XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov.

2015

El libro de reclamaciones

Aracelly Laca Ramos

Roxana Paz Cárdenas
Introducción
Una de las políticas públicas estatuidas en el Código de Protección y Defensa del Consumidor,
aprobado por Ley 29571, es la referida a que el Estado garantiza mecanismos eficaces y expeditivos
para la solución de conflictos entre proveedores y consumidores. Para tal efecto, promueve que los
proveedores atiendan y solucionen directa y rápidamente los reclamos de los consumidores, el uso de
mecanismos alternativos de solución como la mediación, la conciliación y el arbitraje de consumo
voluntario, y sistemas de autorregulación.

El Código de Protección y Defensa del Consumidor, aprobado por Ley 29571, a través de sus artículos
150 y 151, inserta la figura del Libro de Reclamaciones y de su correspondiente aviso que indica su
existencia en el establecimiento comercial y, el derecho que tienen los consumidores de solicitarlo
cuando lo estimen conveniente.

A partir de su implementación, mucho se ha avanzado en la protección efectiva de los derechos de los

consumidores, pues este constituye un fiel elemento porque ayuda a transparentar el mercado al punto
que los consumidores empiezan a entenderlo como una oportunidad de dar contenido a sus derechos.

De este modo, en el presente documento se aborda inicialmente las ideas básicas que nos permiten
entender el enfoque bajo el que fue concebido el Libro de Reclamaciones a través de los conceptos de
consumidor, proveedor y el derecho a reclamar.

Seguidamente, se hace un recorrido por los principales antecedentes de esta herramienta, esto es, desde
la elaboración del anteproyecto del Código de Protección y Defensa del Consumidor y su regulación
actual, abordando con ello el actual marco legal aplicable, las modificaciones efectuadas y, las
novedades alcanzadas.

En la cuarta parte de este documento se realiza una breve exposición sobre la situación actual del Libro
de Reclamaciones en el Perú; nos acercamos a una descripción de su novedoso sistema de reportes en
el fortalecimiento de la actividad de supervisión del INDECOPI y los resultados preliminares obtenidos
en sectores como la industria del turismo y transporte aéreo.

En definitiva, nos acercamos a un recuento claro sobre lo que ha sido el Libro de Reclamaciones desde
una retrospectiva a sus orígenes hasta el día de hoy.

1. IDEAS BÁSICAS
a) Consumidores
El artículo IV del Título Preliminar del Código de Protección y Defensa del Consumidor, establece que
son consumidores o usuarios:

“1.1. Las personas naturales o jurídicas que adquieren, utilizan o disfrutan como destinatarios finales
productos o servicios materiales e inmateriales, en beneficio propio o de su grupo familiar o social,
actuando así en un ámbito ajeno a una actividad empresarial o profesional. No se considera consumidor
para efectos de este Código a quien adquiere, utiliza o disfruta de un producto o servicio normalmente
1
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destinado para los fines de su actividad como proveedor. 1.2 Los microempresarios que evidencien una
situación de asimetría informativa con el proveedor respecto de aquellos productos o servicios que no
formen parte del giro propio del negocio. 1.3 En caso de duda sobre el destino final de determinado
producto o servicio, se califica como consumidor a quien lo adquiere, usa o disfruta.”

Entre los esfuerzos por precisar quien es un consumidor, citamos en principio lo dicho por el autor Juan
Farina (2011:18-19) quien comenta que consumidor es toda persona física o jurídica que adquiere o
utiliza, como destinatario final, bienes o servicios cualquiera sea su naturaleza, y los adquiere de quien
los produce, importa, vende, facilita, suministra o expide.. Para el autor, la expresión de “consumidor”
parece tomada más desde el punto de vista económico que del jurídico, pues el primero considera
bienes de consumo a los que sirven a la satisfacción de las necesidades, así sean de uso, a diferencia de
los bienes de cambio destinado al mercado.

En eso mismo orden, el profesor Durand Carrión (2008:132) sostiene que consumidor es una categoría
jurídica conceptual no condicionada respecto a la persona en sí misma; pues el término consumidor
parece más tomado desde el punto de vista económico que del jurídico, porque los bienes producidos
sirven para satisfacer necesidades no volviendo a ser usados como bienes de cambio.

Bajo el concepto económico, los consumidores son los agentes económicos encargados de decidir
racionalmente sobre cuestiones relacionadas con el consumo, es decir, sobre cuáles son los bienes y
servicios que mejor satisfacen sus necesidades.

Por definición, ser consumidor nos incluye a todos [dicho por Kennedy en un discurso en 1962]; pero si
bien todos son consumidores; no todo consumidor, en sentido lato, está protegido por las normas de
protección al consumidor. Como vemos, el concepto de consumidor ha sido estipulado en la legislación
peruana y es entendido como aquel adquiriente de productos o servicios que ha de utilizarlos para su
consumo personal o de su entorno inmediato, extrayéndolos del mercado, por lo que se le considera
como el último eslabón de la cadena productiva; de esta manera, debe entenderse que consumidor es
una definición más económica que jurídica.

El Código de Protección y Defensa del Consumidor también ha considerado a la persona jurídica como
un sujeto que debe ser tutelado por su normativa. Sin embargo hay que tener cuidado con lo establecido
por el propio Código, pues no se refiere a todo tipo de personas jurídicas, sino a aquellas que no tengan
fines de lucro, se sirvan de los productos o servicios extrayéndolos del mercado (como consumidores
finales) y que se encuentren en asimetría informativa frente al proveedor.

b) Proveedores
El artículo IV del Título Preliminar del Código de Protección y Defensa del Consumidor, establece que
son proveedores: “Las personas naturales o jurídicas, de derecho público o privado, que de manera
habitual fabrican, elaboran, manipulan, acondicionan, mezclan, envasan, almacenan, preparan,
expenden, suministran productos o prestan servicios de cualquier naturaleza a los consumidores. En
forma enunciativa y no limitativa se considera proveedores a: 1. Distribuidores o comerciantes.- Las
personas naturales o jurídicas que venden o proveen de otra forma al por mayor, al por menor,
productos o servicios destinados finalmente a los consumidores, aun cuando ello no se desarrolle en
establecimientos abiertos al público. 2. Productores o fabricantes.- Las personas naturales o jurídicas
que producen, extraen, industrializan o transforman bienes intermedios o finales para su provisión a los
consumidores. 3. Importadores.- Las personas naturales o jurídicas que importan productos para su

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venta o provisión en otra forma en el territorio nacional.4. Prestadores.- Las personas naturales o
jurídicas que prestan servicios a los consumidores.”

Al respecto, la norma es clara en precisar que se requiere del criterio de habitualidad, para que un
proveedor sea considerado como tal; siendo que la habitualidad a la que se refiere la norma se
encuentra referida al supuesto en que pueda presumirse que alguien desarrolla la actividad para
continuar en ella, en esa idea, no serán proveedores aquellos que vendan bienes o presten servicios de
manera ocasional.

Otra de las consideraciones en el concepto de proveedor es el referido a la asimetría de la información,

pues el concepto de proveedor se vincula justamente con aquél que se encuentra en mejor aptitud para
contar con información relevante respecto de los bienes y servicios que se intercambian en el mercado;
bajo esta premisa, el concepto de proveedor se vincula con aquel que se encuentra en mejor capacidad
para contar con información relevante respecto de los servicios que se intercambian en el mercado. Es
así que, quienes encajen dentro de la definición general de proveedor […] no podrán ser considerados
consumidores o usuarios de los servicios que adquieren o utilizan para el desarrollo de sus actividades
económicas como proveedor. Las empresas no pueden ser consideradas como consumidores finales
cuando incorporan a su actividad como proveedores, la adquisición o disfrute de un producto o
servicio1.

c) Derechos de los Consumidores

De acuerdo con el profesor Durand (2008: 153), los derechos del consumidor forman parte de una
nueva clase de derechos distintos a los personales y su defensa debe hacerse en forma grupal. El hecho
de que el Derecho del Consumidor sea una disciplina relativamente nueva no quiere decir que el
derecho anteriormente, no se haya preocupado por los consumidores.

d) Relación de consumo
Juan Espinoza Espinoza (2006:92) se encuentra de acuerdo con aquella doctrina que sostiene que la
relación de consumo ha de comprender todas las situaciones en las cuales el consumidor debe ser
protegido, vale decir, “antes, durante y después de contratar. Para el autor además, el objeto de la
relación de consumo consiste, por un lado, en la entrega del producto o la prestación del servicio, por el
otro, en el pago de la contraprestación.

2. ANTECEDENTES
El Derecho del Consumidor en el Perú incluye desde hace poco tiempo una nueva institución; el Libro
de Reclamaciones. Se sabe que en sus orígenes, el Decreto Supremo 077-2010-PCM2 normó el Libro
de Reclamaciones en establecimientos abiertos al público y, fue posteriormente que tras la
promulgación del Código de Protección y Defensa del Consumidor mediante aprobado con Ley
295713, que se reguló la materia del Libro de Reclamaciones dentro de la justicia de consumo.

Como parte de los cambios, el Libro de Reclamaciones no sólo aguardó por su renacimiento mediante
el Código sino que, llegó también su Reglamento, el mismo que fuera aprobado mediante Decreto
Supremo 011-2011-PCM, el cual en el año 2014 ha introducido su más reciente modificación Así
tenemos:
1
Contenido de la Resolución Final Nº 276-2008/CPC, de fecha 13 de febrero de 2008
2
La norma fue publicada en el Diario El Peruano con fecha 28 de julio de 2010.
3
La norma fue publicada el 02 de septiembre de 2010 y, lo que corresponde a la normativa del Libro de Reclamaciones
entró en vigencia el 02 de octubre del mismo año.
3
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a) La normativa antes del año 2010

El antecedente más remoto de la normativa del Derecho del Consumidor en el Perú lo encontramos en
1979 cuando la Constitución Política del Perú estipuló en su artículo 110 que “El Estado defiende el
interés de los consumidores”, sin embargo, la normativa específica en materia de protección al
consumidor data ciertamente del año de 1991, cuando se expidió la primera Ley de Protección al
Consumidor a través del Decreto Legislativo 716, siendo que hasta este entonces, el concepto de Libro
de Reclamaciones era tan sólo una institución inexistente en la normativa peruana.

Con el Decreto Supremo 077-2010-PCM aparece una tímida figura del Libro de Reclamaciones, pues
en su texto dice lo siguiente: “Las personas naturales o jurídicas, que vendan o provean bienes o
servicios destinados finalmente a los consumidores, siempre que su actividad se desarrolle en
establecimientos abiertos al público, están obligadas a contar con un Libro de Reclamaciones”.
Como se esperaba, hubo una reacción de desconcierto y dudas sobre su implementación y, a ello
evidentemente le acompañó un camino incierto sobre su futuro.

La norma escueta contenía sólo tres artículos y muchas de las reacciones frente a la lectura, terminó por
enfrentar a consumidores versus proveedores. Muchos de sus detractores mencionaron que todo en
aquella norma, fue improvisado y carente de razonabilidad, pese a las buenas intenciones de su
legislador. A este panorama, se suma que el Libro de Reclamaciones de aquella época no contaba con
un Reglamento, situación que condicionaba su existencia y por la que se presumía se encontraba cerca.

Tiempo después, llegó la Ley 29571 que aprobó el Código Protección y Defensa del Consumidor,
conteniendo entre otros aspectos, una nueva regulación sobre el Libro de Reclamaciones.

b) La normativa a partir del año 2010

El Código de Protección y Defensa del Consumidor regula en su Título VII el “Sistema Nacional
Integrado de Protección” y, dentro de este, se encuentra el Capítulo II dedicado a la “Justicia de
consumo”, cuyo subtítulo III se aboca al Libro de Reclamaciones, comprendiendo los artículos 150,
151 y 152; siendo las principales novedades de su regulación las siguientes:

i) La obligación de contar con un Libro de Reclamaciones recae en los establecimientos comerciales

ii) Como un mecanismo informativo, se exige que los establecimientos comerciales exhiban un aviso
que indique la existencia del Libro de Reclamaciones
iii)El Libro de Reclamaciones servirá para que los consumidores formulen su reclamo o queja respecto
de los productos o servicios ofertados.
iv) Los establecimientos comerciales están obligados a remitir al INDECOPI la documentación
correspondiente al Libro de Reclamaciones cuando aquel lo requiera.
v) En los procedimientos sancionadores, el proveedor denunciado debe la copia de la queja o reclamo
correspondiente junto con sus descargos.

c) El Libro de Reclamaciones en el Perú

Uno de los aspectos que más preocupa a los legisladores es facilitar el acceso de la justicia a los
consumidores, en esa vía, el Libro de Reclamaciones aparece como una nueva institución de la
normativa peruana con el objetivo de constituirse en un instrumento que facilite a sus consumidores a
expresar su disconformidad respecto del servicio prestado y o bien que haya sido adquirido.

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Concebimos que el legislador cuando pensó en el reciente Libro de Reclamaciones, tuvo una idea
sólida de que este sea visto como una alternativa del consumidor para hacer valer sus derechos, siendo
este un camino diferente al de un procedimiento administrativo ante la autoridad de la competencia;
evidentemente, sin que esta idea represente en él consumidor una condición para optar por el camino
del procedimiento.

En ese orden de ideas, el Libro de Reclamaciones surge en la normativa peruana como un instrumento
destinado a canalizar las insatisfacciones de los consumidores y usuarios que deriven de una relación
de consumo, pues como se presiente del propio espíritu de la norma, es un medio para que el
consumidor exprese sus reclamos y quejas con relación a los problemas derivados del consumo de un
bien o servicio en el mercado.

La regulación planteada por el Código de Protección y Defensa del Consumidor con relación al Libro
de Reclamaciones generó, como hemos antes señalado, opiniones en contra [p.e. encareciendo de la
relación de consumo pues la implementación del Libro de Reclamaciones incrementaría los costos de
los proveedores] y a favor, empero, más han sido las opiniones positivas que envuelven al Libro de
Reclamaciones al instituirse como herramienta entre proveedores y consumidores, a fin que ellos
solucionen sus controversias sin necesidad de recurrir para ello a un tercero; además que
funcionalmente llega a ser importante para el monitoreo y la corrección de las distorsiones del
mercado.

Sin perjuicio de todas las opiniones formadas sobre el Libro de Reclamaciones, lo que es claro es que
el Libro de Reclamaciones entró en vigencia y junto con él, su Reglamento aprobado mediante Decreto
Supremo 011-2011-PCM para una mejora en el mercado.

3. EL OBJETIVO DEL LIBRO DE RECLAMACIONES

El objetivo del Libro de Reclamaciones es el de garantizar el derecho de los consumidores en la
relación de consumo que mantenga con sus proveedores, a través de un procedimiento uniforme de
reclamación cuya lógica está referida a la posibilidad de que el consumidor interponga su reclamo o
queja y, que obtenga una respuesta del proveedor.

Zavala Lozano (2011:18) ha explicado que el Libro de Reclamaciones deberá facilitar la

“autorregulación en las relaciones de consumo al establecer la obligación de los proveedores de
atender directamente los reclamos de los consumidores.

Una idea así sostiene que el Libro de Reclamaciones nace para brindarle al consumidor una
herramienta para poder expresar su disconformidad sobre los productos o servicios recibidos en la
oportunidad y lugar que ocurren los hechos.

Esto a su vez otorgará al proveedor la posibilidad de solucionar el reclamo o queja de manera

inmediata sin necesidad de la intervención de la autoridad administrativa.

4. EL LIBRO DE RECLAMACIONES EN EL CÓDIGO DE PROTECCIÓN Y DEFENSA DEL

CONSUMIDOR
El tema que ocupa el presente trabajo constituye la novedad más importante recogida en el Código de
Protección y Defensa del Consumidor en relación con el derecho de los consumidores de interposición
de reclamos, el LIBRO DE RECLAMACIONES.

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Así del cuerpo legal antes mencionado, en su Título VII el “Sistema Nacional Integrado de
Protección”, Capítulo II dedicado a la “Justicia de consumo”, y subcapítulo III, encontramos al Libro
de Reclamaciones, mediante los artículos 150, 151 y 152, cuyo texto reproducimos a continuación:

Artículo 150.- Libro de reclamaciones

Los establecimientos comerciales deben contar con un libro de reclamaciones, en forma física o virtual.
El reglamento establece las condiciones, los supuestos y las demás especificaciones para el
cumplimiento de la obligación señalada en el presente artículo.

Artículo 151.- Exhibición del libro de reclamaciones

A efectos del artículo 150, los establecimientos comerciales deben exhibir, en un lugar visible y
fácilmente accesible al público, un aviso que indique la existencia del libro de reclamaciones y el
derecho que tienen los consumidores de solicitarlo cuando lo estimen conveniente.

Artículo 152.- Entrega del libro de reclamaciones

Los consumidores pueden exigir la entrega del libro de reclamaciones para formular su queja o reclamo
respecto de los productos o servicios ofertados.

Los establecimientos comerciales tienen la obligación de remitir al INDECOPI la documentación

correspondiente al libro de reclamaciones cuando éste le sea requerido.

En los procedimientos sancionadores, el proveedor denunciado debe remitir la copia de la queja o

reclamo correspondiente junto con sus descargos.

5. EL REGLAMENTO DEL LIBRO DE RECLAMACIONES Y SU MODIFICACIÓN

Mediante Decreto Supremo 011-2011-PCM, se aprobó el Reglamento del Libro de Reclamaciones.

De acuerdo a una lectura sencilla, el Reglamento precisa los sujetos obligados a contar con el referido
libro, las características de este y aquella información que podrá consignar el consumidor, entre otros
aspectos.

Ahora bien, con el fin de fortalecer la solución eficiente y directa de los problemas entre consumidores
y proveedores, se publicó -posteriormente- el Decreto Supremo 006-2014-PCM4 que modificó el
Reglamento del Libro de Reclamaciones, añadiendo además nuevas obligaciones para coadyuvar con el
propósito de posicionar al Libro de Reclamaciones como un instrumento efectivo para la solución de
conflictos en materia de consumo.

Las mejoras aprobadas permitirán fortalecer la supervisión y fiscalización del cumplimiento del Libro
de Reclamaciones, contribuyendo a que los ciudadanos puedan resolver de manera efectiva los
problemas que se presenten en las relaciones de consumo. Asimismo, se admite que los cambios
permitirán a la institución reafirmar su predictibilidad en relación a las sanciones a aplicarse.

6. LOS CONCEPTOS BÁSICOS REFERIDOS AL LIBRO DE RECLAMACIONES SEGÚN

SU REGLAMENTO
Sobre las definiciones, nos merecen comentario las siguientes:

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La norma fue publicada el 23 de enero de 2014
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a) ¿Qué es el Libro de Reclamaciones?

Para los efectos del Reglamento, se entiende por Libro de Reclamaciones al documento de naturaleza
física o virtual provisto por los proveedores en el cual los consumidores podrán registrar quejas o
reclamos sobre los productos o servicios ofrecidos en un determinado establecimiento comercial
abierto al público.

En sentido más amplio, el Libro de Reclamaciones es entendido como el mecanismo que facilita que el
consumidor exprese su disconformidad, permitiendo al proveedor pueda adoptar las medidas
correctivas del caso, acercándolo a tener una visión más clara de la marcha de su negocio, a mejorar la
calidad de su servicio y, tener un conocimiento más cercano del trato de su personal.

b) ¿Es lo mismo un reclamo y una queja?

En opinión de Paola Atoche (2011:47), cuando el consumidor desee efectuar una reclamación en el
Libro de Reclamaciones se tendrá que preguntar cuál es exactamente el contenido de su reclamación:
¿un reclamo o una queja? Pues, en la hoja de reclamación deberá marcar una de esas dos opciones.
¿Entonces que es la queja y que es el reclamo?

Para el autor Carlos Tejada (2011:26) el reclamo es la disconformidad por la idoneidad, falta de
información y otros incumplimientos de las normas previstas en el Código relacionados con los
productos o servicios ofrecidos en el establecimiento. Por ejemplo, el cuestionamiento a la aplicación
de la garantía de un producto, el reclamo por la falta de información respecto de las condiciones de
pago de un producto. El libro de reclamaciones, según está regulado, no tiene limitaciones en cuanto a
los motivo del reclamo a ser registrado, por lo cual bien podría, por ejemplo, reclamarse por una
supuesta discriminación, un método comercial coercitivo, entre otros. La queja es la disconformidad no
relacionada con la idoneidad, información u otros supuestos reconocidos en las normas. Puede ser por
ejemplo, la falta de cortesía del proveedor. A diferencia del reclamo, en el cual la respuesta del
proveedor estará relacionada con el cumplimiento de lo ofrecido, la devolución de lo pagado en exceso,
por ejemplo: en el caso de la queja el proveedor tendrá que hacer consideraciones al consumidor a fin
de superar el maltrato, unas disculpas por ejemplo.

El Reglamento del Libro de Reclamaciones ha abordado de modo diferente a estos dos conceptos y, ha
definido como reclamo a la manifestación que un consumidor realiza al proveedor a través de una Hoja
de Reclamación del Libro de Reclamaciones, mediante el cual expresa una disconformidad relacionada
a los bienes expendidos o suministrados o a los servicios prestados.

Por otro lado, el Reglamento conceptualiza a la queja como la manifestación que un consumidor realiza
al proveedor a través de la Hoja de Reclamación mediante la cual expresa una disconformidad que no
se encuentra relacionada a los bienes expedidos o suministrados o a los servicios prestados; o, expresa
el malestar o descontento del consumidor respecto a la atención al público.

Al respecto, mucho se ha dicho sobre la confusión que uno u otro término puede ocasionar en el
consumidor limitando así la expresión de su reclamo o, al menos la viabilidad de este, empero,
consideramos que la norma ha sido acertada cuando realizó una distinción de uno u otro término,
quedando claro que el objeto del reclamo es por el bien adquirido o el servicio recibido propiamente y
el de la queja surge a propósito de la compra del bien adquirido o el servicio recibido o, sin que este
suceda, el consumidor no está conforme con la atención recibida.

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c) El establecimiento comercial abierto al público

El ámbito de aplicación del Reglamento del Libro de Reclamaciones; cuyo texto señala que las
disposiciones en él contenidas son de obligatorio cumplimiento para los proveedores que desarrollen
actividades económicas en establecimientos comerciales abiertos al público, nos hace reflexionar sobre
cómo ha sido concebido el concepto de establecimiento comercial abierto al público y, por ello nos
referiremos a lo dicho en la última modificación del Reglamento del Libro de Reclamaciones.

3.2 Establecimiento comercial abierto al público: Inmueble, parte del mismo, instalación, construcción,
espacio físico, o medio virtual a través del cual un proveedor debidamente identificado desarrolla sus
actividades económicas de venta de bienes o prestación de servicios a los consumidores.

La identificación a la que se hace alusión en el presente punto se encuentra constituida por el número
de Registro Único de Contribuyentes (RUC) que posea el proveedor, de acuerdo a lo establecido en el
Decreto Legislativo 943, Ley del Registro Único de Contribuyentes; o norma que la modifique o
sustituya.

Las instalaciones que se ubiquen en el interior de un establecimiento comercial abierto al público, que
se presenten o identifiquen como un establecimiento independiente y que otorguen sus propios
comprobantes de pago, deberán contar con su propio Libro de Reclamaciones.

Se debe entender como establecimiento independiente a aquel con diferente razón social al del
establecimiento que lo alberga.

Cuando una entidad pública o empresa estatal, actuando como proveedor, venda productos o preste
servicios a los consumidores, estará obligada a contar con un Libro de Reclamaciones; sin perjuicio de
las obligaciones que se derivan de lo dispuesto en el Decreto Supremo N° 042-2011-PCM.

7. UNA REVISIÓN A LO DISPUESTO SOBRE EL LIBRO DE RECLAMACIONES

a) Las características del Libro de Reclamaciones
Sobre el particular, la norma es muy clara en este extremo. El Reglamento considera la existencia de un
Libro de Reclamaciones, sea este físico o virtual; se trate de actividades realizadas en un
establecimiento o de forma virtual; cual sea la condición es posible decir que el Libro de
Reclamaciones:

- deberá ser puesto inmediatamente a disposición del consumidor cuando lo solicite;

- los proveedores que además del establecimiento comercial abierto al público, utilicen medios
virtuales para establecer sus relaciones de consumo, deberán implementar un Libro de Reclamaciones
Virtual en cada uno de sus establecimientos;
- los proveedores que cuenten con Libro de Reclamaciones virtual, deberán brindar el apoyo
necesario para que consumidor ingrese su queja o reclamo, esto incluye que el proveedor guíe al
consumidor a fin de que toda manifestación que califique como reclamo o queja sea ingresada
correctamente en el Libro de Reclamaciones;
- en los establecimientos comerciales los proveedores deberán habilitar un orden de atención
preferente para los consumidores que deseen presentar un reclamo o queja.

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b) Las características de la Hoja del Libro de Reclamaciones

Las características contempladas en el Reglamento garantizan los derechos de los involucrados
[consumidor y proveedor]; particularmente, se puede colegir que la información del código de
identificación reduce la vulnerabilidad a la que se encuentra expuesto el Libro de Reclamaciones en
manos del proveedor.

c) La responsabilidad del proveedor

A partir de concebir que el Libro de Reclamaciones es un instrumento efectivo para la solución de
conflictos en materia de consumo, es posible señalar que el Libro es una oportunidad para que el
consumidor y proveedor resuelvan sus conflictos sin la intervención de terceros. Gracias a este
concepto, la normativa consiente un plazo de hasta 30 días para que el proveedor responda el reclamo
recibido de su consumidor, plazo que –como lo señala la norma- puede ser prorrogado.

Es importante mencionar que el autor José Mallma (2011:34-35) ha distinguido la responsabilidad del
proveedor de un modo bastante claro y concreto, así menciona que la responsabilidad de este sujeto se
divide en tres etapas: antes, durante y después: Antes, porque tiene la obligación de implementar el
libro y hojas de reclamación en su establecimiento comercial, con el contenido mínimo que establece
anexo 1 de la norma bajo comentario. (…) Durante, tiene la responsabilidad de suministrar al
reclamante las hojas autocopiativas cuando lo solicite, en caso de hoja virtual deberá proporcionarle
apoyo técnico y una vez llenada correctamente la hoja, sea física o virtual, facilitarle una copia o
constancia (…). Después, cumple la responsabilidad u obligación de dar respuesta a los reclamos en un
plazo no mayor de 30 días calendario, que puede ser extendido a otro plazo igual cuando la naturaleza
del reclamo lo justifique.

d) La exhibición del aviso que indica la existencia del Libro de Reclamaciones en el

establecimiento
El concepto de aviso del Libro de Reclamaciones ha sido recogido en el numeral 3.5 del artículo 3 del
Reglamento del Libro de Reclamaciones, cuyo texto señala que es aquel letrero físico o aviso virtual
que los proveedores deberán colocar en sus establecimientos comerciales y/o cuando corresponda en
medios virtuales, en un lugar visible y fácilmente accesible al público para registrar su queja y/o
reclamo, en el formato estandarizado establecido.

La exhibición del aviso del Libro de Reclamaciones según el artículo 9 del Reglamento, es una
obligación de los proveedores, pues deberán exhibirlo en sus establecimientos comerciales, en un lugar
visible y fácilmente accesible al público y, de ser el caso, también corresponderá colocar el aviso en los
medios virtuales. Si se cuenta con varios establecimientos comerciales, es obligatorio que en cada uno
de ellos se coloque el referido aviso.

e) Entrega de información al INDECOPI a propósito de su rol fiscalizador

El economista Jhon Galbraith5 señaló que cuatro factores que obligan a la intervención y regulación
pública: i) la protección del medio ambiente; ii) la protección de los más vulnerables de los empleados
por el aparato productivo contra los efectos adversos de la máquina económica; iii) la propensión de la
economía a producir y vender bienes y servicios deficientes o materialmente perjudiciales; y iv) las
tendencias al interior del sistema económico que son autodestructivas para su eficaz funcionamiento.

5
Citado por Kresalja y Ochoa en El Régimen económico de la Constitución de 1993 (2012)
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Es el INDECOPI un organismo técnico especializado con autonomía funcional, económica,

presupuestal y administrativa adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros y visto como más que
una agencia de competencia6 que, para el cumplimiento de sus funciones, cuenta con la facultad de
supervisar y fiscalizar actividades económicas.

Sobre la actividad específica de supervisión y fiscalización que desarrolla el INDECOPI, de

conformidad con lo establecido en el literal c) del artículo 72-C del Reglamento de Organización y
Funciones del INDECOPI, aprobado por Decreto Supremo 09-2009-PCM y modificado por Decreto
Supremo. 107-2012-PCM, la Gerencia de Supervisión y Fiscalización tiene entre sus funciones apoyar
en la realización de acciones de supervisión, a fin de asegurar el cumplimiento de las obligaciones
legales y contractuales, por parte de quienes realizan actividades sujetas a la competencia del
INDECOPI.

Adicionalmente, se establece en el literal g) de la referida disposición, que la Gerencia de Supervisión y

Fiscalización presta apoyo técnico legal y de ejecución, en el ejercicio de las facultades de supervisión
y fiscalización en las actividades económicas que los Órganos Resolutivos y Secretarías Técnicas del
INDECOPI determinen.

Todo lo antes dicho sobre el rol del INDECOPI sirve de preámbulo para la regulación del Libro de
Reclamaciones sobre la entrega de información que hace el proveedor. Al respecto, a diferencia de lo
regulado en el Reglamento del Libro de Reclamaciones derogado, el vigente señala que el INDECOPI
podrá requerir al proveedor la información necesaria a efectos de supervisar el cumplimiento de la
norma. El Reglamento considera además que su requerimiento también se puede realizar dentro de las
labores de supervisión.

Citamos a José Mallma (2011:34-35) quien se aproxima a la actividad del INDECOPI en el Libro de
Reclamaciones al señalar que “una parte esencial de este tipo de regulaciones es la revisión y
fiscalización de la autoridad administrativa del contenido del libro y hojas de reclamación, la cual se
realiza en vía ordinaria mediante la remisión y extraordinaria por la inspección. El Reglamento prevé
ambas formas.

f) Conservación de la información
La conservación de información es una responsabilidad ex post del proveedor dispuesta en el artículo
12 del Reglamento del Libro de Reclamaciones. El dispositivo señala que las hojas del Libro de
Reclamaciones se conservan por dos años como mínimo, contados desde la fecha en que fue
interpuesto el reclamo o queja, plazo acorde con el de la prescripción establecida en el Código7.

8. Introduccion de mejoras en el reglamento del libro de reclamaciones

El objetivo de las modificaciones al Reglamento del Libro de Reclamaciones podemos trazarlo a partir
de las siguientes consideraciones:

6
La estructura orgánica del INDECOPI evidencia que la institución es más que una agencia de competencia dado que no
solo busca proteger y promover la libre y leal competencia desde la Comisión de Defensa de la Libre Competencia, sino a
través de otros Órganos Resolutivos cuya actuación es fundamental para ello.
7
De acuerdo con el artículo 121 del Código de Protección y Defensa del Consumidor, las infracciones dispuestas en su texto
prescriben a los dos (02) años contados a partir del día en que la infracción se hubiera cometido o desde que cesó, si fuera
una infracción continuada.
10
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- Posicionar el Libro de Reclamaciones como un instrumento para ejercer el derecho de reclamo en

los consumidores.
- Facilitar el cumplimiento del Reglamento por parte de los proveedores.
- Prevenir el incumplimiento del Reglamento del Libro de Reclamaciones.
- Salvaguardar el derecho a reclamar de los consumidores.
- Facilitar la labor de fiscalización.
- Estandarizar el formato de la hoja del Libro de Reclamaciones.

a) De las actividades de transporte

El vigente Reglamento incorpora nuevas medidas del uso del Libro de Reclamaciones en caso de
proveedores que desarrollen actividad de transporte, de este modo, el artículo 2-A del Reglamento del
Libro de Reclamaciones dispone que:

“Los proveedores que desarrollen actividades de transporte de pasajeros Los proveedores que
desarrollen actividades de transporte público urbano de pasajeros, transporte terrestre interprovincial,
transporte terrestre internacional, transporte fluvial deberán habilitar un número telefónico y cualquier
otro medio alternativo que permita el ingreso y registro de quejas y reclamos a distancia (correo
electrónico, página web, mensaje de texto, etc.), sin perjuicio de la obligación de implementar un Libro
de Reclamaciones en sus establecimientos comerciales abiertos al público. Para tales efectos los
proveedores de los servicios antes señalados difundirán de manera visible dentro de cada unidad de
transporte el número telefónico y el medio alternativo elegido para la recepción de quejas y reclamos.

Toda queja y reclamo formulado deberá ser ingresado en forma inmediata por el proveedor en el Libro
de Reclamaciones, sea este de naturaleza física o virtual, según corresponda, y cumplir con lo
establecido en el presente Reglamento. Durante la recepción del reclamo, el proveedor proporcionará al
consumidor un código correlativo de identificación. Los proveedores que desarrollen actividades de
transporte aéreo de pasajeros deberán poner a disposición un Libro de Reclamaciones físico o virtual en
las áreas previas al embarque y posteriores al desembarque en los que preste algún servicio a los
usuarios, sin perjuicio de la obligación de implementar y difundir un Libro de Reclamaciones en sus
establecimientos comerciales abiertos al público en donde se realiza la contratación del servicio.
Adicionalmente podrá implementar cualquier otro medio alternativo que permita el ingreso y registro
de quejas y reclamos a distancia.”

b) El Libro de Reclamaciones de Respaldo

El vigente Reglamento del Libro de Reclamaciones contempla entre otras novedades, el uso de un
Libro de Reclamaciones de Respaldo para aquellos que cuenten con un Libro de Reclamaciones virtual,
toda vez que la medida garantiza una protección de los datos que formen parte del acervo documental
ante problemas de índole informático a los que se ve expuesto.

c) El Libro de Reclamaciones para proveedores virtuales

En igual camino, ahora la normativa ha dejado sentado claramente en caso de proveedores virtuales, su
Libro de Reclamaciones de igual naturaleza deberá estar alojado en la página de inicio de portal web
diseñado para establecer las relaciones de consumo.

d) La Medida Preventiva
En el numeral 2.2 del artículo 2º del Decreto Legislativo 1033 se establece que para el cumplimiento de
sus funciones, el INDECOPI se encuentra facultado, entre otros, para ordenar medidas preventivas. En
tal sentido, se consideró conveniente imponer por una única vez este tipo de medidas administrativas a
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XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú, 10- 13 nov. 2015

aquellos proveedores que por primera vez cometan la infracción y hayan sido calificados como Micro
Empresas teniendo en cuenta que de acuerdo al artículo 4º de la Ley 28015, Ley de Promoción y
Formalización de la Micro y Pequeña Empresa, el Estado promueve un entorno favorable para la
creación, formalización, desarrollo y competitividad de las Micro Empresas y el apoyo a los nuevos
emprendimientos.

La Medida Preventiva es una de las nuevas figuras de este vigente Reglamento, pues admite que
llevada a cabo una acción de supervisión y constatado algún incumplimiento de las obligaciones
vinculadas al Libro de Reclamaciones, de naturaleza formal, el INDECOPI impondrá a través de los
funcionarios a cargo de la verificación del cumplimiento, una medida preventiva mediante la cual se
dejará constancia de la advertencia de la comisión de la infracción y la posibilidad de aplicársele, de
persistir en ella, las sanciones que correspondan; siempre que se trate de la primera supervisión que se
realice al proveedor y que sea micro empresa.

Asimismo, se establece que en caso el proveedor cuente con más de un establecimiento comercial, la
medida preventiva se entenderá impuesta respecto del total de ellos, por lo que la acreditación del
cumplimiento de la obligación deberá realizarse respecto de todos los establecimientos.

e) Sistema Controla tus Reclamos

Finalmente, el Reglamento del Libro de Reclamaciones hoy en día contempla el uso de un Sistema de
Reportes de reclamaciones denominado “Controla tus Reclamos”, cuya información que ella contenga
tiene cualidad de declaración jurada.

El Sistema de Reportes de Reclamaciones tiene por objetivo que los proveedores reporten los reclamos
y quejas interpuestas por los consumidores en el Libro de Reclamaciones, a través de un aplicativo
informático.

El Sistema de Reportes de Reclamaciones es un mecanismo que permitirá al INDECOPI acceder a

información importante y permanente sobre los reclamos y quejas presentados por los consumidores,
de tal manera que pueda desarrollar eficaz y eficientemente sus funciones de supervisión y
fiscalización, mejorando sustancialmente la probabilidad de detección.

Los obligados a efectuar los reportes a través del Sistema de Reportes de Reclamaciones son los
proveedores cuyos ingresos en un ejercicio fiscal superaron las tres mil (3000) Unidades Impositivas
Tributarias vigentes a dicho ejercicio. Al respecto, cabe señalar que las posibles afectaciones de los
derechos de los consumidores por parte de los grandes proveedores generan potencialmente un mayor
impacto. En ese sentido, el Sistema de Reportes de Reclamaciones permitirá al INDECOPI monitorear,
evaluar y adoptar oportunamente las acciones correspondientes frente a las conductas de los
proveedores que afecten estos derechos, optimizando la supervisión y fiscalización.

El monto de ingresos tomado como base para identificar a los proveedores obligados a reportar a través
del Sistema de Reportes de Reclamaciones, se obtuvo a partir de una estratificación de empresas
considerando a aquellas con la mayor cantidad de denuncias y el mayor nivel de ingresos,
identificándose que el valor mínimo de ingresos entre el conjunto de proveedores se encuentra
alrededor de las tres mil (3000) Unidades Impositivas Tributarias.

El análisis fue realizado a partir de una diagnostico efectuado por el INDECOPI, de las denuncias y
reclamos presentados a través del Servicio de Atención al Ciudadano y los órganos resolutivos de
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primera instancia en materia de protección al consumidor y los resultados obtenidos muestran que más
del 85% de proveedores respecto de los cuales los consumidores han mostrado disconformidad,
cuentan con una facturación mayor a 3000 UIT.

f) Régimen sancionador
Finalmente, en el marco del vigente Reglamento del Libro de Reclamaciones se incluyó su respectivo
régimen sancionador a través de una previa propuesta metodológica, y teniendo en consideración que
las obligaciones derivadas del Libro de Reclamaciones están vinculadas al ejercicio del derecho a
reclamo. De una revisión de resoluciones impuestas por obligaciones respecto del Libro de
Reclamaciones, la norma hoy en día supone factores que simplifiquen el cálculo final de la multa,
garantizando a su vez que la sanción guarde relación con el tamaño de la empresa, asegurando su
proporcionalidad, dando mayor predictibilidad y mejorando el carácter disuasivo de la sanción.

Conclusiones
 El Código de Protección y Defensa del Consumidor crea la obligación de cargo de los los
proveedores de bienes y servicios que realizan transacciones a consumidores finales de contar con un
Libro de Reclamaciones y un Aviso que anuncie su existencia.

 El Libro de Reclamaciones es un mecanismo que persigue reducir significativamente los conflictos

que ocurren en una relación de consumo y que contribuye a incrementar la eficiencia del mercado pues
favorece a todos los sujetos que en él se encuentren, es decir, a los consumidores porque los empodera
al tiempo de exigir que sus reclamos se resuelvan rápidamente y; a los proveedores, porque su manejo
se ha convertido en un efectivo mecanismo que los acerca a conocer la marcha de su negocio.

 El objetivo del Libro de Reclamaciones es el de garantizar el derecho de los consumidores en la

relación de consumo que mantenga con sus proveedores, a través de un procedimiento uniforme de
reclamación cuya lógica está referida a la posibilidad de que el consumidor interponga su reclamo o
queja y, que obtenga una respuesta del proveedor.

 El Libro de Reclamaciones consigue que los consumidores tengan claros los alcances de sus
derechos en lo que corresponde a la interposición de un reclamo.

 La actual normativa referida al Libro de Reclamaciones, tiene propósitos puntuales y todo dirigidos
a su fortalecimiento como instrumento para ejercer el derecho de reclamo en los consumidores.

Bibliografía
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consumidor?, en Actualidad Jurídica Nº 208, marzo
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Reclamaciones del Código de Protección y Defensa del Consumidor.
Decreto Supremo 006-2014-PCM, Decreto Supremo que modifica el Reglamento del Libro de
Reclamaciones del Código de Protección y Defensa del Consumidor aprobado por Decreto
Supremo Nº 011-2011-PCM.

Reseña biográfica
Aracelly Laca Ramos
Abogada de la Universidad de Lima; Máster en Derecho Empresarial por la misma Universidad.
Cuenta con estudios de maestría en Administración Pública por el Instituto Universitario de
Investigación Ortega y Gasset, adscrito a la Universidad Complutense de Madrid, en Convenio con la
Escuela de Post grado de la Universidad Continental y estudios de Post Grado en Derecho
Administrativo, en la Universidad de Salamanca. Ha cursado el Programa de Desarrollo Directivo por
la Escuela de Dirección de la Universidad de Piura, así como diversos Programas Especializados para
Ejecutivos relativos al Marketing en ESAN. Es miembro de la Comisión de Protección al Consumidor
de Lima Norte - Indecopi. Se ha desempeñado como Asesora Técnica de Alta Dirección del Ministerio
de Justicia, Asesora de Alta Dirección y Asesora-coordinadora de Asesores del Ministerio del Interior;
Gerente General (e) y Gerente Legal de la Comisión de Promoción del Perú – Promperú. Actualmente
es Directora Ejecutiva de la Comisión de Promoción del Perú para la Exportación y el Turismo –
Promperú.

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