La participación popular ha sido un tema recurrente en los Planes

Quinquenales de Desarrollo Económico-Social, formulados por las

distintas administraciones gubernamentales sucedidas entre 1959 y
1998. El tema participativo fue tratado bajo distintas modalidades y
enfoques que evolucionaron desde las políticas comunitarias hasta el
desarrollo de la descentralización.

Así, en los tres primeros Planes de la Nación (1960-1964; 1963-1966 y

1965-1968); encontramos la participación ciudadana vinculada al
Desarrollo de la Comunidad. De esta forma, se concebía la incorporación
de los sectores populares y rurales a la ejecución de programas de
mejoramiento de su contorno vital, como el mecanismo participativo por
excelencia. Con el cuarto y quinto planes quinquenales (1970-74 y 1976-
80) la participación toma una dirección relacionada con las políticas
sociales orientadas mucho más hacia los sectores marginados y con un
carácter asistencialista. El sexto plan (1981-1985) implicó un salto
cualitativo trascendente en el tema de la participación ciudadana. En
efecto, este documento sugirió, por primera vez en nuestra historia
política moderna, la implantación de un modelo de “democracia
participativa”. El séptimo plan (1984-88), por su parte, contenía otro
enfoque sobre el particular, al proponer la necesidad de organizar a las
fuerzas sociales del país, para impulsar la participación y profundizar el
sistema democrático.

El octavo plan 1990-1994 contenía con mucha mayor precisión, un

desarrollo multi-sectorial del tema de la participación en la gestión
gubernamental,. Allí, la cuestión participativa no sólo planteaba la
inclusión de la sociedad civil en el gobierno y en determinados
componentes estratégicos; sino que además consideró propuestas
dirigidas hacia la reforma del Estado, en su estructura y funcionamiento.
Por último, el noveno plan de la Nación (1995-1999) bajo el paradigma
de la solidaridad consideró que la participación social en la gestión
gubernamental era una condición indispensable para alcanzar el
desarrollo en libertad y convivencia.

Existen otros precedentes históricos –no menos importantes- sobre la

participación ciudadana en los asuntos públicos; tales como: la
representación gremial en la directiva de algunos institutos autónomos o
de los organismos regionales de desarrollo. También hay experiencias en
el manejo directo por comunidades de programas sociales específicos
como los “hogares de cuidad diario” o los proyectos de autogestión en la
construcción de viviendas populares. Todo esto nos indica que durante
los 40 años previos al proceso constituyente de 1999, se produjo una
lenta e imperceptible evolución de nuestro sistema político hacia formas
más democráticas, que no supo ser aprovechada. Ahora con la
participación en ristre, la situación parece distinta. Incluso se ha creado
un estado de “relativa conciencia participativa” en los sectores más
avanzados de nuestra sociedad. Queda planteado entonces un reto, el
mismo de siempre (por cierto): aquel de comprender la historia
adecuadamente, para avanzar seguro hacia la dirección correcta.

Venezuela constituye uno de los países de América Latina y el Caribe donde la

experiencia planificadora ha estado estrechamente vinculada al grado de desarrollo
político alcanzado, especialmente en lo referido a la institucionalización progresiva de
la misma.

Dentro de este proceso de planificación cada vez más complejo y dinámico, desde 1958
hasta el presente, se han producido siete planes de desarrollo, que abarcan los siguientes
períodos:

Primer Plan - 1960-1964

Segundo Plan - 1965-1966

Tercer Plan - 1965-1968

Cuarto Plan - 1970-1974

Quinto Plan - 1976-1980

Sexto Plan - 1981-1985

Séptimo Plan - 1984-1988

En término generales, la evaluación de la experiencia nacional revela, la creciente

importancia que el proceso de planificación y coordinación va adquiriendo como un
instrumento auxiliar, cada vez más necesario para la toma de decisiones y la ejecución
de programas gubernamentales. Además se observa un mejoramiento en cuanto de a los
aspectos técnicos metodológicos, lo cual permite una mayor participación de los
diferentes grupos sociales en la formulación e instrumentación de los mismos.

En consecuencia, una de las formas de calibrar la importancia que la sociedad y el

Estado venezolano han otorgado a la problemática alimentaria-nutricional, es observar
su participación dentro de los diferentes planes de desarrollo arriba señalados.

El Primer Plan de la Nación (1960-1964) presenta como objetivo general “...una

elevación adecuada del nivel de vida de la población frente a un ritmo acelerado de
fortalecimiento y diversificación de la capacidad productora de la Nación...” y más aún,
en la exposición de motivos se expresa “Se consideró que la institución de un régimen
democrático en lo político debía llevar aparejado, en lo económico, la aplicación de un
concepto más equitativo de la repartición de la riqueza nacional”.
De acuerdo a estos lineamientos, el Plan identifica un conjunto de áreas que obviamente
son las más relevantes, en este caso la nutrición no es considerada como un instrumento
para el desarrollo. En este orden de ideas, el objetivo instrumental implícito del Plan es
la racionalización de los ingresos provenientes del petróleo, de forma tal que puedan ser
atendidas un mayor número de áreas representadas por las “necesidades sentidas” de la
población.

Refiriéndonos a los aspectos sectoriales del Plan se puede observar que la nutrición
forma parte del Plan de Sanidad. Esta concepción de lo nutricional dentro de lo
sanitario, se define acompañada por un Programa de Protección Social.

La referencia que de lo nutricional hace este Plan, no pasa de enunciar algunas causas y
consecuencias de una evidente y aguda problemática; la incidencia de enfermedades de
origen nutricional en la población infantil y en los sectores o grupos de mayor pobreza,
especialmente en madres, lo cual ocasionó que la prematuridad fuera primera causa de
muerte en niños de 0 a 4 semanas.

La propuesta de acción se refieren a los programas institucionales del Patronato

Nacional de comedores Escolares, Consejo Venezolano del Niño y el Instituto Nacional
de Nutrición, y en lo concreto a los comedores escolares y al vaso de leche escolar, éste
último destinado al Distrito Federal y a los estados Falcón y Lara.

Lo resumido de la propuesta y la visión sanitaria del problema, al insertarlo dentro del

Plan de Salud como una más de sus variables, hacen inferir el tratamiento marginal
dado a la misma. Tal vez, la ausencia de una fuente única de información y diagnóstico
comprensivo -situación ésta que persiste aún hoy día- evitaron alertar, a los centros de
decisión sobre la magnitud del problema.

El Segundo Plan de la Nación (1963-1966) no añada nada nuevo con relación al

problema nutricional. La expansión cuantitativa del programa de comedores escolares
quizás la más relevante propuesta de acción. Al igual que en el Plan anterior, en este no
se destaca la importancia de la variable nutricional dentro del proceso desarrollo
nacional e igualmente no se incluye un diagnóstico comprensivo de la situación.

El Tercer Plan de la Nación (1965-1968) plantea como objetivo fundamental “...obtener

una significativa mejoría en los niveles de ocupación y en las condiciones de vida de la
población. Para lograr estas metas debe alcanzarse un desarrollo económico acelerado
dentro del mayor grado de estabilidad posible y el mejoramiento de los módulos de
distribución del ingreso”.

Aún así, en este Plan la nutrición juega un papel realmente insignificante, siendo la
única referencia con respecto al problema citado: “Siguiendo el criterio en materia de
política alimentaria se prevé fomentar los programas destinados a mejorar los índices
nutricionales, sobre todo en cuanto al pre-escolar se refiere”

Persisten, la ausencia de una programación acorde con el problema nutricional y el

tratamiento sanitario dado al mismo.

A este nivel del análisis es importante destacar, el tratamiento marcadamente

economicista y con poca orientación hacia el desarrollo social de los Planes de la
Nación, por lo que la nutrición sigue siendo considerada como un problema sanitario
más.

En el Cuarto Plan de la Nación (1970-1974) se realiza un esfuerzo importante para dar

coherencia a los aspectos sociales, enmarcándoseles dentro de una Política de
Desarrollo Social.

Sin embargo, la nutrición no adquiere la autonomía suficiente como para convertirse en

un programa independiente; tal vez, como se menciona en el mismo Plan la ausencia de
“... un diagnóstico de la situación nutricional de la población y sólo se disponen de
algunas encuestas realizadas por el Instituto Nacional de Nutrición...” permite se le
considere como uno de los programas preventivos dentro del Plan de Salud.

El Quinto Plan (1976-1980) pondera aún más el papel que el sector social jugará en el
desarrollo general del país y expresa que el nuevo concepto de planificación
“...establece explícitamente, como indicadores de éxito de la gestión económica de la
Sociedad, aquellas variables que miden la mejora directa de la calidad de la vida del
venezolano -nutrición, salud, educación, vivienda, empleo- y aquellos controles de la
eficiencia en la utilización de la riqueza que procuran minimizar la relación de recursos
no renovables sacrificados con respecto al valor de la producción obtenida...”

Uno de los estudios base para la formulación de este Plan señala: “la política de
alimentación y nutrición requiere de una definición muy precisa de las medidas que el
Gobierno debe tomar, sea para estimular la producción de alimentos específicos, para
importar aquellos que las condiciones agroecológicas no permitan producirlos, para
mejorar su distribución, cuidar de su higiene y garantizar de que lleguen a los grupos
considerados como prioritarios, ampliar el poder adquisitivo de la población destinado a
alimentación y educar al consumidor en formas racionales de selección, preparación y
distribución de los alimentos dentro de la familia”[1].

Esto favorece al diseño de una estrategia de carácter integrador alrededor del problema
nutricional, la cual pondera la participación de un conjunto de variables en el proceso de
desarrollo: “proporcionar el mayor poder adquisitivo a las clases populares e incentivar
la producción nacional de alimentos ricos en calorías y proteínas, así como organizar
servicios de consumo básico mediante una red pública de mercados y centros de
distribución”.

Otro de los planteamientos fundamentales es la asunción que hace el Estado de la

nutrición como un servicio público: “Se observa que la estructura de la producción y
precio de los alimentos, la distribución del nivel de ingresos monetario y del poder
adquisitivo, así como las imperfecciones en los mecanismos de comercialización, han
conducido a una situación alimentaria-nutricional deficitaria para buena parte de la
población venezolana, déficits que exigen para su compensación la adopción de
medidas efectivas de abastecimiento, poder adquisitivo y educación alimentaria.

“En consecuencia, se plantea al país la necesidad de incrementar la producción interna

de alimentos que contengan los valores calóricos y proteínicos necesarios para
balancear la dieta popular, mejorar las desigualdades existentes en materia de
distribución de ingresos y proyectar en la conciencia individual los requerimientos de
balance alimentario. Así, pues, el tratamiento del consumo esencial se configura como
una actividad de servicio público, donde el Estado debe intervenir eficazmente con el
propósito de garantizarlo”.

En cuanto al plan sectorial agrícola se refiere, el mismo establece la necesidad del

“crecimiento rápido de la producción agropecuaria con el fin de asegurar un
abastecimiento satisfactorio de los rubros que constituyen la dieta diaria del venezolano;
disminuir la importación de alimentos e incorporar al sector agrícola al proceso
agroindustrial”, son los objetivos fijados para este sector de la economía.

Queda claro que por vez primera, un Plan establece una activa vinculación entre las
variables Nutrición, Empleo, Agricultura y Salud. A pesar de ello, la Nutrición se
estructura como uno de los programas del Plan de Salud.

Otra de las virtudes de este Plan, es que logra superar la ausencia de un diagnóstico
comprensivo, la cual es cubierta por el documento: “Elementos para una definición de
política Nacional de Alimentación y Nutrición”, donde se señala la necesidad de
“intensificar la coordinación entre los diferentes programas adelantados por los
ministerios de Educación, Sanidad, Fomento, Agricultura y las asociaciones de
productores privados, ya que es evidente que el éxito de la política nutricional no
depende sólo de las medidas de salud pública sino que hay una estrecha relación con la
producción, distribución y comercialización de alimentos. De esta manera, medidas
hasta ahora consideradas de estricto orden económico, elevación o baja de precios de
ciertos productos, serán analizadas desde el punto de vista nutricional y viceversa”[2].

Esta afirmación adquiere relevancia en virtud de la programación nutricional que de allí

puede desprenderse y de las implicaciones que ello tendrá en la formulación de los
próximos Planes de la Nación. Sin embargo, muy a pesar de la coherencia existente en
el diseño de la estrategia, los programas dirigidos a la población con carencias
nutricionales, no guardan proporción con la misma, continuándose con las acciones que
tradicionalmente ha desarrollado el Instituto Nacional de Nutrición.

El Sexto Plan de la Nación (1981-1985) contempla como uno de sus objetivos globales
“elevar las condiciones y calidad de vida de los venezolanos...” en este campo presenta
opciones para enfrentar en mejor forma las necesidades de alimentación, vivienda, salud
y trabajo, que no dependen sólo de factores materiales, sino que tienen profunda
influencia cultural, que afecta a todos aquellos renglones”.

A este respecto, el Plan reconoce que la alta incidencia de enfermedades como

consecuencia de deficiencias nutricionales en la población infantil y de los grupos o
sectores sociales de mayor pobreza, determina que las medidas de política en esta área
trasciendan los aspectos simplemente médico-sanitarios, y para enfrentar
adecuadamente esta problemática social será necesario incorporar una serie de factores
multisectoriales relacionados tanto con la atención médica directa, como con la
producción, abastecimiento y comercialización de los alimentos básicos, la educación
alimentaria y nutricional, la accesibilidad de la población a los bienes básicos y la
distribución del ingreso.

Por lo tanto, para el período del Plan, se considera como acciones ligadas al campo de la
alimentación-nutricional, las contempladas en el Plan Agrícola en materia de
producción, abastecimiento y comercialización; las acciones del sector industria en
materia agroindustrial alimentaria, la política del Plan de Salud sobre todo el área
materno-infantil y de saneamiento ambiental básico. Igualmente, las vinculadas al área
y contempladas en los Planes de Educación, Comunicación Social y Ciencia y
Tecnología.

Analizando las propuestas de acción de los Planes Agrícola e Industria, con referencia al
problema nutricional, se expone:

Plan Agrícola:

“se atenderá en forma eficiente la demanda de alimentos y de materia prima para la

industria”, para ello se “incrementará en forma dinámica la producción de rubros
seleccionados como prioritarios que contribuyan a cubrir las necesidades básicas de la
dieta popular”.

Plan Industrial:

“Se estimulará u otorgará máxima prioridad a la producción industrial de bienes de

consumo masivo que coadyuven al desarrollo social en materia de nutrición, salud,
construcción de vivienda y transporte colectivo. El esfuerzo de promoción industrial se
concentrará desde el punto de vista social en el desarrollo de la agroindustria, en
particular de la industria de alimentos...”

Como puede observarse, uno de los aspectos positivos del Plan es conferirle a estos dos
sectores, que tradicionalmente han tenido una acotación meramente económica,
participación en el desarrollo social del país.

Otro de los avances que se logra con este Plan, es la propuesta del “Plan de Desarrollo
Agrícola a Largo Plazo”[3], el cual logra definir un conjunto de rubros básicos sobre los
cuales girarán los programas de desarrollo y plantea que a fin de hacer efectivo el
abastecimiento de los productos alimenticios requeridos por la población, deberá
producirse una adecuación del patrón de consumo alrededor de los rubros básicos
seleccionados. Este plan al tratar de dar congruencia al aspecto social del mismo,
propone programas de salud, educación y servicios, de alcance nacional pero limitado al
área rural.

El tratamiento dado a la variable nutricional dentro del VI Plan marca un hito en el

proceso de planificación del país, pues como se señaló antes, incorpora dentro de su
estrategia otros planes sectoriales; por lo cual en los lineamientos estratégicos se señala:
“Se transformará la Comisión Nacional de Abastecimiento en un Consejo Coordinador
de las Políticas Alimentarias y Nutricionales, constituido por los organismos vinculados
a la problemática alimentaria y nutricional. Este Consejo definirá y coordinará las
políticas y programas multisectoriales a ser adoptadas en el área de la alimentación y
nutrición, en el corto, mediano y largo plazo”.

Sin embargo, a pesar de las múltiples gestiones tanto institucionales como de

motivación a diferentes niveles decisorios, este proyecto quedó para la historia, por la
falta de comprensión real de la magnitud del problema que se recogía en el Plan de la
Nación. A continuación, transcribo partes de la opinión de una Consultoría Jurídica, en
torno a la propuesta:
“En las razones que se aducen para la creación de la Comisión de Política Alimentaria y
Nutricional y en los objetivos que tendría, se entremezclan el problema de la agricultura
y el problema de la alimentación y nutrición”.

“La política de desarrollo agrícola está dirigida fundamentalmente a crear un sistema

productivo como una actividad económica permanente y por tanto, rentable, es decir, no
se deriva de ninguna consideración alimentaria y nutricional, sino que es esencialmente
económica”.

“En tanto que la política alimentaria y nutricional está fundamentalmente dirigida a

superar los déficits nutricionales en los grupos de población de más bajos ingresos y
nivel cultural, o como los llama el VI Plan, grupos o sectores sociales de mayor
pobreza”.

“Aunque existen relaciones entre las actividades que se llevan a cabo dentro de la
política de desarrollo agrícola y las actividades que se generan por la aplicación de una
política alimentaria, estas relaciones no son directas ni son las más importantes”.

Otra de las propuestas novedosas del VI Plan es la creación de un sistema de

información para mantener un conocimiento permanente y sistemático sobre la oferta y
la demanda global de los alimentos básicos, a fin de evitar posibles déficits y ejercer
mayor control público sobre situaciones coyunturales o permanentes de tipo
especulativo; no obstante, esta propuesta tampoco fue instrumentada.

Sin embargo, toda la conceptualización que del problema alimentario-nutricional hace

el Plan, se cae al momento de fijar las metas; las cuales se limitan a la simple
reformulación, extensión o mejoramiento de los programas ya existentes; no se va a lo
que la estrategia señala y se diseña una programación que verdaderamente gire en torno
a la propuesta inicial.

Séptimo Plan de la Nación (1984-1988). La nueva orientación metodológica adoptada

por CORDIPLAN para la formulación del Plan de la Nación, permite no identificar la
planificación con un plan específico.

En consecuencia, la reforma del Sistema de Planificación se centra en “el proceso de

planificación durante el período del VII Plan” y no en el VII Plan mismo, como un plan
-libro producto de ese proceso-; en este sentido, se entiende por VII Plan de la Nación,
el documento público por el cual el Gobierno define las líneas generales del desarrollo
económico y social de la Nación para el período constitucional. (Este documento se
identificará con lo exigido en el Artículo 7° de la enmienda Constitucional N° 2).

La estrategia de crecimiento económico del Plan considera la transformación de las

condiciones de organización del sistema económico para liberar las fuerzas productivas
y materializarlas en un aumento sostenido del bienestar social.

De acuerdo con ello, en el período del Plan “se reforzarán los estímulos” a la
agroindustria ya la producción selectiva de bienes del sector agrícola”. Por su parte la
estrategia social contempla “un conjunto de operaciones públicas que enfrentarán
directamente el grave problema de la marginalidad social, impulsarán el logro de una
mejor distribución del ingreso y de la calidad de vida de la población e influirán en la
transformación de las relaciones de propiedad y de acceso a la riqueza creada”.

Específicamente se plantea “para atacar la pobreza crítica se enfrentarán las deficientes

condiciones de salud, la subalimentación generalizada por el bajo consumo de
nutrientes, el bajo o nulo nivel educativo, la escasa preparación para el trabajo, y la
débil participación ciudadana”.

En tal sentido, y siguiendo el nuevo esquema metodológico, el tratamiento de lo

alimentario en el VII Plan, lo conforman un conjunto de operaciones pertenecientes a
los proyectos estratégicos, relacionados con las siguientes situaciones problemas:

- Inadecuada relación entre la producción y consumo de productos de origen

agrícolas, unida a un marcado deterioro de las condiciones de vida del medio rural”.

- ”Desmejoramiento de la calidad en la prestación del servicio de salud”.

- ”Enfrentamiento de la pobreza crítica”.

- Incremento del desempleo y subempleo”.

En cuanto a la estrategia de desarrollo agrícola contemplada en el Plan, los lineamientos

básicos de acción, persiguen relevar el rol que hasta el momento ha jugado esta
actividad en la economía del país; concibiéndola como un sector económico y social de
primer orden capaz de contribuir significativamente a corregir los actuales
desequilibrios económicos, sociales y espaciales.

La implementación de esta estrategia para la agricultura, se basa en una nueva estructura

sectorial organizativa que redefine el papel del sector público en el proceso productivo,
reasignando y reagrupando funciones a las instituciones públicas para mejorar su
eficiencia.

A manera de síntesis, la estrategia propuesta en el Plan para la Agricultura es en gran

medida una “Estrategia Alimentaria” que articula los subsistemas de producción,
transformación y comercialización de los productos agrícolas con el mejoramiento del
ingreso per-cápita y las condiciones de vida del productor rural.

En forma concreta dentro de las operaciones propuestas para la ejecución del plan,
destacan:

- ”Cambio gradual en los patrones de consumo agrícola”.

Mediante esta operación se crearán las bases para la reorientación del consumo actual
en función de las posibilidades de la agricultura nacional.

- ”Organización del Sistema de Seguridad Alimentaria Nacional”

En esta operación se plantea la necesidad de definir la instancia institucional para la

formulación y ejecución del Plan alimentario dicha instancia debe contar con el
suficiente apoyo técnico-político como para garantizar el cumplimiento del Plan.
Desde el punto de vista nutricional, estos dos aspectos son los más resaltantes del Plan,
pues se reconoce que el mismo fue formulado interpretando los problemas básicos del
desarrollo agrícola contemporáneo, es decir, se introduce el problema dentro de una
nueva e interesante perspectiva, para definir la racionalidad del proceso de producción,
distribución y consumo de productos alimenticios, que supera la concepción
tradicionalmente economicista, para considerar ampliamente otros aspectos de
particular importancia como el origen geopolítico de los productos y su relación con la
soberanía nacional, las reales potencialidades de producción del país, la necesidad de
estructurar un patrón de consumo adecuado a dicho potencial y la conveniencia de
mejorar en términos cualitativos y cuantitativos la alimentación del venezolano.

Se puede entonces deducir de las consideraciones anteriores, que la solución del

problema nutricional se está convirtiendo en un aspecto de extrema importancia en la
política económica del Estado. Tal circunstancia plantea indefectiblemente la necesidad
de que la planificación económica tome en cuenta el mejoramiento nutricional como un
objetivo integrado al logro del conjunto de metas económicas y sociales, de modo que la
planificación responda al abastecimiento seguro de los alimentos básicos de la
población, lo cual confiere a la planificación agroalimentaria el carácter de eje
fundamental de una política económica dirigida a la capitalización del hombre.

Para concluir, se puede expresar que a pesar de las recientes tendencias para la
instrumentación en el país de un Sistema de Seguridad Alimentaria, el cual de alguna
manera iniciaría el proceso de solucionar la problemática alimentaria-nutricional por la
cual atravesamos, del análisis de la gestión institucional en este campo, se observa
desafortunadamente la existencia de una política nutricional incoherente, girando la
acción del Estado en torno a un conjunto de programas medianamente integrados, sin
una evaluación continua y permanente, muchos de los cuales han surgido como
expresión de situaciones coyunturales o de crisis, perpetuándose en el tiempo. Pareciera
ser que ha predominado una tendencia a suponer que el desarrollo económico sostenido
lleva inevitablemente a una mejoría en las condiciones nutricionales, y representa de
hecho, la solución de la desnutrición en el largo plazo.

Sin embargo, seamos optimistas y aprovechemos el ímpetu que el concepto Seguridad

Alimentaria ha adquirido en nuestros días, para demostrar que una política alimentaria-
nutricional puede representar y generar un impulso económico para los sectores agrícola
e industrial, y se redundan en el mejoramiento de la salud y bienestar de la población en
general; de este modo en los futuros Congresos de Nutrición, podremos presentarnos y
presentarle al país un balance positivo de nuestra gestión, al frente de las
responsabilidades que hoy en día nos toca cumplir.
VENEZUELA: LOS PLANES DE LA NACIÓN Y LA
PARTICIPACIÓN CIUDADANA, ANTECEDENTES
Como un aporte al estudio de los antecedentes del tema de la
participación ciudadana en Venezuela, les presento una apretadísima
síntesis del tratamiento del asunto en los planes quinquenales de
desarrollo, elaborados entre 1958 y 1998, por los gobiernos electos
en ese período.

Al presidente Rómulo Betancourt, le corresponden los dos primeros

planes quinquenales de desarrollo. El presidente Raúl Leoni elaboró el
tercer plan de la nación. Del presidente Rafael Caldera son el cuarto y
el noveno. Al presidente Carlos Andrés Pérez, se deben los planes
quinto y octavo. Mientras que el presidente Luis Herrera Campíns,
elaboró el sexto plan de la nación. Este plan tiene el mérito histórico
por cierto, de introducir por primera vez en Venezuela, el tema de la
democracia participativa como modelo de sociedad. Y el presidente
Jaime Lusinchi elaboró el séptimo plan quinquenal de desarrollo. Este
plan se realizó con la metodología denominada planificación
estratégica situacional, la cual tuvo gran impacto en la administración
pública. Veamos el resumen.

A. El Primer Plan de la Nación 1960-1964. Capítulo V. Desarrollo de la

Comunidad

En el Primer Plan de la Nación, el tema de la participación se articula

a políticas, programas y proyectos de Desarrollo de la Comunidad,
entendido este, como un elemento destinado a incorporar a los
sectores populares en los programas destinados a elevar su calidad
de vida.

El enfoque del Plan 1960-64 prescribía que los programas de

desarrollo comunal revestían gran importancia en la planificación
económica por cuanto despertaban la iniciativa individual y
promovían la participación activa de la comunidad en la realización de
obras y proyectos, propiciaban el aprovechamiento de recursos
financieros y humanos, y lograban asimismo la interrelación entre el
desarrollo económico y social” (Cordiplan, 1er Plan de la Nación).

En este período y en correspondencia con la política de desarrollo

comunal impulsada desde el gobierno, se creó la Fundación para el
Desarrollo de la Comunidad y Fomento Municipal (FUNDACOMUN),
mediante Decreto Ejecutivo del 30 de Enero de 1962. Esta agencia
oficial aún existe en Venezuela.

B. El Segundo Plan de la Nación 1963-1966. Capítulo XVIII.

Desarrollo de la Comunidad

En el Segundo Plan de la Nación se consolida y amplia la visión sobre

el Desarrollo Comunal como medio de promoción de la participación
social y como elemento estratégico para el desarrollo adecuado y
eficiente de las políticas públicas. “En Venezuela el programa de
Desarrollo de la Comunidad no es un programa más que ha sido
añadido a los numerosos programas sociales y de fomento económico
que se realizan en todo el ámbito nacional. Desde el comienzo se le
consideró como un gran programa aglutinador, basado
principalmente en la coordinación de todos los programas nacionales,
estadales y locales que promueve el bienestar de la comunidad. Se
pensó que a través de la participación activa de la comunidad en la
solución de sus problemas, de la reorientación y capacitación del
personal empleado, del pleno aprovechamiento de los recursos de las
organizaciones no gubernamentales, se podrían lograr los objetivos
principales del programa que son el cambio de actitudes, la mayor
integración de las comunidades y un mayor rendimiento de los
recursos financieros y técnicos asignados a los programas
gubernamentales y, en definitiva, el mejoramiento de las condiciones
de vida” (Cordiplan, 2do Plan de al Nación).

Un dato adicional es que el Plan 1963-66 contempló la vinculación de

la Reforma Agraria con la estrategia programática de Desarrollo de la
Comunidad; y también la continuación de actividades de
entrenamiento de personal en el desarrollo comunitario tanto a nivel
talleres en centros urbanos y rurales, así como en el ámbito de cursos
de postgrado en el Centro de Estudios de Desarrollo (CENDES) de la
Universidad Central de Venezuela.

C. El Tercer Plan de la Nación 1965-1968. Capítulo XX. Desarrollo de

la Comunidad

El Plan para el lapso 1965-68 fue una continuación y mejoramiento

de la visión, objetivos y propósitos fundamentales de los dos planes
anteriores.

El propósito central del 3er Plan fue impulsar la gradual tecnificación

del programa de Desarrollo de la Comunidad, mediante la
sistematización de sus contenidos, la calificación de recursos
humanos y la institucionalización de mecanismos de coordinación y
acción de los entes vinculados a la estrategia.
La sistematización abarcó fundamentalmente los programas de
Edificaciones Escolares Rurales; de Vivienda Rural, de la División de
Malariología; de Saneamiento Ambiental del Ministerio de Sanidad y
el de formación de personal en el área de desarrollo comunal. En este
último programa destacó el esfuerzo emprendido por el Gobierno
Nacional de la época; y de organismos multilaterales como el Fondo
Especial de las Naciones Unidas, para lograr la consolidación del
Centro Nacional de Entrenamiento e Investigación Aplicada para el
Desarrollo Comunal.

El 3er Plan de la Nación contempló la consolidación de una instancia

nacional para impulsar el programa de Desarrollo de la Comunidad en
un esfuerzo combinado entre los sectores público y privado. Nos
referimos al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad
integrado por los ministerios de Educación, de Sanidad y Asistencia
Social; de Agricultura y Cría; de Justicia; y del Trabajo; el Banco
Obrero; el Consejo Venezolano del Niño, los institutos Agrario
Nacional; Nacional de Nutrición; y Nacional Obras Sanitarias; el
Consejo de Bienestar Rural Universidad de Oriente, el Instituto
Venezolano de Acción Comunitaria (IVAC), la Federación de
Instituciones Privadas de Asistencia Privada; el Centro de Estudios
para el Desarrollo de la Universidad Central de Venezuela (CENDES);
la Fundación para el Desarrollo de la Comunidad y Fomento Municipal
(FUNDACOMUN) la Asociación Nacional de Productores de Cemento,
Caritas de Venezuela; la Corporación de Guayana; Acción de
Venezuela; Asociación de Scouts; y CORDIPLAN.

D. El Cuarto Plan de la Nación 1969-1973. Capítulo VII. Desarrollo

Social

Con el Plan 1970-74 el tema de la participación social toma otra

vertiente de desarrollo. Esta vez vinculada a la política social y más
específicamente aún referida a los sectores sociales marginados.

En efecto, la estrategia de Desarrollo de la Comunidad pasó de ser un

programa que permite la acción coordinadora de otras políticas
públicas; para convertirse en un elemento de lo que se considera en
el 4to. Plan como una política de promoción popular. La promoción
popular era vista como un conjunto de esfuerzos integrados y
destinados a estimular transformaciones en el sistema
socioeconómico y cultural que permitieran la incorporación y
participación deliberada y consciente del hombre como sujeto de
todos los procesos y fines el desarrollo. Dos objetivos fundamentales
se concibieron alrededor de este concepto, a saber:

a. La incorporación de la población al proceso de producción y

distribución de riquezas y disfrute de los beneficios de desarrollo; y,
b. La participación popular en las tareas de ejecución del desarrollo.

Aquí deseo destacar el segundo de los objetivos, porque suponía la

participación popular en las tareas de organización, y ejecución del
desarrollo, e implica un proceso de modificación y transformación de
las actuales estructuras de decisión, a través de una toma de
conciencia y organización de la población con el fin de facilitar y
asegurar una auténtica y adecuada representación y participación de
los sectores populares.

E. El Quinto Plan de la Nación 1973-1978. Parte D. Urbanización,

Equipamiento y Programas para Áreas Marginales

Con el 5to Plan de la Nación, el concepto y las iniciativas vinculadas

al tratamiento del tema de al participación ciudadana sufren otro
cambio. En ese momento ya no consideradas como un canal para la
inclusión de vastos sectores sociales en la resolución de sus
problemas específicos, con un rol de protagonismo.

La visión del plan inmediatamente anterior, de utilizar la promoción

popular como un medio de protagonismo de la población en la
atención a sus problemas desaparece. De hecho el Plan 1973-1978
resaltó la cuestión del desarrollo de la comunidad en el marco de la
atención a los sectores más vulnerables mediante la aplicación de
medidas de intervención estatal fundamentalmente en el ámbito de la
infraestructura.

En el contexto del 5to Plan, la propuesta central fue los denominados

“Módulos de Servicios” que concentraban la coordinación de
programas tales como: vialidad y urbanismo, reubicación,
mejoramiento y autoconstrucción de viviendas y asistencia social.

E. El Sexto Plan de la Nación 1979-1984. Capítulo VIII. Organización

Social y Participación

Los planteamientos y las propuestas de este plan implicaron un salto

cualitativo trascendente en el tema de la participación ciudadana. De
hecho, por primera vez en la historia del sistema político venezolano
se colocó en el tapete el tema de la democracia participativa. En
efecto, Plan 1979-84 tuvo “un principio rector básico (...) la
consolidación de la democracia participativa, mediante la cual se
persigue impulsar la presencia activa del pueblo en la preparación,
toma y ejecución de decisiones, (subrayado nuestro) de modo que
personas y organizaciones desarrollen responsablemente sus
iniciativas, entreguen sus aportes y reciban una parte equitativa de
los beneficios del producto social global”. (Cordiplan, 6to Plan de la
Nación).
La posibilidad de impulsar en el país un nuevo modelo de gestión de
políticas públicas sobre la base de la participación social es asomada
con mayor claridad en el Plan 1981-85; sin considerar, en este
momento, la posterior eficacia con que pudo ser realizada. Esta
prescripción de democracia participativa tuvo los siguientes objetivos:

a. Mejorar y fortalecer los niveles de organización social de los

distintos sectores de la población, con especial énfasis en los grupos
de menores recursos.
b. Promover cambios de actitudes y valores en la sociedad
venezolana, que conduzcan a una menor dependencia del
paternalismo del Estado, a una mayor valorización de la organización
social como instrumento de participación y de mejoramiento de las
condiciones de vida de la población.
c. Realizar las modificaciones legales e institucionales necesarias para
estimular, orientar y apoyar los procesos de organización social y
participación, y para posibilitar la coordinación de los diversos
programas dispersos en múltiples entidades oficiales.
d. Promover el crecimiento integral y planificado del cooperativismo
para convertirlo en un instrumento eficiente del desarrollo social y
económico del país.

Entre las estrategias y lineamientos estratégicos formulados en el

6to. Plan de la Nación destacan las siguientes:

- El aumento del nivel de organización social de la población. Aquí

destacaba las responsabilidades asignadas a los siguientes
organismos: FUNDACOMÚN; Instituto Agrario Nacional (IAN), y la
Corporación de Mercadeo Agrícola (CMA) en el sector agrícola; así
también la Fundación de Edificaciones Educativas (FEDE) y la
Superintendencia de Protección al Consumidor. Un punto realmente
importante fue la creación de Comités Populares para la participación
en la realización de políticas vinculadas a la Vivienda con el patrocinio
del INAVI y la articulación a las políticas sanitarias conjuntamente
con el Ministerio de Sanidad y Asistencia Social. Y también merece
especial mención la propuesta de incorporación de la Confederación
de Trabajadores de Venezuela (CTV) en la cogestión de las políticas
laborales.

- El cambio de actitudes y valores de la población; destinado al

fortalecimiento de las organizaciones populares, mediante la
participación de las organizaciones sociales en la fiscalización y
administración de los servicios públicos, con miras a lograr su mejor
funcionamiento.

- La realización de modificaciones legales e institucionales; que

incluía la creación del Consejo Nacional para la Organización Social y
la Participación como máxima instancia de coordinación entre los
sectores públicos y privados, y como el principal ente promotor del
proceso de participación.

- El desarrollo del cooperativismo; con la intención de incrementar el

número y la calidad del movimiento cooperativista en Venezuela. En
este aspecto merece la pena mencionar la creación de cooperativas
escolares y la promoción de cooperativas de vivienda, servicios,
transporte, ahorro y crédito consumo, producción agrícola y
producción industrial.

F. El Séptimo Plan de la Nación 1984-1988. Capítulo V. Lineamientos

de Acción

Así como en el plan anterior el tema de la participación social cobró

un inusitado entusiasmo e incluso un replanteo de la democracia por
su sentido participativo; el 7mo. Plan de la Nación le otorgó un
tratamiento renovado, agregando la privatización de entes públicos.

En el Plan 1984-88, el tema de al participación ciudadana se le

considera “no sólo como una propuesta de acción, sino también que
propone una forma de organización para realizarla”. Bajo este
concepto el tema de la participación social pudo ser identificado en
dos componentes del plan:

a. Avance hacia una sociedad más justa; y,

b. Profundización de la democracia política.

En el componente Avance hacia una sociedad más justa, para la

cuestión participativa se propone la creación de nuevas formas
empresariales que democraticen la propiedad del capital y la gestión
empresarial. Y más específicamente aún se sugiere el acceso de a
una educación creativa y a una cultura participativa.

En el componente Profundización de la Democracia Política; se

establecen como problemas básicos las distorsiones en el sistema de
participación política y las modalidades excluyentes en la gestión
empresarial. Plantea así mismo como lineamientos estratégicos:
revitalizar la democracia, equilibrando mejor las relaciones de poder y
creando sistemas de participación; democratizar las formas de
propiedad y enfrentar los elementos de fragilidad de la democracia

En cuanto a los proyectos de acción referidos los lineamientos

estratégicos en materia de la Profundización de la Democracia
Política, el 7mo Plan propuso: la protección Ciudadana y la Defensa
de la Nación; la Profundización de la Democracia Política; la
Privatización de Empresas Públicas y el fortalecimiento de un Sistema
Económico de Cooperación (SEC) entre el sectores público y privado.
G. El Octavo Plan de la Nación 1989-1994. Capítulos Compromisos
Social, Crecimiento Sin Inflación, Cambio Institucional

El 8vo Plan de la Nación tuvo un desarrollo multisectorial del tema de

la participación en la gestión gubernamental. El Gran Viraje como
también se le conoció propuso como objetivo lograr una democracia
moderna y eficiente, capaz de propiciar un ambiente para que las
decisiones colectivas incorporen las voces de todos los afectados,
generando una nueva cultura nacional de participación y
concertación.

En el área de Compromiso Social, el Plan 1989-94, proponía el

fortalecimiento de la red Institucional del Sector Social, mediante la
promoción de la formación en gerencia social con énfasis en la
atención a grupos vulnerables (mujeres, niños, ancianos e indígenas
en pobreza extrema) y la gestión concertada de los servicios con el
sector privado no-lucrativo o comercial y con la población organizada.
Además consideró estratégico la promoción de la participación
organizada mediante las siguientes acciones:

a. La creación de la Comisión Presidencial para el Enfrentamiento de

la Pobreza y sus comisiones regionales como organismos para la
concertación de la nueva estrategia social.
b. La creación y extensión de los centros de atención integral a la
mujer.
c. El apoyo prioritario a la organización de las comunidades de bajos
ingresos, en especial el sector femenino
d. Ampliación de la capacidad de gestión de las organizaciones de
base de las comunidades.
e. Fortalecimiento del movimiento femenino nacional y de otras
asociaciones no gubernamentales.
f. El impulso de la participación de las comunidades en los gobiernos
locales.

En síntesis, en materia social se propuso como proyecto estratégico

“el fortalecimiento institucional y promoción de la participación de la
sociedad civil” mediante la ejecución de las siguientes operaciones:

 Creación del Ministerio de Desarrollo Social y reformas el Ministerio

del Trabajo
 Creación de la Comisión Presidencial para el Enfrentamiento de la
Pobreza
 Creación el Consejo Nacional de la Mujer
 Desarrollo de una red institucional del Estado para la política social
 Fomento de la cooperación de la sociedad civil en la formulación y
ejecución de los programas sociales.
En el plano económico se sugirió redefinir el ámbito empresarial del
Estado mediante la transferencia de la propiedad empresas de
carácter privado; y la transferencia de la gestión de empresas de
servicios públicos lo cual significaba una nueva oportunidad para abrir
espacios para la participación de sectores no estatales en la gestión
económica.

Por último, en su componente referido al Cambio Institucional

(Reforma del Estado) el tema de la participación también fue tratado
con amplitud. Al respecto, deben destacarse los siguientes proyectos:

 Impulso de la descentralización política y nuevas formas de

organización social que garanticen mayor participación y
representación. Esto incluía la elección directa de gobernadores y
alcaldes; la elección uninominal de los representantes a los cuerpos
deliberantes y el desarrollo de organizaciones autónomas de la
comunidad.
 Descentralización progresiva y coordinada de los servicios públicos
a fin de aumentar su eficiencia y participación de la comunidad. Esto
suponía transferencia de servicios hacia gobernadores y alcaldes y el
aumento del control y la participación de comunidades en la gestión
de los gobiernos locales.
 Aumento de la autonomía, la imparcialidad y la tecnificación de la
administración de justicia, y la cultura jurídica ciudadana. Esto
implicaba el desarrollo de un sistema de asistencia jurídica
ciudadana, la creación de una jurisdicción de paz y el desarrollo de
programas de formación ciudadana.

H. El Programa de Estabilización y Recuperación Económica 1994.

Capítulo 8. La estrategia de Acción Social. El Noveno Plan de la
Nación 1995. La Agenda Venezuela

El Programa de Estabilización y Recuperación Económica elaborado en

el ejercicio fiscal de 1994 contenía como orientación de la política
social propuesta, la elevación de la capacidad de organización de la
sociedad civil destinada a su vez, a incrementar las capacidades de la
población más desasistida para apropiarse del producto social. Esta
visión estratégica de nuevo centró la cuestión de la participación
ciudadana en el ámbito de la asistencia económica y social bajo un
llamado a la solidaridad; a la vez que sugería dentro de la
optimización de los mecanismos de distribución del gasto público la
implementación de la “planificación participativa” a través de
organismos gubernamentales como el INCE, el Ministerio de la
Familia, FUNDACOMUN y también la incorporación de las
organizaciones no gubernamentales que paulatinamente ganaban
espacios como un agente activo al menos en la formulación de las
políticas públicas.
Entre las acciones más significativas contenidas este documento
previo al 9no Plan de la Nación; deben mencionarse:

- El proyecto de alimentación y salud que comprendía entre otros a la

beca alimentaria, el bono lácteo el bono de cereales, la distribución
de útiles y uniformes escolares y sobre todo los multihogares para la
atención integral del niño, mediante la organización comunitaria; el
Programa Alimentario Materno Infantil (PAMI) para la organización y
acceso de las madres y menores a la salud y nutrición.
- La economía solidaria que contemplaba entre otras acciones, el
programa de promoción de organizaciones mediante la asistencia
técnica y la promoción por parte de ONG´s para el fortalecimiento y
creación de organizaciones de la comunidad, orientadas a actividades
productivas, mediante la gestión de CORPOINDUSTRIA.
- El impulso de actividades dirigidas al impulso y fortalecimiento de
asociaciones de civiles dirigidas al desarrollo del abastecimiento y
economía populares.

El 9no Plan de la Nación continuó la inclusión del tema de la

participación social en sus diversos componentes. Al respecto, se
deben mencionar sus contenidos temáticos referidos a los sectores
social educativo ambiental e institucional. Veamos.

En materia social el Plan diseñado en 1995 bajo el paradigma de la

solidaridad suponía que “la participación es la condición necesaria
para la concreción de la libertad en el desarrollo del proyecto de país,
ella implica el trabajo productivo creador y la apropiación del ámbito
de la toma de decisiones para convivencia colectiva”

Entre los objetivos propuestos destacó la organización participación y

gestión local vinculada a la descentralización y a un sector social
específico como lo constituye la juventud. La organización y gestión
de la sociedad civil fue percibidas como una estrategia que
atravesaba transversalmente todos los sectores del 9no Plan. En
síntesis, la participación de fue estimada como principio, medio y fin
de la política social.

Dentro de este marco destacaban los programas vinculados al

desarrollo económico basado en las empresas asociaciones el apoyo a
las denominadas formas asociativas de los trabajadores que incluían
la flexibilización de la propiedad; y por otra parte, la ejecución de
programas de formación y capacitación para el desarrollo de una
economía solidaria.

En el sector educativo se planteó el fortalecimiento de la participación

de las comunidades en la gestión de las agencias educacionales así
como el carácter participativo de la educación oficial y privada. Muy
ligado al punto inmediatamente anterior y en materia ambiental, se
planteó el impulso de la educación ambiental para alcanzar un
desarrollo sustentable; otorgándole, en este campo, un papel
relevante a las organizaciones no gubernamentales de orden
ambientalista.

En el aspecto político el Plan de 1995 consideró entre otras

innovaciones:

 La reforma del sistema electoral y de la Ley del Sufragio impulsando

la uninominalidad y modificando los mecanismos de designación de
los directivos del Consejo Supremo Electoral.
 La introducción de la figura del referendum en sus diferentes
modalidades aprobatorio, revocatorio, abrogatorio y consultivo como
una nueva forma de participación complementaria a la
representación.
 La creación de la figura del Primer Ministro; de libre nombramiento
y remoción del Presidente de la República.

Cabe agregar, que la descentralización fue considerada como un

medio estratégico, para lograr una participación de la sociedad civil
en los asuntos públicos. Para finalizar, el 9no Plan proponía que: “el
Estado venezolano tendrá que abandonar la actitud paternalista y
asistencialista que ha tenido en los últimos años, creando canales de
participación para que los ciudadanos asuman un rol protagónico en
la solución de sus problemas, asumiendo un papel más activo como
sujetos de desarrollo”. (Cordiplan, 9no Plan de al Nación)

Por último, la Agenda Venezuela constituyó un nuevo documento

técnico que esbozó los principales lineamientos de acción de este
período gubernamental. Cabe destacar la concreción de la
participación de la sociedad organizada y de las comunidades en la
ejecución de varios programas sociales que incluía dicha agenda.

En una próxima entrega presentaré algunos precedentes

institucionales sobre los mecanismos de participación ciudadana
impulsados entre 1958 y 1998.