Junio 2016
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Índice
1. Introducción _________________________________________________________ 1
1. Principios generales para el diseño presupuestal de los PDET __________________ 1
1.1 El modelo de presupuesto hace parte del modelo de gestión del PDET y debe guardar
armonía con éste ______________________________________________________________ 2
1.2 El objetivo central del MG debe ser el logro de resultados _______________________ 2
2. Presupuesto por resultados para los PDET _________________________________ 3
2.1 Necesidad de definir un centro de gobierno funcional y efectivo para el posconflicto _ 3
2.2 La construcción de los PDET debe generar la información que alimenta un presupuesto
por resultados ________________________________________________________________ 5
2.3 Identificación de los recursos requeridos (presupuestales y otros) y alineación de los
recursos en torno a las metas prioritarias __________________________________________ 5
2.4 Identificación de los riesgos y seguimiento ___________________________________ 6
2.5 El objetivo final: el logro de resultados ______________________________________ 6
3. Mecanismos de contratación a partir de esquemas de Pago por Resultados ______ 6
3.1 Pago por Resultados (PPR) ________________________________________________ 7
3.2 Bonos de Impacto Social (Social Impact Bonds) ________________________________ 7
4. Propuestas de reforma al SGP ___________________________________________ 9
4.1 Incrementar participación en los recursos del SGP de municipios rurales y rurales
dispersos ____________________________________________________________________ 9
4.2 Utilizar recursos del SGP para financiar la implementación de los PDET ___________ 10
5. Fondo para la Transformación Territorial del Posconflicto ___________________ 10
6. Bibliografía _________________________________________________________ 12
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Índice de ilustraciones
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1. Introducción
A continuación se enuncian los principios generales que deben guiar el diseño del
instrumento presupuestal del PDET:
1 El monto de recursos estimado en el ejercicio de costeo de las estrategias de la Misión es de $13 billones por
año. La población de los 187 municipios priorizados de categorías rural y rural disperso representan el 36% de
la población de los 667 municipios de estas categorías que existen en el país, y que serían los principales
beneficiarios de las estrategias de la MTC.
2 Obviamente estos cálculos son puramente indicativos y deben ser revisados a partir de los Planes de Acción
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cuentas a las contralorías por la ejecución presupuestaria formal –y esto mientras los entes
de control en Colombia no evolucionen hacia control de resultados, como lo hacen de
tiempo atrás las contralorías de países de la OCDE y de muchos otros países avanzados
en materia de gestión pública.
En este contexto, y con estos propósitos, el modelo de gestión lleva a una mejor estimación
del gasto requerido para la implementación de los PDET porque busca asegurar resultados
y no simplemente la identificación y costeo de insumos.
En el diseño de los presupuestos de los PDET con miras al logro de resultados, esto es, en
llegar efectivamente a la población (inclusión) y en mejorar su condición social y económica
(impacto u objetivo superior de los PDET), deben tenerse en cuenta varios aspectos
críticos:
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de los PDET) a la visión y a los objetivos e indicadores específicos de los planes de los
ministerios, cada unidad de la administración central o de la descentralizada seguirá
haciendo lo que venía haciendo.
“Business as usual” es la posición más cómoda de la burocracia y donde mejor se afirman
las cuotas de poder político y clientelar de cada unidad central, desconcentrada o
descentralizada de gobierno. Los programas especiales, como deben ser los que
desarrollen los objetivos y la estrategia de implantación de los PDET, rompen la inercia
presupuestal y el confort de los especialistas con su plan sectorial. Los programas que
desarrollen la estrategia de los PDET, serán generalmente intersectoriales, articulados en
torno de la población en el territorio –no de la soberanía individual de cada sector.
El presupuesto de los PDET propiamente dicho tiene que ser entendido como un dinero
semilla para juntar otros recursos para atender problemas intersectoriales muy complejos.
Así lo deben ver los gerentes de los PDET, la Contraloría, la administración pública de todos
los niveles, las firmas y las comunidades involucradas.
De nada servirá crear una “para institucionalidad” de programas especiales aislados que
decida operar en paralelo, a un lado del resto de la administración pública. Ni sus
presupuestos serían significativos ni serían sostenibles. Peor aún, recargarían los balances
fiscales con demandas adicionales de recursos probablemente desproporcionados a una
sana política fiscal. Y, lo más grave, esto estaría diciendo que el presupuesto de los
gobiernos no puede atender las prioridades o las urgencias del país. La inercia
presupuestaria sería de tal magnitud que no se pueden encontrar espacios de reasignación
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concreta y de subordinación de líneas y capítulos de gasto a la cadena de producción de
los programas de los PDET.
Así ocurría con los presupuestos, desgobernados y dejados al “piloto automático”, hasta
que los países y los organismos multilaterales reaccionaron contra los “derechos”
(entitlements), los intocables presupuestales que no tienen vigencia ni justificación en un
presupuesto anual, pero que se sostienen porque hay un interés político detrás de esa
partida. La inercia presupuestaria se sostiene intocable porque cada partida del
presupuesto tiene un vigilante interesado en que no se la evalúe ni se la haga transparente
ni se la someta al escrutinio de las prioridades cambiantes de gobierno o del análisis costo-
beneficio-impacto.
La magnitud de los recursos requeridos para el posconflicto en los territorios PDET, y para
la implementación de una Reforma Rural Integral en las zonas rurales y rurales dispersas
en general es tal, que es imposible sustraerse a la oferta y a los recursos de los sectores.
Al contrario, debe partirse de ella y por ende de la priorización de gasto para el posconflicto
y para la implementación de los PDET en particular dentro de los planes sectoriales.
Toda estrategia tiene riesgos propios y por cambios en el entorno o contexto. Estos riesgos
deben ser previstos y monitoreados. Cuando dichos riesgos se materializan, la estrategia
tiene que ser adecuada de conformidad, y las trayectorias de implementación deben ser
adaptadas.
Todo el ciclo presupuestario de los PDET, desde su planeación, su financiación, su
aprobación, su ejecución y registro, su monitoreo y evaluación, deben estar guiados por la
pre-identificación de los riesgos que amenazan con desviar los recursos del resultado
perseguido. Y con estrategias de gestión del riesgo, para mitigarlos y para corregirlos
cuando se presenten. Sobre este tema existe amplia experiencia internacional que debería
introducirse pioneramente en Colombia, casi por vía de piloto, con ocasión de la
implementación de los PDET.
Como se afirmó, el planteamiento del ciclo presupuestario que aquí se hace está dirigido al
logro de resultados. Entendido como el ciclo presupuestario para resolver problemas
prioritarios, el presupuesto puede erigirse en la palanca más poderosa para lograr los
resultados del post-conflicto comprometidos por el gobierno. Así lo muestra la experiencia
internacional en países que respetan las prioridades de gobierno.
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3.1 Pago por Resultados (PPR)
El Pago por Resultados (Pay for Success) es un esquema para apalancar recursos privados
y de ONGs, para fondear servicios provistos por entidades no gubernamentales, donde el
Gobierno (nacional o local) paga sólo cuando se obtienen resultados que cumplen con
metas predeterminadas. Se ha mostrado que le PPR ayuda a identificar intervenciones
sociales efectivas.
Los recursos del Gobierno Nacional pueden promover el uso de PPR a nivel territorial a
través de esquemas de cofinanciación a gobiernos locales.
En el esquema PPR el Gobierno (nacional o local) establece un contrato con un proveedor
de servicios que especifica: (i) el resultado que se quiere lograr en una población específica;
(ii) una metodología para medir los resultados, y (iii) pagos que se harán por el logro de los
resultados (Error! Reference source not found.).
En los Estados Unidos una forma específica de PFS utilizada son los Bonos de Impacto
Social (Social Impact Bonds) que son un contrato que traslada el riesgo de fracaso de un
programa social (y parte de los beneficios que se deriven de su éxito) de los gobiernos hacia
inversionistas privados.
Por sus características, los BIS (Error! Reference source not found.) requieren de ciertas
condiciones: (a) los beneficios netos son suficientemente altos para atraer a contribuyentes
e inversionistas; (b) las poblaciones a intervenir pueden ser claramente definidas; (c) los
resultados de las intervenciones son medibles; (d) la evaluación de impacto es posible y es
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creíble. También es necesario contar con la infraestructura legal y financiera requerida
(Tyson y Mendonca).
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municipios priorizados y como parte de los programas especiales que se desarrollen en los
PDET y que cumplan con las condiciones que se han descrito para la utilización de estos
esquemas de contratación. En particular, se debe explorar si la legislación de contratación
existente permite realizar estos contratos en Colombia. Adicionalmente, se requiere
diseminar esta modalidad de contratación, y capacitar a los municipios seleccionados y a
los ministerios o departamentos involucrados en su aplicación.
En los países con mayor utilización de estos esquemas (Reino Unido y Estados Unidos) su
uso ha sido promovido por el establecimiento de fondos nacionales para facilitar e incentivar
su implementación. Los presupuestos para este propósito han sido sin embargo,
relativamente modestos. En Estados Unidos el presupuesto para inversiones PPR en 2016
es de US$364 millones (alrededor de $1 billón).
Aunque no se espera que los recursos captados con estos esquemas sean muy
significativos, su uso puede ser una fuente crucial de innovación social en el mediano y
largo plazo.
Como lo señala la MTC (2016) “aunque la distribución per cápita del SGP entre municipios
es progresiva hacia la ruralidad, no tiene en cuenta los costos asociados con la prestación
de servicios públicos para la población dispersa”. Por esta razón, una de las propuestas de
la MTC es considerar, para la distribución de recursos de salud, educación y saneamiento
básico la proporción de población a nivel rural. Una mayor ponderación al criterio de
pobreza relativa en la distribución de los recursos tendría un efecto similar dado que las
mayores tasas de pobreza (medida por NBI, o por IPM) se concentran en los municipios
rurales y rurales dispersos.
Esto debe complementarse con mecanismos que compensen a los municipios que no
tienen una baja base gravable del predial por tener una alta proporción de territorio para
conservación o en territorios colectivos.
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Adicionalmente, se deben crear incentivos para que los gobiernos municipales inviertan
recursos del SGP en las zonas rurales y rurales dispersas, y no concentren el gasto en las
cabeceras urbanas y centros poblados.
Finalmente, consideramos que el aumento en la participación de los municipios rurales y
rurales dispersos en las bolsas del SGP debe ir acompañado de criterios que induzcan una
mayor eficiencia del gasto local y de esta manera promuevan un mayor desarrollo social y
económico de estos municipios.
4.2 Utilizar recursos del SGP para financiar la implementación de los PDET
Al tiempo que los entes territoriales priorizados en la estrategia PDET tendrían acceso a
más recursos del SGP, se considera fundamental que exista un Fondo de Inversión para la
Transformación Territorial con unos recursos definidos y sujetos a rendición de cuentas,
similares a los que se han constituido para hacer frente a diferentes coyunturas como la
reconstrucción del Eje Cafetero o la reconstrucción económica y social en regiones
afectadas por el Fenómeno de la Niña.
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El Fondo debe tener una estructura de gobierno transparente, con una Junta Directiva a
nivel ministerial y donde tengan lugar figuras connotadas del sector privado.
Por la magnitud de los recursos requeridos para financiar los PDET, probablemente sería
necesario asignarle a este Fondo una fuente específica (por ejemplo una sobretasa
transitoria en la reforma tributaria). Los recursos del Fondo se administrarían a través de
patrimonios autónomos.
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6. Bibliografía
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