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Evaluación ambiental de proyectos de carretera en la Amazonía /

por
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Marc J. Dourojeanni /

Resumen

Se mencionan, brevemente, las carreteras más problemáticas construídas o por construír en los bosques de América
Latina y la génesis de las mismas, demostrando la dificultad existente para influenciar la calidad ambiental de las
mismas. Luego se pasa breve revista a los problemas ambientales directos e indirectos provocados por las carreteras
en la Amazonía. La mayor parte de este trabajo se refiere a las características que debe tener una evaluación de
impacto ambiental de carreteras, partiendo del principio de que éstas son apenas un paliativo a la falta de
incorporación de la dimensión ambiental en todo el proceso de conceptualización del desarrollo a partir de las
carreteras. Finalmente, se revisan los requisitos necesarios para que los resultados de una evaluación ambiental sean
aplicados

1. Introducción: las carreteras "problema"

Una carretera significa la punta de lanza del desarrollo, es decir del disturbio de los ecosistemas naturales. Las
carreteras, si se prefiere, se hacen expresamente para cambiar los ecosistemas naturales o porciones de los mismos en
ecosistemas antrópicos o por lo menos antropizados. Por lo tanto todas las carreteras en la Amazonia, como en
cualquier bosque, son el orígen de problemas ambientales y sociales, tanto mayores cuanto menos intervenido es el
ecosistema cuando llega el camino.

No existe un sólo registro de carretera en bosques tropicales que no fuera el origen de graves deterioros ambientales
que, en general, sólo se han detenido cuando ya no quedaba prácticamente nada por destruír del ecosistema original.
Es decir que, esas obras impactan tanto el ámbito que se planificó modificar para hacer, por ejemplo, agricultura o
ganadería, como lo que no estuvo previsto modificar, como los bosques de protección debido, por ejemplo, a la
agricultura migratoria o la minería de "garimpo". Los impactos ambientales no planificados, que se traducen
esencialmente en deforestación masiva, son siempre muchas veces superiores a los previstos en los planes que se
aprueban, en base a costosos estudios.

Hay casos famosos como el de la BR-364, que une Cuiabá en Mato Grosso con Porto Velho y Río Branco,
respectivamente en Rondonia y Acre. Este proyecto, que fué el escándalo ambiental más conspícuo de América
Latina, provocó grandes reformas en el Banco Mundial y en el Banco Interamericano, que financiaban la obra. Otro
ejemplo bien conocido es el de la Marginal de la Selva, en el Perú, una obra que une diferentes centros poblados todos
localizados en el piedemonte andino-amazónico y que, a falta de otras opciones, se ha transformado en la "carretera de
la coca y de la cocaína", Pero hay muchas otras, como la Trans-Amazónica y la Perimetral Norte, ambas en el Brasil;
o las carreteras Chimoré-Yapacaní y Cotapata-Santa Bárbara en Bolivia, las carretras "petroleras" del oriente
ecuatoriano y, en otros ecosistemas, la Trans-Chaco en Paraguay, la Trans-Pantanera en el Pantanal de Mato Grosso
del Brasil o, la Carretera Austral de Chile, que han hecho o están haciendo primeras planas en los diarios por los
destrozos ambientales y las tragedias sociales que han contribuído a provocar. Sin embargo, en esa región son
centenares las carreteras menos espectaculares y de las que nadie habla, que han hecho daños equivalentes.

La expansión vial, como el desarrollo, nunca se detiene. Hay carreteras en estudio o en construcción que son grandes

1/ Conferencia presentada al Seminario Regional de Evaluación Ambiental de Proyectos de Desarrollo en la Amazonía, organizado
por el Tratado de Cooperación Amazónica con el patrocinio del Banco Mundial, en Tarapoto, Perú, del 9 al 13 de julio de 1995.
2/ Asesor Regional Ambiental del Banco Interamericano de Desarrollo, con sede em Brasilia, D.F., Brasil.
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dolores de cabeza para los que fomentan el desarrollo sustentable, se preocupan por el medio ambiente o por los
derechos de las minorías étnicas. Entre ellas la Trans-Oceánica, que en diferentes lugares de la Amazonía del Brasil y
del Perú y Bolivia debe unir el Atlántico con el Pacífico; la Panamericana que pretende quebrar el famoso Tapón del
Darién que todavía la interrumpe entre Panamá y Colombia; las carreteras en el Petén de Guatemala y en la todavía
casi virgen selva del vecino Belize; la carretera maderera del río Heath, en Bolivia, cerca a la frontera amazónica con
el Perú y, siempre, la continuación de la Carretera Marginal a través del Parque Nacional del Manu y del valle del río
de las Piedras, en Madre de Dios, Perú. También es motivo de mucha preocupación la carretera Santa Cruz a Puerto
Suarez, en el Chaco de Bolivia, que se promueve paralela al ferrocaril y al gaseoducto, para el que también se pretende
construír otra carretera de servicio.

Es preciso admitir que América Latina está viendo, en esta última década del milenio, abrirse al desarrollo los
últimos lugares salvajes que aún tiene. Es probable que no quede ningún espacio significativo, no ocupado o
explotado por la civilización, antes de que termine el año 2010. Esto no significa que no quedarán bosques, pero éstos
estarán limitados a enclaves de difícil acceso o serán muy fraccionados o degradados. La situación actual de la Mata
Atlántica en el este brasileño refleja lo que espera al futuro amazónico si nó se adoptan medidas con más seriedad que
hasta el presente. De eso se trata, en parte, en este trabajo.

1.1. Carreteras que son "aspiraciones populares"

Hay que partir del hecho que se requieren carreteras. Es evidente que sin acceso no hay desarrollo. Por otra, el buen
propósito de estimular un desarrollo sustentable en los territorios abiertos, es decir suficientemente equilibrado y
ordenado como para asegurar el bienestar de las generaciones actuales y venideras, siempre se estrella contra una
realidad social tan apremiante que quiebra todo lo que los estudios recomiendan. Esa misma realidad social es la que,
muchas veces, hace la apertura de carreteras tan inevitable como la gravedad en un proceso que escapa a análisis de
viabilidad tanto técnica, como económica o ambiental. En efecto, muchas carreteras empiezan como simples trochas
hechas por invasores a pié que luego se transforman en trochas para acémilas y en trochas carrozables que luego pasan
a ser caminos crecientemente grandes hasta conseguir el afirmado y luego un asfaltado precario y finalmente, el
pavimentado. Si los poblados a los que sirve son económicamente fuertes inevitablemente se continúa con
ampliaciones, mejoramientos y, eventualmente, con la duplicación de vías y vías alternativas. Estas carreteras son las
que suelen llamarse "aspiraciones populares". En un proceso así, que muchas veces es espontáneo y que se
desarrolla gradualmente, a lo largo de décadas.... cómo y cuándo se decide hacer un estudio de impacto
ambiental que "presente alternativas e inclusive la alternativa cero", como reclaman los ambientalistas
puristas ? Simplemente no existe la alternativa de "no hacer". La evaluación ambiental, si se hace, es apenas
una información para aplicar paliativos.

1.2. Las carreteras "geopolíticas" y "visionarias"

Las carreteras megalomaniacas, usualmente promovidas por ideólogos geopolíticos (casi todas las "Trans-alguna
cosa") o por políticos "visionarios" (como la Marginal de la Selva del Perú), también son difíciles de estudiar
seriamente pues la decisión de hacerlas está tomada aún antes de conseguir apoyo popular, el que además obtienen
rápidamente gracias a campañas masivas y sostenidas de publicidad, que el pueblo compra como se compran bebidas
gaseosas o cigarrillos. El ardid de acusar de "traidor a la patria" o de "enemigo del desarrollo" a quien no comulga con
esos proyectos megalomaniacos es efectivo y, al cabo de pocos años, hasta los políticos de oposición adoptan esas
obras en sus programas para no perder votos en las elecciones. Además, los promotores reciben apoyo irrestricto del
poderoso sector de la empresa de construcción y de las grandes consultoras, que esperan los lucros de esas inversiones
enormes. De qué sirve, entonces, hacer estudios que demuestren que la obra no es económicamente viable,
socialmente prudente o ecológicamente aceptable ?

Para hacer aún más difícil resolver estos problemas, debe reconocerse que los promotores de esas obras, sean
ideológos, políticos o empresarios, usan con gran habilidad la jerga ambiental moderna, aplicando todos los
epítetos apropiados para hacer creer que las obras que propugnan no sólo no perjudicarán al ambiente sinó
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que van a beneficiarlo. Explotan mucho, precisamente, el estudio de impacto ambiental, el que por los parámetros a
los que se le somete servirá de poco aún en el caso, poco probable, de que efectivamente se adopten sus
recomendaciones que, como se dijo antes, serán únicamente paliativos.

Entonces: Cómo hacer estudios ambientales o de impacto ambiental que tengan significado y que realmente
contribuyan a evitar impactos socio-ambientales negativos ?

2. Revisión de los problemas socio-ambientales típicos


de las carreteras en la Amazonia

Demasiados estudios ambientales de carreteras se concentran en los impactos directos, es decir esencialmente en los
impactos de la construcción. Estos son importantes y pueden llegar a ser muy importantes en ciertos casos, en especial
en zonas montañosas. Sin embargo, son muy poco significativos si se les compara con los indirectos. Es cierto que
estudiar los impactos indirectos es muchísimo más difícil que los directos, pero son la esencia de una evaluación
ambiental de proyectos de carretera. En los párrafos subsiguientes se pasará revista a esos asuntos.

2.1. Los impactos directos

Estos son múltiples y se encuentran bien detallados en otros trabajos sometidos a este mismo evento. Sólo se pretende
dar algunos ejemplos constatados personalmente en tiempos recientes. Los movimientos de tierra (cortes y rellenos,
así como los lugares de préstamo y de depósito de material) son un tema importante. El BID se sintió particularmente
afectado cuando, en obras de reparación de la carretera Panamericana que estaba financiando en Perú y violando las
pautas acordadas, una empresa constructora dispuso de material desechado encima de las famosas Líneas de Nazca.
Otra obra, la carretera Ilo-La Paz, estaba planeada excesivamente cerca de las no menos famosas ruinas de
Tiahuanaco. En Amapá (Brasil), los estudios de factibilidad y ambiental de una carretera se estaban apenas haciendo
cuando ya las obras estaban en marcha. El grupo de arqueólogos que llegó invitado por la empresa consultora constató
que el campamento principal de la empresa constructora estaba ubicado precisamenente encima de un sitio
arqueológico de notable valor. Solicitaron que dicho campamento fuera removido y que se detuviera la obra, lo que
por cierto no consiguieron.

Los derrumbes, avalanchas o huaycos provocados por la apertura de caminos en zonas de montaña y de alta
pluviosidad, como suele ser el bosque nublado de gran altitud, son particularmente peligrosos cuando caen en cursos
de agua pequeños, represándolos o llenándolos de sedimentos. La fauna acuática puede sufrie mucho y si hay
endemismos, pueden extinguirse especies con uno o pocos eventos. Estos derrumbes son provocados bien sea por una
mala disposición de los residuos de los cortes o, lo que es más frecuente, por un mal diseño de la carretera. Problema
de este tipo se dan en todas las carreteras andino-amazónicas, por ejemplo en la Cotapata-Santa Bárbara, en Bolivia.

El diseño de la carretera puede cortar sistemas de drenaje, como la Trans-Pantanera, en Mato Grosso, que ha creado
una serie de lagunas donde se concentran poblaciones de caimán o puede también, como en el caso de la carretera
Cartagena-Santa Marta, en Colombia, dificultar el discurrir del agua entre un manglar y el mar, en este caso la Ciénaga
Grande de Santa Marta, causando una enorme mortalidad de vegetación y de fauna por cambios en la salinidad del
agua.

Por cierto, al hacer una carretera se espera el desmonte del derecho de vía pero no se espera, pero casi siempre ocurre,
que empresas madereras o la propia empresa constructora hagan una explotación forestal depredatoria. Es así como en
la mayoría de las carreteras, durante el proceso de construcción, se degrada una franja que puede alcanzar varios
kilómetros a cada lado. Las trochas de extracción a su vez facilitan el ingreso a campesinos sin tierra que invaden el
bosque para practicar agricultura itinerante. Muchas veces durante el propio proceso de construcción el derecho de vía
es invadido por esos agricultores que allí construyen sus viviendas, las cuales son muy difícil de retirar luego.

Otro problema, bien conocido, es el paso de las carreteras por áreas protegidas. Las áreas protegidas precisan de
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caminos, es verdad, pero en general ni en éstas puede evitarse que el camino abierto permita la explotación forestal y
el asentamiento ilegal de colonos. Por eso, en general, los manejadores de áreas protegidas prefieren retardar el paso
de carreteras en los parques y reservas.

Por otra parte, el diseño de las carreteras en áreas protegidas debe tener características y restricciones muy diferentes a
las que se dan fuera de ellas. En estas hay que proteger los paisajes y a la vez hay que poner éstos en valor (por
ejemplo, construyendo miradores), lo que no es necesariamente el caso fuera de ellos. Hay restricciones a la velocidad
por razones de seguridad de los visitantes y de la fauna nativa, entre otras muchas peculiaridades.

Muchos creen que el mejoramiento de las carreteras existentes no trae problemas ambientales mayores. Es verdad que
en esos casos, el grueso del daño probablemente ya fué hecho antes, pero a pesar de eso pueden provocarse nuevos
problemas igualmente serios. De allí que en ningún caso puede eximirse una obra vial de estudios ambientales.

2.2. Los impactos indirectos

Estos también son muy conocidos aunque a veces se prefiere no asociarlos a las carreteras. Se les achaca a la
colonización dirigida o espontánea, a la explotación forestal, a la actividad minera o petrolera o al desarrollo urbano e
industrial... pero todos esos hechos se producen a continuación de la construcción de una carretera que, en general, se
justifica económica y socialmente en función de esas actividades. Las consecuencias de todo ello son, esencialmente:
deforestación que no se hace únicamente donde la capacidad de uso de la tierra podría hacerla sustentable sinó en
cualquier lugar; degradación del bosque por explotación forestal anárquica; invasión de tierras indígenas demarcadas o
nó; invasión de áreas protegidas; contaminación de aguas, aire y suelos por explotación minera, industrias, agrotóxicos
y residuos urbanos y; cada vez más, grandes problemas ambientales urbanos, especialmente por crecimiento de barrios
marginales en las ciudades del área.

Es evidente que si las leyes y los planes aprobados fueran respetados, los impactos indirectos serían
exactamente aquellos que la sociedad decidió que era razonable hacer. Pero la realidad siempre es diferente,
quedando la extensión prevista para ser usada superada en proporciones de doble a décuplo, por actividades
enteramente imprevistas e ilegales pero que tarde o temprano son amparadas por políticos locales o nacionales. Es así
como previsiones técnicamente establecidas para deforestar unos pocos cientos de miles de hectáreas sobre un lapso
de 10 años, en Rondonia por ejemplo, se transforman en millones de hectáreas deforestadas en la mitad del tiempo y,
el proceso continúa hasta no quedar nada por deforestar.

Las evaluaciones ambientales se hacen en base a las previsiones técnicas de deforestación y nó, como debe ser, en
base a la experiencia. De nada sirve evaluar el impacto ambiental de deforestar lo que está previsto deforestar si la
realidad es que esa cifra va a a ser superada varias veces, usando los lugares que fueron expresamente declarados
intocables por los estudios.

3. Cómo enfrentar la evaluación ambiental

Nada de lo que se describe en este capítulo resuelve los problemas antes señalados, excepto si alguna vez, algún
equipo político, algún gobernante, tiene el corage de decidir no hacer una carretera porqué su evaluación socio-
ambiental así lo recomienda o si, lo que es aún más improbable, se atreve a imponer la ley y el cumplimiento de
los planes y programas en las áreas de frontera.

El único paliativo que ha funcionado más o menos es el establecimiento de vastas áreas protegidas, bien sean parques
y otras áreas protegidas de uso indirecto o reservas indígenas, reservas extractivas o bosques nacionales u
equivalentes, que cuando menos frenan por un tiempo el avance de la deforestación. Todo lo demás han sido buenas
intenciones pero, en general, se han enfrentado a intereses creados tan grande que no han tenido éxito. Sería bueno,
por citar un caso, prohibir la especulación con las tierras en la Amazonía para poder dar tierra adecuadamente fértil a
los colonos sin tierra. Pero eso se ha probado muy difícil. En el Brasil, por ejemplo, gran parte de la Amazonia ha sido
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comprada por especuladores siempre atentos a la planificación de vías de comunicación que puede transformar sus
inversiones en pingues ganacias del día a la noche.

Pero lo último que debe perderse es la esperanza. De allí que se procure, en este capítulo, indicar cómo se puede hacer
mejor un estudio ambiental de carreteras.

3.1. La evaluación ambiental como proceso y la evaluación de impacto ambiental como colofón

Un proyecto bien hecho no debería requerir de una "evaluación de impacto ambiental". La variable ambiental
debería estar tan incorporada a él desde la idea inicial como se supone lo están las dimensiones técnica, social y
económica. Un proyecto de carretera, como otras obras grandes, no aparece como los champiñones de la noche a la
mañana. Desde la idea, pasando por el primer perfil, la pre-factibilidad, la factibilidad y los diseños finales, pueden
trascurrir muchos años y hasta muchas décadas. Lo ambiental debe estar presente
desde el primer momento y, en realidad, cada paso debe ser sometido a una evaluación ambiental.

Dicho de otro modo la variable ambiental debe ser evaluada como un proceso contínuo que acompaña todo el
ciclo del proyecto, todas sus alternativas y modificaciones y no aparecer en el episodio final, cuando lo esencial
ya fué decidido y cuando muy poco o nada puede cambiarse, dando lugar a esas recomendaciones ambientales
paliativas (mitigatorias o compensatorias) que son apéndices incómodos del proyecto que poco resuelven y que
rara vez se cumplen.

En el episodio final, es decir después del estudio de factibilidad aprobado que ya sería el resultado de varios análisis
ambientales sucesivos y antes de los diseños finales, podría hacerse una evaluación final, al día, del impacto
ambiental, como colofón ambiental del proyecto. En esta última versión ya no habrían sorpresas. Sería el resumen de
lo decidido a lo largo de todo el proceso, con las recomendaciones finales para preparar los diseños de la obra.

3.2 Qué no debe faltar en una evaluación de impacto ambiental ?

El contexto

Un estudio ambiental no puede abstenerse de conocer el contexto en el que se inserta el proyecto o la obra que se
pretende hacer. Si sólo se pide estudiar el impacto ambiental de un puente o de un tramo de carretera, el estudio debe,
como paso previo, preguntarse a qué caminos sirve el puente y con que otros caminos se empalmará el trecho que se
pide construír. A modo de ejemplo, no es igual evaluar el impacto ambiental de una represa en un río si ésta es la
única que se pretende hacer o si se trata de una de muchas represas previstas en el mismo río. Una represa crea
problemas ambientales graves pero una serie de represas crea problemas ambientales absolutamente críticos.

Lo ideal es disponer de un plan regional de desarrollo basado en un buen ordenamiento territorial o zoneamiento
ecológico-económico y así poder analizar la lógica de la obra específica y su impacto agregado.

Los parámetros

Es esencial, para hacer una evaluación de impacto ambiental, que el área de influencia esté bien definida. Corresponde
al contratante definirla y nó a los consultores. A falta de otras informaciones, el área de influencia puede ser la cuenca
o cuencas por donde pasa la carretera, pero es siempre mejor exagerar esa área que limitarla. El otro parámetro que
debe ser definido es el tiempo al que se referirán las proyecciones y las especulaciones. Muchas veces, los estudios
son estáticos en el tiempo y no prevén lo que ocurrirá después de terminado el proyecto que incluye la carretera y otras
inversiones concomitantes, por ejemplo la colonización. Las proyecciones deben referirse a no menos de 10 años pero
sería mejor prever lo que la carretera va a provocar a un plazo mayor. En general lleva unos 20 años o más la
estabilización de la ocupación del área de influencia de una carretera.
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Caracterización del área

En lugar de las aburridas descripciones físicas y de las interminables páginas con nombres de plantas y animales en
latín, con la que las empresas consultoras inundan sus informes y a las que por cierto nadie lee pues, en verdad, no
tienen ninguna utilidad, bastaría con que se presente un análisis simple y directo de las potencialidades regionales para
el desarrolo económico: recursos de agua y tierra para la agricultura, recursos forestales y de pesca, recursos mineros y
energéticos, recursos ecoturísticos, etc. La información y los mapas de capacidad de uso de la tierra deben ser
contrastados con la información y los mapas de uso actual de la tierra, en especial por las poblaciones indígenas o no
indígenas tradicionales de la Amazonía, a los que casi siempre se ignora. De esa información ya se desprenden los
principales riesgos, a la vez que las oportunidades de evitarlos.

En base a qué diseño se analiza el proyecto ? La preparación de escenarios

Asumiendo que este sea un caso convencional, en que no hubo análisis ambiental previo a la preparación de la
evaluación de impacto ambiental, el primer deber de esa evaluación es poner en duda la viabilidad de la propuesta.
Debe ver si es sólida tanto en términos técnicos, como económicos y sociales pues, los impactos ambientales podrán
ser muy diferentes en cada caso. Si como es usual, el estudio de factibilidad se sustenta en premisas irreales (visión
hiper-optimista de la disponibilidad de recursos, menos fertilizantes que necesarios en esos suelos para las cosechas
prometidas, mejores precios para los productos que los que en verdad existen, respeto a la ley cuando se sabe que eso
no ocurre), la evaluación de impacto ambiental debe demostrarlo y montar parte de su propio análisis en base a esa
nueva información.

En general, las evaluaciones de impacto ambiental no hacen esto sinó que aceptan todas las promesas del estudio de
factibilidad como si fueran la verdad suprema. Sin embargo, muchas veces es más fácil evitar o modificar una obra
vial demostrando que no tiene sustento económico que demostrando que va a perjudicar al entorno socio-ambiental.

Una vez hecho lo anterior pueden elaborarse los escenarios previsibles. Uno de ellos puede ser el "ideal" u
"optimista", es decir el análisis de los impactos ambientales de la propuesta del estudio de factibilidad, tal como está y
asumiendo que se respeten los planes y la legislación. Otro debe ser el análisis de un escenario "tendencial" o
"pesimista", que sobre la antes mencionada revisión de la sensatez del estudio de factibilidad, va a reflejar la realidad
de lo que acurrió en otros tramos de la misma carretera o en carreteras equivalentes en regiones también comparables.
Este análisis va a revelar la probablemente enorme diferencia entre los "buenos propósitos" y la realidad. Puede
admitirse, finalmente, un escenario "normativo", reconociendo que quizá, en el proyecto en estudio, puedan tomarse
medidas que eviten la repetición de lo ocurrido en otros sitios.

Cuantificación, valorización e internalización de costos y beneficios

Evaluaciones de impacto ambiental que no presentan resultados cuantificados, que no valorizan los impactos y sus
soluciones propuestas y que no internalizan costos y beneficios o que no hacen una evaluación económica del
proyecto en base a sus hallazgos, sirven de poco. La evaluación de impacto ambiental, como el estudio de factibilidad
del que en realidad forma parte, debe brindar opciones concretas y cuantificadas. Hay dos aspectos claves que deben
ser diferenciados. Por una parte, el valor de los recursos naturales que se desperdiciarán o que se usarán
aniquilidoramente debe ser registrado en el análisis beneficio/costo. Igual debe hacerse con las consecuencias
negativas de esa destrucción o mal uso, por ejemplo el costo de aluviones y derrumbes o de la carga sedimentaria de
ríos. Por otra parte, debe calcularse el costo de las soluciones propuestas en él o los escenarios más probablemente
aceptables y estos también deben ser incorporados a los cálculos de rentabilidad económica.
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Los resultados de la evaluación de impacto ambiental

No puede ni debe prejuzgarse sobre los resultados de las evaluaciones de impacto ambiental. Pueden recomendar
desde no hacer la obra, demorar el inicio de su su ejecución, dilatar el periodo de construcción, modificar el trazo o
hacerlo sin más trámite. En cualquiera de los casos excepto el primero, deben haber además una serie de medidas
mitigatorias o compensatorias que, muchas veces poco o nada tienen que ver directamente con la carretera ya que,
remediar los impactos indirectos corresponde en general a sectores ajenos al transporte. Finalmente deben de figurar
también las medidas a tomar en la propia construcción, es decir para remediar los impactos directos. Vale la pena
indicar que muchos estudios de factibilidad apenas hacen esto último, dejando de lado los otros dos aspectos que son
incomparablemente más importantes.

Participación, información

Este es uno de los temas más difíciles de abordar en una evaluación ambiental. El BID al igual que el BIRF, exigen
que se haga consulta con la población a lo largo de todo el proceso. En el caso del BID se requiere específicamente
que se haga consulta de los términos de referencia de los estudios y luego, cuando el primer borrador del informe esté
listo, una nueva consulta. El Banco se refiere a consultar la "población afectada". Y allí empiezan los problemas...
cómo se define la población afectada ? cómo se hace efectiva la consulta ? hasta qué punto las opiniones de esa
población, aún suponiendo que pueda identificarse una tendencia mayoritaria, se incorporan al estudio ? cómo se
resuelve entre opiniones conflictuantes... cuál se incorpora ? En carreteras amazónicas hay una constante: el pueblo
que va a ser servido por las carreteras, en general agricultores, comerciantes y madereros, adoran la idea de las
carreteras. Los que se oponen a ellas son, en general, todos de afuera y a veces de tan lejos como los Estados Unidos y
Europa. Los indígenas suelen inclinarse a un lado o al otro, según cómo sean influenciados. Por otra parte, para que la
población afectada pueda opinar, es decir participar, deben ser informados. Es verdad que las nuevas políticas de
información al público de los bancos multilaterales providencia la información necesaria. Pero esa información es
grandemente indigesta hasta para los entendidos. Cómo se hace entender al pueblo, muchas veces analfabeto, lo que
dicen los documentos ? Cómo se evita que al traducir esos documentos en términos simples no se influencie al pueblo
en un sentido u otro ? Las organizaciones no gubernamentales tanto como los agencias gubernamentales son maestras
en hacer pasar sus propios puntos de vista como si fueran imparciales.

Estimados del costo de establecer mecanismos de participación eficaces indican ser muy elevados y, además,
requieren mucho más tiempo. Las empresas consultoras que hacen los estudios prefieren lavarse las manos de esas
consultas y, lamentablemente, otro tanto hacen las agencias gubernamentales que, por cumplir, organizan una o pocas
asmbleas donde simultáneamente se distribuye información ligera y se solicita opinión. Las asambleas son fáciles de
manipular, en especial llevando a ellas la parte interesada en la obra o en contra de ella.

Como se vé, la experiencia indica que lo que en teoría es muy positivo y fácil resulta, en la práctica, un verdadero
rompecabezas. La mejor recomendación es que, al planear los estudios ambientales, también se planifique y
presupueste, el mecanismo de consulta más apropiado a la situación.

3.3. Requisitos para que las evaluaciones de impacto ambiental sean verdaderamente útiles

Sistema de licenciamiento ambiental

Una vez hecha la evaluación de impacto ambiental y una vez aprobado un compromiso sobre las recomendaciones por
las partes directamente envolvidas (dígase la agencia ejecutora y la población afectada), la evaluación debe ser
estudiada y sancionada por el sistema de licenciamiento ambiental del Estado. Ello presupone que una autoridad
pública revise el expediente y lo someta a aprobación de un organo deliberante superior que, en última instancia,
dirime entre partes si aún existe conflicto o que, simplemente, constate que la obra y los estudios hechos satisfacen por
entero la legislación en la materia. Los organismos financiadores de las obras no deberían poder desembolsar un
centavo sin el requisito previo de la licencia ambiental, del nivel (municipal, estatal, provincial, regional o
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nacional) que corresponda a la obra.

Otra vez, el problema es que muchos paises amazónicos todavía no disponen de un sistema de licenciamiento
ambiental operativo. Este sistema funciona mejor en el Brasil que en los demás paises pero aún en este país está lejos
de lo necesario.

Cumplimiento de las decisiones ambientales

Es frecuente que las medidas ambientales acordadas por las partes a consecuencia de los estudios de evaluación
ambiental sean aplicadas parcialmente o que no sean aplicadas del todo. Esto no suele ser el caso cuando las obras son
financiadas por el BID o el BIRF pues estas instituciones hacen un seguimiento más o menos estrecho de las
operaciones que financian pero si es el caso, casi siempre, en las obras financiadas localmente. Ello se debe a la
debilidad de las instituciones ambientales nacionales o locales o al hecho de que en muchos paises la responsabilidad
del seguimiento corresponde a los propios ministerios de trasporte o de obras públicas, lo que no es malo en sí pero
que, a falta de una autoridad ambiental independiente, somete excesivamente el cumplimiento de las condiciones
ambientales a la voluntad superior de hacer la obra sin tropiezos.

Pero aún más grave es el hecho de que el cumplimiento de las medidas ambientales para contrarrestar los impactos
indirectos no corresponde a un sólo ministerio sinó a varios de ellos y que los impactos indirectos se producen sobre
lapsos muy largos, que superan ampliamente los pocos años que puede demorar la construcción en si. La
responsabilidad por cuidar de los impactos indirectos suele corresponder al sector agricultura pero también a los que
se ocupan de minería, energía, pesquería, planeamiento, etc. Con frecuencia esos sectores no se sienten responsables
por aplicar las conclusiones de la evaluación de impacto ambiental de la carretera y, en consecuencia, aún antes de
estar terminada la obra, las consideraciones ambientales más importantes son olvidadas.

Hay dos soluciones a este problema: la primera es que el estudio de impacto ambiental de una carretera no es asunto
que deba corresponder exclusivamnete a los ministerios de transporte u obras públicas, sinó que los estudios y sus
resultados deben ser coordinados, aplicados y supervisados inter-sectorialmente.
La segunda es disponer de una autoridad ambiental a la que se pueda apelar cuando resulta evidente que se están
violando las decisiones aprobadas en la licencia ambiental. La tercera es que las partes afectadas puedan apelar ante el
poder judicial.

La justicia

Si las quejas no son atendidas en lo administrativo y los conflictos no se resuelven, debe ser posible acudir a la
administración de justicia. Ello implica la existencia de organizaciones no gubernamentales de tipo jurídico que
puedan orientar a los quejosos, una legislación apropiada que dé lugar al proceso y, finalmente, una justicia calificada
para lidiar con problemas socio-ambientales. Sólo América Central está dando pasos firmes en ese sentido aunque se
han dado algunos casos exitosos en Colombia, Perú, Chile y Brasil. Pero todos esos ejemplos trataron, esencialmente,
de problemas de contaminación ambiental. No se conoce de ninguno referido a carreteras.

4. Conclusión

Las evaluaciones de impacto ambiental, como se ha visto, no son la panacea. Bien al contrario, son apenas un
remiendo a la falta de un tratamiento consistente del tema ambiental en todo el proceso de decisión de una
carretera. Pero como peor es nada, hay que tratar de hacerlas lo mejor posible y de sacarles provecho.

Actualmente, la mayor parte de los estudios de impacto ambiental de carreteras son de muy baja calidad o son,
simplemente, una estafa. Son un pesado acúmulo de descripciones plagiadas y completamente inútiles para el análisis
que, por otra parte, está usualmente ausente o se reduce a unas pocas páginas al final del documento... y
frecuentemente a pesar de todo son las únicas que vale la pena leer. No contienen cifras, excepto estadísticas extraídas
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de documentos públicos, y por cierto, no tienen valorizaciones ni costos de los impactos ambientales ni de la
soluciones mitigatorias y compensatorias que proponen. Tampoco internalizan esos costos en el estudio económico
del proyecto, para ver si a pesar de ellos continúa siendo rentable. Menos aún tienen escenarios o alternativas y
prácticamente nunca concluyen recomendando algo sustancialmente diferente de lo que proponen los que hicieron el
estudio de factibilidad.

Siempre se supo que incorporar la dimensión ambiental en el desarrollo sería un proceso lento. También se sabía que
las evaluaciones de impacto ambiental requerirían de mucho tiempo, en América Latina, para ser instrumentos
confiables. Pero la experiencia reciente del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo revela que el
progreso, en este aspecto, es aún más lento que lo previsto. Es pues necesario redoblar esfuerzos, especialmente ahora
que se asiste al asalto final sobre los últimos reductos naturales de la Amazonía y de América.

MDourojeanni
TARAPOTO.02
Agosto 21, 1995

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