuevas formas de gobierno, nuevos mecanismos de cooperación,
nuevos métodos de gestión y de atención a problemas, en general los
países descubren nuevas formas de promover la acción pública local.
Este movimiento llena de optimismo dado que buena parte de las
experiencias – tanto las que se presentaron en el evento como otras
que se discutieron - muestran mayor profesionalismo, mejores
aprendizajes, más claridad en los fines, y mayor compromiso y
permanencia, de lo que eran hace algunas décadas este tipo de
procesos.

28
 Sin embargo el proceso de innovaciones locales en América
Latina todavía muestra inmadurez y fragilidad institucional. El reto
hacia delante es encontrar una nueva etapa en que las experiencias
innovadoras tengan mayores probabilidades de permanencia, que
puedan crear instituciones locales y nacionales diferentes, más
eficaces en la atención de demandas, así como más legítimas y
democráticas en su concepción y funcionamiento. Por ello ahora
parece surgir la necesidad de revestir este movimiento de un espíritu
menos  “separatista”  por  lo  local,  y  más  nacional  y  global  en  su 
impacto. Más cooperativo con otros niveles de gobierno, más
interactivo con los centros del poder nacional, más imaginativo para
transformar no sólo los entornos locales, sino también los nacionales,
la cultura política, la forma de atender problemas, las modalidades de
gestión pública de nuestros países. Lo anterior no se logrará si no se
conserva la esencia de lo local, una fuerte sensibilidad, un espíritu
cooperativo, y una gran creatividad. Si todo esto se logra día a día en
tantas experiencias locales ¿qué impide un alcance nacional o incluso
latinoamericano? ¿Será esta la nueva etapa de identidad entre
nuestros países, justo ahora que los gobiernos nacionales generan
tensiones y rupturas? Sigamos modestamente y con inteligencia
analizando el potencial de este movimiento, y sobre todo,
interactuando como se ha hecho en este Encuentro.
Bibliografía
 Cabrero, E. (2004), “Descentralización de la política social y nuevo papel
de los gobiernos locales. ¿Políticas multinivel o múltiples políticas? El
caso  de  México.”  en  Ricard  Gomá  y  Jordana  Jacint  (eds.), 
Descentralización y políticas sociales en América Latina, Barcelona
España, Fundación CIDOB, pp.155-186
 Cabrero, E. (2005), Acción pública y desarrollo local, México, Fondo de
Cultura Económica
 Guillén,  Tonatiuh  (2003),  “Municipio  y  política  social:  experiencias  y 
nuevo  paradigma”,  en  Enrique  Cabrero  (coord.),  Políticas públicas
municipales. Una agenda en construcción, México, Miguel Ángel Porrúa-
CIDE, pp. 289-309

29
II. La contribución del enfoque de las innovaciones a la
mejoría de los servicios públicos

1
Peter Spink
En el Encuentro tuvimos representantes de tres de los programas de
identificación y diseminación de las innovaciones locales introducidas
por los gobiernos locales y también por las organizaciones de la
sociedad civil en América Latina. Somos cuatro programas apoyados
en diversos momentos por la Fundación Ford, pero hay por lo menos
otros doce programas en la región que también están activos en este
campo. Estos últimos, tienen estrategias de investigación similares –
de buscar e identificar conceptos y elaborar teorías prácticas a partir
del análisis de experiencias exitosas. En mi presentación hablaré de
manera más general sobre lo que podemos llamar “el enfoque de las 
2
innovaciones”.
Quisiera discutir cuatro temas que están frecuentemente
presentes en las mesas de discusión sobre las experiencias
innovadoras.  Primero,  ¿cuál  es  este  “enfoque  de  las  innovaciones”? 
Segundo, ¿los premios son una parte central del enfoque o son
solamente uno de los diversos métodos que se pueden utilizar?
Tercero, la importancia del factor sorpresa, lo que emerge de forma
imprevista en los acontecimientos cotidianos. A veces es una idea
obvia  pero  que  nadie  había  dicho  ¿por  qué  no…?  Como  lo  voy  a 
comentar, trabajar con el factor sorpresa causa algunas dificultades
para los especialistas de la replicabilidad. Cuarto, y a partir de estas
consideraciones, quiero señalar una distinción, un poco rebelde, entre
las buenas y las mejores prácticas.
Hoy está muy presente en el campo de las agencias de
desarrollo internacional, un reconocimiento de la importancia de
aprender no solamente a partir de las teorías sobre el desarrollo, sino
también a partir de lo que las personas están haciendo para resolver
los asuntos urgentes de sus sociedades. El micro crédito, que hoy día
es capaz de estimular una serie de reflexiones en la teoría

1
Director del Centro para el Estudio de la Administración Pública y el
Gobierno de la Fundación Getulio Vargas, y co-director del Programa de
Gestión Pública e Innovación Ciudadana: http://inovando.fgvsp.br/
2
Para una descripción del Programa Brasileño y de los resultados de los
primeros siete años ver: Farah y Spink (2004).
30
económica, por ejemplo sobre los costos de transacción, nació de
una de estas cuestiones prácticas: ¿por qué no…?
Los resultados de este cambio son positivos, porque en el
tercer mundo ya sufrimos demasiado las consecuencias de la
aplicación, sin cuestionamiento de su relevancia, de diversas "teorías
de moda" dirigidas al área pública. Es aconsejable preguntarse: ¿Es
necesario ser mejor? ¿Lo bueno puede ser malo?
2.1 El enfoque de las innovaciones
En el lenguaje de estrategias de investigación, el enfoque de las
innovaciones busca proveer testimonios empíricos para alimentar
debates sobre la gestión de las políticas públicas y sobre los
diferentes caminos de la gobernabilidad. Para contribuir al debate
general sobre lo que pueden hacer mejor los gobiernos, cómo lo
pueden hacer, y en consecuencia, lo que las sociedades pueden y
deben esperar de ellos. No es un enfoque que busque comprender la
importancia de los gobiernos en la humanidad y por la humanidad, y
mucho menos argumentar sobre este o aquel modelo de la
democracia. Es pragmático: si hay gobiernos y si somos democracias,
los gobiernos deben trabajar en beneficio de todos para mejorar cada
vez más la calidad de vida. ¿Qué es la calidad de vida? Es lo que las
personas definen entre sí como adecuado y deseado en un momento
dado y que para desgracia de los planificadores, al día siguiente, es
el día siguiente. Es decir, cambia constantemente.
La idea de un aumento en la efectividad de las
organizaciones públicas parece algo obvio y universal; todos nosotros
queremos gobiernos mejores. Pero la discusión sobre cuál es el
camino para un buen gobierno ha cambiado bastante durante los
últimos treinta años, siempre en relación con el modelo raíz de la
administración pública: el modelo técnico-burocrático del Estado
moderno, provisor de servicios y bienes públicos. En la década de los
años ochenta, lo bueno era lo menos; menos gobierno y mucho libre
mercado. Los argumentos eran a favor de la retirada del Estado de
muchas áreas de actuación y su substitución por la iniciativa privada.
Después, cambió de nuevo – menos radicalmente – por una posición
que enfatizaba la importancia de la gestión, la gobernabilidad y la
rendición de cuentas; pero en ella, por gestión se sobreentendió el
estilo de gestión de los ejecutivos de negocios.
En cada una de las ideas y propuestas había variaciones, a
veces más mercado y a veces más Estado; entre tanto los ejes
estaban claros. Había también argumentos en el sentido de la
importancia del modelo básico tradicional, sobre el carácter singular
31
de la arena pública y sobre la administración pública democrática.
Recientemente, los argumentos cambiaron una tercera vez –
especialmente en los países del tercer mundo donde los avances
económicos han significado poco en términos de contribuciones
efectivas para la reducción de las desigualdades y de la pobreza–
para enfatizar las cuestiones de los derechos, la ciudadanía y la
inclusión. De acuerdo con este enfoque más reciente, el buen
gobierno es aquél capaz de contribuir directamente para la
construcción de la ciudadanía.
El enfoque de las innovaciones fue elaborado para contribuir
a este debate a partir de datos empíricos de las acciones propias de
los gobiernos; de buscar descubrir qué están haciendo positivamente
los gobiernos y sus agencias, en la calle y en el campo, en los
grandes centros urbanos y los pequeños pueblos. Esta búsqueda es
un proceso abierto, tanto puede hacer mucho como también puede
producir nada. Tanto se pueden encontrar experiencias muy
importantes que demuestran que los gobiernos están activos y son
competentes, como se puede demostrar lo contrario – que no hay
nada ni nadie competente en la arena pública y que los promotores
de la privatización están en lo correcto. Esta cuestión central es
presentada de manera diferente en cada país, dependiendo del
debate que se sostiene en cada lugar. En Brasil, por ejemplo, la
cuestión de la ciudadanía es importante; en México, es la capacidad
de gestión; en Chile, las relaciones entre el Estado y la sociedad civil;
y en Perú, la recuperación del espació de la acción publica. Sin
embargo, la orientación es similar en todas: ¿qué está pasando?
2.2 El rol de los premios
Ofrecer premios para actividades que son consideradas de valor no
es – en absoluto – algo nuevo. Existen hoy, y han existido siempre,
desde que tenemos registro, premios y condecoraciones por las
capacidades, los méritos y las contribuciones públicas de individuos y
grupos en una variedad de campos de actuación. Muchos de estos
premios y condecoraciones dependen todavía de alguien que sepa lo
que pasa y que pueda señalar a alguien o a algún grupo como
merecedor. Son premios, en general, para personas conocidas – no
para personas y grupos desconocidos. Los premios de acceso
abierto, método adoptado por los programas de innovación, buscan
cambiar esta situación y están orientados mucho más hacia lo que es
desconocido. Su postulado básico es hacer saber lo que está
pasando y decir por qué ello debe ser considerado especial. ¿Cuál es
la importancia de esta actividad? Hay, sí, algunas condiciones
mínimas para la inscripción; pero son mínimas. Normalmente, es
32
necesario confirmar que se trata de una actividad que tiene por lo
menos un año de existencia, para que las demás personas y
organizaciones públicas interesadas puedan aprender, y que la lleve
a cabo una agencia pública con los recursos normalmente disponibles
(evitando así las experiencias tipo showcase de los organismos
3
internacionales).
Hay muchos otros métodos de identificación que se pueden
utilizar y no hay ninguna razón para argumentar que el nuestro es el
mejor; es simplemente uno que fue seleccionado entre muchos otros.
Sin embargo, es un método que tiene algunas ventajas. Por ejemplo,
al enfatizar el acceso abierto y la auto nominación, al informar a todos
los actores públicos sobre los premios, y resaltar la importancia de
diseminar las experiencias que están contribuyendo para la mejoría
del área pública, se aumentan las posibilidades de recibir
inscripciones de lugares que están más allá de los horizontes
normales de los observatorios académicos, es decir, los principales
centros urbanos. Las inscripciones son simples y los formularios son
muy amigables. Otro factor también importante para reducir las
barreras, es el espíritu de la convocatoria colectiva, de poder contar
sus innovaciones a otros. Por esta razón, los programas enfatizan la
importancia de hacer públicas todas las inscripciones. Reconociendo
así la importancia de cada contribución, nunca se sabe si una acción
sencilla es – de hecho – la pieza que faltaba en un rompecabezas.
Pero hay otra buena razón para utilizar la metodología de los
premios, especialmente en el sector público; que es la de homenajear
a las personas –muchas veces desconocidas– que se dedican a
mejorar las prácticas públicas cotidianas. Mucho se habla de la
importancia del reconocimiento en las revistas de administración de
empresas y los estímulos son considerados importantes. En nuestra
área no hay bonificaciones, y mucho menos viajes a Disneylandia,
para las personas que reducen la mortalidad infantil. Nuestro mundo
es en gran parte invisible, donde las personas buscan las mejorías
posibles por la simple razón de querer un mundo mejor. Homenajear
a las agencias y a los equipos públicos es decir: ¡Gracias! Es lo
mínimo que se puede hacer.
“Investigación-acción”  es  una  expresión  elegante, pero de
cierta manera, resume bien lo que se busca en el enfoque de las
innovaciones: investigar, actuar, describir, discutir, visitar,

3
El autor se refiere a aquellos casos que, al contar con el apoyo de agencias
internacionales, disponen de recursos sin los cuales sería sumamente difícil
poder replicarlos.
33
conceptualizar y, siempre, conversar. Todos los que estamos aquí
presentes sabemos que en el área pública las cosas avanzan mucho
menos por las órdenes que por las conversaciones.
2.3 El factor sorpresa
Algunos meses atrás, uno de nuestros colegas platicaba en
Washington con un representante del banco regional de desarrollo
sobre la cuestión de las innovaciones y comentaba algunos de los
fascinantes ejemplos encontrados. La respuesta de este dirigente –
cuyo sueldo es pagado por nosotros a través de las contribuciones de
los gobiernos de la región – fue  breve  y  al  punto:  “No  nos  interesa 
una experiencia de una ciudad importante. Lo que nos interesa es la
replicabilidad; necesitamos saber que una experiencia ya fue
replicada en veinte, treinta, cincuenta o cien municipalidades. Así
acreditaremos que la experiencia tiene algo con que contribuir, que es
una experiencia validada”.
Nuestro representante es, obviamente, un discípulo de
Aristóteles quien propuso la idea de que la validez depende de la
repetición. Ahora, en términos científicos, o hay leyes (conceptos,
nociones, constructos, etc.), o no las hay. Si algo acontece y si
acreditamos que hay alguna lógica presente, esta lógica estará
presente una vez como también todas las veces. Es claro que, en
ocasiones, es difícil comprender lo que pasa cuando acontece una
vez; pero este es un problema del investigador. Es gracias a la
disposición de las personas de hacer cosas porque son importantes
para ellas, y no porque quieren probar que A + B son correctas, que
hoy tenemos la democracia representativa, la desobediencia cívica, el
cooperativismo, los sindicatos laborales, el federalismo, el
presupuesto participativo, las escuelas familiares agrícolas, las
agencias comunitarias de salud, la beca escolar y el desarrollo local.
El enfoque de las innovaciones se coloca del lado de las
personas que buscan cambiar las cosas en sus horizontes por sus
razones y, la mayor parte del tiempo, con sus propios recursos. Son
personas que quieren ser responsables y rinden cuentas a quienes
los eligen y pagan sus sueldos. Como la conversación de Washington
demostró, ciertamente no recibirán apoyo del BID. Como cuando un
municipio pequeño – como por ejemplo Tupandi con 3,500 habitantes
en el sur de Brasil – construye un camino para el desarrollo local, que
resulta en una mejoría del 1,000% del PIB local durante diez años a
partir de un fondo de apoyo del desarrollo agrícola propio. O cuando
los agricultores familiares de Valente conquistan la cadena productiva
del sisal al punto de tener su propia fábrica, nos cabe reconocer que

34
estos y otros acontecimientos no son aleatorios; muy al contrario, son
válidos porque acontecen. Nos corresponde entonces aprender y
transmitir a los otros lo que se puede aprender y hay mucho para ser
aprendido. Pero de hecho, lo importante de Tupandi y de Valente es
que las innovaciones de estos lugares son solamente útiles para sus
propios pequeños agricultores - que así sea.
2.4 Mejores prácticas o buenas prácticas
El enfoque de las innovaciones es un enfoque que busca estimular la
discusión y no terminarla; por esta razón, tal vez, utilizamos la
expresión buenas prácticas en vez de mejores prácticas. Pero hay
también otros aspectos presentes que merecen un momento de
reflexión, entre ellos la postura científica. Se puede iniciar la
investigación en la búsqueda de conceptos y modelos que pueden
ayudar a los que formulan las políticas públicas y a todos aquéllos
que se interesan en tener un gobierno más eficaz y una democracia
más fuerte. O en las situaciones donde las cosas parecen ir
caminando bien, o en donde nada acontece o sólo hay problemas.
Ambos son válidos como puntos de partida. De la misma manera, hay
investigadores que prefieren iniciar sus trabajos desde una base
teórica deductiva y construida hipotéticamente, y otros que prefieren
iniciar a partir del campo, del estilo inductivo. Hay investigadores que
prefieren las muestras grandes o las series estadísticas y los métodos
cuantitativos, y otros que trabajan con los estudios de caso y los
acontecimientos singulares. Son todas opciones válidas; lo importante
son los fines para los cuales son utilizadas.
Tanto el enfoque de las mejores prácticas como el de las
innovaciones comparten una preferencia por situaciones donde las
cosas parecen ir caminando bien; pero se distinguen y se diferencian
en su postura en relación con la teoría y, consecuentemente, los
criterios adoptados. En general, el enfoque de las innovaciones es
más inductivo en estilo: hay algo que acontece y que está
contribuyendo para mejorar las condiciones de la vida diaria o
cambiar la forma en que un servicio está siendo desarrollado. Es
necesario describirlo y discutirlo para identificar sus puntos clave,
pero no se supone que la experiencia sea un modelo a ser imitado,
pero sí una experiencia que puede señalar caminos y contribuir para
resolver diferentes rompecabezas. A su vez, las mejores prácticas –
postura más común entre los organismos internacionales– tienden a
arraigarse en posiciones teóricas relacionadas con el desarrollo y
propuestas más generales en circulación. Por ejemplo, la importancia
de las alianzas, el rol de la sociedad civil, la contribución del capital
social, el emprendedorismo social y otros tantos temas. Su
35
preocupación es más sobre cuestiones relativas a la sostenibilidad y
la continuidad, la ampliación y aplicación en escala mayor y la
posibilidad de transferencia con las que la experiencia puede
contribuir. No hay problema alguno con estas cuestiones pero, en
general, conducen a una lista grande de criterios que necesitan ser
satisfechos para que la experiencia sea considerada válida.
La dificultad es que entre mayor sea la lista de criterios,
mayor es la probabilidad de que las únicas experiencias escogidas
sean aquéllas que se adecuan a los criterios y los principios que los
guían. Es decir, una predicción que tiene como consecuencia su
propio cumplimiento y es incapaz de reconocer otras experiencias
diferentes, aunque tengan algo igualmente importante que decir. Las
que entran son las que se “adecuan a la curva” aunque las que están 
“fuera de la curva” permanecen desconocidas.
Por estas razones, el enfoque de las innovaciones comparte
la misma postura de la investigación-acción; donde lo desconocido es
importante, donde la experiencia sencilla y local – hecha a mano –
siempre tendrá mucho que decir. Recientemente, terminamos un
estudio de seguimiento de más de cien diferentes experiencias
premiadas entre los gobiernos locales brasileños, muchas de las
cuales tienen evidencia de transferencia parcial en otros lugares. En
el momento de la premiación, ninguna de las experiencias
permanecía tal como había iniciado, había continuidad y
adaptaciones al correr del tiempo. Son soluciones sí, pero también
son procesos sociales en construcción constante. En ninguna de las
experiencias había sido elaborado un plan general con objetivos y
metas, con cronogramas de actividades, etapas y fases. La respuesta
a nuestras preguntas era siempre más o menos igual:
“tuvimos que hacer algo y, por consiguiente,
iniciamos…..”

Bibliografía:
 Farah,  Marta  y  Peter  Spink  (2004),  “El  Programa  Brasileño  de  Gestión 
Pública y Ciudadanía”, en Gestión y Política Pública, vol. XIII, no. 1, pp.
209-236

36
 Segunda parte

Participación ciudadana y
espacios locales

37
III. La participación ciudadana del ámbito local:
fundamentos y diseño de espacios e instrumentos

1
Alicia Ziccardi
3.1 Democracia representativa con democracia participativa
Como ya se ha señalado, la democracia representativa aun con sus
imperfecciones y desencantos es la mejor forma de gobierno. Por
ello, uno de los desafíos más importantes de las ciudades del siglo
XXI es crear formas de relación cualitativamente diferentes y mejores
entre representantes-representados. Se trata de que los gobiernos
locales puedan mejorar, transparentar y respetar el estado de
derecho en el ejercicio de gobierno político y la gestión urbana y que
los ciudadanos puedan ejercer efectivos sus derechos económicos,
sociales culturales y ambientales.
Esto supone el tránsito hacia la construcción de una
democracia participativa que complemente y sea capaz de otorgar
calidad a la democracia representativa como forma de gobierno. Una
democracia que reconozca el valor de la participación ciudadana, lo
cual implica que la ciudadanía no sólo ejerza sus derechos políticos a
través del voto y luego delegue en los representantes de los partidos
políticos la toma de decisiones, sino que se involucre en diferentes
grados y etapas en el ejercicio de gobierno a fin de otorgar mayor
eficacia a las decisiones públicas.
En este sentido, hemos insistido en otros textos en reservar el
término participación ciudadana para referirnos a la inclusión de la
ciudadanía en los procesos decisorios incorporando intereses
particulares (no individuales) y que para que esto sea posible es
necesario que existan nuevos espacios que operen con reglas claras
que favorezcan la deliberación pública, la interacción social y el
respeto por el pluralismo político (Cunill, 1991; Ziccardi, 1998).
Debe recordarse que durante muchas décadas, la acción
gubernamental de las ciudades latinoamericanas se ha caracterizado
por ser fuertemente centralizada, burocrática y autoritaria, así como

1
Investigadora del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM y del
Sistema Nacional de Investigadores, actualmente realiza una estancia de
investigación por año sabático en el Centro de Investigación y Docencia
Económicas A.C. (CIDE).
38
poco eficaz en el ejercicio del gobierno. Hoy, muchas de estas
características persisten, en tanto los procesos de democratización
no han logrado aún revertirlas plenamente. Sin duda, más allá de la
elección de los gobernantes locales, por parte de la ciudadanía, y la
alternancia partidaria en el control de los ejecutivos locales, lo que
está en juego ahora es otorgar calidad en la democracia, lo cual en el
ejercicio de gobierno de grandes ciudades no sólo se define en el
ámbito de la política sino principalmente de la gestión urbana.
Pero pasar de una democracia representativa, basada en el
voto, las elecciones libres y secretas y la delegación de decisiones de
los ciudadanos en los representantes electos, a una democratización
de la forma de gobierno, exige incorporar a la ciudadanía, a través de
diferentes espacios e instrumentos, en los procesos de decisión y
gestión local. Es por ello que en México, si bien en la actualidad se
registran muchos intentos por modificar las relaciones gobierno y
ciudadanía del ámbito local (Ziccardi, 2004), particularmente en el
campo de las políticas sociales, se trata por lo general de
experiencias puntuales que difícilmente pueden ser replicables y cuya
2
consolidación tampoco está garantizada. Es decir, la historia reciente
confirma la idea de que a pesar de que el municipio, o la delegación
en el caso del D.F., es la instancia de gobierno más próxima a la
ciudadanía, las resistencias que operan en el espacio local para
construir una cultura y prácticas democráticas, no son fácilmente
removibles para dar paso a la construcción de una gobernabilidad
democrática que torne más eficaces y eficientes las políticas públicas.
En gran medida porque los partidos políticos de diferente
signo no trabajan la democracia, en particular porque sus dirigentes,
militantes y simpatizantes no trabajan para construir mejores
relaciones entre gobierno y ciudadanía y otorgarle más eficacia a la
gestión pública. De esta manera aun cuando los dirigentes o
funcionarios electos o designados suelen expresar voluntad política
para que la ciudadanía se involucre en las decisiones públicas, no
invierten, no colocan esfuerzos y recursos, en el diseño de espacios e
instrumentos de participación ciudadana. Esto es particularmente
difícil de entender cuando se trata de partidos de izquierda cuya base
de sustentación social es principalmente de origen popular. Lo cual
lleva a que cuando ganan una elección en el gobierno local, se
activen y se incrementen las expectativas de lograr mejores

2
Véanse los libros publicados por el CIDE sobre las mejores experiencias de
gestión local municipal que se han presentado al Premio Gobierno y Gestión
Local en sus diferentes convocatorias.
39
condiciones de vida para el conjunto de la ciudadanía sin que existan
canales eficaces para el procesamiento de las demandas ciudadanas.
3.2 La Democratización de la gestión local
La tarea de democratizar el gobierno local es ardua porque quienes
gobiernan nuestras ciudades deben crear las condiciones para que
sus habitantes sean auténticos ciudadanos, que puedan ejercer sus
derechos políticos, sociales, culturales, urbanos y ambientales
cumpliendo con las obligaciones que implica el habitar una ciudad. Se
trata de construir una ciudadanía plena que incluya todas las
dimensiones (civil, política y social) que identificó Marshall (1998) en
su conocido texto de la posguerra cuando se trataba de construir las
bases del estado de bienestar.
Por otra parte, si bien los derechos suelen estar contenidos
en la legislación, ello no es suficiente. Es necesario que la sociedad
local sea portadora de una cultura cívica para la vida comunitaria, la
que deberá adquirirse en el mismo proceso de participación de la
ciudadanía en los procesos decisorios. Para que ello ocurra es
necesario abrir nuevos y mejores espacios de participación ciudadana
en la gestión pública local, construir un espacio público en el que
participe activamente la ciudadanía. En este sentido, el campo de
actuación de las políticas sociales es particularmente fértil porque la
principal finalidad de esta acción social gubernamental es
precisamente garantizar el ejercicio de los derechos ciudadanos y por
3
esa vía ampliar la dimensión social de la ciudadanía.
Es decir, el primer paso es que exista una auténtica intención
de parte de las fuerzas políticas y de la burocracia gubernamental
para construir una gobernabilidad democrática en el ámbito local
abriendo las compuertas a la participación ciudadana. En un contexto
como este, la participación ciudadana es revalorizada como un
componte que puede otorgarle mayor calidad a la democracia porque
puede mejorar el proceso de diseño y aplicación de las políticas
públicas del ámbito local. Pero esto es una auténtica carrera de
obstáculos porque por un lado, se advierte una gran complejidad en
el aparato institucional y limitadas capacidades del personal del
gobierno para atender las demandas, y por otro, existe una creciente
demanda proveniente de los actores que forman parte de una cada
vez más compleja sociedad local.
En este sentido, es sabido que en coyunturas de apertura o
profundización de la democracia, las demandas de participación

3
Sobre las dimensiones de la ciudadanía, véase Marshall (1998).
40
tienden a incrementarse, sobre todo por las expectativas que genera
el cambio hacia un régimen político basado en la alternancia entre
partidos y el pluralismo político. Ante ello conviene hacer un balance
de cuáles son los fundamentos -legales, instrumentales e ideológicos-
de la participación ciudadana en México y cuáles son los espacios e
instrumentos que existen de manera incipiente y que se han
desarrollado en otras ciudades latinoamericanas a fin de aportar
ideas que hagan posible avanzar en la construcción de una
democracia participativa en el ámbito local.
3.3 Los fundamentos de la participación ciudadana
Existen tres tipos de fundamentos para incluir a la ciudadanía en las
decisiones públicas (Diagrama 1).
Los fundamentos legales
Los fundamentos legales están contenidos en la Constitución de los
Estados Unidos Mexicanos y en las leyes, tanto del orden federal
como estatal. También existen leyes locales que específicamente
rigen la participación ciudadana en el ámbito de una ciudad. Por
ejemplo, en la Ciudad de México, desde que se ha democratizado el
Gobierno de la Ciudad en 1997, ya se han aprobado dos leyes que
han intentado, sin mucho éxito, regir las formas como la ciudadanía
pueda participar en diferentes acciones gubernamentales. En el
estado de Jalisco y Coahuila también existen reglamentaciones en la
materia. Pero a estas leyes específicas se agrega el conjunto de
leyes que se desprenden del ejercicio de los derechos sociales –
vivienda, desarrollo social, salud, educación, medio ambiente, cultura-
que hacen alusiones directas a la forma como participará la
ciudadanía, tanto en el diseño como en la ejecución y evaluación de
los programas gubernamentales (Cuadro 1).
Lo importante en consecuencia es que estos mandatos
legales del orden federal y estatal constituyen los fundamentos
legales que deben ser conocidos y apropiados por la ciudadanía para
que ésta participe en diferentes procesos decisorios.
Los fundamentos ideológicos
En siglo XXI existe cierto consenso sobre los límites y el desencanto
generado por la democracia representativa como forma de gobierno,
capaz de garantizar una mejor calidad de vida para el conjunto de la
ciudadanía. La participación ciudadana comenzó a ser visualizada
como un componente fundamental para avanzar en la
democratización de la sociedad y de las instituciones
gubernamentales (Diagrama 2). Una participación ciudadana
41
concebida principalmente como la forma de inclusión de la ciudadanía
y sus organizaciones en las decisiones públicas; participación que no
es igual ni reemplaza a la participación política sino que más bien la
complementa y/o la activa, que permite profundizar y otorgar calidad
a la democracia representativa.

Diagrama 1

Fuente: Elaboración propia.

Cuadro 1

Fuente: Elaboración propia.

En México hay quienes consideran que la construcción de

ciudadanía es una tarea pendiente, lo que se advierte en un marcado
déficit  de  cultura  cívica  e  incluso  en  ciudadanos  “imaginarios”  o 
inexistentes. Otros, en cambio, consideramos que se ha dado una
ciudadanía fragmentada, puesto que los derechos civiles, sociales y
políticos son plenamente ejercidos sólo por algunos, mientras que un
amplio conjunto social debe reclamarlos desde su participación en
organizaciones sociales y/o civiles. Son estas organizaciones de la
sociedad las que han contribuido a lograr un ejercicio más pleno de la
42
ciudadanía, ya sea logrando el acceso a la educación, la salud, la
vivienda, los equipamientos, la infraestructura básica o la defensa de
la calidad del medio ambiente, como luchando para combatir el
consumo de drogas entre los jóvenes, erradicando la violencia
intrafamiliar, trabajando por una sociedad igualitaria.
Diagrama 2

Fuente: Elaboración propia

Pero por lo general, detrás de estos procesos protagonizados

principalmente por las clases populares suele haber un gran esfuerzo
colectivo de la ciudadanía y gobiernos locales con baja capacidad de
respuesta para atender sus demandas. Además, las relaciones que
se construyeron durante muchas décadas entre gobernantes y
gobernados han estado caracterizadas por la confrontación o por la
subordinación de los sectores populares a prácticas clientelares, que
politizaban el ejercicio de los derechos básicos.
Los procesos de alternancia y pluralismo que se han dado en
los gobiernos locales -estatales y municipales- no han transformado
profundamente la forma o el estilo de gobernar las sociedades
locales. La principal pregunta entonces es ¿cómo se puede combatir
la sobrevivencia de una cultura y prácticas autoritarias y/o clientelares
para avanzar en la construcción de una cultura democrática en
sentido amplio, no sólo político?
El espacio público que se abre con la aplicación de las
políticas sociales es potencialmente poderoso para inaugurar nuevas
prácticas y comportamientos. Sin embargo, si bien las políticas
sociales del Estado mexicano y de sus diferentes ámbitos de
gobierno (federal, estatal y municipal) son cada vez más complejas,
puede observarse que la cuestión de cómo incluir a la ciudadanía
43
activamente en las decisiones públicas forma parte de los contenidos
discursivos de las políticas sociales urbanas y de la legislación en la
que se sustenta. En las políticas tanto del gobierno federal como local
se alude a la construcción de capital social, a la construcción de
ciudadanía y a la exigibilidad de los derechos sociales, pero ésta no
es una cuestión de voluntarismo de parte de las autoridades sino de
diseño, de creación de un clima propicio, de capacitación de
funcionarios y de la sociedad en los valores de la democracia.
Además, las políticas son una cosa y los programas son otra,
y en el campo de las políticas y los programas sociales se advierten
pocas coincidencias entre los preceptos contenidos en unas y las
acciones efectivamente desarrolladas en los otros en relación con la
participación de la ciudadanía. De esta forma, en los programas
sociales los ciudadanos son concebidos e incorporados
exclusivamente como beneficiarios. Sin duda existen actualmente
mejores condiciones -mayor información y transparencia en el actuar
gubernamental- lo cual es un requisito para avanzar en la
democratización de la gestión estatal y hacer de ésta una gestión
pública. Pero aunado a ello se advierte cierto grado de improvisación
y ausencia de diseño en las formas e instrumentos de participación
ciudadana (Ziccardi, 2004). Las primeras por lo general son poco
incluyentes en el sentido de considerar la diversidad y las
particularidades de la sociedad local y los segundos son poco
eficaces para transformar los procesos decisorios en el sentido de
hacerlos más eficaces y democráticos.
Sin duda existe un conjunto de experiencias puntuales sobre
formas diferentes de relación gobierno-ciudadanía que permiten
avanzar en la construcción de una democracia social y participativa,
4
algunas de las cuales han sido recuperadas y documentadas. Pero
justamente si se revisan estas experiencias, se advierte que se
avanza muy lentamente en los procesos de construcción de una
ciudadanía plena. Un indicador de ello es que en México, a inicios del
siglo XXI, las principales demandas continúan siendo el acceso a
infraestructura y servicios básicos, incluida la realización de obras
públicas básicas. Este déficit es el principal móvil, por lo menos en un
principio, para la constitución y desarrollo de las organizaciones
comunitarias que actúan en el ámbito local. Sin duda, sus

4
Por ejemplo los casos registrados en los concursos organizados por el
Instituto Federal Electoral en México (IFE) del 2000 al 2003 para premiar
experiencias de participación comunitaria , así como los que han participado
en los Premios a las mejores prácticas municipales que se realizan en Chile,
Brasil y México.
44
protagonistas provienen predominantemente de las clases populares
y son hombres y mujeres, tanto del medio urbano como rural, que
ofrecen un cúmulo de experiencias sobre la intensa acción pública
que han desarrollado.
Pareciera que existe un considerable consenso social y
también un registro de prácticas exitosas que ponen de relieve la
importancia de incorporar a la ciudadanía en los procesos decisorios
del ámbito gubernamental, a fin de lograr mayor cohesión social y
más eficacia en las políticas públicas. Sin embargo, como se dijo, en
el aparato gubernamental y con cierta independencia del partido que
controla el ejecutivo federal, estatal o municipal, se advierte que
existen resistencias en los diferentes niveles de la burocracia a abrir
las compuertas de la participación ciudadana. Esta falta de
convencimiento sobre la importancia de movilizar a la ciudadanía a
través de la acción pública la comparten también los partidos políticos
que ven en la misma una competencia a la participación política más
que un complemento.
En este sentido, si bien la democracia representativa se ha
consolidado, los pasos hacia una democracia participativa que
otorgue calidad a la democracia han sido muy lentos.
Fundamentos instrumentales
Los fundamentos instrumentales hacen referencia principalmente a la
operación de programas y proyectos principales sociales a fin de
lograr una mayor eficiencia y eficacia, la adecuada definición de
prioridades en situaciones de recursos escasos, las estrategias
comunitarias de movilización y asignación de recursos, la búsqueda
de consenso social, el impulso al control social y a la
corresponsabilidad entre el gobierno y la ciudadanía (Cuadro 2).
Cuadro 2

Fuente: Elaboración propia.

45
 Cuando un gobierno local parte de la premisa de que la
participación ciudadana permitirá otorgar calidad a su gobierno y a su
gestión, en cada programa social intentará definir los espacios e
instrumentos de participación que garanticen el logro de ese objetivo.
Sin embargo, uno de los principales problemas es garantizar que se
creen espacios e instrumentos efectivos de participación ciudadana a
partir de la aplicación de programas sociales, ya que muchas veces
las autoridades locales solamente los promueven a fin de cumplir con
los requisitos que establecen las reglas de operación de los
programas. Esto hace que dichos espacios sean formalmente
constituidos simulándose que cumplen las funciones que se les
asigna. Los diagramas 3 y 4 sintetizan los espacios de participación
ciudadana que deben ser constituidos de acuerdo a las reglas de
operación vigentes en los programas sociales del ámbito federal, los
cuales suelen ser requisitos para la puesta en marcha del respectivo
programa social sin que esto garantice la eficacia de su
funcionamiento.
3.4 Tipos de participación ciudadana
En relación con el segundo rasgo es claro que una función de la
participación ciudadana es abrir canales para incorporar a los
individuos y grupos independientemente de su pertenencia o simpatía
política. En este sentido, contribuye a neutralizar la disputa política
que suele afectar negativamente el ejercicio de gobierno en la
atención de las demandas de la ciudadanía y constituye un primer
escalón en la construcción de una cultura democrática. Por ello, Borja
(2000) ha señalado el carácter educativo o pedagógico que encierra
la participación ciudadana, porque desarrolla la conciencia cívica de
los vecinos, refuerza los lazos de solidaridad y hace más
comprensible y aceptable la noción de interés general.
La participación puede contribuir al ejercicio de una
administración urbana eficiente y a un gobierno política y socialmente
democrático. La coyuntura en México es muy propicia porque
precisamente en esos momentos en que algunos partidos logran por
vez primera gobernar grandes ciudades o ciudades capitales, se
advierte cierto apego a las prácticas y conductas propias de un
contexto autoritario, y escasa preocupación por construir formas de
relación basadas en la cooperación social y en la corresponsabilidad
en las decisiones públicas. Los líderes políticos pretenden organizar
las demandas ante las instancias gubernamentales y la línea divisoria
entre organizaciones sociales, partido político y gobierno suele ser
poco clara e incide negativamente en la gestión del territorio y por
tanto, en la calidad de vida de sus habitantes.
46
 Diagramas 3 y 4

Pero persiste una diversidad de ideas en torno a ¿qué es la

participación ciudadana? Por ello parece importante reconocer que es
una noción muy amplia que alude a situaciones diferenciadas. Así
puede distinguirse entre: "participación institucionalizada",
"participación  autónoma”,  “participación  clientelística"  y  "participación 
incluyente o equitativa" (Saltalamacchia y Ziccardi, 2005). Estos tipos
de participación pueden ser definidos de la siguiente manera:

47
 Participación institucionalizada: es aquélla que está
contenida en el marco legal y normativo del gobierno local, cuya
finalidad es que la ciudadanía participe en los procesos decisorios de
este ámbito de gobierno. Los comités vecinales o los Comités de
Planeación del Desarrollo Municipal son en México formas de
participación ciudadana institucionalizada.
Participación autónoma: es aquélla en la que la ciudadanía
participa a través de algún tipo de asociación civil y que, por lo tanto,
no es organizada desde las instituciones gubernamentales sino desde
la propia sociedad. Ejemplo de estas formas son las organizaciones
sociales y políticas que conformaron el movimiento urbano popular en
los años ochenta.
Participación clientelística: es aquélla en la que la autoridad
y los individuos o grupos se relacionan con las instancias de gobierno
a través de un intercambio de bienes o favores (votos). Este fue uno
de los principales mecanismos de sustentación del corporativismo
priísta, el cual creó diferentes formas de representación por manzana,
por colonia, por delegación (juntas de vecinos), que se sustentó en un
intercambio de bienes y servicios por votos o apoyo político.
Participación incluyente o equitativa: es aquélla en la que
se promueve la participación de toda la ciudadanía,
independientemente de la pertenencia o identidad partidaria, religiosa
o de clase social. Un diseño de participación ciudadana basado en
estos criterios no se ha puesto en práctica en ningún gobierno local
del país.
Se puede decir entonces que la "participación
institucionalizada autónoma" es la forma que más contribuye al
progreso en la democratización de los gobiernos locales. Por otra
parte, estas formas de participación no son necesariamente
excluyentes entre sí sino que pueden estar combinadas. Por ello,
puede decirse que los funcionarios de la administración y los
representantes políticos tienen "disposición a aceptar y/o
promover la participación ciudadana" cuando:
 Las principales organizaciones sociales, civiles, comunitarias y
comités vecinales que actúan en el territorio, consideran que
existen mecanismos de consulta y de control de las decisiones
públicas por parte de los representantes de la ciudadanía, o de la
parte interesada en determinado asunto.
 Los comités vecinales, las principales organizaciones sociales y
civiles que actúan en el territorio consideran que esas formas de
48
 consulta y de control son adecuadas al tipo de demandas de la
población y corresponden al cumplimiento de las competencias
legalmente asignadas a los gobiernos locales (órganos
consultivos, encuestas, etcétera).
 Esas formas de consulta y de control tienen un carácter
institucionalizado pero no clientelístico.
Dado que cada gobierno local muestra una mayor o menor
disposición a aceptar o promover la participación ciudadana, es
conveniente evaluar el grado de equidad con que actúan los
funcionarios de las diferentes instancias del mismo. Sin duda,
promover la participación equitativa (o incluyente) de los ciudadanos
es la forma más democrática de gobierno. Sin embargo, es posible
encontrar que en algunas áreas de actuación el gobierno local se
promueve la participación incluyente y en otras no. Por ello es
necesario saber ¿quién decide sobre cuál es la forma deseable de
participación? y ¿cuál es esa forma deseable? ¿Es el presidente
municipal? ¿Son los directores? ¿O son quienes actúan directamente
con la ciudadanía, tanto en las ventanillas de atención de las
demandas, como en la operación de los programas?
Otro aspecto de la equidad, refiere a que no basta la apertura
de canales para la participación ciudadana para asegurarla ya que no
todos los instrumentos de participación pueden ser igualmente
utilizados por ciudadanos cuya condición socioeconómica y cultural
es diversa. Así los sectores con más poder actúan mediante grupos
de presión o mediante relaciones personales e informales con los
funcionarios. La clase media puede participar mediante la prensa, sus
profesionales suelen participar en comités de vecinos, hacen
propuestas técnicamente fundadas, etcétera. Las clases populares
pueden participar también en comités vecinales pero actúan mediante
la movilización y se asesoran por equipos y organismos civiles de
técnicos. Además aunque tienen que procurarse lo indispensable
para sobrevivir y tienen menor disponibilidad de tiempo y otros
recursos, son permanentemente interpeladas para que participen en
diferentes instancias y/o programas del gobierno local.
La promoción y/o aceptación de participación por parte del
gobierno incluyendo a la ciudadanía en órganos consultivos, tienden
a prevalecer para la clase media, no porque haya una exclusión
formal de otros sectores sino porque esa forma de participación no
siempre es la más efectiva para los que cuentan con otros recursos
de poder y es poco eficaz para los sectores más pobres.

49
 Si se entiende por equidad la inexistencia de preferencias o
rechazos por causas de raza, clase o partidismo político, evaluar la
equidad supone conocer: quiénes son los que son aceptados o
preferidos y quiénes son ignorados o rechazados. Esto es muy
complejo porque no todos los actores tienen los mismos tipos de
recursos de poder para conquistar la atención gubernamental. En
algunos casos, los actores pueden ser individuos o grupos con poder
económico o influencia política; en otros casos, individuos o grupos
que recurren a las vías institucionalmente previstas o a presiones de
tipo político en las que el recurso es la movilización de la opinión
pública.  Medir  “equidad"  es  posible  si  se  sabe  cuáles  formas  de 
organización o de presión existen y cuáles de éstas son las atendidas
por las autoridades, lo cual dispone a analizar las prácticas
institucionales de cada gobierno local.
Otros problemas de la participación ciudadana surgen de la
autonomía. Cuando se trata de asociaciones de vecinos o de grupos
sociales que cuentan con el apoyo de ciertos partidos, la oposición
tenderá a mostrar el carácter no autónomo de esas asociaciones,
mientras que el partido que las impulsa afirmará que esa autonomía
existe y que la dependencia del partido que gobierna no es real. Por
ello, los límites de la autonomía de las organizaciones sociales suelen
ser bastante imprecisos.
En síntesis, un buen gobierno es aquél que promueve (o al
menos acepta), equitativamente la participación institucionalizada y
autónoma de la ciudadanía, tanto en el control sobre el cumplimiento
de las competencias que tiene legalmente asignadas, como en la
atención y satisfacción de las demandas ciudadanas, por lo menos de
bienes y servicios básicos.
3.5 Espacios de participación ciudadana
Al analizar la incorporación de la participación de la ciudadanía en los
procesos decisorios conviene distinguir analíticamente entre:
espacios de participación ciudadana y los instrumentos de
participación ciudadana. Si bien ambos componentes de la
participación están íntimamente relacionados, analizarlos
separadamente puede contribuir a ofrecer más claridad y contribuir a
lograr diseños participativos más eficaces. No obstante antes de
aludir a estos componentes conviene señalar que existen un conjunto
de pre-requisitos a los cuales debe otorgarse particular importancia
en el momento de impulsar procesos participativos tales como:
información visual y electrónica, comunicación, difusión,

50
disponibilidad de materiales y de recursos humanos capacitados
(Diagrama 5).
En relación con los espacios de la participación ciudadana, un
elemento que el gobierno local debe resolver de manera adecuada es
el tema de la representación porque en las grandes ciudades es
frecuente advertir un claro déficit de representatividad social. Es decir,
la sociedad local no está plenamente representada como es el caso
de los jóvenes, las minorías indígenas, los discapacitados e inclusive
las mujeres. Respecto a esto último, en muchos partidos políticos los
criterios de equidad de género funcionan en forma deficitaria. Y en el
espacio donde esto se advierte con mayor claridad es precisamente
en los gobiernos locales donde el porcentaje de mujeres gobernando
municipios ha sido de entre un 3% y un 4% en la última década. Es
decir, cuando se avanzó sustancialmente en el proceso de
democratización política del país. Pero es en las grandes ciudades
donde existen las mayores posibilidades de incrementar la presencia
de mujeres en cargos de representación social y política, así como
también en puestos de decisión del ejecutivo local.
Diagrama 5

Fuente: Elaboración propia.

En relación con los principales sustentos de la identidad

grupal en las ciudades, éstos son: el territorio (vecinos), la condición
socio-económica (jóvenes, mujeres, empleados, obreros,
trabajadores informales, etc.) y el interés por temáticas de la vida
urbana y social (medio ambiente, vivienda, servicios, cultura,
seguridad pública, etc.) (Diagrama 6). De esta manera, en las
ciudades existe una amplia variedad y número de asociaciones y
agrupaciones de base territorial o social, muchas de las cuales están
vinculadas a organizaciones no gubernamentales (ONGs), tales como
las de madres de familia con demandas de alimentos o por el acceso
51
y calidad en la educación o la salud; las de colonos que piden la
regularización de sus tierras, la construcción y/o mejoramiento de sus
viviendas, la introducción de servicios; las organizaciones vecinales
que reivindican seguridad pública, calidad de vida, protección del
patrimonio arquitectónico y cultural, respeto a la normatividad en los
usos del suelo, mantenimiento de los espacios públicos y de las
calles de la ciudad, entre muchas otras cosas.
Diagrama 6

Fuente: Elaboración propia.

Pero debe reconocerse que en las ciudades, la forma de

concebir la participación que se hereda del estado corporativo y
autoritario exige su superación como requisito para democratizar la
gestión pública. Antes de los años noventa sólo en momentos
excepcionales, de fuertes crisis sociales como la generada en la
Ciudad de México como consecuencia de los sismos de 1985, se
quebraron las reglas del juego clientelar y se abrió la participación a
la ciudadanía afectada por esta tragedia, para incluir sus intereses y
demandas en el proceso de reconstrucción de las viviendas (Mecatl,
Michel y Ziccardi, 1987).
En la actualidad, en cambio, los gobiernos locales se
enfrentan de manera permanente a los reclamos de una ciudadanía
que actúa autónomamente, lo cual ha llevado a reconocer que la
presencia del llamado capital social puede imprimirle a la tarea de
5
gobernar mayor eficiencia administrativa y más eficacia política,
siempre que se logre construir una efectiva relación de

5
Sobre  la  amplia  y  polémica  noción  de  “capital  Social”,  véase  el  trabajo  de 
Ostrom y Ahn (2003).
52
corresponsabilidad entre las instancias de gobierno y las
organizaciones o agrupaciones de la sociedad civil.
Pero en las ciudades mexicanas los principales espacios de
participación ciudadana son los consejos constituidos de expertos y/o
miembros de la comunidad local a partir de una representación social,
territorial o sectorial, donde se trata por lo general de incorporar su
opinión y construir consensos. En muchos casos, son las mismas
autoridades quienes suelen designar de manera directa o indirecta a
sus miembros, no existen objetivos claros y/o el abultado número de
miembros le resta efectividad. Todo esto convierte estos espacios en
mecanismos de legitimación de decisiones, no necesariamente
públicas, sino con frecuencia exclusivamente gubernamentales.
3.6 Instrumentos de participación ciudadana
En la actualidad, en un contexto caracterizado por la intención de
fortalecer y profundizar las frágiles democracias representativas
latinoamericanas, se advierte un conjunto de experiencias en las que se
aplican eficaces e innovadores instrumentos de participación
ciudadana. Los mismos varían en función de los alcances y resultados
que se han obtenido de su aplicación (Diagrama 7).
Diagrama 7

Fuente: Elaboración propia.

En primer lugar deben mencionarse los instrumentos de

consulta (personal, electrónica) que van desde la encuesta hasta los
plebiscitos, referéndum o consulta popular. La encuesta es un
instrumento de consulta muy costoso, que requiere de una metodología
rigurosamente elaborada que garantice su confiabilidad y de personal
capacitado. La consulta popular, el plebiscito y el referéndum requieren

53
de un conjunto de requisitos institucionales y sociales para su puesta
en marcha, entre los cuales pueden mencionarse el garantizar la
información previa de la problemática que se pondrá a consulta, la
movilización de ciudadanos y representantes que avalen la propuesta y
la definición del carácter, si o no vinculante, de los resultados.
Un segundo tipo de instrumentos son aquellas consultas a
expertos y/o actores involucrados en diferentes problemáticas urbanas
y sociales que se institucionalizan en consejos temáticos o inclusive por
programas gubernamentales (COPLADES, COPLADEMUN, Comités
de Desarrollo Social, de Desarrollo Urbano, de Medio Ambiente, de
Cultura, etc.). Uno de los principales problemas en este caso es la
forma como se integran estos espacios ya que en muchos casos son
las mismas autoridades quienes seleccionan a sus miembros, ya sea a
partir de designarlos directamente o a partir de autopostulaciones. Otro
problema es la falta de reglamentación para su funcionamiento y el
hecho de que sus opiniones o sugerencias en general no tienen
carácter vinculatorio.
Un tercer tipo de instrumentos que han logrado modificar las
relaciones gobierno-ciudadanía es la llamada planeación participativa
de las ciudades. Un ejemplo son los cinco planes parciales de
desarrollo urbano de la Ciudad de México que realizamos un equipo
técnico-social de la UNAM, en barrios con alto conflicto social y urbano,
y a solicitud del Gobierno de la Ciudad de México entre 1998 y el 2000
(Ziccardi, 2003). Pero además, en 2007 inició el Programa de
Mejoramiento de Barrios de la Secretaria de Desarrollo Social del GDF;
el cual tiene como principal propósito mejorar espacios públicos en
barrios populares de la Ciudad a partir de proyectos que presentan los
vecinos en un concurso público, contando con el apoyo de equipos
técnicos y sociales provenientes de universidades, organizaciones
civiles o consultores privados. El principal objetivo de este programa es
generar condiciones para que se logre fortalecer la vida comunitaria en
las colonias, barrios y pueblos promoviendo la participación de la
ciudadanía. Para ello se crean comités de administración y supervisión
con los vecinos/as quienes son los encargados de recibir los recursos y
dar seguimiento a la realización del proyecto; el cual fue elaborado a
través de un proceso participativo y aprobado en asamblea pública.
La concepción de planeación urbana estratégica, en cambio,
fue elaborada por las ciudades que forman parte del Centro de
Investigaciones del Desarrollo Urbano (CIDEU), asociación
internacional de gobiernos locales, promovida por el Ayuntamiento de
Barcelona. Se trata de un proceso que se desarrolla a partir de una
elaborada metodología que se ha aplicado ya para realizar los planes
54
de desarrollo metropolitano de las ciudades de Barcelona, Buenos
Aires, Córdoba, Bogotá, Quito y Río de Janeiro, entre muchas otras. En
México los planes de Puebla, Tijuana, Ciudad Juárez se han realizado
con el apoyo de consultores y expertos en planeación estratégica, sin
embargo no puede decirse que los mismos generaron un proceso de
movilización y participación ciudadana que contribuyó a democratizar la
gestión pública.
Es cierto que los instrumentos de participación ciudadana son
mucho más limitados en las ciudades latinoamericanas que en las
europeas, tanto en su originalidad como en sus alcances. Sin embargo,
un tipo de instrumento que tiene mayores alcances es el presupuesto
participativo creado por el Partido de los Trabajadores (PT) en la ciudad
de Porto Alegre y aplicado actualmente en más de quinientas ciudades
brasileñas, así como en varias ciudades latinoamericanas (Montevideo,
Buenos Aires, Rosario), españolas, francesas y alemanas. El
presupuesto participativo es realmente un instrumento original que
combina la participación directa con la delegación de responsabilidades
en el personal gubernamental. Su principal objetivo es establecer las
prioridades de la actuación pública local, a través de la participación
directa de la ciudadanía en reuniones y asambleas populares, las
cuales se desarrollan con una metodología que permite ordenar y
procesar las demandas. Los resultados forman parte del presupuesto
municipal el cual es liderado por un consejo de representantes de la
ciudadanía y aprobado por la Cámara de Concejales (llamados
vereadores en Brasil). Posteriormente, se elabora un plan de
inversiones con los recursos disponibles que se aplica en el ejercicio
del gobierno local.
Para finalizar debe señalarse que siempre han existido
espacios de participación ciudadana en México cuya principal función,
más que contribuir a construir una cultura democrática, es legitimar
decisiones públicas. Pero donde se advierte un auténtico déficit, es en
la creación y puesta en marcha de nuevos instrumentos de
participación ciudadana que garanticen la eficacia de políticas,
programas y acciones gubernamentales en las que se incluya a la
ciudadanía, y que como se dijo, son claves en los procesos de
construcción de la democracia participativa que se pretende alcanzar
en muchas ciudades latinoamericanas.
3.7 Algunas propuestas
A partir de este análisis es posible diseñar algunas propuestas que
contribuyan a avanzar en el camino de construir una democracia
participativa y profundizar la democracia representativa.

55
 Entre éstas pueden mencionarse algunas de carácter general
tales como:
 Garantizar un conjunto de prerrequisitos, condiciones previas de
información (presencial y virtual), comunicación, difusión,
infraestructura y recursos humanos para la participación.
 Capacitar al personal gubernamental en diseños participativos.
 Capacitar a la ciudadanía para que tenga conocimientos sobre las
leyes, los procedimientos y las normas que rigen la actuación
gubernamental.
 Definir prioridades y crear compromisos políticos públicos para su
cumplimiento, entre las autoridades locales democráticamente
elegidas y la ciudadanía.
Entre las propuestas directamente relacionadas con la creación
y funcionamiento de los espacios de participación ciudadana deberá
prestarse particular atención a:
 Elaborar un mapa de actores y organizaciones sociales locales.
 Identificar espacios autónomos con amplia representación social.
 Promover formas de participación ciudadana individuales y
colectivas.
Finalmente es necesario crear y activar instrumentos de
participación ciudadana que garanticen el funcionamiento de los
espacios tales como:
 Planeación estratégica y/ participativa.
 Presupuestos participativos.
 Contralorías sociales.
 A partir del banco de buenas prácticas municipales que surgen del
Premio Gobierno y Gestión Local que otorga el CIDE, elaborar un
inventario de metodologías participativas innovadoras y difundirlas
ampliamente.
Bibliografía
 Borja, Jordi (2000), Descentralización y participación ciudadana, México,
CESEM, 173 pp.
 Cunill, Nuria (1991), La participación ciudadana, Centro Latinoamericano
de Administración para el Desarrollo (CLAD), Caracas, Venezuela, 262
pp.
 Marshall  T.  H.  (1998),  “Ciudadanía  y  clase  social”,  T.  H.  Marshall  y  T 
56
 Bottomore, Ciudadanía y clase social, Madrid, Alianza Editorial, pp. 15-
82.
 Mecatl, José, Marco Michel y Alicia Ziccardi (1987), Casa a los
damnificados, México, IISUNAM, 107 pp.
 Ostrom,  Elinor  y  T.  K.  Ahn  (2003),  “Una  perspectiva  del  capital  social 
desde las ciencias sociales: capital social y acción colectiva”, en Revista
Mexicana de Sociología, año LXV, no. 1, enero-marzo, pp 155-233
 Saltalamacchia,  Homero  y  Alicia  Ziccardi  (2005),  “Las  ciudades 
mexicanas y el buen gobierno local: una metodología para su
evaluación”,  en  Revista Mexicana de Sociología, año 67, no. 1, enero-
marzo, pp. 31-97
 SEDESOL. Secretaría de Desarrollo Social – Transparencia Mexicana
(2003), Manual del Ciudadano, México, 176 pp.
 Ziccardi, Alicia (1998), Gobernabilidad y participación ciudadana en la
Ciudad Capital, México, Miguel Ángel Porrúa, IISUNAM, 237 pp.
 Ziccardi,  Alicia  (2003),  “La  demora  de  la democracia local: el difícil
tránsito  de  vecinos  a  ciudadanos”,  en  Iberoamericana, año III, nueva
época, septiembre, no 11, Instituto Ibero-Americano, pp. 161-177.
 Ziccardi, Alicia (Coord.) (2004), Participación ciudadana y políticas
sociales en el espacio local, México, IISUNAM-COMECSO-INDESOL,
462 pp.
Bibliografía recomendada
 Bodemer,  Klaus,  José  Coraggio  y  Alicia  Ziccardi  (1999),  “Políticas 
sociales  urbanas  al  inicio  del  nuevo  siglo”,  Cuaderno de Investigación,
Unión Europea- Municipalidad de la Ciudad de Montevideo, Red URBAL,
87 pp.
 Borja, Jordi y Manuel Castells (1998), Local y Global: la gestión de las
ciudades en la era de la información, United Nations for Human
Settlements (UNCHS), Madrid, ed. Taurus, 418 pp.
 Brugué, Quim, Ricard Gomá y Joan Subirats (2002), “De la pobreza a la 
exclusión  social.  Nuevos  retos  para  las  políticas  públicas”,  en Revista
Internacional de Sociología, Tercera época, no. 33, septiembre-
diciembre, pp. 7-45
 Font,  Joan  (2001),  “Introducción”,  Joan  Font  (Coord.), Ciudadanos y
decisiones públicas, Barcelona, Ariel, pp.13-30
 O'Donnell, G. y P. Schmitter (1988), Transiciones desde un gobierno
autoritario. Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas,
Tomo 4, Buenos Aires, Paidos, 79 pp.
 Subirats, Joan et alt (2001), Experiencies de participació ciutatana en els
municipis catalans, Barcelona, Geenralitat de Catalunya, 195 pp.

57
IV. Participación ciudadana en la prestación de servicios
públicos
1
Gonzalo Delamaza
4.1 Introducción
La  complejidad  es  “rasgo  hoy  consustancial  al proceso político en
general y a las políticas públicas y los actores sociopolíticos muy en
particular” (Ibarra et al., 2002: 9). Por ello, los movimientos sociales y
las redes críticas forman parte del espacio de producción de las
políticas públicas, cuentan con estrategias eminentemente flexibles,
definiendo  e  influyendo  en  los  espacios  de  “governance, [donde]
además de los actores del circuito institucional-representativo, se
hallan también presentes movimientos, redes, coordinadoras,
plataformas, asociaciones que le dan a la democracia un tono mucho
más plural” (Ibidem:10).
Asimismo, la complejidad de los problemas actuales impide
que un asunto público sea definido como tal de una vez y para
siempre en un gabinete ministerial o presidencial, ni siquiera en
nombre de la representación que el pueblo otorga a través de las
elecciones. La incertidumbre obliga a generar acuerdos operativos de
amplia aceptación y a definir concurrentemente cuál es el problema,
los cursos de acción aceptables o no. Obliga también a establecer
reglas para redefinirlos cada vez que sea necesario, pues las cosas
cambian rápidamente. Y, como las consecuencias no son
enteramente previsibles, en esa deliberación tienen que participar
diversas entidades: quienes poseen conocimientos científicos,
quienes están involucrados directamente, quienes ejercen
responsabilidades políticas, los diferentes niveles de la
administración, ya que lo que es bueno para el conjunto del país a
veces es nefasto para una comunidad concreta.
Más aún, todos esos puntos de vista no están subordinados a
un conjunto homogéneo de valores, de modo tal que hay que
consensuar arreglos que admitan el pluralismo de opciones. Son
acuerdos variables según el problema que se trate, por lo que no se

1
Director del Programa Ciudadanía y Gestión Pública – Universidad de Los
Lagos http://www.innovacionciudadana.cl. Esta ponencia fue presentada en el
Seminario internacional Buenas prácticas de gestión urbana en gobiernos
locales organizado por el CIDE en noviembre de 2007. Se reproduce aquí
gracias a la autorización de la Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno
Federal, institución patrocinadora del evento.
58
ordenan según relatos globales o meras opciones ideológicas, por
ejemplo, ¿cuál es la postura de la izquierda sobre la investigación
bioética?, ¿coincide con una postura socialista sobre la radicación de
los basurales en relación a las ciudades y las comunas? Tampoco lo
público equivale a los intereses corporativos de los sectores más
organizados, en tanto lo que prima es la diversidad de voces, la
asimetría de poder de los actores y las diferencias en sus
capacidades, formas de movilización, organización, etc. Es así como
el gobernar pasa a tener una importante dimensión de concertación
de lo diverso para la obtención de metas de interés público.
El ejercicio de la ciudadanía radica en participar de la
creación del orden social y en las disputas que ello involucra, y no
sólo en algo que fue creado por otros. Los desafíos de la
gobernabilidad contemporánea indican con claridad que los sujetos
quieren involucrarse tanto en los resultados de los procesos como en
los procesos mismos. Por su nivel educacional, su disponibilidad de
información directa, su sentido de la autonomía y la libertad individual,
es decir, aquello que trae la modernidad, desean definir por sí
mismos lo que les conviene. Cuando se hacen representar no otorgan
un “cheque en blanco”,  ni  entregan su  alma a ningún iluminado. Los
grandes proyectos utópicos del siglo XX pidieron adhesión
incondicional en función del futuro feliz que los conductores sabrían
producir y que justificaban las penurias del presente. Hoy ese
escenario ha cambiado.
De tal manera que los proyectos que se pretenden públicos
no son tales por el hecho de provenir del Estado, y éste, en muchas
áreas, está subordinado a los grandes intereses privados. Para serlo
realmente deben conectar con esa diversidad a la que deben
contener y organizar. Ciudadanas y ciudadanos que reclaman un
lugar propio desde su propio lugar, desde allí y con ellos/as se
plantea la construcción de lo público.
4.2 La sociedad civil y los asuntos públicos: reconceptualizando
la gobernabilidad democrática
La naturaleza misma del problema planteado en la introducción
implica una reconceptualización de los supuestos tradicionales de la
gobernabilidad democrática. En los términos de la teoría tradicional,
la política democrática se ejerce a través de la elección popular de
representantes. Éstos son a su vez seleccionados por los partidos
políticos, quienes se encargan de agregar los intereses particulares
en proyectos y propuestas y concursar con ellos a los puestos de
poder. La dimensión deliberativa de la democracia queda cubierta por

59
la acción de los órganos estatales de representación política, campo
donde se expresa la diversidad de los partidos y se toman las
decisiones. Una vez que el poder establece las prioridades y la
distribución de los beneficios sociales, entran en acción las políticas
públicas, donde los actores principales serían los técnicos
encargados de implementar (programar, financiar, evaluar) esas
decisiones, ajustándose a los criterios de racionalidad administrativa
(burocracia regida por reglas objetivas) y crecientemente por
exigencias de eficiencia y productividad en la gestión pública.
En toda esta cadena no existe rol alguno para las
organizaciones de la sociedad civil (OSC): para la democracia
schumpeteriana, éstas no participan de la cadena de la decisión y la
gestión pública, pues por su naturaleza serían portadoras sólo de
intereses privados y corporativos. Incapaces de agregarlos y
generalizarlos, se inhabilitan para la política (y cuando participan en
ella desnaturalizan su rol y distorsionan el proceso) y conviene
mantenerlas lejos de las políticas, por cuanto su presencia sólo
reflejaría desviaciones de la racionalidad pública y la eventual captura
2
del Estado por intereses particulares. Sólo al final de la cadena, en la
etapa de implementación, les cabría algún papel, en la medida en que
contaran con alguna ventaja comparativa respecto de otras
entidades: mayor eficiencia operativa, disminución de costos,
cofinanciamiento, etc. Pero no cabe en ese caso hablar de
coordinación, o concertación, pues no se trata de un proceso
intrínseco de la gestión pública, sino sólo de una decisión operativa
de implementación.
Es entonces que se conceptualiza la gobernabilidad
democrática en un sentido más amplio, que comienza a aparecer la
necesidad de la concertación: la participación en la toma de
decisiones, la búsqueda de sinergias, la generación de reglas pro-
cooperación, etc. Esta ampliación conceptual tiene variadas
consecuencias políticas, tanto en el campo de la deliberación y
adopción de las decisiones sociales como en el de la gestión y
políticas públicas. La crítica de la democracia elitista y la introducción
de los conceptos de democracia participativa amplían y diversifican el
campo de los actores, cada uno con su propia legitimidad, también
contribuyentes a la construcción del espacio público. Ello redefine los

2
“Como  planteó  sin  tapujos  Schumpeter,  el  pueblo  actúa  correctamente 
cuando vota y deja gobernar a sus representantes sin estar molestándolos
con cartas o peticiones (efecto suegra en el asiento de atrás) y después de su
mandato, juzga como lo ha realizado” (Abal Medina, 2004:25).
60
desafíos tanto para la política como para la propia sociedad civil
organizada (Avritzer, 2002). Sus expresiones y posibilidades de
rediseño institucional han sido formuladas a través de las Interfaces
3
Socio Estatales (Isunza, 2005), entre otras. En el campo de las
políticas públicas podemos destacar la conceptualización de la
gobernanza de proximidad y las redes multinivel, desarrollada y
experimentada en Cataluña (Blanco y Gomá, 2002; Font, 2000;
Ibarra, 2002 y otros). En un terreno más operativo, induciendo
aprendizajes desde las experiencias concretas están los trabajos
sobre alianzas público privadas (Fizsbein y Lowden, 1999; Levinger y
Mc Leod, 2002) y el concepto de Espacios Públicos de Concertación
Local (Bebbington, Delamaza y Villar, 2005).
La concertación entre Estado y sociedad civil (SC) puede
darse en diferentes niveles y en función de distintos objetivos. Puede
ser una modalidad para facilitar la adopción de decisiones de impacto
social en ámbitos no adecuadamente representados por el sistema
político. En tal sentido las instancias de participación ciudadana
incorporadas a la toma de decisiones pueden fortalecer y cualificar la
política al menos en tres áreas:
a) permite contar con mecanismos de generación de decisiones entre
elección y elección, sea porque se trata de temas emergentes, que no
fueron incluidos en los debates electorales, o de decisiones que
trascienden los períodos políticos;
b) complementar la función de agregación de intereses de los
partidos políticos, dada la complejidad de ciertos problemas, la
incertidumbre y cambio constante de los escenarios, la diversidad de
las opciones y la dificultad de alinearlas en proyectos coherentes y
estables;
c) generar una mayor inclusión social y eficacia en la generación,
implementación y control de las políticas públicas, especialmente en
los niveles subnacionales, al incorporar deliberadamente la expresión
de intereses y demandas de sectores usualmente no representados u
organizados (Delamaza, 2006).

3
“Los  “diseños  discursivos”  de  Dryzek,  el  concepto  de  “Co-governance”  de 
Ackerman, los “interfaces de rendición de cuentas” de Insunza, los “públicos 
participativos”  de  Avritzer  y  el  modelo  de  “Empowered Participatory
Democracy”  de  Fung  y  Wright,  entre  otros,  ilustran  distintas  formas  de 
conceptuar las experiencias innovadoras en materia de gobernación,
participación y rendición de cuentas” (Monsiváis, 2005:14).
61
 La vinculación entre concertación participativa y adopción de
decisiones puede estar institucionalizada o no y puede también tener
un carácter vinculante para las decisiones o bien ser solamente un
insumo que pretende mejorar la toma de decisiones por la rama
ejecutiva o el debate parlamentario. En Chile, por ejemplo, en el año
2006, luego de una importante movilización de estudiantes
secundarios a favor del mejoramiento de la calidad de la educación,
el gobierno convocó a una Comisión Asesora conformada por más de
ochenta personas vinculadas a las diferentes instituciones
relacionadas con el tema (académicas, gremiales, propietarios de
establecimientos educacionales, etc.). Su misión se asemeja a una
Asamblea Nacional de Educación, por cuanto debe proponer una
nueva política, su alcance es nacional, asunto que no fue incluido en
las propuestas programáticas de la contienda presidencial ocurrida
apenas cinco meses antes. Sin embargo no se trata de una instancia
4
permanente ni su articulación con la cadena de decisiones es clara.
Por el contrario, en Colombia, se ha identificado una gran cantidad de
mecanismos institucionales de participación de la comunidad en las
decisiones públicas (de planeación, de control de ejecución, entre las
principales) mayoritariamente a nivel local y no siempre de
convocación obligatoria por parte de las autoridades (Velásquez y
González, 2003:98).
Si bien es plausible la hipótesis que este tipo de concertación
es más viable en los contextos locales, dada la proximidad de actores
sociales y autoridad y la menor complejidad relativa de los temas a
tratar, esa condición de posibilidad requiere de otros factores
concurrentes para verificarse. Por una parte depende de la naturaleza
de los problemas que se abordan, donde la experiencia muestra que
los que afectan intereses colectivos, derechos difusos y bienes
públicos son objeto más apropiado para concertación amplia que
aquéllos relacionados con demandas de satisfacción individual o
familiar. También suponen la existencia de actores relativamente
constituidos o legitimados para participar de la concertación. Sin
embargo el principal problema es quizá la falta de autonomía relativa
de los sistemas locales y su inadecuado encadenamiento con las
políticas del nivel central y las instancias de decisión nacional. Esto
quiere decir que el ámbito local es proclive a la concertación y la hace
más fácil, pero sus alcances están condicionados desde fuera y no

4
Por lo mismo su resultado principal fue habilitar una mesa de negociación
entre los actores políticos –a través de los técnicos- para presentar proyectos
al parlamento, donde se producirá una nueva negociación. Para un análisis
de este tipo de instancias váese (Aguilera, 2007).
62
pueden ser definidos localmente. Debido a esto, en ocasiones se
logran coaliciones locales para enfrentar a los niveles superiores, lo
5
que es también una concertación efectiva.
4.3 ¿Por qué y cuándo debe participar la sociedad civil en la
gestión pública?
El supuesto tradicional de la ciencia política dice que primero se
dirime el poder en el proceso político y dónde se determinan las
prioridades: qué y cuánto le toca a quién. Una vez que ello ha
ocurrido, los técnicos elaboran, según criterios de racionalidad
instrumental, cuáles son los caminos óptimos (más rápidos y baratos,
o costo-efectivos) para obtener dichos resultados. Existe una gran
cantidad de debilidades del propio proceso político (deslegitimación
de los mecanismos representativos, peso del marketing por sobre los
programas políticos, etc.) que debilitan el supuesto. Pero en el campo
específico de las políticas públicas, también el supuesto tradicional
enfrenta problemas que obligan a ampliar la concepción de
gobernabilidad.
Así, por ejemplo, el escenario actual de las políticas públicas
es uno de creciente autonomía de las tecnocracias, tanto en la
determinación de la agenda como en la gestión de las políticas. En
parte por la complejidad de los problemas (y la falta de conocimiento
técnico de los políticos y la ciudadanía) y en parte por el diseño
6
institucional de los Estados. Incluso dentro del propio espacio de las
tecnocracias y el conocimiento especializado, la crisis de la
universidad pública debilita el debate crítico suficiente de las opciones
de proceso que existen para los mismos resultados, así como la
crítica intelectual y política a los resultados que se persiguen. Los
paradigmas de conocimiento que organizan los enfoques de política
pública son crecientemente producidos en los think tanks

5
El  debate  reciente  sobre  democracia  “representativa”  y  “participativa”  ha 
abordado la problemática de introducir mecanismos de participación
ciudadana directa en el sistema de decisiones nacionales con carácter
vinculante u obligatorio. No se ha abordado suficientemente sin embargo la
dimensión de concertación entre autoridades políticas y actores sociales
organizados. (Payne et al., 2003, PNUD, 2004).
6
En Chile por ejemplo, el Banco Central y la política monetaria son
autónomos; los ministerios deben negociar con los sectorialistas del
Ministerio de Hacienda no sólo las partidas presupuestarias sino sus propios
objetivos programáticos; la institucionalidad de la educación está regida por
una ley orgánica constitucional establecida por la dictadura militar que
gobernó hasta 1990, etc.
63
internacionales, y difundidos (o directamente impuestos) a través de
7
los organismos multilaterales.
La complejidad de una cantidad creciente de problemas de
política pública hace indispensable la inclusión de tipos de
conocimiento diferentes del saber técnico profesional (al menos del
que tenemos disponible hoy en nuestros profesionales) y que no
pueden  ser  determinados  “en  general”  a  partir  de  las  grandes 
opciones políticas, pues no se ordenan según esa racionalidad.
Principalmente aquéllos que se refieren a los modos de vida de
personas y comunidades. Lo anterior tiene varias implicaciones, a
saber:
- que  hay  decisiones  “políticas”  que  deben  ser  resueltas  “caso  a 
caso”  (o  renegociadas)  en  las  comunidades  locales  y  en  la 
negociación de prioridades entre comunidades crecientemente
diversificadas internamente (entre niños, jóvenes y adultos,
mujeres y hombres, rurales y urbanos),
- la obtención de los mismos resultados (el cuidado de la salud, la
ciudadanía responsable, la integración social de la tercera edad,
la prevención del embarazo adolescente, el fomento del turismo)
puede hacerse a través de procesos muy diferentes y
corresponde a los individuos, las familias, las comunidades
locales o de afinidad, determinar o adherir a formas de llevarlo a
cabo, pues afecta directamente sus modos de vida. Al Estado le
corresponde garantizar los derechos universales de todos, ese
sería el único límite.
La creciente heterogeneidad interna del Estado y el proceso
de descentralización creciente pero no coherente, hacen que los
desafíos de participación se vuelvan ineludibles en los niveles locales
y regionales. Si el espacio propicio para la participación es el de
mayor proximidad, la condición institucional para ello es la autonomía
y el control de recursos y espacios de decisión. De otro modo el

7
El caso chileno es quizás extremo en este sentido: los grupos empresariales
y las corrientes ideológicas conservadoras financiadas por esos mismos
intereses acrecientan su presencia universitaria, teniendo para ello
franquicias tributarias del Estado, es decir, financiamiento público indirecto. Al
mismo tiempo crean think tanks, grupos que desarrollan poderosos
mecanismos de influencia intelectual y política hacia el sector público.
Mientras tanto la universidad pública está sometida a la presión del
autofinanciamiento, la profesionalización y la venta de servicios, lo que
debilita la otra función de la misma: la función intelectual y de pensamiento
crítico.
64
espacio local no es más que la correa de transmisión de lo que viene
de arriba o la estación de servicio en la cual se alimenta el proceso
global, pero sin márgenes para decisiones relevantes.
En la concepción tradicional de la ciencia política, el supuesto
sobre la sociedad civil es que si ésta interviene en el proceso de
políticas públicas, en cualquiera de sus dos fases (politics y policies),
no representa más que una distorsión corporativista –de intereses
particulares- sobre la racionalidad político representativa y/o técnica
que serían la garantía del interés público. De tal modo que la noción
de  lo  “público  no  estatal”  no  está  conceptualmente  considerada.  La 
noción moderna de gobernanza incorpora esta noción, y se plantea
por lo tanto la tarea de construcción participativa de lo público,
diferenciándose del corporativismo, el clientelismo y la mera
confrontación entre sociedad y estado.
4.4 Los dilemas de la concertación entre Estado y sociedad civil
En síntesis, puede afirmarse que se trata de construir nuevos tipos de
interfaces entre Estado y SC, que vinculen de un modo nuevo a la
SC, modos que le permitan incidir efectivamente en el ciclo completo
de las políticas públicas. Sin embargo, dicha construcción plantea
dilemas muy significativos a los dos términos que deben vincularse.
No se resuelven con una figura institucional singular, ni existen
modelos prefijados. Isunza las conceptualiza según el sentido de las
relaciones mutuas, que de algún modo definen su intensidad y
capacidad transformadora. Dos de las principales son la concertación
pública y la contraloría social (Isunza, 2005). En definitiva se trata de
asegurar procesos de rendición de cuentas verticales de carácter
social, transversal y permanente, más allá de las elecciones como
mecanismo ex post de responsabilización (accountability) de la
política.  En  términos  de  las  categorías  ya  usuales  de  O’Donnell,  se 
habla de rendición de cuentas vertical, en términos de información,
justificación y sanción (enforcement), pero más allá de las elecciones:
responsabilización social (social accountability) cuando proviene de la
SC y su capacidad de incidir; y transversal, cuando se da al interior
mismo de instituciones estatales que han incorporado a los
ciudadanos en tanto que tales (Hevia, 2006a).
Al igual que la participación, la auditoría social y otras formas
de responsablilización social de la acción pública son enormemente
flexibles y existen en diferentes niveles, pudiendo además tener
distintas intensidades (Font et al., 2000).

65
Los dilemas del Estado
Pueden formularse al menos cuatro conjuntos de dilemas en el
proceso de cambio de la función estatal que son relevantes a la hora
de la coordinación y una vinculación de nuevo tipo con los actores
sociales: los de la representación, los del comando, los de eficiencia y
los del marco legal.
El dilema de la representación es quizá el más profundo y se
refiere a la legitimidad de los participantes. Antes de llegar al diálogo
entre los técnicos y los actores sociales, son los propios
representantes electos los que deben tomar la decisión de sentarse
con esos actores ya no a explicar sus políticas o a pedir su voto, sino
a compartir una decisión, a elaborar una estrategia concertada o a
someterse a su control y fiscalización. El problema es, por una parte,
que los representantes siempre buscan reelegirse y obtener alta
adhesión electoral, mientras los grupos sociales que buscan
concertación no siempre pueden y quieren asegurar esas votaciones
a cambio de la participación. Pero es también un asunto de
legitimidades en pugna, es el clásico cuestionamiento del alcalde
frente a la ONG: mientras uno representa una mayoría clara de
electores,  la  otra  sólo  es  portadora  o  expresión  de  “un  problema”, 
8
cuyos afectados pueden ser pocos o de tipo difuso.
También la representatividad de las propias organizaciones
de la SC –y por lo tanto su capacidad fiscalizadora o contralora- es
cuestionada en ocasiones. En el caso de las organizaciones de
membresía, por los lazos que muchas veces mantienen con los
líderes políticos de la oposición a la autoridad en ejercicio o por la
debilidad de su democracia interna. En el caso de las ONG de
desarrollo, por sus vínculos con la cooperación y el financiamiento
internacional, que escapa a la rendición de cuentas ante las
autoridades locales o nacionales.
El dilema del comando se refiere al control de las acciones
por parte del responsable público. La tradición “estado céntrica” –para
usar la expresión de Osvaldo Sunkel- que sobrevive tanto en los
funcionarios como en los diseños institucionales que subyacen a
múltiples políticas y programas, representa una gran dificultad

8
El problema se profundiza cuando las ONG se posicionan como
“representantes de la sociedad civil”, sea por su propia iniciativa o porque así 
son investidas por la autoridad o algún organismo internacional en busca de
“representantes” con quienes sostener interlocución.
66
(fundamentada por lo demás en la defensa del interés general). Pero
más allá de ella, la necesidad de cumplir metas precisas de gestión,
la mayor disponibilidad de recursos financieros, la aplicación nacional
de programas (versus el carácter local de las concertaciones), son
todas presiones que llevan a los funcionarios públicos a asegurar el
control y la previsibilidad de las acciones, y dificultan la construcción
de instancias de concertación.
La eficiencia que crecientemente se demanda al Estado en su
gestión plantea también dilemas importantes, pues por una parte no
está demostrada la mayor eficiencia costo/beneficio de las acciones
concertadas y eventualmente demandan mayor inversión en recursos
humanos y otros rubros difíciles de justificar en esos términos. En el
caso de las acciones concertadas, el mero proceso de coordinarse
insume tiempo, que no está asociado directamente a resultados
verificables, aunque puede ser requisito para ellos. Los tiempos de la
administración están prefijados (anualidad presupuestaria), así como
los de la política electoral, mientras que la coordinación sólo puede
determinar una planificación temporal una vez que ya se ha
producido,  cuando  se  ha  construido  un  “nosotros”  (Bebbington, 
Delamaza y Villar, 2005:22). Someterse a la contraloría ciudadana
contiene una dosis de incertidumbre que contraviene las exigencias
de la planificación y los métodos de gestión por resultados, muchos
de ellos provenientes del sector privado.
Un cuarto conjunto de dilemas se refiere a aspectos del
marco legal, que abarca desde el legalismo de la tradición jurídica y
administrativa latinoamericana, hasta las normas que orientan la
actuación funcionaria, mucho más apropiadas a la jerarquía de las
instituciones verticales y, recientemente, a la gestión por resultados
en las agencias modernizadas. La limitada responsabilización de la
acción estatal y lo escasamente extendido de las prácticas de
rendición de cuentas, son por su parte tanto un rasgo de cultura
9
organizacional, como una limitación de los marcos legales.
Bien puede advertirse que los dilemas precedentes no son de
fácil resolución para el sector público: por una parte pueden ser vistos
como desafíos de cambio e innovación, y por la otra representan

9
De allí que cambios en esa normativa abren nuevos escenarios interesantes
que favorecen la concertación. Así ocurre en el plano local con la experiencia
de los presupuestos participativos, que siempre arrancan con la rendición de
cuentas de los años anteriores y en el nacional con las iniciativas
desarrolladas por diversos mecanismos institucionales de contraloría social y
transparencia (Saldaña, 2005:56 y 57).
67
también límites que la realidad impone hoy día a la profundización de
las instancias y mecanismos tanto de concertación como de
contraloría social.
Los dilemas de la sociedad civil
Desde el lado de la SC también se presentan dilemas de difícil
resolución a la hora de participar de concertaciones para las políticas
públicas. El primero de ellos se refiere a la autonomía de sus
organizaciones, quizás uno de los rasgos que más las identifican.
¿Cómo ingresar en una agenda coordinada para el desarrollo de una
política pública sin sacrificar esa condición autónoma? La necesidad
de aceptar autolimitaciones en la acción y los límites propios de las
instancias en que se participa, son el primer escollo. Pero también lo
es la tradición peticionista, reivindicativa o de conflicto que, en todos
los  casos,  sitúa  a  las  OSC  “al  frente”  del  Estado,  dialogando  o 
10
confrontándose con él desde fuera. La concertación obliga a
sentarse en la misma mesa y concordar algunas iniciativas y
responsabilidades en común.
Un segundo dilema se refiere a las estrategias de
acumulación política en el espacio de la SC. La connotación política
nace en el marco de la recuperación contemporánea de la noción de
sociedad civil, de la mano de los movimientos ciudadanos de Europa
del Este, que animaron la lucha contra los regímenes del bloque
soviético y los movimientos antiautoritarios en América Latina, una
región donde ha predominado históricamente la sujeción y el
moldeamiento de la sociedad desde el Estado. En ambos casos se
trata de una movilización social con consecuencias políticas, pero
animada por una enorme multiplicidad de grupos, posiciones
ideológicas y personas, en contra del Estado, pero sin un proyecto
como tal. Su horizonte fue la apertura democrática y su
profundización más allá de las instituciones representativas y la
vigencia de los derechos humanos fundamentales. En la etapa
posterior de mayor cooperación entre Estado y sociedad, se tiende a
perder el sentido crítico en la noción de sociedad civil. En este
contexto surge la noción de “tercer sector” que aparece como el “lado 
virtuoso”  de  la  sociedad  civil,  en  la  medida  que  no  se  plantea  la 
confrontación de intereses, sino solamente el subsidio de las
insuficiencias de la acción estatal a través de la asociación

10
También está presente aquí la expectativa existente sobre el papel del
Estado, expectativa generalmente afincada en el rol tradicional de éste como
proveedor de servicios y la oposición a formas de privatización de los
mismos.
68
pragmática de individuos, que  buscan  “soluciones  concretas”  a 
11
problemas puntuales.
Un horizonte de ampliación de derechos requiere de un
discurso universal, pues no es la SC la que obtendrá la solución y
puesta en práctica de los derechos que pregona. Sus respuestas
siempre son aproximadas y experimentales respecto de los
problemas generales de la sociedad. En este sentido, sociedad civil
es una noción que tiene una carga normativa, define un horizonte
simbólico, que es apropiado por diferentes sectores que no pueden
12
definirla. Si bien esto operaría a favor de la concertación, supone
enfrentar el tercer dilema que es precisamente el de la fragmentación.
El impacto del cambio en las relaciones laborales, las crisis
económicas y sociales, la migración, el debilitamiento de las políticas
sociales del Estado son, entre otros, los fenómenos que producen
una sociedad altamente fragmentada y con bajas capacidades de
articulación interna, aún en contextos de alta densidad
organizacional. No están al alcance de las organizaciones sociales
estrategias de concertación como las que se desarrollaron en Europa
en la posguerra. Hoy día los escenarios son también más
heterogéneos y las categorías sociales se agregan en luchas
defensivas y se disgregan en coyunturas de cooperación y
construcción de alternativas. La mayor heterogeneidad de actores e
intereses, los escenarios cambiantes e inciertos, dificultan la
construcción participativa de lo público, tanto para los métodos
tradicionales de gestión pública como para las emergentes
modalidades de concertación y contraloría social.
4.5 Tipos de iniciativa estatal participativa en América Latina
El nivel constitucional y nacional
La participación tiene rango constitucional en varios países como
Colombia, Venezuela, Bolivia y Brasil. Existen mecanismos legales de

11
En la relación con el Estado elude la reflexión específica sobre el alcance y
los roles de éste, presionando en la práctica por el Estado mínimo. Al
despolitizar el término y prescindir de cualquier apelación universalista y de
derechos, los actores de la SC comienzan a ser cada vez más la filantropía,
las  empresas  “socialmente  responsables”  y  el  voluntariado,  se  articulan 
funcionalmente a una estrategia de externalización de servicios y Estado
“subsidiario”.
12
Por ello es que tampoco la SC puede “representarse” como conjunto, como 
un  “interlocutor  frente  al  Estado  y  el  mercado”  como  pretende  la  teoría  del 
“tercer sector” (Delamaza, 2001).
69
nivel nacional en México, Argentina y Perú. (Hevia, 2006a). Sin
embargo, el uso de estos mecanismos presenta variados problemas:
desde los altos costos de transacción involucrados en utilizarlos
(Remy,  2005),  hasta  el  uso  “desde  arriba”  de  mecanismos
plebiscitarios con fines de legitimación. Pero han sido útiles para
enfrentar algunos conflictos institucionales en democracia, como
ocurrió en Venezuela. Mientras que en situaciones de alta
movilización y sin instrumentos apropiados, los gobiernos han caído
(Argentina). Aquí hay un desafío para establecer los mecanismos que
permitan procesar también situaciones de mayor conflicto, sin
desborde y con legitimidad. Sin duda ello supone algún nivel de
consenso básico entre los actores, de otro modo, no hay mecanismo
que resista. Actualmente se verifican importantes procesos de
reformas constitucionales en diversos países de la región (Bolivia,
Venezuela, Ecuador), mientras en Chile se intenta introducir la
iniciativa popular de ley. Estas modificaciones alterarán el panorama
del orden político democrático en el tiempo próximo. Su impacto, en
todo caso, tiene más relación con el conflicto político a nivel nacional,
que con la calidad de las experiencias locales de participación en la
gestión pública, que requieren de otros elementos adicionales, como
se verá más adelante.
El nivel programático
También existen diversos programas, especialmente sociales, que
han utilizado mecanismos de rendición de cuentas y auditoria social.
En el caso del Programa Oportunidades en México, se observan
logros, pero también muchos límites, que hacen pensar en que
ciertos requisitos básicos para lograrlo no fueron cautelados (Hevia,
2006b). En el caso de Guatemala, la campaña por la educación
muestra interesantes resultados (Gran Campaña Nacional por la
Educación, 2003). El primer caso es el de un componente establecido
por el programa desde el comienzo; en el segundo más bien una
campaña técnica, inducida desde fuera y por ende menos sostenible.
Existe una tendencia, promovida desde los organismos
internacionales, que consiste en introducir mecanismos de
participación y contraloría en los programas sociales. No hay, en todo
caso, estándares claros respecto de esa participación y las
experiencias son muy diferentes unas de otras.
Sistemas de evaluación y participación institucionalizada
En Chile se ha implementado, desde 1995 voluntariamente y desde
1998 en forma obligatoria, el Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental que incluye una fase de participación ciudadana. Ello no ha

70
impedido, sin embargo, el surgimiento de conflictos ambientales de
alta repercusión como el de la planta de celulosa CELCO en Valdivia
(Delamaza, 2006). Por una parte dicho sistema carece de suficiente
legitimidad al no permitir la deliberación y negociación previa a la
localización de las inversiones con las comunidades afectadas. Por
otra parte, mientras los gobiernos apoyan los proyectos en función de
los beneficios del crecimiento económico agregado, presionando al
sistema, las comunidades deben contentarse con mitigaciones
ambientales que muchas veces nada tienen que ver con el verdadero
problema ambiental creado (o con otras externalidades negativas en
el ámbito del empleo local y otros). El sistema tampoco ha logrado
crear confianza en torno a su operación, lo que resulta indispensable
para su legitimidad (de hecho un 95% de los proyectos se han
aprobado) y se carece aún de estándares ambientales que operen
como norma consensuada sobre la cual basar un sistema igual para
todos (Delamaza, 2006). Aquí se requiere elaborar a partir de la
práctica, las condiciones para un adecuado funcionamiento de las
interfaces creadas entre SC y Estado, para lograr los balances de
poder necesarios.
Por su parte, el sofisticado sistema de evaluación de
programas gubernamentales, conducido desde el Ministerio de
Hacienda chileno, carece por completo de mecanismos de auditoria
social. La estandarización de criterios de evaluación (marco lógico)
tampoco ayuda a ese desarrollo, respondiendo más bien a un
13
paradigma tecnocrático.
El acceso a la información
El caso del IFAI en México puede considerarse como de logros
rápidos, impulsados por una voluntad política fuerte y prioritaria en la
agenda. Pero los casos nacionales difieren grandemente. Hasta
ahora en Chile, por ejemplo, los avances son tímidos, ya que los
servicios públicos pueden determinar por la vía reglamentaria aquello
que informan al público y aquello que se reservan, sin referencia a

13
También se detectan tendencias crecientes al uso privatizado de los
instrumentos de generación de información y análisis, por la vía de las
consultorías por sobre los estudios públicos; así como al sobre-
dimensionamiento del aspecto comunicativo/propagandístico de los
programas, que no puede confundirse con auditoria social y rendición de
cuentas. A comienzos de los noventa se implementó en Chile el Programa
Chile Joven, de capacitación laboral de jóvenes desempleados. A pesar que
las evaluaciones indicaron su ausencia casi completa de impactos relevantes,
gracias  a  su  “buena  imagen”  el  programa  recibió  el  apoyo  de  la  banca 
multilateral y se replicó en diversos países.
71
estándares. Sin embargo, se discuten en el parlamento reformas
mucho más profundas y, ya en este contexto, las autoridades
implementan sistemas más eficaces.
Otras estrategias de incidencias desde la SC
También se ha desarrollado iniciativa desde la propia sociedad civil
en la línea de responsabilización social, movilización y construcción
participativa de lo público (Peruzzoti, 2006). Aquí se combinan la
presión y el conflicto con la obtención de efectos de apertura y
perfeccionamiento de la función pública. Más que la participación
social de organizaciones de base, las estrategias que aquí
predominan son orientadas directamente a la incidencia, en las
cuales son relevantes las ONG profesionalizadas; las redes de
política pública entre profesionales de ONG y funcionarios públicos;
las redes ciudadanas, nacionales e internacionales y el uso
profesional de los medios de comunicación (Varas, 2006). Este tipo
de estrategia, sin embargo, no siempre está adecuadamente
conectado hacia los niveles locales, ni asegura inclusión y equidad de
los más pobres, dado que sólo ciertos temas y ciertos sujetos logran
acceso y desarrollo a los medios profesionalizados que ellas exigen.
Sin embargo, en la medida que logran éxitos en el sistema jurídico de
aseguramiento de derechos, pueden crear el espacio para la
14
ampliación de la ciudadanía.
4.6 El nivel descentralizado y la concertación pública local
Se han realizado múltiples experiencias en muchos países,
particularmente aquéllos que han experimentado reformas
descentralizadoras: Bolivia, Brasil, Colombia y Perú. No es suficiente,
sin embargo, la institucionalización estandarizada de mecanismos
participativos, sino su articulación con proyectos políticos
democratizadores, la coherencia general del ciclo de las políticas
(definición de agenda, planificación, ejecución y control), y un

14
Sin embargo el éxito de las estrategias de litigación pública, por ejemplo,
está en directa relación con la capacidad del propio Estado para cumplir con
el orden jurídico. Cuando esa capacidad es débil o simplemente no existe en
determinadas áreas, el “triunfo jurídico” de las movilizaciones ciudadanas sólo 
define un marco de negociaciones, pero carece de efectos prácticos para los
sujetos sociales. Quizás uno de los principales problemas de los Estados
latinoamericanos es justamente asegurar el acceso de los ciudadanos a
aquello a lo que jurídicamente tienen derecho. Es necesario desarrollar
estrategias para asegurar el acceso y ejercicio efectivo de los derechos y no
sólo el “derecho a tener derechos”.
72
adecuado balance entre espacios institucionales de participación y
15
fortalecimiento de actores (oportunidades/capacidades).
En el caso de las iniciativas de concertación pública a nivel
local, se registran interesantes avances cuando se aplican estrategias
deliberadas y continuas de participación, existe dinámica social previa
y se apunta a aumentar la inclusión social. También se releva el papel
positivo jugado por los agentes intermedios a través de estrategias de
apoyo y educación social, así como la importancia del carácter
público de los espacios y la rendición de cuentas para reducir el
clientelismo (Bebbington, Delamaza y Villar, 2005). Otros trabajos
enfatizan la necesaria readecuación de los procedimientos de la
acción estatal y los desafíos institucionales, administrativos y de
generación de capacidades funcionarias implicados en los diseños
participativos (Filgueiras, 2004). Hasta ahora no se han incorporado
estas problemáticas en el diseño de las estrategias de modernización
del Estado, que siguen centradas en los paradigmas de eficiencia
empresarial y económica.
A pesar de las condiciones adversas, las experiencias de
concertación local están desarrollándose y ganando en importancia.
Sus expresiones son muy diversas, pero están presentes en múltiples
iniciativas de distinto origen. La concertación parece ser hoy una
metodología de acción social de vasta aplicación y los desafíos se
concentran en convertirla en una concertación verdaderamente
pública y donde los grupos excluidos tengan peso real.
El desarrollo de múltiples capacidades, actitudes y destrezas
nuevas es un desafío que muchos de los actores involucrados en
estos espacios están asumiendo como una necesidad de primer
orden. Esto involucra al mismo tiempo, modificaciones de pautas de
acción social y política de largo arraigo tanto en las poblaciones como
en los agentes institucionales. Es el caso del clientelismo, la falta de
participación en decisiones públicas y otras prácticas.
Las conclusiones no son unívocas en cuanto a los impactos
obtenidos y se aprecia que éstos dependen de combinaciones de
factores –locales y extra-locales- obedeciendo  más  a  una  “química” 

15
Remy (2005) analiza la extrema diversidad de las experiencias de
presupuesto participativo en Perú, así como la distorsión de la revocatoria de
mandato en comunidades rurales; Velásquez y González (2005) señalan las
limitaciones de un enfoque de participación excesivamente centrado en
planificación y vigilancia en el caso colombiano; Panfichi y Dammert (2005)
analizan los problemas de la aplicación de las Mesas de Concertación de
Lucha contra la Pobreza a nivel nacional en Perú.
73
entre estos factores que a diseños de formato rígido o uniforme. En
tal  sentido,  el  “arte  de  la  concertación”  no  puede  reducirse  a  un 
recetario de fórmulas que quizás nunca lleguen a establecerse, sino
que requiere estar estrechamente vinculado y adaptarse a la historia
local y pensarse en una perspectiva de desarrollo local de mediano
plazo.
Por otro lado, el diseño institucional y las reglas del juego
hacen la diferencia en las dinámicas de las distintas experiencias de
concertación local. En el apoyo a procesos de concertación no es
suficiente con promover las capacidades de acción colectiva de las
organizaciones participantes. Se requiere prestar atención al diseño
institucional, a los incentivos y a las reglas del juego que orientan la
acción de los actores de manera que su acción sea eficaz, inclusiva,
profundice la democracia y limite la formación de élites participativas.
En América Latina los espacios públicos de concertación local
se originan como innovaciones en el marco de una cultura política
signada por rasgos adversos para la construcción de espacios
públicos deliberativos, como son el clientelismo y patrimonialismo
políticos; las relaciones entre Estado y sociedad marcadas por la
instrumentalización o directamente por la confrontación mutua, etc. El
desarrollo y potencialidad de estos espacios dependerá -en parte- del
modo como logren transformar algunas de esas variables
contextuales.
En relación al clientelismo, por ejemplo, la existencia de
espacios públicos intenta modificar una modalidad de relaciones
asimétricas y no sometida al escrutinio público entre Estado y
sociedad, particularmente presente en el caso de los sectores
populares. Ello involucra modificar el particularismo, la falta de
normativas aceptadas y permanentes, una apropiación privada –aún
parcial- de bienes y recursos públicos. Sin embargo, el clientelismo
no adquiere una forma única, sino más bien evoluciona y se adapta a
diferentes modalidades de gestión institucional. La introducción de los
nuevos mecanismos de distribución de bienes públicos, como el
subsidio a la demanda, los concursos de proyectos, las formas
participativas de gestión, no necesariamente eliminan completamente
los rasgos clientelistas, pues también pueden comenzar a funcionar al
16
interior de las pautas clientelistas.

16
No debe olvidarse que también el clientelismo es una forma de integración
social, subordinada, pero integradora, que reconoce un rol para los sectores
populares. No ocurre lo mismo con algunas de las “reformas modernizadoras” 
74
 Según lo anterior, el desafío de la concertación local, así
como de otros diseños institucionales, no es tanto el de crear
instancias acordes a un modelo preestablecido -como los
Presupuestos Participativos o las Mesas de Concertación- sino el
generar una dinámica continua de democratización en el nivel local,
que aumente la incidencia relativa de los sectores tradicionalmente
excluidos, así como introducir instancias de transparencia y control
públicos para los mecanismos de asignación de bienes y servicios
17
públicos. Así, la “publificación” de las relaciones entre el Estado y el 
ciudadano representa una aspiración y un norte que aunque opuesto
en dirección  al  “clientelismo”,  coexiste  en  tensión  permanente  con 
éste en las situaciones concretas.
Estas experiencias representan una modalidad innovadora de
participación respecto de las pautas de confrontación entre Estado y
grupos populares, que también es una práctica bastante extendida,
con momentos más o menos álgidos, dependiendo de las coyunturas
políticas. En los últimos años puede mencionarse los casos del área
andina, como Perú, Ecuador y Bolivia, pero también el sur de México,
el nordeste Brasileño, etc. La práctica prevaleciente en esos y otros
lugares es principalmente la organización y movilización popular
contra el Estado, que a su vez aparece aliado de los grupos
dominantes o como un agente de políticas de ajuste estructural que
suscitan enorme oposición en la población afectada.
Alterar una pauta tradicional de confrontación para dar paso a
la concertación entre el sector público y la sociedad civil en el nivel
local es un proceso plagado de dificultades. Por una parte, los
movimientos sociales desconfían de dichas instancias de
concertación y no hay un enfoque claro y compartido de cuáles son
los alcances reales que debe tener el espacio de concertación. Más
bien su legitimidad e impacto se va construyendo y evolucionando de
acuerdo a la disponibilidad de los actores para participar o no en él.
Por otra parte, como lo muestra el caso de las asociaciones
populares en Belo Horizonte, la estrategia de participación en un
espacio de concertación no debe inhibir otras formas de movilización

que perfeccionan un mercado de oferta y demanda de servicios públicos, sin

asegurar la participación ni la integración social.
17
De acuerdo al trabajo de John Durston, el clientelismo muchas veces
“ataca de nuevo” y no se erradica de una vez y para siempre. Por otra parte, 
no se trata de un término unívoco, sino una cuestión de grados, de rasgos
clientelistas mayores o menores, inscritos en las relaciones políticas, detrás
de los cuales también existe negociación, compromisos y formas de
participación no necesariamente subordinadas (Durston, 2005: 15).
75
social que muchas veces involucran confrontaciones con el mismo
aparato público. Las organizaciones reivindican su autonomía, pues
la experiencia parece enseñar que con diferentes estrategias se
logran distintos resultados y es necesaria la combinación de formas
de acción.
Al igual que en el caso del clientelismo, la práctica de la
concertación pública en el nivel local modifica parcialmente las formas
anteriores de relación entre Estado y grupos sociales y coexiste –a
veces con gran dificultad- con las confrontaciones que han marcado
esta relación en muchas situaciones concretas. Lejos de representar
una resolución integral de los problemas planteados, los espacios
públicos de concertación local indican un camino de transformación
que debe profundizarse aún mucho más.
Debe profundizarse en el estudio sistemático de los lazos que
existen entre las dinámicas locales y las determinaciones extra
locales, tanto en el plano político como económico. La potencialidad
de transformación efectiva de las condiciones de vida de los sectores
pobres y excluidos, así como el alcance que obtengan estos espacios
de concertación, dependerá también del incremento de la escala de la
concertación a nivel de la sociedad en general y no es razonable
pensar que ella podrá desarrollarse de modo aislado sólo en función
de los actores locales de comunidades pobres.
4.7 Conclusión
Aunque aquejada de múltiples ambigüedades conceptuales, y
utilizada de muy diferentes maneras, la participación ciudadana en la
gestión de los servicios públicos avanza de diferentes maneras. Las
razones de fondo son tanto la exigencia de ampliación democrática
(incluida su re-legitimación) como la de eficacia de esa misma
democracia para dar cuenta de un escenario de actores múltiples y
diversos. Esto supone considerar como actores de lo público no
solamente a los agentes estatales y, por otra parte, abordar el asunto
de fondo: hasta qué punto se está participando en la gestión de los
recursos de poder. Ese será el criterio que divida las estrategias que
sólo  buscan  ‘funcionalizar’  la  acción  ciudadana,  de  aquéllas  que 
efectivamente contribuirán a la modernización democrática del Estado
en América Latina.
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78
V. Gerencia de la participación social: ¿es posible?
Instrumentos, lentes analíticos y advertencias sobre su
uso
1
David Arellano
El fenómeno de la participación es sin lugar a dudas un hito de las
reformas democráticas en muchos países. La participación levanta
amplias expectativas y genera esperanzas de dinámicas virtuosas y
sociales múltiples. Se asume que la participación, en general, permite
construir tejidos de comunicación, construcción de capital social
virtuoso, y en el último de los casos, incremente la posibilidad de que
los actores (sobre todo los gubernamentales) rindan cuentas sobre
los recursos y los efectos de sus decisiones. Sin duda, la
participación, en sus diversas clasificaciones y vertientes (social,
ciudadana, comunitaria), implica la apertura de espacios de
comunicación, vinculación, comprensión entre actores, agentes,
grupos e individuos. Implica observación e interactuación (Ziccardi,
2004, 245).
De ahí que desde hace décadas, en diversos países, la
política pública sobre temas sociales, en particular, ha sido construida
o al menos afectada por visiones y propuestas que impulsan a la
participación como ingrediente (a veces secundario, a veces
principal). Existen ejemplos diversos de mecanismos y políticas de
participación en  políticas  públicas  “por  diseño”  por  decirlo  de  alguna 
manera. En otras palabras, desde un punto de diseño de políticas
públicas,  la  participación  se  convierte  en  uno  de  los  “mecanismos”, 
instrumento que se engrana en la diversidad de otros mecanismos de
la política pública como tal (Kliksberg, 1999).
Ya  en  la  década  de  los  ‘60  se  generaron  múltiples  estudios 
empíricos que también mostraban la dificultad de dirigir, controlar,
movimientos sociales desde una política pública (Needelman, M. y C.
Needelman, 1974; Kranz, H.,1976; Dahl, R. y C. Lindblom, 1963). El
supuesto racionalista y a veces lineal de la política pública se vio
continuamente afectado e incluso frustrado por el hecho de que las
consecuencias no deseadas de la acción, muchas veces se ven
multiplicadas, cuando se impulsan movimientos de participación.
Perder el “control” de la política en sus diversas fases, es mucho más 
fácil cuando grupos, personas, asociaciones, se ven involucrados e
introducen sus propios intereses, visiones y dilemas en el proceso.

1
Secretario Académico del CIDE, david.arellano@cide.edu
79
 Pese a estas experiencias y críticas que surgieron en el
pasado respecto de la conveniencia de vincular a la participación
como un mecanismo de la política, en los últimos lustros hemos visto
el renacimiento con nuevo ímpetu, de esta lógica. Ahora, sin
embargo, con un nuevo lenguaje, más técnico en algún sentido.
Actualmente se habla también de la gerencia de la participación, de la
gestión de la participación.
Cuando hablamos de gerencia social, y cuando dentro de
esto hablamos de la gestión de la participación, nos encontramos
ante un nuevo marco analítico, que recupera la idea de que la
participación puede ser un instrumento, un mecanismo. Como tal,
dirigible, que se puede diseñar, planear, orientar y llevar a un
resultado concreto y medible (Kliksberg, 1995).
La pregunta que se hace en esta reflexión, desde el punto de
vista del análisis organizacional, es si la gestión de la participación
social es posible y qué implicaciones organizativas tiene pensar y
actuar respecto de la participación como un instrumento, como un
mecanismo de política pública.
En el caso mexicano, y probablemente en muchos otros
países de América Latina, el discurso de la participación se ha
vinculado claramente a una necesidad y urgencia: revivir, fortalecer la
vida democrática. Acostumbrados a un paradigma político altamente
autoritario y paternalista, donde el poder no rinde cuentas y juega con
la opacidad para mantener su poderío, su diferencia, su inequidad, la
participación surge entonces como una esperanza de reconstruir los
derechos, la dinámica social de las personas y los grupos, para abrir
al poder y hacerles más difícil a los poderosos esconder las
decisiones y las razones de sus acciones.
Esta retórica, sin duda es llamativa y necesaria en diversos
momentos, en la lucha por democratizar nuestras sociedades, sin
embargo, puede caer en un dilema. Este comienza a aparecer
cuando se hace un supuesto muy importante, pero que puede tener
consecuencias sustantivas en la acción social, consecuencias
importantes y graves: la idea de que la participación social debe
organizarse, incluso debe hacerse política pública. Esto implica, sin
duda, en diversos grados, instrumentalizarla en su diseño, en la
gestación, en la implementación con miras a establecer resultados y
objetivos concretos y medibles. Asumir que la participación puede ser
un instrumento de gestión, un instrumento gubernamental o un
instrumento social, implica que se puede iniciarla, ordenarla,
plantearle objetivos, definir los resultados concretos de esos

80
objetivos, perseguir los medios necesarios para que los objetivos y
los fines se alcancen y hasta -a final de cuentas- evaluarla.
Sin lugar a dudas, la participación es una relación social,
antes que nada (Nash, 1983:865). Esto implica entonces que es una
dinámica afectada directamente por las condiciones locales, por las
particularidades de sus integrantes. Dinámicas políticas y de poder
son sin duda parte integral de esta relación social. Una relación social
es a final de cuentas no sólo un intercambio, sino también un vínculo
y una fuerza. Es decir, las relaciones sociales pueden establecer
vínculos  e  interrelaciones  que  se  convierten  en  “ataduras”  o 
“engranajes”  entre  las  personas.  A  la  vez,  las  relaciones  sociales 
generan razones de acción, sentimientos de protección (o ataque),
fuerzas e impulsos de autoorganización (Morin, 1994:62).
Pese a esta complejidad de las relaciones sociales, su
ingrediente de intercambio y de fuerza para la acción permite pensar
que hay una faceta instrumental en las mismas, por lo que no suena
ilógica una especie de disciplina que intenta comprender cómo
gestionar y gerenciar estas relaciones sociales. Es decir, no se está
descalificando de partida un esfuerzo por gerenciar socialmente la
participación. La discusión que se está proponiendo es que es
necesario comprender la compleja dinámica de una relación social
como la participación, con el fin de entender los alcances de una
propuesta gerencial sobre el asunto. Cuando hablamos de gerencia
de la participación se están proponiendo elementos de orden que van
desde el plantearse objetivos, hacerlos explícitos y ordenar los
medios para llegar a ciertos resultados.
La gerencia de la participación es una propuesta importante e
interesante. La advertencia está entonces en las precauciones
analíticas y las consecuencias sociales que pueden generarse al
tomar con demasiada celeridad la idea de que es posible
instrumentalmente gestionar la participación. Aprendiendo de las
experiencias del pasado, se puede documentar que las experiencias
de participación ligadas a políticas públicas particulares pueden
enfrentar problemas importantes y probablemente hasta generar
algunas distorsiones. ¿Por qué? Básicamente porque al ser la
participación una relación social, de lo que hablamos es de personas,
grupos heterogéneos, con intereses y percepciones distintos, que
devienen de una historia social y local -grupal incluso- y que generan
en la interacción con otras personas y grupos, dinámicas específicas,
propias, que sólo se entienden cabalmente en su localidad, en su
especificidad (lo que funciona para un grupo o para una política de
participación,  puede  no  funcionar  en  otra  similar,  debido  al  “input” 
81
individual, grupal y local) (Natal, 1997). Cuando hablamos de
participación, de partida se tendría que hablar de una situación de
encuentro, debate, discusión. Sin lugar a dudas, es necesario
entonces incorporar una palabra que en este tipo de reflexiones no
siempre gusta, pero que aparece sistemáticamente en una realidad
de participación (probablemente sea su ingrediente permanente): el
conflicto.
En otras palabras, es muy probable que cuando se habla de
la discusión de objetivos y fines entre personas y grupos que tienen el
derecho de pensar distinto, que son capaces de usar la diferencia y la
información como arma estratégica, el conflicto aparezca de manera
natural en un fenómeno de participación. Conflicto que no
necesariamente tiene una raíz racional única, donde unos tienen
razón y otros están equivocados. En la participación, como relación
social, es probable que existan diversas racionalidades
entrecruzadas, lo que hace muy difícil por cierto, un esfuerzo de
gerencia de la participación.
Una gestión de la participación implicaría imponer un cierto
orden, pero podríamos argumentar que éste no tiene que ser un
orden muy rígido, pudiéndose hablar de la construcción de una
gerencia flexible. Sin embargo, cuando hablamos de orden, estamos
hablando de establecer ciertos objetivos de manera explícita y
acordada, en otras palabras, generar acuerdos respecto a ciertos
objetivos y fines. Existe una amplia literatura que plantea que cuando
las personas, los grupos en dinámicas sociales reales se enfrentan
entre sí, muchas veces la definición explícita de objetivos es más un
estorbo que una ayuda a la generación de cooperación (literatura
revisada ampliamente por Elster, 1985). A veces la cooperación tiene
que ver no necesariamente con que todo mundo se pone de acuerdo
de manera perfecta, sino en realidad se ponen de acuerdo de manera
diferenciada en distintos niveles de acuerdos, algunos muy
sustantivos y otros muy instrumentales. Entonces, habría que
plantearnos que gestionar la participación como instrumento
implicaría una gran inteligencia para comprender cuándo la definición
rígida de objetivos puede llegar a ser contraria al logro de los
objetivos definidos en una gestión, así dicha, de la participación.
Con el fin de mostrar estas diferentes posibilidades, podemos
proponer una reflexión con fines heurísticos. Si estamos hablando de
una relación social, de un fenómeno social complejo como la
participación en una dinámica local específica como las realidades
municipales y estatales, los lentes con los cuales observamos el
fenómeno, importan. Los lentes que se pueden usar para auxiliar en
82
el proceso gerencial de la participación, nos son importantes, ya que
dependiendo de los supuestos básicos sobre los que se parta
respecto de la participación, los instrumentos serán de cierto tipo.
Jugaremos entonces con el concepto de gestión de la
participación a partir de tres lentes analíticos muy diferentes: uno que
podríamos llamar -caricaturizando- racional, un segundo que
podríamos llamar neo institucional, y otro que podríamos llamar -muy
libremente- sociológico organizativo. Estos paradigmas generales se
pueden observar en la práctica de la participación en diferentes
países. Prácticamente, una buena parte de las experiencias tienen
que ver con el enfoque racional, pero es posible encontrar intentos
neoinstitucionalistas y algunas experiencias dirigidas más a través de
los lentes sociológico-organizativos.
5.1 El lente racionalista
El supuesto racional fundamental es que la unidad básica de la
participación son los individuos, individuos que tienen objetivos y que
tienen preferencias como tales (Mele y Rawling, 2004). Estos
objetivos y preferencias pueden ser revelados de manera explícita y
pueden ser ordenados y jerarquizados, incluso, dado que el individuo
en última instancia persigue racionalmente sus objetivos (de acuerdo
a sus preferencias y creencias). En la versión más “dura” del enfoque 
racional, el individuo busca a veces vincularse con otros individuos y
crear en colectivos, pese a que dichos colectivos le implican un costo
importante, debido a la pérdida de autonomía y a una mayor dificultad
para asegurar que los demás harán lo acordado por el colectivo
(Arrow, 1973). La razón por la que los individuos crean colectivos,
pese a sus cotos, es porque se dan cuenta que por sí solos no van a
poder lograr objetivos de largo alcance, objetivos grandes e
importantes y entonces los individuos, que son racionales, calculan
que si se juntan con otros y cooperan con otros, pueden lograr
mejores –o más ambiciosos- objetivos.
Resumiendo, los individuos racionales, calculan que si
cooperan y se unen en colectivos pueden lograr objetivos más
ambiciosos. Así comienza –digamos- o comenzaría este lente
analítico que nos hablaría de la gestión de la participación. ¿Qué
significa gestionar la participación? El enfoque racional entonces
produce su propia caja de herramientas. La primera regla en esta
caja, regla de oro de la gestión de la participación racional, es: hay
que clarificar y homogeneizar objetivos, a través de que los individuos
expliciten sus preferencias, con el fin de que se puedan llegar a
acuerdos racionales respecto de lo factible, lo viable, lo prioritario. La

83
cooperación se genera entonces con base en la construcción de un
acuerdo homogéneo y preciso, donde todos se sientan identificados.
La cuestión es construir unión, consensuando sobre las diferencias,
pero sobre todo (este paso es crítico) induciendo ciertos valores que
permitan justamente definir las bases de los consensos. Estos valores
serán justamente, desde este enfoque, la idea de que existe un
camino racional, una verdad que lo que requiere es ser revelada
(Allison, 1999). El conflicto no debe existir a la larga, pues el supuesto
crítico es que existe un camino correcto, lógico, viable, que cualquier
actor racional debe observar y aceptar, una vez que dicho camino ha
sido encontrado o revelado. El enfoque racional de la participación
difícilmente puede aceptar la diferencia en el largo plazo, el conflicto
es un ente pasajero en lo que la verdad racional es descubierta y
aceptada en el proceso.
La receta racional tiene grandes ventajas, sin lugar a dudas, y
por eso es muy utilizada. Primero porque es una receta muy clara, la
caja de herramientas es muy precisa: explicita objetivos, enfocándose
a inducir que la gente los discuta, que los jerarquice racionalmente,
que lleguen a acuerdos y por lo tanto, que se lancen a la acción una
vez que generaron valores compartidos. El diagnóstico y la prognosis
parten del mismo punto, por lo que la acción puede ser rápida, veloz.
Como instrumento de diagnóstico es un enfoque muy poderoso
gracias a su simplicidad. ¿Por qué falla una  participación  “x”  en  un 
municipio  “y”?  Se  llega  con  la  caja  de  herramientas  racional,  y  lo 
primero que se debe observar es directo y muy claro: probablemente
no hay acuerdo en los objetivos, probablemente no se han
jerarquizado los objetivos bien, probablemente no hay acuerdo
respecto a cuáles objetivos son importantes y cuáles no, razón por la
cual hay diferentes objetivos o preferencias (algunos incluso
relativamente más racionales, viables, razonables que otros). Con
esto en mente, el gerente de la participación identifica rápidamente
qué pasos seguir: tiene que actuar para resolver estos problemas,
reducir la asimetría de opciones, generar acuerdos a través de
establecer prioridades, jerarquías, induciendo el valor de la
cooperación, de acuerdo mismo como un acto racional. El diagnostico
es veloz, la caja de herramientas es muy clara y precisa y,
aparentemente, los resultados pueden ser rápidos y poderosos. El
enfoque racional por ello tiene grandes ventajas que la hacen ser un
paradigma tan utilizado –en general- en un buen número de
experiencias prácticas.
Sin embargo, es posible encontrar anomalías y problemas en
este enfoque racionalista de la gestión de la participación. El primero

84
es el de la heterogeneidad de objetivos: qué pasa cuando en realidad
el acuerdo sobre los objetivos no es perfecto, cuando en realidad hay
gente que entrevistada, explica que aceptó el orden de preferencias o
prioridades no porque haya abandonado sus propios objetivos y
razones, sino más bien por razones estratégicas (Arellano, 2004). Las
razones por las cuales se generan acuerdos pueden ser muy
variadas y entre ellas está la posibilidad de que los agentes y actores
sociales sean capaces de llegar a acuerdos parciales, por razones
diferentes y calculadas en el tiempo, más no un acuerdo completo,
cerrado, que parte de un convencimiento racional compartido. Es
posible entonces observar que el enfoque racional esconde un
fenómeno muy evidente en la observación de los procesos
participativos: que existen agendas políticas escondidas entre los
actores, la gente no necesariamente dice en las discusiones lo que
quiere decir, directamente al menos, ni lo que exactamente quiere
lograr; muchas veces los actores entienden que es válido y necesario
esconder cosas e información a otros actores, y usa estratégicamente
esta información a la hora de la negociación (Simon, 1990:86-87). Los
individuos y grupos utilizan estas estrategias, jugando con la
información, analizando el tiempo y el espacio correcto para lanzar
iniciativas acercarse a otros grupos, diferenciarse de ciertas posturas,
en la persecución de objetivos e intereses diversos. Entonces este
sueño del enfoque racional de que se ha logrado un acuerdo de
objetivos es difícil de encontrar -en la práctica al menos- en forma
pura.
Un enfoque racional entonces sigue una ruta explícita y otra
ruta implícita: la ruta explícita es el argumento político del acuerdo,
pero la implícita es que los actores buscan oportunidades, razones,
reglas, argumentos para hacer de su perspectiva la dominante.
Probablemente por esta razón, los enfoques racionalistas de la
gestión de la participación, comúnmente, enfrentan el dilema del
desgaste de la relación. Así la discusión e interacción entre los
actores y grupos se hace tan instrumental, es decir, con un agenda
implícita más o menos perenne que no es fácil entresacar
oficialmente (porque el enfoque racional tiende a clasificar el
desacuerdo como un conflicto y por lo tanto como algo que deberá
ser atacado y homogeneizado) las razones diversas que la gente
tiene para participar. Se hace tan instrumental la discusión, tan
instrumental el debate, que a final de cuentas estos fenómenos
acaban desgastándose rápidamente, ya no discutiendo las grandes
agendas, los grandes objetivos, las grandes necesidades, sino
simplemente conformándose con resolver dos o tres puntos sobre los
cuales sí hay acuerdo y en lo que no hay acuerdo lo tratan de
85
resolver por instrumentos diferentes al de la participación
propiamente dicha o al menos en el diseño formal que es impuesto
generalmente por este esquema.
5.2 El lente neoinstitucional
El nuevo institucionalismo es un enfoque diferente, vinculado al
racional pero que justamente trata de resolver varios de los
problemas de dicho lente. Simplificando, podríamos decir que el
neoinstitucionalismo habla de actores, individuos, grupos, que en la
práctica son actores con una racionalidad limitada (Peters, 2005).
Esto significa que no necesariamente entienden a la perfección los
objetivos que quieren alcanzar, ni pueden definir completamente las
preferencias que defienden y por lo tanto, la incertidumbre termina
jugando un papel preponderante en las estrategias de los actores en
una lógica de participación. Los actores saben, los individuos y los
grupos saben que enfrentan marcos de incertidumbre y como esta
incertidumbre es perenne, es ubicua, entonces la clave no
necesariamente está en el acuerdo de los objetivos puros y perfectos
sino en realidad en las reglas del juego que permitan a diferentes
actores perseguir objetivos propios y evitar las peores consecuencias
en un ambiente incierto y de riesgo (Hodgson, 2007).
Bajo este lente, un esquema de participación gestionado
eficazmente, es una arena que permite la generación de reglas del
juego -más o menos precisas- para que los actores en un marco de
incertidumbre, sin embargo, puedan generar ciertos marcos
colectivos de acción para el logro de sus objetivos (la mayor parte de
las veces ambiguos y heterogéneos). No se necesita entonces un
perfecto mecanismo de alineación de objetivos; no se necesita que
todos los actores estén de acuerdo. Lo que se necesita es que las
reglas del juego sean claras, compartidas, explícitas, que tengan una
buena probabilidad de generar el marco de cooperación necesario
para que los diferentes grupos e individuos puedan alcanzar sus
propias expectativas (Goodin, 2003:31). Este marco de reglas genera
las razones y los incentivos para incrementar la probabilidad de la
reciprocidad en una relación colectiva, impulsando a la cooperación a
la luz de un cálculo racional sostenido en un marco de reglas del
juego (instituciones para este enfoque). La participación, como
fenómeno de acción colectiva, debe enfrentar la posibilidad de que la
racionalidad individual lleve a acciones irracionales colectivamente
(Olson, 1992:22-23). Es por ello que las reglas del juego se hacen
críticas, pues es necesario hacer individualmente racional la
cooperación (Hardin, 1988:9).

86
 Los individuos y los grupos entonces son estratégicos, juegan
con la información, tratan de controlar el futuro y evadir la
incertidumbre, por lo que el juego participativo es un juego de
construcción de las reglas del juego que permitan a cada actor buscar
sus objetivos previendo que los otros actores, en la persecución de
los suyos, seguirán ciertos patrones, cumplirán sus acuerdos y
contratos (Williamson, 1998). Este lente analítico genera un marco de
interpretación y acción muy distinto al racional. En este marco no se
persigue el acuerdo perfecto, ni el consenso general. La diferencia de
objetivos es hasta cierto punto entendible e inevitable, por lo que es
lógico que exista conflicto entre los objetivos. La clave está en que las
reglas del juego sean compartidas, claras y que sean capaces de
reducir la incertidumbre; a través de éstas los diferentes grupos y
personas negocian y discuten. Las estrategias neoinstitucionalistas
son diferentes a las del lente racional: la clave es lograr hacer lo más
inteligibles los intereses diversos y las reglas del juego establecidas
entre los actores en la práctica. Estas reglas del juego definen qué es
permitido y aceptado y qué no, qué actores sostienen tales reglas y
por qué son capaces de mantener estas prácticas como aceptadas
por los propios actores. Entender este equilibrio dinámico pero
siempre potencialmente inestable, permite a su vez analizar los
papeles de los diferentes actores, sus estrategias, el uso de la
información que realizan (North, 1990).
El intento es comprender, justamente en un marco de
estabilidad construida por los propios actores, la lógica que hace
ciertas reglas y comportamientos institucionales, repetidas de manera
más o menos natural por los propios actores, acatadas como lógicas
o necesarias. Este equilibrio inestable entonces permite comprender
a los actores en la dinámica de defender sus intereses, a través de
sus agendas escondidas y de sus estrategias políticas. El gerente de
la participación entonces requiere justamente construir los incentivos
que transformen los comportamientos de los actores con miras a
construir nuevas reglas del juego, que al final permitan el logro de los
objetivos propios de la participación. El supuesto básico es que los
actores comprenden de manera limitada su contexto, y buscan
espacios de evitación de la incertidumbre. Por lo tanto están
dispuestos a seguir reglas y construirlas. El cambio de
comportamiento necesario para esto se genera a través de
incentivos. Si estos incentivos (positivos o negativos) logran impactar
en la red de intereses y reglas, de entramado de los actores, las
probabilidades de que se institucionalicen crecen, construyendo un
nuevo juego desde las bases del comportamiento de los actores
involucrados, alcanzando un nuevo equilibrio.
87
 El cambio de incentivos es efectivo si a la larga este cambio
logra una readecuación relativamente permanente del
comportamiento de los propios actores. Por ello, un instrumento clave
del neoinstitucionalismo es buscar la reducción de los costos de
transacción (es decir, de los costos asociados a hacer que un actor
cumpla su compromiso respecto de la acción de otro actor). Mientras
más grandes son los costos de transacción puede pensarse que el
cambio de las reglas del juego hacia un nuevo equilibrio entre los
actores será más difícil de institucionalizar. Esto se explica porque
ante altos costos de transacción, los actores están inciertos de que el
otro vaya a cumplir con su promesa de reciprocidad. Altos costos de
transacción hacen más difícil la interacción o más probable el uso de
estrategias y acciones oportunistas para aprovechar las diferencias
de información o poder a favor de algunos actores en particular. Por
ello, dentro de los instrumentos del nuevo institucionalismo
encontramos un gran énfasis en que se libere y transparente
información, pues estas estrategias disminuyen la probabilidad de un
uso oportunista de la información (aumentando los costos de
transacción) (Williamson, 1998).
El lente neoinstitucionalista, si bien racionalista en el sentido
de que busca que la acción colectiva arribe a objetivos determinados,
sin embargo, es un lente más complejo y sutil que el que aquí
denominamos racional. Las ventajas del nuevo institucionalismo
podrían describirse como el de permitir realizar un diagnóstico más
global, no es tan limitado como el diagnóstico racional. Es un
diagnóstico que parece más explicable al sentido común: es
entendible que los actores tengan agendas escondidas y las usen
estratégicamente para su beneficio. Cualquiera que haya observado o
participado la práctica en estos fenómenos colectivos puede darse
cuenta de que efectivamente la gente juega con ciertas reglas y que
es capaz de utilizar las reglas del juego a su favor o en contra de
otros actores. Este lente entonces nos permite explicar una variable
crítica: la heterogeneidad entre los actores, sus perspectivas y sus
estrategias. En vez de negarla, como lo hace el enfoque racional,
aquí la heterogeneidad aparece de manera automática y no es un
estorbo necesariamente, una patología que hay que resolver o curar
como una enfermedad.
Algunas de las limitaciones del enfoque neoinstitucionalista
pueden ser descritos de la siguiente manera: primero el problema de
los incentivos a la cooperación. Al enfatizar los intereses de los
actores como actos racionales en sí mismos, es difícil entonces
vislumbrar en abstracto cuál es la columna vertebral del sistema de

88
incentivos a generar. Es decir, la construcción de nuevas reglas del
juego parte de definir cuáles serían las reglas del juego más
adecuadas para los objetivos colectivos. Cuando estas reglas afectan
los intereses de diversos grupos o actores, entonces queda la duda
de cómo lograr que, pese a ello, acepten las nuevas reglas del juego.
Es por ello que el neoinstitucionalismo pone tanto peso a
instrumentos que en realidad lo que buscan es reducir la
discrecionalidad de los actores para actuar oportunistamente.
Disminuir los costos de transacción, transparentar la información,
tienen como objetivo general reducir la capacidad de acción
oportunista de los actores. Pero, en la práctica, esto no
necesariamente es un efecto equilibrado pues diferentes actores, con
diferentes objetivos también juegan con diferentes cuotas de poder.
Las reglas del juego no se construyen en abstracto, sino en la
dinámica de los actores. El equilibrio de una institución no es algo que
se diseña sino un producto de la relación. Lo que sí se puede diseñar
son los incentivos. Éstos buscan cambiar los comportamientos y se
espera que éstos a su vez, se institucionalicen. Pero el camino que va
desde los incentivos a la institución es un camino basado en la
interacción en el tiempo entre diferentes actores.
Generar incentivos para la cooperación en un marco de
heterogeneidad implica que si no hay incentivos explícitos a la
cooperación, ésta no se va a generar espontáneamente. ¿Cómo un
incentivo se convierte en un comportamiento institucionalizado? No
es muy claro, en realidad, cómo esto sucedería. La esperanza está
puesta en que en bajos costos de transacción los actores encontrarán
por sí mismos el equilibrio racional (no necesariamente justo por
cierto). Estos incentivos explícitos en un marco de costos de
transacción reducidos se enfrentan entonces a un proceso dinámico,
donde muchos incentivos creados generan nuevos comportamientos,
algunos  de  ellos  “positivos”  pero  existe  la  probabilidad  al  menos,  de 
que también generen comportamientos o efectos no previstos
(algunos de ellos perversos incluso).
Como no existe un marco único que asegure exactamente
cómo los actores van a reaccionar a los incentivos creados, y
tampoco cómo estos comportamientos se convertirán en
institucionalizados, el arte de construir incentivos es un acto de
prueba y error. Los incentivos por lo general se desgastan muy
rápidamente, pues se requiere de tiempo y esfuerzo para cambiar las
reglas del juego. Los costos de transacción no son afectados
solamente por incentivos sino que existen costos de transacción
explícitos -digamos estructurales a la relación propiamente dicha. En

89
otras palabras, no necesariamente la gente está de acuerdo en
generar cooperación en el momento en que se da cuenta que las
reglas del juego le favorecen o no le favorecen –esa es una visión
bastante instrumental del asunto de los incentivos-.
5.3 El lente sociológico-organizacional
Este último lente analítico, el sociológico organizativo se plantea, más
que instrumentos, una cantidad nueva de supuestos y advertencias.
El primero es que las colectividades, las acciones colectivas, no son
instrumentos, sino son relaciones incrustadas en el tiempo y el
espacio, donde las personas de carne y hueso generan
particularidades únicas a cada fenómeno de este tipo, en la práctica
(Weick, 2001). Cuando se habla de participación y cuando se habla
de colectivos no se está hablando de instrumentos manipulables sino
de relaciones sociales. La heterogeneidad efectivamente es la base
de este tipo de relaciones por lo que estamos hablando de
fenómenos vivos que evolucionan y que cambian en el tiempo. No
son estructuras donde los actores -de manera instrumental- generan
objetivos para crear resultados cerrados o estables sino que se
establecen una cantidad de valores y de elementos alrededor de la
acción organizada que no son necesariamente estables ni únicos en
el tiempo, y donde al menos algunos de dichos elementos no se
miden a través de resultados finales sino dentro de los propios
procesos de interrelación (Crozier, 1964).
En otras palabras, las relaciones sociales existen y se
generan no sólo para obtener resultados instrumentalmente, sino que
parte de su razón de existir está incrustada en la propia dinámica de
relación. En una relación social, el proceso (el vínculo y la fuerza) es
tan importante (y a veces más) como el resultado observable o el
intercambio “producido” por la misma relación. A final de cuentas, las 
relaciones sociales se construyen en un contexto social y en un
contexto de poder y dominación que es inherente a la propia relación,
donde conceptos como disciplina, reglas, normas, las definiciones de
lo  que  es  “adecuado”,  “correcto”,  “viable”  no  aparecen 
espontáneamente, sino como ingrediente y producto a la vez del
proceso de relación (de alguna manera, como Foucault defendió
sistemáticamente, como un poder disciplinario ubicuo; Foucault,
2006:96-97).
El conflicto, el poder y la incertidumbre son instrumentos
básicos de la interacción, no son estorbos. El input individual o
colectivo es crítico en este sentido: las relaciones sociales crean sus
propios sentidos en el proceso de interacción de individuos y actores

90
específicos. El nombre, la historia de las personas específicas,
explícitas que están viviendo el fenómeno del colectivo importan y
hacen la diferencia: no son individuos en abstracto, son individuos en
concreto, lo que hace la diferencia en una relación social (Clegg,
1989).
Bajo este lente, la primera lección puede parecer curiosa:
gestionar la participación enfrenta siempre la paradoja de que dicha
capacidad de gestión es de partida muy limitada, los instrumentos
que se apliquen tienen altas probabilidades de generar resultados no
deseados y difíciles de controlar. Lo que construya la gestión de la
participación tarde o temprano adquirirá nuevas y propias dinámicas,
muchas no planeadas, que antes o después se escaparán de las
manos de los gerentes. Las relaciones sociales evolucionan en el
1
tiempo, no son estables: las estrategias del tiempo t suelen requerir
2
ajustes a veces radicales en el tiempo t (Arellano, 2006:243).
Entender estos procesos de cambio y evolución del fenómeno
colectivo parecería clave. Pero en el fondo, la dinámica es tan amplia
y referida a las particularidades de los actores mismos que es difícil
que la gerencia del proyecto pueda controlar el proceso mismo.
Si tuviéramos que hablar de estrategias bajo este lente, tal
vez tendríamos que hablar de estrategias para manejar la
ambigüedad (March y Olsen, 1979:56). Es decir, los instrumentos
propios del enfoque racional o del enfoque instrumental pueden ser
utilizados y generar ciertos resultados. Sin embargo, dichos
instrumentos tendrán que enfrentar la perenne posibilidad de que el
sentido que los actores terminan construyendo e incrustando en la
relación es distinto, cambiante o de efectos inesperados (e imposible
de prever muchas veces). No hay certezas en este punto y la virtud
de este enfoque está, paradójicamente, en advertir sobre limitaciones
de un enfoque instrumentalista.
En otras palabras, el enfoque sociológico-organizacional
implica un esfuerzo y compromiso por entender las agendas de los
actores, comprender las reglas del juego más que como un cálculo
racional, como una construcción en la interacción. Buscar entender
las dinámicas en el tiempo que las relaciones van construyendo
(Brunsson, 2007:304), con el fin de comprender sus crisis, los
cambios que se hacen, los sentidos que los actores incrustan en las
propias relaciones, tanto en sus procesos como en sus resultados y
efectos. Una gerencia de la participación, sin duda, muy dinámica,
hábil y autocrítica, que parte de sus propias limitaciones como base
para comprender e intervenir sobre procesos altamente humanos y
complejos.
91
5.4 Reflexiones finales
Hablar de gerencia de la participación probablemente tendría que ser
discutido con mucho cuidado. Incluso tal vez en forma humilde en el
sentido de evitar caer en un argumento gerencialista (Enteman, 1993)
que instrumentalice un fenómeno social dinámico y vivo como la
participación.
Es plausible y lógico defender que es importante hablar y
apoyar a los tomadores de decisión, impulsar procesos participativos
para que sean efectivos y permitan experiencias enriquecedoras a las
personas involucradas. Sin embargo, puede parecer paradójico que
las lecciones que entresacamos  de  esta  discusión  de  los  “lentes” 
analíticos, establezcan como necesario el tener un gran cuidado con
las propias relaciones sociales involucradas en la participación;
comprender su evolución en el tiempo, advertir sobre los límites de
los instrumentos que poseemos. La esperanza de esta advertencia es
que a través de este enfoque menos instrumental, se generen
mejores dinámicas de acción en este sentido, solicitando y
advirtiendo sobre el compromiso político de largo plazo que implican
estos procesos de participación, los cuidados por observar a las
personas, sus intereses y sus vínculos en el tiempo. Una estrategia
de este tipo parece más capacitada para tratar estos fenómenos con
mayor flexibilidad, buscando y construyendo estrategias
diferenciadas, ante la imposibilidad de que haya una sola caja de
herramientas que sirva todo el tiempo para la gestión de este tipo de
fenómenos, que en el fondo, no son instrumentos en realidad.
Intervenir en un fenómeno humano de naturaleza no
enteramente instrumental, asumiendo que es un instrumento, no
puede ser sino una actividad que requiere cuidado y respeto. Pero es
probable que los propios instrumentos aquí referidos adquieran mayor
potencialidad gracias a una perspectiva más amplia de la
ambigüedad, de la interacción cambiante en el tiempo, de la
multifactorialidad de los intereses y valores, de la importancia del
input individual y grupal.
En un fenómeno reflexivo (es decir, la manera en que es
definida afecta ya la manera en que actuamos y construimos dicha
realidad) como la participación, estas advertencias mínimas
parecerían importantes.

92
Bibliografía
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(Coordinadora), Participación ciudadana y políticas sociales en el ámbito
local, México, UNAM

94
 Tercera parte

El caso latinoamericano a la
luz de las experiencias
europea y estadounidense

95
VI. Desarrollo urbano y política social. El valor de la
proximidad
1
Joan Subirats
6.1 ¿Dónde estamos? El contexto de las políticas sociales
locales. Oportunidades y peligros de la nueva geografía de la
globalización
Nadie duda del papel histórico clave de las ciudades, tanto definiendo
los asentamientos sociales más estables, como convirtiéndose en los
espacios privilegiados para los diferentes tipos de interacción
humana, social, política, cultural o económica (Borja-Castells, 1997).
Geográficamente, las ventajas de las concentraciones urbanas se
han relacionado con dos tipos de proximidades: la proximidad
territorial y la proximidad a la red. La primera se refiere a la densidad
de la ciudad, así como a la aglomeración de actividades y relaciones
que ésta provoca. La segunda, en cambio, se refiere a la intensidad
de las relaciones que las ciudades tienden a establecer con otros
territorios.
En un entorno de globalización, las ciudades y los sistemas
urbanos reflejan una coyuntura histórica donde desaparecen las
continuidades territoriales y emergen nuevas formas reticulares de
ordenación social, económica y política (Castells,1995, 1997). Por
otro lado, observar una ciudad es observar un microcosmo de
situaciones y de relaciones; es detectar en un espacio físicamente
delimitado cómo las interacciones políticas, económicas y sociales
operan para generar determinadas situaciones de bienestar o
malestar colectivo. Las ciudades no son únicamente conglomerados
arquitectónicos sino, sobre todo, espacios de encuentro que
condicionan y explican las principales dinámicas de nuestro mundo.
En este sentido, la historia de la planificación urbana es la
historia de la construcción y la reconstrucción de modelos
económicos y sociales de desarrollo. La historia de la planificación
urbana del siglo XX ha descansado primero sobre las intervenciones

1
Joan Subirats es Catedrático de Ciencia Política y Director del Instituto de
Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Autónoma de Barcelona. Esta
ponencia fue presentada en el Seminario internacional Buenas prácticas de
gestión urbana en gobiernos locales organizado por el CIDE en noviembre de
2007. Se reproduce aquí gracias a la autorización de la Secretaría de
Desarrollo Social del Gobierno Federal, institución patrocinadora del evento.
96
de las burocracias públicas (socialdemocracia) y, más tarde, sobre el
espíritu de empresa y el empuje del mercado aplicado al desarrollo
urbano (neoliberalismo). Irónicamente, si lo que se pretendía era
responder a las situaciones de pobreza y marginación insoportable
que, desde el siglo XIX, sufrían determinados suburbios urbanos, el
fracaso ha sido notable. Hoy, la pesadilla urbana de hace más de un
siglo reaparece bajo nuevas dinámicas de polarización y exclusión
social. Este fracaso provocó, primero, la desorientación de los
planificadores urbanos y, más tarde, la desaparición de la propia
tarea planificadora; una renuncia a la voluntad de gobernar las
ciudades. Así, ya en los años ochenta, los instrumentos tradicionales
de la planificación urbana habían quedado definitivamente
desacreditados y habían sido sustituidos por una renovada confianza
en el mercado: no es necesario planificar ni gobernar las ciudades, ya
que lo único que parecía importar es que éstas encontraran su propio
camino  hacia  el  éxito  económico  sin  las  “molestas”  intervenciones 
públicas (Friedmann, 2002).
Hace algunos años, ciudades como Boston o Baltimore,
proclamaban haber encontrado la pócima mágica para resolver todos
sus problemas urbanos. Se trataba de una receta muy simple, de una
pócima revitalizante compuesta fundamentalmente por una nueva
mezcla de dos viejos ingredientes: el gobierno municipal y el sector
privado. Mezclándolos y combinándolos con renovados ánimos se
lograba un efecto suma positiva, una colaboración imaginativa
(creative partnership) que permitía transformar el espacio urbano y
adaptarlo a los retos de la nueva sociedad y la nueva economía. Se
trataba también de una pócima donde no podía faltar la dimensión
promocional, la venta de la imagen de la ciudad o el fomento de su
atractivo para las personas y los recursos exteriores. La estrategia
era pues un tanto teatral (Amendola, 2000) y, como en el teatro, las
cortinas no eliminan los problemas, aunque éstos no aparezcan en
escena. Así, la ciudad emprendedora tiene otra cara, la ciudad
polarizada. Este es el retorno a la pesadilla urbana del siglo XIX al
que se refería Peter Hall (1996), aunque con dinámicas diferentes.
Las nuevas ciudades globales generan nuevas formas de
polarización y nuevas realidades donde se contraponen y superponen
la ciudad de los triunfadores y la ciudad de los perdedores.
La metrópolis es, en definitiva, un gran espacio de
proximidades y de relaciones, pero también una manifestación de los
equilibrios y los desequilibrios que éstas fomentan. De este modo, la
ciudad es como una micro-sociedad donde, por un lado, se
manifiestan las tensiones y los desequilibrios y, por otro, se toma

97
partido por iniciativas reequilibradoras más o menos inclusivas, más o
menos mercantiles. La ciudad, desde esta perspectiva, se nos
presenta como un espacio donde se materializan tanto las
necesidades como las propias potencialidades de gobierno.
Por otro lado, las ciudades no son relevantes únicamente
como espacios internos, sino también por las relaciones que
establecen entre ellas en un espacio global. La conformación de una
red de ciudades a escala internacional ha sido objeto de multiplicidad
de estudios y ha merecido la atención de diversas disciplinas. Sin
embargo, a pesar de la proliferación de trabajos al respecto, la noción
de una red de ciudades es relativamente reciente. Así, desde una
perspectiva internacional, no es hasta los años ochenta cuando se
identifica la presencia de los llamados centros urbanos de mando
(Friedmann y Wolff, 1982) y se introduce el concepto de una red de
ciudades globales (King,1990; Scott, 2001). En esta dirección, una
autora tan emblemática como Saskia Sassen (1991, 2000 y 2002)
elabora, a partir del análisis de las transformaciones económicas de
las dos últimas décadas, una geografia de las localizaciones
estratégicas a escala global. En su trabajo se pone de manifiesto
como la geografía de la globalización se caracteriza por la
convivencia de dinámicas centralizadoras y descentralizadoras. Las
nuevas tecnologías permiten la dispersión de las actividades
productivas, pero también fomentan la concentración de las funciones
de dirección y control. Esta concentración ha generado una red de
ciudades globales, de grandes metrópolis que juegan un papel
estratégico en la organización de la economía mundial (Graham,
2002).
De este modo, a pesar de la globalización, la evidencia
parece mostrarnos que el territorio continúa siendo una variable clave
para explicar las situaciones de mayor o menor prosperidad social y
económica. El tránsito desde una economía internacional basada en
el intercambio comercial hasta un escenario donde las principales
transacciones están vinculadas a las finanzas y a los servicios más
especializados, ha colocado a las ciudades en el corazón de la
economía mundial. Pero ese mismo modelo que explica la aparición
de localizaciones estratégicas, también, obviamente, explica la
existencia de la otra cara de la moneda, la existencia de una nueva
geografía de la marginalidad.
Estamos pues ante un nuevo orden espacial que se
caracteriza tanto por generar crecimiento como por provocar
fragmentación y polarización. Las ciudades siempre se han mostrado
como espacios de diferenciación funcional, cultural, económica o
98
social. Este rasgo, sin embargo, se ha exacerbado en los últimos
años; levantando auténticos muros entre unos y otros, entre ricos y
pobres. Marcuse y Van Kempen (2000:3) se refieren a este nuevo
orden espacial en los siguientes términos:
“There is a new spatial order of cities, commencing somewhere in
the 1970s, in a period often described as one of a globalizing
economy. (…) Although it varies substantially from city to city (…) 
there are basic features in common. They include a spatial
concentration within cities of a new urban poverty on the one
hand,  and  of  specialized  ‘high  level’  internationally  connected 
business activities on the other, with increasing spatial divisions
not only between each of them but also among segments of the
‘middle class’ in between.“
Algunos se han acercado a este nuevo orden espacial a partir
del debate entre lo moderno y lo postmoderno (Soja, 2000;
Beauregard y Haila, 2000). Los urbanistas postmodernos nos retratan
la imagen de una ciudad partida, fragmentada, precaria y,
consecuentemente, cada vez menos inteligible desde la voluntad
ordenadora de la vieja modernidad. Una ciudad donde los enclaves
globales más in comparten el escenario con barrios tercermundistas
absolutamente out; una ciudad donde se continúa acelerando la
periferización sin que se detengan los procesos de concentración,
una ciudad que se lanza al futuro sin ser capaz de sacar los pies del
barro del pasado. Propulsada por los imponentes vientos de
globalización y huérfana de la vieja protección del estado, esta ciudad
postmoderna se ha visto asimilada en un nuevo entorno de fuerte
competitividad donde está al mismo tiempo ganando y perdiendo,
creciendo y desapareciendo:
“Structural economic and political change produces both extreme 
wealth and extreme poverty, concentrated power and
concentrated powerlessness, ghettoization and citadelization, and
not by accident: the decrease at the one end is in large part the
result of the increase at the other. The distribution of power, and
to an important extent of wealth, inevitable has winners and
losers” (Marcuse y Van Kempen, 2000: 251)
La ciudad postmoderna, en definitiva, hace compatible en un
mismo espacio el éxito y el fracaso, la existencia de grandes
oportunidades y de peligrosas amenazas. Las grandes
oportunidades, en primer lugar, han sido voceadas y popularizadas
durante las dos últimas décadas por los partidarios de la ciudad
emprendedora. Frente a un pasado de ciudad ejecutiva-gerencial sin
libertad ni autonomía, la ciudad emprendedora se presenta como una
oportunidad. Las ciudades tienen más capacidad de movimiento, más
99
capacidad para trazar sus propias estrategias de desarrollo. También,
claro está, han de responsabilizarse de sus decisiones y de los
resultados que éstas provoquen. Las ciudades emprendedoras, en
definitiva, habrían alcanzado la mayoría de edad y, por lo tanto,
asumido los derechos, las obligaciones y las responsabilidades que
esto comporta (Harvey, 1989; Landry, 2000; Simmie, 2001). En
segundo lugar, sin embargo, la ciudad emprendedora se ve
amenazada por múltiples e intensos peligros. El nuevo entorno
estimula su iniciativa y su capacidad de innovación (abre
oportunidades y fomenta la innovación), pero también provoca una
inevitable dinámica de ganadores y perdedores (genera amenazas).
La conexión global puede fácilmente agudizar la fractura interna,
generando más segmentación y polarización social.
Así, al hablar del sistema urbano como una red de flujos y
relaciones, la globalización ha ido generando un aparente mercado
de ciudades, en el que cada ciudad ha de promocionarse y venderse
para aprovechar las oportunidades de su libertad recuperada. Surge,
de esta forma, un sistema urbano global caracterizado por la jerarquía
y la desigualdad. Por otro lado, el entorno competitivo al que nos
hemos referido obliga a las ciudades emprendedoras a tomar una
serie de decisiones que afectan profundamente su configuración
interna. Las ciudades que quieren ser competitivas han de pagar,
como hemos avanzado, un elevado precio interno; han de construir
su competitividad externa a partir de estrategias de competencia
interna que van generando grupos sociales de ganadores y de
perdedores. La ciudad emprendedora, en otros términos, premia a los
individuos y a los colectivos que han tenido éxito, pero olvida –incluso
castiga- a los que han fracasado. La ciudad emprendedora, tal como
nos han mostrado multitud de analistas, es también la ciudad de la
tensión, de la polarización, de la dualización. Una ciudad
económicamente próspera, pero social y colectivamente
desequilibrada.
En definitiva, las grandes metrópolis globales son la mejor
expresión del dualismo que caracteriza el modelo de desarrollo con el
que hemos desembarcado en el siglo XXI. Este modelo explica el
escenario global en el que actúan estas metrópolis, pero también los
retos de planificación y gestión que deberán afrontar. Esta afirmación
es especialmente relevante para el caso de las políticas sociales: sus
contenidos y sus formas, sus posibilidades y sus límites, sus objetivos
y sus estrategias dependen de este contexto y de la voluntad y
capacidad de cada ciudad para construir una forma específica de
responder a los problemas que plantea la mencionada y creciente

100
dualidad urbana y la gran diversificación de situaciones de exclusión
que no permiten respuestas fáciles ni de carácter genérico.
6.2 Ciudades europeas y latinoamericanas: entre el desarrollo y
la dualización
Así pues, como hemos señalado, las ciudades son tanto las
protagonistas de los nuevos modelos de desarrollo como los espacios
donde se materializan nuevas formas de polarización y tensión social.
Ambas características nos conducen a una reconsideración y
revalorización del gobierno de estos espacios metropolitanos y de sus
políticas sociales. En este apartado pretendemos observar cómo
determinadas políticas urbanas, determinadas formas de gobernar la
ciudad, han favorecido la ciudad de las dos caras, a la vez
emprendedora y dualizada.
Con este objetivo nos referiremos, muy someramente, a las
experiencias europeas y latinoamericanas de desarrollo urbano. No
se trata de una aproximación comparativa en sentido estricto, sino de
utilizar ejemplos diversos para ilustrar cómo el equilibrio estado-
mercado se encuentra permanentemente en el centro del debate
(teórico y práctico) sobre el desarrollo urbano. La comprensión de
este equilibrio es indispensable para entender el binomio crecimiento
económico-cohesión social y, más concretamente, para abordar el
reto de la planificación y la gestión de los servicios sociales
metropolitanos.
Política territorial y urbana en Europa
Desde la óptica dominante de la Europa del mercado, la conexión
entre integración y crecimiento se explica a través de la lógica del
mercado, el cual reduce los costes de transacción y genera una
mayor competitividad. Por otro lado, los defensores de la Europa del
mercado nos hablan también de un segundo nivel de conexión; aquél
que se produce entre crecimiento y cohesión. Es decir, cabría esperar
que la prosperidad económica se dispersase espontáneamente entre
los diferentes grupos y territorios europeos; generando, de este
modo, cohesión social y regional. Esta doble conexión (integración-
crecimiento y crecimiento-cohesión) representa el equilibrio
alcanzado a través de una actividad de gobierno basada en la
promoción del principio de mercado. En la práctica, la propia
Comisión Europea reconoce fallos en la segunda conexión y observa
cómo la distancia entre grupos sociales y territorios no únicamente no
se reduce sino que tiende a incrementarse. Es precisamente esa
constatación la que provoca la progresiva consolidación de una cierta
política social europea y de la política regional y urbana europea.
101
 Si nos centramos en la política territorial, ésta ha
experimentado una más que notable consolidación desde la primera
aprobación de los Fondos Europeos para el Desarrollo Regional
(FEDER) en 1975 hasta la actualidad. No vamos a entrar en la
explicación de esta política (Williams, 1996; Alden et al., 1996), sino
que nos limitaremos a destacar algunos de sus aspectos más
relevantes.
En primer lugar, se trata de una política que ha incorporado
un volumen significativo de recursos de la UE (hasta alcanzar el 20%)
y que, en consecuencia, se ha consolidado como una pieza clave en
la construcción europea.
En segundo lugar, nos encontramos con una política singular
o llamativa en el sentido que pretende corregir los equilibrios del
mercado a través del propio mercado. Es decir, la política territorial
europea no favorece la simple distribución de recursos, sino que
utiliza estos recursos para favorecer aquellos proyectos que han de
hacer más competitivos a los diferentes territorios europeos. Se
fomenta, en expresión ya utilizada anteriormente, los territorios
emprendedores (Guersent, 2001; Rhodes y Mazey, 2001).
En tercer lugar, también en coherencia con lo que
mencionábamos en los apartados anteriores, se observa cómo la
apuesta por los territorios emprendedores ha generado territorios
perdedores. Tal como reconoce la propia Comisión Europea, la
convergencia entre territorios que debería ser el objetivo central de
esta política no se ha alcanzado. Incluso ha empeorado, pues la
distancia entre territorios parece haber aumentado. La política
territorial europea, en definitiva, no ha sido una política redistributiva,
sino  un  “pago”  a  los  países  en peores condiciones para que
aceptaran la progresiva consolidación del mercado único europeo
(Morata, 2000; Hooghe y Marks, 2001).
Así pues, observando la evolución de la política territorial
europea durante los últimos veinte años parece claro, en primer lugar,
que se trata de una política que ha ido abriéndose un espacio dentro
de la arena política comunitaria. Su cada vez más consolidada
presencia en el panorama comunitario se podría explicar tanto por la
necesidad de cohesionar una sociedad que ha quedado desprotegida
ante el impulso mercantilizador de la EU, como por la emergencia de
un proceso de descentralización que, en un entorno de globalización
económica y de transformación de los paradigmas productivos, tiende
a potenciar el papel de los gobiernos sub-estatales. Ante estas
dinámicas, los territorios han aprovechado la ocasión para convertirse

102
en actores políticos relevantes en el nivel europeo (Marks et al, 1996;
Jeffery, 1997), para crear diversas redes a través de las cuales
canalizar sus relaciones y su capacidad de influencia (Loughlin, 1997;
Weyand, 1997) y, también muy importante, para iniciar
transformaciones institucionales y procesos de aprendizaje que han
resultado cruciales para mejorar sus capacidades de gobierno y de
gestión (Le Galès y Lequesne, 1998; Keating, 1998). Algunos
territorios, sobre todo urbanos, han buscado aprovechar esas
crecientes oportunidades de acción e interacción.
Sin embargo, en segundo lugar, la mayoría de los
observadores son prudentes a la hora de analizar estos avances.
Para Llamazares y Marks (1999), por ejemplo, los territorios
continúan siendo unos actores secundarios en el proceso de
construcción europea; mientras que para Amin y Tomaney (1995) la
política territorial de la UE ha ido creciendo pero no ha logrado
traspasar el umbral de debilidad que la hace permanentemente
vulnerable ante los ciclos económicos y políticos. En esta
ambivalencia entre una política territorial europea que va
progresando, pero con dificultades, y unos territorios que van
emergiendo, pero que aún no han consolidado ni su presencia
europea ni su capacidad de influencia, podemos situar el punto de
partida para la política territorial europea del siglo XXI (Healey y
Williams, 1993; Faludi et al., 2000).
El debate actual sobre las expectativas de la política territorial
europea se enmarca en un debate más amplio sobre los modelos de
desarrollo económico y social que han de suceder tanto a los
sistemas de producción fordistas como a la forma de gobierno que
representa el estado de bienestar. Estamos pues ante un proceso de
transición que Jessop (1992) ha descrito como el paso del Estado de
bienestar keynesiano al Estado laboral shumpeteriano; haciendo así
referencia a la progresiva aparición de un escenario donde el estado
abandona o, mejor, limita sus tradicionales responsabilidades de
regulación económica y social. Esta evolución, tal como argumenta el
propio Jessop (1994), nos ha traído un nuevo discurso dominante; un
discurso construido sobre el principio de ganarse el pan con el sudar
en la frente (pay their way in the world, en el original) y sobre la
mitificación de la competitividad tanto como instrumento para el
bienestar como objetivo en sí misma.
Desde la óptica territorial, este nuevo discurso hegemónico se
ha traducido en modelos de desarrollo que se preocupan sobre todo
de mejorar la posición (competitiva) de la oferta. En este sentido, las
políticas de oferta (supply-side policies) se ocupan de potenciar la
103
competitividad de los productores a través de facilitarles una fuerza
de trabajo flexible, formada y económica; de poner a su disposición
las infraestructuras necesarias; y de generar un clima de negocios
que les permita participar con éxito en el mundo de la competencia
global. Las políticas de oferta, por otra parte, son políticas de
proximidad, ya que la capacidad para estimular la competitividad de
las redes de producción depende del nivel de comprensión, de
conocimiento de primera mano que tengamos sobre las mismas
(Furió, 1996; Bakely, 1994; Putman, 1992).
Quizá lo que más nos interesa destacar ahora de la
progresiva introducción de este enfoque territorial es el papel que los
gobiernos y los actores locales adquieren como protagonistas de su
desarrollo. Tradicionalmente, las políticas de desarrollo se diseñaban
a-territorialmente, desde un centro decisor que no tomaba en
consideración las peculiaridades territoriales ni contaba con la
colaboración de los actores locales. El enfoque territorial supone un
cambio sustancial, ya que convierte a los actores locales (públicos y
privados) en intermediarios y promotores de su territorio; en agentes
que intervienen en el diseño de sus políticas de competencia y
cohesión. Encontrar el equilibrio entre los objetivos de competencia y
cohesión es el viejo y nuevo reto de la política territorial europea. Se
trata de un reto ya que, tal como apuntan con acierto Benko y Lipietz
(1997) o Lloyd y Meegan (1996), el reciente énfasis en la
competencia provoca la aparición de ganadores y de perdedores y,
en consecuencia, déficits de cohesión. En el cuadro 1, por ejemplo,
se observa cómo las desigualdades territoriales son significativas y se
han ido manteniendo a lo largo de estos años.
Al margen de las luces y las sombras de la política territorial, en
Europa también se ha pretendido articular una política social con
voluntad de hacer frente a los procesos de polarización y exclusión
que se dan en su seno, desde una visión que podríamos calificar
como de más complementaria que estratégica. Estas políticas
sociales, sin embargo, no han alcanzado ni el volumen ni la
significación de las políticas territoriales, al mantenerse
esencialmente ancladas en los ámbitos estatales y en el tradicional
entramado de actores que las rodea.
En este sentido, más allá del núcleo clásico de la protección
social, todos los países de la UE han puesto en pie ya nuevos
regímenes contra la exclusión: políticas contra el paro juvenil y de
larga duración, sistemas de servicios sociales y de transferencias
asistenciales, programas de vivienda social y regeneración urbana,
etc.
104
 Cuadro 1
Desigualdad, pobreza e infrasalarización en Europa
Desigualdad Pobreza Pobreza Salarios
Indice de Relativa (%)* relativa bajos
Gini (media UE) (%) (%)*
Finlandia 0,176 4,6 5,8 5,9
Noruega 0,213 5,0 5,1 ---
Suecia 0,242 5,5 5,9 5,2
Dinamarca 0,243 6,5 4,4 0,1
Bélgica 0,251 12,6 8,7 7,2
Irlanda 0,255 20,0 28,3 18,0
Alemania 0,280 10,9 7,6 13,3
Holanda 0,295 11,4 9,2 11,9
Luxemburgo 0,298 12,9 1,3 ---
Francia 0,303 13,1 10,5 13,3
Italia 0,348 17,9 23,8 12,5
Grecia 0,354 21,8 42,0 ---
España 0,354 19,1 31,7 19,0
G. Bretaña 0,357 20,6 14,8 19,6
Portugal 0,473 26,8 47,5 12,0
* Pobreza Relativa: población que vive con unos ingresos inferiores al 50% del
ingreso medio
* Salarios bajos: por debajo de 2/3 del salario medio
Fuente: Elaboración propia a partir de Eurostat. Panel de los hogares de la Unión
Europea, 1998

El diseño de los programas de lucha contra la exclusión y la

polarización social en Europa varía sobre 3 grandes ejes:
 El grado de normativización: hasta qué punto las políticas se
apoyan en procesos de constitucionalización de derechos y no
dependen en exclusiva de voluntades políticas puntuales y
reversibles. Las diferencias son aquí amplias entre bloques de
países.
 El tipo de transferencias predominantes: en los estados de
bienestar anglosajones se da la máxima complejidad de tipos
(transferencias no categorizadas y no finalistas como las rentas
mínimas, transferencias no finalistas pero categorizadas para
madres solas o personas con disminuciones, y transferencias
finalistas  no  categorizadas  como  el  “housing benefit”);  en  los 
nórdicos dominan las rentas mínimas de inserción; y en los
países continentales y del sur se siguen priorizando las
transferencias categorizadas, aunque con avances relevantes de
las rentas mínimas en casos como los de Francia y España.

105
 El nivel territorial predominante: en general, los procesos de
formulación multinivel de las políticas anti-exclusión predominan
en todos los países.
Desde una perspectiva más cuantificable, se observa cómo
todos los estados de la UE, sin excepción, han incrementado tanto las
tasas de cobertura como el gasto relativo en el sistema asistencial.
Pero, más allá de lo acontecido en el ámbito de los estados, uno de
los hechos más relevantes en el panorama europeo ha sido la
asunción de responsabilidades de acción contra la exclusión por parte
de la UE. Las iniciativas europeas contra la exclusión se han
caracterizado por cuatro rasgos fundamentales:
a) El desarrollo de un amplio abanico de programas de acción, pero
sin ninguna expresión relevante en la esfera legislativa (directivas
comunitarias).
b) El debate en torno al principio de subsidiariedad: ¿hasta qué
punto debe la UE intervenir en un terreno –la exclusión social-
donde la proximidad es un factor clave de eficacia?
c) La adopción de la escasez de rentas (la pobreza en sentido
estricto) como criterio principal de acción, apoyado por tres
criterios adicionales: étnicos, generacionales y sociosanitarios.
d) El desplazamiento progresivo del problema de la exclusión laboral
hacia la agenda social de la política de cohesión.
En la práctica, la acción contra la exclusión a escala
comunitaria se ha vehiculado a través de la política de cohesión.
Entre 1994 y 1999, la estrategia de cohesión implicó un gasto
comunitario cercano a los 150,000 millones de euros. Volumen que
representa en torno al 1% del gasto público agregado de los estados
(o entorno al 0,46% del PIB de la Unión) (Hooghe, 2001). En el
cuadro 2 se presentan las principales piezas de la política europea
contra la exclusión.
Finalmente, observando las principales características del
modelo europeo que hemos señalado, podríamos concluir que la
política de equilibrio territorial ha sido hasta ahora esencialmente una
política  para  “ganadores”  (competitividad,  mercado  único,  etcétera), 
mientras que la capacidad de la política territorial para hacer frente a
la polarización social ha sido mucho más modesta. El reto de la
compleja construcción europea para este nuevo siglo, en momentos
de institucionalización y ampliación, es precisamente construir una
política capaz de incluir a “ganadores” y “perdedores”. Si no es así, la

106
pregunta que irá creciendo será, ¿para qué queremos la política?,
¿para qué queremos Europa?
Cuadro 2
Políticas contra la exclusión social de la UE
(excepto iniciativas a cargo del Fondo Social Europeo)
ÁMBITO RÉGIMEN REGULATIVO PROGRAMAS DE
EUROPEO ACCION
Y REDES EUROPEAS
- Resolución sobre combate - POBREZA I (1974-1980)
contra la exclusión (1989) - POBREZA II (1985-
POBREZA - Recomendación suficiencia 1989)
de recursos en Programas de - POBREZA III (1989-
asistencia (1992) 1994)
- PA contra la Exclusión
(2000-06)
EXCLUSION - ERGO I (1989-1992)
LABORAL - ERGO II (1993-1996)
- Directiva educación hijos/as
de inmigrantes (1977) - RIMET (desde 1991)
- Resolución contra el - ELAINE (desde 1993)
racismo (1986-1990) - Programa comunitario
INMIGRACIÓN - Comunicación sobre contra el racismo
inmigración (91-94) - Año contra el racismo
- Informe educación de (1997)
hijos/as de inmigrantes - Agencia Europea contra
(1994) el Racismo y la Xenofobia
- Comunicación sobre de Viena
racismo, xenofobia y - Programa de Acción
antisemitismo (1995) contra la Discriminación
- Directiva de igualdad y no (2001-2006)
discriminación en función del
origen étnico (2000)
- Directiva de igualdad y no
discriminación étnica en la
esfera laboral (2000)
- Resolución empleo - HELIOS I (1988-1991)
personas con minusvalías - HELIOS II (1993-1996)
(1986) - HELIOS III (1996-2000)
- Resolución integración - Sistema HANDYNET
SOCIOSANITA escolar (1990) - TIDE (1991-1995)
RIO - Comunicación igualdad de - TELEMTICS (1996-
oportunidades (1993) 2000)
- Informe acceso al - Programa contra las
transporte (1996) drogas (96-00)
- Programa prevención
SIDA (96-00)

107
ÁMBITO RÉGIMEN REGULATIVO
EUROPEO
- Recomendación sobre
política comunitaria hacia las
personas jubiladas (1982)
PERSONAS - Resolución tarjeta cultural y
transportes para mayores de
MAYORES 60 años (1989)
- Resolución sobre
programas de jubilación
flexible (1993)
Fuente: Elaboración propia.
PROGRAMAS DE
ACCION
Y REDES EUROPEAS
-Programa comunitario
hacia las personas
mayores (1991-1996)
-TIDE (1991-1995)
-TELEMATICS (1996-
2000)

Las grandes metrópolis latinoamericanas

En términos generales, las grandes ciudades latinoaméricanas se han
insertado en las dinámicas y en las redes de metrópolis globales que
protagonizan y controlan la economía mundial. Sin embargo, su rol no
es el mismo que el de ciudades como Nueva York, Londres o Tokio.
Todas las ciudades globales se han terciarizado, pero unas lo han
hecho en el ámbito de los servicios avanzados (para la producción) y
otras, como las latinoamericanas, se sitúan más bien en el ámbito de
los servicios tradicionales (para el consumo). Esto las ha colocado de
alguna manera en una nueva periferia global, al tiempo que ha ido
agravando su polarización local. Es decir, las ciudades
latinoamericanas tienen dificultades tanto por su posición subordinada
en el sistema urbano internacional como por la polarización interna y
las tensiones sociales que se han derivado de sus significativos
intentos por mantener el ritmo. Datos recientes apuntan a que el 37%
de los habitantes urbanos en Latinoamérica son pobres y el 12%
indigentes (CEPAL, 1996). Y cada vez más destacan algunos
elementos significativos: un fuerte peso de la población inactiva sobre
la activa; una creciente demanda de servicios colectivos frente a la
cual las municipalidades apenas cuentan con recursos ni
competencias; un proceso de urbanización, feminización e
infantilización de la pobreza. Algunos opinan que las ciudades
latinoamericanas son ciudades globales, sin dejar de ser locales,
pero, lo cierto es que son ciudades llenas de pobres, de personas con
significativos problemas económicos y de inserción social, y con
graves problemas de seguridad, y que sólo parcialmente y de manera
muy elitista, podemos hablar de nudos locales conectados a la red
global (Rodriguez-Winchester, 1996).
Frente a esta situación y sin la cobertura de una política
regional potente, podríamos decir que el síndrome TINA (There Is No
108
Alternative) se ha ido apoderando de la política urbana
latinoamericana.
“…(se) pretende que cada uno es responsable por su propia
situación, que hay que competir salvajemente para sobrevivir,
que no hay otra salida porque la economía es un mecanismo
sin sujeto ni responsables, que la política no debe
entrometerse con la economía so pena de provocar un caos”
(Coraggio, 2003)
Las consecuencias creemos que han sido muy negativas en
términos tanto de justicia social como de desarrollo democrático.
Si bien las grandes urbes latinoamericanas, en sentido
estricto, han parado su crecimiento en los últimos años, se ha
intensificado en cambio el crecimiento desordenado y complejo de los
conurbanos, de las periferias metropolitanas. Al ir mejorando las
expectativas de vida, ha ido aumentando el porcentaje de poblacion
inactiva, mientras por otro lado, la conexión global de las metrópolis
sólo ha beneficiado a sectores muy específicos de esas ciudades,
que viven, trabajan y se divierten en espacios muy determinados,
normalmente fuera de las dinámicas urbanas tradicionales. El paro
sigue estando muy extendido y se extiende la precarización y la
informalidad como las pautas de trabajo más extendidas (Castells,
2000), sin que dinámicas de crecimiento económico hayan modificado
sustancialmente esta situación (CEPAL, 1996). Por ejemplo, en
México D.F., donde el sector informal representa según la OIT el 47%
de la fuerza laboral, durante el período de mayor crecimiento
económico (1989-1998), los salarios reales para el conjunto de la
ciudad perdieron un 43% de su poder adquisitivo. De hecho, está
claro que es precisamente esa reducción de costes sociales del
trabajo y la precarización extendida como palanca de flexibilización la
que genera la mayor competitividad y atractivo de esas ciudades en
la economía global.
La consecuencia evidente de esa informalidad laboral
generalizada es el gran aumento de demanda de servicios públicos
que compensen la precarización y la inseguridad que de ello se
deriva. Es evidente que el espacio abierto por la desindustrialización
europea se ha ido cubriendo en otras partes del mundo, pero sin que
ello haya podido generar la reconstrucción del sistema industrial
europeo de la posguerra, sino por la protección social pública de esa
“flexibilidad”,  pero  es  ahí  donde  esos  sistemas  demuestran  su 
debilidad y vulnerabilidad. Y es entonces cuando la informalidad, la
precarización y la falta de capacidad de respuesta de los servicios
públicos provocan inseguridad, criminalidad y la ocupación de los
109
espacios públicos marginales por parte de redes de “gobierno-mafia” 
alternativos. En Sao Paulo, en los últimos años, las condiciones de
vida se han deteriorado, al tiempo que ha aumentado la violencia
urbana. En este sentido, Schiffer (2002) ha identificado los principales
efectos que sobre la estructura urbana de Sao Paulo ha tenido su
inserción parcial en la red de ciudades globales. Por un lado, se ha
producido efectivamente una gran acumulación de inversiones en
infraestructuras urbanas de todo tipo. Por otro lado, sin embargo, este
mismo espacio alberga un locus de exclusión social, un sub-mundo
que se interpreta como los efectos no deseados de la globalización.
Se trata, otra vez, de las dos caras de una misma moneda: las
necesidades de competitividad de una ciudad global se pagan en
términos de polarización social.
“Thus  Brazil  is  faced  with  a  dilemma:  establishing 
communications and a modernised manufacturing
infrastructure are essential if the country is to compete
successfully for new industrial investments; but meeting the
costs of creating these competitive advantages means
draining scarce regional and local resources that would
otherwise be invested in direct social needs” (Schiffer, 2002:
227).
De alguna manera se apunta a que si una ciudad quiere “ser” 
en el escenario económico internacional ha de ir “dejando de ser” en 
su fábrica social. La paradoja de una ciudad internacionalmente
ganadora pero internamente perdedora reaparece. Probablemente
porque no estemos ante una paradoja, sino ante dos movimientos
que se refuerzan mútuamente.
En América Latina parece claro que los principales cambios y
las principales tensiones del nuevo milenio tienden a concentrarse en
las grandes concentraciones urbanas. Es en estos espacios
metropolitanos donde se libra la batalla entre las emergentes fuerzas
de la globalización y las de las identidades locales. Durante la década
de los noventa, la reestructuración de estos espacios siguió la lógica
de la privatización, la desregulación y la liberalización. Un primer
resultado de esta nueva situación es la pérdida de control sobre los
procesos económicos, sociales y territoriales que se dan en ese
espacio por parte de los actores locales. Los factores externos se
imponen y provocan, por ejemplo, que la fragmentación y la
segregación urbana se entiendan menos como el resultado de una
planificación urbana y más como la consecuencia de la desigual
incorporación de un territorio a la red de ciudades globales. Así, si
bien es cierto que se ha reducido el ritmo de crecimiento de esas
metrópolis, la población ha ido desperdigándose, ocupando más y
110
más territorio. Una tendencia provocada por mayor acceso al
automóvil y por la creciente contaminación y deterioro de la calidad
de vida y de la seguridad ciudadana en el centro. De tal manera que
los problemas de degradación y exclusión social se dan actualmente
tanto en los centros históricos (con fenómenos de tugurización y
hacinamiento), como en los tradicionales asentamientos periféricos
ilegales y descontrolados, como en barrios mayoritariamente de
vivienda popular con bajos estándares de construcción, mientras,
alternativamente, crecen suburbios habitados por gente con recursos
económicos que buscan seguridad, protección y calidad de vida en su
aislamiento.
La lucha entre las fuerzas globales y las dinámicas locales
sirve a Ciccolella y Mignaqui (2002) para analizar el caso de Buenos
Aires. Una batalla que se observa, por ejemplo, en la compatibilidad
entre la vuelta del suburbio marginal y la aparición de urbanizaciones
privadas (ciudadelas o gate communities). Ambos fenómenos han
alterado el modelo urbanístico tradicional. Se trata, además, de un
cambio que no afecta únicamente al espacio, sino sobre todo a la
apropiación social del mismo. Ambos fenómenos, finalmente, se
explican a partir de la claudicación de las fuerzas políticas domésticas
ante la presión de la globalización:
“The  withdrawal  of  the state from explicit territorial policy
making in the face of the growing role of the private sector is
one  of  the  distinctive features  of  the  1990s  in  Buenos  Aires” 
(Ciccolella y Mignaqui, 2002: 310).
En Buenos Aires, y en general en toda América Latina, se va
constatando cómo el modelo de ciudad europea (físicamente más
compacta y socialmente más equitativa) está cediendo paso, como
hemos ya apuntado, al modelo de ciudad americana (físicamente
dispersa y socialmente polarizada). En Buenos Aires la dualización se
extiende. Nos encontramos, por un lado, con el aumento de las
bandas salariales, tanto por arriba como por abajo, y la destrucción
de aquella clase media tradicional formada por trabajadores semi-
cualificados. Por otro lado, los nuevos sectores de ocupación son
esencialmente precarios e informales, y los ingresos reales van
cayendo inexorablemente. La siguiente cita de Ciccolella y Mignaqui
es extremadamente ilustrativa al respecto:
“Buenos  Aires  is  a  city  in  three  different  speeds:  a  just-in-
time city, on line and in real global time, inhabited by 10 or 15
percent of its population that moves rapidly by computer
networks and state-of-the-art highways; a second city
constituted by the majority of the population, that still moves

111
 slowly through avenues and streets; and a motionless city of
those who are not able even to displace themselves, the city
of between 25 and 30 percent of the population” (2002:322).
En definitiva y siguiendo a Ziccardi (2001), la cuestión social
en las ciudades latinoamericanas se caracteriza por un fuerte peso de
la población inactiva sobre la activa: una creciente demanda de
empleos, de bienes y servicios colectivos (salud, educación, deportes,
cultura) que se dirigen a las instituciones gubernamentales; una
mayor carga sobre la seguridad social en el campo de las jubilaciones
en un contexto de descapitalización de los fondos tras décadas de
inflación; y un proceso de urbanización, feminización e infantilización
de la pobreza y exclusión.
Evidentemente, todo ello no es privativo de América Latina ya
que las economías europeas y sus ciudades se encuentran
sometidas a procesos muy similares, como ya ha señalado Beck
hablando  de  la  “brasileñización”  europea  (Beck,  2000).  En  ambos 
casos observamos la complementariedad entre crecimiento y
polarización. Parece como si el progreso económico nos exigiera
pagar un precio social o, peor aún, que la precariedad social se
recompensara con éxito económico. No se trata, como antes hemos
mencionado, de una paradoja sino de un círculo vicioso. Los
interrogantes que emergen aparecen pues de forma inmediata: ¿Se
puede romper el círculo vicioso de crecimiento y polarización? ¿Qué
tipo de políticas podrían ayudarnos? ¿Qué podemos hacer con
aquellas ciudades, aquellos colectivos o aquellos individuos que han
“perdido”, que no han sabido o podido estar a la altura de un entorno 
cada vez más competitivo? Se trata de preguntas sobre las que
seguro no tenemos respuestas completas y determinantes, pero
sobre las que pretendemos utilizar los próximos apartados para
aportar nuestras reflexiones y, si fuera posible, contribuciones.
6.3 ¿Qué hacer? Políticas para un nuevo equilibrio. La lucha
contra la exclusión social en las metrópolis
Propuesta de marco conceptual de la exclusión
Ante este conjunto de elementos, necesitamos nuevos marcos
conceptuales en los que inscribir nuestras políticas. No decimos nada
nuevo si afirmamos que los principales parámetros socioeconómicos
y culturales que fundamentaron durante más de medio siglo la
sociedad industrial están quedando atrás. Asistimos a una época de
transformaciones de fondo y a gran velocidad: los vectores de
cambio, en cualquier dimensión de la realidad, predominan sobre los
factores de estabilidad. Los instrumentos de análisis y reflexión que
112
apoyaron nuestra interpretación del estado fordista y keynesiano de
bienestar cada vez resultan más obsoletos. Y si ello es plenamente
cierto en Europa, ante una creciente precarización social y laboral y
con un constatable déficit, lo es también en América Latina tras estos
años de ajuste económico y readaptación a las nuevas coordenadas
mundiales. Ese conjunto de cambios y de profundas transformaciones
en las esferas productiva, social y familiar no han encontrado a los
poderes públicos en su mejor momento. Los retos son nuevos y
difíciles de abordar, y las administraciones públicas no tienen la
agilidad para darles respuestas adecuadas. Podríamos decir que el
mercado se ha globalizado mientras que el poder político sigue en
buena parte anclado al territorio.
En ese contexto institucional, las políticas públicas que fueron
concretando la filosofía del estado del bienestar, se han ido volviendo
poco operativas, poco capaces de incorporar las nuevas demandas,
las nuevas sensibilidades, o tienen una posición débil ante los nuevos
problemas. Las políticas de bienestar se construyeron desde lógicas
de respuesta a demandas que se presumían homogéneas y
diferenciadas, y se gestionaron de manera rígida y burocrática.
Mientras hoy tenemos un escenario en el que las demandas, por las
razones apuntadas, son cada vez más heterogéneas, llenas de
multiplicidad en su forma de presentarse, y sólo pueden ser
abordadas desde formas de gestión que respondan flexiblemente a la
problemática a la que se enfrentan. Este contexto complejo y lleno de
preguntas sin respuesta es el nuevo marco en el que se inscribe el
concepto de exclusión social. Concepto que engloba a la pobreza
pero que pretende ir más allá, definiéndose como la imposibilidad o
dificultad intensa de acceder a los mecanismos de desarrollo personal
e inserción socio-comunitaria y a los sistemas preestablecidos de
protección.
En este concepto de exclusión confluyen distintos
componentes clave:
La exclusión es ante todo, un fenómeno estructural. No
podemos considerarlo como algo básicamente nuevo. Puede
inscribirse en la trayectoria histórica de las desigualdades sociales.
Como bien se ha afirmado (Ziccardi, 2001), el concepto de exclusión
social se empieza a usar en Europa cuando los impactos de la pos-
industrialización generan déficits significativos en las políticas de
bienestar construidas tras la segunda gran guerra, mientras que en
América Latina la exclusión social no es un fenómeno de las últimas
décadas, sino que viene de lejos y, en todo caso, puede haberse
amplificado a partir de las políticas de ajuste de matriz neoliberal.
113
 La exclusión, en un contexto de creciente heterogeneidad, no
implica sólo la reproducción más o menos ampliada de las
desigualdades verticales del modelo industrial. Va más allá, la
exclusión implica fracturas en el tejido social, la ruptura de ciertas
coordenadas básicas de integración. Y en consecuencia, la aparición
de una nueva escisión social en términos de dentro/fuera.
Generadora, por tanto, de un nuevo sociograma de colectivos
excluidos.
La exclusión es, al mismo tiempo, un fenómeno dinámico. Es
mucho más un proceso –o un conjunto de procesos- que una
situación estable. Y dichos procesos presentan una geometría
variable. Es decir, no afectan sólo a grupos predeterminados
concretos, más bien al contrario, afectan de forma cambiante a
personas y colectivos, a partir de las modificaciones que pueda sufrir
la función de vulnerabilidad de éstos a dinámicas de marginación
(Tezanos, 1999). El riesgo de ruptura familiar en un contexto de
cambio en las relaciones de género, el riesgo de descualificación en
un marco de cambio tecnológico acelerado, el riesgo de precariedad
e infrasalarización en un contexto de cambio en la naturaleza del
vínculo laboral... todo ello y otros muchos ejemplos, pueden trasladar
hacia zonas de vulnerabilidad a la exclusión a personas y colectivos
variables, en momentos muy diversos de su ciclo de vida. Las
fronteras de la exclusión son móviles y fluidas; los índices de riesgo
presentan extensiones sociales e intensidades personales altamente
cambiantes (Atkinson et al., 2002).
La exclusión es asimismo un fenómeno multifactorial y
multidimensional. Es importante destacar que la exclusión social no
se explica con arreglo a una sola causa. Ni tampoco sus desventajas
vienen solas: se presenta en cambio como un fenómeno poliédrico,
formado por la articulación de un cúmulo de circunstancias
desfavorables, a menudo fuertemente interrelacionadas. La exclusión
difícilmente admite definiciones segmentadas. Una sencilla
explotación de las estadísticas nos muestra las altísimas
correlaciones entre, por ejemplo, fracaso escolar, precariedad laboral,
desprotección social, monoparentalidad y género. O bien, entre
barrios guetizados, infravivienda, segregación étnica, pobreza y
sobreincidencia de enfermedades. La marginación, como temática de
agenda pública, requiere abordajes integrales en su definición, y
horizontales o transversales en sus procesos de gestión (Percy-
Smith, 2000).
Pero no podemos separar exclusión y política. La exclusión
social no está inscrita de forma fatalista en el destino de ninguna
114
sociedad. Como no lo está ningún tipo de desigualdad o marginación.
Al contrario, la exclusión es susceptible de ser abordada desde los
valores, desde la acción colectiva, desde la práctica institucional y
desde las políticas públicas. ¿Por qué creemos que es importante
hacer hincapié en todo esto? En otros momentos históricos, por
ejemplo en las etapas centrales de la sociedad industrial, el colectivo
sometido a relaciones de desigualdad y subordinación había
adquirido subjetividad propia y, por tanto, capacidad de
autoorganización social y política. Ello no pasa con la exclusión. Los
colectivos marginados no conforman ningún sujeto homogéneo y
articulado de cambio histórico, visible y con capacidad de superación
de la exclusión (Pierson, 2002; Castells, 2000). De ahí que sea
mucho más complicado generar procesos de movilización y definir
una praxis superadora de la exclusión. Y se imponga con facilidad, en
cambio, una cierta perspectiva cultural que lleva a considerar la
exclusión como algo inherente a las sociedades avanzadas del siglo
XXI.
Sobre esta base, el siguiente paso debería ser la
identificación de los grandes factores generadores de exclusión,
atendiendo a elementos como las oleadas de inmigración, la
alteración de las pirámides de edad o la pluralidad creciente en las
formas de convivencia familiar. Todo ello enmarcado en una
transformación muy significativa de las trayectorias laborales y de la
cultura del trabajo en los nuevos procesos productivos, con
destrucción masiva de empleos y creciente desregulación e
informalización laboral. Frente a todo ello se ponen más de manifiesto
los déficits de inclusividad de las tradicionales políticas de bienestar
en Europa, o el incremento de las insuficiencias provocadas por los
débiles sistemas de protección social en las grandes urbes
latinoamericanas.
Hacia una agenda de políticas contra la exclusión social
A partir de lo hasta aquí mencionado, podríamos tratar de construir
una agenda de políticas públicas contra la exclusión social, teniendo
en especial consideración aquellos aspectos que más afectan a las
metrópolis latinoamericanas, como son el desempleo, la degradación
urbana y espacial y los temas de seguridad.
Dicha agenda debería caracterizarse por su enfoque
multidisciplinar y multifactorial ya que debe abordar la exclusión social
desde todas las dimensiones sectoriales y temáticas implicadas. Y no
sólo eso. En la lucha contra la exclusión es importante lo que se
hace, pero es igualmente significativo el cómo se hace, es decir, las

115
formas de trabajar y abordar las dinámicas y situaciones de exclusión.
En este sentido, planteamos 5 criterios, entendidos como los
parámetros instrumentales o metodológicos que deberían incorporar
las acciones y prácticas por la inclusión social:
 Prácticas estratégicas: si la exclusión tiene un carácter
estructural, las acciones públicas, desde lógicas políticas propias
y explícitas, deben tender a ser también estratégicas, es decir,
deben priorizar los elementos que permitan debilitar los factores
que generan precariedad y marginación.
 Prácticas de prevención e inserción, desde una óptica
comunitaria: si la exclusión muestra una geometría social muy
variable, con entradas múltiples y súbitas, las acciones de
respuesta deben tender hacia procesos de promoción, prevención
e inserción, fortaleciendo y restableciendo vínculos, y redes
laborales, sociales, comunitarias y familiares.
 Prácticas en red: integradas, transversales y de proximidad. Si la
inclusión presenta una configuración compleja, las políticas que
traten de darle respuesta deben tender a formularse desde una
visión integral, y debe plantearse su puesta en práctica desde
planteamientos transversales, con formas de coordinación
flexibles, y desde la mayor proximidad territorial posible, en un
marco de gobiernos a múltiples niveles.
 Prácticas participativas de fuerte implicación ciudadana: si la
exclusión implica precarización en las capacidades de desarrollo
personal, las acciones contra la exclusión tienen que abordarse
desde formas de hacer que habiliten y capaciten a las personas;
las políticas públicas deben tender a incorporar procesos e
instrumentos de participación, de activación de roles personales y
comunitarios, y de fortalecimiento del capital humano y social: en
definitiva, de construcción y regeneración de ciudadanía.
 Prácticas innovadoras: si la exclusión conlleva un fuerte
dinamismo, y es altamente sensible al cambio acelerado en las
dimensiones económica, social, política y cultural de la sociedad
postindustrial, las políticas de inclusión social deben incorporar
una permanente tensión innovadora, lejos de dinámicas de rutina
y de lecturas anacrónicas de la sociedad.
Una vez caracterizados los criterios o estilos que deberían
operar en toda política inclusiva pasamos a identificar cuáles serían
las políticas fundamentales. Ahora bien, esta selección no es
aleatoria. Por un lado, tenemos las políticas centradas en los ámbitos
116
de exclusión propuestos por la matriz IGOP, y añadimos las políticas
que surgen a partir de las circunstancias transversales
intensificadoras de riesgos.
1. Políticas de universalización de servicios sociales y rentas
básicas
2. Políticas contra la exclusión laboral y por la calidad del empleo
3. Políticas de vivienda social y regeneración integral de barrios
4. Políticas socio-sanitarias
5. Políticas educativas, comunitarias e integrales
6. Políticas contra la fractura digital
7. Políticas de ciudadanía e interculturalidad
8. Políticas por la plena igualdad de género
9. Políticas integrales de ciclo de vida: infancia, adolescencia y
gente mayor vulnerable
10. Políticas que fomenten el ámbito relacional
Por otro lado, hemos de tener en cuenta que no todas las
políticas que integran dicha agenda tienen el mismo peso. Podríamos
hablar de distintos niveles de “dureza” o de “centralidad” al referirnos 
a las distintas políticas. Así, nos referiremos a un núcleo duro de la
agenda, a una segunda corona de políticas, y a una tercera corona de
políticas para aspectos más trasversales y relacionales.
La existencia de un núcleo duro de la agenda pretende dar
respuesta a una constante que nos aparece al caracterizar una parte
importante de la población socialmente excluida y que es aún más
relevante si nos referimos al fenómeno metropolitano en
Latinoamérica: la interrelación de la exclusión o la precariedad en el
ámbito laboral y en el residencial (territorio y vivienda), con la
imposibilidad práctica de acceso a los mecanismos públicos de
protección e inserción social.
El núcleo de la agenda contra la exclusión podría configurarse
sobre la base de tres ejes. En primer lugar, el fortalecimiento del
sistema de servicios sociales y rentas mínimas, que puede
concretarse en dos direcciones: la universalización de los servicios y
el avance hacia un modelo de rentas básicas garantizadas. En
segundo lugar, la potenciación de las políticas activas contra la
exclusión laboral y por la calidad del empleo, desde formación e
intermediación activa, hasta nuevos yacimientos y reparto del trabajo,
117
pasando por la mejora de los salarios bajos. En tercer lugar, una
acción pública decidida a favor de la vivienda social, de la promoción
pública de alquiler, de la rehabilitación y de la regeneración integral
de los barrios degradados de las grandes ciudades (como se hace en
el plan piloto de México D.F.).
En la segunda corona de políticas encontraríamos la
dimensión antiexclusión de los servicios públicos universales:
educación y sanidad.
 Políticas educativas/formativas. La educación adquiere un papel
de especial relevancia en relación con la exclusión social por
cuanto hace referencia a las funciones que desempeña: otorgar
competencias para facilitar la adaptación para la vida profesional,
y garantizar el desarrollo personal y social que facilite la cohesión
y la lucha contra las desigualdades. Siendo así, la dimensión
formativa de la exclusión se vincula a otras esferas de este
proceso, entre las que destacan la económica y la laboral.
 Políticas sociosanitarias. El riesgo de exclusión sociosanitaria y,
por tanto, la necesidad de una atención específica tiende a
acentuarse en el caso de individuos y colectivos sobre los que
confluyen circunstancias de patología crónica, deterioro físico o
psíquico, y escasez de recursos y/o ausencia o deficiente apoyo
familiar. Estas deficiencias de salud conllevan grados diversos de
falta de autonomía personal y dependencia funcional, que se
reflejan en muy bajos niveles de calidad de vida y un consiguiente
riesgo de exclusión social si se ven agravados por circunstancias
vitales intensificadoras. Éstas incluyen, entre otros, aspectos
como: edad, categoría ocupacional, nivel de ingresos, nivel
educativo, hábitos y estilos de vida, situación laboral, situación
2
familiar, vivienda, entorno ambiental y relaciones sociales.
Las familias de menor nivel socioeconómico tienen menos
posibilidades de aliviar los problemas que se derivan de asumir

2
Diversos estudios corroboran la existencia de un gradiente del nivel de
salud y de bienestar social en la población, en que los grupos de mayor nivel
socioeconómico tienen mejores indicadores de salud y de bienestar social
que los de menor nivel socioeconómico. En relación al estado de salud
percibido, el porcentaje de individuos con salud deficiente aumenta a medida
que disminuye el nivel socioeconómico, y la desigualdad también aumenta a
medida que lo hace la edad. Existen también evidencias de que una serie de
padecimientos o deficiencias son padecidas con mayor frecuencia a medida
que descendemos en la escala social.

118
 situaciones de exclusión de algunos de sus miembros. Aún así,
cuanto menor es el nivel socioeconómico de la familia, más se
tiende o bien a asumir en el seno de la propia familia el cuidado
de las personas con problemas de salud –tarea de la que se
encarga principalmente la mujer– o, en todo caso, a acudir a una
oferta pública que no siempre saben identificar o usar de la
manera más eficaz.
Por último, pero con la misma relevancia del resto de
políticas, dada nuestra concepción multifactorial y multidimensional
de la exclusión y dada nuestra perspectiva de respuesta integral, nos
referiremos a la tercera corona de políticas: diversidad, edad, género
y relaciones.
Quisiéramos dejar claro de entrada que las políticas
inclusivas propuestas deben integrarse y considerarse en las políticas
universales. Es decir, debe evitarse estigmatizar a determinados
colectivos y duplicar las acciones ya existentes. Por ejemplo, en el
tema educativo, el trato a colectivos de personas consideradas
excluidas, debería poder realizarse en el sistema público y no crear
centros “gueto” específicos. Ahora bien, también es cierto que dichos
servicios deberían adaptarse, reforzarse o ser rediseñados para
poder dar una respuesta adecuada a la realidad con la que han de
enfrentarse.
En este sentido las políticas de género, edad y diversidad
deberían ser transversales, impregnando al resto de acciones
desarrolladas desde las instituciones públicas. No tiene sentido, a
nuestro entender, desarrollar una política de género como un área
específica en la que integrar la perspectiva laboral, sociosanitaria,
educativa, esta visión nos llevaría a desarrollar innumerables políticas
pensadas sólo para colectivos específicos. Al contrario, se trata de
incorporar la lógica de género, edad y diversidad a las políticas
existentes incorporando sus especificidades.
Para finalizar esta propuesta de agenda no queremos dejar
de mencionar un tema emergente y al que dedicamos un apartado en
la matriz por su especificidad. Nos referimos al impacto de las Nuevas
Tecnologías de la Información y Comunicación (NTIC). Impacto que
en sentido negativo denominamos la “fractura digital”.
Los retos de la igualdad, autonomía y diversidad. Algunos
elementos
Desde nuestro punto de vista, un elemento central de las políticas de
inclusión en las grandes urbes latinoamericanas, debería partir de

119
una triple tensión: ante todo, desarrollar políticas que generen justicia
e igualdad; pero al mismo tiempo que no provoquen dependencia,
sino que permitan desarrollos autónomos de las personas; y que,
finalmente, respeten la creciente demanda de atención a todo tipo de
diversidad que está cada vez más presente en todo el mundo
(Diagrama 1).
Desde nuestra óptica, consideramos que una política
inclusiva debería efectivamente pensarse como la suma de estas tres
perspectivas. Veámoslo con más detalle.
 Las más tradicionales políticas de necesidad que utilizan la
redistribución para favorecer el valor de la igualdad:
o Colectivamente, se trata de potenciar las políticas sectoriales
sobre aquellos ámbitos generadores de exclusión (mercado
laboral, educación, sistema sociosanitario, ubicación
territorial) y sobre aquellos colectivos más susceptibles de
experimentarla (personas mayores, mujeres, etnias, clase
social, etc.). El funcionamiento de estas políticas requiere
tanto de una masa crítica de recursos que garantice su
capacidad de intervención como de un adecuado diseño
técnico de sus contenidos. Se trata de recuperar la
experiencia del pasado y ofrecer un conjunto de políticas
redistributivas basadas en la voluntad política (reflejada en el
volumen de recursos) y en la capacidad técnica de los
profesionales.
Diagrama 1
Políticas para la inclusión

IGUALDAD
(políticas de necesidad)

INCLUSIÓN
Ciudadanía

AUTONOMIA DIVERSIDAD
(políticas de promoción) (políticas de reconocimiento)

Fuente: Elaboración propia.

120
 o La complejidad de la sociedad nos reclama que los
tradicionales enfoques colectivos se complementen con
políticas personalizadas. Unas políticas que se dirigen a los
individuos pero que mantienen el foco de atención en las
situaciones de necesidad, en la vocación redistribuidora y en
el principio de igualdad. También en estos años hemos
aprendido sobre el diseño de las políticas personales, las
cuales exigen proximidad (para conocer las situaciones
individuales) e integralidad (para dirigirse a una persona en
sus múltiples dimensiones).
o A menudo se ha considerado que la administración central es
el escenario más adecuado para las políticas de necesidad
dirigidas a la colectividad, ya que la distancia favorece su
voluntad igualadora y redistribuidora. Se afirma, también, que
el ámbito local es el más oportuno para acercarse a los
individuos debido, obviamente, tanto al conocimiento que
proporciona la proximidad como a un tamaño que hace
manejable las exigencias de coordinación que acompañan a
la integralidad. Nosotros añadiríamos que el ámbito
metropolitano combina la distancia y la proximidad necesaria
para el desarrollo de ambas políticas, al tiempo que nos
permite la coordinación y la sinergia entre ambas. Este
aspecto es crucial, ya que la experiencia nos muestra los
límites tanto de una política colectiva que no se adapta a las
situaciones individuales como de unos servicios personales
que no encuentran un marco redistributivo en el que
apoyarse.
 Las también conocidas políticas de promoción utilizan la
competencia de los individuos o de los colectivos para favorecer
sus comportamientos emprendedores y para dotarlos de
autonomía (frente a la eventual dependencia que generaban las
políticas de necesidad). Estas políticas se basan en la capacidad
de un territorio o de una persona de entrar en relación con su
entorno. Un territorio emprendedor es aquél que se sitúa en el
mundo y es capaz de sacar partido de su situación. Una persona
emprendedora es aquélla que utiliza sus recursos cognitivos y
relacionales para desarrollar sus proyectos. Estas capacidades
de relación, tal como queda recogido en múltiples experiencias y
análisis, se construye sobre la existencia de lo que venimos
etiquetando como capital humano y capital social. Ello es posible
a través de procesos (Oatley, 1998) de colaboración,
competencia y concentración.

121
 o Colaboración: importancia de la dimensión relacional, pues se
considera que cualquier proyecto de promoción debe basarse
en un acuerdo, en un compromiso, en un partenariado donde
los diversos actores asuman protagonismo, y se impliquen en
la resolución conjunta de problemas.
o Competencia: capacidad para competir con otros proyectos
alternativos. La colaboración, así, se convierte en un camino
hacia la competencia individual y colectiva de los diversos
proyectos de desarrollo.
o Concentración: un proyecto competitivo ha de tener acceso a
un volumen suficiente de recursos y, por lo tanto, se prefiere
concentrar esfuerzos en los que mejores resultados
consiguen.
En este sentido, parece claro que la colaboración se
encuentra más cómoda en lo local y que la competencia requiere
de cierta escala. Otra vez, el territorio metropolitano nos puede
ofrecer un espacio de equilibrio donde combinar ambos
requisitos.
 En tercer lugar, aparecen las políticas de reconocimiento
destinadas a favorecer la diversidad. Entre la vocación igualitaria
de las políticas de necesidad y los riesgos polarizadores de las
políticas de promoción, las políticas de reconocimiento apuestan
por la simultánea aceptación de la diferencia y la lucha contra la
exclusión. Se reivindica la diferencia como una fuente de valor,
pero se pretende también que esta diferencia no sea motivo ni de
exclusión ni de autoexclusión. Los principales contenidos de
estas políticas se basan, desde nuestro punto de vista, en la
generación de confianza. Únicamente a través de la confianza
podremos canalizar la diversidad desde su aparente conflictividad
hasta su riqueza potencial. Una política destinada a favorecer
esta confianza debería tomar en cuenta la siguiente secuencia:
o Información y comunicación. La confianza debe empezar a
construirse a partir del cálculo, del reconocimiento de los
costes y de los beneficios de la diversidad. Esto supone una
tarea de información y comunicación que permita romper con
estereotipos y eliminar temores.
o Conocimiento y comprensión. Una vez que hemos sentado la
base racional-calculadora, la confianza se desarrolla a través
de conocer al otro, de entrar en contacto, de compartir
espacios, de establecer una relación que favorezca la

122
 comprensión mutua. Esta comprensión es la que permitirá
materializar la riqueza de la diversidad, ya que a través de
ella se podrán expresar las múltiples aportaciones culturales,
económicas o sociales.
o Identificación. La comprensión de las alternativas individuales
y grupales deben, finalmente, hacerse compatibles con un
proyecto colectivo. Cuando esto sucede, cuando los diversos
se identifican con una estrategia, con un proyecto compartido,
entonces la confianza se ha consolidado. Esta identificación,
como no podía ser de otra forma, exige un esfuerzo de
diálogo y de clarificación de aquellos modelos colectivos que
han de, otra vez, canalizar la riqueza de la diversidad.
El ámbito metropolitano, como ya hemos ido señalando, nos
parece especialmente adecuado para lograr el equilibrio que debería
conducirnos hacia unas políticas efectivamente inclusivas:
 En primer lugar, las grandes ciudades se han convertido en
espacios de polarización y, por lo tanto, en la unidad territorial
donde con mayor crudeza se manifiesta tanto la necesidad como
la desigualdad. Además, la unidad territorial de la metrópolis la
convierte en un espacio de proximidad, en un espacio que puede
ser de grandes dimensiones pero que es comprensible para los
ciudadanos. Las necesidades y las desigualdades se hacen
visibles y tangibles en la ciudad, la cual, consecuentemente, se
convierte en el espacio privilegiado para la intervención. En esta
intervención, además, la metrópolis dispone de un tamaño
suficientemente grande para las políticas colectivas,
suficientemente pequeño para los servicios personales y, por lo
tanto, suficientemente equilibrado para generar sinergias entre
ambas políticas.
 En segundo lugar, una ciudad siempre ha sido un espacio de
relación. La suerte de una ciudad se vincula a su inserción en las
redes globales, mientras que los avatares de sus ciudadanos
dependen en gran medida de los recursos relacionales de los que
dispongan. El fenómeno de exclusión no refleja únicamente
condiciones de pobreza objetiva, sino de falta de relación, de
soledad. Quizá la principal característica de una persona o un
colectivo en situación de exclusión sea su aislamiento, su
incapacidad para utilizar las redes de relaciones personales,
familiares o profesionales para salir del pozo en el que se ha
caído. La escala metropolitana es la adecuada para recomponer

123
 unas relaciones que han de convertirse en el segundo factor para
la inclusión.
 Finalmente, al referirnos a la ciudad “postmoderna” ya habíamos 
mencionado su naturaleza troceada, su esencial fragmentación y
su inherente diversidad. Las políticas de reconocimiento
encuentran pues en este espacio su principal campo de
actuación. De hecho, las grandes ciudades deben tanto su
potencial como sus dificultades a esta diversidad interna. Una
diversidad que pone en tensión sus relaciones internas, pero que
inyecta la riqueza y la capacidad de innovación imprescindible
para el desarrollo en el mundo actual. Las políticas de
reconocimiento son aquéllas que –a través de generar confianza-
no permiten que nos explote la diversidad, sino que la explotan
como la principal contribución al potencial de un territorio:
“Throughout  history  outsiders  and  immigrants,  from  within  the 
same country or abroad, have been key to establishing creative
cities. In an environment where their contribution is allowed to
flourish, rather than be feared, their skills, talents and cultural
values lead to new ideas and opportunities. Historical studies of
the innovative capacity of places as diverse as Constantinople,
Amsterdam, Antwerp, Paris, London, Berlin and Vienna show
how minority groups have helped invigorate communities –
economically, culturally and intellectually” (Landry, 2000: 111).
6.4 Conclusiones
En estas páginas hemos tratado de argumentar que deberíamos ser
capaces de equilibrar la tendencia a seguir los impulsos de las modas
académicas, para situar en primer plano elementos como los de la
confianza y la paciencia que no acostumbran a formar parte del
recetario  “ad usum”.  Por  otra  parte,  defendemos  aquí  concepciones 
de la exclusión que tienden a enfatizar elementos sin los cuales, la
exclusión aparece como un concepto simplemente más novedoso
que el clásico de pobreza.
Como hemos mencionado, los elementos centrales de los
fenómenos de exclusión que afectan a personas en esa situación o
en riesgo de caer en ella en las metrópolis de América Latina, tienen
que ver con la segmentación social y la segregación urbana, la
inequidad en el acceso a los servicios y equipamientos urbanos, la
inseguridad y violencia urbana y como resultado de todo ello, una
gran vulnerabilidad personal y relacional. Diversos estudios
comparados centrados en Europa (Saraceno, 2002) o balances de las
políticas desarrolladas hasta ahora en las grandes urbes
latinoamericanas (Cabrero, 2005; Coraggio, 2002, 2003; Ziccardi,
124
2001; Bodemer-Coraggio-Ziccardi, 1999; Gomà-Jordana, 2004),
coinciden en algunos aspectos que quisiéramos subrayar en este
apartado final.
Por un lado, señalar la importancia de analizar la implicación
de familia, mercado, poderes públicos y tercer sector en las políticas
sociales urbanas, atendiendo a las formas y dinámicas de cada
ámbito y sus interrelaciones. Por otro lado, poner en cuestión un
exceso de focalización como respuesta básica ante los fenómenos de
exclusión urbana, ya que puede contribuir a la segmentación y des-
estructuración del problema en su conjunto, reduciendo el
componente estructural y vías de respuesta más complejas, y ello es
más cierto cuando menos son los recursos disponibles. Y también es
importante señalar asimismo la simplificación que supone asimilar, en
la práctica, exclusión a desempleo.
El reto es cómo combinar al mismo tiempo competitividad,
gobernabilidad e inclusión social. La sensación que tenemos es que
el énfasis se ha puesto sobre todo en la competitividad de las
metrópolis, y a ese objetivo se han condicionado los demás
elementos. El resultado ha sido un agrandamiento de la brecha
social. Si se pone el énfasis en la gobernabilidad, de alguna manera
se prioriza la estabilidad política como elemento central sobre el que
mejorar competitividad y ajuste económico. Si enfocamos el problema
desde el desarrollo humano, desde la inclusión, condicionamos el tipo
de competitividad a conseguir y el tipo de gobernabilidad adecuado a
ese objetivo. Y puede entonces entenderse que no habrá desarrollo
humano sin profundización democrática o sin consolidación de una
capacidad de crecimiento basada también en la articulación de
formas de economía comunitaria en la ciudad.
Nuevos y viejos factores de pobreza y exclusión se
concentran en las grandes urbes. Como bien sabemos, existe un gran
riesgo de desintegración de las sociedades locales en la medida que
su base económica y las formas tradicionales de identificación en que
se basaban ya no son seguras. Por ello, las políticas sociales
contribuyen cada vez más a definir el perfil de una ciudad. En este
sentido, la comunidad local no puede ser considerada un simple
sujeto pasivo, sino como un conjunto de actores potencialmente
responsables de la implementación de políticas de inclusión, ya que
sin la comunidad no será posible avanzar en el desarrollo de la
integración social desde las ventajas que da la identidad, el sentirse
implicados en una responsabilidad común.

125
 “Sólo podrá llevarse adelante una reorganización del mundo
urbano que sea capaz de evitar la ingobernabilidad si la misma
va acompañada de medidas decisivas de lucha contra la
pobreza y en favor de la participación de las organizaciones de
vecinos  en  la  planificación  e  implementación…  las  fórmulas 
técnicas de gestión descentralizada de la política social en las
ciudades no producirán los efectos prometidos en un contexto
de vacío político, es decir, sin un poder democrático que pueda
tomar decisiones difíciles y sostenerlas en el tiempo, acordando
estrategias de estado y políticas socioeconómicas para las
ciudades.” (Bodemer, Coraggio, Ziccardi, 1999)
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129
VII. Planificación participativa para el desarrollo
comunitario
1
Marie Kennedy
7.1 Introducción
En mi plática, voy a enfocarme en algo que llamo planificación
comunitaria transformadora. Es decir, planificación participativa que
construye el empoderamiento de la comunidad.
Para nosotros que trabajamos con comunidades -como una
planificadora, un organizador, una defensora jurídica- representa una
gran diferencia cómo hacemos este trabajo. Si creemos en
democracia participativa, tenemos que evaluar nuestros roles en
relación a cómo nuestra práctica en la comunidad silencia o eleva
todas las voces.
Primero, voy a hacer un esbozo breve de una definición de
desarrollo comunitario que es significativa para mí. Después, voy a
2
dar una mirada rápida a la planificación para influir, el primer enfoque
que acentúa la participación de las personas más afectadas por los
resultados de un proceso de planificación. Posteriormente, haré una
revisión más profunda de una vertiente de la planificación para influir,
lo que llamo planificación comunitaria transformadora -un enfoque
que enfatiza la participación dirigida al empoderamiento. Voy a
describir un ejemplo de planificación en Nicaragua a finales de los
‘80, que ilustra el contraste entre los dos enfoques. Finalmente, voy a 
comentar cuatro ejemplos de planificación transformadora, tres en la
ciudad de Boston y uno en México.
7.2 Desarrollo comunitario
Creo que todos nosotros estaríamos de acuerdo en que desarrollo
comunitario es el enfoque de la práctica de planificación comunitaria.
Pero, ¿qué constituye desarrollo comunitario? En mi opinión, el

1
Profesora Emérita de Planificación Comunitaria de la Universidad de
Massachussets, Boston y Profesora Visitante en el Departamento de
Planificación Urbana en la Universidad de California, Los Ángeles. Esta
ponencia fue presentada en el Seminario internacional Buenas prácticas de
gestión urbana en gobiernos locales organizado por el CIDE en noviembre de
2007. Se reproduce aquí gracias a la autorización de la Secretaría de
Desarrollo Social del Gobierno Federal, institución patrocinadora del evento.
2
En inglés ‘advocacy planning’, este término se refiere a promover/organizar 
campañas a favor o en contra de algo con el fin de favorecer a la gente más
pobre u oprimida.
130
verdadero desarrollo de la comunidad es una combinación del
desarrollo material con el desarrollo de la gente. El verdadero
desarrollo, necesariamente supone el aumentar las capacidades de
una comunidad para tomar el control de su propio desarrollo -
construyendo desde dentro de una comunidad las capacidades de
pensar críticamente y de planificar, así como habilidades concretas.
De tal manera que los proyectos y procesos de planificación se
puedan replicar por miembros de la comunidad en el futuro. Un buen
proyecto de planificación debe dejar a una comunidad no sólo con
productos inmediatos -por ejemplo, viviendas nuevas- sino, también,
con una mejor capacidad para responder a futuras necesidades.
Desgraciadamente, es poco común cuando la política pública
y la práctica de planificación -al menos en mi país- reflejan este
concepto del desarrollo comunitario. Quizás sea por eso que tenemos
tan poco desarrollo en comunidades marginales.
Con mucha frecuencia, el éxito está medido sólo en términos
de las cifras -el número de casas construidas, de beneficiarios, de
empleos generados. Esos son resultados importantes, pero
resultados en sí insuficientes para el desarrollo comunitario. Si no
incluimos objetivos que son menos mesurables entre nuestros
criterios de éxito -objetivos vinculados con el empoderamiento- es
muy probable que logremos los objetivos cuantitativos pero sin
desarrollar nuestras comunidades.
Por otro lado, si el desarrollo comunitario, como lo he
definido, es nuestro objetivo; además de mirar los productos
concretos, vamos a estar interesados en evaluar qué tan exitoso ha
sido un proceso de planificación para elevar todas las voces, para
traer a la discusión voces antes marginadas, en organizar para
participar a las personas antes no organizadas.
En el proceso de planificación debemos preguntarnos:
 ¿Cuántas personas cambiaron de ser objetos de planificación a
ser sujetos?
 ¿Qué tan exitosos somos nosotros los planificadores para
elaborar un proceso que sea cómodo y que fomente la
participación de personas que no acostumbran a hablar en
público, ni articular sus intereses y visiones?
 ¿Qué tan sensibles culturalmente somos a formas diferentes de
expresión y organización propia?

131
 ¿Tenemos la capacidad de confrontar con éxito dinámicas de
racismo, clasismo, sexismo y otros modelos de comportamiento
que bloquean la participación integral de distintos grupos?
 ¿Qué arreglos prácticos hacemos para reducir los obstáculos
para la participación de los grupos que han sido excluidos?
 Por lo general, ¿qué tan exitosos somos en nutrir políticas y
discursos bien-informados y auténticamente democráticos?
 ¿Qué tan exitosos en fomentar diálogos sobre opciones y sobre
los valores e intereses para que esas opciones para políticas y
diseños se puedan evaluar?
El éxito que se mide de esta manera requiere de un enfoque
transformador de la planificación comunitaria.
7.3 Planificación para influir
La planificación para influir fue una primera etapa importante hacia la
planificación transformadora. Esta apareció en los Estados Unidos en
el contexto de los movimientos sociales que surgieron en los años
sesenta. En esa época, la planificación para influir empezó a
cuestionar la idea de que la planificación era una ciencia neutral,
apolítica. Muchos planificadores, arquitectos, y abogados empezaron
a trabajar con grupos pobres que antes no tuvieron acceso a ayuda
profesional. Hoy en día, en los Estados Unidos, la planificación para
influir ha sido institucionalizada en algunos espacios específicos—por
ejemplo, es un paradigma reconocido en escuelas de planificación y
es el modus operandi de muchas organizaciones no gubernamentales
(ONG).
La planificación para influir también tiene el crédito por haber
institucionalizado la participación comunitaria en el proceso de
planificar, especialmente en la esfera pública. Por supuesto, esto es
una espada de dos filos. Por un lado, los foros obligatorios de
participación pueden ofrecer un campo para luchar. Por otro lado,
frecuentemente la participación se estructura en un marco de
supuesto beneficio mutuo -si se oye a todos los actores involucrados,
se puede resolver qué es mejor para todos. Pero al ignorar las
disparidades de poder, la participación es como una pantalla detrás
de la cual las verdaderas decisiones se toman por aquéllos que
siempre las han tomado.
La planificación para influir es un hilo importante de la
planificación transformadora, pero había debilidades importantes en
dicha visión. Los debates de hoy en día entre planificadores
132
progresistas sobre lo que nuestra práctica debe ser, están
relacionados con esas debilidades. Ya que el desarrollo urbano ha
sido más privatizado, la planificación para influir ha perdido su
conexión anterior con los movimientos sociales amplios. Sin esta
conexión con movimientos sociales, y con la base cada vez más
ubicada en el mundo de las ONG, la planificación para influir
frecuentemente se reduce a prácticas tecnocráticas que son distintas
de la planificación tradicional sólo en términos de quién es el cliente.
Dependiente de fuentes de recursos que miden el éxito en términos
de las cifras de productos obtenidos, la práctica de la planificación
para influir es principalmente representativa, en vez de participativa.
7.4 Laguna de Perlas, Nicaragua
Para hacer más concretos los problemas de hablar para la gente, en
vez de elevar todas las voces, voy a dar un ejemplo de Nicaragua
después de que los Sandinistas tuvieron poder casi diez años. En
algunos sentidos, este ejemplo representa la versión más integral de
la planificación para influir -una situación en que el gobierno, después
de la culminación de una lucha revolucionaria, asumió el papel de
representar los intereses de toda la gente pobre y trabajadora del
país.
En 1989, me pidieron coordinar un proyecto de planificación
en Laguna de Perlas, en la Costa Atlántica de Nicaragua -una región
que apenas estaba empezando a recuperarse de una guerra civil y de
un huracán devastador. La dependencia nicaragüense encargada de
la planificación me mandó su metodología. La mayor parte de ella
consistía en fórmulas para soluciones físicas a necesidades sociales.
En las áreas de vivienda, salud, desarrollo económico, etcétera, el
planificador sólo debía poner números en una fórmula para
determinar los metros cuadrados de, por ejemplo, una clínica de
salud.
Se dio por sentado que cada municipio centralizaría los
servicios en un pueblo capital. La metodología sí sugería tener
reuniones en cada pueblo del municipio, pero sólo para informar a la
gente de los planes, no para solicitar sugerencias. Estas fórmulas
iban a aplicarse en todo el país, aun en la Costa Atlántica donde un
proceso de autonomía estaba en camino -un proceso que reconocía
el derecho de autodeterminación de los grupos étnicos que vivían allí,
que no eran mestizos ni hablaban español.
Mi equipo y yo rechazamos la metodología nicaragüense. En
lugar de eso, facilitamos una encuesta participativa de necesidades y
recursos y un proceso cooperativo de planificación con nueve aldeas
133
de la Laguna de Perlas, donde vivían tres grupos étnicos distintos que
recientemente habían sido enemigos durante la guerra. El plan de
desarrollo resultante era muy diferente del que prescribía la
metodología estándar.
Voy a dar algunos ejemplos. Primero, era claro que
concentrar todos los servicios en el pueblo capital empeoraría las
rivalidades ya profundas. Esta concentración tampoco sería funcional
dadas las dificultades de transportación. Además, la concentración no
aprovecharía al máximo las habilidades diferentes de las aldeas.
Como consecuencia de esos factores, la gente prefería servicios
dispersados. Por ejemplo, en el plan, en vez de tener una clínica muy
bien equipada en la capital, decidieron tener paramédicos entrenados
en cada aldea. El plan también sugería desarrollar distintas
actividades económicas en cada aldea -por ejemplo, concentrar la
construcción de barcos en una aldea conocida por su capacidad en
este oficio; fomentar la artesanía en madera en otra aldea conocida
por el tallado de este material.
Segundo, el énfasis en productos y no en procesos resultó en
una actitud castigadora para las comunidades que no utilizaban la
ayuda en la manera esperada. Por ejemplo, oímos una descripción
negativa de la aldea de Raitipura, como egoísta, individualista y
perezosa. Nos dijeron que esta aldea no merecía más asistencia
material porque en el pasado la había malgastado. Poco a poco, la
verdad salió a la luz. Raitipura es una aldea Miskito que se alió con
los Contras en la guerra y fue abandonada durante el conflicto. Aun
antes de la guerra, Raitipura era una de las aldeas más marginadas
de la laguna. La gente apenas estaba empezando a reestablecerse
ahí tras la guerra cuando el Huracán Juana destruyó todo, incluso las
semillas para sembrar.
El gobierno Sandinista envió a Raitipura la primera ayuda que
recibió después del huracán: techos de lámina. Los aldeanos
enseguida cargaron las láminas en sus barcos, navegaron hasta la
ciudad más cercana y las vendieron ¡El gobierno se enfureció! Pero
las acciones de los raitipuranos son completamente lógicas para mí.
Ahí había gente sin posesiones materiales. Si sus hijos no habían
muerto en la guerra, muchos regresaban siendo drogadictos. Había
personas que habían vivido dispersas, bajo la influencia de una
ideología super-individualista, por cinco años. Apenas habían
comenzado a reconstruir su aldea y sus vidas cuando de repente, con
el huracán, perdieron todo otra vez. Al vender las láminas, al menos
pudieron comprar un poco de alimento, tal vez algunas semillas para
cosechar y madera para fabricar trampas de langosta. Era utopista
134
pensar que la gente con esta historia, en estas circunstancias, de
repente podría trabajar de una manera cooperativa.
Claro que en este caso, el desarrollo comunitario tuvo que
empezar a trabajar junto con la gente para desarrollar confianza
mutua, y confianza también en su capacidad de planear para el
porvenir. Sin embargo, tales esfuerzos para construir capacidad no
tuvieron lugar en la metodología de planificación que se usó. De
hecho, en todas las nueve aldeas, el consenso general que surgió de
nuestro proceso de planificación era que, fuera de ayuda básica para
subsistencia, lo que se necesitaba más que nada era la construcción
de capacidad y desarrollo de liderazgo. Los maestros querían
entrenamiento en cómo enseñar el nuevo programa bilingüe. Las
mujeres querían tener una voz más fuerte en asuntos públicos. Todos
sintieron la necesidad de más comunicación para traspasar las
barreras étnicas. Pero estas preocupaciones se quedaron
completamente ajenas a la metodología estándar nicaragüense de
planificación.
Cito este ejemplo de Nicaragua para enfatizar que tener
objetivos progresistas, y apoyar los intereses de gente marginada, es
distinto que empoderar a la gente para articular sus propios objetivos,
y apoyar sus propios intereses en un proceso de planificación. Eso
requiere acercarse al otro nivel de participación, que llamo
planificación transformadora.
7.5 Contrastando la planificación para influir con la planificación
transformadora
Entonces, ¿cuál es la diferencia entre planificación para influir y
planificación transformadora? Aunque los planificadores para influir se
preocupan por la justicia económica y la redistribución de recursos, la
mayor parte de ellos no apoya la organización popular con un
enfoque en la redistribución de poder. Por otro lado, los planificadores
transformadores entienden que a la redistribución exitosa de recursos
sigue la redistribución del control de esos recursos.
Además, aunque los planificadores para influir
frecuentemente tienen un análisis crítico de índole estructural de los
problemas sociales y urbanos, ellos apoyan la movilización enfocada
en los asuntos que aceptan la ideología existente de la gente, en vez
de cuestionar temas importantes pero más difíciles y que pueden
dividir a la gente—como el racismo.
Esta preferencia se explica en gran medida porque las
movilizaciones en torno a los asuntos del común denominador

135
mínimo ideológico, generan más fácilmente productos que se
reconocen como resultados legítimos de un proceso de planificación.
Esto es, los planificadores para influir se concentran en productos en
vez de procesos, y en la eficiencia de alcanzar objetivos concretos en
vez de la movilización y el empoderamiento.
Tanto los planificadores para influir como los transformadores
reconocen que todo lo que hacemos tiene una naturaleza política,
que todo nuestro trabajo tiene implicaciones para la distribución del
poder dentro de la sociedad, y que no existe la ciencia social libre de
valores. Sin embargo, el modelo para influir reserva este
entendimiento al planificador, mientras la planificación transformadora
ve la elevación de la conciencia política como corolario necesario de
cualquier proceso exitoso de desarrollo comunitario.
Un planificador transformador debe escuchar activamente y
respetar lo que sabe la gente. Debe ayudarlos a reconocer lo que ya
saben, y ayudarlos a respaldar este “sentido común” y expresarlo en 
una forma que pueda convencer a otros. Al mismo tiempo, debe
respetar suficientemente a la gente para confrontarla con sus propias
ideas intolerantes y excluyentes. Trabajar en una ciudad con
divisiones raciales como mi ciudad de Boston, implica no crear
coaliciones superficiales enfocadas en asuntos limitados y de corto
plazo; sino enfocar nuestro trabajo en transformar las relaciones entre
los grupos.
La planificación comunitaria transformadora exitosa requiere
que los planificadores reconozcan que en cada situación de
planificación llevamos nuestras propias actitudes y prejuicios;
prejuicios que surgen de nuestra propia posición de clase, nuestro
propio género, raza, etnicidad, preferencia sexual, etcétera. Y junto
con reconocer este equipaje que llevamos, también tenemos que
reconocer que nuestras preferencias, en cuanto a resultados
particulares de la planificación y el desarrollo, típicamente surgen, en
algún parte, de estos prejuicios. Por lo tanto, debemos reconocer que
nuestras  preferencias  no  son  siempre  “correctas”  sino  que  son  nada 
más nuestras preferencias.
La planificación comunitaria transformadora exitosa requiere
manejar nuestras herramientas de planificación de manera que
ofrezca verdaderas alternativas; que exprese la diferencia entre elegir
una acción u otra, que ponga el control real en las manos de la gente
más afectada. No significa hacer de todo el mundo un planificador
profesional con todas las destrezas propias de esa profesión. Pero sí
significa utilizar nuestras destrezas para que la gente pueda tomar

136
por sí misma decisiones informadas. Y también significa incluir en el
abanico de selecciones posibles las consecuencias de varias
decisiones en términos de los valores amplios de la comunidad.
¿Pero, quién está haciendo este trabajo? Hay muchos
ejemplos, pero voy a mencionar en breve sólo dos ejemplos en
Boston, Estados Unidos, y uno en el estado de Tlaxcala, México.
7.6 La iniciativa del barrio de la Calle Dudley
Mi primer ejemplo es la iniciativa del barrio de la calle Dudley (The
Dudley Street Neighborhood Initiative. DSNI), una ONG de entre ocho
y doce empleados. En esta conferencia voy a usar las siglas en
inglés, DSNI.
A principios de los años ochenta, DSNI se dio a la tarea de
involucrar a los residentes de un barrio muy devastado, para crear un
pueblecito urbano animado. En menos de diez años, este barrio había
perdido la mitad de sus viviendas a causa de incendios y abandono.
El número de negocios en las dos calles principales disminuyó de 339
en 1950, a 73 en 1980. El área se había convertido en un verdadero
basurero. Narcomenudistas habían tomado el único parque de recreo.
Existían tensiones entre los negros, latinos, caboverdianos y una
población pequeña de blancos, las cuales algunas veces estallaban
en violencia.
Hoy en día, el barrio disfruta de cientos de viviendas nuevas,
permanentemente asequibles, empresas nuevas, varios parques de
recreo, y pronto se iniciará la construcción de un centro comunitario.
Para las viviendas, DSNI creó Vecinos de Dudley, un fideicomiso de
territorio comunitario, una organización distinta para evitar la
especulación con terrenos y viviendas.
Quizás más importante, sea la existencia de un consejo
electo de residentes que representa la diversidad étnica de la
comunidad, las instituciones en el área, y los casi 4,000 miembros de
DSNI, que realmente manejan la organización. Cientos de voluntarios
participan y dirigen las actividades de DSNI—en numerosos comités,
asambleas de toda la comunidad, limpiezas de barrio, y festivales.
Hay un énfasis particular en el desarrollo de los jóvenes y dos de los
empleados actuales empezaron con DSNI como representantes
jóvenes en el consejo, incluyendo al director actual.
Desde el principio, DSNI ha estado comprometido con un
enfoque transformador del desarrollo comunitario; las reuniones se
celebran en tres idiomas, la mayoría del trabajo se hace a través de
comités de residentes y sólo con facilitación de los empleados. En
137
1998, DSNI creó el Instituto de Desarrollo de Residentes con nueve
módulos de educación popular en los que han participado cientos de
residentes.
Pero permanecer comprometido con los principios de la
planificación  “desde  abajo”  no  ha  sido  fácil.  Como  muchas 
organizaciones de desarrollo comunitario, DSNI ha tenido que luchar
cuerpo a cuerpo con las contradicciones entre su misión y las
actividades de agencias públicas y privadas que están dispuestas a
apoyar con recursos.
Por ejemplo, DSNI ganó el derecho de expropiar terrenos y
edificios vacíos en su área para consolidar el terreno para desarrollo.
Era la única ONG en el país que había podido ganar este derecho.
Pero el ayuntamiento puso una condición: la construcción de las
viviendas nuevas tenía que empezar en una fecha distinta pues el
alcalde quería concretar sus logros antes de la elección. Los
empleados de DSNI se apresuraron para acabar el trabajo dentro de
la fecha límite, pero dejaron de involucrar a la comunidad. Cuando se
hizo claro que DSNI se había transformado en una organización
manejada por los empleados, no por los residentes, los empleados se
dieron cuenta que habían dejado de enfocarse en la misión de DSNI.
Por consiguiente, el director tomó una posición muy arriesgada, paró
el trabajo de la construcción para reorganizar de nuevo a la base. En
este caso, el alcalde no se retractó y no retiró a DSNI la facultad de
expropiación, sobre todo porque DSNI era famosa en la ciudad y
tenía muchos partidarios; pero el riesgo fue grande. Sin embargo,
DSNI se arriesgó de buena gana para mantenerse fiel a sus valores.
Aunque los proyectos grandes de DSNI como las viviendas
nuevas y el nuevo centro de la comunidad, reciben más atención del
público; algunas veces el enfoque transformador es más claro en
proyectos más pequeños. Por ejemplo, cuando John Barros, el
director actual, era un adolescente, él quiso pintar un mural y pidió
permiso a DSNI para hacerlo. En lugar de un acuerdo general,
empleados  de  DSNI  dijeron:  “¡Que  buena  idea!  Aquí  tienes  unas 
propuestas de cómo involucrar a los jóvenes del barrio para diseñar y
pintar el mural.” Lo que John pensó que requeriría un par de semanas 
o quizá un mes, duró un año y medio. El resultado fue una obra
organizada luminosa  y un mural que se llama “El mural de la unidad 
en  la  diversidad”,  que  expresa  los  intereses  y  esperanzas de los
jóvenes en el barrio. Como consecuencia, muchos de los muchachos
se involucraron directamente con la organización y crearon el Comité
de Los Jóvenes (se llama Nubian Roots Youth Committee), que está
todavía activo. Después de 20 años, este mural nunca ha sido
138
dañado con graffiti. Recientemente John me dijo: “Ese mural expresó 
los pensamientos de mi generación; si el mural es vandalizado ahora,
significará que es tiempo para un mural nuevo.”
7.7 La Mesa Redonda del Distrito 7
Mi segundo ejemplo es la Mesa Redonda del Distrito 7 (The District 7
Roundtable) una organización completamente voluntaria. Se formó
cuando Chuck Turner, un organizador comunitario y laboral fue
elegido para el Consejo Municipal de Boston. De origen afro-
americano, Turner representaba al distrito con la mayor concentración
de personas de color en toda la ciudad, de hecho, en todo el estado.
La Mesa Redonda se veía como un medio para utilizar la posición de
Turner para estimular el activismo en una comunidad donde la
participación comunitaria había decaído. Después de un auge del
activismo  de  base  popular  en  los  ‘80,  la  acción  política  había  sido 
delegada a las agencias que proveían servicios sociales. Estas
organizaciones en realidad no tenían base, sino que veían a la
comunidad como clientes de sus servicios. El liderazgo comunitario
estaba dispuesto a abogar por lo que percibían como los intereses de
sus clientes pero no estaban interesados en empoderarlos para que
pudieran abogar por sí mismos.
Al principio, la Mesa Redonda se organizó en comités de
temas distintos y foros mensuales. Tanto en los comités como en los
foros, oradores -expertos de afuera de la comunidad- muchas veces
usaban los foros como una oportunidad para reclutar al público
asistente a sus asuntos prioritarios y no para informar y entablar
discusión con el público. La gente venía a los foros por el aspecto
social y cultural, pero escuchaba pasivamente a los expertos. La
acción en la comunidad no se estaba produciendo, ni el desarrollo de
la gente. Así que, hace un par de años, los comités se disolvieron y
los foros mensuales se organizaron como talleres de educación
popular. Ahora la gente viene a los talleres y participa activamente,
trabaja en grupos pequeños con ejercicios interactivos que son
organizados por miembros de un comité asesor. La Mesa Redonda
se ha establecido como una corporación sin fines de lucro y busca
recursos para desarrollar una organización con el propósito de
investigación activa participativa y educación popular. Todavía se
enfoca en el Distrito 7, pero ya no como una parte integral de la
oficina del concejal.
Uno de los primeros asuntos que la nueva Mesa Redonda
enfrentó fue la falta de un número suficiente de empleos en el barrio y
las restricciones legales contra el empleo de ex-convictos (el

139
 3
acrónimo de las restricciones en inglés es CORI). Se utilizaron
muchos métodos de educación popular e investigación participativa,
empezando a organizar a los desorganizados y a los desempleados.
Por ejemplo, en tres eventos celebrados en lugares distintos, usaban
fotos para estimular el relato de historias. Personas que estaban
reticentes a revelar sus historias personales en público pudieron
hablar sobre la persona anónima en la foto. Hasta hoy, cientos de
asistentes empezaron a entender que muchas otras personas
estaban en la misma situación como ellos.
Para hacer corta una historia larga, se formó la Alianza de
Trabajadores de Boston. Entendiendo que para la comunidad negra
no es realista buscar aliados en el gobierno y corporaciones, además
de su trabajo para reformar el CORI, la Alianza de Trabajadores está
formando una agencia de empleo de trabajos temporales basado en
la comunidad. También están trabajando con la Asociación de
Cooperativas Industriales para desarrollar cooperativas de
trabajadores.
Aunque Turner es ahora sólo un miembro ex-oficio de la
Mesa Redonda, la organización sigue siendo un lugar donde él tiene
oportunidad de compartir con la comunidad lo que pasa en el
gobierno de la ciudad y para conseguir input. Él tiene claro que no
puede hacer mucho en el gobierno sin estar avalado por una base de
activistas. Y sigue haciéndome la misma pregunta que me hizo hace
muchos  años:  “Para  liberarnos  del  viejo  paradigma,  ¿cómo 
construimos oportunidades de pensamiento y acción, no sólo para
luchar  por  el  cambio,  sino  para  el  desarrollo?”  Quizá  la  nueva  Mesa 
Redonda -enfocada en el sueño de Martin Luther King Jr.- y luchando
contra los tres males que él identificó: militarismo, explotación
económica, y racismo, sea una respuesta parcial.
7.8 La Movilización de Mujeres sin Casa para Investigar y Actuar
El tercer ejemplo es la Movilización de Mujeres sin Casa para
Investigar y Actuar (Roofless Women’s Action Research Mobilization),
un proyecto de investigación-acción participativa con dos objetivos:
• Crear una estrategia para cambiar las políticas públicas y de
servicios sociales, con base en las experiencias y
recomendaciones de las mujeres sin casa.

3
Criminal Offender Record Information, Registro de Información de
Criminales.
140
• Promover las capacidades de liderazgo de mujeres que han
experimentado la pobreza y la falta de vivienda.
Yo trabajaba con varias agencias de la comunidad y del
gobierno para apoyar a un grupo de mujeres sin casa que
recientemente habían ganado la oportunidad de realizar una
licenciatura en mi facultad, el Colegio de Servicio Público y
Comunitario de la Universidad de Massachussets, Boston. Muchos de
sus trabajos académicos se enfocaban en investigación activa sobre
las condiciones de mujeres sin casa en el estado de Massachussets.
Como mis otros ejemplos, mucho se podría decir sobre este proyecto,
pero voy a enfocarme en algunas cosas que aprendí sobre la
opresión interiorizada y los límites de investigación estándar de las
ciencias sociales mientras trabajé con estas mujeres extraordinarias.
Entré en el proyecto con la noción idealista de: debido a que
las mujeres compartieron la experiencia de vivir sin casa, formarían
naturalmente un grupo de apoyo mutuo. Si hubiera reflexionado en mi
experiencia con la aldea de Raitipura en Nicaragua, tal vez hubiera
tenido expectativas más realistas. En este caso, de ninguna manera
esperaba el individualismo, competencia, y negatividad entre ellas
mismas que marcaron las interacciones tempranas del grupo.
Retrospectivamente, eso es síntoma de las barreras que
pone nuestra sociedad estadounidense en el camino para construir
movimientos progresistas. Cuando necesitamos pedir los servicios
que se dan a gente de ingresos bajos, típicamente tenemos que
hacerlo individualmente. Tengo que presentar mi caso individual. Con
frecuencia tengo que demostrar que merezco más la ayuda que mi
hermana. Muy probablemente van a ofrecerme los servicios de una
manera castigadora, que agreda mi autoestima. Frecuentemente
tengo que mantener alguna información secreta, aun mentir, para
obtener lo que necesito. Adopto el individualismo y competencia, y sé
que yo misma no soy confiable, como resultado de la manera en que
tengo que actuar para ganar ayuda. Todas las Mujeres sin Casa
habían compartido esta experiencia recientemente, además de la
experiencia de vivir sin techo. El hecho de que el grupo evolucionó
rápidamente para proveer apoyo mutuo, y que ahora todas ayudan a
otras que enfrentan barreras semejantes, es prueba del trabajo duro
que hicimos todas.
Algunas de las investigadoras Mujeres sin Casa, como más
de las 150 mujeres sin casa entrevistadas, al principio se adjudicaron
la culpa de su falta de vivienda. Después de intercambiar
experiencias y discutir la relación entre vivir sin casa y pobreza,

141
capitalismo, sexismo, y la falta de vivienda accesible, las participantes
pasaron de culparse a sí mismas a entender cómo su situación reflejó
estos asuntos fundamentales. Por ejemplo, al inicio una mujer dijo: “Si 
nada más supiera cómo balancear mi talonario de cheques, no
hubiera  perdido  mi  vivienda.”  Claro  que  no  tenía  ningún  dinero  y 
gastaba más del 50% de su ingreso en el alquiler. Pero algunos
meses más tarde, ella describió las causas estructurales de vivir sin
casa en un programa de televisión nacional. De hecho, fui criticada
por las agencias que nos apoyaron porque yo había aplazado el
trabajo de campo para tomar tiempo para este trabajo educacional.
Las Mujeres sin Casa diseñaron un cuestionario e hicieron
todas las entrevistas con mujeres sin casa y tuvieron conversaciones
durante las reuniones con las entrevistadas. Esto desafió al modelo
estándar de investigación social científica, que dicta precisamente
que la encuesta debe presentarse a cada sujeto en la misma manera,
y que el encuestador nunca debe entrar en discusión con el
encuestado, porque eso podría distorsionar las respuestas. Sin
embargo, en la investigación participativa activa, la discusión es
elemento clave -es el medio para descubrir problemas compartidos y
el terreno común para la acción. Desde el diálogo surge la posibilidad
de extraer respuestas más detalladas y quizás más honestas. De
hecho, este diálogo era una de las virtudes sobresalientes del
proyecto.
Al escuchar las cintas, se puede oír a las mujeres abrirse,
sintiendo  que  “Aquí  hay  alguien  que  no  me  juzgará,  que  me 
entenderá, porque tiene las mismas experiencias.”  Muchas 
respondientes agradecieron a las encuestadoras por escucharlas con
comprensión. A veces el ejemplo mismo de la entrevistadora sin casa
dio  esperanza  a  la  entrevistada.  Una  investigadora  comentó:  “Ellas 
sienten que,  ‘si  ella  puede escapar de la condición de vivir sin casa,
yo también lo puedo hacer’”. Una mujer que se integró a las Mujeres 
sin Casa luego de participar en un grupo focal, contrastó esta
experiencia positiva con otras entrevistas con investigadores
estándares, que la hicieron sentir como bajo el microscopio.
El proyecto estimuló varios cambios en la normatividad del
gobierno y agencias respecto a servicios para los sin casa. Pero
sobre todo, el logro más asombroso del proyecto fue el crecimiento
en la confianza y la capacidad de las investigadoras mismas. Ellas
construyeron un grupo fuerte de apoyo mutuo. Cada una de ellas
sigue dispuesta a influir efectivamente en la justicia social. Han dado
discursos en muchos foros a través de los Estados Unidos e incluso
en el extranjero. Dos de ellas han terminado programas de postgrado,
142
y otra ya está estudiándolo. Todas han conseguido empleos buenos,
trabajando en asuntos de falta de vivienda, cuidado colectivo de
niños, organizaciones sindicales, etc. Y todas sirven en comisiones
asesoras y consejos directivos de varias ONG. En otras palabras,
cada mujer ha continuado, con capacidades aumentadas, trabajando
para la justicia social en cualquiera situación donde esté; cada una
continúa trabajando para el bien colectivo, no sólo para desarrollarse
a sí misma individualmente.
7.9 San Miguel Analco
Mi último ejemplo es una colaboración entre El Colegio de Tlaxcala y
la gente de San Miguel Analco. Este año, con una beca Fulbright-
García Robles, coordiné con Chris Tilly, mi esposo, y la Dra.
Mercedes Arce, una colega de El Colegio de Tlaxcala, un curso en
planificación participativa que unió teoría y práctica. Como una parte
de este curso, estudiantes de doctorado trabajaron con los residentes
de San Miguel Analco, una comunidad pequeña, rural y pobre en el
municipio de Nativitas, en el estado de Tlaxcala.
En este proyecto, hacíamos frente al escepticismo de los
estudiantes y de los residentes de que algo bueno podría llegar de
algo  que  se  llama  “proceso  participativo”.  Nos  dijeron  que  la 
participación tiene una reputación mala en México, porque ha estado
ligada a reuniones organizadas por políticos en que, para ganar
votos, se hacen promesas que se olvidan rápidamente después de la
elección. Además, para atraer a las personas para asistir a estas
reuniones, el partido político da un regalo a los asistentes: un saco de
cemento, una cobija o quizás sólo una gorra. Nosotros no tuvimos
nada para dar, excepto nuestra energía y habilidades. Y no pudimos
prometer nada en específico, sólo que escucharíamos
cuidadosamente a la comunidad y les ayudaríamos a transformar sus
ideas en acción, y que no impondríamos nuestras propias
preferencias.
Constantemente tuvimos que detener a nuestros estudiantes
para que no tomaran demasiado pronto soluciones específicas.
También tuvimos que evitar que la comunidad viera las peticiones al
gobierno como la única estrategia viable. En cambio, ayudamos a la
comunidad a enfocarse en desarrollar una visión para una comunidad
mejor y con recursos que provinieran de la propia comunidad, en vez
de enfocarse en los problemas y en tratar de que el gobierno los
solucionara.
Eso no fue fácil. En algunos grupos no hubo suficiente
asistencia; por ejemplo, el grupo focal para jornaleros atrajo sólo a
143
una pareja y cuando fuimos al campo para tratar de conseguir otros
asistentes, un hombre nos preguntó: “¿Qué me van a dar?” También 
fue difícil lograr una buena discusión en los grupos focales; en la
mayor parte, los asistentes nada más respondieron individualmente a
preguntas planteadas por la promotora. Para conseguir mayor
asistencia en la asamblea de toda la comunidad, tuvimos que usar
técnicas básicas de organización: dar volantes a la gente cuando
salía de la misa, tocar en todas las puertas y enviar un camión con
altavoz a través del pueblo. Pero al fin valió la pena, la asamblea
representó un cambio de dirección en el proyecto y produjo un comité
de voluntarios comprometidos a trabajar desarrollando estrategias y
planes de acción, quienes han seguido trabajando en el desarrollo
comunitario.
¿Qué hizo la diferencia? En mi opinión, al menos, hubo dos
factores: antes de este proyecto, la comunidad de Analco estuvo muy
dividida a causa de controversias en el pasado. Pero en la asamblea
los residentes encontraron que tenían consenso sobre los asuntos
principales. También en la asamblea nos concentramos en las
visiones y en los recursos humanos de la comunidad, no en los
problemas. La gente se entusiasmó sobre las posibilidades para el
futuro.
Basados en las entrevistas y grupos focales, formulamos
visiones generales de cómo la comunidad podría ser en cinco años.
En la asamblea, a la que asistió más o menos una cuarta parte de los
adultos de Analco, miembros de la comunidad organizados en grupos
pequeños dieron prioridad a los objetivos. Después, voluntarios
trabajaron en comités para desarrollar estrategias para lograr tres
objetivos prioritarios. Se desarrollaron planes de acción con
estrategias que contarían principalmente con recursos desde adentro
de la comunidad. Mientras estos planes se estuvieron realizando,
algo interesante pasó: la comunidad se encargó de proyectos
adicionales -por ejemplo, los jornaleros limpiaron de manera
voluntaria todas las calles del pueblo- y por fin los gobiernos
municipal y estatal proporcionaron varios recursos que hacía mucho
tiempo habían prometido -por ejemplo, una planta de tratamiento para
aguas  negras.  El  presidente  auxiliar  de  Analco  nos  dijo:  “Estábamos 
quedándonos en un bache. Ustedes nos ayudaron a  salir por fin.” Al 
final, tres estudiantes cambiaron sus temas de tesis para seguir
trabajando con la gente de Analco, y El Colegio de Tlaxcala está
integrando este tipo de curso en su curriculum de postgrado.

144
7.10 Conclusión
A través de muchos años de trabajo en y con comunidades, he
aprendido que toda comunidad tiene una combinación de promesa y
peligro. Cada comunidad tiene experiencias y tradiciones para
trabajar colectivamente, de escuchar lo que dicen los más humildes y
marginados, de imaginar un mundo mejor. Pero también, cada
comunidad tiene presiones externas para conformar y para competir
dentro  del  “status quo”. También sienten cinismo, egoísmo, y
desesperación que socavan los esfuerzos de trabajar juntos.
El reto es construir sobre lo que es positivo, y encontrar
modos creativos de sobrepasar lo que es negativo. El reto es
ensanchar constantemente la confianza de la gente ordinaria, su
confianza de uno a otro, su capacidad para comprender su situación y
formular estrategias para cambiarla, y a través de todo esto, extender
su control sobre su propia situación.
Enfrentar este reto es lo que llamo la planificación comunitaria
transformadora.

145
 Cuarta parte

Experiencias exitosas de
innovación local en América
Latina

146
 Nota metodológica
Uno de los objetivos más importantes de este libro es ser de utilidad
tanto para académicos como practicantes, y demás personas e
instituciones interesadas en el estudio y conocimiento de los cambios
que tienen lugar en el ámbito local. Con este propósito, las
experiencias que a continuación se presentan han sido analizadas
utilizando una metodología que cuenta con siete componentes cuyo
propósito es facilitar la comprensión de cada caso estudiado:
1. Problemática de origen y componentes principales. Se refiere a
los antecedentes que dieron origen al programa, su contexto y
actores involucrados.
2. Objetivos. Los propósitos, generales y específicos, fijados para el
programa.
3. Estructuración de recursos. Señala los recursos que se
emplearon para poder implementar la experiencia. En el caso de
los recursos financieros se establecen las fuentes de
financiamiento, ya sean municipales o de cualquier otro ámbito de
gobierno, sector privado, ONG´s, etc. También puede
considerarse en este rubro el perfil de los funcionarios y
servidores públicos que participaron en el diseño, implementación
y evaluación de la práctica.
4. Modalidades de integración de la sociedad. Este apartado se
refiere a los mecanismos y/o instrumentos a través de los cuales
se impulsó la participación ciudadana.
5. Etapas de instrumentación y vínculos intergubernamentales. En
esta sección se describe el proceso a través del cual se puso en
marcha la experiencia y se define de qué forma el gobierno local
se coordinó con otras instancias de gobierno para su
implantación.
6. Resultados y evaluación de beneficios colectivos. Detalla los
resultados obtenidos, cuantitativos y cualitativos, que beneficiaron
a la comunidad.
7. Recursos de institucionalización de la experiencia. Señala a
través de qué medios se logró o puede lograrse que la práctica se
consolide, de tal forma que a pesar del cambio de gobierno local,
siga funcionando y evolucionando.

147
Desarrollo económico local

148
VIII. Estrategia de desarrollo eonómico local. La
experiencia de la ciudad de Rafaela, Argentina

1
Roberto Mirabella
8.1 Problemática de origen y componentes principales
Rafaela es una ciudad ubicada en el centro oeste de la Provincia de
Santa Fe, Argentina, en la intersección de la Ruta Nacional no. 34
(dirección norte-sur) y la ruta Provincial no. 70 (dirección oeste-este),
que la conectan con todo el país y países limítrofes dándole acceso a
puertos para la salida de sus productos al exterior.
Actualmente muchos de sus líderes la consideran una ciudad
en transición, cuenta aproximadamente con 95,000 habitantes, que
según proyecciones basadas en datos de los Censos Nacionales de
Población y Vivienda, superará en el 2011 los 100,000 habitantes,
cambiando esto algunos rasgos de la sociedad. Rafaela, que
representa el 52% de la población del Departamento Castellanos,
cuenta con una Población Económicamente Activa de 42,820
personas (45,7%), siendo ocupados plenos 36,183 personas (84,5%),
subocupados 1,456 personas (3.4%) y desocupados 2,826 personas
2
(6.6%).
Rafaela es un territorio con un alto dinamismo económico-
productivo donde juega un papel importante el entramado
institucional. La creación sucesiva de diferentes entidades y
organismos vinculados al desarrollo económico local desde principios
del siglo XX, habla de la existencia de importantes rasgos de
dinamismo emprendedor y de cooperación entre los agentes
socioeconómicos locales.
En 1906, la asociación de los productores agropecuarios creó
la Sociedad Rural de Rafaela con el objeto de fomentar el desarrollo
de la ganadería y la agricultura. La Escuela de Educación Técnica
permitió desde su temprana creación en 1912, la capacitación de los
recursos humanos y la gestación de capacidad empresarial,
principalmente de la industria metalúrgica. En 1928 se creó el Instituto

1
Secretario de Gestión y Participación de la municipalidad de Rafaela.
2
Fuente: Censo Nacional de Población y Vivienda 1991 y 2001 realizado por
INDEC. Relevamiento Socioeconómico Rafaela 2007 realizado por el
ICEDeL, Mayo 2007
149
de Genética Vegetal, luego llamado Instituto de Fitotecnia,
convirtiéndose en 1956, en la Estación Experimental del Instituto
Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), dando una significativa
contribución científica y tecnológica al desarrollo del sector. Desde
1978 es sede del Programa Nacional de Lechería.
En 1932 se fundó el Centro Comercial e Industrial que hoy
agrupa a 25 cámaras empresariales, donde cabe citar a la Cámara de
Industriales Metalúrgicos fundada en 1966, y la Cámara de Comercio
Exterior creada en 1978. En 1972, se constituyó la Unidad Académica
Rafaela de la Universidad Tecnológica Nacional (UTN), promovida
por una Comisión pro Desarrollo de Rafaela que además de este
logro llevó adelante las gestiones para concretar el Parque Industrial
a  principios  de  la  década  de  los  ‘80.  A  partir  de  1983,  el  Instituto 
Nacional de Tecnología Industrial (INTI) decidió montar en Rafaela el
Centro de Investigaciones Tecnológicas de la Industria Láctea (CITIL)
para brindar servicios de investigación al sector.
Merece destacarse la participación activa de la Cámara de
Industriales Metalúrgicos en la creación, en 1983, de la Delegación
Noroeste de la Dirección de Asesoramiento y Servicios Tecnológicos
(DAT), organismo provincial de ese momento de apoyo a la Pequeña
y Mediana Empresa. Este organismo ha tenido un rol destacado
desde principios  de  la  década  de  los  ’90,  en  la  consolidación  de  la 
estrategia de desarrollo económico local, hecho en el cual también
influyó de forma decisiva el papel activo del gobierno de la ciudad
cuyo período inició a finales de 1991.
A principio de la década de los ’90, los municipios argentinos 
se encontraron ante un nuevo escenario, teniendo que interpretar un
gran conjunto de variables hasta entonces no analizadas por los
gobiernos locales. Entre ellas, el reordenamiento de la
macroeconomía, la globalización, los cambios estructurales,
procesos, estos dos últimos, que en el mundo comenzaron a
estudiarse dos décadas antes.
El gobierno local de Rafaela trató de dar respuestas y
formular una estrategia en un marco concertado a la apertura de las
economías, a la desregulación financiera, a los avances de la ciencia
y las tecnologías de la información y la comunicación, a los cambios
en los procesos de producción e innovación; aspectos que influyeron
decisivamente en la productividad y competitividad de las firmas.
En este marco, se entendió que la competitividad es un
concepto dinámico donde intervienen factores internos y externos a
la empresa, y donde comenzó a tomar real importancia el papel del
150
territorio y el ambiente de negocios, el denominado nivel
mesoeconómico. Trabajar sobre la competitividad de la pequeña y
mediana empresa (PYME) implicaba realizar acciones orientadas: al
interior de las empresas y organizaciones, a la red de proveedores y
clientes (encadenamientos) y a construir un entorno propicio para el
desarrollo.
Es precisamente en la década de los ‘90, cuando Rafaela da 
un salto cualitativo caracterizado por una serie de factores como el
rol asumido por el Estado local y un nuevo método de gestión, una
relación diferente con los otros niveles de Estado y una novedosa
articulación con el sector privado y la sociedad civil. Lo que
caracterizó ese momento fue la dinámica del sector empresarial, la
potenciación del trabajo conjunto entre los distintos sectores para la
definición y ejecución de políticas de desarrollo, el acercamiento del
sector público-privado-educativo y la existencia de liderazgos, los
conocimientos acumulados en la etapa anterior y un nuevo grupo de
dirigentes que se sumaron a los de mayor antigüedad.
Desde el gobierno local se incorporaron nuevos temas como
el reordenamiento de la administración, la calidad de los servicios, la
producción, el empleo, la educación, la salud, el cuidado del medio
ambiente, la infraestructura productiva y social. Había un
convencimiento de que el municipio no sólo era un hacedor de obras
y servicios públicos sino que debía convertirse en un gestor del
desarrollo. El equipo de gobierno asume una nueva forma de gestión
en 1991, basada en la articulación y cooperación público-privada y en
la generación de liderazgos que conecten e integren la comunidad y
la economía local.
8.2 Objetivos
Sabiendo que se partía de un territorio con una historia, con una
cultura de trabajo, con valores y con un cúmulo de aprendizajes y
capacidades para la acción, el gobierno local se propuso alcanzar dos
grandes grupos de objetivos, uno al interior de la organización y otro
externo, con la comunidad. Se planteó un primer grupo de objetivos
que debían lograrse dentro del propio gobierno local:
 Reordenar la administración municipal.
 Equilibrar el presupuesto.
 Profesionalizar a los agentes del sector público.
 Recomponer el parque de maquinarias.

151
  Mejorar continuamente los procesos y servicios que presta el
municipio incorporando el concepto de calidad.
En los primeros años se pagaron deudas, se dejó de trabajar
con déficit, se modernizó la gestión (orientada a satisfacer al cliente),
se inició un proceso de incorporación de tecnología e informatización
de los procesos y de profesionalización de los agentes municipales.
También se concluyeron obras que habían sido pagadas hacía años
por los vecinos, se comenzaron obras de infraestructura básica, se
incorporaron importantes equipamientos y maquinarias para brindar
más y mejores servicios.
En suma, se introdujeron prácticas de funcionamiento de una
organización eficiente a fin de modernizar la gestión. Esto permitió
recuperar la credibilidad del ciudadano en los actos de gobierno. El
municipio difundió que la productividad, competitividad, calidad y
eficiencia no eran palabras que sólo debía oír el sector privado y que
el Estado era parte clave en el desarrollo de la ciudad.
Producto de estas acciones de modernización de la gestión,
la Municipalidad de Rafaela obtuvo el Premio Nacional a la Calidad
en 1995, otorgado por la Presidencia de la Nación Argentina. Este
hecho fue de gran importancia para generar confianza hacia el sector
privado que reclamaba en forma permanente conductas honestas y
eficientes del sector público. El municipio entendió que la sociedad
pretende un Estado fuerte, sano, capaz de dar respuestas a los
requerimientos comunitarios propiciando modos creativos de
participación.
Los objetivos que el gobierno local se propuso para sí
mismo, estaban en sintonía con los planteados hacia su entorno:
 Asumir nuevos roles y desafíos.
 Generar espacios y propiciar procesos que promuevan la
participación ciudadana de forma organizada.
 Fortalecer la sociedad civil y construir capital social.
 Relacionar al municipio con los distintos sectores de la
comunidad involucrándose en los temas prioritarios de cada uno.
 Armar una nueva agenda pública.
8.3 Estructuración de recursos
Para la ejecución de las diversas acciones que permitieron trabajar
cada objetivo, el municipio destinó partidas presupuestarias a cada

152
una las oficinas correspondientes relacionadas con el sector
productivo y la sociedad civil: Secretaría de Desarrollo Innovación y
Relaciones Internacionales, Secretaría de Gestión y Participación e
Instituto de Capacitación y Estudios para el Desarrollo Local.
Asimismo se asignaron recursos a programas con partidas
específicas como el Plan Estratégico Rafaela (PER). Es decir la
decisión política de trabajar en el eje de desarrollo económico fue
acompañada con la asignación de los recursos necesarios.
8.4 Modalidades de integración con la sociedad
En el campo del desarrollo económico, el gobierno local implementó
herramientas y políticas tomando un rol protagónico ya sea como
ejecutor  o  articulador  de  políticas;  siempre  bajo  la  premisa  “trabajar 
en el marco de la articulación-público privada, el diálogo constructivo
y  el  consenso”.  Aquí  da  continuidad  con  un  salto  cualitativo  y 
cuantitativo el sendero evolutivo del sistema institucional rafaelino y
se profundiza y fortalece con esto la articulación y consenso público-
privado y los espacios de diálogo público-público, privado-privado y
público-privado. A través de los espacios específicos el gobierno
local, en conjunto con el sector privado, abordaron temas
considerados estratégicos para el futuro de Rafaela.
Es importante resaltar que a diferencia de otras regiones de la
Argentina, en Rafaela la consolidación de la institucionalidad se
ligó al sector productivo. En ese marco, el gobierno local cumplió
un rol catalizador y estimulador, lideró el proceso de desarrollo
económico y la construcción de un ambiente de participación y
cooperación público-privada. Se instrumentaron diferentes políticas,
donde el municipio ha tenido un rol protagónico, ya sea en la
instrumentación o como articulador. Es decir, al incorporar la
municipalidad las prácticas de funcionamiento de una organización
eficiente y de calidad, tuvo el respaldo suficiente para reunir las
fuerzas de todos los sectores con el fin de alcanzar los objetivos, para
generar confianza y consenso entre los diferentes actores para
mejorar el clima del entramado, para generar las condiciones
necesarias para liderar y acompañar el cambio.
El Plan Estratégico para Rafaela de 1996, significó otro paso
importante liderado por la municipalidad, mediante el cual se abrió un
espacio de discusión a toda la sociedad local, a fin de definir de
manera concertada y participativa la planificación del crecimiento de
la Rafaela. En este período se trabajó fuertemente en la construcción
de espacios de participación y, luego de un año de trabajo junto a
más de un centenar de instituciones, surgió el objetivo central que

153
indicó hacia dónde debía ir la ciudad:
“Potenciar  a  Rafaela  como  centro  productivo  regional  con 
proyección internacional desarrollándola como núcleo de
capacitación y tecnología, que proyecte su identidad cultural
con base solidaria y garantice equilibrio urbano, calidad
ambiental y de vida para todos”.
8.5 Etapas de instrumentación y vínculos intergubernamentales
En 1991, la entonces Secretaría de Programación Económica, que a
partir de diciembre de 2007 se denomina Secretaría de Desarrollo,
Innovación y Relaciones Internacionales, permitió abordar la
promoción de las pequeñas y medianas empresas, la construcción de
un entorno favorable a la cooperación de las instituciones, como la
educación, la innovación tecnológica, el empleo, la información
empresarial, la búsqueda de nuevos mercados y proyectos de
infraestructura empresarial y de transporte.
La elaboración de estudios e información para la toma de
decisiones a nivel local fue desde un primer momento clave para
crear, innovar y generar políticas. Para ello se investigaron y
elaboraron informes sobre los sectores económicos, el sector
educativo, el mercado laboral, la realidad socioeconómica de la
ciudad, pautas culturales, generación de empresas y sector
exportador, entre otros. El municipio fue quien en mayor medida ha
instrumentado dichas acciones consensuando la información a
construir con las diversas entidades y empresarios.
Se promovió la asociatividad de las micro y pequeñas
empresas con el objetivo de reducir riesgos, disminuir costos y sumar
sinergias. Se logró institucionalizar una gran experiencia con
empresas que no estaban agremiadas. Se trabajó con grupos de
diversos sectores (de autopartes, alimenticio, mueblero, apícola) en
capacitación, compras conjuntas, desarrollo de proveedores locales,
búsqueda de mercados y se intentó vincular al sistema universitario
con las empresas a través de la implementación de un sistema de
pasantías. Cabe destacar que el fomento de la asociatividad de las
pequeñas empresas dio como resultado la creación de la Cámara de
Pequeñas Industrias de la Región (CAPIR). Un salto cualitativo
importante en el sistema empresarial rafaelino fue el desarrollo de
servicios empresariales no financieros y la puesta en marcha del
Centro de Desarrollo Empresarial (CDE).
La Fundación para el Desarrollo Regional fue creada en 1992
por iniciativa de un grupo de jóvenes profesionales y empresarios de
Rafaela y localidades vecinas, con el objetivo de contribuir a la mejora
154
de la calidad, productividad e innovación tecnológica de las empresas
de la región. La Fundación para el Desarrollo Regional fue una
respuesta de estos jóvenes empresarios ante la carencia de
instrumentos que les ayudasen a mejorar su perfil competitivo tras el
proceso hiperinflacionario sufrido por el país. De este modo, la
Fundación tuvo una concepción de avanzada al incorporar una
dimensión de competitividad para la región de Rafaela.
En lo que respecta a la internacionalización de la economía
local, eje importante en el desarrollo de la ciudad, se trabajó para
potenciar la relación de nuestra región con el mundo, en coordinación
con el sector empresarial y educativo. A fin de profundizar este
proceso, se trabajó para aumentar el comercio exterior realizando
misiones comerciales, coordinando la participación en ferias y
exposiciones, organizando seminarios y cursos de capacitación,
accediendo a nuevos canales, realizando estudios de mercados.
Además se desarrolló un nuevo concepto de relaciones
internacionales que involucró no sólo la parte comercial, sino también
aspectos productivos, educativos, sociales e incluso culturales, en
una dinámica que puede definirse como de región-región. Se pueden
mencionar intercambios y relaciones con regiones de Brasil, España,
Italia, Alemania, Francia y Japón.
En 1993, el contexto de madurez institucional de la ciudad
alcanzado permitió a las organizaciones empresariales locales y al
gobierno municipal el diseño de un proyecto de interés común,
dirigido a la mejora de la competitividad de la pequeña y mediana
empresa regional, a través de la identificación de la demanda de
servicios de desarrollo empresarial, el fomento de procesos
asociativos y la creación de una oferta territorial de consultoría para
PYMES. Dicho proyecto se concretó a fines de 1996, mediante la
creación del Centro de Desarrollo Empresarial, financiado por el
Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) y por aportaciones locales
de diferentes entidades empresariales y de la municipalidad. La
ejecución del proyecto quedó a cargo de la gremial empresaria
regional, integrando una red de Centros de Desarrollo Empresarial
creada mediante convenio entre el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y la Unión Industrial Argentina.
Hubo una apuesta muy fuerte para capacitar en gestión y
dirección de empresas, proporcionar asistencia técnica para
implementar programas de gestión de la calidad y en seguridad,
3 4
orden y limpieza, certificación de normas ISO, BPM, HACCP,

3
Buenas Prácticas de Manufacturas.
155
realizar diagnósticos especializados sobre innovaciones de
productos, en asistir y organizar rondas de negocios, desarrollar
proveedores, en asistir en la preparación de proyectos de inversión.
Cerca de 600 empresas de Rafaela y la región recibieron estos
servicios de calidad.
En la segunda mitad de los años  ’90,  se  constituyó  otro 
Centro Regional del INTI para promover el desarrollo tecnológico de
la industria local, priorizando la innovación tecnológica, optimizando la
calidad de sus productos y procurando su adecuación a las mayores
exigencias competitivas de los mercados. Hoy el centro INTI
RAFAELA  tiene  la  misión  de  “servir  a  la  sociedad,  cumpliendo  el  rol 
de referente técnico, promoviendo el desarrollo sustentable de todos
5
sus  actores”,  trabajando  en  sus  laboratorios  en:  metalogía,
metrología, gestión en tecnologías blandas, medio ambiente,
metrología legal y diseño y desarrollo.
Como uno de los proyectos del Plan Estratégico para Rafaela
se creó, a fines de 1997, el Instituto de Capacitación y Estudios para
el Desarrollo Local (ICEDeL), una entidad municipal autárquica cuyo
objetivo es acompañar los cambios y la transformación de la
comunidad local, trabajando en la formación de recursos humanos y
en el conjunto de condiciones culturales y socioeconómicas
favorables al desarrollo de la ciudad y su región. Con ello se fortaleció
la interacción entre el Estado y la sociedad civil, colaborando en el
proceso de transformación del nuevo gobierno municipal.
La Fundación Potenciar inició sus actividades en 1998, creada
por personas interesadas y empeñadas en el desarrollo socio-
económico regional. La Fundación, que es una unidad de vinculación
tecnológica y pertenece y fue sede de la Red PYME, gerencia
proyectos financiados por el Fondo Multilateral de Inversiones del
BID,  como  el  “Programa  de  desarrollo  local  y competitividad de las
pequeñas empresas de la región San Justo y San Javier de la
Provincia  de  Santa  Fe”.  La  Fundación  trabaja  con  investigación  y 
acciones concretas en el área de las pequeñas empresas y el acceso
a financiamiento, el tema de las Nuevas Tecnologías y la
incorporación de las mismas al sistema productivo. Desde 2006,
imparte en la región, junto con la Universidad de General Sarmiento,

4
Siglas en ingles para Hazard Analysis and Critical Control Point, o bien,
Análisis de riesgos y puntos críticos de control (norma internacional de
calidad para alimentos).
5
Refiere a los análisis de metales que se hacen en el INTI. Lo utilizan las
empresas metalmecánicas. Se hacen diversas pruebas de productos.
156
el post-grado “Desarrollo Local y Competitividad Territorial”.
La creación de la Asociación Regional para el Desarrollo en
1999, que agrupa a todas las autoridades públicas locales del
departamento Castellanos (46 en total), constituyó un paso
importante en la integración regional. En estos años esta asociación
se concentró en facilitar el acceso al crédito de las micro y pequeñas
empresas mediante un fondo de fomento productivo constituido para
tal fin. El municipio también trabajó en la ampliación del parque
industrial denominado Parque de Actividades Económicas Rafaela
(PAER), espacio de 44 hectáreas el cual ya ha sido concluido. Dentro
del PAER, en el año 2000, se concretó la Zona Primaria Aduanera,
para que las mercaderías importadas para y exportadas desde
Rafaela puedan ser inspeccionadas por los funcionarios aduanales y
de este modo facilitar la gestión de las exportaciones e importaciones
rafaelinas.
En la agenda del desarrollo siempre ha estado presente la
identificación de una serie de obras de infraestructura, servicios o
bienes públicos que por sus características puedan incrementar el
potencial de desarrollo de la economía. En este caso, el gobierno
local rafaelino actuó como motivador o facilitador de las iniciativas,
interviniendo activa o financieramente. Rafaela no cuenta con una
localización privilegiada por lo que la infraestructura del transporte y
la logística es clave para la comunicación con el mundo. En este
sentido, uno de los proyectos de vital importancia para la ciudad, ha
sido dotar de mayor infraestructura al aeródromo local para posibilitar
el transporte de carga y de pasajeros. En esta línea se está
concretando la nueva Estación de Colectivos de Mediana y Larga
Distancia.
En octubre de 2000, se llevó a cabo un Taller de Análisis y
Reflexión sobre el Sistema de Competitividad Local de Rafaela y su
región en la perspectiva 2001-2005. En él participaron actores
públicos y privados ligados al sector productivo, analizando la
existencia de importantes fortalezas locales junto a la presencia de
algunas debilidades y limitaciones para el desarrollo económico local,
las cuales debían ser enfrentadas. Pese a la existencia de estas
fortalezas para el desarrollo de Rafaela y la región, se advirtió la falta
de instrumentos financieros apropiados para impulsar el desarrollo
empresarial innovador; la necesidad de articular de forma eficiente el
sistema educativo de acuerdo a la demanda de necesidades actuales
y futuras del sistema productivo; y el fomento de la innovación
tecnológica y la creación de nuevas empresas. Además habían sido
detectadas y estudiadas con anterioridad a este taller la falta de una
157
mayor coordinación entre las diferentes entidades, la necesidad de un
mayor grado de profesionalidad, la ampliación de la confianza mutua,
el aumento de las redes locales.
En 1999 comenzó un período de declive de la actividad
económica experimentándose una recesión económica que se
mantuvo durante cuatro años, y que el hecho más notorio fue la crisis
vivida entre el segundo semestre del 2001 y el primero del 2002. En
esos momentos, el municipio dio un giro en su gestión, viéndose
obligado a cambiar su planificación y dar respuesta a la crisis social
que se estaba produciendo. En lo que hace específicamente al
desarrollo económico, durante esos años se trabajó fuertemente en
proyectos productivos sociales, autoempleo, programas nacionales
de subsidios como  el  “Manos  a  la  Obra”.  Se  realizó  un  relevamiento 
en las 60 empresas más grandes de la ciudad sobre los productos
que éstas estaban importando o adquiriendo fuera de Rafaela y que
se podían sustituir por una oferta local.
Junto al sector privado se armaron mesas de diálogo y
consenso en las que participaron los representantes de la iglesia, la
industria, el comercio, la seguridad y organizaciones sociales. El
objetivo que los convocaba era qué acciones en carácter de urgencia
debían realizar para contener a los rafaelinos y buscar reducir al
mínimo el impacto negativo que generaba la crisis, detectar
oportunidades de salidas y no perder el norte. Esto es, aunque era
difícil en ese entonces, seguir preparándonos para aprovechar las
oportunidades del nuevo escenario que finalmente se hizo visible en
2003. Esto significa que se atendió la urgencia, pero también se
continuó con la generación de información. Se formaron más de 150
dirigentes e instituciones tecnológicas certificaron calidad en diversos
ensayos y procesos (tema muy necesario para empresas
exportadoras).
La crisis económica, social e institucional argentina en el año
2002, obligó a responder desde lo local para contenerla
conformándose el Consejo Consultivo Social. Este ámbito
conformado por la municipalidad, las asociaciones de empresarios,
los gremios obreros, las Iglesias, la federación de Vecinales, las
entidades de bien público y de discapacitados, abordó la
implementación y control de los programas sociales. Hoy es un
espacio de diálogo institucional donde se discuten temas estratégicos
para la ciudad. Es importante remarcar que ese rápido accionar con
resultados positivos, fue posible gracias al continuo ejercicio de
diálogo y articulación público-privada que desde el inicio de la década
de los ’90 llevaban a cabo los distintos actores de la ciudad. 
158
 A partir de 2003, el municipio comienza una nueva etapa,
donde los objetivos son en primer lugar: buscar financiamiento para
volver a actualizar el parque de maquinarias y para realizar obras de
infraestructura estratégicas para la ciudad y su desarrollo. En 2004,
comenzó a funcionar el Instituto Tecnológico Rafaela (ITEC)
abocándose a dictar carreras técnicas en función de las necesidades
del territorio. Dentro del Programa de Reforma de la Educación
Superior Técnica no Universitaria, la Fundación para el Desarrollo
Regional y el Municipio llevaron a cabo la instalación de un Instituto
Tecnológico de Formación Superior no Universitaria (ITEC), para
brindar carreras de alta especialización vinculadas a las demandas de
las empresas, con una duración de dos años. Dentro de su Consejo
Consultivo participan la Fundación recién mencionada, el municipio,
la Universidad Tecnológica, la Escuela Técnica y el Instituto del
Profesorado. Esta nueva infraestructura permitió abordar temas como
la innovación y la transferencia de tecnología a la comunidad
productiva.
Se  comenzó  a  trabajar  en  el  proyecto  “Ciudadanía  Digital”  en 
2005. Al interior de la organización esto implica la incorporación de
tecnología, reingeniería de procesos y formación de los agentes, y
hacia fuera, requiere un cambio cultural de mediano y largo plazo. Se
realizaron alianzas estratégicas con una empresa de telefonía local,
se trabajó con el sistema educativo (docentes y alumnos) y junto con
las vecinales para generar centros de acceso a Internet y
capacitación. Se creó una zona Wi Fi en el micro centro de la ciudad,
desde la cual cualquier persona puede acceder a la red Internet
gratuitamente, pensando no sólo en los rafaelinos sino también en
las personas que vienen a trabajar y hacer negocios a la ciudad.
En 2006 se constituyó la Asociación Civil para el Desarrollo y la
Innovación Competitiva por la Municipalidad de Rafaela, en ella
participan el Centro Comercial e Industrial, la Sociedad Rural, el
Ministerio de la Producción de la Provincia, y grandes empresas
privadas. La Asociación está encargada actualmente de gestionar un
proyecto con financiamiento BID/FOMIN, que persigue como objetivo
promover las ventajas competitivas del territorio de la Región Central
de la Provincia de Santa Fe fortaleciendo las empresas que
constituyen sus clusters más importantes: el lácteo, el metalmecánico
y el sector primario.
También en 2006 se creó la Cámara de Empresas de
Desarrollo Informático, sector con perfil exportador de alto crecimiento
en los últimos años. Rafaela cuenta con 39 empresas creadas en las
últimas dos décadas, que desarrollaron en el bienio 2005-2006 más
159
de 150 productos y que en 2006, seis de sus empresas exportaron a
16 países.
En 2007 se inició un proyecto en conjunto con instituciones
públicas y privadas locales y regionales para trabajar la inserción de
la Genómica en el desarrollo de la Cadena Agro-alimenticia Lechera
Bovina. Los objetivos específicos del programa son: generar
conocimientos y la formación de recursos humanos en el área de la
genómica bovina; integrar transversalmente los conceptos a nivel de
genoma con los aspectos cuali/cuantitativos de la producción de
leche, aspectos sanitarios y desarrollo de nuevos productos. En el
proyecto intervienen el INTA, Centro de Referencia Lactobacilus
(CERELA) Tucumán, Estancia Las Taperitas S.A., Fundación
Potenciar, Municipalidad de Rafaela, Centro Comercial e Industrial de
Rafaela y La Sociedad Rural de Rafaela.
Otro aspecto importante a destacar en Rafaela es la
conformación de la ciudad como un centro educativo. A partir de la
década  de  los  ’90,  la  comunidad  cuenta  con  delegaciones  de  cinco 
universidades: Universidad Tecnológica Nacional (con sede en la
ciudad), Universidad Católica de Santiago del Estero (con sede en la
ciudad), Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales (con sede
en la ciudad), Universidad del Salvador (dicta una carrera de
postgrado en Rafaela), Universidad Católica de Santa Fe (dicta una
carrera en la localidad). Completan esta oferta de nivel superior el
Instituto Superior del Profesorado y el Instituto Tecnológico (ITEC) ya
mencionado. Hoy en la ciudad se forman recursos humanos en
ciencias duras como ingeniería, en áreas de tecnologías blandas,
formación docente y carreras técnicas. El 97.5% de la población de 5
6
años y más sabe leer y escribir.
En la actualidad, acompañando el escenario argentino y
proyectando hacia el futuro, el gobierno local renovó su visión y se ha
propuesto como meta continuar articulándose con la sociedad civil,
fortaleciendo los espacios de participación y construcción colectiva de
la ciudad que se quiere. Desde el municipio se piensa una ciudad con
producción de bienes con alto valor agregado y con presencia en
mercados internacionales. Una ciudad segura, que construya
ciudadanía, con un desarrollo de la infraestructura del transporte y la
logística, con altos índices de desarrollo humano y social.
En este marco, y acorde a las nuevas demandas de la
ciudadanía y ante un escenario de crecimiento y oportunidades, el

6
Fuente: Relevamiento Socioeconómico Rafaela 2007 realizado por ICEDeL.
160
municipio modeló una nueva estructura generando una Secretaría de
Gestión y Participación creada para mejorar la gobernabilidad local, la
articulación, innovación y consenso de todo el entramado
institucional, aumentar los niveles de confianza, la cultura cívica de
los rafaelinos y las condiciones de asociatividad local. Se han
redefinido los roles de la Secretaría de Programación Económica, la
cual a partir de diciembre de 2007 se denomina Secretaría de
Desarrollo, Innovación y Relaciones Internacionales, enfocándose en
nuevos temas ligados a la innovación tecnológica y la
internacionalización empresarial. Asimismo el ICEDeL ha redefinido
varios ejes de trabajo entre lo que resalta el denominado “Gestión del 
Conocimiento”.
8.6 Resultados y evaluación de beneficios colectivos
Los resultados de este trabajo continuo y articulado se pueden
observar en la realidad de la ciudad hoy, donde se cuenta con 2,092
establecimientos comerciales, siendo los más desarrollados en los
últimos 15 años autoservicios mayoristas, cadenas de distribución y
unidades de abastecimiento de consumo, redes comerciales
regionales. En cuanto al sector servicio, también mostró un amplio
desarrollo, contando hoy con 2,755 prestadores de servicios, entre los
que destacan: hotelería, sector inmobiliario, servicios informáticos,
telefonía local, servicios agropecuarios, genética animal y genética de
7
semillas.
El sistema productivo industrial está conformado por 432
unidades industriales, 348 microempresas, 77 pequeñas y medianas
empresas, y 7 grandes empresas. El sector genera 7,798 puestos de
trabajo en la ciudad y 2,243 en localidades limítrofes y el resto del
8
país. Si bien los sectores ejes son la industria metalmecánica,
principalmente producción de maquinaria y equipamiento agrícola y
de bienes de capital para la industria alimenticia, la alimenticia
(producción láctea y frigorífica) y la industria autopartista, la ciudad
presenta una importante diversificación industrial ya que se
encuentran presentes productos en 20 de las 23 secciones
industriales que conforman la Clasificación Industrial Internacional
Uniforme (CIIU) versión 3 de las Naciones Unidas. La diversificación
del sistema productivo le da cierta flexibilidad, que sumado al
importante sector exportador, le permite por un lado, adaptarse para
superar las dificultades sufridas por las crisis estructurales, como la

7
Fuente: Base Derecho de Registro e Inspección de la Municipalidad de
Rafaela, 2007.
8
Fuente: Censo Industrial de Rafaela 2006, realizado por ICEDeL.
161
recesión vivida en el país en el período 1999-2002, y por otro,
aprovechar las oportunidades del nuevo escenario, caracterizado por
la salida de la convertibilidad, la recomposición social y más de 5
años de crecimiento económico consecutivos.
En Rafaela el desempleo es del 6.6% y los planes sociales
(plan familia y seguro de capacitación y empleo) bajaron de 3,752 en
9
2003 a 1,800 en 2007. El sector industrial paso de 375 unidades
productivas en 2000 a 432 en 2006, las cuales generaban en la
ciudad 6,274 y 7,798 puestos de trabajo respectivamente. Las ventas
al exterior del sector industrial pasaron de 93 millones de dólares en
2002 a 242 millones en 2007. El sector exportador está conformado
por 44 empresas que en el año 2007 exportaron 242 millones de
dólares. El sector alimentos y autopartes representan el 59.73% y
33.73%, respectivamente, del total exportado. Existe una gran
diversificación de destinos, 84 países, siendo los más representativos
Argelia, Estados Unidos, Brasil, Japón, Rusia, Alemania, Francia,
Chile, Venezuela, Suecia, los cuales representan el 75% del total
10
exportado.
8.7 Recursos de institucionalización de la experiencia
Para concluir, podemos decir, a partir del aprendizaje de esta
experiencia, que una de las claves para poder avanzar en un proceso
de cooperación es la confianza, la cual es algo así como el
combustible de la articulación y la cooperación. Algo por lo cual hay
que estar atentos para que no se agote. Algo importante para no
quedarnos parados en el medio del camino. Y esto se construye
todos los días con conductas éticas, cumpliendo los compromisos,
con credibilidad, con solidaridad, con respeto, transparentando las
relaciones, siendo competentes. Por otro lado el ejercicio de liderar el
proceso es clave en tanto y en cuanto permita tener la capacidad
para lograr el consenso, la capacidad para generar el diálogo, para
relacionar, para manejar los conflictos, para escuchar. No existe red
sin liderazgo.
Por último, la experiencia de desarrollo económico local en la
ciudad de Rafaela si bien dista de lo que son las mejores prácticas
internacionales, también podemos decir, sin miedo a equivocarnos,
que es una demostración de logros que se alcanzan cuando una
comunidad se involucra, se integra, participa y articula. Cuando se

9
En Argentina, es la referencia de lo que se conoce como plan jefes y jefas
de hogar, solventado por el gobierno nacional.
10
Fuente: Relevamiento de Empresas Exportadoras de Rafaela 2007.
162
mantienen en el tiempo los valores de aquellos pioneros que hicieron
grandes estas tierras. Por estas razones, es posible, que la ciudad de
Rafaela haya tenido la capacidad para enfrentar y resolver los
problemas de manera distinta de como ocurrió en otros lugares de la
Argentina.
Si queremos que el lugar donde vivimos sea más justo, más
competitivo, más democrático, más humano, más decente. Si
queremos disfrutar de los bienes, estar seguros, que las cosas
funcionen. Si queremos construir calidad de vida. Debemos saber que
los cambios los hacen los propios actores, nadie los hace por ellos.
Nosotros construimos nuestra propia historia. Porque nada es por
casualidad. Y además no hay secretos ni milagros. Sólo hay trabajo,
esfuerzo, sacrificio, capacidad, entrega, orgullo, voluntad,
compromiso…  y  muchísimas,  pero  muchísimas  ganas  de  que  la 
ciudad sea nuestro mejor lugar en el mundo.
Bibliografía
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en Desarrollo Local, Argentina, Municipalidad de Rafaela y Centro
Comercial e Industrial
 Boscherini F., M. López y G. Yoguel G. (1998), Sistemas locales de
innovación y el desarrollo de la capacidad innovativa de las firmas: Un
instrumento de captación aplicado al caso Rafaela, Documento de
trabajo 10, Argentina, Universidad Nacional General Sarmiento
 CEPAL. Oficina en Buenos Aires. (1996), Política Industrial a nivel local.
Evaluación de la política de la municipalidad para la promoción de la
asociatividad empresarial en pequeñas empresas industriales de
Rafaela, Argentina, Municipalidad de Rafaela y CEPAL
 Costamagna, P. (1999), Iniciativa de Desarrollo Económico Local. La
articulación y las interacciones entre instituciones. El caso de Rafaela,
Argentina, CEPAL-GTZ
 -------------- et alt (2003), "Desarrollo económico local. Articulación entre
instituciones y cooperación público-privada. La experiencia de Rafaela,
Argentina”,  en  Promoción de la Economías Locales y Regionales,
Documentos de la Segunda Conferencia Internacional de la OIT, Perú,
Sede Regional de la OIT para América Latina y el Caribe
 Ferraro, C. y P. Costamagna (2000), Entorno institucional y desarrollo
productivo local. La importancia del ambiente y las instituciones para el
desarrollo empresarial. El caso de Rafaela, Chile, CEPAL. Bs. As.
LC/BUE/R246
 ICEDeL, Censo Industrial Rafaela 2000 y 2006
 ICEDeL, Plan Estratégico de Rafaela 1998, Argentina, Municipalidad de
Rafaela
 ICEDeL, Relevamiento Socioeconómico de Rafaela 2007, Argentina,

163
 Municipalidad de Rafaela
 Mirabella, R. (2002), Estrategias de desarrollo económico en el marco de
la cooperación público-privada. La experiencia de la ciudad de Rafaela,
Documentos del ICEDeL, Argentina, Municipalidad de Rafaela
 Perotti, O. (2004), Una perspectiva desde el operador público: una
estrategia local de desarrollo productivo, Documentos del ICEDeL,
Argentina, Municipalidad de Rafaela
 Quintar, A. et alt (1993), Rafaela: un cuasi distrito italiano a la argentina,
Documento de Trabajo no. 35, Buenos Aires, CFI-CEPAL
 Cámara de Comercio Exterior de Rafaela (2007), Relevamiento Sector
Exportador de Rafaela 2007, Argentina
 Sociedad Rural de Rafaela (2006), 100 años de trabajo y amor a la tierra,
Argentina, SR Libro de los 100 años

164
IX. El desarrollo micro regional en el semiárido baiano: el
caso de APAEB – Valente, Brasil

1 2
Ismael Ferreira y Jacqueline Brigagão
9.1 Problemática de origen y componentes principales
Este artículo tiene por objeto presentar una experiencia de desarrollo
sustentable emprendida por pequeños agricultores que han
conseguido fomentar el desarrollo sustentable de una micro región,
además de movilizar e influenciar la creación de políticas públicas
3
regionales coordinadas por el gobierno estatal y federal. Se trata de
un ejemplo de la capacidad de movilización y de la articulación de
actores locales en el sentido de promover el desarrollo económico y
social, donde la historia de participación de las comunidades y el
compromiso de los participantes en las actividades son factores
fundamentales para los resultados obtenidos. Con el objetivo de
traducir el carácter regional de la Asociación, en 2004 el nombre fue
oficialmente cambiado por el de Asociación de Desarrollo Sustentable
y Solidario de la Región Sisaleira. Pero como el nombre Asociación
de los Pequeños Agricultores del Estado de Bahia, o sea APAEB-
Valente fue adoptado desde el inicio y es muy conocido nacional e
internacionalmente, los asociados optaron por continuar usándolo.
El texto inicia contando brevemente la historia de cómo surgió
la Asociación y describiendo las principales actividades
4
desarrolladas, las estrategias de sustentabilidad, las acciones
emprendidas en el sentido de promover el desarrollo de la micro
región y los modos como se han dado las relaciones con los
gobiernos municipal, estatal y federal.
La historia de APAEB - Valente está profundamente
entrelazada con el semiárido baiano y con la búsqueda de
alternativas de convivencia con las condiciones climáticas de la
región, así como con las dificultades de los gobiernos municipales en

1
Director ejecutivo de APAEB Valente.
2
Docente de la Escuela de Artes, Ciencias y Humanidades de la Universidad
de São Paulo.
3
Parte de la información aquí presentada fue tomada de: Texeira (2002) y
Jara (1998).
4
Para más información consulte la página web de la entidad:
http://www.apaeb.com.br
165
promover el desarrollo económico de la micro región. APAEB -
Valente está presente en 16 de los 33 municipios que constituyen la
denominada región del sisal. Los municipios son: Valente, donde se
encuentra localizada la sede de la asociación, Santaluz, São
Domingos, Capim Grosso, Nova Fátima, Quixabeira, Jaguarari, Monte
Santo, Nordestina, Queimadas, Araci, Campo Formoso,Cansanção,
Conceição do Coité, Itiúba y Retirolândia.
Esta región se caracteriza por la desigualdad en la
distribución de la tierra, de acuerdo con la Superintendencia de
Estudios Económicos y Sociales de Bahia (2002), las tierras están
distribuidas irregularmente. Las micropropiedades con hasta 50
hectáreas corresponden al 88% del total y ocupan sólo el 30% del
área. Las propiedades consideradas pequeñas, con hasta 100
hectáreas, corresponden al 97% del total de establecimientos
agrícolas y ocupan el 57.7% del área. En el otro extremo, 3% de las
propiedades mayores ocupan el 42.3% del área.
La población de esa región está constituida en su mayoría por
pequeños productores rurales que han garantizado su supervivencia
a través de la cultura del sisal. El sisal es una planta resistente a las
condiciones del semiárido cuya fibra es muy utilizada para la
fabricación de cuerdas y alfombras. A fines de la década de los 70,
con la crisis en el mercado del hilo sisal, los pequeños agricultores
que vivían de la agricultura familiar enfrentaban dificultades debido a
los bajos precios de esta fibra. Al mismo tiempo que vivían las
dificultades producidas por la crisis económica, muchos participaban
en reuniones y discusiones con la pastoral rural de la iglesia católica,
lo que facilitó la organización de los pequeños agricultores en la
búsqueda de soluciones para los problemas comunes. En 1980 se
crearon APAEBs en seis municipios, posteriormente desmembradas
en asociaciones totalmente separadas jurídicamente.
9.2 Objetivos
El objetivo de APAEB - Valente es hacer posible para los pequeños
agricultores, medios para mejorar sus condiciones de vida y fomentar
el desarrollo sustentable local. De esta forma la Asociación tiene
como misión: promover el desarrollo social y económico sustentable y
solidario, buscando la mejoría de la calidad de vida de la población de
la región sisalera.
La lucha para superar la pobreza a partir de la plena
utilización de los recursos del semiárido en el desarrollo sustentable
de la región, siempre fue el objetivo de APAEB - Valente de ahí el
lema:  “El sertão (agreste) tiene todo lo que se precisa. Si falta, la
166
gente  lo  inventa”.  Este lema sintetiza el esfuerzo de los agricultores
de la región contra una visión ampliamente diseminada en Brasil de
que el semiárido es una región donde la seca imposibilita la
producción agropecuaria y el desarrollo.
9.3 Estructuración de recursos
Desde el comienzo, las acciones de APAEB - Valente sólo fueron
posibles debido a los fuertes vínculos de confianza entre los
pequeños agricultores y la creencia de que juntos eran más fuertes y
capaces de participar en forma activa en el mercado del hilo sisal. De
esta forma los recursos que hicieron posibles los primeros negocios y
que servirán de capital de giro son oriundos del denominado “Ahorro 
APAEB”,  que  era  una  cuenta  donde los pequeños agricultores
depositaban sus ahorros y la entidad las administraba garantizando
una remuneración equivalente a la de las cajas de ahorro oficial en
Brasil.
A medida que los negocios fueron prosperando, APAEB -
Valente pasó a tener crédito y a conseguir ayudas tanto en
programas nacionales de crédito como el del Banco Nacional de
Desarrollo Social del Banco do Nordeste, como en organizaciones no
gubernamentales (ONGs) internacionales interesadas en promover el
desarrollo sustentable del semiárido. La fábrica de tapetes es un buen
ejemplo de este tipo de asociación que fue construida con recursos
del Banco del Nordeste, de la Organización para la Cooperación
Internacional para Proyectos de Desarrollo (DISOP), una
Organización Belga sin fin de lucro y de la Inter American Foundation,
de los Estados Unidos.
Durante mucho tiempo la APAEB - Valente tuvo un programa
de microcrédito denominado Fondo Rotativo a través del cual los
asociados podían elaborar un proyecto económico en conjunto con
los técnicos de la Asociación y tomar préstamos para invertir en sus
propiedades. Ahora los programas de crédito son responsabilidad de
la Cooperativa de Crédito (Coopere) y los técnicos de la APAEB
ayudan en la elaboración de los proyectos.
9.4 Etapas de instrumentación y vínculos intergubernamentales
Inicialmente, los agricultores pensaron abrir una cooperativa de
pequeños productores, lo que no fue posible debido a los problemas
de la legislación brasileña, por lo que decidieron crear una Asociación
en 1980. A partir de entonces, comenzaron a desarrollar actividades
que ayudasen a los asociados en el proceso de comercialización de
sus productos, las cuales describiremos a continuación como

167
actividades económicas. Pero era claro para los asociados y
dirigentes que era necesario desarrollar también actividades cuyo
foco fuese la educación y el desarrollo social y cultural de la región.
Presentaremos a continuación en modo resumido cómo se
desarrollaron las principales acciones en estos dos campos.
Actividades Económicas
La primera actividad desarrollada fue la creación de un puesto de
venta, que era una pequeña tienda, donde los asociados podían
comercializar sus productos, así como comprar artículos alimenticios
e insumos más baratos para consumo. Enseguida continuaron con
estrategias para agregar valor al sisal que es la principal fuente de
ingresos de los pequeños agricultores de la región. En 1984,
invirtieron en la implantación de una batidera comunitaria (una central
de mejoramiento de la fibra del sisal) que hizo posible el aumento del
precio del sisal para los agricultores. A partir de entonces APAEB -
Valente invirtió en la búsqueda de medios para eliminar a los
intermediarios, y en 1989 lograron la licencia para exportar la fibra.
Este proceso de sacarle al sisal el máximo rendimiento posible
culminó con la creación de la fábrica de alfombras y tapetes del hilo
sisal.
APAEB - Valente también invirtió en la diversificación de las
actividades productivas buscando fomentar actividades agropecuarias
que pudiesen ser desarrolladas en el semiárido como la
caprinocultura (cría de cabras y carneros). Invirtió en la mejoría del
rebaño, compró reproductores puros e incentivó a un pequeño grupo
de agricultores a criar cabras. Para hacer la cría aún más sustentable
empezaron a utilizar una tecnología desarrollada por la Empresa
Brasileña de Investigación Agropecuaria (EMPRAPA) que hizo
posible utilizar los residuos del hilo sisal en la alimentación de los
animales. La producción de leche creció y permitió la apertura de la
fábrica DaCabra que pasteuriza la leche, produce dulces, quesos y
yogurt. Además de eso, crearon una curtiduría para comercializar las
pieles de los animales.
La artesanía también es una actividad desarrollada por las
familias, especialmente por las mujeres, que busca la generación de
ingresos. APAEB - Valente apoyó la iniciativa de las mujeres e invirtió
en la promoción de cursos de capacitación de técnicas utilizadas en
la artesanía y en estrategias organizacionales comunitarias, lo que
contribuyó mucho para la creación de la Asociación de los Artesanos
del Sisal que reúne artesanos de la región y trabaja no sólo en la

168
producción y comercialización de la artesanía, sino también en la
transformación de las relaciones de género en el semiárido.
Actividades dirigidas a la mejoría de las condiciones de vida, la
educación y la cultura
Una de las preocupaciones que siempre estuvieron presentes en las
discusiones de los asociados era cómo formar la nueva generación,
cómo incentivarla a permanecer en el medio rural y dar continuidad a
los negocios de la familia sin perjudicar los estudios. De ahí surgió la
idea de crear una escuela rural coordinada por la Asociación donde
se pudieran combinar los conocimientos formales exigidos por el
Ministerio de Educación y los conocimientos agropecuarios y
organizacionales. De esta forma, nació la Escuela Familia Agrícola
que ofrece educación primaria para jóvenes de Valente y de otros
siete municipios de la región Conceição do Coité, Retirolândia,
Serrinha, Nova Fátima, Santaluz, Queimadas y São Domingos.
La escuela es mantenida con recursos de la Asociación y los
estudiantes no pagan nada, los padres participan activamente en la
escuela y colaboran realizando pequeños servicios como voluntarios.
El programa de la escuela es el programa de las escuelas federales
que orienta a todas las escuelas regulares en Brasil, pero también
incluye la enseñanza de técnicas agrícolas adecuadas al semiárido y
la iniciación para la administración rural, entre otras. La pedagogía
adoptada es la de alternancias, o sea, los alumnos permanecen en la
escuela por una semana (de lunes a sábado) y la semana siguiente
se quedan en casa.
Uno de los pilares del desarrollo sustentable es la educación
y la creación de una cultura que haga posible que los habitantes del
semiárido desarrollen estrategias de desarrollo a partir de los
recursos locales, para eso es necesario capacitar a los asociados en
nuevas tecnologías. De ahí se originaron los cursos y capacitaciones
que buscan dar herramientas a los asociados y sus familiares para el
uso de técnicas que sean eficientes en el semiárido, acciones de
educación ambiental, estrategias de organización de la unidad
productiva, asociación y cooperativismo. Estos cursos están dentro
de un programa de acompañamiento técnico constante que incluye la
visita de técnicos, el intercambio de experiencias entre los
productores y la búsqueda permanente por crear una nueva
mentalidad donde la preservación del medio ambiente y las
actividades productivas puedan caminar juntas. APAEB ha
incentivado la recuperación de la flora nativa a través de un extenso
programa de reforestación.

169
 APAEB ha invertido en diversos modos y estrategias de
convivencia con la seca y en la mejoría de las condiciones de vida. La
escasez del agua ha sido una de las dificultades constantes de las
familias del semiárido. Para ayudar a las familias de los agricultores a
lidiar con esa cuestión, la Asociación compró una perforadora para
hacer pozos artesianos, además de eso invirtió en metodologías de
aprovechamiento y almacenamiento de agua. La misma política de
buscar el máximo aprovechamiento del agua se aplica también a la
energía solar. Esta región es cálida y cuenta con sol todo el año. De
esta forma APAEB incentivó el uso de la energía solar, distribuyó kits
de fácil utilización que han sustituido gradualmente otros tipos de
energía, como por ejemplo, la sustitución del diesel para la
iluminación doméstica.
El esparcimiento y la diversión también son entendidos como
fundamentales en el proceso de mejoría de la calidad de vida, la
construcción del club social y de la casa de cultura en Valente
demuestran que hay esfuerzos en el sentido de crear espacios de
esparcimiento y cultura en la región.
Es necesario resaltar que, históricamente, las prácticas de los
gobiernos municipales del semiárido del nordeste brasileño son
pautadas por relaciones políticas y prebendas, y no en la
participación y en el diálogo con la sociedad civil. Como afirma
Gusmão P. P (1996:137):
“Finalmente en lo que respecta al proceso político en los municipios
nordestinos, las condiciones necesarias para la instrumentación de
la participación no están dadas. Los gobiernos locales aún
permanecen controlados por los grupos económicos tradicionales.
Faltan principalmente instrumentos legales que institucionalicen e
impulsen la descentralización, la participación popular y la
democratización de la gestión pública. La representatividad que se
registra es de carácter puramente formal, y la prefectura es sólo la
instancia donde se concretan la confrontación de intereses”.
De este modo la organización APAEB - Valente no contó con
el apoyo de los gobiernos municipales y muchas veces, debido a sus
propuestas de organización y proyectos, fue vista por éstos como una
amenaza a las prácticas políticas de la región. Aún hoy, a pesar de
las contribuciones que la Asociación ha hecho para la micro región,
no ha conseguido establecer diálogos y alianzas con los gobiernos
municipales. Lo contrario ocurre en la relación con los gobiernos
estatal y federal. La asistencia técnica y la capacitación de los
agricultores ofrecida por el gobierno del estado, es clara muestra de
ello. Otros ejemplos son los diversos convenios realizados con los

170
programas del gobierno federal, como por ejemplo el programa Casa
Brasil que en alianza con dicho gobierno hace posible el acceso
gratuito a Internet de banda ancha, en la Casa de la Cultura, o el
programa Bola da Vez que apoya la realización de actividades
deportivas para los jóvenes.
De cierto forma, todas las conquistas de APAEB a lo largo del
tiempo y las transformaciones que promovió en el semiárido, fueron
fundamentales para los cambios en la forma de actuación del
gobierno federal y estatal en la región, ya que crearon algunas
políticas públicas inspiradas en las soluciones encontradas por
APAEB como mecanismos de acción que puedan beneficiar a
asociaciones de pequeños agricultores. Como por ejemplo, los
programas de crédito del gobierno federal y los programas de
asistencia técnica del gobierno estatal.
Se espera que gradualmente, los cambios provenientes del
desarrollo sustentable propuesto por APAEB - Valente también
puedan introducir transformaciones en la cultura política local.
9.5 Resultados y evaluación de beneficios colectivos
Es difícil presentar los resultados obtenidos por APAEB - Valente sin
que sea repetitivo con lo que ya se ha mencionado. Vamos a
destacar solamente algunos resultados que pueden ser cuantificados
y que beneficiaron explícitamente a toda la población de la región:
 El Puesto de ventas es hoy el mayor supermercado de Valente y
como los precios son bajos, los otros establecimientos
comerciales de la ciudad también practican precios más bajos
para mantener a sus clientes, lo que beneficia a la ciudad.
 Las estrategias de comunicación desarrolladas por APEB -
Valente buscan diseminar las metodologías de convivencia con el
semiárido, las experiencias de los agricultores e información de
interés de la población local sobre diversos temas. Se trata de un
intento de hacer programas de medios locales, o sea,
contextualizado con los intereses regionales. Los vehículos
utilizados para transmitir estas noticias son: la radio Valente que
tiene un programa de lunes a sábado denominado Conversación
de la Gente, que transmite las noticias de APAEB; un programa
semanal de variedades y un programa diario de media hora de
duración en la TV Cultura del Sertão localizada en Conceição do
Coité que puede verse en toda la región; el boletín mensual
informativo Folha do Sisal con una tiraje de 4,000 ejemplares; el

171
 boletín semanal Folha de APAEB; un coche con parlantes y la
página web de la entidad.
 APAEB cuenta hoy con 650 familias asociadas y genera 560
empleos directos en Valente, beneficiando directamente a 5,000
personas. 20,000 personas reciben leche de cabra a través del
convenio con el Programa Fome Zero. Podemos estimar que
todas las acciones desarrolladas por la Asociación benefician
indirectamente a 40,000 personas en la región.
Se puede concluir, a partir de los datos presentados en todo
el artículo, que son muchos los beneficios que la APAEB ha traído
para la micro región en estos 28 años de existencia. Pero uno de los
mayores orgullos de los asociados es el de haber demostrado en la
práctica que el sertão (agreste) tiene todo lo que la gente necesita
para vivir y que es posible crear e inventar a partir de los recursos de
esta micro región.
9.6 Recursos de institucionalización de la experiencia
Sus 28 años de vida hacen de la APAEB una práctica completamente
institucionalizada. Dos han sido las variables que han permitido la
permanencia de esta experiencia. La primera de ellas, y la más
importante, es la capacidad de organización de los pequeños
agricultores quienes tuvieron conciencia de que su trabajo unido
podía convertirlos en actores capaces de modificar sus circunstancias
y generar bienestar para toda la micro región. Gracias a ello, pudieron
crear instituciones y generar acciones que no sólo apoyan su
permanencia, sino que incluso han influido en las políticas públicas
desarrolladas por otros ámbitos de gobierno.
El segundo factor clave para la institucionalización de esta
práctica ha sido la sinergia generada a través de la coordinación con
los gobiernos federal y estatal. Éstos han tenido la voluntad política
de reconocer los logros de la APAEB, apoyando su trabajo y
estimulando la réplica de sus acciones a través de políticas públicas
aplicadas en todo el país y en el estado. Sin duda alguna, al día de
hoy, el mayor reto de la APAEB no es sólo continuar y ampliar sus
logros, sino también encontrar los medios para establecer canales de
diálogo y acuerdo con los gobiernos locales. Con ello, no sólo se
lograría potenciar el trabajo de ambas partes, sino también incidiría
en la evolución de la cultura política del Estado brasileño en beneficio
de su sociedad.

172
 Bibliografía
 Teixeira, E. (2002), O local e o Global limites e desafios da participação
cidadã, São Paulo, Cortez Editora
 Gusmão,  P.  P.  (1996),  “Sistemas  Municipais  de  Governo  e 
Desenvolvimento Sustentável na Região do Semi-Árido  Brasileiro”,  en 
Planejamento e Políticas Públicas, No. 14, Dez.
 Jara, Carlos J. (1998) A Sustentabilidade do Desenvolvimento Local: Um
processo em Construção, Brasília: Instituto Interamericano de
Cooperação para Agricultura: Recife, Brasil, Secretaria de Planejamento
do Estado de Pernambuco SEPLAN

173
X. Puro Potosino, San Luís Potosí, México1
2 3
Ady Carrera y Flavio Lazos
10.1 Problemática de origen y componentes principales
El municipio de San Luís Potosí es la capital del estado del mismo
nombre que se encuentra ubicado en el centro de la república
2
mexicana. La superficie total del municipio es de 1,443.14 Km. y
representa el 2.38% del territorio estatal. De acuerdo con el INEGI, la
población del municipio en 2005 era de 730,950 habitantes. En la
época colonial, San Luís Potosí tuvo como principal actividad
económica la extracción de minerales como plata y oro. Actualmente,
su producción se ha diversificado en los renglones de agricultura,
ganadería, industria manufacturera, comercio y servicios. 
En enero de 2004, de acuerdo con la última encuesta
aplicada por el gobierno municipal de San Luís Potosí, el tema de
mayor preocupación para la población era el de la inseguridad,
seguido por el de la falta de oportunidades de trabajo. Basados en el
razonamiento de que un elemento importante para combatir la
inseguridad era la generación de más empleos y mejor remunerados,
y que para conseguirlo se debía de diseñar una estrategia en la que
participaran los tres niveles de gobierno y la iniciativa privada, el
ayuntamiento de San Luís Potosí puso en marcha el programa “Puro 
Potosino” en febrero de ese mismo año.
“Puro Potosino” apoya el crecimiento y fortalecimiento de las 
micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES), las cuales han
sido históricamente ignoradas y que sin embargo, juegan un papel
central en el desarrollo de la economía local. Hoy en día, este grupo
de empresas representan el 95 por ciento de las entidades
económicas del municipio, lo que significa que son la principal fuente
de empleo, respondiendo por el 75 por ciento de la ocupación en San
Luís Potosí.

1
Los autores agradecen al Ing. Mayorico Hidalgo, Director de Desarrollo
Económico Municipal del municipio de San Luís Potosí; al Lic. Carlos García
Siller, Subdirector de Impulso Comercial, y a su equipo de colaboradores, la
amplia información y ayuda proporcionada para la elaboración de este texto.
2
Investigadora por proyecto del CIDE: ady.carrera@cide.edu y
adymex@yahoo.com
3
Director de Finanzas Públicas de Locallis: flazos@locallis.org.mx
174
 Este programa ha focalizado su esfuerzo en impulsar la
competitividad de las MIPYMES. Si se considera la importancia que
éstas últimas tienen dentro del universo total de empresas, en la
creación de empleos y en el ingreso de innumerables familias, es de
esperarse  que  “Puro  Potosino”  contribuya  plenamente  a  combatir  la 
inseguridad y otros problemas sistémicos que exige la ciudadanía,
fomentando empleos y riqueza local.
Además, la competencia entre entidades federativas por
atraer inversiones productivas es un reto creciente que demanda más
y mejores acciones públicas, pues sus impactos van marcando el
perfil económico de las regiones del país. En este contexto, el
programa “Puro Potosino” narra un exitoso caso municipal que puede 
competir frente a frente con experiencias estatales.
10.2 Objetivos
Formalmente, el objetivo general de “Puro Potosino” es:
“Lograr  la  articulación  productiva  regional  y  sectorial  para  el 
desarrollo de proveedores potosinos de calidad, promocionar y
detonar oportunidades de negocio para las empresas potosinas
mediante la vinculación con las grandes cadenas comerciales y de
servicios a nivel nacional e internacional. Además de concientizar a
la población de la importancia que tiene el consumir dichos
productos para el desarrollo económico de San Luís Potosí.
Considerando para ello un análisis de las potencialidades y
vocaciones productivas del municipio de San Luís Potosí, lo cual
resultará en mayores oportunidades de negocio y de empleo para
4
sus habitantes”.
El programa busca inducir un proceso de continuo
crecimiento económico sustentable y posicionar al municipio de San
Luís Potosí dentro de las 10 ciudades más competitivas de México,
contando con una ciudad cuyos productos y empresas participen en
el mercado nacional e internacional y que logre atraer inversión y
genere empleos bien remunerados, promoviendo así una mayor
cohesión social y una mejor calidad de vida para sus habitantes.
El programa también se propone promover la unión entre
empresarios de la región, aprender de experiencias exitosas y
sensibilizar a la población sobre la importancia de consumir productos
y servicios hechos en la entidad. Con base en estos objetivos
generales se plantean los siguientes objetivos específicos:

4
Tomado del formato de inscripción al Premio Gobierno y Gestión Local
2007.
175
 i) Fortalecimiento de las MIPYMES, ya que es ahí donde está el
potencial de la generación de riqueza de San Luís Potosí.
ii) Lograr unión entre los empresarios locales potosinos.
iii) Evolución  hacia  una  cultura  empresarial  del  ‘sí  se  puede 
competir a lo grande’.
iv) Generación de nuevas empresas.
v) Campaña permanente hacia la población que permita
establecer que cuando se compra un producto o servicio
hecho en el municipio de San Luís Potosí, se benefician todos
sus habitantes.
vi) Fomentar la generación de empleos mejor remunerados.
10.3 Estructuración de recursos
El programa es muy eficaz y eficiente, con un costo muy bajo si se
toma en consideración la relación costo-beneficio, los resultados
obtenidos y el número de empresas atendidas. En 2007, el
5
presupuesto  de  “Puro  Potosino”  fue  de  $550  mil  pesos, sin incluir
sueldos y salarios del personal, provenientes de los recursos propios
del municipio. Con dicho recurso se logró beneficiar a 682 empresas,
es decir una inversión por empresa de alrededor de $806.00.
Cabe señalar que además del recurso propio se pudieron
obtener recursos adicionales por más de $550,000.00, provenientes
de los gobiernos federal y estatal, y de las propias aportaciones de
los empresarios integrados al programa. Esto quiere decir que el
presupuesto se logró duplicar gracias a las gestiones realizadas y a
los excelentes resultados de “Puro Potosino”.
Para 2008, el programa cuenta con un presupuesto de
$550,000.00, y se tendrá que ser muy creativo en la aplicación de
dicho recurso ya que el número de empresas afiliadas ha crecido a
720. Por ello se buscará gestionar mayores recursos estatales,
federales y de los empresarios para seguir teniendo los mejores
resultados posibles en beneficio de las empresas locales.
10.4 Modalidades de integración de la sociedad
El acercamiento con los usuarios del programa fue difícil en su
comienzo, debido a la desconfianza generalizada de la ciudadanía
hacia los programas de apoyo del gobierno. Sin embargo, lo que más

5
Aproximadamente 50 mil dólares estadounidenses.
176
ha funcionado ha sido la publicidad de boca en boca por parte de los
propios empresarios. En febrero de 2004, durante el primer evento de
“Puro  Potosino”  se  contaba  con  35  empresas,  las  cuales  pudieron 
colocar sus productos en una de las principales cadenas comerciales
en San Luís Potosí. Al día de hoy, 720 empresas han confiado en la
calidad y solidez del programa y día con día el número de afiliados
sigue en aumento gracias al respaldo de los empresarios.
Los medios de comunicación han sido muy importantes para
consolidar al programa. Se han realizado alianzas y convenios para la
difusión de los eventos, pero sobre todo se han logrado descuentos y
tarifas especiales para que las empresas locales se puedan anunciar
en medios masivos de comunicación, lo cual, tradicionalmente, había
sido muy costoso para las MIPYMES.
Como público usuario de “Puro Potosino” se puede identificar 
a:
 Las MIPYMES, independientemente de su grado de
formalización, cuyo capital sea de potosinos, o cuya
operación se lleve a cabo en el municipio.
 Jóvenes emprendedores.
 Cámaras empresariales.
 Medios de comunicación.
 Instituciones financieras.
 Universidades y organizaciones diversas que promueven el
desarrollo económico de San Luís Potosí.
10.5 Etapas de instrumentación y vínculos intergubernamentales
“Puro Potosino” se creó en febrero de 2004, al interior de la Dirección
de Desarrollo Económico Municipal, basado en una visión centrada
en la competitividad regional como una ventaja comparativa para
captar inversión productiva nacional e internacional. El primer y
principal reto entonces fue consolidar una recién creada Dirección de
Desarrollo Económico e iniciar el proceso de identificación de las
necesidades de la población en materia económica y de
oportunidades de empleo. Para ello se evaluaron los programas
existentes de las diversas dependencias federales y estatales, para
encontrar áreas de oportunidad.
Derivado de lo anterior, se comprobó que los esfuerzos
estaban enfocados a la atracción de inversiones extranjeras, las

177
cuales son positivas y generadoras de una importante infraestructura
y de muchos empleos. Sin embargo, a diferencia de las grandes
empresas transnacionales que mandan sus utilidades a sus países de
origen, las utilidades de las MIPYMES se quedan y reinvierten en el
municipio. Por ello se consideró que hacía falta un mecanismo de
apoyo a emprendedores y empresas locales ya que la riqueza del
municipio se genera al consolidar las MIPYMES potosinas.
El programa consiste en diversos servicios de promoción para
MIPYMES ya establecidas, pero también para emprendedores que
quieren comenzar su propio negocio. La oferta incluye una gran
variedad de servicios, como el de capacitación a través de
seminarios, cursos, talleres, foros, congresos y diplomados dirigidos a
los empresarios y sus empleados. También se ofrece asesoría en la
comercialización para apuntalar la promoción de productos potosinos
mediante la participación en exposiciones y ferias comerciales a nivel
local, nacional e internacional.
“Puro  Potosino”  no  otorga  financiamiento  con  recursos 
municipales pero si ofrece asesorías para conseguirlo mediante
análisis de la oferta disponible, requisitos y necesidades; diseñando
alternativas  ‘a  la  medida’  de  cada  caso.  También  se  realizan 
diagnósticos de exportación para determinar la capacidad
exportadora de las empresas, desarrollando un plan de trabajo para
lograrlo en el mediano plazo. Se cuenta con un Centro de Atención
Empresarial en donde se brinda atención personalizada y asistencia
en trámites para facilitar la instalación y operación de empresas.
Asimismo, el programa tiene una incubadora de empresas en
la que se da apoyo para la elaboración de planes de negocio para
potenciar el crecimiento en mejores condiciones. Esta actividad se
realiza con la ayuda de instituciones de educación superior como el
Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de Monterrey y la
Universidad Autónoma de San Luís Potosí. Además se ofrecen
paquetes de publicidad y difusión a través de Internet, prensa, radio y
TV con precios preferenciales. Por ejemplo, un spot de radio cuesta
$8.00, cuando el precio comercial va de $80.00 a $100.00 c/u.
6
También se cuenta con un portal de Internet para estos efectos.
Todos los servicios son gratuitos y para ser beneficiario de éstos sólo
se requiere estar dado de alta en la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, o allí se recibe asesoría para  hacerlo,  y  “tener  ganas  para 
formar tu empresa y crecer al doble”.

6
www.puropotosino.com
178
 Para simplificar trámites, aplicar programas oficiales, abrir
mercados y obtener condiciones preferenciales, el equipo de la
Subdirección de Impulso Comercial, principal responsable del
programa dentro de la Dirección de Desarrollo Económico Municipal,
mantiene estrecha comunicación, negocia acuerdos y firma convenios
con múltiples actores. Entre éstos últimos se encuentran instituciones
federales, como Banco de Comercio Exterior ahora Promexico, la
Secretaría de Economía, la Secretaría del Trabajo, la Secretaría de
Turismo, la Secretaría de Marina, la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (SEMARNAT), el Sistema de Administración
Tributaria y el IMSS, entre otros.
También hay una importante colaboración con dependencias
del gobierno estatal, como la Secretaría de Desarrollo Económico, la
Secretaría del Trabajo y el Sistema de Financiamiento para el
Desarrollo. Además se cuenta con la participación de agentes
privados como las grandes empresas comerciales Wal-Mart, Soriana,
Oxxo y CostCo; cadenas radiofónicas y otras organizaciones como el
Colegio de Notarios e instituciones educativas, por citar algunas de
ellas.
Al interior del programa también se busca tener herramientas
de administración modernas que implican un buen trabajo en equipo,
la planeación y evaluación constante con más de 14 indicadores de
gestión, con base en los cuales mes tras mes se determinan los
logros comparados con el objetivo inicial. Esto lo mantiene innovando
y  buscando  la  mejora  continua  del  proceso.  Gracias  a  ello,  “Puro 
Potosino”  está  certificado  desde  agosto  de  2006  bajo  la  norma  de 
calidad ISO 9001:2000. Esto garantiza a los usuarios la mejor
atención y el mejor servicio a sus demandas. Además, en enero de
2008 se logró la re-certificación de calidad, comprobando con esto un
esfuerzo permanente y comprometido.
El programa no desapareció cuando concluyó el gobierno
municipal que lo creó, por el contrario, ha sido fortalecido debido a la
excelente aceptación del empresariado local y de la población en
general.  “Puro  Potosino”  fue  rediseñado  y  mejorado  durante  la 
gestión actual, 2007–2009. De hecho, para dar continuidad a los
programas en marcha, el nuevo director de Desarrollo Económico
7
conservó a todo el equipo de trabajo de la pasada administración.

7
En total 20 profesionistas, incluidos los cuatro subdirectores (Impulso
Comercial, Asuntos Internacionales, Turismo y Fomento Industrial) todos los
coordinadores y asistentes.
179
 Al día de hoy, en el programa participan activamente 720
empresas, las cuales pueden gozar de todos los servicios que ya han
sido descritos. Es importante mencionar que se han tratado de
aprovechar las tecnologías actuales como lo es el uso de Internet y
bases de datos entre otros, para mantener una comunicación directa
con cada una de las empresas afiliadas. Actualmente, se está
analizando la posibilidad de contar con telefonía IP y la instalación de
un Call Center “Puro  Potosino”  para  mantener  la  vanguardia  y  el 
contacto directo con los empresarios locales.
10.6 Resultados y evaluación de beneficios colectivos
Sin duda alguna, uno de los resultados más importantes del programa
es el haber logrado su continuidad de una administración a otra, de
forma tal que se encuentra en su quinto año de operación
ininterrumpida. Esto fue posible gracias a los excelentes resultados
obtenidos. De acuerdo con los reportes mostrados, durante 2006 se
registraron 602 empresas beneficiadas con al menos una acción del
programa y al cierre de agosto de 2007, se contaron 682.
Actualmente, más de 720 empresas están inscritas en el programa y
el número de afiliados sigue creciendo día a día. De éstas, el 50% ya
se encuentra vendiendo en las grandes cadenas comerciales de
México, y un 20% está exportando de manera directa o indirecta a
diversas partes del mundo.
Según cifras de los responsables, más de 350 empresas
locales han logrado colocar sus productos en cinco grandes cadenas
comerciales. En una de éstas, Wal-Mart Tangamanga, se pudo
verificar la oferta de una decena de productos de la región, y en una
tienda Oxxo, de más de 70 productos diferentes. Varios de los
empresarios participantes que fueron consultados telefónicamente
valoraron que los pedidos de estas cadenas se convirtieron en sus
clientes más importantes a partir del apoyo municipal. A nivel
internacional, se han logrado acuerdos interinstitucionales de co-
inversión pública-privada para emprender misiones comerciales de
productores regionales a ciudades del sur de Estados Unidos, como
McAllen y Pharren Texas.
No todas las empresas/empresarios se benefician de todos
los servicios que  ofrece “Puro Potosino”, debido a que, dependiendo 
de su situación particular, cada uno requiere de apoyos diferentes.
Pero los empresarios consultados reconocieron la utilidad de los
esquemas  de  promoción  porque  son  soluciones  “a  la  medida”. 
Mediante la incubadora de negocios del programa se han creado 130
nuevas empresas. El número de asesoría en financiamientos

180
asciende a 280, y 25 empresas han aprovechado los incentivos
fiscales, como sustanciales rebajas en los impuestos y derechos
municipales, para ampliar su planta o iniciar operaciones.
Tradicionalmente para las MIPYMES es muy costoso
anunciarse en medios masivos de comunicación. Gracias a la gestión
de  “Puro  Potosino”,  ahora  es  posible  que  un  mayor  número  de 
empresas locales se anuncien y logren posicionar su marca en el
mercado estatal y nacional. Gracias a todas las acciones descritas, se
ha logrado la apertura de 24 centros de venta de productos típicos
como vía de comercialización directa para muchos de los
beneficiarios del programa, de los cuales el 65% pertenece al sector
alimentos y abarrotes. Los ocho centros más recientes se instalaron
en 2007, ubicados en gasolineras y hoteles para ejecutivos.
El programa ha tenido logros importantes en sus objetivos,
como la generación de más de 4,900 empleos directos y 2,000
indirectos. También ha conseguido elevar el consumo de los
productos y servicios elaborados en San Luís Potosí, mediante el
slogan de “cuando usted compra un producto o servicio potosino nos 
beneficiamos todos”. Otro resultado igual de significativo es que “Puro 
Potosino”  ya  no  sólo  abarca  a  empresas  del  municipio.  Junto  con la
Secretaría de Desarrollo Económico estatal, se encuentra en diseño
la puesta en marcha de un esquema semejante para las cuatro
regiones de la entidad.
Una  de  las  claves  para  el  éxito  de  “Puro  Potosino”  es  su 
ordenada administración interna. Dispone de un interesante esquema
de monitoreo y seguimiento de las acciones realizadas y de las
empresas “socias”. Como se mencionó, “Puro Potosino” cuenta con el 
certificado de calidad en el servicio ISO 9001:2000. Es importante
resaltar que aunque el programa no tiene un alto impacto en el
presupuesto municipal, ocupa un lugar relevante en el discurso del
presidente municipal y aporta mucho a la visibilidad del quehacer de
la autoridad local entre el sector productivo no sólo a nivel local, sino
de todo el estado e incluso fuera de él.
El programa ha participado en ferias nacionales e
internacionales al lado de las secretarías de desarrollo económico de
los estados y no de los municipios, por lo que los funcionarios
estatales de otras entidades se sorprenden de que un municipio esté
buscando abrir mercados para los productos locales, cuando
tradicionalmente, los gobiernos federal y estatal han sido los
promotores del desarrollo local.

181
 A sugerencia de auditores externos de calidad en la
certificación ISO 9001:2000, la Dirección de Desarrollo Económico
elaboró un estudio comparativo de Benchmarking para detectar y
evaluar  otros  programas  municipales  parecidos  a  “Puro  Potosino”. 
Los resultados del estudio muestran que no existe un programa que
ofrezca la integralidad de  servicios  de  “Puro  Potosino”  a  nivel 
municipal.
Por todas estas razones, el municipio de San Luís Potosí
presentó  la  experiencia  de  “Puro  Potosino”  en  la  edición  2007  del 
Premio Gobierno y Gestión Local, otorgado por el CIDE, obteniendo
el primer lugar. Por sus características, el programa ha sido invitado a
presentarse en eventos internacionales como el Seminario
Internacional Buenas Prácticas de Gestión Urbana en Gobiernos
Locales y el Encuentro Innovación Local en América Latina, ambos
organizados por el CIDE.
10.7 Recursos de institucionalización de la experiencia
A partir de la reforma en 1983 del Artículo 115 de la Constitución
federal, los municipios del país se vieron obligados a enfrentar
enormes retos, entre ellos, convertirse en agentes de su propio
desarrollo. Las circunstancias jurídicas, políticas, económicas e
institucionales en las que tienen que cumplir con esta responsabilidad
no son las más propicias, por lo que la mayor parte de nuestros
gobiernos locales se ven imposibilitados para promover crecimiento
económico y desarrollo en sus jurisdicciones.
En  este  contexto,  la  experiencia  de  “Puro  Potosino” 
representa una solución innovadora, la cual no requirió de grandes
inversiones o de complejos y costosos sistemas de gestión. La mayor
parte de los servicios del programa ya habían sido creados por
dependencias federales y estatales, e incluso por el propio
ayuntamiento. Pero dichas políticas no tenían ninguna forma de
coordinarse entre sí, por lo que eran poco efectivas para apoyar a
quienes estaban dirigidas: los empresarios, quienes en muchos casos
las desconocían. El aporte está en una visión integral de las
necesidades de empresas y emprendedores para acercar diversos
medios que faciliten su labor y los apoyen para obtener mejores
resultados.
Si bien es cierto que la interacción entre actores públicos y
privados dispuestos a apoyarse mutuamente es la clave para el éxito
del programa, la responsabilidad de su operación es estrictamente
municipal. Este es un factor esencial que puede apoyar la
consolidación de esta práctica, el hecho de que la intensa labor de
182
gestión y coordinación intra e intergubernamental realizada provenga
del propio gobierno local, es decir, el motor que lo empuja está dentro
del propio municipio.
Esto representa un cambio fundamental en la percepción que
tradicionalmente tienen los gobiernos municipales mexicanos acerca
de que la solución a sus problemas tiene que venir de fuera y que
ellos son incapaces de resolverlos por sí mismos. En este caso, el
gobierno municipal de San Luís Potosí no esperó a que la federación
o el estado le ayudaran a atraer inversión a su territorio. Por el
contrario, desarrolló las condiciones para aprovechar la que ya poseía
el municipio y para estimular que ésta creciera.
Como lo señaló el Subdirector de Impulso Comercial:
“El municipio debe ser el primer promotor de la actividad económica 
en beneficio de la ciudadanía. Si los municipios tomamos un rol
principal como promotor económico de las MIPYMES creemos que
se fortalecerá la integración productiva regional y nacional. No
debemos esperar que los gobiernos federal y estatal resuelvan la
falta de oportunidades y de productividad en nuestros municipios”.
Considerando el tiempo que lleva funcionando y la inversión
requerida, los resultados obtenidos  por  “Puro  Potosino”  son 
impresionantes, no sólo a nivel local, sino en todo el estado. Otros
municipios de la entidad como Soledad de Graciano Sánchez, Villa
Hidalgo, Villa de Reyes, Santa María del Río, Matehuala, Río Verde y
Real de Catorce han pedido replicar el programa en sus jurisdicciones
y hoy en día se encuentran inscritas en “Puro Potosino” empresas de 
todo el estado. Esto es muestra inequívoca de que el programa es
replicable no sólo en el estado de San Luís Potosí, sino a nivel
nacional. Esto ha sido fundamental para que el nuevo ayuntamiento
haya decidido darle continuidad al programa y al equipo de servidores
públcos.
La consolidación de “Puro Potosino” depende de tres factores 
fundamentales. El primero de ellos, es el trabajo del gobierno
municipal, unido a los otros dos niveles de gobierno mediante la
elaboración de programas integrales de apoyo a las MIPYMES. La
continuidad del equipo de trabajo que opera el programa al interior del
municipio puede ser una variable importante para apoyar este
objetivo. El segundo factor es la iniciativa privada, quien confió en sus
autoridades y participa activamente como promotor de la actividad
económica del municipio. Los sobresalientes resultados obtenidos por
“Puro  Potosino”  ayudarán  a  que  el  sector empresarial, no sólo del

183
municipio sino también del estado, procure la conservación del
programa.
Y por último, la ciudadanía que ha preferido consumir los
productos y servicios locales, dándose así la oportunidad de participar
activamente en el desarrollo de su municipio. Estos tres elementos
han interactuado positivamente con resultados muy exitosos, la
continuidad de esta práctica dependerá de que esta expresión de
buena gobernanza pueda ser mantenida.

184
Desarrollo social local

185
XI. Comuna saludable y foco social: un modelo de gestión
para la promoción de la salud en la municipalidad de
Quillota, Región de Valparaíso, Chile
1
Sergio Avendaño Pinto
11.1 Problemática de origen y componentes principales
La comuna de Quillota, ubicada en la Provincia de Quillota de la
Región de Valparaíso, tiene una población de 75,916 habitantes, de
los cuales el 48.9% son hombres y el 14.9 % habita en las zonas
rurales (INE, 2002).
Quillota es una comuna definida como próspera por el
municipio. Con un Índice de Desarrollo Humano (IDH) Alto y que
progresa positivamente, en los últimos tres años muestra una
evolución similar a la de la región de Valparaíso donde el 86% de la
población tiene indicadores altos o muy altos en salud y educación
2
(IDH, MIDEPLAN y PNUD, 2006). Quillota posee, a juicio de los
gestores municipales, grados importantes de integración social, a la
par que una población activa por lograr mejores condiciones de vida.
La pobreza, sin embargo, en forma consistente con el Índice
de Desarrollo Humano, afecta al 14.1% de la población. De entre
ellos, los más pobres o indigentes alcanzan al 1.2%, ambas cifras
levemente más bajas que el promedio de la Región de Valparaíso
que concentra un 15.3% de la población bajo la línea de pobreza y un
3
2.9% bajo la línea de indigencia (CASEN, 2006). La población pobre
tiende a concentrarse en bolsones urbanos de antigua data. Entre
ellos se reconoce a la población del Cerro Mayaca, en el que en esta
década se están desarrollando diversas inversiones básicas y

1
Investigador del Programa de Innovación Ciudadana en Chile. El autor
agradece a Margarita Fernández, investigadora del Programa, quien
sistematizó la experiencia (se puede consultar en
http://www.innovacionciudadana.cl). También se agradece a las autoridades
de Quillota, en la persona de su alcalde Sr. Luis Mella y a los funcionarios Sr.
Juan Rodríguez y la Sra. Waleska Castillo por la información proporcionada
para la elaboración de este texto.
2
Ministerio de Planificación y Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, respectivamente.
3
Es la Encuesta de Caracterización Socioeconómica del Ministerio de
Planificación (MIDEPLAN) que entrega una amplia gama de indicadores
sociales a nivel nacional, regional y comunal.
186
sociales para contribuir a la superación de la pobreza. Gran parte de
la iniciativa aquí recuperada es impulsada por el municipio con dicho
objetivo.
El problema al que atiende la experiencia se relaciona con la
excesiva e ineficiente provisión de los servicios municipales,
heredada del modelo burocrático –autoritario, vigente hasta inicios de
los años 90. Este modelo se traduce en ciudadanos mal atendidos,
sin reconocimiento de derechos ni de deberes y que no concibe una
dirección de desarrollo para la comuna que se plasme desde el
modelo de gestión.
En un proceso progresivo en el tiempo, la municipalidad, en
tres períodos sucesivos de reelección de su Alcalde, de profesión
médico, ha venido innovando en diversos campos de la gestión local.
Su objetivo ha sido construir un gobierno local real y hacer de Quillota
una comuna saludable, humana y solidaria, en la que se integren los
más pobres, se promueva la equidad y donde la acción del municipio
se concentre en el desarrollo social y en servicios efectivos y de
calidad medibles y evaluables por la población. Desde 1995, en la
comuna está en discusión y en proceso de acumulación las formas de
integración de los servicios sociales, la realización de diagnósticos
sociales, el impulso a procesos de participación ciudadana y la
orientación del quehacer público, no hacia individuos exclusivamente,
sino a familias y barrios.
Desde ese período en adelante, en la comuna se ha diseñado
un Plan Estratégico de Desarrollo cuya principal orientación es hacer
de Quillota una Comuna Saludable. Además se diseñó un programa
de fortalecimiento institucional, una intensa actividad de capacitación
a sus funcionarios y un rediseño de la estructura institucional
destinada a hacer más efectivos e integrados los diferentes servicios
y ámbitos de acción del municipio, para desarrollar una gestión
eficiente, de calidad, oportuna y orientada al desarrollo, la equidad, la
inclusión y fomentar la participación ciudadana.
La experiencia acumulada gracias a los cambios, no todos
logrados exitosamente, se traduce desde el año 2000 en adelante en
implementar activamente un modelo de gestión social basado menos
en estructuras formales y más en la internalización de políticas,
enfoques, criterios y métodos de intervención social en profesionales,
técnicos y el conjunto del personal. Ello redunda en una verdadera
red de gestión plasmada interna y externamente, que se articula tras
objetivos comunes en una experiencia de mutua colaboración. Es
esta acumulación la que se denomina hoy Foco Social, experiencia

187
que integra un conjunto de servicios locales, de coordinaciones
intersectoriales y de fomento de la participación ciudadana para
favorecer la construcción de una comuna saludable y del Gobierno de
Barrio.
11.2 Objetivos
La iniciativa denominada Foco Social, se propone en primer lugar,
promover el desarrollo de una comuna saludable, humana y solidaria.
Asimismo proyecta, aplicando un enfoque territorial, propiciar el
autogobierno de los territorios que componen la comuna. En cuanto al
modelo de gestión específicamente, la estrategia busca desarrollar de
manera integrada, oportuna y responsable la prestación de servicios
sociales de calidad fomentando la equidad. Por último, un elemento
muy central es reconocer el derecho a la participación ciudadana y
fomentar la corresponsabilidad en el desarrollo de la comuna,
promoviendo la integración social.
11.3 Estructuración de recursos
El modelo de gestión municipal denominado Foco Social,
implementado por la municipalidad de Quillota ha involucrado una
cantidad creciente de organismos públicos y privados, sociedad civil
organizada territorialmente, integración de enfoques y perspectivas
innovadoras en términos de diseño, gestión, implementación y
control. Este proceso puede ser detallado considerando los recursos
involucrados en su trayectoria. Haremos especial referencia a los
recursos humanos, y algunas acotaciones con respecto a recursos
económicos, sobre todo cuando hablemos de los resultados a los que
ha llegado la puesta en práctica del Foco Social en algunos sectores
específicos de la comuna en los cuales su impacto ha sido notorio y
significativo.
Nuestra referencia será efectuada a partir de dos ámbitos
interrelacionados entre sí, en primer lugar nos referiremos a la
gestión, entendida en términos generales como la capacidad de
articular recursos diversos (sociales, económicos, culturales,
organizacionales, etc.) en pro de los objetivos propuestos por la
administración municipal principalmente. Un segundo ámbito está
compuesto por la participación ciudadana, en efecto el sistema de
gestión Foco Social concibe la participación ciudadana como uno de
sus fines más anhelados, ya que plantea la articulación eficiente de
los recursos humanos, financieros, de infraestructura y de gestión en
general en una virtuosa interrelación con la sociedad civil. La cual
pasa de ser vista como un mero beneficiario de la política social, a un
sector preponderante en el diseño, gestión e implementación de la
188
política  que  busca  imprimir  un  sello  de  “Comuna  Saludable” 
considerando a la comunidad en todo el proceso.
El foco social opera a través de Mesas Técnicas que van
juntando a los equipos de los tres Departamentos del municipio
responsables de política social según la temática a abordar. La
experiencia que se desarrolla en este documento da cuenta del
proceso vivido por los equipos técnicos de la Dirección de Desarrollo
Comunitario y el Departamento de Salud en el Territorio Cerro
Mayaca.
Desde el principio, la estrategia de intervención revisó los
modelos de atención y las necesidades de articulación de los
equipos, desarrollando una integración de los diversos estamentos
que conforman los Departamentos municipales de Salud, Educación y
la Dirección de Desarrollo Comunitario (DIDECO) en la gestión de
territorios. De esta forma, se construye un marco referencial en
términos de visiones y enfoques comunes que prepara y capacita a
los funcionarios para ingresar y vincularse a los territorios de la
comuna. La capacitación está referida a temas de desarrollo
comunitario, capital social y cultural y métodos de intervención.
Así se crea y estructura un equipo de monitores territoriales,
desde la Dirección de Desarrollo Comunitario, que dinamizan y
acompañan los procesos de trabajo de las comunidades,
conformando mesas territoriales y espacios de diálogo comunidad –
municipio. Por otro lado, la coordinación de los servicios del área en
terreno, funciona de modo relativamente informal y basada en
acuerdos sustantivos alcanzados con la comunidad. Por ejemplo, en
el Territorio de Cerro Mayaca, las unidades de prestación de servicios
de salud que intervienen en las comunidades locales y las unidades
técnico – pedagógicas de educación, que intervienen en las
comunidades escolares de educación de adulto, han incorporado esta
forma de funcionamiento flexible que introduce los acuerdos y permite
la maleabilidad del sistema a las necesidades de este territorio.
La gestión de recursos humanos a partir de este enfoque
estimula la construcción de relaciones con las comunidades locales
fomentando la capacidad de soñar del barrio y de generar un
compromiso mediante un contrato social con el cumplimiento de esos
sueños. En cuanto a los funcionarios municipales, el sistema obliga a
que éstos realicen una evaluación ciudadana periódica de los
servicios ofrecidos por el Foco Social en las diversas unidades que lo
conforman. Asimismo, establece la norma que impide el maltrato a los

189
usuarios como un estándar mínimo de desempeño de los funcionarios
para permanecer en sus cargos.
Por último, en cuanto a gestión de recursos una de las
mayores innovaciones que busca el Foco Social es el desarrollo de
una ventanilla y una ficha social única que permita administrar de
mejor modo los recursos sociales y hacer seguimiento del proceso de
los usuarios.
En cuanto a recursos económicos, podemos decir que los
mayores beneficios se observan en los ámbitos de empleo y de
infraestructura, dícese muros de contención, veredas, pavimentos,
mejoramiento de pisos de tierra, escaleras públicas y de acceso a
viviendas. La inversión total aproximada para estas obras
corresponde  mensualmente  a  $2’090,000  ($USD 4,180), distribuidos
en $1’100,000 ($USD 2,200) aportados por la comunidad organizada
(materiales de construcción y herramientas) y $990,000 ($USD 1,980)
por la municipalidad, en contratación de personal. En esta última
materia, empleo, se han generado cuadrillas de maestros
provenientes de los mismos sectores sociales en que se ejecutarán
las obras.
11.4 Modalidades de integración de la sociedad
Uno de los ámbitos más innovadores de la estrategia de Foco Social
es sin lugar a dudas su modelo de Participación Ciudadana, de
hecho, la participación es considerada un factor de sostenibilidad del
modelo de gestión. El diseño es de tipo territorial, pero no
necesariamente relacionado con el modelo de división territorial
4
basado en la administración de unidades vecinales, sino que parte
de la planificación territorial comunitaria, con el fin de que las
unidades atiendan a intereses y necesidades comunes. Por lo tanto,
resultan muy relevantes en esta propuesta los factores de identidad,
la visión compartida sobre los problemas comunes y los
acercamientos sociales efectivamente existentes.
De esta forma, a través de este modelo se busca construir
espacios de diálogo entre la comunidad y el municipio, los que se
plasman en mesas territoriales de trabajo de acuerdo a la realidad de
cada sector y a sus propias dinámicas, tratando de generar cada vez
mayores grados de inclusión tanto de organizaciones sociales,

4
A través de la Ley Nº 19.418 de Juntas de Vecinos y Organizaciones
Comunitarias, la comunidad puede organizarse para promover el desarrollo
social de su entorno, es el mecanismo de participación comunitario más
tradicional en Chile.
190
instituciones de la sociedad civil, así como organismos públicos
sectoriales. Si bien en términos de definición se busca promover la
capacidad de soñar el barrio y de priorizar los sueños, de modo de
construir un norte de trabajo basado en los intereses, necesidades y
visiones de desarrollo de los habitantes de los territorios; en la
práctica tales orientaciones se aterrizan a través del establecimiento
de contratos sociales entre el municipio y las comunidades. Estos
contratos expresan y definen los acuerdos y compromisos entre las
partes y se van renovando en la medida en que las metas posibles y
viables se van cumpliendo.
Además desde el municipio se transfieren competencias a
dirigentes mediante talleres de capacitación, los que buscan entregar
información fresca respecto de la propuesta de acción del municipio.
En términos de gestión también se establece una corresponsabilidad
entre el ente municipal y las organizaciones, el municipio se
compromete y exige en contrapartida a las organizaciones una
ligazón activa a la base social, que sancione sus liderazgos
cumpliendo con sus estatutos y rendición de cuentas.
Las comunidades administran parte de los recursos de
proyectos y programas que se acuerdan; en este sentido se elaboran
criterios, normas y procedimientos de rendición de cuentas públicas y
evaluación ciudadana, los cuales son fiscalizados por el municipio,
quien en última instancia puede judicializar el incumplimiento de los
compromisos adquiridos.
Debemos mencionar que la estrategia propuesta tiene
diversos grados de penetración en la comunidad de Quillota. Esta
situación se reconoce por parte de la administración municipal como
un criterio propio de su implementación, de esta forma, se asumen los
diferentes ritmos, intereses y procesos de construcción y
empoderamiento de las comunidades. Así por ejemplo, existen
barrios  que  están  en  condiciones  de  desarrollar  el  “Gobierno  de 
Barrio”,  como  el  sector  de  Cerro  Macaya.  Otros  barrios  contienen 
altos niveles de empoderamiento, como el sector de San Pedro, no
obstante existen otros barrios nuevos que requieren tiempo para
conocerse, y algunos que tienen niveles de organización mínima, así
como aquéllos que expresan necesidades muy puntuales y no están
dispuestos a la organización. En todos el municipio contribuye a
generar vínculos, a reconocerse y a quererse entre los vecinos,
levantando  las  relaciones  desde  la  consigna  “Si me cuida, yo lo
cuido”.

191
 En esta perspectiva, la estrategia de intervención pone
especial atención en los dirigentes de las comunidades. El enfoque
procura el hermanamiento entre dirigentes, de modo de producir
intercambios acerca de las formas en que se resuelven los problemas
o se logran producir cambios. Esta acción tiende a cuidar y respaldar
al dirigente y su labor, en un enfoque comprensivo con las dificultades
de su quehacer y de estímulo a la labor voluntaria que estos realizan.
Específicamente en la comunidad del Cerro Mayaca,
participan los dirigentes de las organizaciones territoriales y
funcionales, tomando las decisiones de los programas y proyectos a
ser implementados en su territorio. Para ello se contempla el
Reglamento de Participación Ciudadana así como presupuestos
participativos.
11.5 Etapas de instrumentación y vínculos intergubernamentales
La experiencia se origina en forma previa, pero se revitaliza en el año
2000, cuando inicia la administración municipal cuya primera tarea
fue crear los instrumentos de planificación necesarios para una
gestión municipal integrada, innovadora y con efectividad en el
desarrollo social de la comuna. Tras el objetivo de construir una
comuna saludable, en la que primara el bienestar y la integración
social de sus barrios, la municipalidad debió reordenar su misión y
crear nuevas estructuras y modos de gestión con responsabilidades
claras en el logro de los objetivos.
Internamente se diseñaron tres áreas o “focos de gestión” que 
tienen diferentes responsabilidades: el Área de Desarrollo
Institucional y Gestión Interna; el Área de Desarrollo Social o Foco
Social en la actualidad; y el Área de Gestión Territorial y Desarrollo
Productivo. En la nueva estructura el nivel de decisión radica en la
estructura política de representación (Alcalde y Concejo) pero crea un
nivel de ejecución, formado por las áreas o los focos, provocando una
participación activa de los funcionarios en las decisiones, mediante la
conformación de un Comité Técnico, llamado el Comité de lo
Saludable.
La visión y los objetivos a alcanzar, se plasman en el Plan
Estratégico de Desarrollo Comunal aplicándose un Programa de
Fortalecimiento Institucional que permite capacitar a funcionarios y
estamentos políticos. En este diseño se agrupan diferentes
departamentos municipales en torno a objetivos comunes, los que
hasta ese momento funcionaban desarticulada y piramidalmente, con
poca eficiencia en el uso de los recursos y bajos efectos en el

192
mejoramiento de la calidad de los servicios y en el desarrollo de la
comuna.
Si bien se efectuó un gran esfuerzo en el diseño, la práctica
mostró inadecuaciones de funcionamiento para los desafíos
propuestos. Uno de los focos creados, el Foco Social, que
actualmente agrupa a las unidades de Salud, Educación y Desarrollo
Social y Comunitario, resulta ser el más activo desde la fecha de su
creación, funcionando en forma sistemática y continua, readaptando
el modelo e integrando en su quehacer la gestión territorial y el
fomento al desarrollo productivo bajo la Dirección del Departamento
de Desarrollo Comunitario. Este Foco busca promover la intervención
social integrada, servicios oportunos y de calidad, trabajar por el
desarrollo social y la equidad en el territorio y promover espacios de
participación ciudadana. Se busca con ello optimizar los recursos y
hacer una gestión más eficiente de los mismos, evitando la
dispersión.
El diseño recoge la experiencia y un balance crítico sobre la
intervención social municipal previa y los intentos de construir
programas de integración. La llegada de nuevos recursos humanos
directivos al Departamento de Desarrollo Comunitario y la creación
del cargo de Administrador Municipal en el año 2000, facilitan el
desarrollo de un enfoque que comienza a ser aplicado en la comuna
de modo sistemático. El Foco Social muestra hoy resultados
basados en un funcionamiento menos formal y se sustenta en los
consensos construidos previamente, en los procesos de capacitación
y formación de sus funcionarios y en la valoración de un trabajo
colaborativo y apoyado en redes internas para plasmar la visión de
transformar a Quillota en una comuna saludable.
Los principales hitos y factores claves del desarrollo de este
modelo se han relacionado con tres aspectos sustantivos: de un lado
la aplicación y exitosos resultados que va produciendo el enfoque de
intervención en un sector de la comuna, el sector más pobre
concentrado en el cerro Mayaca, lo que ilustra sus potencialidades y
contribuye al diseño más general de la política. El segundo, el análisis
reflexivo sobre estos resultados al interior del municipio, la relevancia
de realizar un trabajo de equipo para el logro de objetivos comunes y
en un fuerte programa de capacitación de los recursos humanos. El
tercer factor clave ha sido la capacitación y constitución de un grupo
de tomadores de decisiones, como un equipo conductor del cambio
en el que se ha transformado el Comité de lo Saludable.

193
 El Plan de Desarrollo Comunal se transforma en este proceso
en un instrumento que marca el rumbo de la comuna y guía la
planificación territorial, financiera y estratégica. En su ámbito, el Foco
Social asume como su función el desarrollar de manera integrada,
responsable, ordenada, creativa y sensible, la prestación de servicios
sociales a la comunidad, otorgándolos oportunamente y con calidad.
Su razón de ser es la contribución al desarrollo de una comuna
saludable, lo que se define como una que promueve la felicidad y el
bienestar de las personas, que respeta la diversidad, promueve la
equidad y contribuye a la formación de ciudadanos incluidos e
integrados socialmente, fomentando la participación ciudadana y la
corresponsabilidad en el desarrollo social. Esta última dimensión se
plasma en el impulso a la creación del Gobierno de Barrio, que
estimula a la comunidad a asumir una estructura organizacional en su
territorio relacionada con las funciones de desarrollo que perfilan los
ministerios gubernamentales.
La aplicación de esta visión compartida por todos los
estamentos del municipio y liderada por el Alcalde, se traduce en los
objetivos de disminuir los niveles de pobreza comunal; mejorar la
calidad de las viviendas a las que acceden las personas; fortalecer la
capacidad de trabajo y de generación de ingresos; mejorar el acceso
a los servicios de educación de calidad y ofrecer espacios de
participación ciudadana deliberante, estructurada territorialmente y
reconocida como derechos y deberes de las personas y
comunidades. Se valora la existencia de una ciudadanía saludable,
con identidad y sentido de pertenencia al territorio en que habita,
capaz de soñar su propio desarrollo, de organizarse y participar de
las decisiones que afectan su vida y del mejoramiento de sus propias
condiciones de vida.
El Foco Social se asume como la cara más visible del
municipio y el ámbito que lo vincula a las comunidades con la gestión
social, pero también con otras áreas municipales que abordan otras
tareas. En este sentido, la noción de comuna saludable y de
internalización de los modos de intervención de la comuna se plasma
también en el diseño de políticas de transporte, proyectos de
inversión, procesos de reorganización del tránsito y en la gestión de
las problemáticas ambientales.
Así, la interpretación de una comuna saludable y el Gobierno
de Barrio, aunque es un ámbito de definiciones en continua
elaboración y en proceso de implementación, en las experiencias
pilotos del cerro Mayaca y en la localidad de San Pedro, acerca la
gestión social de la comuna al cambio de orientación en la promoción
194
de la salud, que pasa del eje del autocuidado a la incidencia franca en
los determinantes sociales de la salud. Lo que la Municipalidad de
Quillota está contribuyendo a plasmar hoy con el Foco Social, y ese
es su aporte al aprendizaje desde las prácticas de promoción de la
salud, es un modelo de gestión social local que asume el desafío de
construcción de una comuna saludable atendiendo desde espacios
institucionales y visiones más amplias de desarrollo a los factores
determinantes de la salud y al cumplimiento de los objetivos de
participación ciudadana, inclusión social, equidad y desarrollo.
El modelo de gestión también tiene un componente de
articulación intersectorial que ha permitido vincular el aparato público
sectorial en diversas iniciativas diseñadas territorialmente. En general
se establece como norma de todo proyecto que provenga desde fuera
de la comuna o del intersector, y que aspire al apoyo municipal para
su implementación, su adecuación a los procesos de fomento a la
gestión territorial que se están desarrollando en la comuna. Estas
iniciativas deben ser presentadas a las Mesas Territoriales o a los
Espacios de Diálogo con los vecinos y luego ingresar a los contratos
sociales.
La apuesta detrás de esta norma, que es calificada de
autoritaria por diversos sectores, es invitar a todos los que intervienen
en el territorio a contribuir a los objetivos de comuna saludable
definidos por el municipio y la comunidad, así como a construir la
participación ciudadana. La municipalidad no respalda las
intervenciones de tipo instrumental y que no están dispuestas a
sumarse al modelo de gestión construido.
Las instituciones publicas que participan son: Fondo de
Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), la sociedad civil representada
por uno de sus miembros, la directora de DIDECO por el municipio y
el representante de FOSIS denominado Agente de Desarrollo Local,
con voz y voto; más las organizaciones sociales que son sujetas de
programas sociales. En esta mesa se decide la inversión FOSIS en la
comuna y la respectiva focalización de los recursos. También actúa la
Fundación Promoción de la Mujer (PRODEMU) con quien se focaliza
en conjunto los territorios a invertir de acuerdo tanto con indicadores
técnicos como de percepción ciudadana; y Servicios del Sector
Vivienda (SERVIU) con quien, como componente de la mesa técnica
de vivienda, se decide la inversión del Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, con base en la demanda de las organizaciones de
allegados y sin casa de la comuna.

195
11.6 Resultados y evaluación de beneficios colectivos
Los resultados más relevantes de la intervención denominada Foco
Social se producen en dos unidades territoriales: San Pedro y Cerro
Mayaca. En estas unidades, las mesas territoriales en funcionamiento
han permitido materializar la propuesta de integración, sirviendo de
ejemplo para la creación del proyecto de Gobierno de Barrio y la
implementación del Presupuesto Participativo.
Las acciones integradoras han potenciado el trabajo
comunitario, logrando un alto impacto en la participación vecinal, en la
proposición de acciones innovadoras para la integración, el desarrollo
y el mejoramiento de las condiciones de vida con altos impactos
sociales.
El Cerro Mayaca agrupa a 7 Juntas de Vecinos, y 5,000
habitantes, en su experiencia puede evidenciarse el activo proceso de
articulación de las organizaciones vecinales y comunitarias en la
Mesa Territorial, las relaciones horizontales y de confianza, el debate
sobre los proyectos de desarrollo y el compromiso en la co-gestión de
las propuestas. En este espacio se desarrolla un trabajo
mancomunado entre el monitor territorial de DIDECO y el Centro
Comunitario de Salud Familiar (CECOF) construido en el territorio
teniendo como marco los acuerdos establecidos en el contrato social
con las comunidades. El CECOF desarrolla aquí sus políticas y
programas bajo la orientación de promoción de un barrio saludable.
Los resultados en el Cerro Mayaca dan cuenta de una
intervención que promueve la salud del barrio y de sus familias desde
una óptica socio-sanitaria y un enfoque bio, psico, social y ambiental
que atiende a los determinantes sociales de la salud. Desde este
concepto, a lo largo de los ocho años de intervención, se han
abordado desde la Dirección de Desarrollo Comunitario, soluciones a
la infraestructura, la pavimentación de calles y la iluminación con el
apoyo técnico de la Dirección de Obras Municipales (DOM). Desde el
ámbito social, los acuerdos en el Contrato Social para la contención
de la deserción escolar, la delincuencia y el tráfico de drogas, con el
apoyo de la Comisión Nacional para el Control de Estupefacientes
5
(CONACE) y los beneficios del Programa Puente. Esto último ha
redundado en la reducción del tráfico de drogas y la concentración de
éste en una calle al interior del cerro, sujeto al control social, lo que
ha permitido al resto de sus habitantes recuperar espacios públicos.

5
Programa que forma parte de Chile Solidario y focaliza su accionar en las
familias más pobres del país.
196
 La comunidad ha hecho suyo el CECOF desarrollando niveles
de co-gestión y colaborando con recursos humanos de apoyo. En
general las familias viven un mejoramiento en el acceso a la atención
de salud y valoran las bondades del sistema de salud familiar,
espacio desde donde se promueve el autocuidado.
La idea de Gobierno de Barrio, es un desafío que el Alcalde
propuso a los equipos municipales y a la comunidad organizada en la
Mesa territorial. Si bien es cierto, la inspiración emanó de las
experiencias latinoamericanas de la aplicación de la metodología de
presupuestos participativos, los Gobiernos de Barrio van más allá.
Éstos tienen el propósito de instalar un proceso de democratización
real y que involucra la co-gestión con los gobernadores de barrio y
sus respectivos ministros, esta propuesta nace como iniciativa posible
a partir de la experiencia desarrollada en el Cerro Mayaca. Allí se han
gestado relaciones que contribuyen a superar los conflictos y
rivalidades entre vecinos y organizaciones territoriales para crear
espacios de trabajo conjunto en la Mesa Territorial que hoy agrupa a
las organizaciones de cada territorio del Cerro y a organizaciones
funcionales. Estas mesas operan hoy como espacios de deliberación
y control social sobre las propuestas y proyectos de desarrollo
priorizados y concordados en el contrato social.
En esta relación se han definido mínimos sociales como
derechos de los habitantes, los que luego se han trasladado como
políticas comunales. Un ejemplo de ello, es la erradicación de los
pisos de tierra. Otro aprendizaje práctico se asume respecto de cómo
las obras de infraestructura pueden contribuir a la generación de
empleo. Hoy, las actuales obras de construcción de muros de
contención, una necesidad priorizada por sus habitantes, se realiza
por dos cuadrillas de habitantes sin empleo, gestionadas por la
comunidad y concertando aportes comunitarios y de las Juntas de
Vecinos. La experiencia acumulada en el Cerro Mayaca permite
validar el trabajo comunitario y de participación ciudadana y brinda la
pauta para la réplica en diversos territorios de la comuna, y para el
diseño de la política Gobierno de Barrio desde la municipalidad.
En el campo de vivienda se pueden mostrar logros
importantes en materia de cobertura y acceso, así como en la
construcción de barrios realizada de manera directa por la Unidad de
Vivienda creada en el municipio. En el sector El Bajío se han
construido 300 viviendas saludables que conforman un barrio
saludable. Éstas no son iguales sino que mezclan casas nuevas de
distinto precio con el barrio antiguo, y buscan el desarrollo de un
proyecto de integración donde las familias cuenten con servicios de
197
sala cuna, sede social, calles estructurantes, acceso expedito y otros
beneficios. En el barrio antiguo no aceptaban la construcción de
viviendas sociales. El diálogo con los vecinos permitió definir el
proyecto compensando a los vecinos y estableciendo formas de
aminorar el impacto de integrar la vivienda social en el territorio. En
este campo además se desarrollan numerosos comités de ampliación
y mejoramiento de viviendas que llevan adelante proyectos con la
asistencia técnica de la entidad Gestora Inmobiliaria Social (EGIS) la
cual elabora proyectos de vivienda, generando a la vez recursos para
el municipio.
La Experiencia exitosa de la Oficina Municipal de
Intermediación Laboral (OMIL), ha sido premiada por su gestión, sus
alianzas con empresas y sus logros en materia de capacitación e
inserción laboral que generan confianza y satisfacen las necesidades
de las empresas. A ello, se suma el desarrollo de franquicias
tributarias para la microempresa y las alianzas estratégicas para el
desarrollo de trabajo independiente. La comuna muestra un 4% de
desempleo, lo que la hace definir como próspera por el municipio.
En cuanto a la evaluación de beneficios colectivos de la
experiencia, podemos sostener que el modelo de gestión propuesto
ha impactado positivamente en la construcción de la comuna como
un espacio saludable, que promueve la integración y la creación de
entornos saludables a través de la incorporación del enfoque de los
determinantes sociales de la salud. La inclusión de la participación
ciudadana con efecto vinculante a decisiones, que promueve el
desarrollo de capacidades en la población destinataria y que se
plantea como un pilar fundamental de la intervención, ha generado
vinculaciones fructíferas entre el municipio y la comunidad en el
proceso de construcción de una comuna soñada.
Al referirnos al modelo de gestión propiamente como tal,
algunos aprendizajes que se desprenden de esta experiencia se
relacionan con el modo consistente en que se plasma una visión
político-técnica de promover el desarrollo bio, psico, social y
ambiental expresado en la misión de construir una comuna saludable
con el innovador diseño de la gestión social en el municipio para
avanzar en esa dirección. Ello ha supuesto darle contenido al
concepto, integrando en ello de hecho la óptica de los determinantes
sociales de la salud.
Asumirlo en plenitud ha significado reflexión, creación de
instrumentos, instancias de trabajo, procesos de capacitación, diseño
de metodologías de intervención social y diferentes negociaciones

198
con las instituciones sectoriales. No ha sido fácil concretarlo en la
gestión, ha significado construir reglas, lidiar con el clientelismo y con
las soluciones fáciles. La experiencia demuestra también el largo ciclo
de inversión en capital social para construir redes sólidas, solidarias y
ciudadanos activos trabajando por el mejoramiento de su propia
calidad de vida en condiciones de horizontalidad con los actores
públicos. La visión y voluntad de las autoridades políticas de
respaldar estos procesos, asumirlos y proyectarlos con un equipo
coherente de trabajo municipal ha sido un factor clave, así como las
competencias y formación de las Direcciones de DIDECO y Salud,
para colaborar formal e informalmente en el logro de los objetivos.
11.7 Recursos de institucionalización de la experiencia
La experiencia Foco Social difícilmente trascenderá la administración
actual, los motivos son variados, los tres departamentos se rigen por
legislaciones diversas –que más que unir, segregan – y el esfuerzo
está dado por la visión política del actual Alcalde. Por otra parte, del
equipo de DIDECO, cuyo rol es gestionar la Red Foco Social, el 80%
de sus funcionarios son de confianza de esta administración.
Por esta razón es que el esfuerzo está concentrado más bien
en profundizar el modelo participativo de los Gobiernos de Barrio,
promoviendo la cultura de reconocernos como ciudadanos y
ciudadanas dueños de nuestro propio destino, lo que nos permita
soñar el barrio que queremos, la ciudad que queremos y seamos
capaces de hacernos cargo de esos sueños para plasmarlo en
perfiles de proyectos, en la ejecución de estos mismos y en el control
social de su implementación.
Bibliografía
 CASEN (2006), Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional,
Chile
 Índice de Desarrollo Humano, MIDEPLAN y PNUD (2006), Las
Trayectorias del Desarrollo Humano en las Comunas de Chile (1994-
2003), Chile
 Instituto Nacional de Estadísticas (INE) (2002), Censo de Población y
Vivienda 2002, Chile

199
XII. Huertas urbanas, municipalidad de Rosario, Argentina

1
El Ágora
12.1 Problemática de origen y componentes principales
Problemática de origen
En  Rosario,  desde  los  años  ’80,  se  viene  produciendo  el  quiebre  de 
gran parte de las industrias y la desaparición de las pequeñas y
medianas empresas, importantes generadoras de mano de obra. La
zona periurbana se transformó así en asentamientos irregulares,
habitados por familias desocupadas de la región y de inmigrantes de
las provincias del norte del país. Este proceso se profundizó, y a partir
de la crisis económica sucedida en Argentina en diciembre de 2001,
los niveles de pobreza en Rosario llegaron a niveles del 60%. Los
más afectados fueron las mujeres, personas mayores y jóvenes con
mayores desventajas de lograr trabajo formal.
La falta de empleo y su relación con la falta de cobertura
social de crecientes capas de población obligó al municipio a asumir
cada vez mayor protagonismo en las políticas sociales y en el
desarrollo económico local. Para atender esta situación la Secretaría
de Promoción Social de la Municipalidad de Rosario, en convenio con
el Centro de Estudios de Producciones Agroecológicas de Rosario
(CEPAR), implementó el Programa de Agricultura Urbana (PAU) para
la integración social de varones y mujeres de los grupos familiares
vulnerables de la ciudad de Rosario.
Componentes del programa
El PAU está basado en la creación, desarrollo y promoción de
modelos de empresa social de producción y transformación de
alimentos (integración vertical) obtenidos de diversos trabajos en
Agricultura Urbana. Tanto la agricultura urbana social de
procesamiento (verticalización), como las unidades de producción
primaria, son gestionadas por familias o grupos comunitarios en
situación de pobreza con la finalidad de mejorar su condición de vida
mediante la generación de ingresos reales.

1
Texto preparado por El Ágora, una asociación civil sin fines de lucro:
www.elagora.org.ar. La redacción del caso corrió a cargo de la Lic. María
Cecilia Cuel.
200
 Los emprendimientos sociales productivos, desarrollados por
distintos grupos de organizaciones comunitarias, se dedican a:
 Fabricación de biofertilizantes, compostas, postes, herramientas,
etc.
 Producción de plantíos de hortalizas, aromáticas y medicinales.
 Construcción de hornos y panificación artesanal.
 Elaboración de herramientas artesanales.
A través de este programa se han provisto de paquetes de
insumos básicos mínimos a organizaciones sociales y comunitarias
para instalar huertas y comenzar a producir. Estos paquetes están
compuestos de herramientas artesanales como laya, azada, pala,
carretilla, alambre de púas, caños de riego y semillas de temporada.
Cabe destacar que las herramientas de estos paquetes son
elaboradas por los grupos que están desarrollando emprendimientos.
Se han instalado huertas grupales productivas orgánicas
(HGPO) barriales cuya producción es destinada al consumo
comunitario y a la comercialización en las ferias, así como jardines
medicinales barriales. También se ha provisto de acompañamiento y
asistencia a las HGPO a través de tutores técnicos, tutores
estudiantiles y promotores barriales.
La capacitación es el eje del programa, para ello se han
creado los Centros de Capacitación Barriales y se han construido
redes de capacitación, lo cual permite una mayor articulación en el
territorio generando una red solidaria de apoyo junto con otros
actores sociales y sectores de la comunidad. Se han capacitado a
1,200 personas, en su mayoría desocupados pertenecientes a
organizaciones sociales y grupos comunitarios de los distintos barrios
de la ciudad, en las siguientes temáticas:
 Huertas Grupales Productivas Orgánicas (HGPO).
 Calendario de siembra de hortalizas y verduras.
 Producción, manejo y uso sustentable de Plantas Aromáticas
y Medicinales.
 Calendario de multiplicación de aromáticas y medicinales.
 Reciclaje de residuos sólidos.

201
 El PAU cuenta con un Centro Demostrativo de Agricultura
2
Urbana con una superficie de 2,000 m . Este Centro se utiliza como
espacio de capacitación y demostración en el que pueden observarse
modelos productivos en funcionamiento con técnicas agroecológicas
de producción de verduras y plantas medicinales.
Los productos generados por los emprendimientos son:
verduras y hortalizas frescas de estación; plantas aromáticas y
medicinales; productos de cosmética natural; jabones y velas
aromáticas; productos de panificación; dulces caseros; conservas de
vegetales (encurtidos) y herramientas artesanales. Las verduras son
producidas mediante técnicas ecológicas de cultivo con las que se
obtienen alimentos de alta calidad nutritiva, respetuosas del medio
ambiente, sin el empleo de productos químicos de síntesis, ni
genéticamente modificados. La aplicación de esta técnica permite
obtener un alimento completo. Las verduras así producidas expresan
su máximo potencial nutritivo al cultivarse en un suelo fértil sin
contaminantes reconocidas por su buen color, mayor aroma, mejor
gusto y mayor tiempo de conservación. A su vez, las plantas
medicinales y aromáticas manifiestan plenamente sus propiedades.
Estos productos, obtenidos del trabajo mancomunado en
numerosos emprendimientos, conjugan los saberes populares con la
debida asistencia técnica y capacitación que aportan profesionales y
técnicos de la municipalidad y están aprobados por el Instituto del
Alimento de la Municipalidad.
Para complementar las acciones anteriores, el PAU ha
instalado, desde septiembre de 2002, las ferias de verduras y
productos artesanales como espacios de encuentro entre productores
y consumidores para beneficio de ambos. Las ferias son símbolo de
un proceso de construcción de una sociedad inclusiva ya que en ellas
se generan redes solidarias de producción, circulación y
consumo de alimentos sanos, se promueven emprendimientos
sociales desarrollados por vecinos de la ciudad que se encuentran
excluidos del mercado laboral formal y se apuesta a la convivencia y
a la solidaridad como herramientas fundamentales para la
integración social. Las ferias que funcionan en la ciudad son:
Distrito Centro, Distrito Norte, Distrito Sur y Suroeste, Distrito Oeste y
Noroeste, y Distrito Oeste.
En el mes de mayo de 2003, se inauguró en Presidente Roca
y el Río la primera agroindustria social de procesamiento de
hortalizas con el fin de procesar las hortalizas provenientes de las
huertas comunitarias de la ciudad y elaborar bandejas de ensaladas,

202
sopas, etc. Con la colaboración y participación del Instituto del
Alimento se capacitan a los grupos productivos que trabajarán en la
misma. Los productos obtenidos se comercializarán en las distintas
ferias instaladas en la ciudad y en los supermercados. Se prevé
replicar esta experiencia en todos los distritos con el fin de lograr una
red productiva de agroindustrias urbanas sociales que estén
amparadas desde el punto de vista legal y que transforme a este
sector de la población, excluidos socialmente por la crisis, en
pequeños empresarios.
El PAU se complementa con el de Parques Huertas, a través
del cual se desarrollan nuevos espacios públicos como espacios
recreativos, productivos y educativos. El diseño de los mismos
responde a una integración de elementos paisajísticos y productivos.
De esa manera se produce una apropiación de dichos espacios por
parte de sectores excluidos para su utilización como área de
producción e integración social. Se encuentran trabajando en este
componente la coordinación general, promotores, técnicos,
estudiantes de la carrera de agronomía así como huerteras y
huerteros.
Lo que se busca por medio de estas iniciativas es la mejor
forma de aprovechar la experiencia productiva en los denominados
“vacíos urbanos”, zonas que por su localización puedan configurarse 
como “bandas de naturaleza”, que también sirvan para uso recreativo, 
pedagógico y paisajístico. Son sectores sobre los accesos viales a la
ciudad, los bordes de los arroyos o sobre sistemas infraestructurales
que presentan tierras vacantes, no ocupadas, pero en el interior del
tejido urbanizado. La producción realizada en los parques huerta,
siempre con técnicas de cultivo ecológicas, es destinada al consumo
familiar y a la comercialización de las familias huerteras, y se
distribuye en tres zonas: de cultivo de hortalizas, flores, plantas
medicinales, arbustos y árboles; de cultivo ecológico con fines
demostrativos y didácticos; y para parques con fines recreativos.
El proyecto de parques huerta prevé cuatro en la ciudad: La
Tablada, Molino Blanco, El Bosque de los Constituyentes y en Las
Flores. El proyecto del parque-huerta La Tablada –el primero en
llevarse a cabo- fue elaborado desde la Secretaría de Planeamiento,
y presentado posteriormente, ante Vialidad Nacional, organismo
titular de las tierras afectadas, que las entregó al municipio. Así, en el
2006 se iniciaron los trabajos con la plantación de 1,000 árboles, en
conjunto con la Dirección de Parques y Paseos. En tanto, durante el
2007, se trabajó en la huerta propiamente dicha, denominada
“Mamboretá”, en la zona de Acceso Sur, Lamadrid y Gutiérrez.
203
 El proyecto completo prevé un secadero solar, para tratar
algunas verduras y plantas medicinales. También un sector deportivo
y recreativo, dado que allí ya existían unas canchitas de fútbol que
fueron relocalizadas, las que ahora funcionarán en conexión con el
parque-huerta, además de una bicisenda. De este modo, la
concepción central del emprendimiento es la multifuncionalidad del
espacio, donde “dialoguen” y convivan distintos usos. 
Este proyecto lo realizan el Programa de Agricultura Urbana de la
Subsecretaría de Economía Solidaria, que funciona en el ámbito de la
Secretaría de Promoción Social; el Programa de la Costa,
dependiente del Plan de Ordenamiento Territorial de la Secretaría de
Planeamiento; la Dirección de Parques y Paseos, dependiente de la
Subsecretaría de Medio Ambiente de la Secretaría de Servicios
Públicos; y la Secretaría de Obras Públicas, con la colaboración de
Inta-ProHuerta y CEPAR.
12.2 Objetivos
Los objetivos del programa de Agricultura Urbana son:
 Generar formas participativas y solidarias de producción de
alimentos, utilizando técnicas ecológicas que contribuyan a lograr
soberanía alimentaria.
 Lograr la integración social promoviendo emprendimiento social
con equidad de género, destinados a la población excluida del
mercado laboral.
 Mejorar el hábitat y el ambiente barrial y local.
 Generar redes solidarias de producción, circulación y consumo de
alimentos sanos.
El programa tiene las siguientes prioridades:
 Atender a la seguridad alimentaria de las familias pobres urbanas
de la ciudad a partir de la puesta en producción de los terrenos
vacantes y su tenencia segura.
 Establecer un sistema de producción de alimentos de rápidos
resultados (hortalizas ecológicas), que no creará dependencia de
recursos y que sea de fácil adopción por los pobres urbanos.
 Producir alimentos sanos de alto valor biológico, con el fin de
atender a la necesidad de vitaminas y minerales de las familias
pobres.

204
 Establecer  un  sistema  de  comercialización  directa,  en  “Ferias” 
ubicadas en espacios públicos en lugares estratégicos y centrales
de la ciudad.
 Promover la sostenibilidad de la iniciativa a partir de la
institucionalización de la agricultura urbana (las ferias, las
agroindustrias sociales y los espacios para huertas, Parques
Huertas) como política pública.
12.3 Estructuración de recursos
El PAU constituye una alianza entre el gobierno local que aporta
recursos financieros, logísticos, e infraestructura y las organizaciones
como el CEPAR, Ñanderoga y el Prohuerta que aportan recursos
técnicos especializados y sus vínculos con organismos de
2
financiamiento internacional. La gestión del CEPAR en particular ha
sido importante para lograr financiamiento extra con organismos de
cooperación internacional para proyectos complementarios. El
Programa de Agricultura Urbana fue seleccionado por el Programa de
Gestión Urbana de Naciones Unidas para ejecutar el proyecto
“Optimización del uso del suelo urbano” por el cual se ha trabajado en 
la regulación y la tenencia segura de los terrenos. El financiamiento
para la fabricación de las herramientas provino de la Organización
Andaluza por la Paz (ASPA), una ONG española.
La municipalidad también aporta insumos, capacitación,
herramientas, infraestructura básica para desarrollar el proceso de
producción, transformación y comercialización en ferias. El Programa
Nacional de Seguridad Alimentaria, Prohuerta Instituto Nacional de
Tecnología Agropecuaria (INTA) aporta semillas y capacitación. La
Red de Huerteras/os cogestiona las ferias, el parque huerta y las
agroindustrias de verduras y cosmética natural. La Facultad de
Ingeniería de la Universidad Nacional de Rosario apoyó en el diseño
de secaderos solares para verduras y la Facultad de Arquitectura en
el diseño de los Parques Huertas y en la base del Sistema de
Información Geográfica (GIS).
Hay una red de consumidores y empresas locales que
apoyan a la Red de Huerteras/os con compras anticipadas de
verduras  ‘Vale  Verde’  y  ‘Bono  Mano  Verde’.  A  cambio,  las 
huerteras/os devuelven a las escuelas dulces caseros, botiquines de

2
Ñanderoga y CEPAR son ONG’s de la Ciudad de Rosario. PROHUERTA es 
un programa que promueve el uso de las huertas en los sectores más
desfavorecidos que depende del Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria (INTA) que es un organismo del Estado Nacional.
205
plantas medicinales y miniestructuras para huertas escolares en el
marco del “Movimiento de Agricultura Sustentada por la Comunidad”.
12.4 Modalidades de integración de la sociedad
El PAU comprende mecanismos de integración con la sociedad
desde dos puntos de vista: por un lado, el programa es una forma de
reinclusión social de los participantes a través de la recuperación del
mundo del trabajo, de la visibilización de los mismos como actores
sociales relevantes y por su incorporación al circuito económico como
productores y consecuentemente como consumidores. Por otro lado,
el  proyecto  genera  “puentes”  entre  los  miembros  de  la  red  y  otros 
actores de la sociedad rosarina, generando modos de integración
social en forma de redes. En este sentido, la experiencia de Rosario,
se ha caracterizado por articular distintos actores de la sociedad: con
el Estado en sus diversos niveles, con ONGs, con la universidad y
con el sector empresarial:
“Para el tema de los almuerzos que nosotros hicimos con el ‘Vale 
Verde’,  nos  llaman  dos  hermanos  que  tienen  agencia  de  lotería 
en Rosario, que tienen mucho dinero, y nos llaman para comprar
3,000 pesos, trescientos vales verdes para sus empleados. Esta
gente son dueños de un bar muy emblemático en Rosario. Ellos
lo tienen pero lo tienen cerrado, nos los prestaron para que
hagamos los almuerzos, nos donaron el vino pero aparte este
hombre nos decía que hay mucha gente que quiere colaborar con
estas  cosas  pero  no  saben  cómo”  Antonio Lattuca. Director del
Programa.
Por el lado de la integración social de los miembros del
programa, todos reconocen que esta actividad no sólo les ha
significado una mejoría en su ingreso y alimentación, sino que
también en su forma de vida en general, ya que ahora no dependen
de planes sociales para vivir, ni de trabajos precarios.
“Me  daba  mucha  vergüenza.  Qué  hacía  yo  vendiendo  esos 
3
yuyos. Pero finalmente vendí y vendí casi todo. No lo podía creer
(…)  Me  sentí  orgulloso de  vender  algo  que  había  producido  con 
mis  propias  manos.  (…)  Aquí  nosotros  no  tenemos  que  dejar 
nada  a  nadie,  todo  lo  que  vendemos  queda  para  nosotros.  (…) 
Ahora estoy tranquilo, me despierto a las 5 de la mañana, me
tomo unos mates y me pongo a trabajar en la huerta. Yo me tomo
unos mates con mi mujer y no tengo a ningún jefe que me esté

3
Hortalizas.
206
 4
obligando o ‘getoneando’ de aquí para allá”. Marito, huertero de
la red.
Si bien el PAU es una iniciativa desarrollada por el gobierno
municipal, la ONG CEPAR fue la responsable del aporte técnico,
brindando toda su experiencia previa de trabajo en agroecología y
vinculándola con la Red Agroecológica para darle sostén y visibilidad
como propuesta creativa e innovadora. También el Programa
Prohuerta INTA ofreció apoyo institucional para darle mayor
credibilidad a la iniciativa tan necesaria en toda etapa inicial.
12.5 Etapas de instrumentación y vínculos intergubernamentales
En febrero de 2002 inició el programa, y para septiembre de ese
mismo año se puso en marcha la primera feria semanal de
comercialización de verduras, donde las familias productoras
accedieron a un espacio propio de mercadeo. Entre diciembre de
2002 y marzo de 2003, se inauguraron cinco ferias de similares
características, todas instaladas en plazas públicas, actualmente son
seis. La inauguración de la primera agroindustria social urbana de
procesamiento de verduras se inauguró en mayo de 2003, gracias a
la cual grupos organizados y capacitados pueden dar valor agregado
a su producción.
El PAU fue seleccionado en septiembre de 2004, entre las 10
mejores prácticas del mundo de lucha contra la pobreza por parte del
Programa HABITAT de Naciones Unidas y la Municipalidad de Dubai.
Este premio posibilitó validar el programa internamente a nivel político
y en la sociedad. En octubre de 2004, los vecinos del Distrito
Municipal Oeste, el más pobre de la ciudad, votaron en el
presupuesto participativo la construcción de una nueva agroindustria
urbana social de procesamiento de verduras y de cosmética natural,
con jardín medicinal y huerta demostrativa y educativa.
La primera agroindustria social urbana de cosmética natural
se inauguró en marzo de 2005, dando valor agregado a las plantas
medicinales de grupos organizados y capacitados. En agosto de ese
mismo año, el PAU quedó seleccionado entre las cinco mejores
prácticas latinoamericanas de la Fundación Hábitat Colombia de
Naciones Unidas y la Municipalidad de Medellín. La formalización de
la Red de Huerteras/os de Rosario se logró en octubre del mismo
año, con lo cual estas personas tienen una identidad individual y
grupal, pasando de ser desocupados a trabajadores de huertas.

4
Getoneando en Argentina significa mandar a gritos.
207
 Al año siguiente, en noviembre de 2006, el Movimiento de
Agricultura Urbana sustentada por la comunidad ‘Vale Verde’, logra la 
compra anticipada de bolsones de verduras por parte de
consumidores conscientes y responsables para ayudar a la Red
Huertera ante la carencia productiva causada por el granizo. En
marzo de 2007, el Movimiento de Agricultura Urbana sustentada por
la comunidad Bono Mano Verde empresas e instituciones, ayudó a la
Red Huertera frente a las inundaciones. Como respuesta, la Red
entregó botiquines de plantas medicinales, dulces caseros y
miniestructuras didácticas a las escuelas. Finalmente, en mayo de
2007, se inauguró el Primer Parque Huerta del país como espacio
permanente socio-productivo-cultural, con lo que la agricultura urbana
se afianza como política pública.
Al comienzo de la experiencia fue fundamental la presencia
de un equipo técnico fuerte, comprometido y con una visión clara de
las metas propuestas, para poder motivar a los desocupados, que
estaban muy descreídos, y convencer a las autoridades políticas de
las potencialidades de la propuesta; ya que estas últimas estaban
casi desbordadas por la demanda de asistencia, producto de la gran
crisis socio-económica.
Por eso es posible entender al programa como una RED que
vincula organismos del Estado y de la sociedad civil entre sí:
municipio, nación, ONG de la ciudad y de otros lugares, y una red
nacional de agricultores urbanos. Precisamente esta característica
aparece como una de las fortalezas del programa: su enraizamiento
en distintas áreas de la vida social.
12.6 Resultados y evaluación de beneficios colectivos
Desde un punto de vista colectivo –tanto para los miembros de la red,
como para la sociedad rosarina en general- los resultados y
beneficios más importantes de este programa han sido los siguientes:
 Mejoramiento de la condición de vida de los pobres urbanos a
partir de la producción de alimentos de alto valor biológico y la
generación de ingresos genuinos. También dado por el
mejoramiento del paisaje barrial al transformar potenciales
tiraderos de basura en espacios productivos. Se han registrado
en el PAU 791 huerteras y 342 emprendedores feriantes. A través
de encuestas se han relevado los niveles de resultados
económicos, entre 40 y 250 dólares estadounidenses, y un buen
grado de satisfacción por los resultados alcanzados.

208
 Mejoramiento de la condición y posición de las mujeres. A través
de una encuesta realizada en 400 huertas, se diagnosticó que el
92% de las mujeres, que representan el 62% de los/as
huerteros/as, consideran la huerta como su fuente de trabajo, y
un 93% consideró que mejoró la alimentación. El 70% cumplen el
rol de coordinadoras de grupos productivos, y el 50% lograron por
medio de este emprendimiento el acceso a manejo de dinero.
 Acceso a una tenencia segura de los terrenos. En 2003, a partir
del protagonismo de las familias productoras en talleres, se ha
logrado definir los criterios para elaborar los instrumentos legales
en función de sus necesidades. En consecuencia se han
elaborado y sancionado las ordenanzas y convenios de cesión
por parte del ejecutivo y legislativo municipal.
 Se ha instalado el primer parque huerta, dos están en proceso de
ejecución y otros dos están planificados.
 Valoración de los productos comercializados por parte de la
comunidad. Percibida por: i) Encuestas realizadas en las ferias a
los consumidores, quienes destacan la calidad de los productos
por su mayor sabor, conservación y presentación; ii) Recepción
de una mayor demanda de los productos por parte de grandes
consumidores; iii) Solicitud de apertura de nuevas ferias en la
ciudad; iv) compra anticipada de verduras por parte de
consumidores concientes y responsables, para paliar los efectos
del granizo; v) Cantidad de artículos en los medios de prensa
local destacando los alcances logrados por los emprendimientos
vinculados al programa.
 Las Ferias se han instalado como un espacio articulador de la red
de huerteras/os y de la Red con los consumidores.
 Se han rehabilitado espacios públicos, plazas, para instalar las
ferias y tierras para la producción de verduras, por parte de
sectores vulnerables que pueden ejercer sus derechos a recursos
naturales.
 Se han recuperado tierras degradadas mejorando el hábitat
barrial.
 La utilización de técnicas productivas ecológicas.
 La utilización de lugares concretos de la ciudad para vender
periódicamente los productos de la huerta, el pan artesanal y
cuantas conservas naturales pudieran elaborar los grupos

209
 domésticos huerteros, constituyó la creación de una economía
solidaría huertera.
 Se ha visto acortada la distancia entre productores y
consumidores.
 Las ferias funcionan como una red ciudadana de producción,
elaboración, circulación y consumo de alimentos libres de
agroquímicos.
 Mejora en la coordinación e integración entre los distintos actores,
organizaciones e instituciones.
 Cambios en políticas y estrategias locales, nacionales o
regionales a nivel social, económico y ambiental.
 Mejora de la capacidad institucional local.
 Cambios en los procesos de toma de decisiones, incluyendo la
institucionalización de sociedades.
 Reconocimiento e identificación de oportunidades y limitaciones
específicas.
 Cambios en el uso y asignación de recursos humanos, técnicos y
financieros a nivel local.
 Cambios en las conductas y actitudes de la población, y en los
roles de mujeres y hombres.
12.7 Recursos de institucionalización de la experiencia
Entre los recursos y mecanismos más importantes que han apoyado
la permanencia y evolución del PAU se encuentra la movilización de
la sociedad civil a través de organizaciones de base, organizaciones
técnicas y de consumidores para lograr que el gobierno local se
involucre. Asimismo, la motivación y sensibilización a decisores
políticos del gobierno local para apoyar la implementación de la
agricultura urbana en forma conjunta con otras instituciones como la
universidad y ONG, en el marco de una estrategia de desarrollo local
integral, mediante la presentación de metas concretas y realizables.
Otro elemento destacado ha sido el acompañamiento a las
familias productoras con el fin de complementar el componente de
capacitación y motivación; y sensibilizar a la sociedad en general
sobre los beneficios del consumo de verduras ecológicas. Lo anterior
se complementó con el desarrollo, desde el principio, de estrategias
de comercialización directa mediante ferias y la creación de espacios

210
de participación e involucramiento que facilitan la organización de las
familias de desempleados.
El potencial de la Agricultura Urbana para una gestión urbana
sostenible es cada vez más reconocido por las ciudades de la región
y las organizaciones internacionales y nacionales que actúan en ella
como una estrategia para luchar contra la pobreza.

211
XIII. Red de Centros de Desarrollo Hábitat en Hermosillo,
Sonora, México1
2
Ady Carrera
13.1 Problemática de origen y componentes principales
El Municipio de Hermosillo, capital del Estado de Sonora, está
ubicado en la porción centro-occidental de la planicie costera, región
noroeste de México. De acuerdo con el Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Informática, (INEGI) actualmente el
municipio cuenta con 701,838 habitantes. El Informe sobre Desarrollo
Humano México 2004, ubicó el estado de Sonora en la posición 10,
como una de las entidades federativas con mayor grado de desarrollo
del país. Por su parte, Hermosillo ocupa el primer lugar en desarrollo
humano entre los municipios del estado; y de la misma forma, su
perfil económico es de alto nivel.
Por sus características, Hermosillo atrae a un gran número de
migrantes de otros municipios del estado e incluso de otras regiones
del país. Estas personas, al no poder tener acceso a viviendas en
zonas completamente urbanizadas, se han asentado en la periferia
de la ciudad formando colonias irregulares que carecen de servicios
públicos y en donde se presenta un alto índice delictivo. Es
precisamente hacia estos grupos vulnerables que están dirigidas las
acciones del programa aquí analizado. El estudio de esta práctica se
enfoca esencialmente durante la administración municipal que inició
en septiembre de 2003 y concluyó en septiembre de 2006, aunque
como se verá, dichas acciones han tenido efectos más allá de este
período; lo cual hace más relevante esta experiencia.
Es importante destacar que el gobierno municipal de
Hermosillo se ha caracterizado desde hace nueve años por su
3
capacidad de innovación en la gestión pública. Desde 2000, se tiene

1
La información para el período 2004-2006 se obtuvo durante la visita
realizada al municipio en el verano de 2006, en la que participaron el Mtro.
Rodolfo García del Castillo, la Lic. Cristina Lizeth Sánchez Sánchez y la
autora. Los datos correspondientes a 2007 se tomaron de las notas de la
visita de campo realizada por el Lic. Jorge Zamora Fernández de Lara,
profesor-investigador de la UAM Xochimilco.
2
Investigadora por proyecto del Centro de Investigación y Docencia
Económicas (CIDE) y miembro del Consejo Técnico del Premio Hábitat 2006
y 2007 ady.carrera@cide.edu o adymex@yahoo.com
3
Desde la creación del Premio Gobierno y Gestión Local del CIDE en 2001,
el municipio de Hermosillo ha presentado 74 programas en este concurso.
212
evidencia de que el ayuntamiento ha desarrollado una gran cantidad
de programas, en algunos casos con sus propios recursos y en otros
con apoyo del gobierno federal, en los rubros de servicios públicos,
seguridad pública, participación ciudadana, desarrollo urbano,
vivienda y desarrollo social que le han hecho merecedor de varios
reconocimientos. Particularmente el ayuntamiento del período 2003-
2006, destacó por haber obtenido el Premio Gobierno y Gestión
Local, otorgado por el Centro de Investigación y Docencia
Económicas A. C. en tres años consecutivos: 2004, 2005 y 2006. Por
todas estas razones, el municipio de Hermosillo ha sido considerado
como uno de los 10 gobiernos locales con mayor capacidad de
innovación en el país (García, 2005).
La Red de Centros Hábitat de Hermosillo, Sonora obedece a
la iniciativa del ayuntamiento que inició su período en 2003, que llevó
a cabo acciones para mejorar el nivel y calidad de vida de la
población en general, y de los grupos vulnerables en particular. Para
poder realizarlas el ayuntamiento aprovechó los recursos del
programa Hábitat de la Secretaría de Desarrollo Social Federal
(SEDESOL). Este programa “está dirigido a enfrentar los desafíos de 
la pobreza urbana mediante la instrumentación de un conjunto de
acciones que combinan, entre otros aspectos, el mejoramiento de la
infraestructura básica y el equipamiento de las zonas urbano-
marginadas con la entrega de servicios sociales y acciones de
4
desarrollo comunitario en esos mismos ámbitos”.
La normatividad de este programa señala que deben
identificarse áreas urbanas dentro de un municipio, denominadas
polígonos de atención prioritaria, en las cuales debe estar asentado
cierto número de habitantes en situación de pobreza patrimonial.
Aquellos municipios que poseen las características señaladas por la
normatividad del programa, pueden recibir recursos financieros para
llevar a cabo diversas acciones en beneficio de los grupos más
pobres de sus comunidades urbanas. Cada año a partir de 2004, la
SEDESOL, a través del Centro de Investigación y Docencia
Económicas (CIDE), ha organizado el Premio Hábitat con el cual se
reconoce a los municipios que mejores resultados han logrado en la
operación de este programa.
En este contexto, en la ciudad de Hermosillo se identificaron
cuatro polígonos: Café Combate, Olivos, Minitas y Solidaridad; los
cuales tuvieron el perfil idóneo para desarrollar ocho modalidades del

4
http://www.sedesol.gob.mx/index/index.php?sec=60270510&len=1
(20/04/2008).
213
Programa Hábitat: i) Desarrollo Social y Comunitario; ii)
Oportunidades para las mujeres; iii) Seguridad para las mujeres y sus
comunidades; iv) Mejoramiento de Barrios; v) Ordenamiento del
territorio y Mejoramiento Ambiental; vi) Planeación Urbana y Agencias
de Desarrollo Hábitat; vii) Suelo para la Vivienda social; y viii)
Desarrollo Urbano y Equipamiento Urbano e Imagen de la Ciudad.
Siguiendo los lineamientos del programa Hábitat, el
ayuntamiento llevó a cabo un diagnóstico a través del cual se detectó
un fuerte rezago de infraestructura y servicios públicos, lo cual se
reflejaba en el deterioro de la imagen urbana. En las áreas
consideradas prioritarias casi no había espacios deportivos ni
recreativos, además hacían falta servicios de salud ya que muchos de
los habitantes no eran derechohabientes de ninguna institución
gubernamental. La población infantil en particular carecía de servicios
de atención y los adultos, en general, requerían de oportunidades de
capacitación para poder romper el círculo vicioso de la pobreza. Todo
esto se traducía en una gran inseguridad pública y vandalismo, así
como en la falta de sentido de pertenencia y cohesión social en la
comunidad.
El municipio de Hermosillo participó en la edición del Premio
Hábitat 2005, con los resultados obtenidos en materia de
regeneración urbana y desarrollo comunitario con la operación de un
solo Centro de Desarrollo Hábitat: el de la colonia Café Combate. En
2006, el municipio participó en el Premio Hábitat presentando los
logros alcanzados a partir de la construcción y puesta en marcha de
un conjunto de cuatro centros de Desarrollo Comunitario Hábitat. En
ambas ocasiones, el municipio quedó entre los diez finalistas de este
certamen. El ayuntamiento del período 2006-2009, se presentó al
Premio Hábitat 2007, obteniendo el primer lugar en la categoría
‘Mejor Concepto Integral’, dando continuidad a una parte de la política
social de la anterior administración, la de atención a la violencia
intrafamiliar a través del Centro Integral de Atención a la Violencia
Intrafamiliar y hacia las Mujeres (CIAVI).
13.2 Objetivos
Con la construcción del primer Centro de Desarrollo Comunitario
Hábitat el ayuntamiento tenía como objetivo:
“Mejorar  el  entorno  de  las  zonas  de  atención  prioritaria  para 
hacerlas lugares ordenados, seguros y habitables, atendiendo en
forma focalizada sus problemas, buscando abatir la pobreza,
incluyendo obras públicas y acciones articuladas, planeadas
integralmente y ejecutadas en forma coordinada por diversas

214
 dependencias municipales, con la participación de la ciudadanía, con
5
énfasis en la atención a grupos vulnerables y preferentes”.
Al año siguiente, la construcción de cuatro centros perseguía:
“Crear una red de centros que permitan atender en forma integral y 
focalizada las Zonas de Atención Prioritaria (ZAP) de la ciudad, que
presentan marginación y hogares en pobreza patrimonial, a fin de
elevar la calidad de vida y dignidad de las personas, promoviendo el
desarrollo social, mejorando el entorno urbano y el espacio público,
6
teniendo a la familia como el centro de todas las acciones” .
Tomando como base las acciones desarrolladas por la
administración 2003-2006, el actual ayuntamiento ha continuado con
las acciones en materia de violencia intrafamiliar, teniendo como
objetivo:
“Consolidar  al  CIAVI  como  un  espacio  de  atención  integral  a  las 
víctimas de violencia intrafamiliar a través de la intervención de un
equipo profesional interdisciplinario, coordinando esfuerzos
interinstitucionales y de corresponsabilidad entre ciudadanos y
7
autoridades”.
13.3 Estructuración de recursos
Para el financiamiento de la Red de Centros Hábitat se contó con la
participación de los tres ámbitos de gobierno: la federación, a través
de la Secretaría de Desarrollo Social del gobierno federal
(SEDESOL); el gobierno estatal, por medio de su Secretaría de
Desarrollo Social; y el gobierno municipal. Del total de recursos
empleados entre 2004 y 2006, el gobierno federal aportó en promedio
el 45 por ciento, el municipio el 54 por ciento, y el gobierno estatal tan
sólo el uno por ciento. El Cuadro 1 muestra el origen de los recursos
que se utilizaron en este programa entre 2004 y 2006.
Como puede observarse, los recursos municipales fueron
incluso mayores que los aportados por el gobierno federal, lo cual fue
posible gracias a dos factores. El primero, la política social hacia los
grupos más vulnerables fue una de las prioridades del ayuntamiento.
El segundo, el municipio se ha distinguido en el contexto nacional por
su eficiente gestión financiera. Hasta 2006, el 42 por ciento del total
de los recursos de los que disponía la administración municipal

5
Retomado del formato de presentación de proyecto, Premio Hábitat 2005.
6
Retomado del formato de inscripción presentado al concurso Premio Hábitat
2006.
7
Retomado del formato de inscripción presentado al concurso Premio Hábitat
2007.
215
 8
provenían de sus fuentes de ingreso propio. Esto le otorgó un
importante margen en la toma de decisiones para la aplicación de su
gasto de inversión.
Cuadro 1
Origen de los Recursos Ejercidos en el Programa por Ámbito de
Gobierno
Total de Aportación Aportación Aportación
Año
Recursos Federal Estatal Municipal
Invertidos Absoluto % Absoluto % Absoluto %
2004 49,347,947.90 18,396,675.88 37 1,925,233.17 4 29,026,038.85 59
2005 36,550,235.00 17,884,018.00 49 0 18,666,217.00 51
2006 35,785,763.00 17,509,254.00 49 0 18,276,509.00 51
Total/ 121,683,945.90 53,789,947.88 45 1,925,233.17 1 65,968,764.85 54
Promedio
Fuente: Elaborado con base en información proporcionada por el Instituto Municipal de
Planeación del H. Ayuntamiento Constitucional de Hermosillo, Sonora 2004-2006

Esta situación fue muy importante dado que el ayuntamiento

era de un partido político diferente al del gobierno estatal. Su
excelente perfil financiero permitió al municipio de Hermosillo no
depender de recursos del estado para maximizar los fondos
federales. De hecho, la participación del gobierno del estado fue
esencialmente en lo relacionado con el control y vigilancia en el
ejercicio de los recursos. A partir de septiembre de 2006, el gobierno
municipal pertenece al mismo partido político que el gobierno del
estado.
13.4 Modalidades de integración de la sociedad
En la operación de la Red de Centros Hábitat se ha contado con la
participación de una gran variedad de actores sociales. En primer
lugar, a través de instancias ciudadanas como: las asociaciones de
vecinos, comités deportivos vecinales, la Fundación Mickey Mouse
que apoya el servicio de guarderías, algunos estudiantes de la
Universidad de Sonora que prestan su servicio social, el Centro de
Apoyo Humanitario, Mexfam y Grupo Reto.
Además, el ayuntamiento involucró a la ciudadanía de
manera activa en el Consejo Consultivo del Instituto Municipal de
Planeación Urbana de Hermosillo. En esta modalidad de participación

8
El ingreso propio son los recursos financieros que provienen de las fuentes
atribuidas de manera exclusiva por la ley al ayuntamiento, es decir, su
recaudación no depende de ningún otro ámbito de gobierno, tan sólo del
esfuerzo que realice cada municipio.
216
institucionalizada se integraron: el Club Rotario Pitic, el Club de
Leones de Hermosillo, el Patronato de la Costa de Hermosillo, el
Centro de Apoyo Humanitario, el Colegio de Ingenieros Mecánicos
Electricistas y ramas afines de Sonora, el Colegio de Contadores, el
Colegio de Ingenieros Civiles, el Colegio de Arquitectos de la Ciudad
de Hermosillo, la Cámara Nacional de la Industria de la
Transformación, el Centro Empresarial del Norte de Sonora-
COPARMEX, la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción,
la Cámara Nacional de Desarrolladores de Vivienda, la Universidad
de Sonora, El Colegio de Sonora, el Instituto Tecnológico de Estudios
Superiores de Monterrey. Campus Sonora Norte y el Instituto
Nacional de Ecología de la UNAM.
En el caso del CIAVI, actualmente colaboran cuatro
instituciones del gobierno federal, 14 estatales y ocho municipales. La
sociedad civil participa a través de 11 asociaciones, dos grupos
comunitarios, dos instituciones académicas y siete instituciones
financieras. Los cuatro centros Hábitat cuentan con la participación
general de la población de los polígonos, sobre todo niños y mujeres,
quienes toman parte de manera entusiasta en las actividades que se
desarrollan en dichos centros.
13.5 Etapas de instrumentación y vínculos intergubernamentales
La Red de Centros Hábitat se diseñó con una visión integral e
incremental para su consolidación en el largo plazo; para ello se
estructuró en tres periodos. En el primero, se realizaron obras y
acciones con recursos públicos de Hábitat y se dotó de infraestructura
a los polígonos incentivándose la participación comunitaria. En esta
fase, el ayuntamiento determinó y autorizó las obras a realizar con los
recursos del Programa Hábitat, las licitó y contrató. Asimismo llevó a
cabo su supervisión a través del personal adscrito a la Dirección de
Obras Públicas. La administración de los recursos corrió cargo de la
Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras Publicas mediante el
proceso de obra que marca la ley, a través de contratos, fianzas,
estimaciones y bitácoras de obra.
Durante el segundo período, se firmaron convenios con
instituciones y asociaciones civiles interesadas en llevar cursos a los
centros. La operación de los centros se asignó a la Coordinación de
la Red de Centros Hábitat. Los gastos de mantenimiento, operación y
sueldos eran responsabilidad del Ayuntamiento, sin embargo para
2006, las organizaciones sociales que participaban en este programa
ya habían asumido parte del costo de los salarios de algunos

217
capacitadores y profesores, o habían desarrollado esquemas para
financiar servicios tales como la guardería.
Hasta 2006, la operación de la Red de Centros Hábitat corría
a cargo del gobierno municipal a través de tres de sus dependencias.
La Dirección General de Desarrollo Social era la encargada de la
ejecución e instrumentación de acciones sociales, organización
ciudadana y registro de beneficiarios. El Instituto Municipal de
Planeación Urbana (IMPLAN) realizaba las acciones de planeación y
elaboración de proyectos, coordinación, participación, evaluación y
seguimiento, así como de enlace con otros niveles de gobierno. Y la
Dirección General de Desarrollo Urbano y Obras Públicas cuyas
funciones se centraban en la ejecución y supervisión de obras de
edificación, urbanización e infraestructura.
En los centros se desarrolla una gran variedad de actividades
que inciden de manera directa en el bienestar y calidad de vida de la
población de los polígonos ofertándose varios talleres y cursos de
capacitación, así como otros servicios, entre los cuales destacan:
taller de carpintería; taller de soldadura; taller de peluquería; taller de
mecánica; taller de plomería; taller de cocina; taller de cómputo; taller
de jardinería; taller de corte y confección; taller de danza; taller de
guitarra; taller de teatro guiñol; taller de piñatas; servicios de salud;
guardería; curso de violencia intrafamiliar; curso de prevención del
delito para jóvenes; instalaciones deportivas; y el Centro Integral de
Atención a la Violencia Intrafamiliar (CIAVI).
Dos de los servicios en particular tienen un impacto
sumamente positivo para los habitantes de los polígonos. El primero
de ellos es el de guardería, el cual hasta 2006, se prestaba en tres de
los cuatro centros Hábitat: Combate, Minitas y Olivos. El servicio de
guardería está a cargo de una organización civil llamada Mickey
Mouse -incorporada a la Secretaría de Educación Pública- en donde
se atienden a niños de uno a cuatro años de edad. Las guarderías
cuentan con todas las instalaciones y equipo necesario: salones de
clase, área de cantos y juegos, comedor, cocina, baños y patio de
recreo. Además de las maestras, cuentan con un área de salud y
psicología con el fin de proporcionar una atención integral a los
pequeños.
La selección de los niños se realiza con base en un estudio
socio económico y la mayor parte de la población atendida son hijos
de madres solteras que trabajan. La fundación tiene una política de
incorporar en cierta medida a las madres en las actividades de las
guarderías para fomentar la corresponsabilidad. Por otra parte, como

218
hasta 2006 no se contaba con el servicio de preescolar, se ofrecía el
servicio a algunas madres cuyo horario de trabajo es más largo, de ir
a recoger a sus hijos del jardín de niños para llevarlos a las
instalaciones de las guarderías en donde el personal los cuida hasta
las 5 de la tarde.
El segundo servicio más importante es el Centro Integral de
Atención a la Violencia Intrafamiliar (CIAVI). El CIAVI se inauguró en
marzo de 2006 en el Centro Hábitat Solidaridad, ofreciendo un
conjunto de servicios sumamente necesarios en este polígono que es
el más extenso y el que se diagnosticó como el de más alto índice de
violencia intrafamiliar. Desde entonces se contaba con un servicio
integral a cargo de profesionales capacitados: psicoterapeutas,
psicólogas, abogados e incluso policías municipales que habían
recibido capacitación especializada para atender los casos que se
tratan en este lugar.
Actualmente, el CIAVI depende de la Dirección de Desarrollo
Social del municipio, misma que tiene a su cargo la atención a la
mujer en Hermosillo. Las personas que asisten a este centro,
principalmente mujeres con sus hijos, reciben una evaluación física y
emocional, terapia, talleres de autoestima, pláticas sobre el tema de
violencia, asistencia legal y en caso necesario, canalización hacia
albergues.
El funcionamiento de los cuatro Centros Hábitat se dio bajo
un esquema de red que permitió que la experiencia y aprendizaje que
obtuvieron las autoridades al construir y poner en operación el primer
Centro Hábitat en Café Combate, les haya servido para mejorar sus
acciones en los demás. El esquema integrador con el que se diseñó
la red permitió darle consistencia y vinculación a las acciones que se
realizaron en cada centro en el marco de la política de desarrollo
social del gobierno municipal. Con ello también se hizo un uso más
eficiente de los recursos disponibles, a través de la adquisición de
insumos para todos los centros, lo cual abarató su costo; así como la
contratación de profesores para quienes resultó más atractivo trabajar
con el sueldo que les ofreció el ayuntamiento si se les ofrecían varios
grupos.
Es importante resaltar que aunque el funcionamiento de los
cuatro centros se llevó a cabo de manera coordinada, las autoridades
y funcionarios involucrados hicieron los ajustes necesarios para poder
ofrecer en cada polígono diversos cursos y servicios acordes con la
demanda de la comunidad, es decir, los habitantes tuvieron cierto
margen en la toma de decisiones.

219
 Un elemento fundamental para la permanencia del proyecto
desde 2006, es la participación del Instituto Municipal de Planeación
Urbana, también Agencia Hábitat, que cuenta con un Consejo
Consultivo con mayoría ciudadana. El instituto está constituido de
forma tal que el cambio en su administración se realiza a la mitad de
la administración municipal, propiciando así la transferencia de
conocimiento y continuidad a los proyectos.
En la tercera fase de operación de la Red de Centros Hábitat
se previó la conformación de un patronato al que se le entregarían en
comodato los centros para su operación, mantenimiento y absorción
de costos. En esta fase se consideró la participación de instituciones
y asociaciones civiles y de vecinos, siempre bajo la supervisión del
gobierno municipal y un Consejo Ciudadano.
13.6 Resultados y evaluación de beneficios colectivos
Las acciones desarrolladas a través de la Red de Centros Hábitat
hasta 2006, beneficiaron a 15,109 hogares, lo que representaba el
77% de las familias ubicadas en las zonas de atención prioritaria. Los
grupos de beneficiarios son las mujeres, principalmente amas de
casa, jefas de familia, mujeres trabajadoras, niños; adultos mayores;
jóvenes; personas con capacidades diferentes y familias con
problemas de violencia.
Los resultados pueden dividirse en dos grupos. El primero de
ellos son los derivados de la obra pública realizada en los polígonos,
alrededor de los centros Hábitat. En este grupo destaca la realización
de obras de construcción de accesos viales, pavimentación de calles,
construcción de vados de concreto para dar cauce a arroyos que se
forman con las aguas pluviales, señalización de calles y construcción
de líneas de agua potable y alcantarillado que complementaron la
pavimentación de calles.
Esta infraestructura mejoró el entorno urbano y la imagen de
las colonias ubicadas en los polígonos. La pavimentación de calles y
avenidas disminuyó la contaminación de suelo y aire ocasionada por
las nubes de polvo que caracterizaban a estas áreas. Además, estas
colonias son ahora más accesibles, lo cual ha mejorado el transporte
público e incluso la función de seguridad pública, ya que ahora las
patrullas pueden realizar rondas en zonas antes vedadas por su
inaccesibilidad. Por otra parte, las obras elevaron el valor comercial
de los inmuebles de la zona.
La canalización de fondos federales a través del programa
Hábitat de la SEDESOL permitió maximizar los recursos que el

220
ayuntamiento de Hermosillo tenía programados para inversión. En
primer lugar, gracias a este recurso federal, el municipio pudo llevar a
cabo el doble de las acciones planeadas en materia de infraestructura
y desarrollo social. Por otra parte, una vez que los cuatro polígonos
calificaron para hacerse beneficiarios del programa Hábitat, los
recursos del Ramo 33 del presupuesto federal que se pensaba
emplear en estas zonas prioritarias, pudieron ser canalizados a otras
áreas en las que a pesar de que existían grupos en situación de
pobreza, su número no era suficiente para poder acceder a los
recursos de Hábitat.
El segundo grupo de resultados son los que se han generado
directamente de la construcción de los cuatro centros de desarrollo
comunitario Hábitat y que inciden de manera directa en el bienestar y
calidad de vida de la población de los polígonos, sobre todo, de los
grupos vulnerables. En primer lugar se encuentra la oferta de varios
talleres de capacitación, los cuales han beneficiado primordialmente a
mujeres como lo evidencia la información del Cuadro 2.
Cuadro 2
Personas Capacitadas en los Centros Hábitat
AÑO TOTAL HOMBRES MUJERES
2004 582 153 429
2005 1152 452 700
2006 (Proyección) 1225 485 740
TOTAL 2,959 1,090 1,869
Fuente: Instituto Municipal de Planeación del H. Ayuntamiento Constitucional de
Hermosillo, Sonora 2004-2006

Si se considera que de acuerdo con el XII Censo General de

Población y Vivienda del INEGI, en el año 2000, de la población
económicamente activa del municipio 66% eran hombres mientras
que el restante 34% eran mujeres, es posible argumentar que los
talleres de los centros de desarrollo Hábitat constituyen un medio de
acceso para que las mujeres se capaciten y puedan integrarse a una
actividad redituable. Además, hace algunos años, el gobierno del
estado cerró la Escuela de Artes y Oficios de Hermosillo, por lo que la
creación de estos talleres también significa que en ellos se está
capacitando a trabajadores a través de un mecanismo barato y
accesible.
En otro grupo de actividades se encuentran las relacionadas
con la salud y atención a grupos vulnerables como niños y mujeres.

221
En algunos de los centros hay consultorios y se realizan labores de
detección de factores de riesgo de enfermedades como la diabetes,
hipertensión, cáncer de mama y cáncer de próstata. Asimismo, hay
actividades culturales y recreativas que ayudan a prevenir las
adicciones y apoyan la convivencia familiar y comunitaria.
Con el reciente cambio de ayuntamiento en septiembre de
2006, el CIAVI contrató cinco personas más para poder extender el
horario de servicio de 8:00 a 20:00 hrs. Con ello se proporciona
atención a las mujeres de 25 colonias. Asimismo, se han superado
barreras culturales al detectar y apoyar a varones agredidos, quienes
representan aproximadamente el 12% de los casos atendidos. Hasta
junio de 2007, se había beneficiado a 4,120 personas con los
servicios de asesoría psicológica, asesoría legal, trabajo social,
servicio médico y alojamiento  en  el  Albergue  “La  Esperanza”.  En  el 
área de psicología se ofrecen 25 sesiones de terapia semanales, de
una hora cada sesión, mientras que en el área de atención legal se
tramitan y llevan aproximadamente 30 casos al mes. En el CIAVI se
han realizado 156 cursos beneficiando a más de 3,000 asistentes,
además de integrar a más de 60 colonos en grupos comunitarios de
apoyo.
13.7 Recursos de institucionalización de la experiencia
El enfoque clásico establece que el sector público es responsable de
tres funciones principales (Oates, 1993; Musgrave & Musgrave;
1984): i) asignación de bienes y servicios que no producen ganancias
debido a su consumo social y que por lo tanto deben ser provistos de
manera eficiente por el sector público, ii) distribución, la cual implica
la manipulación de la distribución del ingreso con el fin de lograr una
mayor equidad entre los diversos grupos sociales, esta función es la
que se vincula directamente con las políticas sociales de
redistribución para el combate a la pobreza, y iii) estabilización en la
economía para mantener niveles aceptables de empleo y estabilidad
de precios.
Existe un consenso general acerca de que el gobierno
nacional es el más adecuado para llevar a cabo las funciones de
estabilización y distribución; mientras que los gobiernos
subnacionales pueden apoyar al gobierno central en la función de
asignación. Algunos economistas difieren de este enfoque clásico
argumentando que la distribución no debe ser una responsabilidad
exclusiva de los gobiernos nacionales, y que también puede ser
llevada a cabo por los gobiernos locales (Mundell, 1963; Fleming,

222
1964, Lucas,1972; Sargent y Wallace, 1975; y Barro, 1974 citado en
Gramlich, 1985).
La Red de Centros Hábitat de Hermosillo demuestra que este
último argumento puede ser cierto. Aunque las acciones se
desarrollaron con base en los lineamientos establecidos por el
gobierno federal, el gobierno municipal tuvo la capacidad y voluntad
política de adaptarlos a las necesidades de sus habitantes,
particularmente los más marginados. Esta experiencia desarrolló un
concepto integral en la atención de pobreza urbana maximizando
recursos de forma tal que logró impactar de manera contundente la
vida de los habitantes de las zonas de atención prioritaria.
Este caso muestra claramente cómo la adecuada
coordinación entre las instancias de gobierno federal y municipal
puede tener resultados que beneficien directamente a la población
más vulnerable. Si se considera que en nuestro país ha prevalecido
un esquema de subordinación del gobierno municipal ante las esferas
federal y estatal, esta experiencia ilustra claramente que es posible
desarrollar un nuevo esquema de relaciones intergubernamentales
encaminado hacia un federalismo cooperativo en el que el papel del
gobierno municipal sea revalorado.
El actual ayuntamiento (2006-2009), de filiación política
distinta al de las tres administraciones anteriores, tiene el enorme reto
de mantener el perfil innovador que demostraron los gobiernos que le
precedieron. Este elemento tiene una influencia fundamental para dar
continuidad no sólo a la política de desarrollo social sino al resto de
las acciones desarrolladas en beneficio de la población. Esto ha
quedado demostrado en la voluntad que ha tenido el actual
ayuntamiento para apoyar al CIAVI y la política de atención a la mujer
en Hermosillo.
En el mediano y largo plazo se planea el establecimiento del
Instituto Municipal de Atención a la Mujer el cual podría operar una
Red Municipal de Centros Integrales de Atención a la Violencia
Intrafamiliar y hacia las Mujeres, así como la creación de un
Observatorio de Género. También se ha considerado operar un fondo
de apoyo económico para la creación o fortalecimiento de proyectos
productivos para víctimas de violencia intrafamiliar; así como una
bolsa de trabajo para los beneficiarios de los programas de
capacitación a través de vinculaciones empresariales y el
establecimiento de becas de capacitación laboral con reconocimiento
oficial, gracias al convenio interinstitucional con el Instituto de

223
Capacitación para el Trabajo del Estado de Sonora y el Programa de
Becas y Estímulos del Municipio de Hermosillo.
Otro elemento para dar continuidad a esta práctica es la
participación de la ciudadanía. El trabajo realizado debió sentar bases
para que la población exija un mejor desempeño por parte de sus
autoridades. A lo anterior hay que añadir que la incorporación de
organizaciones sociales en la operación de los centros Hábitat ayudó
a crear y fortalecer la corresponsabilidad entre sociedad y gobierno.
La ciudadanía tendrá que probar si la experiencia con la
administración anterior la educó para que siga exigiendo una gestión
pública responsable, eficaz y transparente. En relación con la Red de
Centros Hábitat, es necesario lograr que funcionen con un menor
apoyo del gobierno municipal para que sea la sociedad organizada
quien se haga la principal responsable de ellos.
Finalmente, es necesario recordar que el desarrollo de todas
las prácticas exitosas implementadas por el ayuntamiento de
Hermosillo ha sido posible, en gran medida, debido a la capacidad
institucional de su administración. Esto incluye la excelente gestión
financiera que hasta 2006, permitió al municipio contar con los
recursos necesarios para diseñar e implementar una gran variedad de
programas acordes con las demandas de su comunidad. Así pues,
las acciones que lleve a cabo la actual administración en este sentido,
serán determinantes para conservar el perfil innovador de este
gobierno local.
Bibliografía
 García  del  Castillo,  Rodolfo  (2005),  “Los  desafíos del cambio y la
innovación en los gobiernos locales en México”, en Documentos del
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y
de la Administración Pública, Santiago de Chile
 Gramlich,  Edward  (1985),  “Reforming  U.S.  Federal  Fiscal
Arrangements”,  en  John  Quigley  &  Daniel  L.  Rubinfield  American
Domestic Priorities: An Economic Appraisal, University of California
Press
 Musgrave, R. and P. Musgrave (1984), Public Finance in Theory and
Practice, USA, McGraw-Hill
 Oates, Wallace (1993), Fiscal Federalism, England, Gregg Revivals

224
Planeación del desarrollo,
gestión urbana y territorial

225
XIV. Modelo de desarrollo municipal sustentable. La
Huacana, Michoacán, México
1 2
Rosalía López, Fernando Trejo y Ady Carrera
14.1 Problemática de origen y componentes principales
El municipio de La Huacana se localiza al sur del estado de
3
Michoacán, a una distancia de 161 Km. de la capital del estado. De
acuerdo con el Informe de Desarrollo Humano 2004, Michoacán
ocupa el lugar número 29 entre los estados del país, y La Huacana es
uno de los 28 municipios del estado que presentan un alto grado de
4
marginación.
2,
La superficie del municipio es de 1,952.60 Km lo cual lo
convierte en el 5º municipio más extenso de la entidad. Su clima es
tropical con lluvias en verano y en su territorio se encuentran varios
ríos, arroyos y una presa. La Huacana es un municipio rural cuyas
actividades productivas son básicamente agrícolas, como el cultivo
del maíz, sorgo, ajonjolí, cacahuate, pepino, jitomate, tabaco y
algodón; su ganadería cría ganado bovino, caballar, porcino y
caprino.
A pesar de contar con muchos recursos naturales, la actividad
económica de La Huacana era muy limitada e incapaz de generar los
empleos que la población necesitaba. Como consecuencia, al igual
que muchos municipios del estado, su población empezó a migrar
hacia los Estados Unidos. Ante este panorama, el gobierno municipal
se dio a la tarea de diseñar y poner en marcha un modelo de
desarrollo local eficaz e innovador.
Aunque algunas de las facetas del programa que aquí se
analiza se remontan a hace más de 15 años, fue el gobierno
municipal del trienio 2005-2007, encabezado por su alcalde, quien se
dio a la tarea de promover un modelo de desarrollo que combinara el

1
Texto elaborado con base en: López y Segura (2007). Los datos
correspondientes a 2007 fueron tomados en la visita de campo realizada por
Ady Carrera en noviembre de ese año.
2
Investigadora por proyecto del Centro de Investigación y Docencia
Económicas (CIDE) ady.carrera@cide.edu o adymex@yahoo.com
3
http://www.emexico.gob.mx/work/EMM_1/Michoacan/Mpios/16035a.htm
(15/04/08)
4

http://hdr.undp.org/en/reports/nationalreports/latinamericathecaribbean/mexic
o/mexico_2004_sp.pdf (15/04/08)
226
impulso a proyectos productivos, el aprovechamiento racional de los
recursos naturales del lugar y el desarrollo social de la población. Es
importante destacar que el programa recuperó compromisos y
acciones emprendidas por el gobierno municipal anterior.
Para llevar a cabo este programa, en lugar de preparar un
plan de desarrollo municipal tradicional, el ayuntamiento decidió
trabajar con base en el Plan Estratégico de Desarrollo Sustentable
Municipal 2005–2007. Para su elaboración se retomó lo establecido
en la Agenda 21 y en la Carta de la Tierra. El Programa se diseñó con
base en cuatro ámbitos de desarrollo, cada uno con varios
componentes (Gráfica 1).
GRÁFICA 1
DISEÑO DEL MODELO DE DESARROLLO MUNICIPAL SUSTENTABLE

Fuente: Elaborado por el H. Ayuntamiento de La Huacana, Michoacán 2005-2007

Desarrollo Institucional. En este ámbito se contemplaron

aspectos normativos y organizativos tales como acciones en materia
de transparencia, profesionalización y servicio civil de carrera,
actualización de reglamentos, elaboración de manuales de
organización, mejoramiento de la gestión y coordinación de esfuerzos
con otros municipios de la región.
Desarrollo económico-rural. Se consideró el eje de las
actividades productivas del municipio y fue de suma importancia
dentro del Modelo, pues la mayor proporción de los recursos
presupuestales se destinaron a este ámbito.

227
 Desarrollo Ecológico. Contempló un plan de ordenamiento
ecológico para el aprovechamiento racional y el saneamiento de los
recursos naturales.
Desarrollo Social. Las acciones en este rubro se enfocaron a
potenciar las capacidades de las personas, fortalecer la integración
de las comunidades y aprovechar la sabiduría de la gente como
recurso central para el desarrollo.
14.2 Objetivos
El objetivo central del Programa consistió en operar una estrategia
alternativa de desarrollo municipal basada en criterios de
sustentabilidad ambiental, con fundamento en los planteamientos de
5 6
la Agenda 21 y de la Carta de la Tierra. Estos principios se
concibieron de manera transversal, y para ello se consideraron los
cuatro ámbitos de desarrollo recién descritos.
Los principales objetivos específicos eran:
a) Constituir un gobierno eficiente, normado, profesional,
transparente y con calidad;
b) Impulsar la participación activa de la sociedad en la toma de
decisiones del gobierno municipal;
c) Desarrollar una cultura del cuidado del medio ambiente y
aprovechamiento racional de los recursos naturales para mejorar
la calidad de vida de la población;
d) Promover el desarrollo económico a través de actividades
vinculadas a la agricultura, la ganadería y la pesca, apoyando
proyectos orientados a la producción, comercialización,
organización y financiamiento.
Estos propósitos generales fueron incluidos en el Plan
Estratégico de Desarrollo Sustentable Municipal 2005-2007, el cual
constituyó el instrumento normativo que orientó la amplia gama de
acciones que se llevaron a cabo.
El Modelo de Desarrollo Sustentable fue elaborado a partir de
una doble estrategia:

5
Para mayor información al respecto consultar:
http://www.un.org/esa/sustdev/documents/agenda21/spanish/agenda21sptoc.
htm
6
Mayor información disponible en: http://www.cartadelatierra.org/
228
 a) La integración de un equipo de trabajo con buen perfil, es
decir con formación y/o experiencia técnica, identificados y
fuertemente comprometidos con el proyecto de gobierno y,
b) La activa y amplia participación ciudadana, y de la
población en general, en la toma de decisiones y en particular de los
integrantes del cabildo (regidores).
14.3 Estructuración de recursos
Una de las características más destacables de esta práctica es la
capacidad de gestión y coordinación de las autoridades de La
Huacana, un municipio rural, para lograr financiamiento de otras
instancias de gobierno e incluso de organismos internacionales. El
Cuadro 2 muestra los recursos obtenidos para su operación entre
2005 y 2006.
Cuadro 2
Destino y procedencia de los recursos del programa 2005-2006
Destino Procedencia Monto
Fortalecer el desarrollo del Inversión regional $ 2’115,330.00
sector pesquero de las presas Inversión municipal $ 300,000.00
de Infiernillo y Zicuiràn
Brindar atención especial a Alianza Municipal $ 2’034,197.70
grupos y localidades Opciones productivas $ 594,740.00
prioritarias, sobre todo en la
integración de cadenas
productivas y proyectos que
generen bienes de capital
COINBIO/BANCO $ 2’904 647.88 
Se fortalecen y promueven
MUNDIAL (se espera
iniciativas comunitarias de
superar los 3
conservación y manejo de los
millones de
recursos naturales
pesos)
Consejo Estatal de $12’000,000.00
Ciencia y Tecnología
(COECYT y CONACYT.)
Investigación científica Municipio $ 500,000.00
regional para crear un
fondo regional
de 2 millones de
pesos
Municipio $ 300,000.00

Programa de Educación
Ambiental

229
 Destino Procedencia Monto
Contribución al cuidado, Estatal $ 550,000.00
mejoramiento, recuperación y Municipal $ 250,000.00
aprovechamiento de recursos
naturales.- decreto del área
natural protegida reserva
patrimonial “Volcán del 
Jorullo”
Saneamiento ambiental Niveles municipal, $ 11’000,000.00
1. Planta de tratamiento de estatal y federal
aguas residuales en la
cabecera municipal
2. Adecuado manejo de los Municipio de La $ 1’050,000.00
residuos sólidos.- Huacana
construcción de la 1ª Etapa Municipio de Churumuco $ 250,000.00
del Centro Intermunicipal de Gobierno del Estado $ 750,000.00
Residuos Sólidos
Elaboración propia a partir de los datos otorgados por los representantes del programa
en la evaluación realizada para el Premio Gobierno y Gestión Local en 2006.

14.4 Modalidades de integración de la sociedad

La elaboración de los planes municipales de desarrollo generalmente
se lleva a cabo, en el mejor de los casos, a través de procesos
institucionales  de  “arriba  hacia  abajo”  (top-down), en los cuales las
autoridades locales sólo permiten la participación de actores sociales
o políticos cuyo apoyo está garantizado, mientras que el resto de la
comunidad no tiene medios de influir en la toma de decisiones. En
otras ocasiones, los gobiernos municipales contratan a un despacho
de consultores para la elaboración de estos documentos, los que por
lo general, poco tienen que ver con las características y necesidades
de la población.
En el caso de La Huacana, su Plan Estratégico de Desarrollo
Sustentable Municipal 2005-2007 fue formulado con base en un
amplio proceso de participación social. Este municipio tiene una
amplia extensión geográfica, sus comunidades más apartadas se
encuentran a una distancia considerable de la cabecera municipal.
Con el propósito de que todos los habitantes tuvieran la oportunidad
de expresar su punto de vista para la elaboración del Plan
Estratégico, se llevaron a cabo ocho foros en distintas regiones del
municipio.
Por otro lado, para la ejecución del Plan Estratégico se
organizó y puso en operación el Consejo de Planeación para el
Desarrollo Sustentable La Huacana (COPLADESH) como espacio de
participación social de los actores locales. Asimismo, se creó el

230
Consejo Municipal de Desarrollo Rural Sustentable y se impulsó la
formación de Comités de Desarrollo Comunitario.
14.5 Etapas de instrumentación y vínculos intergubernamentales
El conjunto de las oficinas que integran el gobierno y la
administración municipal, con la participación activa del Síndico, el
Secretario y los Regidores, trabajaron en torno a los cuatro ejes del
Plan Estratégico de Desarrollo Sustentable Municipal 2005–2007. Las
acciones para la instrumentación del programa pueden dividirse en
dos ámbitos: i) las que se llevaron a cabo al interior del propio
gobierno y administración municipal y ii) las que se realizaron con la
comunidad, otras instancias de gobierno y organismos
internacionales.
Al interior del gobierno municipal se diseñó e implementó el
Sistema de Gestión de la Calidad bajo la norma ISO 9001:2000 con
apoyo de la guía IWA4:2005, en todos los procesos del gobierno
municipal. En este marco se actualizó y mejoró la estructura orgánica
de la administración municipal. Como complemento, se decidió llevar
a cabo el seguimiento trimestral de los programas comprometidos.
Para ello se solicitó a la Universidad Michoacana que realizara
evaluaciones sobre el impacto de los programas gubernamentales en
los indicadores sociales.
Por otra parte, se actualizó el marco jurídico municipal
mediante diversos reglamentos: Rastro, Panteón, Residuos Sólidos, y
de Alcoholes. Además se elaboraron los Programas de Desarrollo
Urbano Municipal de los centros de población de La Huacana y de
Cupuán del Río, las poblaciones más importantes del municipio.
Todos estos ordenamientos fueron aprobados y publicados en el
diario oficial del gobierno del estado. También se sentaron bases para
la profesionalización de los servidores públicos del municipio a través
de la implantación de perfiles de puestos; documentación del
procedimiento de administración de recursos humanos; y la
elaboración de programas de formación, capacitación y evaluación
del desempeño.
Con el fin de transparentar las acciones del ayuntamiento y su
7
administración, se creó un portal de Internet, en el cual se publicaron
todos los planes de gobierno y sus responsables. Esto se
complementó con una oficina específica y el establecimiento de un
comité de adquisiciones con la finalidad de hacer un uso eficiente y
transparente de los recursos públicos. Asimismo, se crearon cinco

7
www.lahuacana.gob.mx
231
centros comunitarios con Internet a los que podían acceder el 20% de
la población estudiantil de secundaria del municipio.
El gobierno municipal implementó un Programa de Desarrollo
Rural Municipalizado cuyos avances para el 2006 conllevaron
recursos federales, estatales, municipales e incluso agencias
internacionales como el Banco Mundial. Como se verá más adelante,
el municipio promovió una gran variedad de proyectos productivos a
lo largo y ancho de su territorio, considerando siempre el respeto por
el medio ambiente y la sustentabilidad. Para su financiamiento se
realizó un amplio trabajo de gestión de recursos disponibles de
programas estatales y federales para el desarrollo rural, como el
Programa de Opciones Productivas de la Secretaría de Desarrollo
Social federal (SEDESOL).
Lo anterior se vio acompañado de acciones en el ámbito
ecológico, a través de programas de manejo y conservación de
recursos naturales, saneamiento y mejoramiento ambiental,
educación ambiental, siembra de árboles con propósitos de
reforestación y mejoramiento del paisaje. En estas acciones
destacaron el tratamiento del agua residual de la cabecera municipal
y la implantación de un nuevo sistema de recolección y disposición de
desechos sólidos.
En materia de desarrollo social se llevaron a cabo varios
programas financiados con una mezcla de recursos propios y los
gestionados por el municipio ante instancias estatales, federales e
internacionales. Entre las acciones destacaron las del programa Alfa
TV, diseñado para reducir el analfabetismo en el municipio; el
programa de certificación de comunidades saludables, el
otorgamiento de becas escolares, la campaña de salud visual y la
construcción de infraestructura para servicios de salud.
El trabajo con la comunidad se realizó, como ya se mencionó,
a través de la promoción de instancias de participación como el
Consejo de Planeación del Desarrollo Sustentable de La Huacana, en
el que se contó con la participación de los ejidatarios y los miembros
de las asociaciones ganaderas; a quienes se puso en contacto con
funcionarios y expertos a quienes se invitaba a las reuniones
mensuales. Asimismo, se estímulo la participación de los habitantes
de todas las localidades del municipio a través de la creación de 70
Comités de Desarrollo Comunitario.
Mención especial merece la asociación intermunicipal
promovida por La Huacana con otros cuatro municipios, que se
convirtió en un programa interestatal, pues participaron municipios de
232
dos entidades federativas: Michoacán y Guerrero. Las actividades
conjuntas entre los cinco municipios consistieron en una estrecha
colaboración en torno a los problemas comunes en la Presa Adolfo
López  Mateos,  denominada  también  “el  Infiernillo”.  Parte  del  trabajo 
realizado fue un ordenamiento de pesca, con el cual se buscó
aprovechar los recursos pesqueros de la presa mediante la
generación de un esquema de trabajo con los pescadores.
Para ello se trabajó con la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) para
velar por el cumplimiento de las normas mexicanas. Si bien, gran
parte de la actividad de la presa se orienta a la pesca de Tilapia para
distribuir a todo el país, uno de los propósitos de la asociación
intermunicipal fue promover la pesca y la comercialización del pez
diablo. Este es un pez proveniente de Brasil que se ha multiplicado en
la presa debido a las condiciones favorables que ofrece el
ecosistema. Esta variedad convive con la Tilapia pero ya la ha
sobrepasado en población. Testimonios de los pescadores de la zona
indicaron que por cada tonelada de pesca se obtienen 800 kilos del
pez diablo.
Más allá del proyecto intermunicipal citado, es importante
destacar la vinculación con instituciones académicas como el Instituto
Politécnico Nacional, la Universidad de Guanajuato y la Universidad
Michoacana, e incluso agencias como el Banco Mundial, para el
desarrollo de proyectos de investigación sobre la problemática y el
potencial aprovechamiento de los recursos naturales con que cuenta
la región.
14.6 Resultados y evaluación de beneficios colectivos
Los resultados y beneficios derivados de esta práctica pueden ser
clasificados con base en los cuatro componentes del modelo de
desarrollo puesto en marcha en este municipio.
Desarrollo institucional
Con base en los cambios realizados en su gestión, La Huacana
recibió la certificación de su Sistema de gestión de la calidad bajo la
norma ISO 9001:2000 con apoyo de la guía IWA 4:2005, en octubre
de 2007. Esto lo convirtió en uno de los pocos municipios mexicanos
en obtener este reconocimiento, lo cual lo llevó a recibir el 1er lugar
en el Premio Michoacán a la Gestión Municipal 2007; y el Premio de
la Agencia Española de Normalización y Certificación (AENOR
México), en el marco del Premio Gobierno y Gestión Local 2007. En
términos prácticos, esta certificación significó la definición de métodos

233
y controles a través de un sistema de 39 indicadores con base en los
cuales es posible documentar, sistematizar, evaluar y mejorar la
gestión municipal.
Los Programas de Desarrollo Urbano del Centro de Población
de La Huacana y de Cupuán del Río, resultan instrumentos
novedosos, pues muy pocos municipios rurales -no sólo de la entidad
sino del país- cuentan con ellos. Además se cuenta con el
Reglamento del Consejo de Planeación para el Desarrollo
Sustentable de La Huacana, publicado en el periódico oficial del
gobierno del estado de Michoacán, con fecha 18 de noviembre del
2005, lo cual puede convertirse en un elemento para institucionalizar
la participación ciudadana en el modelo de desarrollo del municipio.
Desarrollo económico rural
Como consecuencia del apoyo a actividades económicas rurales
sustentables, se logró un incremento importante en la inversión
municipal destinada a este rubro. Mientras que en 2005 la inversión
fue de cuatro millones de pesos, para 2006 ascendió a 10 millones
para apoyar proyectos productivos de diversificación productiva y
sustentable. Por su parte, el gobierno federal, a través de la
SEDESOL, la SAGARPA y la SEMARNAT, contribuyó en distintos
programas como el de Proyectos Productivos entre los que se
encuentran la cría de peces y el mejoramiento ganadero.
En Zicuirán, una pequeña presa ubicada en el municipio, se
apoyaron varios criaderos de peces. Estos trabajos han requerido de
complejos procesos de aprendizaje, ya que al inicio de los cultivos –
en los que se emplean rejas- murieron aproximadamente el 20% de
los peces. Actualmente se encuentra ahí mismo un restaurante donde
se comercializan los pescados.
Otro logro, también en el ramo pesquero, fue que por primera
vez el municipio de La Huacana en coordinación con otros de la
región, la SAGARPA y el gobierno del estado conformaron un grupo
intermunicipal de policías preventivos acuáticos, coordinados por
inspectores de la dependencia federal para vigilar permanentemente
la aplicación de la norma oficial. Gracias a ello se hizo evidente el
incremento de captura de Tilapia de mayor tamaño, y por
consecuencia, el pago a mejor precio, lo que significó mayor
bienestar para las familias de los pescadores. Además aumentó el
padrón de pescadores, ya que muchos de ellos pescaban al margen
de la norma y al darse cuenta de los beneficios del programa,
decidieron hacerlo de manera ordenada y legal, regresando a la
organización que antes habían abandonado.
234
 La Secretaría de Planeación del gobierno del estado de
Michoacán, a través de la Delegación Regional 10 El Bajo Balsas, fue
la vía para la gestión de recursos para otros programas de desarrollo
rural, como el cultivo de jamaica y ajonjolí. Estas acciones derivaron
en el incremento del número de hectáreas cultivadas de estos
productos orgánicos, así como el establecimiento de 20 hectáreas de
añil. Mediante el aprovechamiento de programas federales fue
posible el cultivo de otros productos alternativos de amplias
expectativas en el mercado, tales como mango, limón, maíz y sorgo.
También se apoyaron proyectos de cría de venado, así como
de mejoramiento de ganado. Para ello se dio capacitación a cien
ganaderos del municipio para el manejo de sus hatos ganaderos bajo
el modelo agrosilvopastoril. Asimismo, hubo un fuerte impulso al
establecimiento de árboles en potreros con valor forrajero para cercos
vivos o protección de abrevaderos.
Como se señaló antes, también se gestionaron proyectos
intermunicipales. Uno de ellos de tipo productivo: el de Inspección,
vigilancia y desarrollo pesquero en la Presa Adolfo López Mateos, en
el que se logró la participación de cinco municipios de dos estados
del país. Por parte de Michoacán: La Huacana, Arteaga, Churumuco
y Múgica, y del lado de Guerrero, Cuahuayutla. Estos municipios
lograron que el Consejo Estatal de Ciencia y Tecnología (COECYT) y
el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) financiaran
cinco proyectos de investigación presentados por los propios
municipios, así como la creación de un fondo mixto por 14 millones de
pesos para financiar proyectos que permitan tomar mejores
decisiones en el desarrollo local. La asociación intermunicipal
constituyó un Comité de Pertinencia encargado de revisar los
proyectos, y según su idoneidad, turnarlos a un comité académico. En
dos de los proyectos se contó con la participación de universidades
de Noruega y Brasil.
Entre los proyectos financiados destaca la construcción,
equipamiento y operación del Centro de Producción, Capacitación e
Investigación Acuícola “El Infiernillo”, cerca del poblado de José María 
Morelos, frente a la Central Hidroeléctrica Infiernillo de la Comisión
Federal de Electricidad (CFE). El terreno pertenece a la CFE pero
está cedido a la Comisión de Pesca del Estado de Michoacán en
comodato por 30 años. Este centro constituye una alternativa de
desarrollo para una amplia zona del estado de Michoacán y del
estado de Guerrero, particularmente de los municipios de
Churumuco, La Huacana, Múgica y Arteaga, en Michoacán y
Coahuayutla, en Guerrero. Estos municipios se encuentran
235
clasificados por el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
Informática (INEGI) y el Consejo Nacional de Población (CONAPO),
como de marginación alta y muy alta, y se ubican dentro de las
regiones y micro regiones sujetas a atención especial por parte de los
gobiernos federal y estatal.
Otro logro importante fue que el Banco Mundial financiara el
Programa Coimbio, cuyo objetivo es el aprovechamiento adecuado de
los recursos naturales. Asimismo, se firmó un convenio con la
Universidad de Salamanca, España para el aprovechamiento de la
energía eólica de la presa para llevar electricidad a las pequeñas
comunidades que todavía no cuentan con este servicio.
Desarrollo ecológico
Los programas ejecutados en este ámbito fueron múltiples y muy
variados. El municipio llevó a cabo el saneamiento y devolución de
las aguas del Río La Huacana que cruza la zona urbana de la
cabecera municipal. Ello mediante la gestión de recursos ante la
Delegación Regional de la Secretaría de Urbanismo y Medio
Ambiente del gobierno estatal, para la construcción de una planta de
tratamiento de aguas negras.
Otra parte importante esencial del desarrollo ecológico del
municipio se vinculó con un servicio público muy importante: la
recolección y disposición de desechos sólidos. El ayuntamiento
clausuró y saneó el predio que había sido ocupado como tiradero a
cielo abierto. Al mismo tiempo llevó a cabo la construcción de un
centro para el manejo integral de desechos denominado Centro
Intermunicipal para el Tratamiento de Residuos Sólidos, en el que
también participó el municipio de Churumuco. En este centro se
llevan a cabo procesos para el reciclamiento de deshechos y
producción de abonos naturales para proyectos de agricultura
orgánica. Estas acciones se complementaron con el establecimiento y
operación de dos rutas en la cabecera municipal para la recolección
de residuos sólidos separados. Además, se impartieron múltiples
cursos y talleres de capacitación a los recolectores de basura y a la
sociedad en general sobre los beneficios de manejar adecuadamente
la basura.
En la carretera federal que recorre el municipio se desarrolló
un proyecto ecológico denominado Vía Verde, el cual consistió en
trazar -mediante tecnología GPS- los puntos exactos para plantar
árboles según el tipo de suelo y el clima que recorre la carretera.
Dado que México –y en particular el estado de Michoacán- dispone
de un medio natural con alta biodiversidad, los objetivos del proyecto
236
fueron realizar plantaciones de árboles nativos ornamentales sobre la
carretera federal, para de esta manera conformar un camino
paisajístico vinculado a las actividades ecoturísticas. A esto se sumó
la conformación de la red municipal de promotores ambientales.
Las especies de plantas y árboles que fueron plantadas son:
Lluvia de oro, la cual florece en abril-mayo; el Cubano, de floración
verde durante todo el año; la Primavera, de flor de color amarilla entre
diciembre y enero; el Cañofístula con flor lila entre diciembre-marzo;
el Palo Yugo de flor rosa entre enero-febrero; y, el Bonete. La Vía
Verde está dividida en distintas secciones o tramos con un total de
26.6 kilómetros.
A  partir  del  decreto  del  área  natural  protegida  “Volcán  del 
Jorullo”,  se  creó  una  reserva  ecológica  de  3,569  hectáreas que
comprende a ocho ejidos y cinco comunidades. Por lo que
corresponde a La Huacana, el 56.6% del territorio municipal quedó
resguardado bajo este esquema. Dentro de dicha área, al pié del
volcán, se inició la construcción de la casa museo del mismo nombre
el 6 de octubre de 2006, con una inversión de 248 mil pesos, de un
total de 550 mil pesos de que se dispone para la primera etapa. El
objetivo de esta casa museo es funcionar como un centro general de
investigación, capacitación, difusión, transferencia de tecnología para
el desarrollo rural sustentable regional y en especial para los ejidos
que conforman la reserva patrimonial "Volcán del Jorullo". De la
misma manera, se pretende conformar elementos históricos,
geológicos, biológicos y culturales de la zona.
Desarrollo social
En este rubro se hizo énfasis en la participación de los habitantes de
todas las localidades del municipio mediante la creación y operación
de 70 Comités de Desarrollo Comunitario de un total de 80
comunidades con las que cuenta el municipio. A través de las
demandas de estos comités se priorizaron las obras públicas del
municipio, realizándose cuatro proyectos en promedio en cada
localidad. Los integrantes de los comités recibieron capacitación para
hacer diagnósticos participativos en sus comunidades y para
identificar los problemas prioritarios y aportar soluciones.
Para 2007, en el marco del programa de certificación de
comunidades saludables, cinco de ellas ya se habían certificado y
diez más estaban en proceso. El ayuntamiento de La Huacana logró
la construcción de un hospital regional de especialidades en su
cabecera municipal, el cual benefició a los habitantes del propio
municipio y a los de Churumuco y Turicato, un total de 60 mil
237
personas. Con la campaña de salud visual 110 pacientes fueron
operados de cataratas y carnosidades en Cuba, y otros 25 en el
hospital de Uruapan de manera gratuita. En el renglón de educación,
se logró la alfabetización de 1,787 personas de 56 comunidades del
municipio.
Por las acciones emprendidas en el marco del Modelo de
Desarrollo para el Municipio de La Huacana bajo criterios de
Sustentabilidad, el ayuntamiento recibió el Premio Gobierno y Gestión
Local 2006, organizado por el Centro de Investigación y Docencia
Económicas.
14.7 Recursos de institucionalización de la experiencia
La experiencia del municipio de La Huacana, muestra innovaciones
en el sentido de identificar un problema central, la sustentabilidad
ambiental; crear la red de relaciones involucrando a los actores
locales; y operar las soluciones de manera institucional. Las
fortalezas del programa son varias, entre ellas destacan: haber
generado el respaldo normativo; el desarrollo sobre un sólido
consenso de los actores locales; hacer que todas las acciones tengan
como referente el concepto  de  “sustentabilidad”  aceptado  a  nivel 
mundial; planear con un enfoque integrador que supera la visión
sectorial y parcial de las acciones gubernamentales que predominan;
basarlo en los recursos naturales y conocimientos de la población
locales; orientarlo a la resolución de problemas de rezago
fundamentales tales como el desarrollo rural y pesquero; y haber
integrado un equipo de trabajo con capacidades adecuadas y alto
nivel de compromiso, lo cual a su vez promueve las capacidades de
la población local.
El modelo de desarrollo para el municipio de La Huacana bajo
criterios de sustentabilidad puede visualizarse como un ejemplo de
gobernabilidad, en la medida en que ha logrado articular recursos
financieros, materiales y voluntades, además de promover un
enfoque de sustentabilidad ambiental, que hasta ahora es más un
discurso que hechos concretos en otros casos. En esta experiencia
destacó el papel del gobierno municipal como agente principal del
desarrollo local, condición para incrementar el nivel de gobernabilidad
democrática y sustentable en México.
Todo lo anterior permitió beneficiar a algunos de los grupos
sociales más pobres del municipio como son los pescadores de la
Presa López Mateos, gestionar recursos externos, llevar a cabo una
tipo de gestión pública moderna y eficiente que promueve la
transparencia, la rendición de cuentas y el uso adecuado de recursos
238
públicos. Otro punto sobresaliente del Modelo es que incorpora una
visión de futuro y rebasa la coyuntural e inmediato, al promover la
investigación como base para la toma de decisiones de gobierno.
Existen diversos elementos que posibilitan la
institucionalización de esta práctica. El hecho de que la
administración 2005-2007 recuperara compromisos y acciones del
gobierno anterior, constituye un precedente importante para el nuevo
ayuntamiento. Pero sin duda alguna, los reconocimientos y logros
alcanzados en tres años por el modelo, tanto entre la población como
en instituciones académicas y gubernamentales, constituye una
variable de gran influencia para darle continuidad a esta experiencia.
Esto se refuerza por la normatividad aprobada y la fortaleza de los
espacios de participación que fueron organizados y apoyados desde
el propio gobierno local.
Las elecciones de 2007, dieron la victoria a un partido político
diferente al del gobierno municipal que llevó a cabo esta relevante
práctica. El tiempo permitirá constatar en qué medida las bases
sentadas por la administración 2005-2007 del H. Ayuntamiento
Constitucional de La Huacana, Michoacán, permitirán la continuidad y
consolidación de este innovador modelo de desarrollo local.
Bibliografía
 López,  Rosalía  y  Fernando  Segura  (2007),  “Modelo  de  desarrollo 
municipal  sustentable.  La  Huacana,  Michoacán”,  en  Tonatiuh  Guillén, 
Liliana González y Pablo Rojo (eds.), Gobierno de proximidad. La
capacidad y el ingenio de la gestión local mexicana, México, CIDE-
SEGOB-COLEF, pp. 113-127

239
XV. Captura y aprovechamiento del biogas de los rellenos
sanitarios “San Nicolás” y “Las Cumbres” del municipio de 
Aguascalientes, Aguascalientes, México1
2
Ady Carrera
15.1 Problemática de origen y componentes principales
El municipio de Aguascalientes es la capital del estado del mismo
nombre que se encuentra situado en la región occidental de la
altiplanicie mexicana. De acuerdo con el Instituto Nacional de
Geografía, Estadística e Informática, la población del estado ascendía
a 1’065,416 habitantes en 2005, de los cuales el 67.8% se concentra 
en el municipio capital. En las últimas décadas, el municipio de
Aguascalientes ha experimentado un notable crecimiento económico
debido al establecimiento de grandes industrias en su territorio. Como
consecuencia, se ha convertido en un importante centro urbano al
recibir inmigrantes provenientes de otros municipios de la entidad y
de otros estados del país.
De acuerdo con información del ayuntamiento de
Aguascalientes, la mancha urbana se expandió de 1980 a la fecha,
triplicando su extensión de 3,262 hectáreas a cerca de 8,600. Como
consecuencia,  a  partir  de  los  ’90,  la  cantidad  de  basura  se ha
3
incrementado en más de un 50%. Esta basura se depositaba en el
relleno  sanitario  “Las  Cumbres,  el  cual  para  1998,  había  sido 
alcanzado y rebasado por la mancha urbana con los consiguientes
4
riesgos ambientales derivados de la generación de lixiviados y de la
5
migración del biogás hacia las colonias aledañas.

1
Basado en el reporte de la visita de evaluación realizada por Antonio
Sánchez Bernal y María Luisa García Bátiz para la edición 2007 del Premio
Gobierno y Gestión Local, y en la información proporcionada por el H.
Ayuntamiento Constitucional de Aguascalientes. En particular, la autora
agradece al Ing. Miguel Ángel López Rodríguez, Jefe del Departamento de
Ahorro de Energía, por la información proporcionada para la elaboración de
este texto.
2
Investigadora por proyecto del Centro de Investigación y Docencia
Económicas (CIDE) ady.carrera@cide.edu o adymex@yahoo.com
3
http://www.idefomm.org/talleres/2007/aguascalientes.pdf (20/05/08)
4
Los lixiviados de un relleno sanitario son el líquido producido cuando el
agua se filtra a través de los desechos sólidos, reaccionando con los
productos de descomposición, químicos y otros compuestos. Los lixiviados
tienen altas concentraciones de microorganismos patógenos y substancias
tóxicas. Si el relleno sanitario no tiene un sistema de recogida de lixiviados,
240
 Esta situación representó varios retos para los funcionarios de
servicios públicos del ayuntamiento: i) lograr un manejo adecuado de
los lixiviados y gases generados por la materia orgánica, que
afectaban a la población del entorno; ii) la disposición de la cantidad
cada vez mayor de desechos sólidos producidos por la ciudad de
Aguascalientes que debían ser depositados en el relleno sanitario; iii)
conocer las condiciones técnicas bajo las cuales se encontraba el
relleno; y iv) disminuir el peligro que implicaba el basurero para la
población de las colonias aledañas.
Ante la situación descrita, fue necesario ubicar un predio en el
que pudiera instalarse un nuevo relleno sanitario con una vida útil
mayor.  En  1998,  se  cerró  el  basurero  “Las  Cumbres”  y  empezó  a 
operar  el  nuevo  relleno  sanitario  denominado  “San  Nicolás”,  que  se 
ubica al noreste de la ciudad de Aguascalientes, sin centros
poblacionales cercanos que pudieran ser afectados. El más cercano
es un asentamiento muy pequeño que está ubicado a 2.5 Km.
El gobierno municipal se propuso que el diseño y manejo del
nuevo basurero partiera de la experiencia adquirida con base en los
problemas  que  se  presentaron  en  “Las  Cumbres”,  buscando  evitar 
que se repitieran. Además, se aceptó la responsabilidad de largo
plazo que se tenía en el saneamiento del basurero recién cerrado.
Para ello se consideró que el problema de externalidad negativa
generado por el relleno sanitario continuaba, ya que la materia
orgánica depositada tenía más de veinte años de actividad. Se
determinó que se requería de un plan de cierre que incluyera el
manejo del basurero a largo plazo, al menos 10 años más, para no
tener problemas de expansión del gas a las colonias aledañas y hasta
20 años para que “Las Cumbres” ya no tuviera actividad.
Para 2003 se tenían dos rellenos sanitarios con un mejor
manejo. Sin embargo, dado el origen del relleno de “Las Cumbres”, la 
expansión de gas continuaba. Se inició entonces un proceso de

éstos pueden alcanzar las aguas subterráneas y causar problemas

medioambientales y/o de salud.
5
El biogás es un gas combustible que se genera por la descomposición de la
materia orgánica, mediante la acción de microorganismos y otros factores, en
ausencia de aire. A diferencia de lo que ocurre con la combustión de
productos petroleros, el biogás recuperado de la digestión orgánica está
considerado como bióxido de carbono neutro, por lo que no contribuye al
aumento de gases de efecto de invernadero. Por el contrario, se considera
que si el biogás se escapa sin ser transformado o quemado, contribuye 20
veces más al efecto de invernadero que el bióxido. Por ello, este gas debe
ser recuperado y transformado en calor o electricidad.
241
búsqueda entre los técnicos expertos del ayuntamiento y académicos
locales para diseñar una solución. En este contexto se decidió
desarrollar una estrategia de manejo de los basureros como un
ejercicio en equipo que promoviera la búsqueda y generación de
nuevos conocimientos, así como la implementación de una nueva
forma de gestión administrativa de la basura. La propuesta fue captar
el biogás y quemarlo de manera controlada.
Esta propuesta se basó en una visión integral del manejo de
residuos en la que se incluyó el desarrollo sustentable,
aprovechándose el apoyo que podría obtenerse fuera del municipio
debido a la importancia que en el entorno internacional tomó la
aplicación de mejores esquemas de manejo de la basura para
contribuir en la disminución de gases de efecto invernadero (GEI).
Con estos elementos Aguascalientes podría hacer una aportación
positiva a la atención del problema del Cambio Climático, identificado
a nivel mundial como un problema grave que debe ser atendido.
Por otra parte, la estrategia también apoyaría el cumplimiento
del Protocolo de Kyoto. México firmó este documento, junto con 159
países más, en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre
Cambio Climático (UNFCCC por sus siglas en inglés) en 1997. De
acuerdo con el Protocolo, 30 países desarrollados, incluidos en el
Anexo I de la Convención, se comprometieron a reducir sus
emisiones de biogás producidas por el efecto invernadero. Para lo
anterior, dentro del protocolo se identificaron varios mecanismos
incluyendo  el  “Mecanismo  de  Desarrollo Limpio”  (MDL).  El  MDL 
permite desarrollar proyectos de reducción de emisiones entre países
industrializados y países en desarrollo. Su mecánica de
funcionamiento es que un país industrializado invierta en un proyecto
de reducción de emisiones en un país en desarrollo.
En compensación, el país industrializado recibe certificados
de reducción de emisiones, también llamados reducciones
certificadas de emisiones o bonos de carbono, basados en el
rendimiento del proyecto del país en desarrollo. Estos certificados se
emiten con base en las emisiones que se evitan, las cuales deben ser
documentadas. Los bonos de carbono pueden ser adquiridos por los
30 países registrados en el Anexo I de la Convención con el fin de
que cubran la cuota a la que se comprometieron en dicho documento.
El municipio de Aguascalientes reconoció la ventaja
competitiva que tenía para participar con un proyecto para aprovechar
el marco del MDL. En primer lugar porque ya tenía experiencia en el
desarrollo de un modelo de manejo integral de la basura. Además, el

242
proyecto del biogás ofrecía diversas ventajas. Desde el punto de vista
del desarrollo sustentable, le permitiría cumplir con la normatividad
ambiental nacional y con el Protocolo de Kyoto a través de la
disminución de las emisiones de gas efecto invernadero provenientes
de “Las Cumbres” y “San Nicolás”. Al mismo tiempo, se atendería un 
problema importante para el municipio: el manejo de basura,
asegurando una nueva forma para su gestión en el futuro. Lo que a
su vez permitiría disminuir los riesgos que la población de la colonia
de  “Las  Cumbres  II”  tenía  por  el  mal  manejo  que  se  le  dio  en  el 
pasado al basurero. Aunado a lo anterior, el proyecto de biogás
también generaría recursos económicos para el municipio a través de
la comercialización de bonos de carbono y por la producción de
energía eléctrica a un menor costo.
15.2 Objetivos
El programa de captura y aprovechamiento del biogás de los rellenos
sanitarios forma parte del Sistema Integral de Limpia del gobierno
municipal, el cual tiene por objetivo:
“Garantizar  la  limpieza  y  aseo  público  del  municipio,  la 
recolección doméstica y la disposición segura de estos
residuos generados, promoviendo la eficiencia del servicio,
optimización de los recursos disponibles, el apego a la
legislación ambiental y el desarrollo humano del personal que
labora con vocación de servicio hacia la ciudadanía y sus
6
necesidades”.
El objetivo específico del programa de captura y aprovechamiento del
biogás es:
“Captar y aprovechar el biogás de los rellenos sanitarios “San 
Nicolás”  y  “Las  Cumbres”,  para  disminuir  las  emisiones  de 
gas efecto invernadero y obtener recursos económicos a
través de la comercialización de bonos de carbono y la
producción de energía eléctrica más barata para el municipio,
al tiempo que se cumple con la normatividad ambiental
nacional e internacional, pues el proyecto se enmarca en el
Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) de la Comisión de
Cambio Climático de las Naciones Unidas, por mandato del
Protocolo de Kyoto”.

6
http://www.idefomm.org/talleres/2007/aguascalientes.pdf (18/05/08)
243
15.3 Estructuración de recursos
Una de las características más sobresalientes de este programa es
que el municipio de Aguascalientes no tuvo que invertir ni un solo
peso para llevarlo a cabo. El gobierno municipal seleccionó la
propuesta de la empresa británica Ecomethane para llevar a cabo el
proyecto y fue esta compañía quien realizó el financiamiento para la
construcción y operación de las plantas de captura y
aprovechamiento de biogás.
Esta empresa, conformada por las compañías Biogas
Technology y EcoSecurities, reunió a los inversionistas para la
construcción de los sistemas de captura de biogás, y gestionó el
registro del proyecto MDL. Asimismo, es la responsable de la
comercialización de los certificados de reducción de emisiones. El
precio de estos certificados ha registrado un incremento importante
en los últimos años. En 2004, tenían un precio promedio de 5.15
dólares estadounidenses pero en enero de 2005 se cotizaban en
7
11.56. Por su parte, la empresa Ener G Natural también participará
en la generación de energía eléctrica.
Debido a las cláusulas del convenio, el municipio no pudo
proporcionar información acerca de los montos de inversión del
proyecto.
15.4 Modalidades de integración de la sociedad
La sociedad ha estado involucrada en este programa desde sus
inicios. El ayuntamiento realizó una consulta pública para la
aprobación internacional del proyecto en enero del 2006, la cual
obtuvo una respuesta positiva. El éxito del proyecto sería imposible
sin el apoyo de los habitantes del municipio, quienes participan de
manera directa colaborando en los procesos de separación y
recolección  de  los  residuos  sólidos  a  través  de  los  programas  ‘Tu 
calle  limpia,  tu  colonia  limpia’  y  ‘Recolección  de  llantas,  pilas  y 
plástico’.  Para  incentivar  esta  participación,  el  gobierno  municipal
también  implementa  el  programa  ‘Tu  mano  amiga’  en  colonias 
marginadas, el cual consiste en el cambio de basura separada por
despensas.
El ayuntamiento estableció reglamentos para el trabajo de los
pepenadores del basurero, quienes se comprometieron a respetarlo a
cambio de que se les permita la explotación de los residuos que se

7
http://www.indetec.gob.mx/e-
financiero1/Boletin92/BONOS%20DE%20CARBONO.pdf (01/06/08)
244
generan. La población en general muestra una aceptación muy
elevada del proyecto ya que se atacó un problema social de raíz que
tenían los habitantes cercanos al relleno sanitario y disminuyeron los
riegos de posibles explosiones, garantizándose al mismo tiempo un
provisión adecuada del servicio de recolección y disposición de
residuos sólidos.
15.5 Etapas de instrumentación y vínculos intergubernamentales
El  proyecto  “Captura  y  Aprovechamiento del Biogás de los Rellenos
Sanitarios  “San  Nicolás”  y  “Las  Cumbres”  del  municipio  de 
Aguascalientes” es parte del modelo de gestión integral de la basura 
que el gobierno municipal está aplicando. El proyecto es promovido
por la Secretaría de Servicios Públicos y Ecología, dentro de la cual lo
encabezan la Dirección de Limpia y Aseo Público y la Dirección de
Ecología.
El primer problema que enfrentaron los promotores del
programa fue encontrar con quien trabajar para lograr un proyecto
exitoso, es decir, un proyecto que sea apoyado por el MDL. Las
preguntas que los promotores del proyecto se hacían eran: ¿Cómo
evaluar las propuestas técnicas de las empresas interesadas en
participar? ¿Cómo asegurarse de que la empresa seleccionada tiene
la experiencia que se necesita y la capacidad técnica para desarrollar
el proyecto? Para lidiar con las dudas anteriores recurrieron a
especialistas de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (SEMARNAT) y a investigadores académicos, quienes
ayudaron poco porque también su experiencia en el asunto era poca.
Tanto los promotores del proyecto como algunos de los especialistas
e investigadores consultados se vieron en la necesidad de estudiar de
manera autodidacta para aprender y poder realizar una evaluación de
las propuestas que presentaran las empresas interesadas. Con el
conocimiento adquirido en este proceso de autoaprendizaje e
investigación se lanzaron al desarrollo del proyecto.
El desarrollo del programa se planeó en dos grandes etapas.
La primera fue la quema, la cual consiste en la recolección de metano
presente en el biogás que produce la basura, lo cual permitiría al
municipio obtener recursos a través del MDL, con la venta de bonos
de carbono. Para ello, en enero de 2005, se llevó a cabo la licitación
del proyecto. Durante los meses de febrero a mayo del mismo año, el
Comité Técnico, las Regidurías de Ecología y Limpia y Aseo Público,
así como la Presidencia Municipal, analizaron y evaluaron las
diferentes propuestas, dando la oportunidad a las empresas de
presentar sus contrapropuestas. Con base en consideraciones

245
técnicas y económicas, el cabildo determinó que la mejor propuesta
fue la de Ecomethane. Por lo que en noviembre de 2005, en sesión
plenaria del H. cabildo se autorizó formular el convenio
correspondiente.
Como ya se señaló, Ecomethane es una empresa formada
por las compañías Biogas Technology y Ecosecurities. La primera de
ellas se hizo responsable del diseño del sistema para la captura de
biogás, el embarque de la tubería a México, la contratación de
empleados locales y su entrenamiento, la manufacturación de los
quemadores y su embarque a México, construcción de la obra civil, la
instalación del equipo, su prueba y finalmente, el inicio de
operaciones.
Ecosecurities se hizo cargo de desarrollar y registrar el
proyecto MDL en las instancias nacionales e internacionales
correspondientes. Esto incluyó la preparación del diseño del proyecto,
su consulta pública, la realización del estudio de impacto ambiental, la
validación del diseño del proyecto, obtención de la carta de
aprobación del país anfitrión, la aprobación del país del Anexo I, el
8
desarrollo del protocolo para el monitoreo y el registro del proyecto.
En noviembre de 2005 se firmó el convenio para la
construcción, destrucción y aprovechamiento del biogás en los
rellenos  sanitarios  “Las  Cumbres”  y  “San  Nicolás”,  entre  Biogás 
Technology LTD y el municipio de Aguascalientes. El 12 de enero del
2006 se realizó la consulta pública para la aprobación internacional
del proyecto, en la que participaron 70 organizaciones entre las que
destacaron los comités de colonos de Cumbres y Luis Ortega
Douglas, además de asociaciones ecologistas, colegios y
9
delegaciones pertenecientes al municipio. A finales del mismo mes,
se obtuvo la autorización de impacto ambiental por parte del Instituto
del Medio Ambiente de gobierno del estado.
En febrero de 2006 se inició la construcción de las dos
plantas y se envió el proyecto para su validación nacional e
internacional. En marzo de ese mismo año, se efectuó la primera
validación internacional del proyecto y en mayo iniciaron las pruebas
de arranque en los rellenos sanitarios. El 14 de julio se obtuvo el
registro del proyecto en el MDL de la Comisión de Cambio Climático
de las Naciones Unidas. En agosto se inauguraron las dos plantas y
en noviembre se efectuó la segunda verificación y certificación para la

8
http://www.natlaw.com/interam/mx/fi/sp/spmxfi00007.pdf (02/06/08)
9
http://www.ourmedia.org/node/141925 (30/05/08)
246
emisión de los bonos de carbono producidos. Entre julio y agosto de
2007 se entregó la autorización de la SEMARNAT para el estudio de
riesgo de los dos rellenos sanitarios.
La segunda etapa del programa consistirá en la generación
de energía eléctrica a través de la utilización del metano presente en
el biogás. Esto representará beneficios adicionales al municipio ya
que le brindará electricidad a menor costo de la que recibe de la
Comisión Federal de Electricidad (CFE). En 2007, esta etapa estaba
en diseño y se calculaba que iniciaría en 2008. Para ello, el gobierno
municipal realizaba los trámites pertinentes ante la Comisión
Reguladora de Energía y ante la CFE para que en el último
cuatrimestre de 2007 iniciara la construcción de la planta de
generación de energía.
En este proyecto del municipio de Aguascalientes participan
la empresa británica Ecomethane; la SEMARNAT; el Instituto de
Medio Ambiente del Estado de Aguascalientes (IMAE); la
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA); la
Comisión Intersecretarial del Cambio Climático, la cual incluye la
participación de las siguientes secretarías federales: de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; de
Comunicaciones y Transportes; de Economía; de Desarrollo Social;
de Energía; de Medio Ambiente y Recursos Naturales y de
Relaciones Exteriores.
15.6 Resultados y evaluación de beneficios colectivos
El diseño y autorización del proyecto se llevó a cabo en poco menos
de un año, y ocho meses después se realizó su construcción y
operación. En 2007, el relleno de San Nicolás recibió 315,000
toneladas de basura, lo que equivale a un promedio de 890 toneladas
diarias generadas por la población del municipio. Se estima que tiene
una vida útil de 9.5 años, cuenta con 42 hectáreas de las cuales 21
ya están disponibles, dos caminos de acceso, diez de
amortiguamiento y nueve obras complementarias. Este programa ha
3
permitido la quema diaria en las dos plantas de 44,400m , en
3
promedio, de biogás; es decir, 16’206,000 m por año.
Los bonos de carbono generados, autorizados por la ONU,
corresponden a 139 toneladas de dióxido de carbono, un promedio de
50,735 unidades al día. Con ello se disminuyen las contingencias
ambientales, así como la emisión de gases de efecto invernadero en
el  entorno  del  relleno  sanitario  “Las  Cumbres”.  Antes  de  un  año  se 
obtuvo el primer pago de regalías por bonos de carbono, sin ningún
costo para el municipio, por un monto de 100,000 dólares.
247
 Entre abril y diciembre de 2007, fueron trituradas 2,166.80
toneladas de llantas para su destrucción térmica como combustible
alterno por la empresa ECOLTEC (Cementera Apasco en Tecoman,
10
Colima); disminuyendo el riesgo de almacenaje de llantas en el
relleno  sanitario  “San  Nicolás”.  Actualmente  se  encuentran  más  de 
130 toneladas acopiadas. En 2007, también fue colocado un tercer
quemador por la empresa Biogás Technology debido a que ha
aumentado el flujo de biogás. Asimismo, ya están preparados para la
captación del biogás de la 4° etapa del relleno sanitario “San Nicolás”. 
Este relleno es el único a nivel nacional que cuenta con las
Certificaciones de Calidad ISO 9001 y Gestión Ambiental ISO 14001.
El acuerdo realizado entre el gobierno municipal de
Aguascalientes y la empresa Ecomethane es conocido nacional e
internacionalmente  como  “Modelo  Aguascalientes”,  el  cual  ha  sido 
replicado por otros municipios como Durango, Durango; Benito
Juárez, Quintana Roo; y Tultitlán, Ecatepec y Naucalpan en el Estado
de México para aprovechar la experiencia y camino recorrido para el
desarrollo de proyectos similares.
La aplicación de este modelo ha permitido al gobierno
municipal ser reconocido por implementar un proyecto integral e
innovador para el manejo sustentable y eficiente de los residuos
sólidos, que cumple con las normas ambientales nacionales e
internacionales. Como evidencia de los reconocimientos nacionales
que ha recibido el gobierno municipal de Aguascalientes destacan las
certificaciones obtenidas, ISO 9001:2000 desde 1998 hasta la fecha y
la  certificación  del  relleno  sanitario  “San  Nicolás”  en  el  Sistema  de 
Gestión Ambiental ISO:14001, desde el 2001 hasta la fecha.
La PROFEPA le ha otorgado certificaciones por el
Cumplimiento Ambiental 2004 en el rubro de “Manejo de Residuos No 
Peligrosos” y “Manejo de Aguas”; la Auditoria de Re-certificación 2006
en  “Manejo  Integral  del  Agua  y  Manejo  Integral  de  Residuos”;  y  la 
Auditoria  de  Certificación  2006  en  “Infraestructura  Urbana”.  La 
experiencia de la captura y aprovechamiento del biogás de los
rellenos sanitarios “San Nicolás” y “Las Cumbres” fue presentada por 
el municipio de Aguascalientes en la edición 2007 del Premio
Gobierno y Gestión Local del CIDE, obteniendo el primer lugar del
certamen.
A nivel internacional, destaca el otorgamiento del premio
“Escoba de Plata” 2004, otorgado por la asociación española Ategrus 

10
http://www.ecoltec.com.mx/
248
(Asociación Técnica para la Gestión de Residuos), el premio “Escoba 
de Oro” 2006, otorgada también por Ategrus  y el premio “Escoba de
Platino”  2007  conferido  por  la  misma  asociación.  La  puesta  en 
marcha de la segunda parte del programa, a través de la generación
de energía eléctrica, permitirá el aprovechamiento del desecho para
generar una fuente de energía limpia y renovable.
15.7 Recursos de institucionalización de la experiencia
Sin duda alguna, los acuerdos suscritos por el ayuntamiento de
Aguascalientes con las compañías Ecomethane, Biogas Technology
LTD y Ener·G Natural Power constituyen el factor más importante
para la consolidación de este programa. Dichos acuerdos obligan al
gobierno municipal a continuar trabajando con estas compañías
durante los siguientes 10 años.
A lo anterior debe añadirse el apoyo que el programa tiene
entre la población, la cual fue consultada para su adopción y además
recibe beneficios significativos derivados de su operación. Entre los
más importantes se encuentran la provisión eficiente del servicio de
recolección y disposición de desechos sólidos, y la atención a
problemas de tipo ambiental y de salud. Esto significa legitimidad
para el gobierno municipal, el cual además de responder a las
demandas de su comunidad, también recibe beneficios económicos
con la comercialización de bonos de carbono, que representan una
fuente de ingreso adicional para su erario, la cual no requiere de
ninguna inversión.
También es necesario recordar que el municipio de
Aguascalientes se ha distinguido desde hace muchos años por su
capacidad de innovación en la gestión local, motivo por el cual se ha
hecho acreedor a diversos reconocimientos. Luego entonces, la
experiencia aquí analizada forma parte de un proceso ya consolidado
en este municipio por ofrecer mejores condiciones de vida para el
desarrollo de su población, a través de una gestión innovadora. Por lo
que es de esperarse que esto no desparezca en la siguiente
administración, sino que por el contrario, se fortalezca.

249
Participación ciudadana en el
proceso de gobierno

250
XVI. Asociación de Municipalidades Rurales de la Región
de Coquimbo, Chile
1
Sergio Ríos
16.1 Problemática de origen y componentes principales
La experiencia que se presenta es de la Región de Coquimbo, Chile,
y tiene como contexto el Instituto de Desarrollo Agropecuario
2 3
(INDAP), la Asociación de Municipalidades Rurales del Norte Chico,
el Gobierno Regional y el conjunto de organizaciones campesinas de
esta parte del país. Es una experiencia de modernización institucional
de los órganos de gobierno y municipalidades, y de desarrollo de la
capacidad organizativa de los campesinos para incidir en la
construcción de políticas regionales de desarrollo rural, que se
manifiesta en un acuerdo entre las partes mencionadas de instalar
una institucionalidad participativa que tiene como misión elaborar y
ejecutar un Plan de Desarrollo, con la concurrencia de una amplia
gama de entidades públicas y de la sociedad civil que en su acción
abordan la ruralidad.
Lo más relevante del proceso es la construcción de
capacidades organizativas de los campesinos, esta construcción
elabora sus propias definiciones de desarrollo, estructura un discurso
inclusivo y despliega una estrategia de posicionamiento en el ámbito
político capaz de alinear al aparato público. Todo esto en el marco de
los espacios de acción que se generaron con la implementación de
los Consejos de Desarrollo Local (CDL), instrumentos de
concertación entre el Estado y la sociedad civil que crea el INDAP
para dar viabilidad al “Proyecto de Desarrollo Rural de Comunidades 
Campesinas y Pequeños Productores Agropecuarios (PRODECOP)”, 
de modernización de la agricultura campesina.
El PRODECOP se inicia a fines de 1995, con la suscripción
del contrato de préstamo entre el gobierno de Chile y el Fondo
Internacional de Desarrollo Agrícola. Originalmente fue concebido
para un periodo de 8 años, pero diferencias entre las partes
provocaron su finalización anticipada en el año 2002, momento en

1
Geógrafo por la Universidad de Chile.
2
Principal servicio financiero y de asistencia técnica que el Estado de Chile
dispone para la pequeña producción campesina.
3
Institución creada en junio del año 2000, que reúne a las municipalidades
rurales de la Región de Coquimbo.
251
que el Ministerio de Agricultura y el Gobierno Regional de Coquimbo
4
firman un Convenio de Programación que da continuidad a los
principales componentes del PRODECOP, por medio de una nueva
intervención  que  se  denomina  “Proyecto  de  Asistencia  Técnica  y 
Financiera  para  Sectores  Campesinos  Vulnerables”,  para  el  periodo 
que se extiende entre marzo de 2003 y abril de 2008.
El PRODECOP comienza a formularse con el advenimiento
de la democracia después de 17 años de dictadura, lo que influyó en
que hubiese múltiples planteamientos sobre el carácter y énfasis que
debía tener. Por una parte se planteaba que debía contar con un
fuerte componente social, y por otra que debía basarse en
instrumentos de articulación potente de los pequeños productores
agrícolas a los mercados. Se impuso esta segunda posición y por ello
se resuelve instalar el proyecto en el Ministerio de Agricultura y
específicamente dependiente de INDAP.
A principios  de  los  años  ’90,  la  zona  rural  de  la  Región  de 
Coquimbo era una de las más pobres del país, por ello el gobierno
decide llevar a cabo una intervención especial que permitiese incluir
en el modelo socioeconómico a un sector importante de campesinos
que producían en una lógica de subsistencia. Es decir, con
excedentes económicos tendientes a cero, y que durante casi dos
décadas no había sido destinatario de los instrumentos públicos de
desarrollo.
Esta orientación del PRODECOP se manifiesta con gran
nitidez en la documentación que se origina en la primera parte del
5
proceso, de la cual se desprende que la opción de combate a la
pobreza es el fomento productivo con modernización tecnológica y
comercial, por tanto se resuelve transferir recursos, vía créditos y
subsidios, sólo si éstas se basaban en los mecanismos de mercado.
Por otra parte, se resuelve que el componente de asistencia técnica
debía operar a través de empresas privadas, y que se transferiría
gradualmente el costo de la misma desde el Estado a los usuarios.
Asumiendo estos planteamientos, tanto el Fondo
Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) como el gobierno de Chile
definen los objetivos del PRODECOP, apuntando a la transformación
de la base productiva agropecuaria de los pequeños productores

4
Instrumento de inversión pública plurianual que permite la confluencia de
recursos sectoriales a cargo de los ministerios y del Fondo Nacional de
Desarrollo Regional, que administran los gobiernos regionales.
5
Proyecto, Contrato de Préstamo y Plan Operativo Anual 2006 de
PRODECOP.
252
hacia sistemas auténticamente empresariales. Consecuente con ello,
se define que el proyecto debía trabajar en la capitalización de las
unidades campesinas y que en el corto plazo tendiera a relacionarse
con la banca comercial que opera en el país. Así, la acción del
PRODECOP estaba dirigida a fortalecer económica y
productivamente al sector de pequeños productores y campesinos
que se encontraba por debajo de la línea de pobreza, señalando que
para ello había que romper la persistencia de sistemas productivos
tradicionales poco eficientes.
Se desprende entonces, que el Proyecto asume que los
pobres rurales tienen esta condición por la poca disponibilidad de
capital y, sobre todo, por la poca capacidad para emprender
negocios, lo que desde el punto de vista de la producción empresarial
los hace "inviables". Es así que en esta intervención el INDAP plantea
que se debe dar viabilidad económica a este tipo de productores en
un sistema de economía de mercado, y que ello implica dotarlos de
capital y tecnología para asimilarlos al sector empresarial moderno,
desarrollando en forma complementaria acciones de capacitación y
asistencia técnica coherentes con dicho propósito.
Dada la magnitud del problema que debía enfrentar
PRODECOP, sus directivos asumen que estratégicamente se
requería de socios con capacidad de articular, coordinar y liderar a
nivel territorial, de ahí que se establece una alianza con las
corporaciones municipales y dirigentes campesinos locales.
Originalmente el PRODECOP contempló la participación
campesina pero no definió los instrumentos para llevarla a cabo, lo
que implicó que con el proyecto ya en marcha se resolviera sobre su
diseño. Es así como se opta por replicar un modelo experimentado
por INDAP en la Región de La Araucanía, en la ejecución del
Proyecto de Desarrollo Campesino (PRODECAM), acordado entre los
Gobiernos de Chile y Holanda durante el primer gobierno de la
6
Concertación por la Democracia, en el cual se crearon los Comités
de Desarrollo Local, instalados a nivel de comuna, entregando al
municipio (representado por el alcalde), a INDAP, a otras instituciones
públicas con trabajo en el nivel local y a representantes campesinos,
facultades para resolver sobre el uso de un fondo de subsidios para
pequeñas inversiones productivas.
Así, sobre la base de la estructura y lógica de funcionamiento
del PRODECAM, en la Región de Coquimbo el PRODECOP se

6
Coalición de partidos políticos que gobierna en Chile desde 1990.
253
convierte en un desafío técnico y político para demostrar que la
equidad en el bienestar de las personas pasa por el incremento de los
niveles de producción y productividad, y que las transformaciones
sociales y territoriales son consustanciales a la apertura de las
fronteras comerciales y la propiedad y el negocio privados como
motor de crecimiento. A través del PRODECOP había que legitimar
una decisión tomada desde las estructuras de poder, que asignó
roles sociales y territoriales diferenciados en el proceso de
desarrollo: no todos los territorios ni todos los productores son
susceptibles de incorporar a las ventajas de una economía
abierta, sino que ello depende de la potencialidad de los
recursos naturales disponibles y de la capacidad emprendedora
de las personas para hacer negocios.
Entonces, los CDL de la Región de Coquimbo, pasaron a
constituir el instrumento por el cual se legitima la decisión de focalizar
la inversión pública para el desarrollo productivo, y que mejor que
integrando en ellos al aparato de administración comunal, (la
municipalidad), a la dirigencia campesina y al conjunto de la
institucionalidad pública. En coherencia con la política central, se
contempló para los CDL facultades de decisión sobre el
financiamiento de proyectos productivos de rubros comercialmente
apropiados, con una estrategia de cambio en la forma como
internamente las unidades económicas campesinas organizan la
producción y de acrecentamiento de su articulación a los mercados,
con lo cual en el mediano plazo, se lograría la anhelada
modernización de la agricultura familiar.
La incorporación de los campesinos en la decisión de una
parte de los recursos del PRODECOP, se hace bajo la condición
implícita de hacerlos también responsables del éxito o fracaso de esta
acción modernizadora, para lo cual era necesario generar y/o
fortalecer en los dirigentes capacidades de liderazgo para el
emprendimiento, e instalar en ellos una “mentalidad de mercado”. Es 
decir, que no quedaran dudas que la forma correcta de sacar a los
campesinos de la pobreza es a través de la ampliación de sus
relaciones mercantiles. Por tanto, el PRODECOP se esfuerza por
instalar en los campesinos conceptos tales como cambio tecnológico,
desarrollo de negocios, financiamiento privado y otros de esta
nomenclatura.
En el discurso se planteaba que con sus acciones el
PRODECOP debía contribuir al desarrollo de la ruralidad de la Región
de Coquimbo, en una combinación perfecta entre crecimiento
económico, equidad social y sustentabilidad ambiental. Esto se dice
254
aludiendo a la búsqueda de un estadio que la sociedad rural regional
debe alcanzar, para lo cual se incorporan al debate local conceptos
relacionados con la equiparación de opciones para generar bienes y
servicios, lo que instrumentalmente se hace a través de concursos de
proyectos productivos, donde serían seleccionados aquéllos que
ofrecieran mayor rentabilidad.
La intervención planteada por el PRODECOP se ordenó en
torno a cinco grandes propósitos:
1. Facilitar la transformación de la agricultura campesina de la
Región de Coquimbo con el proceso de modernización que
entonces experimentaba el país, que básicamente consistía en
impulsar cambios tecnológicos para un mejor acoplamiento de los
campesinos a los mercados. Se definieron varios objetivos
relacionados directamente con este eje, a saber: a) difusión de
7
tecnologías agropecuarias ligadas al crédito, b) incorporación de
cultivos de alta rentabilidad, c) implementación de pequeñas
obras de captación, conservación y manejo de agua de riego, d)
reforestación de praderas, e) búsqueda de vínculos con sectores
más dinámicos de la economía, a fin de generar espacios de
diálogo con empresarios agrícolas y agroindustriales y f)
fortalecimiento y creación de organizaciones campesinas para
mejorar la comercialización de bienes agropecuarios.
2. Desarrollar, proponer y apoyar acciones de manejo y
conservación de recursos naturales: agua, suelo y vegetación, en
todos los territorios de intervención. Este propósito asume la
condición semiárida de la Región de Coquimbo y la degradación
de los recursos naturales como consecuencia de la histórica
explotación minera y el actual pastoreo del ganado caprino por
8
sobre la capacidad potencial de la vegetación.
3. Crear y fortalecer espacios de coordinación y planificación
comunal entre campesinos, instituciones de gobierno y
administración municipal. Se asume que las restricciones del
entorno (infraestructura vial, servicios básicos,
telecomunicaciones y otros) que inciden en el proceso productivo
y comercial agropecuario, deben ser resueltas en la relación de

7
Los primeros años los proyectos priorizados por los CDL obtuvieron del
PRODECOP un financiamiento subsidiado de un 80% sobre el costo total.
8
El desarrollo minero de la Región de Coquimbo se basó en el uso
indiscriminado de la vegetación como fuente de energía.
255
 los campesinos con las instituciones directamente relacionadas
con el tema.
4. Incorporar el enfoque de género, con el fin de lograr igualdad de
acceso y oportunidades de hombres y mujeres en los procesos
de desarrollo.
5. Como objetivo transversal y asociado a la política de
descentralización del Estado de Chile, se plantea que desde el
proyecto se debía buscar el fortalecimiento de las estructuras
regionales y locales de gobierno y administración, como también
la institucionalidad privada ligada al desarrollo. El eje temático de
organización social tenía como finalidad ampliar la participación
de los campesinos en algunas de las decisiones que competen a
sus opciones de desarrollo en el nivel local, a cargo de los
organismos estatales. En este sentido, se privilegió generar y/o
fortalecer el relacionamiento de las organizaciones sociales de
base existentes en el campo con las municipalidades del territorio
de intervención, con el objeto de favorecer espacios de trabajo de
concertación y coordinación.
16.2 Objetivos
Los CDL nacieron como mesas comunales de diálogo y decisión en
materia de desarrollo productivo rural, a fin de que las diversas
instituciones gubernamentales y municipios se incorporaran al
financiamiento de inversiones. En efecto, el PRODECOP transfiere a
los CDL la facultad de decisión de parte de la inversión a ejecutar, por
tanto se les asigna como función principal la priorización de proyectos
productivos agropecuarios.
Los objetivos asignados a los CDL, son los siguientes:
 Canalizar las demandas y necesidades de los campesinos y de
otros grupos productores del sector rural, a las instituciones de
desarrollo con programas para el nivel local.
 Recoger, centralizar y difundir entre los campesinos y demás
grupos sociales del medio rural, la información de acciones de
desarrollo que entidades públicas y privadas llevan a cabo en el
espacio comunal.
 Contribuir en la planificación del desarrollo rural de la comuna,
aportando a los Planes Comunales de Desarrollo a cargo de la
municipalidad.

256
 Apoyar la coordinación de las organizaciones sociales y
campesinas de la comuna.
 Priorizar proyectos productivos presentados al PRODECOP para
su financiamiento.
 Opinar, a través de representantes campesinos, en el Consejo
Superior del PRODECOP, órgano encargado de definir los
lineamientos estratégicos y supervisar el cumplimiento de las
9
acciones del Proyecto.
16.3 Estructuración de recursos
Los CDL surgen bajo un concepto político integrador de los distintos
agentes sociales e institucionales del medio rural al proceso de
10
descentralización del país. Nacieron como mesas comunales de
diálogo y decisión en materia de desarrollo productivo rural, para lo
cual, a través del PRODECOP se dispuso de los recursos necesarios
que permitiesen tal fin. El PRODECOP crea un fondo para financiar
inversiones productivas agropecuarias locales, conviene con las
municipalidades la creación de una unidad técnica de dependencia
directa de los alcaldes denominada Departamento de Desarrollo
Rural, financiado principalmente con recursos de la institución de
gobierno, y traspasa recursos para financiar los costos de operación
que implica la participación de los representantes campesinos en los
CDL.
Si bien los CDL fueron pensados y puestos en marcha como
una acción concordada entre las instituciones mencionadas y las
organizaciones campesinas, no pocos dirigentes campesinos vieron
en ellos el medio para la reconstitución de la organización social y
comunitaria en el mundo rural de la Región de Coquimbo. Es así
como líderes provenientes del sindicalismo y cooperativismo que
participaron del proceso de Reforma Agraria, de las luchas de las
Comunidades Agrícolas por un trato legal digno y de las
organizaciones de base informales, empiezan a trabajar con gran
dinamismo e interés para reorganizar las estructuras de
representación que habían perdido durante el periodo de dictadura.

9
El Consejo Superior del PRODECOP nace por decisión del gobierno y
estaba presidido por el Intendente Regional e integrado por funcionarios
directivos nacionales de entidades públicas del agro y tres dirigentes
campesinos.
10
Consiste en el traspaso de facultades de decisión a las regiones, provincias
y comunas sin que ello signifique poner en riesgo la condición de Estado
unitario que tiene Chile.
257
Para ello establecieron vínculos con instituciones no
gubernamentales de desarrollo local y promoción social, que han
contribuido con apoyo técnico y financiero a la participación de las
organizaciones campesinas en los CDL. Estratégicamente han
trabajado en la formación de nuevos dirigentes a través de las
acciones de capacitación con apoyo financiero de INDAP, las
municipalidades, organizaciones no gubernamentales (ONG) y con el
apoyo de técnicos aliados que se han sumado a esta revalorización
del mundo campesino.
Los campesinos han cuidado celosamente de los CDL,
constituyéndose en el motor de su funcionamiento, supliendo con su
esfuerzo el desinterés de los organismos gubernamentales de pasar
a una acción superior de empoderamiento campesino y
contrarrestando la funcionalización que tanto el INDAP como las
municipalidades le asignan a esta instancia de desarrollo local. Esto
ha significado un gran trabajo de coordinación entre organizaciones
campesinas, que ha demandado recursos financieros aportados por
los propios dirigentes y sus organizaciones.
16.4 Modalidades de integración de la sociedad
Como ya se ha señalado, originalmente el CDL se concibió como un
espacio para el desarrollo de relaciones entre la institucionalidad
pública y las organizaciones de la sociedad civil del nivel comunal y
para facilitar la inversión productiva agropecuaria. No obstante, con el
tiempo, su acción se fue haciendo más compleja y fue tomando
importancia, cada vez más, el devenir de todos los habitantes del
sector rural, con todas sus actividades, económicas y no económicas.
Ahora los temas que aborda el CDL, trascienden la agricultura y lo
estrictamente local, tienen que ver con el contenido de la ruralidad
actual y futura de la Región de Coquimbo.
Los dirigentes campesinos han instalando el conjunto de
problemas, demandas e intereses en el debate político y técnico de la
región, y con ello han forzado al pronunciamiento formal del Gobierno
Regional acerca de la necesidad de contar con una política de
desarrollo rural y campesina, de construcción colectiva, que también
involucra a otros sectores productores, de la pesca y minería
principalmente, y a los asalariados que viven en este ámbito
territorial.
Se podría decir que se están gestando importantes vínculos
que trascienden a los agentes que participan directamente de los
CDL, que en algunos casos van tomando la forma de alianzas. Al
respecto se puede señalar un trabajo directo con profesionales
258
 11
jóvenes adscritos al Servicio País, con quienes han realizado
seminarios y talleres de fortalecimiento de la participación ciudadana.
También hay que citar la participación de dirigentes campesinos de
los CDL como expositores en eventos organizados por instituciones
académicas vinculadas al tema de la participación ciudadana y la
presencia de numerosas instituciones públicas de ámbitos distintos al
agropecuario en encuentros regionales de dirigentes campesinos de
CDL.
Estas alianzas han contribuido a un cambio de estrategia de
los campesinos en la relación con el gobierno y sus instituciones,
pasando de la presentación de demandas a la propuesta de
alternativas de desarrollo para los sectores pobres del campo. Con
ello han logrado la adhesión formal a sus planteamientos de
importantes organizaciones sociales de la región, tales como el
Movimiento Unitario de Campesinos y Etnias de Chile (MUCECH-
Región de Coquimbo), la Confederación Nacional y Asociaciones
Provinciales de Comunidades Agrícolas, Sindicatos de Pescadores y
Sindicatos de Pirquineros.
16.5 Etapas de instrumentación y vínculos intergubernamentales
Una revisión del proceso a 12 años de iniciado, nos permite identificar
cuatro etapas que se describen a continuación:
Primera etapa: Ésta se puede situar entre 1996 y 2002, y
corresponde a la instalación de los CDL en las comunas. En este
periodo la Unidad Técnica del PRODECOP, respaldada por las
máximas autoridades políticas del Ministerio de Agricultura y con
importantes recursos para la inversión productiva, trabajó para sumar
a los alcaldes, algunos de ellos opositores al gobierno, y
comprometerlos como parte fundamental de la ejecución del Proyecto
a nivel de comuna. Es así como se determina la presidencia del CDL
en el alcalde, la contratación de un equipo técnico a cargo de las
actividades del proyecto en las comunidades, con asiento en la
municipalidad y de dependencia directa de la alcaldía.
Asimismo, se convocó a las organizaciones campesinas y se
estableció que los representantes de éstas en los CDL, debían ser
elegidos por las bases sociales, contemplándose tres cupos, para un
periodo máximo de 2 años en esta función. La incorporación de los
campesinos de acuerdo a este diseño terminó en 1998. Entre 1998 y
2000 los CDL operaron de acuerdo a la lógica establecida por

11
Programa de la Fundación para la Superación de la Pobreza, financiado
principalmente con recursos públicos.
259
PRODECOP y posesionaron la participación campesina en la
priorización de recursos de inversión para el desarrollo productivo.
Los resultados de esta primera etapa son dispares. En lo
formal, el proceso se desarrolló de acuerdo a las líneas generales
diseñadas por el PRODECOP, logrando instalar los distintos ejes
12
temáticos en las comunas de intervención, con relativo éxito en
proyectos de riego en zonas de secano, en la fabricación de queso de
cabra y en la incorporación a mercados exportadores a algunos
campesinos fruticultores de las escasas zonas bajo riego que existen
en la región. Sin embargo, el proyecto no logra revertir en la Región la
tendencia nacional del acelerado proceso de descampesinización de
vastos sectores que en el intento de modernizarse no logran los
objetivos económicos previstos y comienzan a perder la condición de
productores independientes. Las cifras oficiales señalan que en 1992
había 8,500 campesinos, cuyo ingreso y actividad principal era la
agricultura, y que diez años después, con PRODECOP e importantes
inversiones en infraestructura rural, dicho número desciende a 5,500.
Segunda etapa: Entre 2003 y 2004, el proceso cae en un
letargo como consecuencia de los resultados socioeconómicos antes
descritos, a lo que se adiciona el retiro del FIDA y el abandono en los
hechos por parte de INDAP de los principios orientadores originales
de la participación campesina. Asimismo, fueron cambiados los
técnicos que se habían capacitado para trabajar en la lógica
innovadora de los CDL, abandonando con ello la preocupación por la
ruralidad y asumiendo sólo la perspectiva productiva agrícola.
No obstante, los dirigentes siguieron en los CDL,
aprovechando la instancia y los recursos que entregaba el INDAP,
para comenzar a construir un movimiento campesino, con capacidad
de proponer e incidir en las decisiones sobre las políticas de
desarrollo. Se aferran al CDL porque les permite desplegar una
estrategia basada en la relación directa con las organizaciones de
base, ya que el movimiento campesino apoyado en el sindicalismo
surgido en la década de los sesenta se había debilitado y muchos de
los dirigentes locales no se sentían representados en él. El análisis
que hacían señalaba que los pequeños productores campesinos
como ellos, de áreas con recursos naturales que posibilitaban
producciones poco rentables, eran marginales en el modelo de

12
Se resuelve hacer la intervención en doce de las quince comunas que
conforman la Región de Coquimbo. Las razones de excluir tres comunas (La
Serena, Coquimbo y Andacollo) fueron por la poca presencia relativa de
población campesina en ellas.
260
desarrollo nacional y que los aliados de antes, ONGs, organizaciones
políticas e instituciones del Estado ya no estaban, por tanto había que
construir desde lo local y reivindicar a nivel de la región. Es así como
en este periodo se crea la Unión Comunal de Organizaciones
Campesinas de Los Vilos, siendo sus dirigentes representantes ante
el CDL y ante cualquier otra instancia donde se aborden sus
problemas, idea que comienza a extenderse a las comunas de
Canela y Andacollo.
La tercera etapa del proceso se desarrolla entre los años
2005 y 2006, en la cual los campesinos de los CDL comienzan a
criticar abiertamente la acción de Estado en el ámbito del desarrollo
rural y campesino, y a ordenar sus demandas y propuestas de
alcance regional. Además, plantean que el diseño de los CDL si bien
entrega poder de decisión, éste es sólo aparente, ya que no pueden
escoger fuera de lo que INDAP define, y lo que esta institución define
13
no siempre es coincidente con sus expectativas e intereses, y las
demandas en ámbitos distintos a la agricultura no tenían respuesta.
Otra discusión relevante tiene que ver con la definición de
pobreza y las formas que tiene el Estado para abordarla. En esto es
frecuente el cuestionamiento que hacen los campesinos de la rigidez
de los representantes públicos con respecto al uso de indicadores
“objetivos”  relacionados  con  los  ingresos  monetarios,  la  propiedad 
privada y el acceso a servicios básicos. Los campesinos no sólo
reclaman que el uso de estos indicadores –que se emplean para
determinar a los beneficiarios de programas del Estado- es
excluyente, sino también que carecen de rigurosidad porque no dan
cuenta de los ingresos no monetarios de las economías domésticas,
de que la propiedad privada no es la única forma de tenencia que
existe y que el mayor acceso a servicios (electricidad, agua y otros)
no los hace más pudientes.
También en este periodo, como consecuencia de cambios
directivos en INDAP de la Región de Coquimbo, se firma un convenio
de cooperación entre esta institución y la Asociación de
Municipalidades Rurales del Norte Chico, a fin de reactivar los CDL y
con ello dar un nuevo impulso a la participación campesina. Se
conforma un equipo técnico que opera desde la Asociación, el cual

13
En el año 2005 el INDAP decide en forma autónoma, sin consulta, que los
recursos que traspasa a la decisión de los CDL sólo pueden ser invertidos en
proyectos de riego y plantaciones de frutales, lo que excluye de inmediato a
quienes tienen otros intereses o que evalúan que su desarrollo pasa por otros
rubros.
261
ejecuta actividades de capacitación a líderes locales y a la vez
coordina un debate regional de los campesinos sobre el enfoque,
contenidos y composición de los CDL en ese nuevo momento. A
mediados de 2005 se han realizado elecciones democráticas en las
quince comunas de la Región de Coquimbo, con una participación de
cerca de ochocientos dirigentes de organizaciones que representan
un universo estimado de seis mil campesinos, donde en total son
elegidos 100 dirigentes, entre cinco y nueve por comuna.
La primera acción de los dirigentes electos, fue elaborar
nuevos estatutos para los CDL. Hicieron jornadas de trabajo en todas
y cada una de las quince comunas y en las tres provincias que
conforman la región, hasta consensuar un documento que define las
normas de funcionamiento de los CDL. Entre las diferencias más
importantes con relación a los estatutos del primer periodo,
elaborados e impuestos por PRODECOP, está la ampliación de
representantes campesinos, pasando de tres a un número variable de
definición de cada comuna. Si bien se cuestiona la no elección del
cargo de presidente, se acuerda aceptar que sea el alcalde quien lo
asuma por derecho propio, pero se presiona a la autoridad local
estableciendo una vicepresidencia en poder de un representante
campesino, quien, en ausencia del titular, asume con las mismas
atribuciones y facultades. También se establecen sanciones a los
funcionarios públicos que no cumplan con los estatutos y, lo que es
más relevante, definen como ámbito de acción toda la ruralidad.
Otro aspecto muy importante en este proceso, fue el acuerdo
de conformar el Consejo Regional Campesino, integrado por nueve
dirigentes, tres por provincia, elegidos en asamblea. Se determina
que el Consejo debía representar a los campesinos ante el INDAP;
elevar las demandas y propuestas de desarrollo rural a instancias
públicas y no gubernamentales; trabajar en la construcción de una
alianza con la Asociación de Municipalidades Rurales del Norte
Chico, a fin de conseguir apoyo en las negociaciones con el Gobierno
Regional; y definir la forma de incorporar a las organizaciones
campesinas que por distintas razones no habían sido parte del
proceso. También la asamblea le encomienda al Consejo que con
base en documentos emanados de numerosas reuniones comunales,
provinciales y regionales de los campesinos, elabore un documento
que dé cuenta de sus demandas y propuestas de desarrollo
planteadas desde 1996 y que hasta entonces no habían tenido
respuesta satisfactoria. Es así como en un Encuentro Regional
realizado en noviembre de 2005, se presenta para la revisión y
sanción de los dirigentes campesinos de los CDL, el documento

262
denominado  “Contenidos  para  una  política  de  desarrollo  rural  y 
campesina  de  la  Región  de  Coquimbo”,  que  fue  aprobado  por 
unanimidad, y que desde ese momento se pone a disposición de las
autoridades políticas de la región y el país. El documento consta de
tres partes, que se refieren, en lo esencial, a lo siguiente:
 Primero, hacen una descripción de ellos como campesinos,
precisando que constituyen un sector que produce bienes y
servicios de una forma que los diferencia de otros sectores de la
sociedad, que trabajan en la agricultura, ganadería, apicultura,
silvicultura y otras actividades propias del agro y la ruralidad.
Pero como estrategia económica en algunas zonas y meses del
año suelen desarrollar otras actividades productivas tales como
la minería, la pesca, la artesanía, el comercio y otras labores por
cuenta propia. Dicen que el trabajo es realizado
fundamentalmente por ellos mismos con su familia, y que la
contratación de mano de obra, cuando la hay, es para faenas
específicas y/o suplementarias. Afirman que entre ellos hay
propietarios, arrendatarios, medieros y ocupantes de tierra, y que
el acceso a este recurso y al agua de riego les permite decidir a
mediano y largo plazo, por lo que la posesión de estos recursos
naturales constituye un aspecto fundamental para la existencia
de los campesinos.
 Segundo, hacen una presentación de los problemas que tienen
para mantenerse como productores autónomos, resaltando la
situación de los campesinos que no son dueños de la tierra que
trabajan, la falta de medios para producir, la subordinación a
agentes económicos externos en la comercialización de sus
productos, la inapropiada asistencia técnica que reciben del
INDAP y la amenaza de empresas del agro y la minería que
contaminan el medioambiente y usurpan tierras y agua.
Asimismo, abordan los problemas en las áreas de la educación,
salud, vivienda, agua potable, energía eléctrica e infraestructura.
 Tercero, proponen un Programa de Desarrollo Rural con un
horizonte de 10 años, que tenga al menos los siguientes
componentes:
- Recursos para el fortalecimiento de las organizaciones
sociales del medio rural, a fin de preparar nuevos líderes y
mejorar la gestión socioeconómica y política de los dirigentes.
- Nuevo diseño de asistencia técnica para los campesinos,
que considere el conjunto de producciones que realizan por

263
 cuenta propia, agrícolas y otras, y que asuma al mercado
como un medio para conseguir ingresos y no como un fin.
- Acciones que amplíen las alternativas productivas
agrícolas, ganaderas, apícolas, de servicios turísticos, entre
otras.
- Canales de comercialización de la producción campesina
con participación del Estado.
- Acceso de los campesinos al financiamiento y asistencia
técnica fundamentalmente para el procesamiento de
productos agrícolas y pecuarios.
- Ley de forestación campesina que se adecue a las
condiciones climáticas de la Región de Coquimbo y las
particularidades en la tenencia de la tierra.
- Infraestructura básica y productiva que considere la
ampliación de las redes o de sistemas alternativos, de
energía eléctrica, alcantarillado y agua potable, como también
el acceso a más y mejores caminos, y a las
telecomunicaciones.
- Recuperación, conservación y protección del medio
ambiente, para asegurar que se amplíen las alternativas de
uso de los recursos naturales.
- Creación de oficina gubernamental y financiamiento, que
atienda a los campesinos con precariedad en la tenencia de
tierra y agua.
- Asegurar el acceso a una educación básica y media de
excelencia para niños, jóvenes y adultos del ámbito rural.
- Asegurar el conjunto de prestaciones médicas que dispone
el sector público, tanto en oportunidad como en calidad.
Concluyen que dicho Programa de intervención debe ser
parte de un convenio formal, con participación del gobierno regional,
los ministerios, las municipalidades y las organizaciones de los
campesinos.
La cuarta etapa comienza en 2007 y se centra en dos objetivos:
a) la negociación con el gobierno sobre un Plan de Acción para el
Desarrollo Rural, basado en el documento de los CDL antes
mencionado, y b) la consolidación de una orgánica regional de
representación campesina, que incluya a todas las organizaciones del
medio rural.
264
 Con relación al primer objetivo, logran el apoyo explícito de
alcaldes y concejales de la Asociación de Municipalidades Rurales
del Norte Chico, que declara públicamente que hace suya la
demanda y propuesta campesina. Sin embargo, la relación con el
gobierno regional se hace tensa, ya que los dirigentes campesinos en
tres oportunidades rechazan las medidas gubernamentales de
respuesta a los planteamientos campesinos, y en noviembre de 2007
los campesinos rompen toda relación con las instituciones públicas.
Las negociaciones se reestablecen en diciembre de 2007, en un
encuentro regional campesino, donde el Intendente Regional señala
que recoge íntegramente el citado documento de los campesinos y
anuncia la elaboración de una Política y Plan de Desarrollo Rural, que
se harán operativos a través de un Convenio de Programación. Y
acuerda con el Consejo Regional Campesino y la Asociación de
Municipalidades Rurales del Norte Chico, la elaboración conjunta de
un reglamento de estructura y funcionamiento de una Mesa Regional
de Desarrollo Rural, lo que concluyó en enero de 2008. En lo
medular, el reglamento de la Mesa establece lo siguiente:
 Participación del Consejo Regional Campesino, Asociación de
Municipalidades Rurales del Norte Chico y gobierno regional.
 21 delegados, 7 de cada estamento, presidida por el Intendente
Regional.
 Acuerdos por mayoría favorable simple.
 Sobre las atribuciones y funciones de los Delegados:
- Conocer, analizar y desarrollar propuestas de políticas y
estrategias regionales de desarrollo rural.
- Establecer prioridades en cuanto a ámbitos del desarrollo rural y
campesino de la Región de Coquimbo.
- Realizar seguimiento a las diversas políticas, estrategias, planes,
programas y proyectos que se desarrollan en la región y que
presentan implicaciones prácticas para el desarrollo del sector
rural y campesino de la región.
- Coordinarse con las distintas instancias de carácter territorial y
administrativo en el ámbito del desarrollo rural, como lo son las
mesas comunales y provinciales.
- Ser un referente y contraparte natural, tanto para el sector público
como privado, en las distintas instancias de trabajo conjunto que

265
 se relacionan con el desarrollo rural y campesino de la región de
Coquimbo.
Con relación al segundo objetivo, se avanza en la creación de
un único referente regional campesino. A septiembre de 2007, se
suman al proceso iniciado por los campesinos de los CDL todas las
organizaciones campesinas de la región, a saber: Federación de
Comunidades Agrícolas, las tres Asociaciones Provinciales (Elqui,
Limarí y Choapa) de Crianceros de Ganado Caprino, el Movimiento
Unitario de Campesinos y Etnias de Chile, Sindicatos de
Trabajadores Agrícolas, Unión Regional de Juntas de Vecinos
Rurales, Unión Regional de Comités de Agua Potable Rural, entre
otras. En enero de 2008, se nombra una comisión de dirigentes
campesinos para que elabore una propuesta de estatutos y señale el
tipo de legalidad que deberá tener este Consejo Regional Ampliado
de Organizaciones Campesinas de la Región de Coquimbo.
En esta fase más política de los CDL, ha sido fundamental la
concurrencia de profesionales que asesoran y prestan asistencia
técnica a los dirigentes campesinos, quienes van aportando
información, insumos metodológicos y técnicos, que potencian la
capacidad de los campesinos en las relaciones con los organismos
de Gobierno.
El PRODECOP define en 1997 que la instalación de un
mecanismo de participación necesariamente requería de capacitación
de los dirigentes campesinos. Por ello financia un curso que se
extendió por todo el año 1998, con jornadas de 3 días por mes, para
trabajar temas relacionados con las funciones asignadas a los CDL,
con énfasis en el desarrollo organizacional, metodologías de
diagnóstico local y evaluación de proyectos de desarrollo productivo.
Paralelamente, se capacita a todo el personal técnico contratado en
convenios entre el PRODECOP y las municipalidades, en
metodologías de diagnóstico local, formulación de proyectos
productivos y herramientas para trabajar en programas territoriales
participativos.
La capacitación a dirigentes campesinos y a los profesionales
de terreno, recibe orientaciones que surgen de un instrumento de
operación del PRODECOP, denominado Iniciativa Productiva Local.
Este instrumento tenía como finalidad el financiamiento de
inversiones productivas, basado en proyectos específicos de
desarrollo productivo agropecuario, surgidos de un proceso técnico
de diagnóstico territorial y negociación en el seno del respectivo CDL.

266
En forma resumida, la metodología de una iniciativa productiva local
contemplaba los siguientes pasos:
1. Elaboración de diagnóstico local, a cargo del equipo técnico del
convenio INDAP-municipalidad, con base en una pauta generada
por el PRODECOP. El resultado esperado del diagnóstico era la
identificación y delimitación de territorios rurales intracomunales y
de los problemas y restricciones de los campesinos en cada uno
de ellos, según variables demográficas, económicas, sociales,
ambientales y culturales.
2. Presentación de los resultados del diagnóstico al CDL, el que
tenía la facultad de aprobarlo o pedir al equipo técnico
precisiones o correcciones. De aprobarse el informe del
diagnóstico local, el CDL jerarquizaba los territorios a intervenir,
siendo priorizados aquéllos con mayor presencia de campesinado
pobre o los que por cuestiones estratégicas era necesario atender
primero.
3. Una vez resuelto el territorio a intervenir, los técnicos, a través de
talleres, coordinaban el análisis de problemas, causas y efectos,
ejercicio que daba origen a proyectos productivos, los que
técnicamente eran trabajados por los profesionales del convenio
PRODECOP-municipalidad.
4. Representantes campesinos del territorio en cuestión,
presentaban sus proyectos al CDL, y con base en los
lineamientos estratégicos del PRODECOP, Plan Comunal de
Desarrollo y recursos financieros disponibles (aportados por el
PRODECOP), se resolvía sobre su ejecución, de lo contrario se
proponían otras fuentes de financiamiento.
Este ejercicio de los CDL, aplicado los tres primeros años del
PRODECOP, y la capacitación descrita anteriormente, permitió que
los dirigentes campesinos conocieran mejor la forma de operar del
Estado, sus instituciones de desarrollo productivo, la capacidad de las
municipalidades, los elementos técnicos que encierra la formulación
de proyectos, y que profundizaran en el conocimiento y relación con
la base campesina que representaban. Esto permite el desarrollo de
habilidades y destrezas de los dirigentes campesinos, con las cuales
se les va facilitando la comunicación con otros integrantes de los CDL
y la defensa de sus posiciones.
También es muy importante en este proceso, que durante sus
12 años, el INDAP ha aportado recursos para financiar los gastos de

267
operación de los CDL, específicamente la alimentación y transporte
de los campesinos.
16.6 Resultados y evaluación de beneficios colectivos
Si bien la experiencia de los CDL en la Región de Coquimbo es
reconocida nacionalmente como una buena práctica de participación
ciudadana, dista del diseño original hecho por el PRODECOP. Con
todo, hay una serie de resultados específicos de gran importancia en
el desarrollo de los CDL y de la participación campesina en ellos,
entre los cuales se pueden destacar los siguientes:
1. Se está frente a una práctica que posibilita que las
organizaciones sociales accedan y actúen en la decisión de un
volumen relevante de recursos económicos, con lo cual los CDL
han contribuido a mejorar la pertinencia de la intervención más
allá de lo que podía haberse logrado con un rol meramente
consultivo. Al asumir los CDL un papel decisorio, los miembros
campesinos han incrementado el compromiso con el éxito de los
proyectos productivos y con su rol de representación otorgado por
las bases sociales.
2. En los CDL los campesinos incorporan el sentido que dan a lo
productivo y defienden la validez de lo propio frente a lo externo.
En otras palabras, en los CDL están presentes las variables
objetivas y subjetivas de las decisiones económicas y no
económicas que toman los campesinos.
3. Los CDL se han constituido en espacios de diálogo donde se
expresan, contraponen o complementan distintos enfoques sobre
el desarrollo rural. La diversidad de actores en los CDL abre la
posibilidad de que se confronten posiciones y percepciones sobre
la pobreza rural, sobre todo cuando concurren personas de
distinta formación y experiencia.
4. La participación campesina en los CDL ha forzado un cambio en
la mirada externa hacia este sector social, que se manifiesta en
una mayor precisión y rigurosidad en las propuestas de cambio
tecnológico en el quehacer productivo de los campesinos, con
mayor claridad en la heterogénea realidad productiva, de tenencia
de tierras, de organización social, etc.
5. Los CDL han sido el lugar de reorganización social de los
campesinos, de levantamiento de sus demandas y de
ordenamiento de sus reivindicaciones. Desde esta plataforma
están conformando uniones comunales de organizaciones de
base y ha sido la instancia desde la cual se han planteado con
268
 relación a los servicios de salud y educación, medioambiente,
asistencia técnica productiva, acceso a los recursos productivos y
otros.
6. Este desarrollo organizacional y liderazgo conduce a los
campesinos a sistemas de relaciones más amplios que los CDL.
Es así como hoy los campesinos dirigen sus demandas al
Gobierno Regional, Ministerios, Asociación de Municipalidades
Rurales y a otros agentes de Estado con poder de decisión.
7. Los CDL son entidades que promueven el desarrollo de prácticas
democráticas, fomentando la incorporación con derecho a voz y
voto de todos sus integrantes, con lo cual los campesinos han
logrado acceder a una parte del poder que antes era sólo de los
representantes del Estado. Los campesinos han creído en la
interactividad, en la toma de decisiones y están forzando a las
entidades gubernamentales a su práctica.
8. A partir de la instalación de los CDL, se han venido desarrollando
numerosas iniciativas que han reagrupado a los campesinos en
comités de base a nivel de localidades y comuna, consecuencia
de los estímulos que genera el trabajo político de los dirigentes.
Asimismo, los dirigentes, que buscan reeditar el movimiento
campesino en la región, apuntan a la conformación de referentes
comunales y supracomunales.
9. En la práctica, los CDL son las únicas entidades permanentes de
participación ciudadana, con actividades regulares y accionar
sistemático, que funcionan en el nivel comunal, y que son
funcionales a la promoción del desarrollo económico y productivo
que la ley exige a las municipalidades.
10. La presencia de las organizaciones campesinas en los CDL cobra
gran importancia en la gestión municipal. No hay muchas otras
instancias que faciliten la relación entre municipio y ciudadanos y,
por tanto, no son frecuentes los espacios de coordinación entre
instituciones públicas y de éstas con la población que confluyan
en proyectos de desarrollo que involucren responsabilidades
compartidas en la toma de decisiones. No es una práctica
permanente de las municipalidades recoger de la comunidad
opiniones sobre las iniciativas institucionales y tampoco las
organizaciones sociales tienen entre sus principales demandas
participar de las decisiones comunales.

269
16.7 Recursos de institucionalización de la experiencia
La experiencia exhibe valiosos resultados en el fortalecimiento
organizativo de los campesinos y en el establecimiento de relaciones
más horizontales entre la sociedad civil y las autoridades políticas y
funcionarios públicos, de lo cual se puede destacar lo siguiente:
1. La acción de los CDL generó en la Región de Coquimbo, un
involucramiento de las organizaciones sociales campesinas en
las decisiones de inversión productiva que se extiende a otras
esferas del quehacer del Estado. Asimismo, detona el desarrollo
de demandas y propuestas para ampliar la participación en todo
lo relacionado con el desarrollo rural, que pone expectantes a los
campesinos y sus organizaciones.
2. Si bien por definición los CDL son instancias donde convergen
múltiples miradas, posiciones e intereses que ayudan a la
ejecución de programas del Estado, con el tiempo fueron
liderados por los campesinos. Ello ocurrió porque la municipalidad
y demás actores públicos no concurrieron de acuerdo a lo
diseñado y fueron dejando solos a los campesinos y éstos, en su
estrategia de proteger el espacio obtenido, desarrollaron y
masificaron un debate político que cuestiona las formas de
trabajo y orientaciones de las instituciones gubernamentales.
3. También es importante la presencia campesina en la discusión
política regional, donde ellos aportan planteamientos particulares
con respecto al medioambiente, al mercado, a la territorialidad,
que parecían perdidos, olvidados o desechados por los agentes
que promueven la modernidad comercial. Sin lugar a dudas que
la presencia campesina en este debate ha permitido que los
técnicos y sus instituciones comiencen a visualizar la
heterogeneidad socioeconómica del sector rural y la percepción
particular que tienen estos grupos sociales con respecto al
desarrollo.
4. La acción de los CDL sobresale y trasciende lo programado por
PRODECOP en el diseño original. La focalización de la inversión
productiva deja de ser la razón principal que alienta la
participación campesina, y se instala el interés de los dirigentes
de ser parte de la discusión política sobre el desarrollo para el
sector rural. En este traslado del foco de la acción, se refleja el
conocimiento y convencimiento de los campesinos que los
problemas locales también tienen un espacio de definición política
y técnica ubicado en el nivel central de las decisiones.

270
5. El eje de la acción de los CDL ha pasado de la coordinación para
el desarrollo rural, como un eslabón que viabiliza un modelo de
desarrollo, hacia un acuerdo entre campesinos para fortalecer
dinámicas locales de reivindicación y propuestas basadas en
demandas y necesidades propias, extendiendo y perfeccionando
los espacios de participación democrática.
6. Finalmente, los hechos demuestran que los campesinos han
aprovechado para sí los espacios de participación existentes, por
muy funcionales e instrumentales que éstos sean.
Conclusiones
La historia que se construye en torno a la acción de los CDL, nos dice
que el desarrollo no es sólo una situación deseada ni la búsqueda de
una meta bondadosa, sino que es el impacto diferenciado, social y
territorial, de las políticas y acciones socioeconómicas impulsadas o
facilitadas por el Estado, las relaciones de intercambio dentro y fuera
de los mercados y las iniciativas de los grupos sociales, como bien la
dirigencia campesina de la región lo ha expresado en sus demandas
y propuestas de desarrollo rural.
Después de más de 10 años de esta experiencia ejecutada
por INDAP, se constata un significativo cambio en la ruralidad de la
Región de Coquimbo, en la cual la acción del PRODECOP, primero, y
del Programa Vulnerables, después, tiene mucho que ver. Se puede
decir que efectivamente los campesinos adquieren conductas propias
del patrón de acumulación capitalista, las relaciones sociales cambian
aceleradamente de carácter y los rasgos esenciales de la comunidad
tradicional tienden a desaparecer. Sin embargo, las relaciones de
mercado no necesariamente han disuelto por completo las relaciones
tradicionales de producción e intercambio. La expresión del modelo
de desarrollo en la Región de Coquimbo, hasta ahora no ha sido
capaz de diluir las relaciones internas de los grupos sociales del
sector rural.
Esta situación, analizada y entendida en sus causas por los
campesinos de los CDL, es la que detona la gestación del movimiento
social que conduce el Consejo Regional Campesino, cuyo objetivo
presente es la ampliación de la participación y las prácticas
democráticas de los campesinos, y el tipo de relación que han
establecido con el Gobierno Regional de Coquimbo, las
municipalidades, las instituciones de promoción del desarrollo, etc.,
incuba una forma de cómo desterrar los vínculos clientelistas de la
sociedad civil y el Estado.

271
XVII. Gobernanza Solidaria Local de Porto Alegre, Brasil
1
Luiz Antonio Proenca
17.1 Problemática de origen y componentes principales
La Ciudad de Porto Alegre en Brasil ya acumuló, en las últimas
décadas, una experiencia impar en la implantación de formas de
democracia participativa, destacando el Presupuesto Participativo
(PP), aunque más destinadas al establecimiento de prioridades
presupuestarias. La coalición que ganó las elecciones locales en
2004, cuya filiación política es distinta a la del gobierno que creó el
PP, diseñó este programa para dar continuidad a esa experiencia a
través de la Gobernanza Solidaria, avanzando hacia formas más
cooperativas de democracia participativa, dentro de una visión
ampliada de gobernanza, en la que la influencia y el ejercicio del
control social de los municipios puedan darse de varias maneras:
proactivas y propositivas, al contrario de solamente reactivas y
reivindicativas.
17.2 Objetivos
- Constituir una red intersectorial y multidisciplinaria organizada
territorialmente;
- Promover espacios de convivencia capaces de potenciar la cultura
de la solidaridad y la cooperación entre gobierno y sociedad local;
- Estimular alianzas con base en los principios de la participación, de
la autonomía, de la transversalidad y en la corresponsabilidad en
favor de la inclusión social;
- Profundizar el compromiso de las estructuras de gobierno con las
comunidades locales en un ambiente de diálogo y pluralidad; y,
- Establecer relaciones cada vez más horizontales con la comunidad.
17.3 Estructuración de recursos
Los equipos de articulación planifican participativamente el futuro de
cada región, estableciendo metas y acciones prioritarias. Se definen
proyectos sobre futuros deseados y compartidos, se realizan
diagnósticos no solamente de las necesidades, sino también de los
activos ya existentes, que se convierten en potencialidades casi
siempre poco aprovechadas por programas tradicionales de oferta

1
Secretario Adjunto de la Secretaría Municipal de Coordinación Política y
Gobernanza Local de la Municipalidad de Porto Alegre, Brasil.
272
estatal. Y todo eso debe ser validado por un público más grande, que
ya esté conectado a las redes que fueron articuladas en cada región.
Las acciones prioritarias elegidas y validadas por la red
constituyen la agenda anual de cada región, la que se realiza con
recursos del gobierno y, principalmente, – aquí está la novedad - de
la propia sociedad. Recursos estos movilizados y aumentados por las
redes que fueron articuladas.
Inicialmente, casi 1,200 agentes participaron directamente de
ese trabajo, siendo que menos del 15% de ese contingente estuvo
formado por empleados gubernamentales, lo que multiplicó mucho el
capital (principalmente humano y social) del cual dispone la alcaldía.
17.4 Modalidades de integración de la sociedad
A través de las redes de base territorial, las acciones de gobierno y
las iniciativas de la sociedad pueden ser combinadas y entrar en
sinergias en pro del desarrollo de las personas y de las comunidades
que viven, residen y trabajan en todas las localidades del municipio.
Tratándose de un nuevo sistema de Gobernanza con base en la
democracia participativa y en la alianza entre gobierno y sociedad, se
estimula el protagonismo y el espíritu emprendedor de los ciudadanos
así como su corresponsabilidad en la gestión compartida de las
acciones públicas.
Se apuesta en la cooperación, con la ayuda mutua entre las
instituciones gubernamentales y no gubernamentales y entre
personas que voluntariamente se dispongan a participar de la
iniciativa, en pro de la obtención de objetivos comunes de desarrollo
con la inclusión social de cada localidad.
17.5 Etapas de instrumentación y vínculos intergubernamentales
El programa de Gobernanza Solidaria Local (GSL) se ha desarrollado
en ocho etapas:
Acción preliminar (o “Paso Cero”). El proceso de implantación 
de la GSL se desencadenó con el anuncio y discusión de la
propuesta. En esta fase se contó con la participación de líderes de las
17 regiones del municipio, la Secretaría Municipal de Coordinación
Política y Gobernanza Solidaria Local, otras secretarías y órganos del
gobierno municipal y el propio alcalde. Este proceso involucró la
formación de los Comités Gestores en las 17 regiones. Estos comités
están formados por los coordinadores de los Centros Administrativos
Regionales (CAR); por consejeros del Presupuesto Participativo; por
agentes gubernamentales representantes de secretarías y órganos

273
del gobierno municipal; y por el articulador de la Gobernanza
Solidaria Local.
Paso 1. La implantación propiamente dicha del programa
empezó con la sensibilización de los Secretarios Municipales,
Secretarios Adjuntos y Coordinadores de Secretarías así como con la
capacitación de los agentes animadores que empezaron esas
redes, los supervisores, los articuladores en cada región, los Comités
Gestores Gubernamentales y los gerentes de programas de la
Alcaldía Municipal de Porto Alegre. Supervisores y Articuladores de la
GSL fueron capacitados como multiplicadores del programa, para que
pudieran dar continuidad a la capacitación de los participantes de las
redes de GSL en las 17 regiones. Hay solamente 5 supervisores y 17
articuladores, uno por cada región. Los Supervisores se dedican a
acompañar el trabajo de sus respectivos articuladores. Supervisores y
articuladores son capacitados como agentes multiplicadores de la
presente metodología.
Paso 2. Luego se constituyeron los Equipos de
Articulación de las Redes de GLS en cada una de las 17 regiones.
En ese equipo participan el comité gestor y personas representativas
de las organizaciones de la sociedad civil, de las empresas y de las
demás instituciones del estado presentes en la región.
Paso 3. La primera tarea de cada equipo de articulación es
estimular la construcción de la red de Gobernanza Solidaria Local
en su región. En esa red pueden participar, voluntariamente, líderes
representativos de los barrios abarcados por la región en una
proporción de 1/1000. De esa forma, por ejemplo, en la red de GSL
de la región Partenon deben estar conectadas, por lo menos, 120
personas, pues ese número corresponde a un milésimo de 120,000
personas que viven, trabajan o actúan en los barrios que forman la
región. Las personas vinculadas a las Redes de GSL deben
inscribirse formalmente, y son informadas regularmente sobre la
marcha de la implantación del programa. Ellas tienen la función de
validar, o no, todo lo que sea producido por los respectivos equipos
de articulación y son invitadas para participar en las reuniones
generales y, principalmente, de las acciones colectivas que sean
programadas y capacitadas, progresiva y permanentemente, por los
multiplicadores de su equipos de articulación.
Paso 4. La segunda tarea del equipo de articulación es
realizar, con la ayuda del Articulador y de su Supervisor, el
Seminario Visión y Futuro. Ese seminario se debe hacer en, por lo
menos, 8 horas de trabajo en un taller especialmente dedicado al

274
tema. En ese taller, usando métodos participativos ya ampliamente
probados en iniciativas de desarrollo local, los participantes son
estimulados a soñar un futuro deseado para la región; teniendo como
horizonte estratégico el plazo de 10 años, que coincide con el plazo
para el alcance de las metas de inclusión social de la Alcaldía de
Porto Alegre, sintonizadas con las metas del milenio de la ONU. Es a
partir de ese seminario que se planta la semilla de una comunidad de
proyecto en cada región. Una vez que el equipo de articulación
elabora, participativamente, una visión de futuro colectiva en cada
región, ese sueño de futuro es compartido con la red de Gobernanza
Solidaria respectiva para que sea validado.
Paso 5. La tercera tarea del equipo de articulación es realizar
el Diagnóstico de los Activos y de las Necesidades de su región.
La elaboración de ese diagnóstico es una tarea práctica, hecha con
trabajo de campo y muchos talleres, echando mano de metodologías
participativas ya consagradas. Se hace el diagnóstico en un plazo de
30 días. Nuevamente aquí, una vez que el Equipo de Articulación
haya elaborado el diagnóstico en cada región, éste es compartido con
la red de Gobernanza Solidaria respectiva para que sea validado.
Paso 6. La cuarta tarea del equipo de articulación es elaborar,
con base en el diagnóstico mencionado en el paso anterior, el Plan
Participativo y establecer las Metas que se alcanzarán a lo largo del
tiempo. Cada región elige su(s) eje(s) prioritario(s) de desarrollo y
proyecta las acciones que se desarrollarán dentro del horizonte
temporal considerado para alcanzar sus metas. Nuevamente aquí,
todo el producto final de ese trabajo se encamina a la red de
Gobernanza Local.
Paso 7. La quinta tarea del equipo de articulación es formular
su Agenda de Prioridades para el próximo año. Esa agenda resulta
del Plan Participativo, pero incorpora también otras acciones del
poder público o de la sociedad local que estén en curso o sean
previstas. La elaboración del Plan Participativo, con sus metas, y la
formulación de la agenda de prioridades deberán realizarse
igualmente en 30 días. Como en otros pasos de implantación del
programa, todos esos productos deben ser validados por la red de
Gobernanza Solidaria Local en cada región.
Paso 8. La sexta tarea del equipo de articulación es organizar
la celebración del Pacto por la Gobernanza Solidaria Local. En esa
celebración participan todos los miembros de la red de GSL y todos
los aliados, gubernamentales, empresariales y de la sociedad civil y
de las demás instituciones de apoyo e incentivo que estén

275
comprometidos con la realización de la Agenda de Prioridades. El
Pacto por la Gobernanza Solidaria Local también representa la
formalización de los compromisos asumidos por todos los
participantes en la consecución de las acciones que consta en la
Agenda de Prioridades.
17.6 Resultados y evaluación de beneficios colectivos
En 2007, a través de la GSL, efectuamos 132 alianzas y un total de
78 acciones, considerando las agendas pactadas y las que están en
fase de pacto. Con la formalización de cuatro pactos en las regiones
Norte, Nordeste, Este y Partenon; más el pacto de los barrios
Floresta, Higienópolis, São João, São Geraldo, Navegantes y
Humaitá, tenemos 16 acciones garantizadas o acordadas entre
comunidad, iniciativa privada y gobierno. El Programa prevé, para
2008, la celebración de los demás pactos (Restinga, Eje Baltazar,
Cruzeiro, Cristal, Humaitá/Navegantes, Glória, Extremo sur,
Arquipélago, Centro, Noroeste y Proyecto Especial Chocolatão) y la
definición de nuevas acciones de desarrollo local en 14 regiones.
En las innumerables reuniones realizadas con la población de
Porto Alegre que se articularon con el Programa de Gobernanza
Solidaria Local, habitantes de tres regiones todavía no han definido
sus agendas de desarrollo (Sur, Centro Sur y Lomba do Pinheiro),
cuatro regiones formalizaron los pactos y diez ya construyeron sus
agendas, pero todavía no cumplen los pasos necesarios para firmar
el compromiso de actuar en conjunto para ejecutar sus prioridades e
iniciativas.
El octavo paso de la metodología orientada por la UNESCO
es para que se constituyan las Gobernanzas Solidarias Locales; pero
los pactos se logran al ritmo propio de cada barrio o región. Las que
lograron articularse mejor, alcanzaron este nivel del programa al final
del año pasado. Otras, todavía están en niveles diferenciados,
algunas con dificultades, incluso de definir cómo desarrollar mejor sus
potencialidades humanas, sociales, ambientales y económicas.
Para llegar hasta el momento de la celebración del pacto, las
comunidades pasaron por una serie de reuniones y encuentros de
capacitación para definir, entre las vocaciones económicas de la
región, cuáles serían aquéllas que necesitaban impulso para efectuar
el desarrollo local. Habitantes, iniciativa privada, asociaciones
comunitarias y empresariales, representantes del Presupuesto
Participativo y de redes sociales locales hicieron el diagnóstico de sus
necesidades y potencialidades, constituyeron redes sociales
articuladas, definieron su visión de futuro y empezaron a definir
276
agendas y acciones prioritarias.
El Pacto de Gobernanza se formaliza en un acto de firma
entre los segmentos que participan de las actividades de la Agenda
de Prioridades. Para las empresas es la oportunidad de inversión
social y responsable con la sociedad y con el desarrollo de la región
en la que están insertas. Para la comunidad, es la formalización del
coprotagonismo y compromiso con las actividades planificadas que
quedan bajo su cogestión para garantizar la sostenibilidad de las
acciones. Los tipos de medidas pactadas son los de promoción e
inversión en los segmentos vulnerables de la población, enfocados en
el desarrollo sostenible, en el fortalecimiento de la gestión y en la
articulación de las redes de participación.
El Pacto prevé un centro de reciclado tecnológico en la región
Nordeste. Para promover la calidad de vida y el desarrollo de las
comunidades de la región, gobierno, habitantes, organizaciones no
gubernamentales y empresarios firmaron el 19 de diciembre de 2007,
el quinto Pacto de Gobernanza de la ciudad. El evento se llevó a cabo
en el Centro Social Marista (CESMAR), en la Villa Timbaúva, Barrio
Mario Quintana. En la agenda de la región están previstos proyectos
como la implementación del fondo local de incentivo a la captación, la
construcción del centro de reacondicionamiento de computadoras y la
capacitación sobre gestión para el desarrollo local. Construida a partir
de las necesidades y potencialidades de la región, la agenda también
incluye la firma de un convenio de cooperación para la construcción
de las nuevas instalaciones del proyecto Centro de Reciclado
Tecnológico. El convenio es un esfuerzo conjunto para la
financiación, la cooperación técnica, la capacitación de gestores y
formación de líderes y la planificación estratégica participativa en la
región.
El Pacto contempla seis proyectos para la Región Partenon.
Habitantes de esta región serán beneficiados con la instalación de un
centro cultural, una guardería comunitaria y con la revitalización de
espacios públicos. La firma realizada en diciembre de 2007, en la
Plaza de la Amistad, del cuarto Pacto de Gobernanza de la ciudad,
selló el compromiso entre alcaldía, comunidad, entidades e iniciativa
privada en acciones para promover el desarrollo y para mejorar la
calidad de vida de esa localidad. En la agenda de desarrollo de la
región están previstas la construcción del Centro Cultural do
Vermelhão, en la Villa Maria da Conceição, para dar cabida a
manifestaciones culturales y deportivas; de la guardería comunitaria
en el Loteo São Guilherme y de la sede de la Asociación Comunitaria
de Moradores São Guilherme. Con la alianza del Centro Universitario
277
Feevale, responsable del proyecto arquitectónico, el espacio contará
con salón de fiestas, área médica con consultorio odontológico, dos
aulas, sala de informática y biblioteca. Otras tres iniciativas son la
Feria Solidaria del Partenon, la revitalización de los espacios de la
Villa São Pedro y un área para la construcción de la sede de la
Asociación Comunitaria de Madres Batista Xavier.
El Pacto prevé beneficios para ocho barrios de la Región Este
cuyos habitantes serán beneficiados con la creación de un centro
cultural, una guardería, una cocina comunitaria y con acciones de
combate al hambre. En diciembre de 2007 se firmó el Pacto de
Gobernanza de esta región, formalizando la alianza entre alcaldía,
comunidad, entidades e iniciativa privada para la realización de los
proyectos que tienen como objetivo la mejora de la calidad de vida y
el desarrollo local. Con el acuerdo, la alcaldía apoyará la instalación
del Centro de Excelencia Cultural de la Región Este (Celeste),
espacio para acciones culturales, talleres, inclusión digital y cursos; la
construcción de la nueva sede de la guardería Construyendo el
Mañana, en un área cedida por la alcaldía para atender a niños de
cero a seis años; la construcción de la Cocina Comunitaria del Centro
de Educación Ambiental de la Villa Pinto; y acciones del Comité de
Entidades en el Combate al Hambre y por la Vida - COEP/RS.
Para mejorar la calidad de vida y el desarrollo en los barrios
Floresta, Higienópolis, São João, São Geraldo, Navegantes y
Humaitá en diciembre de 2007 se firmó el primer Pacto de
Gobernanza entre alcaldía, organizaciones no gubernamentales,
empresarios y habitantes de la región. El pacto fue celebrado en la
Plaza Júlio Andreatta. Con este acuerdo, será promovida una serie de
acciones en alianza entre la alcaldía y casi 30 empresas, instituciones
y entidades locales. Con el pacto, la comunidad podrá ejecutar, de
forma cooperativa, los proyectos que decidió implementar. Entre las
primeras iniciativas, los aliados empresariales y gubernamentales de
los barrios asumieron el compromiso de buscar recursos y
alternativas para la preservación y el mantenimiento sostenible de la
propia Plaza Júlio Andreatta y de la Avenida Benjamin Constant,
invirtiendo en los recursos humanos que allí viven y trabajan para el
incentivo y la valorización del comercio local.
También están previstos proyectos para el desarrollo de
cuatro polos económicos, para la reurbanización de la Cuadra 200, en
la Avenida Cristóvão Colombo, y de vigilancia comunitaria. Los
aliados que firmaron el pacto de Gobernanza en esos barrios ya
empezaron  a  trabajar,  lanzando  la  Campaña  ‘No  a  los  grafitis’.  La 
iniciativa propone el estímulo a la revitalización de las pinturas de las
278
fachadas de los predios de la Avenida Benjamin Constant. El objetivo
es incentivar a propietarios, síndicos, habitantes y empresarios para
que realicen grupos de limpieza y pintura de las fachadas, utilizando
tintas antigrafiti, como las usadas en la pintura de la base del
Monumento Lazador.
Los barrios Floresta, Higienópolis, São João, São Geraldo,
Navegantes y Humaitá forman parte de una región que ya fue un gran
polo de comercio y actividad cultural en la ciudad. Actualmente, una
serie de inversiones públicas, como el Programa Integrado de la
Entrada de la Ciudad (PIEC), está realizando la reestructuración
urbana y la recuperación ambiental de los barrios Humaitá, Farrapos
y Navegantes, además de la evaluación de las condiciones de uso del
suelo junto al acceso norte de la ciudad.
Alcaldía, comunidad y empresas de la Región Norte firmaron
también en diciembre de 2007, el segundo Pacto de Gobernanza, que
tiene como objetivo mejorar la calidad de vida y el desarrollo local a
través de la realización de proyectos construidos en conjunto.
Durante el evento realizado en la Plaza Araújo Guerra, los habitantes
de la Región Norte anunciaron que tienen como proyectos prioritarios
la capacitación, formación y calificación de los artesanos que
pertenecen a la Asociación de Artesanía de la Zona Norte (Artenorte);
la descontaminación del Arroyo Santo Agostinho; la construcción de
la 3ª Compañía de la Brigada Militar, para garantizar la seguridad de
la comunidad y de las empresas del Puerto Seco; y la apertura de la
Calle Rocco Aloise, con el objetivo de aumentar la economía de la
comunidad con generación de trabajo y renta.
La capacitación en educación ambiental en las Regiones
Partenon, Islas, Humaitá/Navegantes, Norte, Nordeste y Extremo Sur
tiene por objetivo la formación de agentes multiplicadores
ambientales. En la región de las islas, se capacitó a 31 personas; en
la región Nordeste, 9 personas; en la región Humaitá/Navegantes, 13
personas; en la región extremo sur, 44 personas; en el Colectivo
joven, 18 alumnos de toda la ciudad; en la región Norte, 13 personas;
y en la región Partenon, 7 personas. En el rubro de capacitación
también se tiene la proporcionada a 88 agentes del proyecto
‘Educando  para  la  paz  y  mediación  de  conflictos’  en  la  región  Islas, 
con el objetivo de garantizar una sociedad con menos violencia y
menos discriminación y prejuicios, con calidad de vida, desarrollo
sostenible, respeto a las diferencias, a la seguridad y a la justicia
como metas que se alcanzarán para la supervivencia del ser humano,
de forma digna en convivencia armónica y solidaria.

279
 Asimismo, 153 personas se capacitaron en gestión,
elaboración de proyectos y captación de recursos con el objetivo de
aumentar la capacidad de gestión de las organizaciones de la
sociedad civil, estimular el espíritu emprendedor individual y colectivo,
fortalecer el protagonismo de las poblaciones en pro del desarrollo
local y promover el voluntariado y la participación política de los
ciudadanos en un nuevo modelo de Gobernanza. También se
capacitó a los agentes de Gobernanza en microcrédito para orientar a
las comunidades en que actúan, para mejorar su calidad de vida a
través del trabajo y de la generación de renta.
Finalmente, se llevaron a cabo las Ferias de economía
solidaria, que iniciaron en la región Partenon. Estas ferias se
organizaron en varias regiones de la ciudad, y en el mes de
noviembre se realizó una gran feria de las 17 regiones en el mercado
público con 55 expositores. La culminación de este trabajo se realizó
en la Feria de Navidad en el Largo Glênio Perez en alianza con
2
Procempa y SMIC, con 96 expositores. Estas ferias tienen como
objetivo estimular la producción local y generar renta, calificación
profesional y desarrollo para las comunidades.
17.7 Recursos de institucionalización de la experiencia
La experiencia de la GSL todavía no ha pasado por la prueba de
cambio de gobierno. Sin embargo, debe destacarse que la coalición
que ganó en las elecciones de 2004, e implementó este proyecto en
Porto Alegre, mantuvo el Presupuesto Participativo en la capital, ya
que entendió que ésta fue una conquista de la población de Porto
Alegre y no un proyecto rehén de un frente partidista. La expectativa
es que la práctica de la GSL se haya esparcido por la municipalidad
de tal forma que, una vez más, la población demuestre su interés en
avanzar en el fortalecimiento de la democracia. Por tanto, la Alcaldía
de Porto Alegre intentó utilizar todos los recursos humanos y físicos
para divulgar el concepto de GSL y dar transparencia a las acciones y
a los pactos.
Con eso, las diversas villas, barrios, ONGs, asociaciones de
moradores, instancias de las tres esferas de gobierno y empresarios,
además de servidores públicos y asociaciones partidarias tuvieron
acceso a esta nueva visión. La idea básica es demostrar que es
posible que las personas, allá en su territorio, sean protagonistas de
la construcción de su sueño de futuro común y responsables por la
ejecución de proyecto de desarrollo sostenible. Para ello, utilizamos

2
Companhia de Processamento de Dados do Município de Porto Alegre.
280
presentaciones en videos, video clases, blog, periódicos de la región,
sitios web, entrevistas y cursos de capacitación, en los que las
personas empezaron a ver más allá de sus dificultades y
adversidades, para poder ver sus posibilidades reales.

281
XVIII. COPLADEMUN Ciudadano, Yecapixtla, Morelos,
México

1
Medardo Tapia
18.1 Problemática de origen y componentes principales
Se ha recomendado la necesidad de legislar y reglamentar las
diversas variantes de participación ciudadana en los gobiernos
locales. Una de esas variantes en México es la participación en el
Comité de Planeación del Desarrollo Municipal (COPLADEMUN).
Considerando esta situación, conviene señalar y recordar que estos
horizontes de opciones de participación ciudadana tienen varias
limitantes. Por una parte, los resultados de eficiencia y eficacia a que
den lugar; por otra, la gobernabilidad y la legitimidad de cada
gobierno municipal. Tales elementos pueden demandar distintos
grados de participación ciudadana y negociación desde su creación y,
posteriormente, en su futuro, cuando su permanencia se ponga a
prueba.
El municipio de Yecapixtla, cuyo caso analizamos aquí, se
encuentra en el Estado de Morelos, entidad vecina a la Ciudad de
México. El COPLADEMUN ciudadano nació en 2001, pero viviría
cuando menos tres transiciones de cambio de gobierno, una interina y
dos más, incluida la actual que termina en 2009. A diferencia del
cerrado triunfo que se vivió en el año 2000, en las elecciones de 2003
se creyó asegurada su continuidad, pues gobernaría el mismo partido
que le dio origen. Desafortunadamente esto no constituyó una
garantía. A pesar de todo para 2008, con un nuevo partido en la
presidencia municipal de Yecapixtla, el programa seguía vigente
después de dos administraciones municipales desde su creación con
logros importantes, pero también con obstáculos y retos para su
continuidad y consolidación.
Dentro de este marco es que se presenta el proceso de
institucionalización del COPLADEMUN ciudadano de Yecapixtla,
Morelos, como una de las estrategias de participación ciudadana en
pro del fortalecimiento de una gestión democrática municipal.

1
Investigador Titular, Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias,
UNAM; Av. Universidad s/n, Circuito 2, Col. Chamilpa, Cuernavaca, Morelos.
Correo: medardo@servidor.unam.mx; medardotapia@gmail.com; Tel. (777)
329 18 41; (777) 317 52 99
282
18.2 Objetivos
El Programa de institucionalización del COPLADEMUN se propuso
como meta institucionalizar todos los elementos de participación
ciudadana en la estructura orgánica del COPLADEMUN a través de:
 Su rediseño organizacional para hacerlo más autónomo del
ayuntamiento.
 La elaboración participativa de su Reglamento de Operación.
 Asignación de un presupuesto participativo y de un fondo
especial para el COPLADEMUN como partidas del
presupuesto de gastos municipales.
 La instrumentación de un programa de capacitación para los
integrantes del COPLADEMUN;
 La integración de la participación del COPLADEMUN en el
proceso legal de entrega-recepción de obras, para asegurar
su propia continuidad y la transparencia del proceso.
18.3 Estructuración de recursos
Uno de los impactos importantes del COPLADEMUN ciudadano en
las tres administraciones municipales de su vigencia es el
reconocimiento de su derecho a la gestión de los recursos del Fondo
III Ramo 33, aunque sigue siendo objeto de concertación su forma de
distribución entre las comunidades y colonias del municipio.
Para 2006, los recursos de este Fondo asignados al
COPLADEMUN  ascendieron  a  $9’695,284  y  para  2007  son  de 
$10’912,470,  de  un  total  de  $13’800,000, según el presupuesto de
ingresos del ayuntamiento. Aunque la presidencia municipal 2006-
2009 respeta el manejo de esta asignación, el coordinador del
COPLADEMUN y los ayudantes municipales no están de acuerdo
sobre la forma en que se distribuyó el Fondo III Ramo 33 en cada una
de las localidades al inicio de este periodo de gobierno 2006-2009. Y
es que la cabecera municipal incrementó su participación de 2006 a
2007 en un 25.6 por ciento, mientras que el prepuesto del resto de las
comunidades incrementaron su participación en sólo 11.1 por ciento
(véase Tabla 1).
18.4 Modalidades de integración de la sociedad
En 2001, la mecánica del proceso de institucionalización del
COPLADEMUN se inició con un taller de evaluación de la estructura y
funcionamiento del mismo en operación, con la asistencia de 60

283
representantes comunitarios. Posteriormente, en una asamblea
plenaria, se planteó la iniciativa de la ciudadanización del
COPLADEMUN y una nueva estructura. Esta propuesta fue hecha
conjuntamente por el COPLADEMUN, el Cabildo y organismos civiles,
entre los que destaca el Centro de Encuentros y Diálogos, principal
impulsor del proceso de planeación micro regional. En esa misma
reunión, se eligió un coordinador del COPLADEMUN, resultando
electo el delegado de la colonia Francisco I. Madero, ya no a
propuesta del presidente municipal, como era la costumbre, sino por
los propios consejeros comunitarios. Los consejeros son una figura
heredada de la planeación participativa micro regional, aunque
posteriormente serían reemplazados por los ayudantes municipales,
autoridades auxiliares del Ayuntamiento de Yecapixtla que son
elegidos por sus vecinos.
Tabla 1
Presupuestos de egresos 2006 y 2007 del Fondo III Ramo 33
Ejercicio 2006 Ejercicio 2007
Colonia
(pesos) (pesos)
Achichipico 270,000 317,960
Adolfo López Mateos 200,000 235,526
Aquiles Serdán 240,000 282,631
Huexca 240,000 282,631
Juan Morales 1,500,000 1,566,443
Los Capulines 200,000 235,526
Los Limones 190,000 223,749
Los Reyes 230,000 270,855
Mexquemeca 250,000 294,407
Pazulco 200,000 235,526
Tecajec 340,000 400,394
Texcala 340,000 400,394
Tezontetelco 190,000 223,526
Xochitlán 340,000 400,394
Yecapixteca 240,000 282,631
Zahuatlán 280,000 329,736
Cabecera municipal 1,193,319 1,605,287
Francisco I. Madero 190,000 223,749
Paraíso Escondido 220,000 259,078
Sector agropecuario 2,351,106 2,076,548
Gastos indirectos 290,859 311,482
Desarrollo 218,249
institucional
Total 9,695,284 10,912,470
Fuente: Información proporcionada por el H. Ayuntamiento Constitucional de
Yecapixtla, Morelos

284
 Posteriormente  y  como  parte  de  la  “nueva”  estructura  del 
COPLADEMUN ciudadano se establece la necesidad de contar con
un presidente, además del coordinador, un consejo directivo
permanente, una asamblea plenaria, comisiones de trabajo y un
secretariado técnico. Estos integrantes del COPLADEMUN ciudadano
se constituyen como elementos de una representación social, política
y técnica. Además de los consejeros comunitarios, se crea también la
figura de los delegados de unidades territoriales de planeación del
municipio:
i. Micro región 1: Achichipico, Texcala, Tezontetelco, Capulines;
ii. Micro región 2: Xochitlán, Zahuatlán, Los Reyes, Aquiles
Serdán y Mexquemeca;
iii. Micro región 3: Cabecera municipal y sus barrios;
iv. Micro región 4: Francisco I. Madero, Yecapixteca,
Tlamomulco, Pazulco, Adolfo López;
v. Micro región 5: Juan Morales y Paraíso Escondido;
vi. Micro región 6: Huesca, Limones y Tecajec.
En suma, la estructura social, política y técnica del
COPLADEMUN se integra como sigue: la representación política
dentro del COPLADEMUN corresponde al presidente municipal, como
Poder Ejecutivo del Ayuntamiento; a los regidores y el síndico, como
cuerpo colegiado de gobierno; a los ayudantes municipales, como
autoridades auxiliares; y a los comisariados ejidales, como
autoridades ejidales, además de la representación social que tienen
los delegados de unidades territoriales y los consejeros comunitarios.
A la postre, durante el proceso de consolidación del COPLADEMUN,
esta representación social quedaría ejercida en la práctica por los
ayudantes municipales.
La representación técnica corresponde a los funcionarios
municipales, estatales y federales con responsabilidades vinculadas a
la planeación y presupuestación, también a las organizaciones civiles,
mediante los convenios firmados con el gobierno municipal.
El siguiente paso en el proceso de institucionalización del
COPLADEMUN fue la elaboración colectiva del Reglamento. Algunas
de las funciones más importantes del COPLADEMUN ciudadano, de
acuerdo con este Reglamento son: a) Promover la participación de
las comunidades en búsqueda de caminos propios de sustentabilidad
del municipio; b) contribuir en la elaboración del diagnóstico y
señalamiento de las prioridades del municipio, a través de procesos
285
participativos territoriales; c) elaborar la propuesta del Plan
Estratégico de Desarrollo Municipal y presentarlo, por conducto del
Consejo Directivo Permanente, al Ayuntamiento para su aprobación;
d) validar la inversión en obras y servicios para las comunidades, que
será aprobada por el Cabildo; e) analizar y validar el Programa
Operativo Anual, procesado por el Consejo Directivo Permanente y
aprobado por el Cabildo. Obsérvese que no se planteó un proceso de
evaluación de resultados.
El COPLADEMUN sesionará, según lo establece el
Reglamento, como mínimo en cuatro ocasiones anuales. Las
sesiones serán dirigidas por el presidente y, en su ausencia, por el
coordinador. No obstante, el Consejo Directivo Permanente será el
responsable de la coordinación del COPLADEMUN
El coordinador del COPLADEMUN será nombrado por la
asamblea plenaria a propuesta del Consejo Directivo Permanente y
deberá ser preferentemente un representante territorial sin cargo
público ni puesto de elección popular. Aunque esto en la práctica no
fue respetado y se aprovechó la fuerza política de los ayudantes
municipales para hacer contrapeso al poder del presidente municipal.
Este coordinador, según el reglamento, tendrá la responsabilidad de
convocar a asambleas ordinarias y extraordinarias del
COPLADEMUN, del Consejo Directivo Permanente y de las
Comisiones de Trabajo. Asimismo, formulará las órdenes del día
correspondientes, las someterá a consideración de la asamblea,
levantará las actas de cada una de estas sesiones y les dará
seguimiento.
Después de dos trienios de existencia, el COPLADEMUN
Ciudadano ha comenzado su tercer período, compartiendo la
ciudadanía el control político de esta dependencia y siendo este
control el principal objeto de disputa entre ciudadanos y autoridades
municipales. En el más reciente acontecimiento de concertación, la
presidenta municipal 2006-2009, violando el reglamento, convocó a
reunión ordinaria con el propósito de elegir un nuevo coordinador del
COPLADEMUN sin orden del día y sin convocar al coordinador en
funciones, ciudadano de Achichipico.
El candidato propuesto por la presidenta municipal era su
suplente en su fórmula de campaña. En esta situación los ayudantes
municipales hicieron una contrapropuesta de su propio candidato, que
a la postre resultó ganador y coordinador del COPLADEMUN.
Después de una experiencia de más de dos administraciones
municipales, el reglamento del COPLADEMUN y la participación de

286
los ayudantes municipales de cada una de las 19 colonias, así como
el de la cabecera municipal, han sido los factores más importantes en
su institucionalización, siempre sujeto a este tipo de disputas y
concertaciones.
La participación de las organizaciones civiles foráneas -el
Centro de Encuentros y Diálogos- en este proceso, representan una
virtud, pero también una de las debilidades más grandes para la
institucionalización. En el arranque del programa, en 2002, era
ostensible su fuerza y su presencia en todo el proceso, pero también
a costa de la propia presencia de los propios actores del
Ayuntamiento. Actualmente es muy útil su presencia, pero
afortunadamente, ya con el control del COPLADEMUN sobre los
recursos mismos, es más fácil el trabajo y la alianza con las
organizaciones civiles, sin tener que pasar por la oficina de la
presidencia municipal.
18.5 Etapas de instrumentación y vínculos intergubernamentales
Como ya lo señalamos, en su origen la creación del COPLADEMUN
ciudadano y el planteamiento de su institucionalización en el
ayuntamiento de Yecapixtla tiene sus antecedentes inmediatos en el
Programa de Planeación Micro Regional y Representación Territorial,
que se presentó para participar en el Premio de Gobierno y Gestión
Local  de  2002.    El  Programa  “Hacia  la  institucionalización  del 
COPLADEMUN ciudadano” es una extensión del de Planeación Micro 
Regional y por eso nos conviene presentarlo como parte del origen
del proceso de institucionalización de una planeación participativa.
Originalmente, el Programa de Planeación Micro Regional se
había planteado como un instrumento de gestión que rompiera,
mediante la descentralización, la estructura de representación
sectorial, integrando territorialmente la participación de los
ciudadanos, especialmente de los jóvenes, las mujeres y los sectores
productivos (Tapia, 2003). Se trataba también de crear una cultura de
participación ciudadana en la toma de decisiones del gobierno
municipal, no como algo otorgado por alguna ley o reglamento ni
impuesto por alguna autoridad externa, sino construido por los
propios ciudadanos de Yecapixtla.
Para esto tenemos que reconocer que la apertura del
COPLADEMUN de parte de la autoridad municipal -como lo han
señalado en otros procesos de institucionalización de participación
ciudadana en América Latina (Wampler y Avritzer, 2004)- no sólo era
un eco de diversas leyes, como la Ley Orgánica Municipal, la Ley de
Participación Ciudadana del Estado de Morelos y de otras leyes
287
federales. Sino también, parte de una exigencia ciudadana y una
fuerte tradición del municipio de Yecapixtla, de la cual dan fe
organizaciones sociales tales como la Comercializadora Agrícola de
Yecapixtla, Sociedad Anónima (CAYSA), empresa integrada por
productores y comercializadores agropecuarios con más de 33 años
de existencia, sustento de otros programas productivos y de
financiamiento exitosos en el municipio (Tapia, 2003:277). Esto
también ha sido señalado por especialistas como indispensable para
el nacimiento y el éxito de procesos de desarrollo local (Arocena,
1995).
La apertura del COPLADEMUN -gracias al proceso de
planeación participativa con representación territorial- dio resultados
pues se emprendieron obras propuestas por los Consejos
Comunitarios. Asimismo, hubo otro tipo de resultados formativos en la
comunidad como se puede observar con mayor detalle más adelante.
Aún así, como se observa en la descripción del proceso de
institucionalización, fue necesario fortalecer la autonomía
organizacional y administrativa del ayuntamiento y la reglamentación
del proceso ante las instancias administrativas y legislativas locales.
Aunque reglamentariamente se establece que el
COPLADEMUN debería tener un papel importante en la elaboración
del  “Plan  para  el  Desarrollo  Municipal”  no  ha  participado  en  su 
elaboración y no mantiene relaciones formales con otras instancias
de gobierno ni federales ni estatales. La formalización reglamentaria
de la participación ciudadana en el COPLADEMUN no sólo ha sido
importante para trascender cada trienio de gobierno; también ha sido
importante para la concertación dentro del Cabildo, porque influye
sobre el equilibrio de fuerzas políticas presentes dentro del órgano.
El proceso de negociación entre la coordinación ciudadana y
cada nuevo gobierno ha sido la tarea más importante. En el periodo
2004-2006, a pesar de tener un presidente perredista, como su
antecesor, la transición estuvo llena de dificultades. Dado que el
presidente municipal no pudo imponer sus decisiones, dejó actuar al
COPLADEMUN ciudadanizado, más ignorándolo que respetándolo.
Pero casi nunca asistió a las reuniones, aunque permitió el manejo
del Fondo III Ramo 33 y, con muchas dificultades, finalmente también
que el COPLADEMUN se inscribiera al Premio Gobierno y Gestión
Local para la compra de equipo en las oficinas de esta dependencia y
de cada una de las ayudantías municipales.
Pese a los logros alcanzados, sigue vigente el reclamo de
ayudantes municipales y ciudadanos para que el presidente municipal

288
y los funcionarios del ayuntamiento asistan a las reuniones del
COPLADEMUN. El último coordinador y el actual consideran que
tiene que modificarse el reglamento para hacer obligatoria la
presencia de estas autoridades. Debe reiterarse que las autoridades
auxiliares del municipio, los ayudantes municipales, han sido la fuerza
política que ha respaldado y consolidado la acción del
COPLADEMUN y parece que se debe al respaldo de la ciudadanía,
de la cual se encuentran más cercanos territorial y cotidianamente.
Desde 2003, el coordinador del COPLADEMUN, los
consejeros comunitarios y los vecinos de las comunidades percibían
con una visión acertada estos obstáculos para la continuidad del
programa del COPLADEMUN ciudadano. Pero también afirmaban
que no serían pasivos ante la probable apatía e intereses del
gobierno municipal y han cumplido a pesar de las estrategias, no
siempre reglamentarias, del presidente municipal en turno. Los
miembros del COPLADEMUN defienden con mucha intensidad sus
posturas, porque creen que las decisiones que se toman en este
espacio, son muy importantes, ya que todos los acuerdos son
difundidos en las comunidades, lo que fomenta la transparencia.
Además, enfatizan lo fundamental que es contribuir con sus
obligaciones fiscales municipales, pero también con la gestión de los
recursos, en tanto que la propia ciudadanía sea capaz de valorar y
decidir dónde y cómo se invierte el presupuesto.
18.6 Resultados y evaluación de beneficios colectivos
Seguramente, el análisis de los resultados del proceso de
institucionalización del COPLADEMUN ciudadano necesita enfocar
aún más el proceso de formalización de las reglas de participación
ciudadana en la formulación del presupuesto municipal y el plan de
desarrollo, así como en su evaluación, pero en un marco de
negociación y resolviendo lo propios retos de consolidación del
COPLADEMUN. Desde su origen estuvieron presentes, por ejemplo,
la apertura del COPLADEMUN con una planeación micro regional, lo
cual generó un debate que se agudizó al presentarse la nueva
estructura  orgánica  del  COPLADEMUN  y  el  “Reglamento  interno  del 
Consejo de planeación para el desarrollo municipal y del presupuesto
participativo.”
Este debate se fue ubicando en los problemas de
representación y de manejo de recursos frente al ejercicio del
gobierno del presidente municipal y del cabildo. Por ello
consideramos que la formulación de este Reglamento interno se
suma al impacto de las prácticas mismas de participación en la

289
planeación micro regional; así como al ejercicio del presupuesto del
Fondo III, Ramo 33. El reglamento y la acción de las autoridades
auxiliares, con el respaldo de los ciudadanos, ha sido crucial en la
institucionalización del COPLADEMUN ciudadano de Yecapixtla.
El proceso de negociación, por su parte, ha sido también
determinante de la institucionalización y consolidación, quizá la tarea
permanente más importante; aunque sus mayores pruebas las han
enfrentado los coordinadores en cada cambio de gobierno con ayuda
del reglamento. Quienes han participado señalan que el Reglamento
les ha ayudado a “amortiguar este proceso de transición” y es que las 
prácticas arraigadas de burocratismo y hasta cierto punto de
imposición de decisiones de las formas de gobierno han tendido a
erigirse en serias dificultades para el éxito del programa.
La apertura del COPLADEMUN -gracias al proceso de
planeación participativa con representación territorial- dio resultados.
61% de 8 millones presupuestados para obras en 2002 se tradujo en
49 obras propuestas por los Consejos Comunitarios, 62% de 79 obras
emprendidas por el municipio de Yecapixtla. Asimismo, hubo otro tipo
de resultados formativos en la comunidad que tienen seguramente un
fuerte impacto en el proceso de institucionalización del
COPLADEMUN. Estos resultados formativos fueron: las elecciones
de Consejeros Comunitarios, los autodiagnósticos comunitarios, las
asambleas comunitarias para jerarquizar obras o solucionar
problemas, las caravanas municipales para generar una visión
integral regional y la discusión y aprobación pública en cabildos
itinerantes de los presupuestos participativos y la obra pública
elegida.
Antes  de  esto  se  reconocía  que  se  “mantenía  el  mismo 
esquema centralista” en la distribución del presupuesto por parte del
presidente municipal y, lo que era ya un riesgo anunciado, el cambio
de gobierno municipal estaba fuertemente cargado de incertidumbre
debido a los vacíos jurídicos y administrativos. Esto era signo de que
se requería fortalecer la autonomía organizacional y administrativa del
Ayuntamiento y la reglamentación del proceso ante las instancias
administrativas y legislativas locales.
Una de las enseñanzas más importantes es que es posible
instalar la democracia participativa como forma de gobierno, logrando
incluso ser más eficaz y más transparente en la atención de las
necesidades básicas de la ciudadanía, pero requiere de una
concertación política constante entre autoridades electas y los
órganos de gestión.

290
 Desde 2002, pero ahora ya con otra estructura orgánica del
COPLADEMUN, la celebración de las asambleas de priorización del
presupuesto participativo 2003 son también parte del proceso de
institucionalización. Esto afectó fuertemente la decisión de los
ciudadanos sobre los montos que se asignarían a cada comunidad de
los recursos disponibles en el Fondo III del Ramo 33. En una de estas
asambleas, celebrada el 28 de febrero de 2003, se discutió la forma
en que se distribuiría entre las comunidades la bolsa de
participaciones  con  un  monto  de  $2’808,000.  Las  alternativas 
presentadas por los ciudadanos para distribuir estos recursos entre
las comunidades fueron las siguientes:
i. Con base en el pago del predial hecho por los vecinos de cada
comunidad 50 por ciento y a la condición de marginalidad de
cada comunidad 50 por ciento.
ii. Condición de marginalidad de cada comunidad 50 por ciento y
equitativo 50 por ciento.
iii. 80 por ciento por la condición de marginalidad de cada
comunidad y 20 por ciento del pago de predial que haya hecho
cada comunidad
iv. 100 por ciento en función del pago predial que haya hecho
cada comunidad
v. 50 por ciento del pago de predial hecho por cada comunidad y
50 por ciento equitativo.
Según consta en acta, después de una discusión, se aprobó por
mayoría que la distribución de estos fondos fuera proporcional a la
aportación de cada comunidad del predial en 50 por ciento y
2
equitativo el otro 50 por ciento. Aunque desafortunadamente para
2007 ya no se respetó esta forma de asignación. La hizo ahora
directamente la presidencia municipal.
Otra muestra de este tipo de procesos que contribuye a la
institucionalización de la participación ciudadana fue la discusión que
se  observa  en  el  “Acta  de  Acuerdos”  de  una  “Asamblea  de 
Priorización”  de  la  Colonia  Francisco  I.  Madero  del  10 de marzo de
2003. En esta asamblea se discutió cómo se distribuirían $140,000
del Fondo III del Ramo 33, y $118,000 de Participaciones. Después
de una amplia discusión sobre el destino de los recursos, se acordó
que se aplicarían $157,500 para una planta de tratamiento de aguas

2
Acta de Reunión Extraordinaria del COPLADEMUN del 28 de febrero de
2003.
291
residuales, $20,000 para la capilla y $80,500 para pavimentación;
50% de estos últimos, para el circuito interior y 50%, para la manzana
número uno. Existen otras actas que muestran cómo se ha ido
generando este proceso de institucionalización en Pazulco (marzo 4),
Tecajec (marzo 10), Adolfo López Mateos (marzo 21), la Colonia
Aquiles Serdán (marzo 7) y en el resto de las comunidades. Para los
años siguientes, los ciudadanos habían aprendido que el 25 por
ciento del Fondo III Ramo 33 era para el sector agropecuario; del
resto disponían los ciudadanos, sabiendo que también que debían
destinar un 10 por ciento a educación y otro tanto para salud, en
asambleas comunitarias, como lo están haciendo ahora en 2007.
18.7 Recursos de institucionalización de la experiencia
Los procesos de la institucionalización del COPLADEMUN son una
consecuencia de los impactos del Programa de Planeación Micro
Regional con Representación Territorial. Como antecedente directo
del Programa de institucionalización del COPLADEMUN, contribuyó a
formar a los ciudadanos en cuanto a la participación en la toma de
decisiones del gobierno municipal.
Uno de los impactos de esta iniciativa, es aquél que tiene que
ver con la formalización reglamentaria de este tipo de procesos y de
su concertación dentro del Cabildo, lo que comprende no sólo el
equilibrio de fuerzas políticas presentes dentro del órgano, sino
también las inercias y tradiciones existentes en el ejercicio central del
poder del presidente municipal y de los regidores y de los
funcionarios de mandos medios y superiores. Vale recalcar que existe
en México una cultura autoritaria en el ejercicio del poder que ha
3
permeado también a los municipios.
El impacto del proceso de institucionalización del
COPLADEMUN ciudadano requirió del enfoque en el proceso de
formalización de las reglas de participación ciudadana intrínseco a la
formulación del presupuesto municipal y el plan de desarrollo, dentro
de un contexto de negociación y dificultades.
El monto del presupuesto asignado para distribuirse con base
en el proceso de planeación micro regional es indicativo de la
importancia que el gobierno municipal ha asignado al Programa de
institucionalización del COPLADEMUN. Sin embargo, debe
reconocerse que el Programa se ha puesto a prueba de manera
cíclica en cada cambio de gobierno municipal. Por ejemplo, la primera
fue durante el interinato en la presidencia municipal -el presidente

3
Ver: Tapia, Medardo et. al. (2003).
292
municipal para el período 2000-2003 renunció a su cargo para
contender por una diputación federal- y fue sometido a una prueba
más intensa con la asunción del gobierno municipal en noviembre de
2003; posteriormente al inicio de la actual administración 2006-2009.
En ese sentido, cabe recordar que el Programa de Institucionalización
del COPLADEMUN ha sido creado precisamente para enfrentar el
problema de la continuidad de estos procesos de planeación
participativa  ciudadana  y  es  ya  objeto  de  “concertación  con  el 
gobierno electo entrante”.
Insistimos. El Reglamento ha contribuido a la
institucionalización del COPLADEMUN ciudadano, porque hace más
explícitos los derechos de los ciudadanos a nivel municipal,
promoviendo su acercamiento y su ejercicio democrático; aunque las
autoridades auxiliares asumieron un papel fundamental en este
proceso de consolidación que no fue previsto así en el reglamento.
El síndico de una de las administraciones anteriores (2003-
2006) considera que la participación ciudadana hace un gobierno
“transparente  y  democrático,”  con  ciertos  riesgos  sí,  pero  con 
mayores beneficios. El actual coordinador del COPLADEMUN afirma
que  observó  esos  beneficios  desde  que  fue  “delegado”  (autoridad 
auxiliar).  No  obstante,  le  parece  que  “es  por  política  que  no  quieren 
reglamentar el reglamento (…), hay muchos partidos.” Por otra parte, 
si bien está consciente que se cuestiona la presencia de las
organizaciones civiles que han trabajado con ellos, con la comunidad,
ratifica su confianza en la actividad del COPLADEMUN como
instancia de negociación y puente entre los actores sociales, sobre
todo por el interés y la organización de la ciudadanía a la que se
puede convocar mediante el proceso de microplaneación regional.
Los Consejeros Ciudadanos del COPLADEMUN consideran
que esto es mejor que lo que se hacía antes, ya que se ha ido
erradicando el particularismo en la gestión municipal, cuando eran
muy pocos y visibles los beneficiarios. Y ahora ya no es así, puesto
que la gente participa más en las asambleas, y se programa el
presupuesto de obras a partir de la priorización de éstas. Los
ciudadanos están conscientes que no es suficiente que el presidente
electo sea del mismo partido. Les parece que habrá obstáculos para
la continuidad del programa del COPLADEMUN ciudadano, no
obstante, los miembros del COPLADEMUN defienden con mucha
intensidad sus posturas.
El esfuerzo de institucionalización del COPLADEMUN
descrito en este apartado nos muestra que se requiere de tiempo

293
para que las comunidades se apropien de los procesos de
representación, discusión y negociación, de ejercer su ciudadanía
como gobierno. Es incierto cuánto tiempo sea necesario para que la
normativa de participación sea internalizada, es decir, que cada
individuo se haga la idea de ser ciudadano y gobierno en Yecapixtla,
pues tres administraciones municipales y aproximadamente siete
años aún parecen ser insuficientes y el trabajo político se ha vuelto
permanente, casi cotidiano.
Bibliografía
 Arocena, José (1995), El desarrollo local. Un desafío contemporáneo,
Montevideo: CLAEH, Universidad Católica del Uruguay
 Tapia,  Medardo  (2003),  “Planeación Micro Regional y Representación
Territorial.  Yecapixtla,  Morelos”, en Enrique Cabrero (coord.), Gobiernos
Locales Trabajando. Un Recorrido a Través de Programas Municipales
que Funcionan, México, CIDE, pp. 273-286
 _____________ et al. (2003), “Formación cívica en México: 1990-2001”, 
en María Berteley Busquets (coord.), Educación, Derechos Sociales y
Equidad Tomo III; Colección: La Investigación Educativa en México 1992-
2002, México, COMIE (Consejo Mexicano de Investigación Educativa),
pp. 987-1005
 Wampler,  Brian  y  Leonardo  Avritzer  (2004),  “Participatory  publics:  civil 
society and new institutions in democratic Brazil”, en Comparative politics,
vol. 36, no. 3, pp. 291-312

294
Grupos vulnerables y
equidad de género

295
XIX. Proceso del presupuesto participativo con enfoque de
género en Lima Sur, Perú
1
Laura Soria
19.1 Problemática de origen y componentes principales
Según el Fondo de Población de las Naciones Unidas, más de la
2
mitad de la población mundial en este año, estará residiendo en
zonas urbanas. Los problemas inmediatos de las ciudades por
responder son: pobreza, vivienda, medio ambiente, gobernabilidad y
administración. Las políticas que se requieren son preventivas, que
garanticen el ejercicio de los derechos de los pobres a residir en la
ciudad en mejores condiciones de vida.
Los tugurios serán los principales espacios de atención para
la reducción, a la mitad, de la pobreza extrema para el 2015 –uno de
3
los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En ellos residen 1,000
millones de personas, 90% de ellas en países en desarrollo. Estos
tugurios urbanos se encuentran hacinados, carecen de ventilación,
casi siempre ubicados en lugares contaminados y peligrosos, con
acceso limitado a los servicios básicos (agua potable y saneamiento).
Proporcionar tierras dotadas con servicios mínimos para construir
viviendas y planificar de antemano se convierte en una de las
principales tareas de las autoridades para garantizar un uso de suelo
4
sostenible, funciones relegadas debido a los programas de ajuste

1
Antropóloga. Jefa del Programa Urbano de DESCO. Exposición presentada
en el Encuentro de Innovación Local en América Latina organizado por el
Centro de Investigación y Docencia Económica, A.C. (CIDE) en la Ciudad de
México el 27 y 28 de Marzo de 2008.
2
Cerca de 3,300 millones de personas. Según ese mismo informe, nos
encontramos frente una segunda ola de urbanización cuya escala es mayor y
sumamente abrumadora. La primera ola de urbanización duró más de dos
siglos en América del Norte y en Europa, desde 1750 hasta 1950: la
población urbana pasó del 10% al 52% y el número de habitantes urbanos,
de 15 millones a 423 millones. En esta segunda ola de urbanización, en las
regiones menos desarrolladas la población urbana aumentará desde 309
millones en 1950 hasta 3,900 millones en 2030. En 80 años, la proporción de
población urbana de dichos países pasará del 18% a un 56%.
3
Asentamientos irregulares.
4
El espacio destinado a usos urbanos aumenta a mayor velocidad que la
población urbana. Hacia 2030, los países en desarrollo habrán triplicado la
superficie ocupada por ciudades, y los países industrializados la habrán
296
estructural y a la globalización acelerada. Es claro que de mejorarse
la vivienda urbana, ello tendría grandes efectos sobre la pobreza y el
bienestar social.
Ahora bien, la vida en la ciudad no afecta de igual forma a
todos sus habitantes. Las mujeres, las minorías y los pobres se
encuentran en situación desventajosa. Son las mujeres las que se
encargan mayormente de los alimentos, el agua, el saneamiento y la
administración  del  hogar.  Son  ellas  quienes  “gestionan  el  barrio” 
aunque no siempre logran incidir en los espacios de toma de
decisiones locales. Sin embargo, es evidente que las ciudades
posibilitan una mayor participación social y política de la mujer. En los
espacios urbanos operan los denominados grupos de apoyo
comunitario que pueden ayudar a las mujeres pobres a superar los
obstáculos que reducen su autonomía y acceso a mejores
condiciones de vida.
Producto de la descentralización de las actividades
económicas y de la administración pública, la expectativa está
centrada en los gobiernos locales, los eslabones más débiles,
tradicionalmente, en el sector público. Carencia de recursos,
información y capacidad técnica es la constante en esta instancia de
gobierno que se encuentra más cercana a la ciudadanía. Las
ciudades requieren de mejores sistemas de información
sociodemográfica, económica, política, entre otras, para fundamentar
sus decisiones y es precisamente este tipo de servicios con los
cuales no cuenta este ámbito de gobierno. La eficacia y efectividad de
las medidas que se adopten dependen de información actualizada y
oportuna con que cuenten las autoridades y los representantes de la
sociedad civil.
A pesar de que el Perú cuenta con más de 2,000 gobiernos
municipales, es uno de los países más centralizados de la región. De
los 1,826 distritos, sólo 75 representan el 50% de la población y sólo
entre 150 y 300 pueden generar ingresos propios y recaudar tasas.
La debilidad institucional de estas instancias de gobierno tiende a ser
sostenida en el tiempo, producto de la escasez de recursos humanos
y financieros que los caracteriza. Las reglas de funcionamiento que
los rigen limitan la recaudación tributaria, afectando su autonomía
gerencial. Con este panorama resulta difícil pensar en las
posibilidades de desarrollo de una lógica de manejo integral de los
diversos territorios.

multiplicado por 2,5. Las preferencias por las urbanizaciones han contribuido
a esta tendencia y pueden acelerarla.
297
 Lima, nuestra ciudad capital, está fragmentada y
desarticulada en varios centros que imprimen procesos de
segregación entre sus habitantes, aun cuando es la ciudad que
mantiene su primacía en el sistema urbano nacional. Como muchos
de los Estados latinoamericanos, el peruano no pudo desarrollar
programas masivos que dieran respuesta a la demanda de
emigrantes pobres. Ello consolidó a la autoconstrucción y la
“informalidad”  como  las  modalidades  más  utilizadas  para  generar 
vivienda, así se fundaron en nuestras ciudades barriadas, pueblos
jóvenes y asentamientos humanos. Pero quizá Lima sea la ciudad
que ejerce mayor segregación de sus pares latinoamericanas, las
desigualdades son evidentes: tipo de trabajo e ingresos, diferencias
culturales, calidad y acceso a servicios básicos urbanos, salud y
educación. Las poblaciones con menores recursos se asentaron en la
periferia  de  la  ciudad,  construyéndose  “bolsones  de  pobreza”  y 
convirtiéndose en ciudadanos de segunda categoría (Joseph, 2004).
La capital alberga la tercera parte de la población total
nacional y está siete veces más poblada que la segunda ciudad más
importante del país. Los espacios de uso público tienden a disminuir o
a privatizarse. La marginalidad territorial no es el único elemento de la
desigualdad en la ciudad, lo es también la calidad de los servicios que
5
recibe la población dependiendo de sus ingresos económicos, la
tendencia es a la privatización de los mismos. Por parte de la
ciudadanía se tiende hacia dos tipos de respuestas: la capacidad de
organización de demandas e intereses de las comunidades que
logran plantear propuestas de desarrollo y solución a los problemas, o
la atomización de las iniciativas más propositivas.
El distrito de Villa El Salvador es uno de los pocos casos en
los que se puede encontrar niveles altos de organización de la
comunidad y de participación de ésta en los espacios de toma de
decisiones. Sobre la base de la trama urbana que fuera
implementada en 1971 -basada en: manzanas, cada una conformada
por 24 lotes de vivienda, grupo residencial, cada uno integrado por 16

5
Los distritos con mayores recursos tienen mucha mejor protección policial
por parte del Estado que la que reciben los distritos con menores ingresos.
Así, mientras que San Isidro cuenta con un policía por cada 235 habitantes,
San Juan de Lurigancho sólo cuenta con un policía por cada 1,473
habitantes. La actuación del Estado ha permitido la implementación de
estrategias informales, a fin de garantizar la seguridad en las calles o por lo
menos intentarlo. Así, proliferan rejas, cadenas y tranqueras que cierran el
tránsito en las calles y parques que condicionan el acceso (Cabrera,
Rodriguez y Soria, 2006).
298
manzanas que estaban alrededor de un parque central, y de sectores,
estructurados por 25 grupos residenciales- se configuró una
organización social bastante fuerte que dotó al distrito de una
tradición de organización significativa.
6
Este distrito tiene en su haber tres planes de desarrollo,
habiéndose construido el último de éstos en los momentos de mayor
reducción de libertades democráticas durante el período fujimorista.
En este contexto se diseña e implementa como instrumento de la
gestión municipal el Presupuesto Participativo, entendido como la
participación directa de la comunidad organizada en la programación
del presupuesto público local. Esta experiencia es una de las que
fueron tomadas como insumo para la elaboración de la Ley Marco del
Presupuesto Participativo que es la que ordena actualmente el
proceso para los gobiernos regionales y municipales del país.
El gobierno central transfiere recursos a las municipalidades
que provienen de lo recaudado vía el Impuesto General a las Rentas
(2%), denominado Fondo de Compensación Municipal
(FONCOMUN). El presupuesto total de la municipalidad de Villa El
Salvador alcanza aproximadamente los 27 millones de soles, 10
millones de dólares estadounidenses; y menos de la mitad de este
monto es transferido por el gobierno central. La participación de la
ciudadanía para la programación del presupuesto público, vía el
Presupuesto Participativo, se aplica sobre el 30% de esta
transferencia. Ello equivale a aproximadamente a tres dólares
estadounidenses por habitante. El Cuadro 1 da cuenta de los
incrementos presupuestales que se han producido en los últimos
años.
Algunos elementos de balance de este proceso nos hablan,
por un lado, de la reactivación del tejido social del distrito, la misma
que se viera disminuida producto de la violencia política que viviera el
país; y, de otro, del carácter técnico que adopta el proceso dejando
de lado las posibilidades de discusión más política sobre las

6
El proceso de construcción del III Plan se inició en 1999, ello significó el
desarrollo de talleres territoriales (8) y temáticos (5): juventudes, educación,
seguridad ciudadana, pequeña empresa y comercio y salud y medio
ambiente. Además, de la realización de 1 taller de mujeres. Al término se
implementó una consulta ciudadana donde cerca de 50 mil habitantes,
mayores de 16 años votaron por la Visión de Desarrollo. Posteriormente a
ello se aprobó la Ordenanza 031–Presupuesto Participativo. Uno de los
pocos marcos normativos previos a la promulgación de la Ley Marco del
Presupuesto Participativo.
299
prioridades de inversión en la localidad. Asimismo, la aún escasa
participación de los segmentos poblacionales tradicionalmente
excluidos (mujeres, jóvenes, adultos mayores, discapacitados, entre
otros) en los espacios deliberativos locales. Debe hacerse notar que
en todo el proceso de planificación concertada del distrito las
organizaciones de mujeres tuvieron una presencia bastante activa,
pero al momento de implementarse el mecanismo de programación
participativa del presupuesto público, fueron estas mismas
organizaciones las que quedaron desplazadas del proceso como
resultado de fallas de origen en el diseño del mecanismo.
Cuadro 1
Recursos de la Municipalidad de Villa El Salvador asignados al
presupuesto participativo
ASIGNACION PP TOTAL FONCOMUN %
AÑO
(S/.) (S/.) ASIGNADO
2003 2,033,903.0 8,231,453.0 24.71
2004 2,606,820.0 9,365,032.0 27.84
2005 3,158,037.0 10,848,587.0 29.11
2006 3,350,000.0 12,311,211.0 27.21
2007 3,704,400.0 12,311,211.0 30.09
Fuente: DESCO. Programa Urbano.

A fines de la década pasada, como resultado de las medidas

de ajuste estructural implementadas en nuestros países, las mujeres
lograron politizar lo cotidiano a través de organizar sus intereses en
programas de complementariedad económica, salud y alimentaria,
entre otras. Así surgieron los grupos de acción cívica y política donde
el protagonismo de las mujeres fue significativo. La acción política de
las mujeres no se desarrolló dentro de los partidos políticos, sino más
bien en espacios de pares y en diálogo directo con el Estado.
Si bien en el Perú las mujeres obtienen el derecho al voto, e
inscripción en el Registro Electoral, a mediados del siglo pasado
(1955), recién harán uso de ese derecho sin restricción –incluidas
analfabetas y de comunidades indígenas- veinte años más tarde
(1979) y será cuarenta años después (1997) que se aprueben
acciones de discriminación positiva (Ley de Cuotas). Sin embargo,
aún es reducida la presencia de las mujeres en los espacios de
decisión: 18% en el Parlamento; 12% en los Gobiernos Regionales;
6% en los Gobiernos Locales; y en la dirección de los partidos
políticos: 23% de mujeres están en direcciones nacionales y un poco
más del 10% de partidos políticos tienen a una mujer como Secretaria

300
General o equivalente. Es más, en las nuevas instancias de
coordinación de la sociedad civil ante los gobiernos regionales y
municipales la presencia de las organizaciones de mujeres es baja
(8% en los CCR). El Cuadro 2 ilustra muy bien esta situación a nivel
de las municipalidades distritales y provinciales:
Cuadro 2
Mujeres autoridades municipales
Cargo 1998 2002 2006

Alcaldesas distritales 2,9% 3,0% 2,9%

Regidoras distritales 8,0% 24,0% 28,3%
Alcaldesas provinciales 4,6% 2,6% 2,1%
Regidoras provinciales 21,5% 26,0% 25,1%
Elaboración: DESCO - Programa Urbano
Fuente: Jurado Nacional de Elecciones

Finalmente, debe hacerse notar que las mujeres no sólo

necesitan ser representadas como individuos (derecho al voto y elegir
y ser elegida), sino también necesitan ser representadas como grupo.
El análisis que se hace de la presencia de las mujeres en los
espacios de toma de decisiones está siendo visto únicamente en
función del número de mujeres que logran acceder a estos espacios,
antes que en las agendas contenidas en estas representaciones
(Soria, 2007). Por ello, resulta importante retomar el concepto de
equidad, vista como igualdad y como atención a la diferencia: la
demanda específica de las mujeres indígenas, las afrodescendientes,
de las zonas urbano popular, de las mujeres rurales, entre otras. En
definitiva identidades cruzadas por condicionantes culturales,
raciales, económicas, sociales, entre otras.
La inversión pública debe evitar reforzar las inequidades entre
los géneros. Los procesos de participación ciudadana si bien permite
la inclusión de actores locales en la toma de decisiones, no
garantizan que las propuestas de programas y/o proyectos de los
segmentos poblacionales tradicionalmente excluidos logren el
financiamiento del presupuesto público. Dichos segmentos,
específicamente las mujeres, requieren de fortalecer sus capacidades
para la construcción de su agenda política de cara a estos procesos y
para identificar sus necesidades en la ciudad. Finalmente, los
avances deben lograr institucionalizarse en los marcos normativos
locales, a fin de alcanzar sostenibilidad de los mismos resultados
logrados.

301
 Este ha sido el problema general que ha guiado las acciones
de esta buena práctica: Mujer y ciudad equitativa, problema que
podemos subdividir en los siguientes componentes:
 Participación ciudadana en la toma de decisiones. Aún cuando se
desarrollaron experiencias previas a la Ley Marco del
Presupuesto Participativo que fueron tomadas en cuenta, ésta no
es el resultado de un trabajo que viniera de las comunidades
organizadas sino más bien una política implementada desde el
Estado. No es un proceso perfecto y tiene como principal
debilidad el que asume homogeneidad en los territorios y en las
capacidades de las instituciones y segmentos poblacionales.
 Inclusión versus exclusión. Una de las consecuencias de lo
anterior es que en la práctica distintos segmentos poblacionales
se encuentren fuera de carrera para poder insertar sus
propuestas de inversión pública en estos procesos. Ello se debe a
dos razones principalmente: (i) características técnicas de los
proyectos de inversión local y (ii) debilidad de capacidades de los
segmentos poblacionales tradicionalmente excluidos para la
formulación de los proyectos que den solución a sus demandas
insatisfechas.
 Marco normativo local. La democratización de las relaciones en
las políticas públicas locales pasa por promover la participación
de las mujeres en la toma de decisiones públicas. El marco
normativo local debe garantizar ello. Este instrumento debía ser
perfeccionado alentando la participación de las mujeres
(discriminación positiva), revisando y proponiendo criterios de
selección de los proyectos que tiendan a incluir proyectos con
enfoque de género, incentivando la mayor asignación
presupuestal a proyectos que tengan como objetivo la reducción
de las inequidades entre los géneros, entre otros. Con ello
debiera estar garantizada que la Administración Municipal
promueva una experiencia innovadora y de mayor apertura
democrática en el tema de políticas de inclusión social.
 Inversión en la ciudad. La construcción de la ciudad no está
exenta de las relaciones de poder entre los géneros. Estas
inequidades deben ser identificadas y asumidas por las y los
propios actores locales, a fin de que puedan los mismos traducir
éstos en propuestas de programas y proyectos de inversión local.
En el caso de las mujeres se requiere fortalecer sus capacidades
de elaboración de su discurso en tanto mujeres habitantes de la
ciudad, dejando de lado sus identidades como madres, esposas o
302
 hijas, y que puedan entrar a jugar en los espacios políticos
locales. En otras palabras se requiere promover la
autoorganización del grupo y la incidencia del mismo en los
espacios deliberativos.
 Espacios públicos. Espacios concebidos como lugar de
intercambio entre diferentes. Un espacio físico abandonado es la
más clara expresión del abandono de lo social y lo político.
Recuperar ese espacio significa restaurar redes sociales y
responsabilidades políticas, esto es recuperar ciudadanía. Los
gobiernos locales cuentan con pocos recursos técnicos y
financieros para la gestión adecuada de los espacios públicos,
ante lo cual la comunidad organizada ha venido dando
respuestas espontáneas y no articuladas entre sí. Incluso en esas
propuestas las relaciones de poder entre los géneros resultan
evidentes, tal es el caso de la mayor proporción de espacios
acondicionados para varones (losas deportivas, canchas de
fútbol, etc.) que aquéllos donde las mujeres cuentan con espacios
de recreación y esparcimiento. Las mujeres se encuentran
fuertemente ligadas a la vivienda antes que al espacio público,
resultando difícil la identificación de las demandas de éstas en la
ciudad, en términos de equipamiento, infraestructura, entre otros,
vencer esta barrera debe ser el primer paso para construir una
ciudad realmente equitativa.
19.2 Objetivos
El objetivo general de esta experiencia es orientar la inversión pública
local para la reducción de inequidades y brechas de desigualdad
entre varones y mujeres en la ciudad. A partir de ello, se proponen
como objetivos específicos:
 Orientar la inversión pública local, específicamente la
destinada a infraestructura y equipamiento urbano, a la
reducción de las desigualdades entre varones y mujeres en la
ciudad.
 Garantizar el acceso y uso equitativo de los espacios públicos
por parte de las mujeres del distrito de Villa El Salvador.
 Fortalecer las capacidades de las mujeres para la
identificación de demandas, formulación y ejecución de
proyectos y gestión del espacio público, logrando la inserción
de sus propuestas en las instancias de toma de decisiones.

303
  Ampliar los mecanismos de participación ciudadana,
específicamente el Presupuesto Participativo, para la
inclusión de las propuestas generadas por segmentos
poblacionales tradicionalmente excluidos.
19.3 Estructuración de recursos
Los recursos comprometidos en esta experiencia se da en diversos
niveles: humanos, conocimiento y experiencia puesta a disposición,
tiempo, entre otros; financieros, desembolsos directos para la compra
de materiales y equipos; y tecnológicos, sistemas de información
puesta a disposición. El Cuadro 3 muestra la estructuración de los
recursos por parte de los actores.
Cuadro 3
Estructuración de recursos por actores políticos
DESCRIPCION DE LA PARTICIPACIÓN % DE
ACTORES
EN EL PRESUPUESTO PARTICIPACION
 Recurso financiero municipal
destinado a financiar proyecto
priorizado en el Presupuesto
Participativo.
 Recurso financiero de gobierno
central, a través del Programa A
Trabajar Urbano, destinado al pago
de la mano de obra utilizada en la
construcción del parque.
Gobierno
local  Funcionarios municipales 35%
encargados de la supervisión del
expediente técnico, supervisión de la
ejecución de la obra y rendición de
cuentas.
 Funcionarios municipales
encargados del desarrollo del
proceso del Presupuesto
Participativo y la revisión de la
mejora del mismo.
 Participación en las faenas
comunales donde se desarrollan
tareas constructivas con mano de
obra no calificada.
 Participación activa en los procesos
Comunidad 35%
de fortalecimiento de capacidades.
 Participación en las reuniones de
coordinación, priorización de
demandas y selección de los
proyectos.
304
 DESCRIPCION DE LA PARTICIPACIÓN % DE
ACTORES
EN EL PRESUPUESTO PARTICIPACION
 Participación en los talleres de
diseño participativo del espacio
público.
 Participación en la difusión de la
Agenda Política de la Mujer

 Personal profesional para la asesoría

y asistencia técnica de la mejora de
la Ordenanza Municipal del
Presupuesto Participativo.
 Personal profesional para la asesoría
y asistencia técnica para el diseño y
gestión participativa del espacio
ONG- público.
30%
DESCO  Personal profesional para la asesoría
y asistencia técnica para la
construcción de la Agenda Política
de la Mujer.
 Recursos financieros para la compra
de materiales de construcción, pago
de mano de obra y equipos para la
implementación del espacio público.

19.4 Modalidades de integración de la sociedad

Los problemas que se producen en la gestión de la ciudad tienden a
ser complejos y la respuesta a los mismos no se contiene en una sola
dimensión, se trata de responder a una multidimensionalidad
buscando la colaboración entre diversos actores. De hecho los
actores locales no siempre se encuentran articulados y cada vez más
se hace necesario el pacto de criterios entre ellos, el intercambio de
información, la ampliación de la visión sectorial que cada uno tiene
cuando actúa por separado, entre otros. Para el caso de Mujer y
Ciudad Equitativa se involucraron los siguientes actores:
 Gobierno municipal. La municipalidad del distrito de Villa El
Salvador es la que ordena y dirige el proceso de programación
participativa del presupuesto público y es ella quien vela por la
buena gestión de los espacios públicos.
 Consejos de Coordinación Local. Son los representantes de la
sociedad civil elegidos/as democráticamente entre las

305
 organizaciones e instituciones de la localidad. Las labores de
éstos están centradas en la coordinación de los procesos de
participación ciudadana, específicamente planificación
concertada, presupuesto participativo y vigilancia ciudadana.
Ellos/as han sido aliados estratégicos para la inclusión de
modificaciones a los marcos normativos locales para la mejora de
los procesos de participación ciudadana en el distrito.
 Equipo impulsor de la agenda política. Son mujeres dirigentes,
representantes de las organizaciones de mujeres del distrito, que
han estado abocadas a la identificación y construcción de las
demandas de las mujeres que pueda plasmarse en un
instrumento de negociación con las autoridades. Luego de este
proceso ellas han tenido como tarea principal la difusión de la
Agenda Política de la Mujer en cada uno de los territorios en los
que subdivide el distrito.
 Comité de Gestión Participativa del Espacio Público. Conformado
por varones y mujeres, representantes del barrio, que tiene por
objetivo promover la participación de la comunidad en el diseño,
ejecución y gestión del espacio público. Así como, la negociación
del proyecto con la municipalidad.
 Programa urbano de DESCO. Organismo no gubernamental con
cerca de veinte años de trabajo comprometido con el desarrollo
de los distritos del área sur de Lima. Las labores han estado
centradas en brindar la asistencia y asesoría técnica para: (i)
fortalecimiento de capacidades de las mujeres para su mejor
inserción en los procesos de participación ciudadana a partir de la
definición de sus demandas (Agenda Política), (ii) mejora de la
normativa local, a partir de la inserción de modificaciones a la
ordenanza municipal que regula el proceso del Presupuesto
Participativo, (iii) diseño, ejecución y gestión participativa del
espacio público, que ha significado el desarrollo de talleres de
diseño participativo para volcar en una propuesta arquitectónica
las principales demandas de las mujeres por acceder y usar de
manera equitativa el espacio público; y finalmente, (iv)
construcción y socialización de la información, a partir de la
implementación de un sistema de información geográfico que de
cuenta de los principales indicadores urbanos que permitan
gestionar adecuadamente la ciudad y que esté al alcance de los
tomadores de decisiones, llámense autoridades y representantes
de la sociedad civil.

306
19.5 Etapas de instrumentación y vínculos intergubernamentales
Podemos nombrar como fases de instrumentación, las siguientes:
A. Democratización en la toma de decisiones. Voluntad política de la
gestión municipal para la apertura de mecanismos para incluir la
participación de las comunidades organizadas en la toma de
decisiones locales, esto es la mejora de los procesos de
participación ciudadana, específicamente el Presupuesto
Participativo, a partir del balance de las limitaciones y
posibilidades que el mismo está teniendo como resultado.
B. Balance de los resultados que se obtienen en el proceso e
identificación de inequidades. La identificación de las limitaciones
y posibilidades del proceso, en función de las inequidades entre
varones y mujeres que se puede estar produciendo, se hace a
varios niveles: (i) segmento poblacional que tiene limitada sus
posibilidades de participación, analizando las causas de la misma
y (ii) evaluación de las fases del mecanismo, reconociendo en
cada una de ellas  las  “trabas”  que  pueden  estarse  generando 
para la presentación, selección y/o ejecución de las propuestas.
C. Mejoras en el marco normativo local. Orientada a la traducción de
estas limitaciones en propuestas de reformulación de la
Ordenanza Municipal que es la que regula el proceso en el
distrito.
D. Identificación de las demandas de las mujeres en la ciudad. Que
tiene por objetivo la construcción participativa de la Agenda
Política de la Mujer en el distrito por parte de las organizaciones
de mujeres. A partir de talleres de trabajo se van identificando y
priorizando las principales demandas de las mujeres en la ciudad
y de cara a los procesos de participación ciudadana.
E. Levantamiento de información sobre los espacios públicos. Se
levanta, analiza y socializa información sobre el estado de los
espacios públicos (Catastro de espacios públicos) en el distrito en
términos de calidad y cantidad de infraestructura y equipamiento
urbano. Esta información es difundida vía portal Web
(www.orbservatoriourbano.com) y en encuentro con dirigentes y
dirigentas de la localidad. Para este caso se desarrolló el Foro
Urbano: Lima ¿ciudad jardín o jardín prohibido? Que fue el
espacio donde se presentaron los resultados alcanzados en el
catastro haciendo énfasis en la diferenciación entre los espacios
públicos acondicionados para varones y mujeres. Además, se

307
 desarrolló el estudio de género y espacio público, a partir del cual
es posible la construcción de indicadores urbanos de género.
F. Selección del barrio para la gestión participativa del espacio
público. De manera conjunta con el gobierno local se selecciona
el barrio donde se intervendrá en el espacio público. Se tiene
como criterios: (i) proyecto seleccionado por el Presupuesto
Participativo, (ii) capacidad de organización de la comunidad, (iii)
número y tipo de actores locales posibles de involucrarse en la
ejecución del proyecto.
G. Fortalecimiento de capacidades para la gestión participativa del
espacio público. Orientada a la implementación del proceso de
aprendizaje que comprende reuniones presenciales y prácticas,
éstas últimas relacionadas con la implementación del proyecto
arquitectónico del espacio público.
H. Diseño participativo del espacio público. Se elabora el diseño del
espacio público de manera participativa con las mujeres y
varones de la localidad, identificando aquellos espacios y usos
específicos de las mujeres.
I. Conformación del comité de gestión del espacio público. Dirigida
a la constitución del conjunto de vecinos y vecinas que se harán
cargo temporalmente de coordinar acciones de mantenimiento y
sostenibilidad del espacio público, permitiendo el acceso y uso de
los mismos por diferentes grupos. Ello permite la apropiación
definitiva del colectivo del espacio público intervenido.
En todo este proceso se han utilizado diferentes técnicas,
métodos y formas de hacer las cosas que ha permitido mejorar los
procesos participativos de la localidad. La construcción participativa
de agenda política se genera a través de espacios de reflexión y
trabajo con las mujeres representantes de organizaciones sociales de
base, donde se elabora un diagnóstico participativo de los principales
problemas que enfrentan las mujeres en el distrito y al término del
mismo las propias organizaciones seleccionan a quienes conformarán
el Equipo Impulsor de la Agenda Política. Los primeros resultados de
estos talleres son luego consolidados por el equipo técnico, cuya
primera versión es presentada y discutida con el Equipo Impulsor. De
esta parte se tiene como resultado una versión preliminar de la
Agenda Política, la misma que pasa por los ajustes necesarios y
aprobados finalmente por el Equipo Impulsor. Luego de ello, se inicia
todo el proceso de difusión de este instrumento y validación del
mismo a nivel de los territorios en talleres de trabajo.

308
 El diseño, ejecución y gestión participativa de los espacios
públicos se lleva a cabo conjuntamente con la municipalidad y las
organizaciones sociales representantes de territorios, con quienes se
seleccionan los espacios públicos a ser intervenidos. Se utilizan como
criterios la situación de pobreza del territorio, la capacidad
organizativa del mismo, no haber sido beneficiado el territorio en
ocasión anterior por el Presupuesto Participativo y que el proyecto
sea aprobado por el Presupuesto Participativo para la intervención en
el espacio público. Luego de ello, se desarrolla todo un proceso de
aprendizaje que comprende sesiones presenciales en las que se
abordan temáticas como el desarrollo de la ciudad, la participación
política de las mujeres, los contenidos de la Agenda Política de la
Mujer del distrito entre otros; y sesiones prácticas, donde se trabaja
todo lo que es diseño participativo del espacio público y donde son
las mujeres las primeras en ser consultadas sobre sus demandas en
ese espacio para la recreación y esparcimiento. El resultado de esto
es una primera propuesta arquitectónica del espacio público que es
discutida con la comunidad y aprobada por la misma en asamblea
general. Luego de ello, se ejecuta la obra y se desarrollan faenas
comunales. Finalmente, en sesiones presenciales se define un plan
de gestión del espacio público y se conforma un comité de gestión
participativa de ese espacio público.
Para contar con sistemas de información se desarrolla un
catastro de espacios públicos que permite identificar las condiciones
en las que se encuentra la infraestructura y equipamiento de los
espacios públicos en el distrito. Esta información dará cuenta de la
capacidad de gestión de los espacios públicos, del uso predominante
de los mismos, entre otros. Dicha información es distribuida
principalmente a los tomadores de decisión: autoridades y
funcionarios municipales y representantes de la sociedad civil del
distrito, vía presentaciones en grupos de trabajo pequeño o foros
urbanos.  La  información  es  “colgada”  luego  en  el  portal  web 
(www.observatoriourbano.com) donde es accesible para cualquier
ciudadano o ciudadana.
19.6 Resultados y evaluación de beneficios colectivos
Entre los resultados y beneficios colectivos derivados de este
programa destaca el acceso y uso equitativo de los espacios
públicos. Ello se refleja en el incremento de la calidad de los espacios
públicos a nivel de diseño, que responde a las necesidades de los
usuarios y usuarias finales, y de gestión de los mismos. Además, se
incrementan las posibilidades de propuestas arquitectónicas de los

309
espacios públicos como variedad en los materiales constructivos con
los que se trabaja.
Además, la inversión pública se orienta a la reducción de las
inequidades entre varones y mujeres, asumiendo que éstas no se dan
siempre de manera evidente. Luego de un proceso de consulta con
las organizaciones de mujeres se definieron los siguientes elementos
como los necesarios para ser incluidos en la Ordenanza Municipal del
Presupuesto Participativo:
 Las organizaciones participantes en cada una de las fases del
proceso del Presupuesto Participativo lo harán con dos delegados
titulares; los delegados serán elegidos en forma democrática.
 Los delegados del proceso deberán ser integrados
preferentemente por una mujer y un varón, con la finalidad de
promover la equidad de género.
 Levantamiento de información desagregada por sexo que
contribuya a la identificación de los problemas específicos de
jóvenes, mujeres y de hombres en los diagnósticos que se
formulen.
 En la definición de los Comités de Vigilancia se promoverá la
participación de las mujeres inscritas como agentes participantes,
para que formen parte de estos Comités.
 Se definieron como indicadores útiles para medir los avances
hacia la equidad de género, los siguientes: (i) el número de
mujeres participando en los procesos del presupuesto
participativo; (ii) el número de mujeres elegidas como miembros
del Consejo de Coordinación Local; (iii) el número de mujeres
ejerciendo cargos en los consejos directivos de la comunidad; (iv)
el número de comités de gestión de espacios públicos
implementados y conformados en equidad de género, entre otros.
Finalmente, se logró la gestión participativa de los espacios
públicos. Al ser los propios usuarios los que intervienen en el diseño
del espacio público se logra que éste responda a sus necesidades y
que los mismos usuarios velen por el mantenimiento de dichos
espacios. Así se produce un mayor involucramiento de la comunidad
en la sostenibilidad de dichos espacios, así como una mayor
identidad con el territorio y el espacio que los circunda.

310
19.7 Recursos de institucionalización de la experiencia
Existen tres elementos que han contribuido a la consolidación de la
experiencia. El primero de ellos es la Ordenanza Municipal que regula
el proceso del Presupuesto Participativo. A través de este medio se
han incorporado elementos que contribuyen a la mejor participación
de las mujeres organizadas en el proceso y a la mejor selección de
proyectos que redundan en la reducción de inequidades entre los
géneros en el distrito.
Con base en el Sistema de información geográfico se ha
constituido un Observatorio Urbano que da cuenta de la gestión de la
ciudad brindando información actualizada y oportuna a los tomadores
de decisiones sobre indicadores urbanos básicos. Esta información
es utilizada por las autoridades y funcionarios municipales y
representantes de la sociedad civil.
Por último, los espacios públicos intervenidos cuentan con
Comités de Gestión Participativa del Espacio Público que vienen
trabajando coordinadamente con las autoridades y funcionarios
municipales para las acciones de mantenimiento y sostenibilidad de
los mismos.
Bibliografía
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sociales  y  modelos  de  gestión  de  la  ciudad  en  Lima  Sur”,  en  Nuevos
rostros en la escena nacional, Serie Perú Hoy, no. 10, Diciembre
 Joseph, Jaime (2004), Lima  “Jardín  de  los senderos que se bifurcan.
Segregación  e  integración  de  Lima”, The Center for Migration and
Development. Working Paper no. 4, EE. UU., Princeton University
 Llona;  Mariana  y  Laura  Soria  (2005),  “Presupuesto  Participativo: 
Alcances y límites de una política  pública”,  en  Actualidad Económica,
Julio, en: http://www.actualidadeconomica-peru.com/julio2005.htm
(13/03/2008)
 Llona,  Mariana  y  Laura  Soria  (2003),  “La  participación  en  la  gestión  del 
desarrollo local. La experiencia del Presupuesto Participativo en Villa El
Salvador”,  en  Revista Pobreza Urbana y Desarrollo, año 9, no. 22,
Diciembre
 Soria, Laura (2007), Participación política de las mujeres en la Región
Andina y el rol de las ONGs. Informe Sub-región Andina, Asociación
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http://www.alop.or.cr/acerca/ANDINA.pdf (04/03/2008)
 UNFPA, Estado de la población mundial 2007. Liberar el potencial del
crecimiento urbano, en:
http://www.unfpa.org/swp/2007/spanish/introduction.html (18/03/2008)

311
XX. Ángeles al vuelo. Morelia, Michoacán, México1
2
Ady Carrera
20.1 Problemática de origen y componentes principales
En julio de 2001 se llevó a cabo el Foro nacional sobre hijos e hijas
de mujeres reclusas, con sede en la Cámara de Diputados del
Congreso de la Unión, el cual fue convocado por el Fondo de
Desarrollo de las Naciones Unidas para la Infancia, la Secretaría de
Seguridad Pública, la Comisión Nacional de Derechos Humanos, el
Instituto Nacional de las Mujeres y la Comisión de Equidad y Género
del Congreso de la Unión.
Los datos presentados evidenciaron las terribles
circunstancias en las que vive este grupo social. En México, el 86%
de las mujeres recluidas en cárceles son madres, situación que afecta
a 13 mil menores de edad. De éstos, sólo mil quinientos viven en los
reclusorios del país, los demás se encuentran en casas hogar, con
familiares, padres sustitutos o en la calle. En general, el sistema
penitenciario adolece de medios materiales y humanos para respetar
los derechos de las internas, pero es todavía más cruel con sus hijos,
quienes sin haber cometido delito alguno, se ven afectados en sus
derechos como el de libertad, educación, salud, alimentación,
recreación y hasta en su integridad física y mental; ya que se carece
de espacios para cubrir sus necesidades básicas como la atención
hospitalaria, guarderías, servicio de higiene y alimentación adecuada.
La mayoría de las mujeres están presas por cometer delitos
de carácter económico, contra la salud, el robo o el fraude, es decir,
relacionados con la pobreza. El bajo, o nulo, nivel educativo de la
mayor parte de estas mujeres hace más difícil aún su acceso a un
empleo que les permita satisfacer las necesidades de sus hijos. La
falta de reconocimiento y la discriminación que prevalecen en ciertos
sectores de la sociedad hacia la mujer, así como las presiones que
provoca una sociedad violenta e inequitativa, han propiciado que se

1
Texto elaborado con base en el reporte realizado por Antonio Sánchez
Bernal, Profesor-Investigador Titular del Departamento de Estudios
Regionales de la Universidad de Guadalajara (CUCEA) y Haydeé Rosalba
Argaez Huante para el Premio Gobierno y Gestión Local 2007; y con la
amplia información proporcionada por la Sra. Cristina Cortés Carrillo,
Directora de Educación y Servicio Comunitario (ESECO), a quien la autora
agradece su apoyo para la elaboración de este caso.
2
Investigadora por proyecto del Centro de Investigación y Docencia
Económicas (CIDE) ady.carrera@cide.edu o adymex@yahoo.com
312
eleven los índices de delincuencia femenina. Para los hijos, el hecho
de que la madre vaya a prisión les significa varias rupturas y
pérdidas: la separación del padre, quien generalmente rompe el
vínculo con su madre, la separación de sus hermanos y la pérdida de
su casa.
La organización civil Educación y Servicio Comunitario
(ESECO) de Morelia, Michoacán, había ofrecido una serie de
conferencias a la población femenina del Centro de Readaptación
Social (CERESO) de Morelia, dándose cuenta de que las reclusas,
pero sobre todo sus hijos, se encontraban en pésimas condiciones.
Por esta razón, ESECO decidió iniciar el programa Ángeles al Vuelo
en 2002, para procurar mejores condiciones de vida y de
readaptación a la sociedad para las mujeres reclusas y sus hijos.
Con el fin de contar con los recursos suficientes para poder
lograr sus objetivos, ESECO decidió aprovechar la convocatoria de
un programa de la Secretaría de Desarrollo Social federal
(SEDESOL). Para poder recibir este financiamiento tenían que llevar
a cabo un diagnóstico sobre las condiciones en las que se
encontraban las mujeres reclusas, por lo que decidieron trabajar con
las del CERESO “Mil Cumbres, David Franco Rodríguez” ubicado en 
el municipio de Morelia.
En este diagnóstico se determinó que en Michoacán existen
cárceles en 24 localidades, de los cuales 8 son CERESOs y 16 son
centros preventivos. En todos ellos se albergan a 414 mujeres y 25
niños. Nueve de cada diez mujeres recluidas son madres, pero a
diferencia de lo que ocurría con los hombres que cumplen condena,
las mujeres eran víctimas de discriminación ya que no disponían de
espacios adecuados para recibir atención médica ni de talleres de
trabajo. Y lo más grave, carecían de guarderías para atender a sus
hijos. Los infantes que vivían dentro del penal habitaban las celdas de
las madres y se encontraban en malas condiciones. A su vez, los
hijos que vivían fuera presentaban problemas de desintegración
familiar, violencia física y psicológica así como abandono escolar.
En las entrevistas realizadas durante el estudio, las reclusas
manifestaron dos problemas fundamentales. El primero de ellos eran
sus hijos pequeños, los cuales sólo podían estar con ellas hasta que
cumplían los dos años de edad, después de lo cual eran depositados
con algún familiar o en una casa hogar. Los pequeños que vivían con
ellas necesitaban alimentación adecuada y atención médica. Los hijos
que no vivían con ellas requerían de visitas domiciliarias para
apoyarlos en sus necesidades. Su segundo problema era el de la

313
falta de acceso a la capacitación para el trabajo a fin de estar en
posibilidades de obtener ingresos económicos tanto dentro del penal,
para poder ayudar económicamente a sus hijos que ya estaban fuera,
como para poder reintegrarse a la sociedad una vez que cumplieran
su condena.
Por otra parte, la Ley de Asistencia Social del Estado de
Michoacán, señala que el sistema de Desarrollo Integral de la Familia
(DIF) debe promover e impulsar el sano crecimiento físico, mental y
social de la niñez. La ley también establece que dentro de las
responsabilidades del DIF está la atención de menores en situación
de abandono, desamparo y de los que dependen económicamente de
aquéllos que se encuentran detenidos por causas penales. En tanto
la Ley de Sanciones Privativas y Restrictivas de Libertad del Estado
de Michoacán, señala que las sentenciadas con hijos podrán
retenerlos consigo hasta que éstos cumplan los dos años de edad, a
cuyo término, si no se ha procedido legalmente a su guarda y tutela,
tendrán derecho a ser trasladados a una institución asistencial. Pero
la misma ley también determina que en todo centro penitenciario de
mujeres, o en las secciones destinadas especialmente a ellas, se
dispondrá de un departamento de maternidad y de una guardería
infantil, estando ambos, en cuanto a su organización y
funcionamiento a cargo de la asistencia social del estado.
Con base en ese diagnóstico, ESECO determinó que el
programa Ángeles al Vuelo debería estar enfocado al equipamiento y
operación de un Centro de Desarrollo Infantil (CENDI) al interior del
CERESO, de un programa integral de capacitación en desarrollo
humano para las mujeres y el equipamiento y operación de un taller
textil. Como se verá, más adelante se incorporaron otros oficios para
las reclusas y acciones para apoyar a sus hijos que ya se
encontraban fuera del penal. El programa pronto fue respaldado por
el ayuntamiento de Morelia y por el gobierno del estado de
Michoacán.
De acuerdo con la Directora de ESECO, el nombre del
programa  “encuentra  su  sentido  en el hecho de que los pequeñitos
tras las rejas semejan rostros de angelitos, y el programa tiene la
pretensión de dotarles de alas a ellos y a sus madres para que vuelen
hacia la libertad con la fuerza que les dará el conocimiento, el cuidado
de su salud y el amor” (Cortes, 2008:7).
20.2 Objetivos
El objetivo principal de Ángeles al Vuelo es instrumentar acciones
tendientes a fomentar la cultura del esfuerzo enfocado a la
314
recuperación integral de las mujeres recluidas, impulsándolas a la
posterior búsqueda de mejores niveles de calidad de vida; al mismo
tiempo que se da atención a sus hijos y se propicia la integración
familiar.
Este programa trata de propiciar el desarrollo integral de las
mujeres reclusas para que ocupen su tiempo en una actividad
formativa y, de esa forma, al salir cuenten con conocimientos
debidamente acreditados y certificados por la Secretaría de
Educación para integrarse a la planta laboral. Paralelamente, se
fomenta la integración familiar de las reclusas con sus hijos en un
programa en el que se brinda atención a los niños en los rubros de
asesoría psicológica, educativa, salud, nutrición, becas de útiles y
uniformes escolares.
20.3 Estructuración de recursos
De 2002 a 2007, Ángeles al Vuelo operó mediante convenio con
recursos integrados por capital de la federación, a través del
programa Hábitat de la SEDESOL, el gobierno del estado y el
Municipio de Morelia. De acuerdo con ESECO, la operación del
programa tuvo un costo anual promedio de 800 mil pesos, lo que
representa un costo anual promedio por persona de 2,285 pesos, un
costo mensual promedio de 190 pesos por persona y un costo diario
promedio de $6.50 por persona. Durante el tiempo que ESECO operó
directamente el programa, 15 de sus integrantes trabajan en él.
Hasta 2007, ESECO ejecutaba directamente el programa,
siendo supervisado por personal del ayuntamiento de Morelia, el cual
fungía como enlace con el programa Hábitat en el municipio. Como
se explicará más adelante, el programa es responsabilidad del
gobierno del estado a partir de 2008, quien lo financia a través de su
Fondo de seguridad.
20.4 Modalidades de integración de la sociedad
En el caso de Ángeles al Vuelo, la participación de la sociedad es el
motor principal para crear, echar a andar y consolidar esta práctica.
Dicha participación se produjo a través de la asociación civil ESECO
que tuvo sus orígenes en el municipio de Morelia, Michoacán hace
casi diez años. Las actividades de ESECO iniciaron en la colonia
Infonavit Adolfo López Mateos en 1998, en donde un grupo de
vecinos se dieron a la tarea de combatir la desintegración familiar y el
índice delictivo entre los jóvenes de la colonia a través de actividades
culturales.

315
 ESECO se constituyó formalmente como asociación civil en
2001, ampliando sus actividades con grupos sociales del medio rural
y urbano, así como con grupos de indígenas en zonas urbanas, que
viven cotidianamente la exclusión y la marginación social, y que han
encontrado en el arte y la cultura una alternativa de desarrollo
integral.
Esta asociación inició un proceso de articulación de la base
social, en este caso de mujeres reclusas y sus hijos, con instituciones
de gobierno y grupos sociales interesados en el tema; creando así
una sinergia que ha permitido brindar atención integral a este grupo
vulnerable. En Ángeles al Vuelo, ESECO se dio a la tarea de invitar y
coordinar a otras asociaciones, por especialidad temática, para que
participaran en la capacitación y operación del programa. Fue así que
se sumaron al proyecto las asociaciones: Red Estatal de Derechos
Humanos, Apsydep, La Mestiza y Kurur Tatúa. A partir de 2008, que
el programa es responsabilidad del gobierno del estado, ESECO tiene
como principal función, llevar a cabo su seguimiento para asegurarse
de que todo siga funcionando bien.
El trabajo de ESECO se desarrolla sobre tres ejes
transversales: el desarrollo social, la cultura urbana y comunitaria, y
los derechos humanos. Actualmente, esta asociación tiene proyectos
en torno a la violencia familiar, desarrollo comunitario y derechos
humanos de los indígenas.
20.5 Etapas de instrumentación y vínculos intergubernamentales
A principios de 2002, ESECO llegó al Centro de Readaptación Social
“Lic.  David  Franco  Rodríguez”,  mejor  conocido  como  CERESO  Mil 
Cumbres para realizar el diagnóstico de la situación de las mujeres
reclusas. Una vez realizado el estudio, se tomó la decisión de asistir a
las mujeres mediante la construcción de un CENDI que atendiera a
sus hijos que habitaban con ellas. En mayo de 2002, el proyecto se
pone a evaluación para concursar por recursos del programa Jefas de
Familia de la SEDESOL, después Hábitat, siendo aprobado en agosto
de ese año.
Ángeles al Vuelo fue financiado desde entonces, y hasta
2007, por recursos de la federación, el gobierno del estado y el
municipio de Morelia. La operación del programa corría a cargo de
ESECO, bajo la supervisión de personal del gobierno municipal. El
apoyo del gobierno del estado de Michoacán fue fundamental no sólo
por su aportación económica, sino también por todas las facilidades
otorgadas a ESECO por parte de la Dirección de Prevención y
Readaptación Social del estado. Gracias a ello se contó con la
316
colaboración y respaldo de los directores de los CERESOs así como
del personal de esos centros.
En lo que respecta a la relación con el municipio, ésta ha sido
fundamental. En primer lugar, porque el gobierno municipal de
Morelia tuvo la voluntad política de respaldar Ángeles al Vuelo con
recursos que le fueron otorgados por el programa Hábitat de la
SEDESOL, los cuales representaron la mayor parte del presupuesto
invertido. Pero además estuvo de acuerdo en que ESECO siguiera
operando directamente el programa, bajo la supervisión de personal
del municipio quienes se involucraron positivamente con el mismo. La
constante interrelación con el personal de la asociación y los demás
promotores del programa fue vital para que éste no perdiera
continuidad, dados los tiempos de gestión y otorgamiento de los
recursos.
En 2002, se equipó y puso en operación el primer CENDI en
el CERESO Mil Cumbres. Actualmente, el CENDI cuenta con un área
para la estancia de los hijos de las internas con juegos infantiles,
material didáctico y donde se les provee alimento. La estancia infantil
opera de lunes a viernes, de las nueve de la mañana a las dos de la
tarde cuando las madres recogen a sus hijos y pasan con ellos el
resto de la tarde en un área reservada. El CENDI está a cargo de una
trabajadora social y dos educadoras que proporcionan ayuda
psicológica a los niños y a las madres, además de contribuir a la
formación de los niños. Adicionalmente, el comedor está a cargo de
dos internas que preparan alimentos a los niños y limpian las
instalaciones del CENDI.
En 2003, se iniciaron actividades en el CERESO de Uruapan,
en donde las condiciones eran de una mayor marginación y
discriminación para las mujeres y sus hijos en relación con la
situación de los varones. En este lugar se construyó, equipó y operó
un CENDI y se impartió un programa especial en desarrollo humano.
En 2004, Ángeles al Vuelo entró al CERESO de Apatzingán, el penal
en donde tanto los hombres como las mujeres se encontraban en
condiciones de total olvido. Ahí se diseñó un programa especial para
ellos y ellas enfocado en la capacitación para el trabajo con el
equipamiento del taller textil para las mujeres y la capacitación en
talleres artesanales de jaranas, vihuelas, arpas y equipales para los
3
varones, así como asistencia social para sus familias.

3
Las jaranas, vihuelas y arpas son instrumentos musicales de cuerdas y los
equipales son muebles de cuero típicos mexicanos.
317
 En enero de 2005, el gobierno del estado institucionalizó el
programa CENDIS CERESOS Michoacán, que garantiza la operación
permanente de los CENDIS ubicados al interior de los CERESOS Mil
Cumbres y Uruapan, lo que incluyó la contratación de personal
calificado, suministro de alimentos, medicamentos y material
didáctico.
En 2005 se ampliaron las actividades en el CERESO Mil
Cumbres con el equipamiento y operación de un taller de
computación el cual tuvo una excelente respuesta de parte de las
internas, quienes actualmente hacen incluso trabajos de diseño como
trípticos y calendarios, entre otros. El taller de computación
actualmente cuenta con quince computadoras y una impresora dentro
de un aula acondicionada para esta actividad. El responsable de esta
actividad es un profesor, quien forma parte del programa desde hace
tres años e imparte clases de computación en tres niveles: básico,
intermedio y avanzado. Algunos de los temas que se incluyen en el
plan de trabajo del taller van desde cómo utilizar la computadora por
primera vez hasta el manejo de programas de uso secretarial como
procesadores de texto y hojas de cálculo.
Adicionalmente, se imparten talleres a los hijos de las internas
que viven en colonias marginadas proporcionándoles capacitación en
artes plásticas, música, corte y confección y ayuda en regularización
escolar; así como orientación psicológica. Para ello, las internas
proporcionan los datos necesarios para que personal de ESECO
contacte a sus hijos y los haga partícipes de estas actividades.
La gestión del programa no ha sido sencilla pues ha
involucrado negociaciones con instituciones de los tres niveles de
gobierno. Asimismo, se requirió transformar inercias de muchos años
por formas de trabajo nuevas con diferentes actores. Ejemplo de ello
es la gestión que se tuvo que hacer con los responsables de los
CERESOS para que personal de la asociación ingresara y se
permitiera la ejecución del programa en sus diversas fases. Conforme
ha pasado el tiempo, la relación con los diversos funcionarios de los
centros ha ido mejorando pues existe una mayor confianza en el
personal de ESECO y en el programa.
En marzo de 2007, se firmó un convenio con la Secretaría de
Seguridad del estado para retomar el proyecto como un modelo e
instaurarlo como política pública estatal. La delegación de la
SEDESOL en Michoacán, la Secretaría de Seguridad Publica del
estado y ESECO signaron en diciembre un convenio para

318
institucionalizarlo como Programa por el respeto a los derechos
4
humanos de los hijos de las mujeres reclusas de Michoacán.
Este nuevo programa consiste en instrumentar el censo de
mujeres presas en los reclusorios del estado de Michoacán; identificar
por municipio el número, edades y condición de los niños y jóvenes
cuya madre se encuentra en prisión; instrumentar una campaña
emergente y permanente para la regularización escolar, detección de
víctimas de maltrato, estado de salud y situación jurídica; y efectuar
convenios de colaboración con los ayuntamientos de los 113
municipios de la entidad, DIF estatal, la Secretaría de Educación y
con las instancias que sea necesario, para atender la situación de los
menores.
A partir de 2008, el gobierno del estado de Michoacán, a
través de la Dirección General de Prevención y Readaptación de la
Secretaría de Seguridad Pública y el DIF estatal, es el responsable de
la operación del programa. ESECO se encarga ahora de verificar que
todo funcione bien, de acuerdo con los objetivos de Ángeles al Vuelo.
20.6 Resultados y evaluación de beneficios colectivos
Las acciones emprendidas por Ángeles al Vuelo pueden evaluarse en
múltiples áreas. La primera de ellas es la relacionada con las mujeres
internas quienes ahora reciben capacitación a través de 16 talleres:
puericultura, terapia psicológica, parto psicoprofiláctico, salud sexual
y reproductiva, confección de ropa para bebé, confección de ropa en
general, horticultura, trabajo social, computación, coro de voces, telar
de cintura, serigrafía, artes plásticas, guitarra, nutrición y balón cosido
a mano. En estos talleres participan mujeres que van desde los 18
años, hasta mujeres maduras cuya edad oscila entre los 40 y 50
años.
Los talleres impactan la vida de las reclusas en diversos
aspectos fundamentales de sus vidas. En primer lugar, tienen la
expectativa de poder realizar una actividad laboral legal y redituable
para sostener a su familia una vez que egresen de la prisión. Cuando
ingresaron a los CERESOS, algunas de las internas se encontraban
en la mitad de sus estudios profesionales o técnicos en el área de
computación, por lo que el taller les brinda la oportunidad de
continuar actualizándose y tener una capacitación mayor en el uso de

4
Lemus, Sergio; “743 menores abandonados por mujeres reclusas” / La Voz
de Michoacán; publicación en línea del 11 de Diciembre de 2007, consultado
en línea el 09 de abril de 2008 en :
http://www.vozdemichoacan.com.mx/minuto/?p=330
319
programas que son utilizados en muchas organizaciones. Desde que
iniciaron los talleres de computación, se ha dado capacitación a 160
reclusas que han tomado los cursos en sus diversos niveles,
haciéndose acreedoras de un certificado que avala sus conocimientos
una vez que han concluido el programa que dura un año.
Otro aspecto muy importante para las mujeres reclusas es la
posibilidad de poder trabajar dentro del penal para recibir un ingreso
con el cual puedan apoyar a sus hijos que se encuentran viviendo
fuera. El taller de corte y confección ha generado dos productos
comercializables al exterior: tapabocas y ropa en general. Estos
productos se venden al mercado generando ingresos para las
internas e impulsando la creación de empleos en el centro.
Actualmente existen doce reclusas colaborando en la producción de
ambos productos. A lo anterior, se deben sumar los dos talleres
creados para varones en el CERESO de Apatzingán para la
elaboración de equipales y laudería.
La segunda área en la que se pueden observar con claridad
el positivo impacto del programa, es en la vida de los hijos de las
mujeres reclusas. Entre 2002 y 2007 se abrieron y equiparon dos
CENDIs: el del CERESO Mil Cumbres y el del CERESO de Uruapan.
Ello permite la convivencia de las madres reclusas con sus hijos,
brindándoles una mejor calidad de vida ya que en estos centros los
niños reciben atención psicológica, de salud y educativa con personal
especializado, hasta que cumplen cuatro años, edad en la que son
separados de sus madres.
De acuerdo con especialistas, los primeros cuatro años de los
menores son fundamentales para la formación de su personalidad y
el establecimiento de vínculos afectivos con la madre, ya que todavía
se sienten parte integral de ella. Para las internas, el hecho de que
sus hijos se encuentren bien atendidos en el CENDI, les proporciona
un aliciente para mostrar buena conducta, capacitarse y reintegrarse
sin resentimientos a la sociedad. Los talleres que se imparten a los
hijos de la internas fuera del penal son percibidos como una manera
de interacción con ellos aún estando dentro del centro. En estas
actividades participan 30 niños. Las reclusas consideran que sus hijos
son tomados en cuenta y no son apartados de la sociedad por tener a
su madre presa.
La tercera área en la que Ángeles al Vuelo ha logrado influir
es quizá también la más difícil de evaluar, pero también la más difícil
de transformar: la percepción que tienen de sí mismas las reclusas.
Gracias a los talleres de capacitación y desarrollo personal, las

320
internas se sienten más seguras de sí mismas, perciben su valor
como personas. El trabajo de los capacitadores, de ESECO y del
gobierno municipal las han hecho sentirse de nuevo como seres
humanos, con mayor confianza en que podrán salir y readaptarse
adecuadamente a la sociedad. La percepción de las usuarias del
programa es positiva pues consideran que Ángeles al Vuelo ha sido
uno de los programas que ha tenido mayor continuidad dentro del
penal y sus expectativas giran en torno a la permanencia de éste en
el centro, ya sea mediante el CENDI o los talleres que se imparten.
Gracias al trabajo ininterrumpido de este programa desde
2002, se atiende a la población de los tres penales con el mayor
número de madres presas, del total de los 24 centros penitenciarios
del estado. Durante este periodo se generaron 48 empleos
temporales para el equipo de capacitadores y el promedio de
personas que accedieron al programa entre mujeres reclusas, hijos,
familiares y capacitadores fue de 350 personas. El trabajo realizado
por ESECO en los CERESOs de Morelia, Uruapan y Apatzingán logró
la institucionalización del programa CENDIS CERESO Michoacán y la
del programa de capacitación para el trabajo en los CERESO Mil
Cumbres y el de Apatzingán.
El programa ha tenido una influencia determinante incluso en
el marco jurídico que regula la vida de las reclusas y sus hijos
pequeños que viven con ellas en el penal. Como se mencionó, la Ley
de Ejecución de Sanciones Privativas y Restrictivas de Libertad del
Estado de Michoacán, señalaba que las sentenciadas con hijos
podrían retenerlos consigo hasta que éstos cumpliesen dos años de
edad, a cuyo término, si no se había procedido legalmente a su
guarda y tutela, tendrían derecho a ser trasladados a una institución
asistencial. En enero de 2005, la LXIX Legislatura del Estado de
Michoacán abrogó dicha ley para dar paso a la Ley de Ejecución de
Sanciones Penales del Estado de Michoacán de Ocampo, en la que
de un plumazo desapareció lo relacionado con las reclusas y sus
hijos, dejando en completa invisibilidad a los niños que vivían con sus
madres en prisión y a las mujeres embarazadas.
A partir del mes de mayo de 2005, ESECO impulsó ante la
Comisión de Derechos Humanos de la ahora LXX Legislatura del
Estado de Michoacán, las reformas que garantizaran el pleno respeto
a los derechos fundamentales de esta población. Después de un año
de investigación y mesas de trabajo organizadas en coordinación con
otras agrupaciones sociales, se aprobaron las reformas a la Ley de
Ejecución de Sanciones Penales del Estado de Michoacán, en las
que se establece que los niños hijos de mujeres reclusas podrán
321
permanecer ahora hasta los 4 años de edad con ellas y que el
sistema penitenciario deberá garantizar condiciones de vida digna
para ellos y el acceso a la educación y a la capacitación para sus
madres al interior del CERESO. Estas reformas fueron aprobadas en
mayo de 2006 por la LXX Legislatura del Congreso del Estado.
Ángeles al Vuelo ha recibido diversos premios. El primero de
ellos fue el reconocimiento del programa CENDIS CERESOS
Michoacán como modelo a nivel nacional por parte de la Comisión de
Equidad y Género de la Quincuagésima Novena Legislatura del
Congreso de la Unión, en Noviembre de 2005. Asimismo, la
SEDESOL y el Instituto Nacional de Desarrollo Social lo ubicaron en
el Libro de las 54 mejores prácticas, considerándolo como uno de los
cinco mejores de la república en noviembre de 2006. Finalmente, en
noviembre de 2007, el Centro de Investigación y Docencia
Económicas le otorgó el primer lugar del Premio Gobierno y Gestión
Local 2007, seleccionándolo de entre 395 proyectos de igual número
de municipios del país.
Otro logro destacado de Ángeles al Vuelo ha sido sin duda
alguna, lograr trascender el paso de una administración municipal a
otra, manteniéndose trabajando de manera continúa desde 2002 a la
fecha, en un lugar privilegiado de la política social del municipio de
Morelia y del gobierno del estado de Michoacán.
20.7 Recursos de institucionalización de la experiencia
Al día de hoy, Ángeles al Vuelo ha logrado su institucionalización
como programa del gobierno del estado de Michoacán, quien se ha
comprometido a continuar las acciones en beneficio de las mujeres
reclusas y sus hijos, y a ampliarlas a nivel de toda la entidad.
Ángeles al Vuelo representa una manera innovadora de
apoyar a grupos vulnerables permitiéndoles ser incluidos socialmente,
además de dar el primer paso para el diseño de una política social
distinta que contribuya a reintegrar a la sociedad a las madres
reclusas, así como impedir que sus hijos sean apartados socialmente.
Los elementos que apoyaron su institucionalización fueron en
primer lugar, el trabajo comprometido de ESECO y su voluntad de
ayudar a cubrir las carencias de las reclusas y las necesidades de los
infantes, como grupo vulnerable afectado por circunstancias ajenas a
ellos. Otra variable esencial ha sido la voluntad política de los tres
ámbitos de gobierno por apoyar esta iniciativa ciudadana e incorporar
su trabajo en la generación de políticas públicas.

322
 Como lo manifiesta  la  Directora  de  ESECO:  “La  lucha  por  el 
respeto a los derechos humanos de las madres internas no ha sido
fácil, nos hemos enfrentado a la inercia de un sistema penitenciario
basado en una cultura de misoginia, a las burocracias y a la
desesperanza de algunas reclusas”. No obstante, esta experiencia ha 
demostrado que la sinergia entre el trabajo comprometido de la
sociedad civil y la voluntad política de las autoridades pueden generar
resultados que transformen de manera sustantiva las condiciones
desfavorables de los grupos más marginados de nuestra sociedad.
Bibliografía
 Cortés Carrillo, Cristina (2008), La lucha por el respeto a los
derechos humanos de las mujeres reclusas en Michoacán, México,
ESECO, Mimeo

323
XXI. Museo Itinerante de Querétaro, Querétaro, México1
2 3
Ady Carrera y Lourdes Castro
21.1 Problemática de origen y componentes principales
El municipio de Querétaro de Arteaga es la capital del estado de
Querétaro, el cual se encuentra ubicado a tan sólo 214.5 Km. de la
2
Ciudad de México. El municipio tiene una extensión de 759.9 Km ,
que corresponde al 6.5% de la extensión total del estado con lo que
ocupa el séptimo lugar en extensión de la entidad. Por su ubicación
geográfica en el centro del país, es uno de sus principales centros de
comunicación. Por esta razón, entre 1960 y 1970, el municipio de
Querétaro fue adquiriendo un carácter metropolitano, captando el
mayor crecimiento industrial y de servicios del estado. Actualmente
en su territorio se concentra el 64.3% del total de la planta fabril de la
entidad.
El municipio de Querétaro de Arteaga ha recibido una
migración constante del campo hacia la ciudad y de otros municipios
cercanos; incluso del estado de Guanajuato y de la Ciudad de
México. De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística,
Geografía e Informática (INEGI), en 2005, el municipio contaba con
una población de 1 millón 598 mil 139 personas habitantes. Aunque la
mayor parte de esta población se encuentra ubicada en la cabecera
municipal, Querétaro de Arteaga cuenta con 233 comunidades,
integradas en 7 delegaciones, 133 de las cuales son menores a 50
habitantes. Es decir, hay muchas comunidades rurales, algunas de
ellas a distancia considerable de la ciudad capital.
El poco acceso a actividades educativas y culturales de las
comunidades rurales más alejadas del municipio propició esta
iniciativa, la cual ofrece diversas actividades educativas, deportivas y
de esparcimiento a niños entre los cuatro y los doce años de edad
que viven en comunidades rurales, o que se encuentran en los

1
Texto elaborado con base en el reporte elaborado por Lourdes Castro para
el Premio Hábitat 2007. El resto de la información fue obtenida por el amable
conducto del H. Ayuntamiento de Querétaro de Arteaga. En particular, las
autoras agradecen la colaboración de la Lic. Elia García Trejo, Promotora
Educativa, de la Lic. Lorena Loza, Directora de Desarrollo Integral, y del Lic.
Alejandro Arvizu, Jefe del Departamento de Fomento Social, para la
elaboración de este texto.
2
Investigadora por proyecto del Centro de Investigación y Docencia
Económicas (CIDE) ady.carrera@cide.edu o adymex@yahoo.com
3
Miembro del Comité Organizador del Premio Hábitat, lcastrof@terra.com.mx
324
polígonos de pobreza del municipio de Querétaro, con el propósito de
estimular el desarrollo de sus habilidades humanas.
La iniciativa surge en 2002, cuando el gobierno municipal
trató de conjuntar un proyecto educativo y otro de salud generados en
la Dirección de Desarrollo Integral de su Secretaría de Desarrollo
Social. El primero fue ideado para llevar educación informal a través
de un modelo pedagógico de asociacionismo para la formación de
personas. El segundo, tenía la intención de llevar atención médica y
promoción de la salud en coordinación con la Secretaría de Salud
estatal mediante convenios de colaboración. Para llevarlos a cabo se
dispuso de un tracto camión y una caja seca de trailer que el
municipio había recibido en donación gracias a la gestión realizada
por el presidente municipal ante la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (SHCP).
Al no concretarse el trabajo con la Secretaría de Salud, el
proyecto arrancó con el objetivo educativo al mismo tiempo que se
operaba el programa federal  “Ver  Bien  Para  Aprender  Mejor”  de  la 
zona rural, en coordinación con la Delegación de la Secretaría de
Educación Pública federal y la misma Secretaría de Salud del estado.
Al finalizar el trabajo del programa federal arriba mencionado, el
programa de la Secretaría de Desarrollo Social se perfiló en su
totalidad al aspecto educativo de las personas de comunidades
rurales del municipio.
El Museo Educativo Itinerante visita las comunidades rurales
más apartadas y marginadas del municipio. En su caja de trailer se
llevan a cabo diversas actividades educativas, como juegos
didácticos, taller de manualidades, una biblioteca, videos y obras de
teatro en las que participa la población infantil de las localidades.
Como se verá, estas actividades se han ampliado recientemente para
incluir a la población juvenil. Actualmente, el Museo Educativo es
fundamentalmente un programa del ayuntamiento de Querétaro,
dependiente de la Dirección de Desarrollo Social trabajando también
con dependencias de la propia administración local, estatales y
federales.
21.2 Objetivos
El Museo Educativo Itinerante no aparece explícitamente en el Plan
Municipal de Desarrollo 2006-2009, aunque es consistente con el eje
rector  de  “Desarrollo  Humano  Integral”.  El  programa  puede  ser 
considerado en  la  estrategia  de  “Acceso  a  la  cultura  y  apoyo  a  la 
educación” de este eje rector.

325
 El objetivo general de esta práctica es:
“Brindar  un  espacio  de  encuentro  entre  las  comunidades  rurales 
más alejadas y el municipio, a través de actividades que permitan el
crecimiento personal [...] buscando alimentar una cultura
4
participativa desde la niñez”.
Las actividades realizadas tienen la finalidad de fomentar los
valores y los buenos hábitos entre la población infantil de las
comunidades rurales. Se espera que con el desarrollo de las
habilidades humanas, especialmente las de comunicación, trabajo en
equipo, adaptación al entorno y participación, se fomente una
ciudadanía más involucrada con la solución de sus problemas. El
enfoque es el de la educación no-formal, tratando de ser
complementario con el que se recibe en las familias y escuelas de la
comunidad.
21.3 Estructuración de recursos
Como se mencionó, el programa inició su funcionamiento en 2002
con recursos muy limitados: un tracto camión y una caja de trailer que
fueron donados al municipio por la SHCP. En un principio, la
operación del programa se sustentó principalmente con base en
donaciones y una pequeña parte con gasto corriente de la Secretaría
de Desarrollo Social municipal. En 2005, se empezó a trabajar con el
apoyo del Programa Hábitat de la Secretaría de Desarrollo Social
federal (SEDESOL) que aprobó una aportación de $17,250.00 para la
adquisición de material didáctico, de limpieza y herramienta.
En 2006, se asignaron $150,000.00, la mitad provino de la
SEDESOL y la otra mitad del gobierno municipal. Estos recursos
fueron empleados en el equipamiento de la caja del trailer para
instalar extractores de aire, ponerle suelo antiderrapante, cerraduras
y herramienta para su mantenimiento. Asimismo, se compró
papelería, material de limpieza y material audiovisual, didáctico, de
difusión y promoción.
En 2007, dados los logros que se analizarán más adelante, el
programa creció al conseguir una caja de trailer adicional para
extender el museo hacia la población juvenil. El mismo año, el Museo
recibió $500,000.00 del programa Hábitat de la SEDESOL, y otros
$500,000.00 de inversión municipal. Independientemente del apoyo
que recibe de los gobiernos federal y municipal, el Museo Educativo

4
Tomado del formato de participación para el Premio Hábitat 2007.
326
Itinerante siempre ha buscado allegarse de materiales a través de
donaciones.
21.4 Modalidades de integración de la sociedad
Cuando inició el programa se pedía apoyo al Delegado de la
comunidad para difundir la visita del museo a través del subdelegado.
También se solicitaba apoyo a las escuelas para que a través de los
niños, utilizando folletos, se extendiera la información a los padres de
familia. Actualmente, una vez instalado el Museo, se busca la
colaboración de algunos actores locales como maestras y maestros,
así como promotores del museo, para identificar y clasificar con una
visión general las principales problemáticas del lugar para priorizarlas
en las actividades que se van a desarrollar.
Dependiendo de la respuesta comunitaria, se organizan
grupos de trabajo que estén coordinados por voluntarias y voluntarios
locales, quienes reciben una breve capacitación previa. Al finalizar la
estadía del Museo, se evalúa el programa por parte de los niños
asistentes a través de dibujos y cartas. El cierre de actividades se
hace con concursos, exposiciones y exhibiciones de películas en las
que participan todos los habitantes de la comunidad.
21.5 Etapas de instrumentación y vínculos intergubernamentales
El programa del Museo Educativo Itinerante se diseñó en la Dirección
de Desarrollo Integral de la Secretaría de Desarrollo Social del
municipio de Querétaro en 2002. Una vez que el programa se aprobó,
se tramitó la donación del tracto camión y la caja seca de trailer ante
la SHCP. Al mismo tiempo se llevó a cabo la contratación del
personal para ponerlo en ejecución: un operador del tracto camión y
un promotor educativo, aunque más adelante se contrató a otro
promotor. Asimismo, se realizó la compra del primer material didáctico
y audiovisual que se empleó en el Museo.
La Secretaría de Desarrollo Social municipal selecciona las
comunidades que se van a visitar con base en un diagnóstico previo
que toma en cuenta el grado de carencias que tienen y la factibilidad
de poder trasladar y ubicar el tracto camión y la caja seca de trailer
que componen el Museo. Una vez que las comunidades han sido
seleccionadas, la Secretaría de Desarrollo Social municipal
calendariza las visitas en coordinación con otras dependencias del
municipio.
Para la visita a cada comunidad se lleva a cabo una reunión
con la Delegación Municipal correspondiente, con el objeto de
autorizar y facilitar el acceso del Museo Educativo Itinerante, así
327
como para elegir el mejor lugar para colocarlo. La instalación puede
incluir el uso de un trascabo para nivelar los caminos, ya que el gran
tamaño del Museo es un factor que condiciona el acceso a ciertas
comunidades. En esta reunión también deben organizarse el
itinerario, apoyo de sillería, bajadas de luz y seguridad.
Una vez en la comunidad, el personal del Museo se pone en
contacto con los líderes de ésta, con los profesores locales, y anuncia
las actividades a realizar, a veces usando trípticos. El personal coloca
el material y se instala el equipo audiovisual. La visita dura quince
días, y en ella se organizan talleres de dibujo, reciclaje, lecturas de
cuentos, títeres, expresión corporal, teatro guiñol y pintura. La caja
seca de trailer se encuentra acondicionada con una sala de juegos,
un cubículo, un espacio para realizar talleres de manualidades, y una
pequeña biblioteca, que también puede ser usada como sala de video
o de teatro.
Los talleres y juegos se planean para que de lunes a viernes
haya actividades consecutivas a las que pueden integrarse los niños
según su disponibilidad. Para ello se evita interferir con las
actividades usuales de la comunidad. El programa cuenta con una
planeación detallada e incluye los talleres a realizar, así como un
manual operativo que explica qué hacer antes, durante y después de
la intervención en la comunidad. También, se organizan mini-torneos
deportivos en el exterior de la caja.
De manera paralela a las actividades realizadas en el Museo
se realizan algunas pláticas de orientación y de desarrollo humano
para los padres de familia, o se les orienta sobre algunos servicios
que requieren. Lo anterior, en coordinación con Instituciones
municipales y estatales como el Sistema Municipal para el Desarrollo
Integral para la Familia, el Instituto Municipal de Equidad y Género y
la Coordinación General Municipal contra las Adicciones.
Al finalizar la estadía del Museo, se evalúa el programa por
parte de los niños asistentes a través de dibujos y cartas, se entregan
las constancias de participación y también se otorgan premios a los
mejores trabajos. Además se realiza una exposición con los trabajos
realizados por los niños, de ahí el nombre de Museo, y se realiza la
proyección nocturna de una película. En esta última actividad no sólo
acuden los niños que asistieron a las distintas actividades, sino
también sus padres y es abierta a toda la comunidad. Así, se
pretende lograr el acercamiento entre padres e hijos y una sana
convivencia entre toda la comunidad.

328
 Antes de partir, el personal entrega al Delegado Municipal el
formato “Ficha de Identificación” para contar con datos generales que 
se incorporan a la bitácora del Museo. También se le entrega una
lista de casos especiales o particulares con el fin de que sean
canalizados y atendidos por las dependencias correspondientes. Una
vez hecho esto, se recoge el material y equipo utilizado para iniciar el
viaje a una nueva localidad, si es posible, se acompaña al operador
de la unidad en el recorrido. El personal realiza una evaluación
general de la visita respecto a los objetivos y expectativas que se
tenían, se elabora la bitácora correspondiente a la comunidad con las
observaciones importantes y los resultados de las actividades. De
manera general, se prevén posibles acciones a realizar en una visita
posterior.
En 2007, como consecuencia de la aceptación del programa,
manifestada a través de cartas que escriben los niños al finalizar cada
visita del Museo a las comunidades, y percibiendo la necesidad de
que los jóvenes cuenten también con un espacio de encuentro que
propicie un cambio de mentalidad y motivación a seguir estudiando, la
Secretaría de Desarrollo Social municipal, consideró la posibilidad de
operar una segunda caja del museo.
Este otro museo está enfocado a atender a la población
juvenil de las comunidades, con el apoyo del programa Hábitat de la
SEDESOL, con el propósito de disminuir estilos de vida poco
saludables, como el alcoholismo y la drogadicción entre otros. De
igual forma, se pretende apoyar a estudiantes de secundaria y
preparatoria y reencausarlos, pues el índice de deserción escolar en
estas comunidades es muy alto.
El programa para jóvenes incluye: talleres sobre educación
cívica y ética, salud, química, óptica y acústica, además de
actividades culturales y educativas. Esta segunda etapa involucra la
participación del Consejo de Ciencia y Tecnología del Estado de
Querétaro, y la Secretaría de Salud del estado, entre otras
instituciones.
Con los cambios realizados en 2007, la práctica cambió su
nombre  a  “Programa  de  Museos  Educativos  Itinerantes”.  Para  el 
trabajo de la segunda caja del trailer, se han integrado un promotor
educativo y dos auxiliares, quienes están complementando el manual
de operación para la implementación de las actividades.

329
21.6 Resultados y evaluación de beneficios colectivos
El programa empezó a ser implementado en la administración
municipal en 2002 y desde entonces ha incrementado
consistentemente el número de sus beneficiarios. En 2003, se
visitaron nueve comunidades y se contó con la participación de 840
niños. En 2004, se atendieron a 962 niños en siete comunidades; en
2005 el número de beneficiarios aumentó a 8,707 en 20
comunidades. Durante 2006, participaron 3,272 niños en siete
comunidades; y en 2007, 25 comunidades recibieron la visita del
Museo, participando 8,689 niños. Es decir, el número total de niños
beneficiados hasta mediados de 2007, ha sido 22,740.
De acuerdo con la información proporcionada por el
municipio, hasta mediados de 2007, el 60% de los usuarios del
programa habían sido niñas. Dado que se trata de un programa que
busca el desarrollo de habilidades, la medición del impacto es algo
complejo. Los comentarios de los beneficiarios, así como los lugares
centrales donde se coloca usualmente el museo, sugieren que
mientras éste se encuentra en la comunidad la mayoría de los niños
conoce de sus programas y asiste a ellos.
El Museo es uno de los 17 programas financiados con
recursos Hábitat que se aplicaron en 2006 en los 28 polígonos del
municipio, los cuales incluyeron la construcción de dos caminos,
programas de reforestación, conciertos, activación física de adultos
mayores, vinculación entre padres de familia y escuelas, y talleres de
capacitación para la identificación de proyectos de construcción.
En 2007 amplió el Museo para incluir a la población juvenil.
De acuerdo con información proporcionada por el gobierno municipal
de Querétaro, en ese año se atendieron 2,207 jóvenes, distribuidos
en siete zonas de atención prioritaria del programa Hábitat, como lo
muestra el Cuadro 1.
En 2007, el municipio de Querétaro participó en el Premio
Hábitat organizado por la SEDESOL a través del Centro de
Investigación y Docencia Económicas A. C., con el programa del
Museo Educativo Itinerante, obteniendo el 1er lugar en la categoría
de “Mejor Operación”.

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 Cuadro 1
Población juvenil atendida en 2007 por el Museo Educativo
Itinerante
N° de
Polígono
Beneficiarios
San José el Alto 163
La Solana 465
Pie de Gallo 322
Santa Rosa Jaúregui 250
Buenavista 483
Montenegro 305
San Isidro Miranda 219
Total 2207
Fuente: Elaborado por Lourdes Castro con base en la información
proporcionada por el H. Ayuntamiento Constitucional de Querétaro 2006-
2009

21.7 Recursos de institucionalización de la experiencia

Los resultados presentados permiten afirmar que el Museo Educativo
Itinerante contribuye a mejorar la calidad de las relaciones entre las
autoridades del municipio y las comunidades más alejadas. Este
programa cumple con funciones de vinculación y enseñanza no-
formal que no son cubiertas por ningún otro programa municipal.
Además se debe considerar que el paso del Museo Educativo
Itinerante por algunas comunidades brinda -entre otras cosas- un
poco de sana distracción y entretenimiento a un conjunto de niños, a
quienes ya sea por su lejanía al centro del municipio o por lo escaso
de sus recursos, les sería difícil acceder a libros, juegos, películas,
computadora y a talleres sobre valores y prácticas sanitarias que
eviten procesos infecciosos.
Su funcionamiento muestra un grado de sistematización
relativamente alto, y las relaciones inter-departamentales que lo
hacen posible son de alta calidad. Aunque sin posibilidad de medirlo a
detalle, es factible suponer un cierto impacto en el desarrollo de
habilidades humanas y en la conciencia de la necesidad de
interactuar con el gobierno municipal. Si el modelo fuera aplicado
para otro tipo de actividades complementarias a la educación formal,
durante periodos más largos, y otorgando certificaciones con validez
oficial, el impacto podría medirse más fácilmente y sería
potencialmente más duradero.
El Museo Educativo Itinerante tiene posibilidades de crecer en
su institucionalización, dada la mayor relevancia y visibilidad que ha
adquirido debido al financiamiento de SEDESOL y al reconocimiento

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obtenido gracias a sus resultados. Durante la visita realizada en
agosto de 2007 para la evaluación de semifinalistas del Premio
Hábitat, y de acuerdo a la información facilitada por los responsables
de la operación del programa, se encontró que dicho factor ha
aumentado su grado de institucionalización y la importancia que tiene
en la agenda municipal de la actual administración (2006-2009).
Es alentador que el Museo haya permanecido durante tres
administraciones consecutivas, lo cual sugiere una buena capacidad
de los responsables del programa para negociar con las autoridades
municipales, y un buen entendimiento de las que se encuentran en
turno, respecto de la importancia que tienen los objetivos del mismo.
La excelente aceptación de la población es otra variable mediante la
cual puede lograse la continuidad de esta política. Para 2008, se tiene
planeado contar con una tercera caja para la creación de un nuevo
espacio, y de este modo fortalecer y consolidar el programa.

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