El impacto de la Primera Guerra Mundial sobre la economía chilena y los Ingresos y

egresos del Estado ¿Fue la economía nacional la más afectada por el conflicto bélico?

Víctor Tapia Godoy.

Universidad de Valparaíso Chile.
Becario Proyecto CONICYT “Estado Ciudadanía y Atraso Económico. La contribución de la
historia económica a la comprensión del desarrollo chileno en el siglo XX”.

1. Introducción.
La historia económica de América Latina se ha visto en distintas oportunidades favorecida y
perjudicada por su vinculación con el exterior. En este sentido, la primera globalización brindó
importantes oportunidades de crecimiento y modernización, gracias al comercio internacional.
Sin embargo, al mismo tiempo, abrió la puerta para que vicisitudes externas impactaran al
interior de las economías de la región. El estallido de la Primera Guerra Mundial fue ciertamente
uno de esos últimos fenómenos, dicho conflicto supuso la interrupción en la forma que la
economía mundial se ido había estructurando a lo largo del último cuarto del siglo XIX.

Los amplios alcances que supuso la conflagración, no obstante, variaron para cada país de
Latinoamérica y lo mismo puede decirse respecto a las respuestas que se adoptaron para revertir
sus efectos. Lo anterior se explica por los productos con los cuales se verificó el vínculo con las
potencias y a las posibilidades que estos tenían de aprovechar la coyuntura que suponía la
contienda.

Dado este contexto, el presente trabajo tiene por objetivo estudiar el impacto que la Primera
Guerra mundial ocasionó sobre la economía chilena (medida en términos de PIB), los ingresos y
egresos del Estado. Se plantea como hipótesis que el impacto del estallido y desarrollo de las
hostilidades en Europa fue experimentado, en mayor medida, en las entradas y por sobre todo en
los egresos del Estado chileno, los que nunca recuperaron a lo largo del conflicto los niveles de
preguerra, antes que la economía la cual, luego de un comienzo difícil, pudo recobrar e incluso
superar, aunque marginalmente, las cifras anteriores a la conflagración.

Para la comprobación de la misma, se hará uso de fuentes cualitativas, comprendidas por

artículos de prensa extraídos del diario El Mercurio de Valparaíso, los diarios de sesiones de la
Cámara de Diputados y de Senadores, leyes dictadas en la coyuntura y publicaciones de otro tipo
que importantes personalidades de la época escribieron, además de la bibliografía que refiere al
período en cuestión y en particular a la guerra y en la cual gran importancia adquiere la obra de
Bill Albert: South America and the First World War. The impact of the war on Brazil, Argentina,
Peru and Chile. En lo que respecta a las fuentes cualitativas, se hace empleo del documento de
trabajo titulado: Economía Chilena 1810-1995. Cuentas Fiscales. Elaborado por Gert, Wagner,
José, Jofré y Rolf, Lüders y publicado por el Instituto de Economía de la Pontificia Universidad
Católica de Chile.

En lo que concierne a la estructura, este trabajo consta de dos secciones, estando la última
subdividida en dos apartados, más una conclusión. En la primera de ellas se compara cómo la
guerra afectó a los ingresos y egresos del estado por un lado y a la economía chilena por otro. Se
presenta así evidencia de cómo la economía pudo recuperarse del impacto de la guerra, no así las
entradas y gastos fiscales.

La segunda parte aborda, separadamente, la repercusión del conflicto bélico en las “rentas” y en
los desembolsos estatales. Se muestra de esta manera los principales rubros, que en cada caso,
vieron mayores modificaciones a causa del conflicto. Se indica en este apartado, que fueron los
expendios del Estado de Chile los más perjudicados con la guerra, en cuanto los gobiernos de la
época llevaron adelante una restricción del gasto público. Junto a ello, se señala que las medidas
planteadas por el gobierno, y aprobadas por el Congreso, concretamente la promulgación de
nuevos impuestos, no contribuyeron a generar cambios trascendentes en la estructura de
ingresos, por cuanto el fisco seguía dependiendo del impuesto a la exportación de salitre.
 2. La Guerra Europea, efectos sobre la Economía, Ingresos y Egresos del Estado:
Una comparación.
Cuando los cablegramas informaron, durante los primeros días de agosto de 1914, acerca de las
mutuas declaraciones de guerra entre las principales potencias europeas se estaba asistiendo al
fin de una época. La Primera Guerra Mundial puso término a un período de importante
crecimiento económico e intensificación de los vínculos comerciales a escala planetaria, de ahí
que su estallido en el viejo continente, y la subsecuente alteración de las bases en las cuales se
había ido estructurando la economía internacional, no fueron indiferentes para los países
latinoamericanos, dadas las relaciones de intercambio económico que sostenían, principalmente,
con las naciones involucradas en las hostilidades, sintiendo prontamente sus efecto.

“En agosto de 1914 hubo un virtual colapso total de la infraestructura financiera y

comercial en la cual se sustentó el comercio mundial y sobre el que América Latina
se apoyó tanto. Ninguno de los servicios básicos podía ser fácilmente encontrado.
Los transportes marítimos y seguros llegaron a ser escasos y caros, los bancos
cerraron sus puertas, el capital y crédito completamente difíciles de conseguir, y
desaparecieron las libras esterlinas. No sorpresivamente, el comercio de exportación
e importación estaban casi suspendidos. En consecuencia las finanzas
gubernamentales, el comercio local, el suministro de comida y combustible, la
producción industrial y el empleo fueron severamente afectados1.

Chile no escapó al escenario anterior, la guerra se tradujo en la pérdida de los mercados europeos
e indujo crisis que hizo disminuir los envíos de salitre al extranjero en una proporción
importante, tal como se indica el cuadro siguiente.

1
Albert, Bill, South America and the First World War. The impact of the war on Brazil, Argentina, Peru and Chile,
London, Cambridge University Press, 2002, P. 37.
 Cuadro I
Producción de Nitratos, trabajadores, exportación y precios 1912-
1920

Años Oficinas Trabajadores Producción Exportación Exportació Precio (por Precio (por
Productoras (toneladas (toneladas n (pesos de quintal en quintal en
métricas) métricas) 18d Chile) Lóndres)

1912 118 47800 2586 2493 297713 8s 11s1d

1913 127 53161 2772 2738 310489 7s10d 11s1d

1914 137 43979 2463 1847 217025 7s 19s2d

1915 116 45506 1755 2023 225386 7s4d 12s8d

1916 123 53470 2913 2980 358614 7s7d 17s9d

1917 129 56378 3001 2776 488391 11s2d -

1918 125 56981 2859 2919 532324 11s9d -

1919 125 46245 1703 804 127077 9s8d -

1920 97 Nd 2524 2746 535602 13s8d 14s11d

Fuente: Albert, Bill: South America and the First World War. The Impact of the war on Brazil, Argentina, Peru and
Chile, P. 97.
Como es posible advertir, la exportación y valores de exportación disminuyeron en 1914
respecto a 1913, último año de normalidad, en un 32,5% y 30,1% respectivamente. Sin embargo,
la cantidad de hombres trabajando y la producción no descendió en proporciones similares,
17,3% y 11,2% cada una, con lo cual se generó stock de nitratos que llevaron al gobierno a
buscar la aprobación del Congreso de un Proyecto de Ley (ley N° 2918) que iba en apoyo a la
industria del salitre a fin que ésta no paralizara las faenas agravando con ello la delicada
situación2.

2
Vial, Gonzalo, Historia de Chile (1891-1973) Vol. II, Santiago, Santillana, 1982, P. 536. Collier, Simon,
Sater, William, Historia de Chile 1808-1994, Madrid, Cambridge University Press, 1998, P.154.
 “En esta situación [el cierre de oficinas salitreras] creo que el Gobierno debe acudir
con medidas inmediatas y prácticas en auxilio de esa industria que es la principal
fuente de recursos del país.”3

Cabe hacer notar que medidas de este tipo, planteadas y comenzadas a discutir al calor de los
acontecimientos en Europa, consideraban las preocupaciones que ya habían sido expresadas en la
víspera del estallido de las hostilidades, inclusive por miembros de la sociedad civil en ciudades
como Valparaíso.

“Convulsionada Europa, como lo estamos temiendo, nuestra vida de nación, tan

íntimamente ligada a ella, recibirá un golpe funesto, no sólo por lo grande, sino por
lo inmediato.

Vivimos una vida artificial, de entradas extraordinarias, no de las normales. No

producimos nuestros consumos. Nuestro pan se está haciendo de harina importada; la
carne que consumimos nos viene de afuera. Sin la renta del salitre y de las demás
importaciones no podremos subsistir: su restricción obraría en el acto en toda la
economía nacional y muy especialmente en la administración pública.”4

La cita anterior resume a grandes rasgos los temores que se estaban gestando debido a la
coyuntura en los círculos política y socialmente importantes del país, algunos de los cuales no
tardarían en cumplirse. La conflagración europea causó un hondo impacto dentro de la economía
nacional, pero sus efectos no se distribuirían de la misma forma en el tiempo ni en todos los
aspectos, pues:

“El impacto a corto plazo de la disrupción del mercado de bienes pronto fue rebasado
por el paso de los principales países industriales a una economía de guerra. Aumentó
brutalmente la demanda de materias primas estratégicas (como cobre y petróleo), y
las potencias aliadas proporcionaron barcos de carga”5

La eliminación de la hipótesis de una guerra de corta duración, al estilo franco-prusiana, hizo que
en un relativamente corto período de tiempo se produjera el tránsito de un período de crisis a uno

3
CSSO, 3 de Agosto de 1914, P.453.
4
El Mercurio de Valparaíso, sábado 1 de agosto de 1914. P. 3
5
Bulmer-Thomas, Victor, La Historia Económica de América Latina desde la Independencia, México, FCE, 1994,
P. 187.
de prosperidad, sustentado en el aumento de los envíos de nitratos6 al exterior por el uso de esta
sustancia en la fabricación de explosivos, reflejándose aquello en el empleo y en el precio de la
sustancia. Sin embargo, la recuperación de las exportaciones, y con ello de la economía nacional,
no tuvo su réplica por el lado de las importaciones las cuales, si bien experimentaron cierta
mejoría del shock inicial nunca pudieron, a lo largo de las hostilidades, recobrar sus niveles de
preguerra7 volviéndose de este modo en un hecho decisivo para que los efectos negativos de
comienzos de la guerra permanecieran anclados sobre los ingresos del Fisco.

Cuadro II
Ingreso Fiscal Total, Gasto Fiscal Gobierno Central y PIB
(Millones de Pesos de 1995)

Gasto Fiscal
Ingreso
Años Gobierno PIB
Fiscal Total
Central
1.911 194.832 259.933 1.965.049
1.912 236.383 303.672 2.043.105
1.913 210.020 256.338 2.080.553
1.914 162.080 209.119 1.758.134
1.915 134.724 170.985 1.701.537
1.916 185.497 165.021 2.085.824
1.917 156.094 145.810 2.130.720
1.918 161.746 146.431 2.157.838
Fuentes: Ingreso y Gasto Fiscal: Wagner, Gert, José, Jofré, Lüders, Rolf, Economía Chilena 1810-1995. Cuentas
Fiscales, Instituto de Economía UC, Documento de Trabajo n° 188, diciembre 2000, PP. 207, 208 y 461,462. PIB:
Braun, Juan, Braun, Matías, Briones, Ignacio, Díaz, José. Economía Chilena Estadísticas Históricas, Instituto de
Economía UC, Documento de Trabajo n° 187, enero 2000, P. 24,25.
El cuadro IV nos indica, grosso modo, que tras una importante caída durante 1914-1915, el PIB
en 1916 recupera y aún sobrepasa, aunque marginalmente, el valor de preguerra. Dicha situación
no ocurrió con el ingreso y gasto fiscal los cuales en 1915 respecto 1913 representaban el
64,15% y 66,70% respectivamente, cayendo a valores aún inferiores a 1911. Incluso más, si se
atiende bien a este cuadro se aprecia cómo a lo largo de todo el conflicto bélico tanto las entradas
como desembolsos del fisco no recuperan sus valores anteriores al estallido de la conflagración
en Europa, pues en 1918 estos ascendían a un 77,01% y 57,12% cada uno. El mismo escenario es

6
Albert, Bill, Óp. Cit., P. 95.
7
Albert, Bill, Óp. Cit., P. 103.
factible apreciar si se toma atención a las tasas de crecimiento anual acumuladas; para el período
1914-1918, el PIB se expande a un ritmo de 5,25% contrariamente a lo que sucede con el ingreso
y gasto fiscal que disminuyen en un 0,05% y 8,52% cada uno.

Al analizar las distintas crisis económicas y fiscales que el país ha experimentado a lo largo de su
trayectoria histórica otros autores han contribuido a entregar más evidencias respecto a los
alcances de la Gran Guerra8. Nuevamente se puede apreciar cómo la economía, cuantificada en
PIB per cápita, es afectada en menor medida por la crisis de la guerra, tanto en proporción y
tiempo, que las entradas y gastos del Estado per cápita. La disminución experimentada por el
Producto Interno Bruto pc fue de un 20.3% para el período que transcurre entre 1914-1915 frente
al -45,2% del IFpc durante 1913-1915 y -55% del GFpc entre 1913-1917. El hecho por el cual el
ingreso tuvo un comportamiento distinto del gasto puede ser atribuido a la reactivación del
comercio de exportación y al éxito de algunas medidas para percibir otros recursos, por otro lado
el que tanto las entradas como los egresos fiscales se vean afectados desde antes del estallido del
conflicto (1913) se inserta dentro de la misma lógica que, finalmente, llevó al estallido de la
guerra en 1914: la inestabilidad política existente en Europa, específicamente las guerras
balcánicas9.

La tremenda sensibilidad que tanto ingresos como gastos, medidos en términos absolutos como
relativos, muestran frente a las fluctuaciones del comercio internacional delata el carácter pro-
cíclico respecto al comercio exterior10. Esta situación no debe sorprender en modo alguno, toda
vez que los principales rubros de ingresos para el Estado provenían de la exportación de nitratos
(recursos naturales mineros) y de los derechos de importación.

Surge en este punto la pregunta siguiente ¿por qué, a pesar de la recuperación de los envíos de
nitratos, la crisis fue menor en la economía antes que en los aspectos fiscales? La respuesta a esta
interrogante está dada en que la mejoría de las exportaciones y de las entradas aparejadas no fue
lo suficientemente grande como para compensar los aún bajos valores de importaciones 11. De
este modo toma forma lo que puede ser caracterizado como una crisis fiscal larga12,

8
Wagner, Gert, José, Jofré, Lüders, Rolf, Ó. Cit., PP. 39-42.
9
Albert, Bill, Óp. Cit. P. 37.
10
Bulmer-Thomas, Victor, Óp. Cit., P.
11
Albert, Bill, Óp. Cit., P. 103.
12
Wagner, Gert, José, Jofré, Lüders, Rolf, Óp. Cit., P. Se Aplica en este caso la definición de crisis económica
entendida como “una caída del ingreso (gasto) fiscal per cápita, durante la fase decreciente del ciclo”. De esta forma,
“una crisis larga” es aquella en que el PIB per cápita cae durante más de un año; en caso contrario, es decir, “si la
principalmente advertida por el lado del egreso, significando el debilitamiento del Estado en su
rol de agente económico en cuanto captor de recursos, demandante y suministrador de bienes y
servicios. La limitación forzosa de dineros obliga a desarrollar una política de restricción
presupuestaria (pro-ciclicidad) a fin de controlar el desembolso público, disminuyendo así el
aporte del Estado al aumento de la demanda agregada.

Cuadro III
Ingreso Fiscal Total y Gasto Fiscal como Porcentajes del PIB
(1911-1918)

Ingreso Gasto Fiscal

Total como como % del
% del PIB PIB
Años
1911 9,91 13,23
1912 11,57 14,86
1913 10,09 12,32
1914 9,22 11,89
1915 7,92 10,05
1916 8,89 7,91
1917 7,33 6,84
1918 7,50 6,79
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos contenidos en Wagner, Gert, José, Jofré, Lüders, Rolf, Economía
Chilena 1810-1995. Cuentas Fiscales, Instituto de Economía UC, Documento de Trabajo n° 188, diciembre 2000,
PP 207, 208 y 461,462. PIB: Braun, Juan, Braun, Matías, Briones, Ignacio, Díaz, José. Economía Chilena
Estadísticas Históricas, Instituto de Economía UC, Documento de Trabajo n° 187, enero 2000, P. 24,25.

El cuadro V muestra la proporción de distintos ítems en relación al PIB. En ella se demuestra

cómo la divergencia en el crecimiento de este último y el de los agregados que se muestran llevó
a que estos perdieran participación en el producto interno bruto. Este hecho resulta aún más
dramático para el caso del gasto fiscal; aquel experimentó la mayor pérdida de participación no
sólo a causa del crecimiento del PIB sino, y más importante aún, por las políticas de austeridad
que los gobiernos de la época llevaron adelante para contemporizar con el contexto.

caída es sólo por un año, pero con una tasa superior o igual a 1,06 por ciento recibe el nombre crisis corta”. Véase:
Díaz, J. et al., Economía Chilena 1810-1995: Evolución Cuantitativa del producto Total y Sectorial, Santiago,
Instituto de Economía UC, Documento de trabajo n° 187diciembre 1998 capítulo VII.
 2.1. La Guerra y su repercusión en los Egresos e Ingresos Fiscales.

Con la amenaza y luego estallido de la guerra, una honda preocupación surgió respecto a la
percepción de ingresos del Estado para cumplir sus compromisos. El ánimo de la opinión que se
hacía pública a través de los periódicos mostraba un fuerte sentido catastrofista, tomando de
conciencia de la coyuntura crítica a la cual el país se vería arrastrado y las consecuencias que
acarrearía:

“la falta de entradas del Fisco, lo deja sin medios para pagar sus empleados, el
ejército, la marina y las policías. Sin dinero para dar trabajo a los desocupados y sin
tener con qué atenderá sus compromisos”13

La principal preocupación existente en esta clase de comentarios apuntaba a la falta de recursos

por parte del Estado para cumplir con sus obligaciones como también prestar ayuda en caso que
fuera necesario. Alimentaba esta incertidumbre la incógnita sobre la duración del conflicto,
algunas voces creían que esta confrontación sería de rápido desenlace en cambio otros vacilaban
al respecto. Lo cierto, es que a medida que la ilusión de los primeros se desvanecía se hizo
necesario llevar adelante una búsqueda de recursos para el erario público, lo cual iría en
complemento con el control de gastos que prontamente el gobierno de Ramón Barros Luco
desarrolló

2.1.2 La Guerra y los Gastos14

Días después del estallido de la guerra en el viejo continente, el Mercurio de Valparaíso

destacaba una circular que el Ministro de Hacienda dirigió a las oficinas dependientes de dicha
cartera.

“…indicándoles la necesidad de estudiar con toda atención las economías que

pueden introducirse en sus gastos anuales, a fin de contribuir al plan general que
informa los procedimientos del gobierno”15.

El contexto vigente hacía imperioso el ajuste de gastos por cuanto existía plena conciencia de los
graves efectos que se cernirían sobre los ingresos del Estado debido a la interrupción del
comercio. En efecto, dada la alta proporción que el impuesto sobre la exportación de salitre

13
Mercurio de Valparaíso, 4 agosto de 1914, P. 5.
14
Debido a la fuente con la cual se trabajó, las cifras que en adelante se entregan no incluyen los egresos por
concepto de pago de deuda pública. Wagner, Gert, Jofré, José, Lüders, Rolf, Óp. Cit., P. 7,8.
15
Mercurio de Valparaíso, miércoles 12 de agosto de 1914, P. 6.
significó del ingreso Fiscal total resultaba lógico imponer medidas tendientes a reducir el gasto
público pues, el cierre de los mercados exteriores necesariamente se traduciría en una menor
recaudación, más aún al considerar que los ejercicios financieros del Estado en los años
precedentes arrojaron déficits, situación que se aseguraba, sin mediar la guerra, se repetiría en
1914.

Sin embargo, la necesidad de reducir los desembolsos del Estado, pese a ser una meta que
ameritó atenderse con prontitud, fue un desafío, al menos en los dos primeros años de guerra,
bastante difícil de cumplir, prueba de ello es que mientras el ingreso público varió en 1914
respecto 1913 en un 22,83%, el gasto lo hizo en un 18,42%, tendencia que se repitió en 1915 año
en el cual las entradas del Estado equivalían al 64,15% de 1913 en comparación al 66,70% del
expendio público. El gráfico siguiente muestra dicha situación.

Gráfico I

Ingreso Fiscal Total y Gasto Fiscal Total (1911-1918)

350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
1911 1912 1913 1914 1915 1916 1917 1918

Ingreso Fiscal Total Gasto Fiscal

Fuente: elaboración propia a partir de los datos contenidos en Wagner, Gert, José, Jofré, Lüders, Rolf, Economía
Chilena 1810-1995. Cuentas Fiscales, Instituto de Economía UC, Documento de Trabajo n° 188, diciembre 2000,
PP 207,208 y 532,533
Las causas de esta lenta caída del gasto en comparación a los ingresos se relacionan, en cierta
parte, con algunos componentes de rigidez que exhibía el desembolso fiscal, siendo uno de sus
componentes el crecimiento del empleo público16. Por otro lado, y sin perjuicio de lo anterior, un
elemento que no puede ser despreciado son las presiones y peticiones que el gobierno debió
enfrentar para concurrir en ayuda de un sector que fue muy golpeado por la declaración del
conflicto, y que de no mediar auxilio ciertamente habría ocasionado un perjuicio aún más

16
Meller, Patricio, Un Siglo de Economía Política de Chile (1890-1990), Santiago, Andrés Bello, 1996., P. 28.
grande: la industria del Salitre. Apenas declaradas las hostilidades en Europa, el Ejecutivo se dio
a la tarea de desarrollar y hacer aprobar, no sin ciertas dificultades, un proyecto de ley que
concedió préstamos a los propietarios de oficinas nitreras a fin que se mantuvieran en
operaciones (Ley 2918)17. Del mismo modo, pero algo más tardío, se sancionó otra iniciativa
legal por la que se disponía de fondos para atender al pago de transporte y alimento de
trabajadores desocupados (Ley 2946)18.

Estos desembolsos se enmarcaron dentro de un conjunto de disposiciones que el Gobierno de

turno pretendía llevar a la práctica, con el objeto de paliar los efectos causados por la guerra. Las
cuales, sin embargo, debieron enfrentarse con la reticencia del Ministro de Hacienda, Ricardo
Salas Edwards, que no veía con buenos ojos una mayor intervención del Estado mediante
medidas de emergencia, siendo a su juicio necesario:

“revisar el gasto público autorizado a fin de armonizarlo con la situación vigente, de

lo contrario las consecuencias serían graves, en especial para los más vulnerables”19

Una política restrictiva de gasto fue la solución que el responsable de la Cartera de Hacienda
ofreció para el contexto que vivió el país, lo cual importó una disparidad de criterio que
finalmente le llevó a presentar su renuncia.

Lamentablemente no se dispone de cifras que permitan dimensionar, de forma específica, cuanto

significaron estos mayores desembolsos para el Erario Público; sin embargo, resulta válido
suponer que estos tuvieron una magnitud relevante como para justificar la salida del Ministro
Responsable de llevar las cuentas del Erario.

Sin perjuicio de lo anterior, las medidas de control de egresos públicos, que a propósito de las
hostilidades fueron adoptadas por la administración del Estado, marcaron un cambio de
importancia respecto a los años precedentes, por cuanto el país.

“…siguió un programa de gasto muy conservador y, excepto para los primeros años
del conflicto, no parece que el Estado inyectara mayores recursos a la economía”20.

17
Anguita, Ricardo, Leyes Promulgadas en Chile (vol. V) Santiago de Chile, Imprenta, Litografía y Encuadernación
Barcelona, 1912-1918, P. 128
18
Ibídem, P.138.
19
El Mercurio de Valparaíso, viernes 4 de septiembre de 1914, P. 5.
20
Albert, Bill. Óp. Cit., P. 160.
Aquí se encuentra uno de los aspectos más interesantes del impacto de la Primera Guerra
Mundial sobre las finanzas fiscales y que, paradójicamente, no ha sido destacado. En efecto,
algunos de los autores que pasan revista a los alcances de este conflicto sobre el país, suelen
concentrarse en la variación que sufrieron las entradas percibidas por el Estado, en su
hundimiento y posterior recuperación hacia fines de 1915, elemento explicativo principal para
los superávit conseguidos por el fisco desde 1916 hasta 191821, y dejan de lado la caída en los
desembolsos públicos a lo largo de todo el conflicto, lo cual importa un cambio asombroso
respecto a las décadas precedentes, en que el gasto corrientemente era más alto que las entradas
del Fisco.

La realización de “economías”, como eufemísticamente las autoridades y opinión pública

denominaron a los recortes del expendio público, fue el expediente principal que los Gobiernos
de la época utilizaron para ajustarse al contexto imperante, tanto más que la búsqueda practicada
para proveer al Estado con nuevos ingresos, ya que se condicionó el éxito de estos últimos a una
eficiente administración de los dineros del Erario.

“El señor ministro decía que había revisado las cuentas de la administración de los
últimos años y que había encontrado en ellas un derroche y un desorden espantosos.
Seguir imponiendo contribuciones para esto no es lógico”22

La tasa de crecimiento anual acumulada del gasto público para los cuatro años que duró el
conflicto fue de -8,52%, ejemplificando su abrupta caída para dicho período, mucho más fuerte
que la experimentada por el ingreso fiscal que para el mismo lapso de tiempo fue de un -0,05, es
decir, mientras el egreso estatal no paraba de caer las entradas para el Erario tendieron a tener
una relativa estabilidad, aunque con una pequeñísima tendencia decreciente. Este hecho no es
una cuestión menor, pues empuja a pensar que la disminución del gasto significó que el Estado
dejó de desempeñar algunas funciones que anteriormente estaba desarrollando; sin embargo,
pese a que un raciocinio de este tipo no parecer desacertado, algunas dosis de buena fortuna
permitieron que dicho escenario no se produjera totalmente.

En efecto, considerando que en el período previo al estallido del conflicto una de las funciones
que mayor proporción del gasto fiscal representaba eran las de índole económica, con un

21
Couyoumdjian, Juan Ricardo, Chile y Gran Bretaña durante la Primera Guerra Mundial y la Posguerra 1914-
1921, Santiago, Andrés Bello, PP.108-111.
22
CDSE n° 74, 16 de febrero de 1915, P. 1148.
24,57%, considerando valores promedios entre 1880-1913, su participación cayó a un11%, al
medir de la misma manera, entre 1914 y 1918.

La disminución que las funciones económicas sufrieron en el lapso de tiempo bajo estudio se
explica por la pérdida de importancia, dentro del total de gastos, del Ministerio de Obras
Públicas, que en 1914 vio reducidos sus expendios respecto a 1913 en un 42,30%, pasando a
representar de un 23,85% a un 10,68% del gasto fiscal total, niveles que no recuperó a lo largo
de toda la contienda, ya que en 1918 sus desembolsos representaron el 14,86% del nivel de 1913,
año en el cual dicho ministerio acaparó la totalidad de las inversiones o asignaciones que pueden
englobarse en esta categoría.

Lamentablemente no se dispone de cifras tan desagregadas como para adentrarnos en mayor

profundidad acerca de las variaciones de los desembolsos en Obras Públicas; sin embargo, una
de las razones por las cuales se explica el hecho que aquel ministerio haya reducido su
participación dentro del gasto público, se fundan en la culminación en 1914 del ferrocarril
longitudinal, con ello se dio término al gran esfuerzo de construcción de líneas férreas en el país,
quedando pendiente la construcción de pequeños ramales. Por otro lado, la carencia de
guarismos tan detallados nos imposibilita saber cuánto representó el plan de emergencia sobre el
gasto total de aquella repartición y por ende cuánto más habría disminuido en caso que no se
hubiese implementado. El gráfico siguiente nos ilustra la evolución que las distintas funciones
del gasto público experimentaron durante las hostilidades.
 Gráfico II

Gasto Fiscal 1913-1918

(Composición por Funciones)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1.913 1.914 1.915 1.916 1.917 1.918
Funciones Generales Funciones Sociales

Funciones Económicas No Asignables

Fuente: elaboración propia a partir de los datos contenidos en Wagner, Gert, José, Jofré, Lüders, Rolf, Economía
Chilena 1810-1995. Cuentas Fiscales, Instituto de Economía UC, Documento de Trabajo n° 188, diciembre 2000,
PP. 532-564.

Interesante es el escenario que se plantea de la ilustración precedente, en ella se puede observar

el mayor peso, dentro del total de dispendios, que fueron adquiriendo las funciones sociales
(conformadas exclusivamente por el Ministerio de Instrucción Pública) y las generales,
incremento que se verificó a costa de las funciones económicas y, en menor medida para el
primer caso, de las funciones generales, lo que se puede advertir al considerar las tasas de
crecimiento anual acumuladas para dichos años que alcanzaron cada una de ellas
respectivamente: -1,99%; -4,94% y -29,23%.

Por lo que respecta a la forma que asumieron las funciones generales dentro del egreso fiscal
total, podemos relacionar su evolución a una relativa inflexibilidad de ingreso, es decir, se redujo
hasta donde fue posible los desembolsos sujetos a esta categoría a fin de no comprometer la
función pública del Estado. Esto resulta aún más claro al visualizar en un gráfico el
comportamiento que tuvieron las distintas reparticiones pertenecientes a esta clase y considerar
sus tasas de crecimiento anual acumuladas.
 Gráfico III

Funciones Generales 1913-1918

(Composición por Repartición)
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

Ministerio del Interior Ministerio de Relaciones Exteriores

Ministerio de Hacienda Defensa (Ministerio de Guerra y Marina)
Ministerio de Justicia

Fuente: elaboración propia a partir de los datos contenidos en Wagner, Gert, José, Jofré, Lüders, Rolf, Economía
Chilena 1810-1995. Cuentas Fiscales, Instituto de Economía UC, Documento de Trabajo n° 188, diciembre 2000,
PP. 536, 539,542.
La figura muestra la variación que, por sobre todo, se dio dentro de dos reparticiones
pertenecientes a las funciones generales: Ministerio de Hacienda y Ministerio de Guerra y
Marina. Las restantes instituciones, en cambio, exhibieron una relativa estabilidad y donde las
oscilaciones que ocurrieron fueron dentro de pequeños márgenes, destacando entre ellas el leve
crecimiento de la Cartera Relaciones Exteriores en el gasto fiscal total, pues fue la única
Secretaría de Estado que experimentó durante el conflicto, suponiendo que a causa de las
necesidades ocasionadas por las hostilidades dada la neutralidad del país, de un aumento en sus
gastos. Al considerar las tasas de crecimiento anual acumuladas de cada uno de los organismos
señalados, el cuadro descrito resulta más nítido, siendo el Ministerio de Hacienda el más
afectado, seguido de Guerra y Marina, Ministerio de Interior y Secretaría de Justicia con tasas
negativas de

En lo que concierne a las tasas de crecimiento anual acumuladas estas fueron: -9,24%; -3,98%; -
1,99%; -1,02%; -0,55% y 2,64%, para los Ministerios de Hacienda, Guerra y Marina, Interior,
Justicia y Relaciones Exteriores respectivamente. Llama de inmediato la atención el hecho que
las dos Carteras que mostraron las mayores y menores variaciones en sus tasas de crecimiento
sean al mismo tiempo las que concentran una mayor proporción del gasto fiscal dentro de este
tipo de categoría, de esta forma, lo cual confirma que la reducción de expendios sólo fue posible
en aquellas áreas que tuvieran margen para hacerlo a fin que no vieran comprometido el
cumplimiento de los fines que como organizaciones tienen trazados.

Gráfico IV

Gasto Fiscal 1913-1918

(Composición por Ministerio)
100%

80%

60%

40%

20%

0%
1.913 1.914 1.915 1.916 1.917 1.918

Ministerio del Interior Ministerio de Relaciones Exteriores

Ministerio de Hacienda Defensa (Ministerio de Guerra y Marina)
Ministerio de Justicia Ministerio de Educación
Ministerio de Tierras y Colonización Ministerio de Obras Públicas
No Asignables

Fuente: elaboración propia a partir de los datos contenidos en Wagner, Gert, José, Jofré, Lüders, Rolf, Economía
Chilena 1810-1995. Cuentas Fiscales, Instituto de Economía UC, Documento de Trabajo n° 188, diciembre 2000,
PP 536, 539, 542,557.

La ilustración anterior se ofrece, a modo de resumen de lo ya indicado, en ella se puede observar

la evolución que siguieron durante el conflicto las distintas reparticiones públicas dentro de la
estructura de gastos del Estado, habida cuenta de un escenario decreciente de estos, de ahí que
las funciones que aparecen como mayormente destacadas son las que pueden ser entendidas
como funciones básicas del Estado.
2.1.3 La Guerra y los Ingresos23.

Al cierre del año 1914 se había producido una variación negativa de 22,83% en el ingreso fiscal
total respecto al año anterior, siendo el principal elemento explicativo de este descenso la
reducción de las entradas provenientes del salitre y de los impuestos indirectos, los cuales
anotaron disminuciones de 26,38% y 34,94% respectivamente. Este hecho no es un dato menor,
pues ambos rubros contribuían con el 85,4% del ingreso fiscal total de dicho año (48,79% y
36,61% respectivamente). En general, el ingreso del Estado permanecería relativamente
estancado, aunque con una tendencia decreciente, a lo largo de todo el conflicto bélico marcando
los años 1915 y 1916 el punto más bajo y alto dentro de este período.

Gráfico V.

Ingreso Fiscal Total (1911-1918)

250.000

200.000
Ingreso
150.000 Fiscal
Total
100.000 (1911-
1918)
50.000

0
1911 1912 1913 1914 1915 1916 1917 1918

Fuente: elaboración propia a partir de los datos contenidos en Wagner, Gert, José, Jofré, Lüders, Rolf, Economía
Chilena 1810-1995. Cuentas Fiscales, Instituto de Economía UC, Documento de Trabajo n° 188, diciembre 2000,
PP 207,208.

Una preocupación que desarrollaron los gobiernos durante este período fue, al tiempo que
reducir los gastos, acrecentar las entradas con el objeto de paliar la situación. No obstante
algunas de las medidas adoptadas en este sentido no presentaron gran originalidad, por cuanto
significaron aumentar la cuota de impuestos ya existentes a la vez que se trataron de
contribuciones indirectas, es decir, aquellas que afectan al consumo de bienes y servicios de las

23
Debido a la fuente con la cual se trabajó, los ingresos extraordinarios y en general las cifras de ingreso no
incluyen los fondos provenientes de los distintos empréstitos que el Estado de Chile contrato, correspondiendo por
tanto solo a entradas percibidas por los conceptos que en adelante se señala. Wagner, Gert, Jofré, José, Lüders, Rolf,
Óp. Cit., PP. 5,6.
personas de modo que no se estaba generando un cambio cualitativo en el régimen tributario
chileno. Por otro lado, la recurrencia al incremento de los aranceles de aduana era, desde antes
del estallido de la guerra, un fenómeno repetido, basta mencionar que en 1912 se sancionó la ley
n° 2641 que en los artículos 3° al 8° aumentaba los derechos de aduana y especificaba los fines
que cumpliría24.

Dados estos antecedentes y al complicado momento que las arcas del estado experimentaban, se
promulga en abril de 1916 la ley n° 3066, por la cual se establece un nuevo arancel aduanero que
no solamente eleva algunos gravámenes, sino también cambia la base de derechos ad valorem
por una tarifa específica a fin de mejorar la eficacia de la recolección 25. De igual forma, el 3 de
ese mismo mes se promulga la ley n° 3087, que introduce reformas a su símil n° 1515 (ley de
alcoholes) del año 1902; dicha disposición legislativa acrecentó la cuota en que las bebidas
alcohólicas se ven afectas al pago de contribución en beneficio fiscal e introduce otras clases de
bebidas al pago de ella.

Donde sí hubo una relativa originalidad fue en la instauración de impuestos directos en beneficio
fiscal. En este punto la guerra se transformó en un perfecto estímulo para la aprobación de los
proyectos de Impuesto de herencias (febrero de 1915) y contribución en beneficio fiscal y
municipal de la propiedad territorial edificada o no, los bienes muebles y los valores mobiliarios
(abril de 1916)26. Propuestas que se encontraban por largo tiempo empantanadas en el congreso
debido a que resultaban políticamente difíciles de aceptar. El mismo escenario generó el clima
que permitiría la aprobación de sucesivas leyes de carácter temporal (leyes n°2988 y n°3203), las
cuales permitieron que entre el año 1915 a 1917 el fisco percibiera ingresos por concepto de la
contribución municipal de haberes contenida en la ley de organización y atribuciones de las
municipalidades de 1891, mientras proseguía el trámite legislativo tendiente a hacer permanente

24
La ley en cuestión en su artículo 3° estipulaba un aumento del 5%, por un período de 3 años, sobre el avalúo de
internación de las mercancías contempladas en los artículos 1,2,3,4 y 5 de la ley 980 del 31 de diciembre de 1897.
En la misma proporción se aumentó en el artículo 4° las mercaderías consignadas en el artículo 7° de la normativa
del año 1897, exceptuando los insumos para impresión, máquinas para hilado y otros productos. Se instauraba
además, en el apartado 6° un gravamen de un 15% a los automóviles y carruajes. El artículo 7° extendía al territorio
de Magallanes el pago de aranceles en la forma estipulada por la ley 980 de diciembre de 1897, sobre productos
como alimentos para humanos y animales, alcoholes o sustancias para fabricarlos, suelas y artículos de cuero. El
aumento de los derechos de internación en los artículos 4°, 6° y 7°, a diferencia del 3° sería de carácter permanente.
El alza de las tarifas de aduana tenía por fines el servir al pago del déficit durante los tres primeros años desde la
puesta en vigencia de la ley, después de ese plazo se integrarían a las entradas del Fisco.
25
Albert, Bill, Óp. Cit., P. 157
26
Estos impuestos existían dentro de la legislación chilena; sin embargo, fueron eliminados durante la década de los
80 y 90 del siglo XIX debido a la importancia que comenzó a adquirir el ingreso proveniente de los nitratos.
para beneficio del fisco dicho impuesto. Otro recurso practicado, pero que no concitó el acuerdo
necesario para mantenerlo en el tiempo fue el que, por medio de la ley n° 2987 del 1 de marzo de
1915, fijó los descuentos que en dicho año se aplicarían sobre sueldos, gratificaciones,
asignaciones y pensiones pagados por el Estado. Medida que al decir de algunos constituye una
forma de impuesto sobre renta27.

Pese a los esfuerzos desplegados por Senadores Ángel Guarello (Demócrata), Vicente Reyes
(Liberal), Eliodoro Yáñez (Liberal), Malaquías Concha (Demócrata) y en su momento el propio
gobierno, el aporte de este tipo de contribuciones al total de ingresos sería modesto. Tal como lo
muestra el siguiente gráfico.

Gráfico VI

Ingreso Fiscal. Porcentajes de Participación de

Distintos Rubros de Ingreso (1911-1918)
100%
80%
60%
40%
20%
0%
1911 1912 1913 1914 1915 1916 1917 1918

Ingresos Recursos Naturales Mineros Impuestos Directos

Ingresos No Tributarios Ingresos Extraordinarios
Impuestos Indirectos Internos Impuestos Indirectos Externos

Fuente: elaboración propia a partir de los datos contenidos en Wagner, Gert, José, Jofré, Lüders, Rolf, Economía
Chilena 1810-1995. Cuentas Fiscales, Instituto de Economía UC, Documento de Trabajo n° 188, diciembre 2000,
PP 208.

El año en que estos impuestos entraron en vigencia marcó el punto de mayor aporte a los
ingresos totales, representando en forma global, es decir, considerados como un todo, un 9,38%.
Ahora bien, al examinarlos por categorías vemos que el rendimiento fue muy dispar, pues los
impuestos a la propiedad participaron con el 6,67% en comparación al 2,71% del gravamen a la
renta (el descuento contemplado por la ley 2987), pero incluso al interior de estas clasificaciones
las proporciones son distintas así, y concentrando la atención solamente en la contribución a la
27
Edwards, Alberto, Nuestro Régimen Tributario en los últimos 40 Años, Revista Chilena, 14 de Julio 1917, V.14.,
P. 349.
propiedad, vemos que la mayor aportación correspondió al canon a los haberes con el 5,95% y la
menor la que afecta a las herencias que representó un 0,05 del ingreso total del Estado. Un
aspecto a ser destacado es que el avance de esta clase de contribuciones no fue a costa de los
ingresos provenientes por la exportación de recursos naturales mineros, que para dicho año
cooperaba con el 56,67% del ingreso público total y del cual el 0,05% pertenecía al
recientemente creado (1915) impuesto al bórax, el avance se verificó sobre los impuestos
directos externos, es decir, sobre los impuestos indirectos externos, que en 1916 representaron el
47,27% del nivel de 1913.

En 1918 la importancia de las tasas directas había descendido; representaban globalmente el

5,04% de las entradas fiscales. Dicho fenómeno no se explica por un aumento importante de los
fondos del erario público ya que estos eran mayores en un 20,06% respecto 1915, sino más bien
a la propia baja de los ingresos percibidos por este concepto; 35,48% menores que en 1915. Gran
parte de la explicación del descenso en el aporte de esta clase de tributos radica por la no
continuación del descuento en los salarios y otros tipos de estipendios que pagaba el Estado,
mientras que la otra descansa en la disminución de la gabela de haberes, un 18,25% inferior al
año de su promulgación, y cuya merma no pudo ser compensada por el aumento en el
rendimiento del impuesto a las herencias, que fue de un 1373,97% en comparación a 1915.

Las disposiciones adoptadas, pese a que en su momento fueron pensadas para entregar mayor
estabilidad al ingreso fiscal, no cumplieron su cometido ya que, al año siguiente de ser
implementadas descendieron en un 52,38%, representando sólo el 3,24% del ingreso público y
obligando a buscar recursos extraordinarios, los cuales en 1916 capturaron el 8,66% de este
último. Es más su tasa de crecimiento anual acumulada para el período 1915-1918 fue de -
13,59%, lo que delata la ineficacia como solución a los problemas fiscales, puesto que los
ingresos asociados a la minería, aunque marginalmente, se expandieron en el período 1914-1918
en un 0,83%, aportando con el 53% a las entradas del Estado. Es indudable que algo no había
salido bien.
 Gráfico VII

Composición Ingreso Fiscal Total. Promedio 1914-

1918
3%

Impuestos Recursos
8% Naturales Mineros
Impuestos Directos

Impuestos Indirectos
24% Internos
53% Impuestos Indirectos
Externos
Ingresos No
8% Tributarios
4% Ingresos
Extraordinarios

Fuente: elaboración propia a partir de los datos contenidos en Wagner, Gert, José, Jofré, Lüders, Rolf, Economía
Chilena 1810-1995. Cuentas Fiscales, Instituto de Economía UC, Documento de Trabajo n° 188, diciembre 2000,
PP 208

3. Conclusiones.

A lo largo de la presente investigación se analizó el impacto que la Primera Guerra Mundial

ocasionó sobre los ingresos y egresos del Estado. En relación a este particular, la hipótesis de
trabajo fue la siguiente: el impacto del estallido y desarrollo de las hostilidades en Europa fue
experimentado, en mayor medida, en las entradas y, por sobre todo, en los egresos del Estado
chileno, los que nunca recuperaron a lo largo del conflicto los niveles de preguerra, antes que la
economía la cual, luego de un comienzo difícil, pudo recobrar e incluso superar, aunque
marginalmente, las cifras anteriores a la conflagración.

Para dimensionar la gravedad de la crisis inducida por la guerra sobre estos aspectos, se procedió
a comparar su desempeño con el que exhibió la economía chilena, medida en términos de PIB.
Los resultados obtenidos de este ejercicio mostraron que la economía del país, si bien se vio
igualmente afectada, reduciéndose el Producto Interno Bruto de 1914 en comparación con el de
1913 en un 14,50%, logró recuperarse relativamente pronto, pues ya en 1916 había recuperado, e
incluso superado por estrecho margen, los valores de preguerra. Dicha situación, también se
comparó en términos de tasas de crecimiento anuales acumuladas, obteniéndose, de este modo,
que los ingresos, gastos y el PIB a lo largo de los cuatro años de hostilidades crecieron (o
decrecieron) a tasas de –0,05%; -8,52% y 5,24%, respectivamente, reafirmando el mayor
impacto de la confrontación en las entradas y desembolsos públicos.

Un segundo paso dado en función de determinar los efectos de la guerra europea fue la de
analizar separadamente cómo los gastos e ingresos evolucionaron en el período bajo estudio, es
decir, establecer, en cada caso, no sólo cuanto variaron sino también aquellos rubros que se
vieron mayormente expuestos a las consecuencias del conflicto. En ese sentido y en lo que
concierne a los desembolsos del Fisco, se indicó que la principal caída estuvo dada en el ámbito
de las funciones económicas, y especialmente dentro de estas, el Ministerio de Obras Públicas.
Se verificó además, cómo ante un contexto de expendios en reducción otras funciones crecieron
en su participación del gasto a costa del sector antes mencionado, ello es bastante claro para las
funciones sociales y generales, que aumentaron su proporción porque su tasa de crecimiento
(decrecimiento) fue bastante menor a la que mostró la categoría de funciones económicas.
Incluso más, se demostró el dispar desempeño al interior de la rama de funciones generales ya
que, contrariamente a lo que ocurrió con otros Ministerios, la Cartera de Relaciones Exteriores
anotó una fase de crecimiento de sus gastos.

El segundo aspecto contenido en el problema refiere a las medidas que fueron puestas en práctica
para revertir o aminorar los efectos del conflicto sobre la fiscalidad chilena. Sobre este particular
se destacó los esfuerzos realizados por los sucesivos gobiernos (Barros Luco y Sanfuentes) para
mantener presupuestos equilibrados, y de esa manera no incurrir en déficit fiscal, como había
sido la tónica en el período precedente. Al respecto se planteó que las medidas resultaron
bastante exitosas, ya que el Estado logró reducir, salvo los dos primeros años de lucha en el viejo
continente, sus gastos en una proporción ligeramente mayor de lo que disminuyeron las entradas,
consiguiendo ejercicios financieros con saldo positivo entre 1916 y 1918. Sin embargo, se
indicó, a modo de explicación tentativa, que la racionalización de los gastos aconteció en áreas
donde existía margen para hacerlo, de forma que la gestión estatal no se viera comprometida.
Ello resultó bastante claro al tomar los ejemplos de los Ministerios de Hacienda y Guerra y
Marina por un extremo y Justicia y Relaciones Exteriores por otro, Secretarías del Estado que
exhibieron las mayores y menores proporciones del gasto público, así como las máximas y
mínimas variaciones. No se tomó el expediente de Obras Públicas, pues la culminación del
ferrocarril longitudinal sucedió en el momento oportuno, dando fin al gran esfuerzo de
construcción de líneas férreas en el país.

En lo que concierne a los ingresos del Estado, se procedió de una forma similar. En este
contexto, se analizó la manera en que las entradas del Fisco evolucionaron a la vez que
precisaron las áreas que resintieron más por efecto de la guerra. Sin lugar a dudas, se señaló que
el mayor impacto fue advertido por el lado de las importaciones (impuestos indirectos externos),
que contribuyeron en el período previo con un porcentaje no despreciable al Erario nacional.
Seguidamente se pasó revista el aporte que entregaron los tributos directos aprobados en estos
años al conjunto de entradas, comprobándose que su colaboración fue relativamente
insignificante, en cuanto no permitieron recuperar el nivel de ingresos de preguerra, y también
ineficaz porque, pese a las declaraciones de las autoridades de la época, no consiguieron alterar
la dependencia de los fondos del Estado respecto a los ingresos provenientes de la exportación de
salitre, de modo que el Fisco chileno seguía siendo vulnerable a cualquier desequilibrio en el
comercio internacional.

Sin perjuicio de lo anterior, la promulgación de gabelas sobre la riqueza fue destacada en este
apartado como una respuesta original de la clase política para enfrentar la crisis, en cuanto
importó un cambio, aunque muy pequeño, en la estructura tributaria chilena en que casi no se
pagaban impuestos directos, pero que se vio impulsada al calor de la contienda y que acudió en
complemento del alza de otros impuestos indirectos internos tales como los de alcoholes.
 4. Listado de Fuentes.

Fuentes Primarias.

Diarios de Sesiones Cámara de Diputados 1910-1916

Diarios de Sesiones Cámara de Senadores 1910-1916
Mercurio de Valparaíso 1914-1915.
Alberto, Edwards, Nuestro Régimen Tributario en los últimos 40 Años, Revista Chilena, 14 de
Julio 1917, V.14

Fuentes Secundarias.

Bibliografía.
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