UPC – Doctorado de Urbanismo, 2003-2004

Trabajo de Investigación

Docente: Dr. Arq. Joaquín Sabaté

Alumna: Nadia Casabella

El sistema de
planeamiento en
Italia y Países
Bajos.
Un estudio comparado.
0 Indice

1. Introducción
2. Países Bajos
2.1. Antecedentes y desarrollo del Informe Nacional de Ordenación.
2.1.1. Introducción histórica.
2.1.2. El modelo de relación entre plan local y general.
2.1.3. El “nuevo mapa” de los Países Bajos: crisis del modelo.
2.1.4. Los Países Bajos hacia el 2030.
2.2. La 5ª Nota.
2.2.1. La lectura del territorio (las tres capas).
2.2.2. El proyecto del territorio: delimitación del crecimiento (Rode en
groene contouren).
2.2.3. Redes urbanas: la Metrópolis del Delta.
2.3. El desmantelamiento: Nota Ruimte.
2.3.1. Hacia la integración de las distintas administraciones en una
estrategia de planeamiento común.
2.3.2. La nueva ley de urbanismo.
2.3.3. Posibles derivaciones.

3. Italia
3.1. Desarrollos recientes: el empeño reformista.
3.1.1. Leyes e instrumentos de implementación y gestión.
3.1.2. ITATEN.
3.2. Planes Territoriales Provinciales (PTCP).
3.2.1. Turín: la cuestión funcional compleja.
3.2.2. Bolonia: la cuestión sostenible.
3.2.3. Lecce: la cuestión cultural.
3.2.4. Comparación.
3.3. Integración de las escalas de planeamiento.

4. Conclusiones.
5. Anexos.
1 Introducción
El presente estudio se ha elaborado con el fin de dar a conocer dos experiencias punteras de
planeamiento en Europa. No obstante, pese a la ambición comprehensiva de su encabezamiento,
únicamente pretende centrarse en lo que se consideran aspectos específicos y característicos de
cada sistema.
Por sistemas de planeamiento se entiende el sistema de relaciones formales, en cuanto que
definidas por ley, que median entre actores, funciones e instrumentos del planeamiento (Mazza,
2001), de ahí que se haya optado por hacer sobrada referencia, en ambos casos, al marco político-
administrativo que sustenta cualquier decisión de planeamiento.
En este sentido, es conveniente subrayar el cambio operado durante los dos últimos decenios
en los procesos de gobierno y en la elaboración de políticas de planeamiento, pasándose de un
sistema piramidal, jerárquico y concentrado en pocos órganos de intervención, a un sistema de
redes caracterizado por la multiplicidad de niveles de gobierno y de órganos.
Esta transición hacia la descentralización del proceso de toma de decisiones en múltiples centros
de decisión se ha visto acompañada por una modificación gradual de las prácticas urbanísticas en
Europa; por un lado, la crisis del welfare state se ha traducido en un retraimiento del Estado de
su papel promotor o mediador en el ámbito de las políticas sociales, que tradicionalmente habían
formado parte del planeamiento; por otro, el desarrollo de la Unión Europea ha replanteado con
fuerza la cuestión de las relaciones entre los diferentes niveles de decisión entre órganos de
intervención, poniendo indirectamente en cuestión la organización del sistema de planeamiento en
su conjunto.
Por último, cabría precisar que pese a las profundas diferencias que existen entre ambos sistemas
(básicamente de carácter jurídico, del que obviamente se derivan modelos de planeamiento y de
relación entre sus escalas), y no menos entre sus países, se ha considerado oportuno compararlos
entre sí: la últimas experiencias de planeamiento en Italia a escala de la Provincia constituyen
un interesante contrapunto a la falta de precisión con la que el último Documento Nacional de
Planeamiento en los Países Bajos aborda la cuestión de la implementación de las decisiones
nacionales a escala provincial y municipal. Es bajo esta óptica, que trata de complementar las
innovaciones producidas en ambos, que este documento se ha elaborado, sin en ningún caso
pretender parangonar experiencias provinciales y nacionales.
2 Países Bajos
Los Países Bajos es un país de unos 37.000 km2 y cerca de 16 millones de habitantes, que por las
particulares características de su geografía, en el delta de los grandes ríos europeos, ha debido desecar
amplias extensiones de marisma (pólder) y luchar por preservar su territorio de los embates del mar y de las
inundaciones fluviales. Su carácter de tierra artificial ha contribuido a desarrollar un notable espíritu colectivo
y una gran determinación organizativa, que se traduce urbanísticamente en la adopción desde principios del
s. XX de Planes de Extensión y Desarrollo Municipales (1901, Woningwet), elaborados bajo la supervisión
del Estado, lo que permitió el crecimiento ordenado de sus ciudades, que no se han convertido en grandes
metrópolis, sino en viejas ciudades que funcionan.

2.1. Antecedentes y desarrollo del Informe Nacional de Ordenación.

Los Países Bajos es uno de los pocos ejemplos donde el
Estado ha ordenado territorialmente el conjunto del país
a través del Informe Nacional de Ordenación Territorial
(Nota), un conjunto de directrices relativas a su estructura
física. Una vez aprobado por el Parlamento, y después de
una amplia participación de todas las administraciones,
ciudadanos y grupos sociales, se convierte en lo que
se denomina Decisión Fundamental de Planeamiento
(Planologische Kernbeslissing), que se acostumbra a
revisar aproximadamente cada década y que las provincias
y municipios deben respetar y desarrollar.
2.1.1. Introducción histórica.
En un Estado descentralizado en Provincias como es los
Países Bajos, la necesidad de elaborar un Plan Nacional
que coordinara los temas importantes del territorio como
las infraestructuras o los espacios libres protegidos
apareció bien pronto. Ya en 1924, en la Conferencia
Nacional de Protección frente al agua, se menciona, y en
1938 se promueve una seminario sobre el mismo tema,
que impulsa al Ministerio de Asuntos Interiores a crear
una comisión para estudiar un posible Plan Nacional, que
no sería vinculante sino que sólo proveería con directrices
a las Provincias y Municipios. Tras la guerra y el período
de reconstrucción subsiguiente, se forma en 1950 una
Comisión de Trabajo para los Territorios del Oeste, cuyo
objetivo consistía fundamentalmente en alarmar sobre las
consecuencias que el crecimiento descontrolado tendría
en las grandes ciudades del Oeste (Utrecht, Ámsterdam,
La Haya, Rótterdam). En 1958 publican un informe, “El
Desarrollo de los Territorios del Oeste” (Nota Westen des
Lands), en el que se sientan las premisas de casi 50 años
de planeamiento en los Países Bajos. Para empezar, fue
el primer informe oficial en el que se aludió al Randstad y
al “corazón verde” (Groene Hart), metáforas esenciales
de lo que será el principio nacional de ordenación del
territorio. El término Randstad describe la disposición en
anillo de las principales ciudades holandesas (Amsterdam,
Haarlem, Leiden, La Haya, Rotterdam, Dordrecht, Utrecht
y Hilversum) alrededor de un gran espacio rural (de unos
60 por 100 km) conocido como “corazón verde” (Groene
Hart).
Su preocupación esencial consistía en prevenir la
“metropolitanización” de las ciudades que lo integraban,
estimulando el desarrollo en la periferia con vistas
a disminuir la presión sobre el Randstad. Otras
recomendaciones incluían: preservar las áreas agrícolas
(incluído el “corazón verde”), coordinar el desarrollo
del Randstad con la nueva construcción de pólderes y
preservar la identidad de las ciudades históricas al mismo
tiempo que se promovía su desarrollo. Igualmente, se optó
por crear nuevas ciudades que absorbieran el crecimiento
excesivo de las ciudades existentes, al menos a 15 Km.
de ellas y separadas entre sí por corredores verdes, y se
reafirmaron las competencias de los Ayuntamientos en


lo referente al control y promoción del desarrollo, aunque
coordinados por el Estado y las Provincias.
Los primeros años 60 sirvieron para codificar nuevas
ideas, de cuyo consenso no llegó nunca a formularse
un Plan Nacional, sino que el vehículo de planeamiento
fueron los sucesivos informes (Nota) producidos por el
gobierno para orientar sus políticas territoriales. El primero
de ellos se aprobó por el Parlamento en 1960 (Nota inzake
de Ruimtelijke Ordening) y constituye de hecho una
repetición del diagnóstico y medidas propuestas por el
Comité de los territorios del Oeste. Se critica la congestión
de la conurbación de la Randstad, uno de cuyos principales
motivos es la masiva emigración desde el campo a sus
ciudades industriales, de consecuencias muy negativas,
entre las que se encuentran el escasez de vivienda en las
áreas urbanas y el deterioro del centro de las ciudades,
acuciadas además por el “baby boom” de los mismos
años.
Frente a ello se propone una distribución más uniforme
por todo el país, tanto de la población como de las
actividades económicas. Las ciudades del Randstad no
deben ni crecer demasiado ni llegar a conurbarse, y en
todo caso el “corazón verde” debe preservarse como un
espacio de uso agrícola, no urbanizable. Los subsidios
a las empresas para instalarse en las regiones menos
pobladas se acompañan de la propuesta de nuevas
ciudades en terrenos bonificados. En dibujos muy precisos
se sitúan los nuevos pólderes, las infraestructuras y la
localización de las nuevas ciudades, fundamentalmente al
Norte del Randstad.
La más importante de estas nuevas ciudades es Lelystad,
proyectada para albergar una población de 100.000
habitantes en medio de Flevoland. Van Esteren elabora un
primer proyecto concebido por etapas, atenta a escenarios
cambiantes a lo largo de 25 años, sin renunciar a la precisa
prefiguración de sus barrios y arquitectura y al trazado de
sus infraestructuras.
En 1966 se publica el 2º Informe (Tweede Nota over
de Ruimtelijke Ordening), que tendrá una enorme
difusión popular, distribuyéndose entre el conjunto de
la población como un verdadero best-seller. Frente a la
catastrófica prognosis del anterior Informe, que preveía
un crecimiento de 20 millones de habitantes hasta
finales de siglo, y frente a un crecimiento aún intenso
de los núcleos de la Randstad, se decide optar por una
política de “descentralización concentrada” (gebundelde
deconcentratie): se definen nuevas ciudades dentro del
anillo del Randstad, como Purmerend y Maarssenbroek,
además de dar un nuevo impulso a las ciudades de los
pólder como Lelystad, donde deberá construirse casi
toda la nueva oferta de viviendas, además de potenciar
el desarrollo económico que estos nuevos habitantes
traerán sin duda consigo. Simultáneamente, se restringe
el crecimiento en las ciudades del Randstad, con la
ayuda de grandes espacios libres que las “taponan”
(bufferzonebeleid), y que incluso son adquiridos por
el Estado para garantizar que no crezcan y acaben
conurbándose. Este modelo de ordenación se completa
con una apretada red de autopistas.
En unos momentos de claro desarrollo económico la
detallada imagen de la estructura prevista recoge con
precisión el tamaño máximo de ciudades y barrios y la
definición de una malla de infraestructuras nacionales.
Es un informe que demuestra una evidente confianza en
las medidas propuestas, en el incremento del transporte
público y en la posibilidad de proyectar integradamente
áreas residenciales y productivas.
Sin embargo bien pronto aparecen motivos de
preocupación:
-el crecimiento económico sostenido acaba favoreciendo
procesos de suburbanización y con ello un notable
incremento del transporte privado;
-los instrumentos para relocalizar la actividad productiva
resultan claramente insuficientes;
-aparece el movimiento “provo”, de crítica social y
desobediencia civil, que evidencia el descontento popular
y el cuestionamiento del planeamiento, al tiempo que el
afán de participación.
Lo cierto es que el 2º Informe sólo consigue iniciar un
proceso de suburbanización que ni favorece a las ciudades
del Randstad ni a los nuevos asentamientos, sino a las
pequeñas localidades rurales del “corazón verde”, a
donde se desplazan los nuevos habitantes para vivir,
aunque no necesariamente para trabajar. De todos modos,
el 3º Informe, aprobado por etapas (Derde Nota over

 de Ruimtelijke Ordening, 1973-1983) decide reforzar la
política de la “descentralización concentrada” definiendo
11 nuevas ciudades o “polos de crecimiento” (como
Nieuwegein, junto a Utrecht, o Almere, en Flevoland)
y añadiendo los instrumentos que pueden estimular su
urbanización, esencialmente mediante ayudas económicas
estatales para la adquisición de suelo y la construcción
de infraestructuras. Igualmente, en 1975 se inicia un
programa de renovación urbana en las ciudades del
Randstad, además de adoptarse un conjunto de medidas
para la creación de parques nacionales, el fomento de la
agricultura ecológica y el desarrollo de la economía en el
norte y sur del país.
Cabe destacar que este tercer informe de planeamiento
físico resulta cada vez menos físico, más alejado de
la imagen final. Plantea con mayor esquematismo
el proyecto de las nuevas ciudades, desdibuja las
localizaciones, presenta opciones alternativas y trabaja
con tendencias, más que con certezas. El estancamiento
económico, los cambios de estructura familiar o la propia
contestación social están a la base de esta pérdida de
confianza en el planeamiento que dibuja imágenes futuras.
De todos modos, el 3º Informe sí incorpora nuevos
instrumentos de planeamiento y gestión. Por un lado
establece la “Decisión planológica Fundamental”, que
incentiva una amplia participación pública en todas las
medidas de planeamiento (incluso estatales) e instituye
el principio de subsidiariedad. Además, establece que
ciertos proyectos de importancia nacional pueden ser
legalmente vinculantes (hasta ese momento los Informes
Nacionales eran meramente indicativos), por ejemplo
en el caso de grandes infraestructuras, aunque no se
ratificara por ley hasta 1986. Asimismo se promulga la
redacción de “Informes Sectoriales” (Subreports) sobre
temáticas concretas que afecten la estructura del territorio
(abastecimiento de aguas, vías fluviales, puertos y
aeropuertos) que dibujan escenarios alternativos e invitan
al debate público.
El 3º Informe Nacional muestra además una creciente
atención a las cuestiones ambientales, decidiéndose
frenar la política de polderización, ralentizando el impulso
de las nuevas ciudades e iniciando una política de
ciudades compactas, que da prioridad a la rehabilitación
frente al crecimiento.

La ciudad de Almere, al noreste y a escasa distancia de
Ámsterdam, será el paradigma del cambio de orientación.
Su concepción se anuncia en los principales periódicos,
convocando a diversos profesionales a participar
colectivamente en su proyecto. El proceso de diseño de
una ciudad para 250.000 personas “que ya no caben en
el Randstad” se plantea como un verdadero experimento
social, basándose en encuestas sobre preferencias de la
población, definiendo sucesivamente la estructura, sin
prefigurar excesivamente los detalles, defendiendo una
ciudad más densa, modular y policéntrica, de objetivos
ajustables a escenarios cambiantes.
La crisis económica de los setenta implicará una
reconsideración de la política global hasta el 2015. Dos
cuestiones tendrán especial relevancia: los procesos de
internacionalización y la defensa de la “ciudad compacta”.
Es bien sintomático como el 4º Informe (1988) dibuja
sus previsiones en un contexto mucho más amplio, el
de la Europa Noroccidental. El Randstad se reconoce
ahora en un entorno competencial que abarca Alemania,
Bélgica y el Norte de Francia, y ello implica prever
mejoras substanciales en las infraestructuras y sistemas
de transporte (tren de alta velocidad); que atraiga vuelos
y comercio transoceánico, o incentivar la colaboración
público-privada en las operaciones urbanísticas. Para
ello define los “nodos urbanos” o ámbitos en los que
mejorar las condiciones de accesibilidad, pues se
considera impulsan el desarrollo. El concepto de “nodo
urbano” es transescalar, e incluye: un Randstad ampliado
(acogiendo las ciudades del Norte de Brabant y del este de
Gelderland), las cuatro ciudades del Randstad (de las que
sólo La Haya, Rótterdam y Ámsterdam tienen categoría
de “centros de negocio internacional”), y los “mainports”
(nodos principales de transporte como Schiphol, el puerto
de Rotterdam o las grandes estaciones ferroviarias).
Al mismo tiempo se opta por una política de desarrollo
más compacto de las ciudades del Randstad,
intensificando el uso del suelo, mejorando el transporte
público y regulando la localización de las áreas de trabajo
en el entorno de los nodos de transporte, según la
política de “sitios ABC” (de mayor a menor accesibilidad
por transporte público), asociándole medidas de
estacionamiento de automóviles muy restrictivas. Todo
ello se acompaña de nuevos instrumentos de gestión y
financieros al servicio de las políticas urbanísticas, y de
un incremento de la atención al medio ambiente y de la
simplificación del sistema de planeamiento, proponiendo
directrices combinadas de planeamiento físico, transporte
y medio ambiente.
Tras un gran debate sobre las políticas medioambientales
cae el gobierno demócrata liberal. Sus sustitutos
aprobarán al año siguiente (1990) un 4º Informe
Extraordinario (VINEX), que de hecho potencia las
opciones anteriores planteándose con mayor énfasis los
tres grandes dilemas:
-a nivel nacional, entre dispersión y concentración, se
apuesta por reforzar el Randstad, corazón económico de
Holanda;
-a nivel regional, entre crecimiento interior o exterior, se
decide intensificar la corona anular, mejorando la conexión
entre las cuatro ciudades más importantes;
-a nivel urbano, frente a primar opciones de localización
o de accesibilidad, se opta por primar la proximidad y el
transporte público frente al impulso a las mejoras en los
accesos y la circulación, reafirmando la opción de “ciudad
compacta”.
De ahí se decidirán grandes inversiones públicas e
importantes políticas urbanas: de reforzamiento de
las grandes ciudades como receptoras de vivienda y
empleo; del impulso de los “mainports”; de defensa del
corazón verde, aun respetando pequeños crecimientos
de los asentamientos en el mismo. Además, como
instrumentos de ejecución, se introducen dos programas
que han contribuido a modificar sustancialmente la faz
del país. Uno es el conocido como “sitios VINEX”, para
la construcción de vivienda, que delimita las áreas de
desarrollo para las ciudades del Randstad, en las que
se deben construir 635.000 viviendas en el período
comprendido entre 1995 y el 2005. Los temas centrales
son: proporcionar un entorno atractivo para vivir y trabajar,
y mantener una división clara entre las partes a desarrollar
y las protegidas. Todos los futuros desarrollos debían
producirse bien en el interior de los núcleos existentes
bien en las inmediaciones de las conglomeraciones
urbanas, y preferiblemente cerca de las estaciones de
tren y otras redes de transporte público para reducir el
impacto del coche sobre el medio ambiente. El 30% del
total de viviendas debía ser social, y el 70% restante de
libre mercado. Entre los proyectos más destacados está
Leidsche Rijn (extensión de Utrecht con unas previsiones
de crecimiento de unas 50.000 viviendas); Ypenburg
(junto a La Haya, de unas 25.000 viviendas); Ijburg (un
nuevo pólder en el Este de Ámsterdam, para otras 50.000
viviendas); Pijnacker (entre Rótterdam y Delft, otras 25.000
viviendas), además de otras numerosas intervenciones en
núcleos de posguerra, para renovar el parque de viviendas
y construir nuevas intensificando el uso del suelo
(Oostdoorp, Ámsterdam; Hoogvliet, Rótterdam).
El otro programa, conocido como “proyectos clave”
(Sleutelprojecten), nace con el objetivo de promover
actuaciones estratégicas de cooperación público-
privada para áreas industriales en desuso (Kop van
Zuid, Rótterdam; Oostelijk Havensgebied, Amsterdam;
Ceramique terrein, Maastricht) y para intervenciones de
renovación urbana (Nieuw Centrum, La Haya; Utrecht City
Project, Utrecht).
En el caso de Kop van Zuid, en Rótterdam, el
ayuntamiento había previsto ya en su Plan Estructural
de 1978 la construcción de vivienda en las instalaciones
portuarias que habían quedado abandonadas tras el
traslado de todo la actividad hacia el nuevo puerto,
Europoort, más cerca de la desembocadura del río Mosa
que cruza la ciudad. Con la aprobación del Informe VINEX,
la ciudad consideró que el desarrollo de esta zona urbana
podría mejorarse considerablemente de ser abordada
dentro del programa de “proyectos clave” mencionado.
Dos Ministerios se comprometieron en el proyecto de
revitalización: el de Obras Públicas y Transporte, y el de
Vivienda, Ordenación Territorial y Medio Ambiente. El
Ayuntamiento se encargó por su parte de buscar posibles
inversores privados, además de coordinar el desarrollo
del proyecto. El proyecto incluía viviendas, oficinas,
equipamientos culturales y turísticos, un nuevo puente
(Erasmus), una estación de metro y conexiones adecuadas
de transporte público. La envergadura del proyecto
justificó la complejidad de la organización necesaria
para su puesta en marcha, en la que intervinieron a
partes iguales las instituciones públicas, los residentes
de los barrios vecinos y las empresas y entidades
comprometidas en el acuerdo de desarrollo público-
privado.

 Con el fin de controlar la calidad urbana de la ejecución,
se creó un Comité de Control, a cargo sobre todo de
garantizar que cada uno de los proyectos diseñados se
integrase en una forma urbana coherente que además
sirviera para articular los tejidos existentes. En este
sentido, y a tenor de lo establecido por el programa
de “proyectos clave”, el área de Kop van Zuid no se
afrontó únicamente desde la perspectiva de un proyecto
de renovación interior urbana, sino como una pieza de
dimensión auténticamente metropolitana: la construcción
del puente Erasmus sirvió no sólo para conectar la orilla
sur, donde está enclavado Kop van Zuid, al centro de
la ciudad, sino que la vía que lo atraviesa enlaza con la
circunvalación de Rótterdam, que completó finalmente
su anillo sur, cerrándose con la construcción de un nuevo
túnel bajo el Mosa. A la estación de metro proyectada, le
siguió la ampliación de la línea sur de metro para servir
los crecimientos residenciales de posguerra colocados
a ese lado del río. Por último, el complejo de oficinas,
que finalmente se decidió concentrar en el muelle de
Guillermina, constituye uno de los tres polos de actividad
terciaria definidos por el Ayuntamiento, junto al de la
nueva estación del tren de Alta Velocidad, y al del centro
histórico (reconstruido totalmente en los años 50), que se
pretende intensificar.
Justo después de presentarse el primer borrador del
siguiente Informe Nacional (el 5º), en 1999, la Cámara de
Diputados encargó un estudio para posicionarse respecto
a los objetivos de la próxima ley de planeamiento. El
grupo parlamentario que lo redactó se centró en evaluar
las políticas de ordenación espacial del período 1988-
2000, por tanto del período gobernado por el 4º Informe,
y publicó sus resultados en un documento conocido
como “Notie van Ruimte” o “La noción de espacio”.
Las conclusiones a las que llega no podrían ser más
desalentadoras: el 4º Informe fracasó en sus tareas porque
no supo coordinar entre sí a los diversos ministerios con
competencias en el planeamiento y porque careció casi
absolutamente de un programa de realizaciones que
tuviera en cuenta tanto las dinámicas económicas como
las posibilidades financieras de cada nivel gubernamental
para llevar adelante los proyectos. Sus recomendaciones
de cara al 5º Informe son:

-las directrices de planeamiento deben acompañarse de un
modelo territorial;
-este modelo territorial debe estar provisto de una
estrategia real de actuación con cargo al presupuesto
nacional;
-cada nivel de gobierno es responsable de desarrollar sus
proyectos de urbanización específicos;
-la ordenación del territorio debe disponer de los medios
financieros necesarios para hacer realidad el rol integrador
de los proyectos nacionales;
-el modelo territorial y el programa para financiarlo deben
distinguirse claramente uno de otro, con vistas a conseguir
una implementación flexible que no tergiverse las bases
del modelo;
-la clave de la ordenación territorial es su gestión, por
tanto las políticas de ordenación deben formularse de tal
forma que el Estado pueda gestionarlas con los medios y
capacidades de que dispone;
-cada vez resulta más necesaria una Oficina de
Planeamiento Nacional que ofrezca consejo y monitorice
los procesos espaciales, por ejemplo con la ayuda de
escenarios, además de controlar los efectos de las
políticas tanto nuevas como existentes; podría igualmente
desempeñar un importante papel en la investigación de
dichos procesos.
En definitiva, la fase ejecutiva de las políticas de
ordenación debe anticiparse, para evitar que una ejecución
fragmentaria y dependiente de las posibilidades de
financiación circunstanciales tergiversen los objetivos
principales de tales políticas. Y en cualquier caso debe
definirse la distinta prioridad de las acciones necesarias
para su implementación, de tal modo a evitar decisiones
precipitadas que comprometan el desarrollo posterior de
los planes específicos, y revisarse periódicamente, con
independencia de la vigencia del Informe. El programa
de “sitios VINEX” vuelve a ser paradigmático en este
sentido: se redactó en un momento de estancamiento
económico, y por tanto con previsiones de crecimiento
conservadoras, pero su implementación tuvo lugar durante
el despegue económico de los 90; los planes que se
redactaron lo hicieron adoptando las maneras del “estado
del bienestar”, esto es, basándose en una fuerte inversión
pública para la adquisición y urbanización del suelo que
luego se alquilaría o vendería a los promotores para su
edificación; pero la descentralización administrativa no
sólo otorgó competencias a los ayuntamientos para que
se hicieran cargo de todo el proceso, sino que diezmó
los presupuestos municipales, y ni los planes ni sus
programas de actuación eran lo suficiente flexibles como
para adaptarse a las nuevas circunstancias. Por último, un
mal endémico de las políticas de ordenación es que sólo
hacen referencia a las demandas, a lo que se necesita,
y no a lo que se tiene, o de lo que se puede disponer,
eliminando desde un principio y sin motivo la posibilidad
de integrar las políticas sectoriales y la financiación de
que disponen así como la posibilidad de incentivar las
inversiones privadas.
Lo cierto es que se construyeron alrededor del 125%
de viviendas previstas por el Informe VINEX, aunque
desgraciadamente no siempre dentro de los límites
marcados por el planeamiento. Las redes de transporte
público, que eran el fundamento de los nuevos desarrollos
programados por el Informe, no se han consolidado; un
motivo es que los promotores han optado por adecuar
sus proyectos a la preferencia del consumidor, que es
la vivienda aislada con 2 plazas de aparcamiento por
familia, lo que conduce a una densidad de 35 viv/ha (la
original estaba más próxima de las 50 viv/ha), insuficiente
para sostener un servicio de transporte público; la
presión impuesta por el Estado para llevar a cabo la
construcción de 1 millón de viviendas en una década,
hizo a los ayuntamientos adaptarse a las condiciones
de los promotores en ausencia de financiación propia;
otro de los motivos es que las infraestructuras de
transporte se ejecutan mediante planes sectoriales,
que el Informe no tuvo la precaución de coordinar con
sus propios planes, por lo que los “sitios VINEX” se
construyeron normalmente antes que las redes de
transporte público que supuestamente los servían.
Lo único que se consiguió es incrementar el impacto
del coche, que es lo que a priori se perseguía, ya que
primero, estos nuevos asentamientos se localizaron en
proximidad a nudos viarios, por lo que tenían garantizada
una buena accesibilidad a las redes viarias, y segundo,
carecen prácticamente de equipamientos o facilidades
comerciales, así como de lugares de trabajo, pues se
consideraban extensiones y no núcleos autosuficientes,
por lo que cualquier otra función que no sea la
estrictamente vinculada a la casa se debe realizar fuera de
los mismos, y conlleva una movilidad obligada.
La apuesta de la Cámara de los Diputados era en todo
caso por la implementación, siempre alerta frente a
las dinámicas económicas, y sin duda para tratar de
evitar la práctica común según la cual, en los Países
Bajos, los planes devienen objeto de discusión más que
instrumentos reales de planeamiento. Pero no será hasta
después de rechazar el 5º Informe, e iniciar una recesión
económica que llevó a los liberales al gobierno, que sus
recomendaciones serán tenidas en cuenta.
No obstante, el valor de los documentos examinados
sobrepasa su propia funcionalidad, y se erigen en
documentos de valor histórico cuyas imágenes registran
un momento determinado de características económicas,
socio-culturales y, sobre todo, espaciales específicas.
Por tanto, el valor que se les querría dar aquí es más en
cuanto modelos de ordenación territorial y no en tanto a
su operatividad, cuyo análisis desbordaría los objetivos de
este resumen: son tantos y tan diversos los fenómenos
que determinan el éxito de uno u otro plan, de uno u
otro modelo, que su simplificación necesariamente
caería en explicaciones del tipo causa/efecto, que para
nada corresponden con la realidad de los procesos de
planificación. En este sentido, tanto la “descentralización
concentrada” del 2º Informe como la “ciudad compacta”
del 4º se pueden considerar modelos territoriales, que
optan por un determinado principio ‑éste la mezcla de
funciones en una superficie relativamente restringida y
aquél por la superación de la congestión urbana‑ para
ordenar los nuevos crecimientos confiados en sus
ventajas de cara a la transformación final. Como se verá,
el 5º Informe llegará a proponer tímidamente el principio
de las “redes urbanas”, una especie de “dispersión bajo
control”, aunque sin llegar a confiarle plenamente los
procesos de transformación: 50 años insistiendo en las
necesidades de “concentrar” debido al limitado tamaño
del país no se pudieron tirar por la borda en los dos que
duraron las discusiones previas a su aprobación.

 Imagen 2.1. El paisaje de los Países Bajos (2º Informe Nacional).


Imagen 2.2. Esquema estructural de ordenación (2º Informe Nacional).


 Imagen 2.3. Modelo de “descentralización concentrada” (2º Informe Nacional).


Imagen 2.4. Esquema estructural de ordenación (3º Informe Nacional).

10
 Imagen 2.5. La integración de los Países Bajos en Europa (4º Informe Nacional) Nacional).

11
Imagen 2.6. Propuesta de ordenación (4º Informe Nacional Extra).

12
 Imagen 2.7. Esquema estructural de ordenación (4º Informe Nacional Extra).

13
Imagen 2.8. Regiones urbanas (4º Informe Nacional Extra).

14
 Imagen 2.9. Posibilidades de desarrollo espacial en áreas rurales (4º Informe Nacional Extra).

15
Imagen 2.10. El sitio VINEX de Leidsche Rijn (4º Informe Nacional Extra).

16
 Imagen 2.11. Sitios VINEX en la conurbación de Amsterdam (4º Informe Nacional Extra).

17
Imagen 2.12. El “proyecto clave” de Kop van Zuid, Rotterdam (4º Informe Nacional Extra).

18

2.1.2. El modelo de relación entre plan local y
general.
El modelo de relación entre escalas de planeamiento
en Holanda se basa en relaciones de interdependencia,
fundadas sobre una lenta construcción de consenso que
implica a los diversos niveles de gobierno en un único
proceso de toma de decisiones. Los tres niveles, definidos
en la Ley de Urbanismo de 1965, son el municipal, el
provincial, y el nacional. Cada uno es autónomo, aunque
para cada elaboración de un plan se debe considerar lo
que otros documentos relevantes establecen. De este
modo se puede alcanzar un cierto grado de unidad a través
de la negociación entre los diferentes estadios, aunque
como ya se ha señalado el planeamiento holandés tiene
la ventaja de una larga tradición de gobierno ordenado de
modo cooperativo en varios niveles y basado en procesos
de toma de decisión fuertemente consensuados. Tal
es la cercanía de las relaciones intergubernamentales
que como advierte Faludi (1994), también se podría
hablar de “un único sistema de planeamiento operando
simultáneamente en tres niveles”.
En cualquier caso, las decisiones de planeamiento en los
Países Bajos se toman de acuerdo a los tres niveles de
gobierno comentados y por sus instituciones principales:
-a nivel nacional por el Parlamento (Cámara de los
Diputados y del Senado) y el cabinete;
-a nivel provincial por el Consejo Provincial y el Ejecutivo
Provincial;
-a nivel local por el Consejo Municipal y el Ejecutivo
Municipal.
Esta toma de decisiones administrativa está apoyada
por un conjunto de organismo oficiales específicamente
dedicados a la ordenación del territorio:
-a nivel nacional, la Comisión Nacional de Planeamiento,
la Agencia Nacional de Planeamiento y la Consultoría de
Planeamiento;
-a nivel provincial, la Comisión Provincial de Planeamiento
y la Agencia Provincial de Planeamiento;
-a nivel local, el Departamento Municipal de Planeamiento.
Los instrumentos que la Ley de Urbanismo de 1965 hace
19
valer para el planeamiento se dividen en dos categorías.
En la primera se encuentran los planes y políticas, que
permiten a los entes administrativos llevar adelante
decisiones de ordenación que sean tangibles y se puedan
discutir, y que son el Informe Nacional de Planeamiento ya
mencionado, a nivel nacional; el Plan Regional (Streekplan),
a nivel provincial; y el Plan Estructural (Structuurplan) y el
Plan de Zonificación (Bestemmingsplan), a nivel municipal.
En la segunda categoría se encuentran los que permiten
formular el Informe Nacional a un determinado nivel de
gobierno, y desarrollarse en planes o normas que se
implementarán en los niveles subsiguientes.
Como norma, el gobierno presenta sus propuestas para el
Informe Nacional, que se actualiza aproximadamente cada
década, al Parlamento, que es quien finalmente lo aprueba
o rechaza. Estas propuestas se elaboran por el Ministerio
de Vivienda, Ordenación y Medio Ambiente (VROM), que
se coordina con el Consejo de Ministros a través de la
Comisión Nacional de Planeamiento (Rijksplanologische
Commissie), y cuya misión fundamental consiste en
aconsejar y poner de acuerdo a los diferentes ministerios.
La Agencia Nacional de Planeamiento (Rijksplanologische
Dienst), dependiente del Ministerio de Vivienda, se
encarga por su parte de elaborar los estudios que
considere oportunos con vistas al Informe Nacional,
finalmente lo elabora y adapta a la Ley de Urbanismo,
siendo el Ministerio el encargado de presentarlo al
Parlamento y de aplicar sus directrices en ciertos planes
sectoriales.
El Informe Nacional define los principales objetivos y
directrices a medio y largo término. Los planes sectoriales
se elaboran a su vez a partir de un Plan Estructural
Nacional para cada sector (structuurschema), que
especifica las directrices del Informe Nacional respecto
a ciertos proyectos de relevancia nacional, por ejemplo
el sistema principal de infraestructuras, y que puede
ser vinculante. Cada Ministerio elabora su propio plan
nacional estructural, que en principio debería favorecer la
implementación del Informe Nacional, pues la totalidad
del proceso de elaboración de los distintos planes se
hace de forma coordinada desde su comienzo. En
realidad, ministerios como los de Economía y Finanzas,
el ministerio de Transporte, Obras Públicas y Gestión del
Agua, y el ministerio de Agricultura, Espacios Naturales y
Pesca, están provistos cada uno de su propia agencia de
planeamiento a cargo de elaborar sus planes sectoriales,
y entrando más a menudo en conflicto que produciendo
consenso entre ellos. La voluntad de reunirlos es el
principal motivo que, como se verá más adelante, ha
llevado al gobierno actual a elaborar un nuevo Informe
Nacional de Planeamiento, aun cuando el anterior, el 5º,
estuviera en la última fase de su aprobación.
Tanto el Informe Nacional como los Planes Estructurales
Nacionales siguen el mismo procedimiento para su
aprobación por el Parlamento, y su adopción como
Decisiones Fundamentales de Planeamiento, con carácter
de ley. La primera fase de este procedimiento consiste
en hacer públicos los documentos, tanto para el público
en general (al que se invita a hacer observaciones) como
para el Parlamento. Al mismo tiempo, los Ministerios a
cargo del plan lo consultan con los gobiernos provinciales,
las circunscripciones para la gestión del agua, y con
los propios municipios (directamente o a través de la
Asociación de Municipios). Asimismo la Consultoría
de Planeamiento puede hacer sus recomendaciones y
la Cámara de los Diputados presentar por escrito sus
comentarios. El resultado de esta consulta pública se
compila como “parte 2” de la Decisión Fundamental,
siendo la “parte 1” el documento en cuestión, esto es, el
Informe Nacional o el Plan Estructural.
El gobierno entonces reconsidera sus propuestas y
elabora un nuevo documento, reformado. La Comisión
Nacional de Planeamiento la examina y juzga las
revisiones. Este nuevo documento se presenta en la
Cámara de los Diputados para su aprobación (“parte 3”
de la Decisión Fundamental). Tras debatir las partes 2 y
3, y si la Cámara de los Diputados la acepta, se somete a
la Cámara del Senado, que sólo puede aceptar o rechazar
en su totalidad. Una vez el procedimiento se completa,
el texto aprobado constituye la base para las decisiones
que el gobierno pretende adoptar en los temas cubiertos
por el documento (“parte 4”), a partir de la que orientar
sus acciones (como costear las obras públicas principales
o llevar a término grandes proyectos de infraestructura)
y con la que influenciar (directa o indirectamente) otros
entes públicos para que actúen de acuerdo a lo estipulado
por la Decisión Fundamental.
En lo que respecta al nivel provincial, el Consejo
Provincial de cada provincia es el responsable de
definir la ordenación territorial en cada una. El Ejecutivo
Provincial prepara los planes de ejecución regionales y sus
normativas, además de encargarse de implementar las
decisiones del Consejo: desarrollando planes concretos,
aceptando o rechazando los Planes de Zonificación
Municipal, e incluso revisando éstos y proponiendo
modificaciones.
Cada una de las 12 provincias tiene además una Comisión
de Planeamiento Provincial, ante la que el Consejo
Provincial tiene la obligación de presentar todos los planes
y medidas que afecten al territorio provincial, incluido el
Plan Regional que el mismo Consejo elabora, que aun no
siendo obligatorio constituye el principal instrumento de
planeamiento de la Provincia. El Plan Regional incluye: una
descripción de los aspectos fundamentales que guiarán
las decisiones de planificación, y si es necesario, un
programa de actuación; documentos gráficos que ilustren
dichos aspectos; una explicación de las ideas, consultas e
investigaciones que han orientado su redacción. Su validez
es de 10 años, aunque no rescinde al cabo de los mismos.
En principio, su posible carácter vinculante lo decide la
misma Provincia que lo redacta, debiendo especificar
qué se consideran directrices y qué prescripciones o
vínculos, pues servirán para orientar la tarea del Ejecutivo
Provincial. El Plan lo adopta el mismo Consejo tras
consultar con la Comisión de Planeamiento Provincial, las
autoridades de las provincias vecinas, los ayuntamientos,
las circunscripciones para la gestión del agua, los
ministerios relevantes y, en las provincias de frontera, con
las autoridades transfronterizas. Su aprobación definitiva
corre a cargo del Ministerio de Vivienda, Planeamiento y
Medio Ambiente, quien consulta con la Comisión Nacional
de Planeamiento si el Plan cumple o no con las directrices
nacionales, y proceder de acuerdo a esto.
A nivel municipal, el Consejo Municipal, elegido por el
Municipio, se encarga de elaborar e implementar los
planes locales. A este nivel, las consultas oficiales, tanto
horizontales como verticales, no son formales, sino que
las lleva a cabo el ayuntamiento si lo considera necesario,
incluso pudiendo formar una especie de “comité
20
 científico” con consultores externos a la administración.
De todas formas, casi todos los municipios tienen su
propio departamento de urbanismo.
Dos son los instrumentos de que dispone el Municipio
para ejecutar su propuesta de ordenación urbanística: el
plan estructural y el plan de zonificación. El primero es
un esquema para planificar el futuro desarrollo, y que
puede incluso elaborarse de común acuerdo entre varios
ayuntamientos. Comprende: una descripción del desarrollo
más conveniente para el municipio, pudiendo ésta
incluir consideraciones para las áreas que no se prevén
urbanizar, acompañándola eventualmente de un programa
de actuación; documentos gráficos que la ilustren; una
explicación de las ideas, consultas e investigaciones que
han orientado su redacción. La elaboración de planes
estructurales no es obligatoria, y su vigencia es de 10
años. El plan lo adopta el mismo Consejo Municipal tras
un período público de consultas. Su aprobación definitiva
corre a cargo del Ejecutivo Provincial, que solicita
asesoramiento al inspector regional de la Agencia Nacional
de Planeamiento. No tiene carácter vinculante, aunque la
Provincia pueda usarlo para obligar al Municipio a modificar
su Plan de Zonificación.
El Plan de Zonificación es de una naturaleza
completamente distinta, similar a nuestros PGO: sus
decisiones son vinculantes para el ciudadano y el
gobierno local. Es obligatoria su redacción para las zonas
urbanizables, pero no en zona urbana (aunque casi
siempre exista, pues facilita la toma de decisiones sobre
determinadas transformaciones), y entre otras cosas sirve
para aprobar o denegar los permisos de construcción
y urbanización, obligar a los promotores a correr con la
construcción de ciertos servicios públicos y para la compra
forzosa de suelo. Además de sus funciones legales,
provee de certidumbre a los propietarios y promotores
respecto a los procesos de urbanización futuros, y es
en función del mismo que el Estado decide ayudas de
financiación para los municipios. Su validez es de 10
años, aunque como ocurre con los Planes Regionales, no
rescinde al cabo de los mismos. Los contenidos y normas
del plan los define el propio Municipio, que es quien
lo adopta en Consejo Municipal. El Ejecutivo Provincial
puede no aprobarlo, y el Gobierno Nacional rechazarlo por
considerar que no se adapta a las directrices definidas en
21
el Informe Nacional; igualmente, tanto la Provincia como el
Ministerio de Vivienda pueden intervenir directamente en
el plan de zonificación cuando se trate de la ejecución de
un proyecto de interés nacional o regional, recurriendo a
la conocida como “ley NIMBY”, aunque el actual gobierno
esté pensando en eliminarla y hacer siempre prevalecer el
criterio de los Ayuntamientos.
Porque el Plan de Zonificación es legalmente vinculante,
es inflexible, pero cualquier sistema de planeamiento
necesita ser flexible, por lo que se han introducido
previsiones de revisión, exención y elaboración. Entre
las más conocidas, y más criticadas, está la denominada
del “artículo 19”, según la cual el Ayuntamiento puede
otorgar licencias de urbanización o construcción en áreas
no contempladas por su Plan de Zonificación, pero con
la garantía de que serán incorporadas en éste, y de que
se ajustan a lo que éste especificará. La Provincia, si
existe un Plan Estructural Municipal, puede interponerse
de acuerdo a lo que éste especifique y si considera que
son contradictorios, pero en la realidad el “artículo 19”
es práctica habitual sobre todo para la adquisición de
nuevos terrenos por el Ayuntamiento (antes de que el
Plan de Zonificación genere expectativas económicas y
con ellas un aumento especulativo del precio del suelo)
y últimamente para acelerar los trámites de ejecución
de proyectos de iniciativa privada que el Ayuntamiento
considera pueden repercutir positivamente en el desarrollo
económico de su Municipio, además de limitar los gastos
de urbanización por parte del Ayuntamiento, que aunque
normalmente los recupera, más las plusvalías generadas
por la urbanización, con la venta o alquiler de suelo a los
promotores, resulta una inversión no exenta de riesgo y
cuyo beneficio no se recupera de manera inmediata.
El Plan de Zonificación no sólo está pensado para controlar
el crecimiento, sino para promoverlo; la dificultad de su
redacción hace que los Ayuntamientos sólo lo elaboren
para aquellas áreas que pretende transformar, o para
responder a las iniciativas privadas de urbanización, si las
considera convenientes. Es en esta línea que el actual
gobierno pretende modificar la Ley de Urbanismo de 1965,
otorgando mayor autonomía a los ayuntamientos frente a
las provincias y el Estado, pues como se ha visto, todavía
mantienen su derecho de veto respecto a los Planes de
Zonificación. Además, pretende que el Plan de Zonificación
cubra la totalidad del territorio municipal, con vistas a
acelerar el otorgamiento de licencias, para evitar que éstas
tengan que someterse a la Provincia en ausencia de Plan
de Zonificación. Por último, pretende hacer del “artículo
19” un procedimiento ordinario y no extraordinario, de
modo a flexibilizar las posibles modificaciones de los
Planes de Zonificación. El mensaje es: descentralización,
desregulación, desarrollo y ciudadanos bien informados,
para que puedan tomar partido en los procesos de
transformación, no sólo alegándolos sino promoviéndolos.
Lo que es evidente es que la “crisis” (según el actual
gabinete) del modelo de gobierno tripartito vigente,
puede que se deba menos al desarrollo multinivel
de los procesos que a las actuales demandas de
transformación del suelo. Por un lado, ya se ha comentado
el papel subsidiario que la administración local tiende a
desempeñar en dicha transformación, y esto es así por
varios motivos: el primero, la descentralización promovida
por el Decreto Heerma (1986), que recortó las ayudas
financieras desde el Estado a los Ayuntamientos; segundo,
que el desarrollo urbano de los municipios se fundaba en
la construcción de vivienda, casi toda pública (financiada
por el Estado y coordinada por ellos), mientras que desde
los 90, no sólo los repetidos mensajes lanzados desde
el gobierno central para favorecer la descentralización
de las actividades económicas desde las grandes cuatro
ciudades al resto del territorio, sino y sobre todo el
auge económico, dicho desarrollo urbano incluye y casi
se fundamenta en las áreas industriales, los centros
comerciales y de ocio, y la vivienda privada, desarrollos
en los que los ayuntamientos apenas participan. Por otro
lado, la metáfora territorial nacional del Randstad con
un “corazón verde” en su centro se ha revelado como
insuficiente para construir políticas locales coherentes
con las políticas generales, tema que se abordará en el
apartado siguiente.
2.1.3. El “nuevo mapa” de los Países Bajos:
crisis del modelo.
En este sentido, el mapa elaborado en 1997por la
Fundación “El nuevo mapa de los Países Bajos”, no
hizo sino contribuir al debate sobre la aparentemente
consolidada capacidad de proceder de una única metáfora
territorial nacional, al mismo tiempo que desveló nuevas
dinámicas de transformación del territorio que habían
permanecido ignoradas u ocultas por la respetabilidad
de la que el “corazón verde” gozaba en el imaginario
nacional.
Por ejemplo, un esfuerzo cartográfico de esta envergadura
contribuyó a redefinir los límites del Randstad,
ampliándolos hacia el Sur, hacia Brabante, “la provincia
que más rápidamente ha crecido de toda Holanda”, así
como a adoptar un nuevo término que diera cuenta del
cambio operado: la Metrópolis del Delta.
Igualmente contribuyó a dar la alarma sobre la realidad
del “corazón verde”, en especial alrededor de Schiphol
(Hoofddorp) y entre La Haya y Rótterdam (Zoetermeer),
donde el Randstad ha crecido más que en ningún otro
sitio, y a iniciar acciones urgentes para preservarlo y evitar
su continuo apolillamiento por procesos de urbanización
cada vez más abusivos e incontrolados.
La importancia de estas cartografías, empeñadas en
registrar los cambios operados en el territorio, los
deslizamientos entre su desarrollo actual y el previsto por
las administraciones competentes, los posibles conflictos
entre las ambiciones proclamadas desde la administración
central y la ejecución de los planes a cargo de las
administraciones locales, es clave, como volveremos
a ver en el caso italiano. Y es clave porque: desde un
punto de vista práctico, y contrario a lo que pueda
parecer, no socavan el consenso sino que lo refuerzan,
ya que indirectamente contribuyen a crear un catálogo de
buenas y malas prácticas; además, desde un punto de
vista conceptual, redefinen los términos del consenso,
las metáforas o imágenes conceptuales sobre las que se
apoya la negociación, sus cambios y permanencias.
“El nuevo mapa” (“De Nieuwe Kaart”) hizo visible por vez
primera todos los proyectos aprobados por las distintas
administraciones competentes para la ejecución de planes
urbanísticos hasta el 2005, y de acuerdo a las directrices
22
 establecidas por el 4º Informe Nacional Extra: en total reorientar los esfuerzos de la ordenación del territorio:
2.650 proyectos, 2.000 de urbanización y 650 de planes no se trata, como en momentos anteriores, de evitar la
de infraestructura viaria y verde. El principal objetivo que urbanización descontrolada del territorio, desembocando
la Fundación se marcó para elaborarlo era el de visualizar en “remiendos naturales” entre la a veces abusiva
la forma en que se estaba urbanizando el país. Con ello urbanización, sino de proyectar conjuntamente los nuevos
pretendían sacar a la luz los riesgos que una excesiva desarrollos rojos (edificado) y verdes (no edificado).
compartimentación de las competencias de planeamiento
tenían para la “imagen final”.
Según la Fundación, que empezó siendo un organismo
independiente hasta que fue absorbida en el 2000 por el
Ministerio de Vivienda, la urbanización del país todavía era
muy sectorialista; a escala ministerial cada uno se ocupaba
de lo suyo: el de Obras Públicas de las carreteras, el de
Vivienda y Ordenación del Territorio de la residencia, el de
Pesca y Agricultura del espacio no construido. A escala
municipal, los municipios se veían como enemigos entre
sí, como competidores en una lucha por conseguir las
subvenciones otorgadas desde el Estado. Este aspecto,
como se ha visto visto, constituye el punto débil del
planeamiento holandés desde su 4º Informe Nacional
y hasta nuestros días. Ya en 1996, tras aprobarse el
“Informe sobre la Arquitectura” (Architectuurnota), la
falta de coherencia entre planes de distinta escala y la
desconexión entre las políticas ministeriales adquirió
protagonismo nacional.
“El nuevo mapa” coloca el dedo en la llaga y revela: la
ausencia de articulación entre lo que existe y lo nuevo; el
descuido con que se ha tratado el espacio no urbanizado,
hipotecando lo desarrollos futuros; el desequilibrio entre
la superficie urbanizada y la de espacios libres (25.000
ha urbanizadas y 250.000 ha de verde), desequilibrio que
pone de relieve la desigual capacidad de gestión de los
municipios y de las provincias, los primeros a cargo de la
urbanización, de la construcción, las segundas ocupadas
del paisaje y de la protección de espacios verdes; lo
infundado del fantasma que ha orientado la planificación
holandesa durante 50 años, “Holanda no está llena”,
proclama, tan sólo el 8% del suelo total holandés está
construido, frente al 70% dedicado a la agricultura.
Las apuestas de la Fundación son, primero, conferir más
competencias a la Provincia: el verde se puede convertir Los planos se elaboraron a escala 1:10.000. El empeño
en un elemento estructurador del territorio, tanto por del Ministerio de Vivienda, actualmente a cargo, es que el
la superficie que ocupa como por su importancia para plano se actualice cada 5 años, acabandose de publicar su
articular los diversos elementos entre sí. Y segundo, primera revisión.

23
Imagen 2.13. Norte del Randstad.

24
 Imagen 2.14. Sur del Randstad.

25
2.1.4. Los Países Bajos hacia el 2030.
Entre diciembre de 1997 y marzo de 1998, la Agencia
Nacional de Planeamiento, organizó una serie de
encuentros para indagar cuál sería el aspecto de los Países
Bajos en el 2030, con una clara voluntad de recoger
puntos de vista para la redacción del 5º Informe Nacional.
El resultado de dichos encuentros se compiló en un
informe de título “Los Países Bajos 2030. Indagaciones
sobre las perspectivas espaciales” (Nederland 2030.
Verkenning Ruimtelijke Perspectieven), y consistió en la
propuesta de cuatro posibles escenarios de desarrollo
espacial.
Aparte de que su influencia pueda ser más o menos
visible en el 5º Informe finalmente redactado, lo que
interesa resaltar aquí es la metodología adoptada, basada
en la construcción de escenarios. Como indica Salet
(1998) a propósito de esta experiencia, lo principal es
identificar las claves del debate. Para ello, lo primero es
reducir la variedad de opciones mediante la elaboración
de imágenes estratégicas para el futuro. Lo siguiente es
que dichas imágenes estratégicas se refieran a lo que
se percibe como conflictos en el seno de la sociedad, ya
que, por ejemplo, nociones espaciales como “dispersión”
o “concentración” están desprovistas de un significado
absoluto, y su validez depende de las cuestiones
económicas, sociales o ecológicas a las que se pretende
responder. Por último, la posible solución a dichos
conflictos debe vincularse a los actores que la ejecutarán,
y a sus capacidades respectivas.
Como “claves” o “tareas” se definieron: 1) las demandas
espaciales y la diferenciación entre el campo y la ciudad;
2) los efectos de la movilidad y de las infraestructuras; 3)
el desarrollo sostenible bajo una perspectiva internacional;
4) la diversidad social como oportunidad; 5) la gestión de
las transformaciones; 6) la importancia de la naturaleza, el
paisaje y la biodiversidad.
Los escenarios se condensaron en cuatro, que se
examinan brevemente a continuación:
-La paleta (Palet) propone una suerte de “anarquía”, donde
cada ciudadano dispone de libertad para organizar su
entorno vital, dando lugar a una gran variedad de espacios.
Cada cual puede decidir dónde desea poner su casa, y
los promotores escogen los emplazamientos que creen
les van a reportar más beneficios. Las zonas agrícolas
desaparecen, liberando más espacio. Las empresas
se colocan tanto en la ciudad como fuera de ella, y sin
tener en cuenta la proximidad de las zonas residenciales.
Esto motiva que la gente tenga que viajar más, pero
como el medio de transporte de transporte utilizado es
básicamente el coche, el servicio de transporte público se
reduce y confía a empresas privadas, que sólo explotan
las líneas rentables. Se construyen más carreteras, que
están cada vez más colapsadas, por lo que las empresas
deciden recurrir a la tecnología y a las posibilidades que
ofrece, como el tele-trabajo. También hay espacios verdes,
aunque éstos reduzcan su tamaño y aparezcan mezclados
con las zonas residenciales y productivas. Algunas
asociaciones para la protección de la naturaleza se dedican
a comprar suelo para ligar las superficies verdes entre sí.
A consecuencia de la dispersión, las ciudades se vacían,
y sus habitantes y gobiernos hacen todo lo posible para
mejorarlas. Los ciudadanos y las empresas comparten
con el Estado la responsabilidad de ordenar el territorio: el
Estado vigila que se mantenga un cierto nivel de calidad,
y la inversión privada se encarga de llevar adelante las
transformaciones.
-El paisaje hecho de parques (Parklandschaap)
trata de encajar cuanto más posible en el menor
espacio disponible, reduciendo al mínimo los efectos
indeseados. La ciudad y el campo van de la mano: se
construyen ciudades jardín en el centro de las ciudades
y pequeñas áreas industriales dentro de parques. Las
zonas residenciales y las de ocio se combinan, y todo
el mundo puede escoger dónde quiere vivir, aunque
para ello deban recorrer grandes distancias. Pero los
coches ya son ecológicos, y los atascos se evitan
por la dispersión extrema y a escala reducida de los
asentamientos. También hay transporte público, aunque
sea a escala regional y no local, y los equipamientos, las
tiendas, los cines se colocan precisamente alrededor
de las estaciones. La agricultura cumple un importante
papel para la tutela de las zonas verdes. Los paisajes
culturales también se mejoran: las viviendas, empresas
y equipamientos que vienen a instalarse a ellos tratan de
26
 reforzar sus peculiaridades, acoplándose según se trate
de un pólder o de una zona ribereña. El Estado se encarga
de fijar los objetivos para una adecuada cualidad espacial,
y los ayuntamientos y las provincias los desarrollan en sus
planes regionales.
-El país de los flujos (Stromenland) opta por la
descentralización concentrada a lo largo de la
infraestructura internacional. El transporte y el agua son
los elementos que estructuran el espacio: la economía
se desplaza a gran velocidad por las vías y el agua lo hace
lentamente a través de ríos y canales, y las viviendas se
colocan en el medio. Los lugares para vivir y trabajar se
integran en la naturaleza. El transporte público llega a
todas partes, y las ciudades se convierten en centros de
intercambio. Las distintas vías de transporte se agrupan
y se convierten en corredores, y las zonas industriales se
acercan lo más posible a ellos. Las ciudades se expanden,
dejando grandes superficies de agua entre los nuevos
crecimientos. La agricultura se hace más intensiva,
reduciendo su consumo de suelo y colocándose junto a
las industrias, pues se desvincula del terreno. Abundan
las marismas, las zonas de retención naturales, se re-
naturalizan las dunas… El Estado invierte en grandes
proyectos para la infraestructura de transporte y para el
agua.
opciones de desarrollo tendrían en el territorio No
obstante, el comportamiento de los mismos se evaluó
con la ayuda de indicadores respecto a las “tareas” de
partida, revelando que una combinación de los dos últimos
examinados resultaría la más ventajosa en las zonas bajo
una mayor presión urbanizadora, mientras las dos primeras
se adaptarían mejor a las zonas bajo una menor presión.
Los trabajos previos sirvieron además para explorar
nuevos instrumentos de análisis o intervención que se
incorporarían a posteriori en el 5º Informe; quizá entre
los más destacados esté la propuesta del despacho de
paisajistas H+N+S para leer el territorio de acuerdo a tres
capas, de substrato, de redes y de ocupación, desarrollado
para en el escenario “El país de los flujos”; o la aplicación
de contornos para delimitar claramente lo que es
urbanizado de lo que no lo es ni puede serlo, desarrollado
inicialmente en el escenario “El país de las ciudades”.

-El país de las ciudades (Stedenland), donde el acento

se pone en la reestructuración de las ciudades y en su
crecimiento compacto. Las ciudades se han convertido en
un lugar atractivo donde vivir y donde hacer negocios. La
economía de servicios está en auge. Hay grandes espacios
verdes, para todos, seres humanos y animales, incluso
para el agua. La agricultura se diversifica: los invernaderos
se acercan a las zonas urbanas, proliferan los métodos
ecológicos de cultivo, y algunos agricultores se dedican
a tareas de tutela del paisaje. El Estado desempeña un
fuerte papel, elaborando planes muy detallados que
provincia y municipios ejecutan en cooperación con los
inversores privados.

Los escenarios, obviamente, no se produjeron con el

fin de escoger la opción adecuada, sino para explorar
las posibilidades y probables consecuencias que ciertas

27
Imagen 2.15. La paleta (Palet). Imagen 2.16. El paisaje hecho de parques (Parklandschaap).

28
 Imagen 2.17. El país de los flujos (Stromenland). Imagen 2.18. El país de las ciudades (Stedenland).

29
2.2. La 5ª Nota.
A finales del 2000 el gobierno presentó públicamente el 5º
Informe Nacional de Ordenación Territorial. El documento,
denominado “Construir y compartir el espacio” (“Ruimte
makken, ruimte delen”), parte de algunas premisas claras
como la enorme competencia por el suelo, el bien más
escaso y preciado; la influencia creciente de las corrientes
externas o la considerable demanda de vivienda, empleo
e infraestructuras que presiona al mantenimiento de áreas
de agricultura extensiva.
Parte además de una valoración crítica de los anteriores
informes. Entiende que los tres primeros sirvieron para
modernizar el país, pero que a partir del 4º Informe la
orientación es dual: la economía había de ser estimulada,
corrigiéndose a su vez las desventajas del crecimiento
y priorizando la calidad del espacio urbano y del medio
ambiente.
Pero la consecución de los objetivos del 4º Informe se va
retrasando, las previsiones de crecimiento se demuestran
inadecuadas y no se alcanzan los estándares de calidad
esperados. El impulso de la economía y los beneficios
ambientales no avanzan conjuntamente. El 5º Informe
debe corregir dichos desajustes, apostando por la calidad
ambiental urbana y la de las áreas rurales. Holanda esta
cambiando y la política espacial debe responder a estos
cambios.
Una de las singularidades metodológicas de este 5º
Informe, el último por ahora, consiste en haber partido
de la evaluación de la demanda de espacio hasta el
2030, consultando a los otros ministerios acerca de sus
necesidades: el de Economía (crecimiento demográfico
y económico, que requiere más espacio para actividades
productivas, y espacio suplementario reservado para el
agua), el de Transportes (previsiones de ampliación de las
redes viarias y ferroviarias) y el de Agricultura (aumento
de espacios naturales y disminución de los agrícolas).
De dicha evaluación infiere que la cantidad de espacio
necesario es mayor que el que se ha previsto liberar de su
función agrícola, de lo que deduce que para preservar la
“cualidad” del desarrollo, se hace necesario recurrir a tres
estrategias de intervención:
-utilizar el espacio intensivamente, especialmente en las
zonas urbanas, construyendo por encima y por debajo de
las infraestructuras, y utilizando eficazmente el espacio de
las áreas industriales;
-combinar funciones, sobre todo en las zonas rurales, por
ejemplo desarrollando conjuntamente el espacio necesario
para la retención del agua de los ríos con usos recreativos;
-adaptar la utilización actual de las zonas rurales y urbanas
a la demanda, por ejemplo reformando los centros
históricos, recualificando viejas áreas industriales o, en el
sector agrícola, desplazando funciones o transformando
la producción extensiva en una intensiva y con
preocupaciones medioambientales.
A continuación describe los cuatro ámbitos principales
en los que pretende articular sus políticas: la posición de
los Países Bajos en Europa, el contraste entre campo y
ciudad, las “redes urbanas”, y el agua. Cuando se refiere
a la situación del país en el marco europeo, introduce una
importante novedad, que consiste en sustituir el término
“Randstad” por “Metrópolis del Delta” (Deltametropool),
conurbación que coloca en el mismo rango que la Cuenca
del Ruhr y el “Diamante Flamenco”, y hacia la que el
gobierno central adopta la responsabilidad de permitir
que su potencial económico se desarrolle plenamente,
mejorando las redes de transporte transnacionales,
ampliando el aeropuerto de Schiphol, y aumentando la
competitividad internacional del puerto de Rótterdam. En
cuanto al contraste entre el campo y la ciudad, el Informe
opta, como otros anteriores, por limitar el crecimiento por
extensión de las ciudades existentes; se pretende evitar
urbanizar nuevo suelo, transformando e intensificando el
suelo ya urbanizado. En este sentido el Informe establece
seis categorías para los ámbitos de residencia/trabajo,
apuntando posibles directrices de desarrollo o reforma:
centro-urbano (centros urbanos históricos y alrededores
de estaciones de tren), zonas peri-urbanas (desarrollos de
post-guerra), verde-urbano (polos de crecimiento y sitios
VINEX), centros históricos, pueblos rurales, y ámbitos
específicos productivos (zonas industriales sin vivienda).
Con todo, cualquier transformación debe delimitarse
previamente con la ayuda de contornos que definen las
áreas posibles de crecimiento y las de protección, aunque
esta distinción, por otra parte, se desdibuje al abordar
las “redes urbanas”: en éstas, por tratarse de zonas
30
 fuertemente urbanizadas, el criterio que prima no es el de
los contornos (campo y ciudad forman parte de una misma
constelación) sino el de la infraestructura, favoreciendo
la construcción de polos de centralidad en los nudos
viarios y ferroviarios, y haciendo prevalecer el criterio de
la accesibilidad frente a la proximidad para la localización
de nuevos crecimientos, tanto residenciales como
productivos. Por último, define el paisaje como interfaz
tierra-agua, y considera las zonas verdes que se habían
creado con objetivo de “taponar” las ciudades e impedir
su conurbación como parte integrante de un sistema
ecológico de espacios verdes, en el que necesariamente
el agua debe tener cabida.
A partir de estudios muy detallados de la evolución
anterior, y previendo que más de un cuarto del territorio
cambiará su destino antes del 2030, se formulan
escenarios deseables de destino del suelo. Estos deberán
revisarse y reajustarse cada cuatro años, y a partir de
ellos se definen las políticas espaciales, que deberán
considerar: los ámbitos principales del Informe y las
estrategias de intervención (examinados en el párrafo
anterior), la estructura espacial, la calidad espacial, y las
áreas de política innovadora.
La estructura espacial deberá atender a los elementos
relevantes de las tres capas según las que se articula el
territorio:
a) substrato: las condiciones naturales en que se dan
estos cambios, prestando especial atención a los recursos
agua y suelo; b) redes: de carreteras, trenes, puertos,
aeropuertos y nodos de transferencia; c) ocupación: donde
la gente reside, trabaja y emplea su tiempo libre, diferente
en el campo y en la ciudad.
Además plantea un mayor énfasis en la calidad física, en la
protección de los valores naturales, culturales e históricos,
definiendo para ello unos criterios de calidad espacial
que deberán ser respetados por todas las intervenciones
y que hacen referencia a la diversidad espacial; a la
estrecha funcionalidad entre residir, trabajar y emplear el
tiempo libre; a la diversidad cultural; a la equidad social;
sostenibilidad; al atractivo de los entornos urbanos y
rurales y a la escala humana.
Finalmente, las áreas de políticas innovadoras deberán
31
hacer hincapié en la relación con el resto de Europa, en
la calidad del entorno urbano y rural, en la organización
de “redes urbanas” y en la consideración del agua como
territorio a ser proyectado, incluso como instrumento de
transformación/urbanización.
2.2.1. La lectura del territorio (las tres capas).
Mientras los Informes anteriores se pueden considerar
bastante precisos, ya que sus directrices iban
acompañadas de planos en los que se localizaban
las decisiones adoptadas, aunque fuera de forma
transitoria, en el 5º Informe se definen las “reglas
de juego”, pero no se localizan, sino que se deja al
arbitrio de los otros niveles de gobierno el tomar la
decisión de cómo, cuándo y dónde. Se trata pues de un
informe estratégico, que aunque especifique la manera
en que debe implementarse por las provincias y los
municipios, no lo hace “concretamente”, esto es, no
especifica sus competencias propias e irrenunciables
respecto a los demás niveles. Lo que sí lleva a cabo
es un análisis detallado de las tendencias espaciales y
de sus implicaciones para la ordenación del territorio,
básicamente la necesidad de re-urbanizar, de ampliar la
escala y de descentralizar hasta bien lejos del Randstad.
Algunos aspectos tratados son:
-los municipios de tamaño medio (entre los 10.000 y los
100.000 habitantes) son los que más han crecido;
-la cuota de vivienda se compra ha aumentado a costa de
la de alquiler pública;
-las oportunidades laborales han crecido en las provincias
de Utrecht, Flevoland (Almere) y Holanda-Norte
(Ámsterdam);
-las empresas se organizan en redes internacionales, y
dependen cada vez menos de su implantación geográfica;
-la suburbanización ha modificado lentamente el paisaje,
convirtiéndolo en una extensión urbanizada de la surgen
aquí y allá centros compactos;
-la función central de las ciudades históricas se ha
desplazado a nuevos lugares, como Schiphol, que tiene
todo lo que hace a las ciudades, ciudades;
-la cultura contemporánea se caracteriza por el
consumismo y el énfasis en los aspectos visuales, con
indudables consecuencias espaciales;
-aun siendo las distancias por la movilidad obligada las
más largas que el conductor privado recorre, le siguen
de cerca la relacionadas con la movilidad voluntaria: 29.7
% de la distancia recorrida por persona/día fue desde o
hacia el trabajo; 23.5% fue por motivos de índole social;
12.6% para realizar compras; y el 15% por motivos de
ocio o deporte; la distancia media recorrida por el 90% de
usuarios de vehículos privados es de unos 40 Km.
Con vistas a modificar las tendencias espaciales actuales,
esto es, a relacionar dichas tendencias con una posible
política de ordenación, el 5º Informe propone recurrir al
marco conceptual definido en la estructura espacial, y que
consta de las tres capas: substrato, redes y ocupación.
La cuestión es si este marco conceptual es capaz o
no de definir las reglas del juego. En cuanto a la capa
“suelo”, se enfatiza la necesidad de contar con el agua
en cualquier nuevo desarrollo, pues la crecida del nivel del
mar obliga a complementar las obras de contención que
en su momento se realizaron en el Delta y de canalización
de los ríos principales con nuevas intervenciones que
“den más espacio al agua”. De las redes se subraya el
cambio de escala operado (el territorio se usa de una
manera ampliada, no restringida a los centros urbanos
tradicionales) aunque apenas se recurra a términos
urbanísticos para explicarlo, y menos se plantean
proyectos de intervención concretos que ilustren las
consecuencias espaciales de dicho uso ampliado (o
“alargado”, como prefieren definirlo algunos urbanistas
italianos, para subrayar su fuerte independencia con el
trazado de las vías); se introduce, eso sí, el concepto de
“redes urbanas”, quizá la aportación fundamental del 5º
Informe, del que más o menos se sabe que es una ciudad
más grande, debido a la facilidad con que sus habitantes
se desplazan a su través. Finalmente, en la capa ocupación
es donde encontramos la definición del único instrumento
que ordenará las transformaciones: la definición de
contornos que delimiten las áreas posibles de crecimiento,
y que distingue entre contornos rojos y verdes.
Aunque la lectura del territorio por capas, tal y como
aparece en el Informe, no estuvo exenta de críticas.
Primero, la pertinencia de separar la capa del suelo como
si se tratara de un estrato natural, cuando en realidad en
los Países Bajos es un substrato casi totalmente artificial
(Colebrander, 2001); incluso se ha debatido hasta qué
punto dicha lectura podría entrar en conflicto con la
estructura agrícola, pues las transformaciones antrópicas
del territorio aparecían en segundo lugar frente a las
medioambientales (Frieling, 2002). Un segundo aspecto
fue la total ausencia de una toma de posición respecto
a las funciones centrales de las ciudades existentes: la
ciudad se ha alargado o desparramado, pero ¿cómo se
piensan reciclar o incorporar los centros tradicionales a
esta transformación? Y un tercero fue la poca seriedad
con que se tomó el agua como posible instrumento de
urbanización, y más en general, el escaso desarrollo
conceptual de la lectura por capas, así como de su posible
aplicación a proyectos concretos (Sijmons, H+N+S, 2002).
De todos modos, no se puede negar la relevancia de
una interpretación del territorio en tres capas, ya que
secciona adecuadamente los factores que influencian
la ordenación del territorio, cada uno con sus propias
dinámicas y especificidades. Además, provee la base
conceptual necesaria para re-fundar la planificación sobre
el “desarrollo sostenible”, al indicar que cualquier posible
transformación del suelo debe hacerse considerando
simultáneamente las tres, con independencia de la
escala de la intervención, y buscando la manera de
complementarlas entre sí. Evitar que la urbanización del
territorio se convierta en una suma de intervenciones
sectoriales, pretendidamente independientes entre sí,
constituye el principal objetivo de dicha lectura, aunque
el talón de Aquiles del 5º Informe sea precisamente
traducir esta interpretación de las tres capas en acciones
proyectuales, tanto en cuanto a su diseño como a la
programación, pues los horizontes temporales de cada
capa varían enormemente: no se tarda lo mismo en
construir una casa que una autopista que una franja de
desbordamiento natural para el río.
32
 2.2.2. El proyecto del territorio: delimitación del
crecimiento (Rode en groene contouren).
La definición de contornos que delimiten las zonas en
las que se puede crecer (contorno rojo) de las que no
(contorno verde), quedando un espacio intermedio entre
ellas de estatus indefinido (supuestamente de equilibrio),
es el único instrumento al que el 5º Informe hace
referencia para ordenar las transformaciones del territorio.
Su precisa delimitación es tarea de las provincias
y municipios, aunque se deban tener en cuenta,
especialmente para el verde, los espacios protegidos
definidos por el gobierno nacional, debido a su valor
cultural o natural. La extensión del contorno rojo sólo es
posible si se demuestra que las previsiones de desarrollo
no pueden realizarse en su interior, previsiones que se
elaboran de manera conjunta para toda la Provincia, y que
deben revisarse cada cinco años.
Los Informes Nacionales anteriores pusieron sobre
todo el énfasis en orientar la urbanización, para evitar
su dispersión descontrolada sobre el territorio, mientras
que el 5º Informe, al mismo tiempo que habla de “redes
urbanas” y define la dispersión y fragmentación como
características esenciales del espacio contemporáneo,
decide adoptar un instrumento casi de zonificación para
contener el crecimiento de las ciudades existentes.
Las reacciones en cualquier caso han sido muy adversas:
por parte de los Municipios, porque no se les deja
espacio para que crezcan; por parte de las Provincias,
debido a la dificultad de trazar el contorno de los posibles
crecimientos (¿en base a qué? Y ¿con qué medios?);
para los profesionales del planeamiento, porque se
considera un paso atrás, que niega todos los resultados
obtenidos con instrumentos más estratégicos, que
además de resultar menos dogmáticos, favorecen el
consenso permitiendo así responder a las variadas y a
veces conflictivas demandas espaciales de los actores
implicados en la urbanización del territorio.
De todos modos, la elasticidad entre el contorno rojo
y verde podría permitir implementar una política del
suelo que deje más flexibilidad a los Municipios a la
hora de programar su crecimiento, evitando la solución
de emergencia durante la construcción de sitios VINEX
33
de vender el suelo sin recuperar las plusvalías de la
urbanización o de incluso declinar el privilegio que la
ley les otorga de ser los primeros compradores y de
abonar un precio que no incluya los incrementos de valor
especulativos.
Otro de sus aspectos positivos, que el mismo Informe
menciona, es que de la interacción conjunta de las
estrategias definidas por el Informe (intensificación-
combinación-transformación) y el trazado de contornos
podrían surgir propuestas bien innovadoras respecto
a la reutilización del suelo ya urbanizado, induciendo
a plantearse por ejemplo el desplazamiento de los
invernaderos fuera de las áreas de crecimiento posible
alrededor de las ciudades y hacia las zonas definidas como
industriales, la búsqueda de equilibrio entre las áreas ya
urbanizadas que se ceden al agua y nuevos crecimientos
que se articularían en torno a ella.
A pesar de todo, la delimitación de contornos resulta a
todas luces insuficiente para implementar las políticas
nacionales a nivel de la Provincia o del Municipio, aunque
su uso se justifique por una necesidad de descentralizar,
de otorgar mayor autonomía a los gobiernos locales y
provinciales en materia de planeamiento. El discurso
conceptual del 5º Informe sobrepasa con creces las
distinciones entre lleno/vacío, cerrado/abierto, edificado/
vacante que han de servir para delimitar el crecimiento y
evitar el “desmigajamiento” del paisaje.
2.2.3. Redes urbanas: la Metrópolis del Delta.
La Metrópolis del Delta (Deltametropool) ocupa una parte
sustancial del 5º Informe, aunque su introducción no
venga precedida de ningún encuadre conceptual. Como
idea, la “Metrópolis del Delta” tuvo su origen en un grupo
de empresarios que se asociaron para hacer presión
en instancias gubernamentales sobre la necesidad de
convertir el Randstad en una metrópolis, con categoría
suficiente como para entrar en concurrencia con otras
grandes ciudades del contexto europeo. En 1997, este
grupo empieza a sustituir el término Randstad por el
de Deltametropool, consolidándose en 1998 a raíz de la
publicación del libro Het Metropolitane Debat, auspiciado
por el Ministerio de Vivienda, Ordenación Territorial y
Medio Ambiente. En el año 2000, lo que empezó como
un grupo de presión se convierte en una asociación en la
que participan las 12 ciudades del Randstad (Ámsterdam,
Rótterdam, La Haya, Utrecht, Dordrecht, Delft,
Zoetermeer, Leiden, Haarlem, Haarlemmermeer, Zaanstad
y Almere), las cámaras de comercio, las corporaciones de
vivienda y las circunscripciones del agua, además de otras
variadas organizaciones.
Durante la elaboración del 5º Informe esta idea empieza
a jugar un papel, ya que se entiende que el concepto de
“ciudad compacta” empleado en el 4º Informe empieza a
ser insuficiente en ciertos lugares donde el territorio está
fuertemente urbanizado y sometido a grandes presiones,
por lo que se incluye el concepto de “redes urbanas” ya
aludido, siendo la Metrópolis del Delta una de ellas, si no
la más importante. A mayores, la Metrópolis del Delta es
de los elementos sobre los que el Informe dirige mayor
atención y sobre los que promulga directivas, al contrario
de casi todos los demás temas que aborda, de los que
ofrece meras directrices. Entre las más importantes se
encuentran: la de permitirle crecer sobre el flanco interior
del “corazón verde” (planteando incluso modificar sus
límites, definidos por vez primera en el 4º Informe) y
sobre las zonas verdes que el 2º Informe había decidido
preservar para evitar la conurbación de las cuatro ciudades
principales; y la de proveer una conexión rápida entre sus
ciudades, sea intensificando las conexiones existentes o
construyendo, a largo plazo, una conexión especial rápida,
y cuyos costes correrían sólo parcialmente a cargo del
Estado. También recomienda que el crecimiento se haga
según el modelo de bulbos, o de unidades medianas
“enganchadas” a la red ferroviaria existente, tratando de
evitar en la medida de lo posible su unión.
De todas formas, la Metrópolis del Delta comenzó a
tener una vida independiente dentro del Ministerio
de Vivienda desde su mención oficial en el Informe
Nacional. La Agencia Nacional de Planeamiento ha creado
un grupo específico de trabajo dedicado a su estudio
y posible ordenación, convocando la colaboración de
diversos estudiosos y arquitectos; la misma Asociación
homónima organizó un taller para explorar las posibilidades
de convertir el antiguo Randstad en una gran ciudad,
coordinado por el despacho One Architecture y en el que
participaron arquitectos tan destacados como H+N+S,
Luigi Snozzi, Teun Koolhaas y OMA. Precisamente la
propuesta de éste último de tratar la Metrópolis del Delta
como una urbe compuesta por dos sistemas separados, el
ala Norte (Ámsterdam-Utrecht) y el ala Sur (Rótterdam-La
Haya), convirtiéndose ésta en una conurbación de redes
y dejando a Ámsterdam como una ciudad independiente,
que sigue el modelo de la ciudad concéntrica clásica, es la
que parece tener más futuro en estos momentos. Pero es
tal la cantidad de informes que ha generado en tan corto
tiempo, que la Agencia de Planeamiento ha encargado su
síntesis para poder introducir los cambios pertinentes en
el nuevo Informe de Planeamiento que está redactando,
esperado para enero del 2004.
No obstante ya se comentaba con anterioridad la
tendencia histórica del planeamiento holandés de hacer
planes para discutirlos y no para construirlos. El armazón
administrativo es tan compacto y potente que parece
funcionar por sí mismo, retroalimentándose con los
propios documentos que produce, que son abundantes,
y aparentemente despreocupado de las posibilidades de
culminación de ciertas iniciativas. También se ha visto que
los proyectos sí llegan a ejecutarse, transformando no sólo
la apariencia sino el funcionamiento de ciudades como
Rótterdam o Ámsterdam, y que los errores durante el
proceso de su implementación también se corrigen en las
revisiones que cada cinco años se hacen de las Decisiones
Fundamentales de Planeamiento Nacional. En definitiva,
el planeamiento holandés nos ha demostrado la increíble
capacidad que tiene de re-inventarse a sí mismo cada
década, quizá inspirado por la buena dosis de pragmatismo
de una sociedad se dice que regida por los principios del
“modelo pólder”, del consenso a cualquier precio.
34
 Imagen 2.19. Demandas espaciales (5º Informe Nacional - PKB1).

35
Imagen 2.20. La capa “substrato” en los Países Bajos (5º Informe Nacional - PKB1).

36
 Imagen 2.21. Descripción pormenorizada de la capa “substrato” en los Países Bajos (5º Informe Nacional - PKB1).

37
Imagen 2.22. La capa “redes” en los Países Bajos (5º Informe Nacional - PKB1).

38
 Imagen 2.23. Descripción pormenorizada de la capa “redes” en los Países Bajos (5º Informe Nacional - PKB1).

39
Imagen 2.24. La capa “ocupación” en los Países Bajos (5º Informe Nacional - PKB1).

40
 Imagen 2.25. Descripción pormenorizada de la capa “ocupación” en los Países Bajos (5º Informe Nacional - PKB1).

41
Imagen 2.26. Imágenes de la estructura espacial: ecológica, económica, paisajística, cultural (5º Informe Nacional- PKB1).

42
 2.3. El desmantelamiento: Nota Ruimte.
Los Países Bajos, en algunos momentos entendidos
como “el paraíso del urbanista” (Faludi, 2003), están
desmantelando su política de planeamiento territorial a
escala nacional con el mismo rigor con que desmantelaron
su otrora tan admirada política de vivienda de promoción
pública. Si en aquella ocasión el detonante fue el Decreto
Heerma (Nota Volkshuisvesting, 1986), seguido del 4º
Informe Nacional de Ordenación Territorial (VINO, 1988)
y su suplemento (VINEX, 1990), ahora se trata de una
nueva Ley del Suelo (Nota op de Ruimtelijke Ordening), a
punto de aparecer, y que sustituiría a la de 1965, y de un
nuevo informe nacional territorial, o más precisamente,
de una revisión del 5º Informe Nacional, que pretende
compendiar en un único documento, el “Informe Espacio”
(Nota Ruimte), el citado plan, el 2º Plan de Ordenación
de Espacios Verdes (SGR2) y el Plan Nacional de
Infraestructuras (NVVP), y que se espera salga a la luz
pública a principios del 2004.
Mientras tanto el 5º Informe se ha utilizado por el
Ministerio de Vivienda para juzgar iniciativas nacionales,
provinciales y municipales de planeamiento, con categoría
de “ley transitoria”. Como se ha mencionado, el 5º
Informe de Planeamiento no alcanzó su estatus de
Decisión Fundamental, al interrumpirse su aprobación a
comienzos del 2002 por la proximidad de las elecciones, y
la Ley de Urbanismo vigente no especifica si el gobierno,
en el ejercicio de su responsabilidad de supervisar los
planes de las Provincia y de los Municipios, deba basarse
en el Informe Nacional o en la Decisión Fundamental.
La actual composición del Ministerio tacha al 5º Informe
de “centralista y dirigista”, cuando todos los debates
precedentes lo consideraban demasiado impreciso: su
radical apuesta por el “desarrollo” en contra del “control”,
lo convirtió en un documento estratégico cuya forma
definitiva dependía de lo que los ciudadanos y demás
actores sociales decidieran.
De hecho el 5º Informe fue en cierto modo incapaz de
escoger un modelo territorial: el análisis de las “redes
urbanas” no desembocó en una política que tratara
de reorientar las tendencias espaciales, de establecer
compromisos entre lo que era factible y lo que no lo
43
era (para empezar, la cuestión tan repetida en su texto
definitivo respecto a la necesidad de “construir entornos
de calidad” es un instrumento de dudosa eficacia para
decidir si algo es o no factible). El 5º Informe renunció
a proponer una visión de ordenación territorial y se
disfrazó de “acomodador” del espacio (Derksen, 2003),
“acomodando” las distintas demandas al “limitado”
espacio de que el país dispone. Si bien supuso la revisión
conceptual de las dos metáforas en torno a las que ha
girado el planeamiento en los Países Bajos durante los
últimos 50 años, no es menos cierto que no llegó a
elaborar propuestas acordes a esta nueva configuración.
Cada vez se habla menos del Randstad y más de la
Metrópolis del Delta, que además no consiste en un anillo
uniforme sino que está claramente diferenciada en varias
“alas” con dinámicas territoriales diversas; el “corazón
verde” ya no se aborda como un espacio unitario, sino
como un ámbito que agrupa espacios de características
diversas, y por tanto necesitado de diversos grados de
protección. Pero las decisiones fundamentales parece
que se hubieran encomendado a posteriores Informes:
nada se dice acerca de limitar o no el crecimiento urbano
a lo largo del borde del “corazón verde”, sea inscrito o
circunscrito, sea uniforme o no, o su contraria, la de hacer
primar las diferencias, disponiendo que la riqueza natural y
medioambiental de su parte este es algo definitivamente a
proteger mientras que el grado de urbanización del oeste
recomienda que los espacios vacantes que queden se
destinen a usos recreativos e incluso se edifiquen; nada
se dice acerca de continuar interviniendo en el Randstad
como si se tratara de una unidad o bien optar por políticas
disímiles de acuerdo a las dinámicas existentes.
Sin embargo, el nuevo informe no augura novedades en
este sentido; los documentos hasta ahora publicados
consideran que el Estado debe encargarse de acomodar
las variadas demandas espaciales, y no de escoger las
mejores opciones de desarrollo; además, y siempre según
el actual gobierno, los grandes problemas espaciales
del país ya están resueltos, por lo que la misión del
gobierno se orientará preferentemente a cuestiones de
procedimiento y no de programa.
2.3.1. Hacia la integración de las distintas
administraciones en una estrategia de
planeamiento común.
Un aspecto que se reconoce como valioso en el futuro
“Informe Espacio” es el de haber sido capaz de promover
la integración de los Ministerios de Agricultura y Obras
Públicas en la elaboración de un nuevo Informe Nacional,
y con ello reiniciar el viejo debate sobre la necesidad de
documentos comprehensivos y lo menos sectoriales
posible, y el menos viejo acerca de enfatizar los procesos
de implementación de los planes (Notie van Ruimte).
En un país como los Países Bajos, en el que los
desarrollos se han hecho depender estrechamente de las
infraestructuras, esta decisión parece otorgar confianza
a algunos, aunque para otros (Faludi, 2003) suponga un
retroceso respecto al 5º Informe y su apuesta por un
planeamiento estratégico.
Previo al “Informe Espacio”, del que todavía no se
conoce nada con certeza, el actual gobierno redactó
un documento para posicionarse frente a la ordenación
territorial, con fecha del 1 de Noviembre del 2002
(Stellingnamebrief. Nationaal Ruimtelijk Beleid). En él el
nuevo gabinete de Balkenende se marca como principal
objetivo la consecución de “un campo vital y unas
ciudades robustas”, para añadir a continuación, “en el
campo se permite la construcción de viviendas para al
menos absorber las necesidades internas de crecimiento,
y las áreas que el gobierno anterior, con excesivo rigor,
delimita como áreas verdes protegidas, se restringirán.
Sólo los espacios naturales (sistema ecológico de espacios
verdes, áreas de protección de aves y del hábitat así
como aquellos definidos por la Ley de Protección de la
Naturaleza) se considerarán no urbanizables. No se obliga
a los Municipios a que decidan sus contornos rojos.
Sólo se recurrirá a este instrumento de planeamiento en
situaciones específicas.” El mensaje principal es, “utilizar
el suelo que se necesita, sin comprometer las cualidades
esenciales del país.”
Entre los aspectos concretos que aborda se encuentran:
la necesidad de reforzar la posición de las grandes
ciudades, que es “donde la mayoría de los habitantes de
los Países Bajos vive y trabaja”, mejorando el sistema
de infraestructuras de movilidad y los equipamientos;
y reforzar el papel de las Provincias en la ordenación
del territorio. Propone por ejemplo delegar éstas la
coordinación entre los planes locales y los nacionales, en
lugar de ser el Ministerio el garante de dicha coordinación,
pues son ellas las “más capaces de hallar el equilibrio
entre zonas urbanas y zonas no urbanizables”. El papel del
Estado consistiría en definir las directrices fundamentales
en cuanto al agua, las redes urbanas, los proyectos clave
(estaciones) y las 4 grandes ciudades (Ámsterdam, La
Haya, Rótterdam, Utrecht), mientras los Municipios se
encargarían de programar y planificar el desarrollo local,
principalmente cuantificando el número de viviendas que
necesitan. Las Provincias tratarían de crear puentes entre
ambos con la ayuda de su Plan Regional, que sería un plan
de directrices “gráficas”, esto es, recurriendo a proyectos
concretos que ejemplificaran sus intenciones, y directivas.
Estas también asignarían las nuevas áreas de crecimiento,
tanto en lo que se considera suelo urbanizable como en
las zonas no urbanizables, además de localizar las zonas
industriales y los equipamientos de escala supramunicipal,
corriendo su ejecución a cargo de los Municipios. Las
Provincias, a partir de ahora, no sólo coordinarían las
políticas nacionales sino que podrían elaborar las suyas
propias de una manera autónoma. Asimismo, se pretende
estimular la cooperación intermunicipal y la elaboración,
por parte las cuatro grandes ciudades, de visiones
metropolitanas.
Como se ve, el “Informe Espacio” se plantea seriamente
las recomendaciones o simples críticas que durante estos
últimos seis años, prácticamente desde el momento en
que se empezó a hablar de la redacción de un nuevo
Informe Nacional de Ordenación del Territorio, se han ido
produciendo respecto a las políticas territoriales todavía
vigentes (confróntese a este respecto los apartados
dedicados a “El nuevo mapa” y a la “Noción de Espacio”).
Y no sólo las plantea, sino que trata de darles respuesta,
aunque como se verá al examinar la nueva Ley de
Urbanismo, lo que salten a la vista sean los elementos
contradictorios entre unas intenciones generales de
aumentar las competencias a las Provincias y unas
normativas que lo que en realidad promulgan es la total
independencia y potestad de los Municipios. La filosofía
de “descentralizar lo que se puede, y centralizar lo que
se debe”, que el nuevo gobierno rescata del 5º Informe,
44
 y que está sirviendo para orientar la reestructuración de
las competencias de planeamiento, corre el peligro de
convertirse en la excusa para una inversión radical del
sistema de planeamiento, en donde los Municipios, en
probables alianzas con las partes privadas, serían los
encargados de decirle al Estado lo que tiene que hacer.
2.3.2. La nueva ley de urbanismo.
Los orígenes legales del planeamiento en Holanda se
remontan a 1901, año en que se aprueba la Ley de
Vivienda (Woningwet), con la que el Estado pasa a
encargar y financiar la vivienda (decreto de VPO y de
vivienda de alquiler). Incluía 10 parágrafos con 54 artículos,
y aunque su preocupación principal eran las cuestiones
residenciales, en ella se pueden encontrar algunos de
los ingredientes que todavía resultan importantes en el
planeamiento espacial, como por ejemplo:
-las posibilidades de expropiación del suelo para la
extensión de las ciudades;
-la obligación de los Ayuntamientos (de más de 10.000
habitantes o con altos índices de crecimiento) de redactar
un Plan de Extensión Urbano (Stadsuitbreiding), donde se
definieran los límites del crecimiento, las zonas ajardinadas
y arboladas de carácter público y una zonificación de usos,
bajo la supervisión del Estado y sujetos a su aprobación
por la Provincia.
En 1921, la citada ley adoptó un plan (Bestemmingsplan)
que incluyera una designación más general de usos del
suelo a nivel municipal, e incluso permitía la anexión
de municipios y preveía que las Provincias designaran
la necesidad de posibles pactos intermunicipales para
ordenar el crecimiento de manera conjunta. En 1931
se amplió nuevamente para abordar la posibilidad de
elaborar planes regionales (Streekplan), intermunicipales
y coordinados desde la Provincia, a los que el plan de
usos del suelo municipal debía subordinarse, iniciando al
mismo tiempo el debate sobre la necesidad de un Plan
Nacional, un plan para el conjunto del país que designara
los usos para la totalidad del suelo nacional. Tan sólo
en 1941 se empezó a considerar el planeamiento como
algo separado de la Ley de Vivienda, siendo el primer
45
paso la formación de una Agencia Gubernamental para el
Plan Nacional (Rijksdienst voor het Nationale Plan), que
asistiría al gobierno central en su nueva tarea de planificar
el territorio. Esta agencia estaba a cargo de elaborar un
Plan Nacional así como la normativa que lo acompañaría
y los planes regionales de nivel inferior. La normativa
adquirió el rango de ley en 1950, al mismo tiempo que
se iniciaba la redacción de una nueva Ley de Urbanismo
(Wet op de Ruimtelijke Ordening, WRO) que se presentó
al Parlamento en 1956, no siendo aprobada hasta 1962,
y adoptada hasta 1965, así como, y simultáneamente,
el Decreto de Urbanismo (Besluit op de Ruimtelijke
Ordening), que detallaba algunos aspectos de la Ley.
Con la Ley de Urbanismo de 1965 se estipularon los roles
y responsabilidades de los tres niveles de gobierno en
Holanda: nacional, provincial y local, sobre los que ya se
ha hecho extensiva referencia. La Agencia Gubernamental
para el Plan Nacional se convirtió en la Agencia Nacional
de Planeamiento (Rijksplanologische Dienst, RPD), todavía
hoy operativa e integrada en el Ministerio de Vivienda,
Planeamiento y Medio Ambiente (VROM), y responsable a
nivel nacional de formular las directrices de planeamiento.
Los desarrollos subsiguientes se han examinado a lo largo
de este resumen, por lo que se insistirá sobre ellos.
La Ley de Urbanismo ha sufrido modificaciones sucesivas,
hasta convertirla en lo que algunos llaman un “patchwork”
(Raad van State), un conjunto de retazos deslavazados. Ya
en 1999, cuando todavía estaba en el gobierno la coalición
tripartita que redactó el 5º Informe Nacional de Ordenación
Territorial, se empezó a especular con llevar adelante su
revisión y refundición de todos sus alegatos y apostillas
en un único documento más fácil de manejar. Entre los
años 1999 y 2000 se presentaron varios borradores al
Parlamento, aprobándose su modificación el 3 de abril
de ese mismo año, “con el objetivo de disminuir las
complicaciones que implicaba para la implementación y
favorecer la inclusión de las dinámicas espaciales en la
ordenación del territorio” (Pronk, 2000).
Uno de los cambios más relevantes consistió, como ya se
ha mencionado, en convertir el “artículo 19” (que permite
a los Municipios otorgar un permiso de urbanización
a proyectos que no acaten el Plan de Zonificación) de
procedimiento extraordinario en ordinario. Esto confiere
indudablemente más libertad a los Ayuntamientos para
decidir de forma circunstancial los nuevos crecimientos,
y con independencia de la aprobación de la Provincia
en el caso de desarrollos de pequeña/mediana escala.
“Kruimelgevallen”, dice el documento, que significa
literalmente “casos migaja”, y que incluye desde
ampliaciones de edificaciones existentes a cambios de
uso a nuevas edificaciones. Este cambio acerca el sistema
holandés al anglosajón, en el que los planes “son una
consideración más” a la hora de otorgar las licencias de
urbanización y construcción.
Con la modificación aprobada en el 2000 se pretendía
asimismo favorecer la implementación de las políticas
espaciales nacionales y provinciales a nivel local,
así como reforzar el carácter vinculante de algunas
decisiones nacionales o provinciales. De todos modos,
el nuevo gobierno ya ha presentado un nuevo proyecto
de ley en mayo de este año, con el objetivo de reformar
completamente la Ley de Urbanismo de 1965. Por un
lado pretende reducir, de nuevo, la complejidad de la ley,
acelerando los procesos de aprobación y modificación
de los planes, delegando en la Provincia la coordinación
completa entre políticas nacionales y municipales. Por
otro, refuerza la posición de los Municipios al conferir
mayor independencia a los Planes de Zonificación y
Estructurales respecto a consideraciones provinciales,
continuando con el cambio operado en la última
modificación del 2000; los Planes de Zonificación se
vuelven más flexibles (definitivamente de acuerdo
al modelo anglosajón: los Ayuntamientos no sólo se
encargarán a partir de ahora de conceder/denegar
licencias, sino de favorecer un diálogo creativo entre
el Plan y los proyectos que se sometan a aprobación,
desarrollando una nueva tarea de guía y debilitando
la de “policía”), se deben obligatoriamente actualizar
cada 10 años, y se promueve la formación de acuerdos
supramunicipales para elaborar Planes Estructurales con
el fin de que éstos se conviertan en un instrumento más
comprehensivo de planeamiento. Igualmente menciona la
posibilidad de que el Plan de Zonificación cubra la totalidad
del territorio municipal, con el fin de “aumentar las
certezas de los ciudadanos sobre los futuros desarrollos”,
aunque no menos, con el objetivo aparentemente
contradictorio de debilitar el rol de intermediario de
la Provincia, ya que los Municipios adquieren plena
potestad para decidir sobre posibles cambios del Plan de
Zonificación.
Sean cuales sean las modificaciones finalmente operadas
en la actual ley, los objetivos están bien definidos: menos
reglas y procedimientos simplificados que favorezcan el
desarrollo de zonas residenciales, productivas, de ocio y
verdes. Mayores descentralización y desregulación, y una
mayor participación consciente de los ciudadanos.
2.3.3. Posibles derivaciones.
Recientemente apareció un artículo en la página del
sitio Archined titulado “Nubes negras sobre Holanda”, y
que trataba precisamente de los últimos desarrollos del
planeamiento en ese país. Lo cierto es los objetivos del
nuevo gobierno pueden serlo todo menos loables: ¿quién
puede oponerse al desarrollo conjunto de “vivienda,
trabajo, naturaleza, paisaje, agua y movilidad”, evitando
“las rígidas delimitaciones (sectoriales) anteriores”? Nadie
en su sano juicio, a no ser que este objetivo se acompañe,
como es el caso, de “menos reglas promovidas desde el
gobierno” (las reglas sólo consiguen detener el desarrollo)
y de ambiciones de ordenación territorial más modestas
debido a una reducción presupuestaria.
La “nueva” estrategia del gobierno está orientada a que
la iniciativa privada y el Estado se pongan de acuerdo
para estimular el desarrollo, elaborando y ejecutando
soluciones a medida. El gran problema es el secuestro del
interés colectivo a manos de ciertos intereses particulares.
El gran problema es que la ordenación territorial pierda
su dimensión pública y visionaria para transformarse en
un remiendo ad hoc. El gran problema es que el plan deje
de ser un instrumento que medie en los conflictos y se
convierta en un instrumento pacificador. Pero no conviene
adelantarse a los hechos: el “Informe Espacio” (ya no se
llama “de ordenación territorial”) no aparecerá hasta el año
que viene.
46
 Imagen 2.27. Ordenación de la Metrópolis del Delta (5º Informe Nacional - PKB1).

47
Imagen 2.28. Plan de Ordenación Territorial Nacional (5º Informe Nacional - PKB1).

48
 Imagen 2.29. Plan de Ordenación Territorial Nacional (5º Informe Nacional - PKB3).

49
Imagen 2.30. La posicición de los Países Bajos en Europa (5º Informe Nacional - PKB3).

50
3 Italia
Italia equivale a casi diez veces la superficie de los Países Bajos (301.230 km2), con una población de
unos 57 millones de habitantes, que se concentra mayormente en la mitad norte del país. Su primera
Ley de Urbanismo Nacional se remonta a 1942, en la que se atribuye a las ciudades las competencias
en la ordenación del suelo municipal (con la expropiación como instrumento de transformación principal),
asignando al Estado la tarea cohesionar territorialmente el conjunto de la Nación. Ya en los años 60, debido
al crecimiento inesperado de algunas ciudades y al inicio de procesos de conurbación en torno a las mismas,
da comienzo un debate sobre la necesidad de abordar la ordenacion del territorio a escala metropolitana,
debate que resurge en los años 80 culminando con la Ley de Autonomías Locales (1990) que redefine las
competencias urbanísticas a escala no sólo local sino provincial y regional. Con todo, hay que decir que
Italia, a diferencia del resto de países (centro) europeos, ha sabido conservar las funciones centrales en
las grandes ciudades, a pesar de haber experimentado procesos de dispersión (de la vivienda y de ciertas
actividades económicas) y sub-urbanización comunes al resto del contexto europeo.

3.1. Desarrollos recientes: el empeño reformista.

El INU (Instituto Nacional de Urbanistica) formuló en
1995 una hipótesis de reforma de la legislación nacional
en materia de urbanismo, retomada por diversas fuerzas
políticas hasta su formulación completa en noviembre
de 1997. Este proyecto se debatió durante 1999 en
el Parlamento, sin llegar a aprobarse. Los elementos
esenciales de la reforma consistían en la previsión de dos
únicos niveles de planificación: por un lado el Provincial
o Metropolitano para la ordenación de áreas amplias y
paisajísticas, y por otro el Municipal para la ordenación
urbanística. A las regiones competía un papel no tanto de
ordenación espacial cuanto de programación del desarrollo
socio-económico y de conexión entre las políticas del
Estado y las decisiones locales.
Como señala Campos Venuti en un artículo relativamente
reciente, “la mayor desilusión ha sido la incapacidad del
Parlamento saliente de aprobar la ley cuadro nacional
para temas urbanísticos, de la cual se había redactado
una versión completa.” Efectivamente, los últimos
desarrollos del planeamiento en Italia parece que sigan
dos direcciones contrapuestas, y en muchas ocasiones,
contradictorias entre sí. Si desde el Estado se está
optando por la “desregulación” (ya indirectamente
iniciada con el gobierno anterior al aprobarse la aplicación
de “programas complejos”), por la “planificación
separada” del territorio (esto es, el mantenimiento de
las competencias de los planes sectoriales y generales,
sin obligación de integrarse en un documento único de
planeamiento), o por un procedimiento centralista a la hora
de seleccionar las obras que se consideran prioritarias
para el territorio, el medio-ambiente y las infraestructuras
(y cuya ejecución se sustrae tanto a un control de
calidad y de respeto de las características ambientales
e hidrogeológicas, como a su examen y aprobación por
parte de las regiones), desde los gobiernos regionales,
con competencias plenas en la ordenación del territorio
desde la Ley de 1972 (refundida y ampliada en 1977) se
opta por la “perecuación” (la distribución equitativa de
los derechos y deberes derivados del planeamiento de
un territorio), por el “gobierno integrado” del territorio
(bajo forma de cooperación institucional entre los
diferentes entes implicados y cuyos acuerdos se reflejan
en un “plan general regional”, instrumento único de
referencia para la transformación del territorio) y por la
“co-planificación institucional” (esto es, una toma de
decisiones compartida entre los diversos entes implicados
en la ordenación de un determinado territorio, que
respeta el principio de subsidariedad entre los mismos y

51
que busca la concertación como medio de asegurar una
mayor integración entre visiones del plan y propuestas de
intervención).
Por consiguiente, si el “empeño reformista” lanzado
desde el INU consideraba entre sus objetivos principales
el de “simplificar el acervo legislativo que se ha acumulado
desde la Ley de 1942”, ley nacional de urbanismo todavía
vigente, posponer su aprobación sólo ha servido a una
mayor fragmentación del sistema en su conjunto: junto
a las Leyes Regionales de Urbanismo y sus órganos
respectivos de gobierno, conviven los Entes estatales
que se ocupan de la elaboración de planes sectoriales
(en materia de medio ambiente y de infraestructura) y las
Provincias, con atribuciones otorgadas desde el Estado
pero jerárquicamente dependientes de las Regiones.
3.1.1. Leyes e instrumentos de implementación
y gestión.
Ya en 1942 la ley urbanística italiana define y establece
el plan territorial de coordinación, concibiéndolo como un
plan de áreas vastas que afronta problemas territoriales
relevantes a nivel nacional y los resuelve mediante
la definición de posibles intervenciones prioritarias y
estratégicas relacionadas con el sistema de áreas no
edificables, el sistema de infraestructuras y la localización
de “nuevos núcleos edilicios o asentamientos de
naturaleza o importancia especial”. En 1952 se publica
un documento del Ministerio de Obras Públicas,
responsable de la política territorial, cuya elaboración
está coordinada por el prestigioso urbanista Giovanni
Astengo, y que contiene “directrices para el estudio de
los planes de coordinación territorial”, en el que por vez
primera se sientan las bases metodológicas y científicas
de la disciplina, así como se hace explícita la necesidad
de una aproximación interdisciplinaria al tema. Pero este
documento no tiene trascendencia práctica hasta que 20
años después se instituyen las regiones como órgano con
competencias territoriales (reforma regional del gobierno
del territorio, 1972, con la transferencia de poderes en
materia urbanística del Estado a la Región).
Con la reforma de 1972, en las regiones más importantes
del Norte del país (Lombardía, Piemonte, Emilia Romana)
el Plan de Coordinación Territorial (Piano Territoriale di
Coordinamento) se articula en niveles, comprendiendo,
además del nivel regional, uno subregional llamado
“comprensorio”, destinado a colmar la divergencia
de decisiones políticas entre el gobierno regional y la
miríada de gobiernos municipales (8.000 en toda Italia, y
1.500 sólo en Lombardía) y a seccionar territorialmente
la complejidad geográfica y socio-económica de las
regiones. En cualquier caso, dado que estos planes
casi no se hicieron sentir en la realidad del desarrollo
regional, fue necesaria una nueva definición de las
competencias transferidas en 1977, eliminando la escala
“comprensorial” por la dificultad que la introducción de
una nueva jerarquía implicaba a nivel de gestión, cuestión
que se vio resuelta tan sólo con la ley 142/90, en que
se confirma el rol que las Provincias pueden jugar en la
ordenación del territorio nacional, como entes intermedios
entre la escala regional y la municipal, y que fue
acompañada de una re-estructuración de los órganos de
gobierno desde la tradicional estructura vertical, jerárquica,
a una horizontal, más flexible, en red.
De todas formas, las reformas introducidas en los años
70 en Italia, si no dieron ningún fruto concreto en el
planeamiento territorial sí al menos sirvieron para tomar
conciencia de la necesidad de abordar las cuestiones de
ordenación territorial a esta escala, para construir sistemas
informativos como base para la toma de decisiones,
además de para experimentar con formas de planeamiento
sectorial (parques regionales, infraestructuras de la
movilidad) y de darse cuenta de los límites inherentes
a un plan pensado para analizar, interpretar y ordenar
todas las variables socio-económicas y físico-ambientales
de un territorio tan amplio y complejo, que servirá para
variar posteriormente el modelo jurídico de los planes,
que modifican su carácter exclusivamente vinculante
en pos de uno predominantemente estratégico [50 anni
d’urbanistica, p.133]
En cuanto a las reformas legislativas que han
posibilitado que el planeamiento consiga formularse
a escala supramunicipal (para hacer frente a procesos
de urbanización ignorantes de las subdivisiones
administrativas) y más cerca de consideraciones medio-
ambientales que las de tipo estructural habituales (como
52
 el primer paso hacia el reconocimiento de las estructuras
que forma el territorio no urbanizado), habría que aludir
a la ya mencionada Ley 142/90 (Ley de Reforma de la
Autonomía Local y que hace las transferencias en materia
de ordenación del territorio a la Provincia); a la Ley 6/95
(que instaura la obligatoriedad del PTCP – Plan Territorial
de Coordinación Provincial); a la Ley 59/97 (que desarrolla
las atribuciones del PTCP); y finalmente la ley 265/99,
texto refundido de la Ley 142/90.
En esta última se reconocen como entes locales a los
municipios, las provincias y las áreas metropolitanas. Las
respectivas leyes regionales establecen los principios
de cooperación entre éstos y la región. A la región se
atribuye la programación económico-social y territorial,
a la que municipios y provincias participan y especifican
en sus propios planes, que además deben ajustarse
a los contenidos de los planes y programas estatales.
Las leyes regionales establecen los criterios y fijan
los procedimientos según los cuales la programación
socio-económica y la planificación territorial municipal y
provincial se adaptarán a la actuación de los programas
regionales. La provincia recoge y coordina las
propuestas de los municipios con el fin de adaptarlas a
la programación económica, territorial y ambiental de la
región. La Provincia además elabora y adopta el Plano
Territorial de Coordinación (PTCP) que define las directrices
generales de ordenación del territorio, sin interferir con las
competencias municipales y de acuerdo con la legislación
y la programación regional. Las regiones pueden modificar
las circunscripciones de los municipios, mediante fusión
o acuerdos supramunicipales de carácter temporal;
asimismo, pueden delimitar áreas metropolitanas en
torno a los ayuntamientos de Turín, Milán, Venecia,
Génova, Bolonia, Florencia, Bari y Nápoles, o a petición de
otros ayuntamientos que mantienen estrechos vínculos
funcionales (económicos y de servicios), culturales y que
además comparten características territoriales comunes.
Las áreas metropolitanas así definidas adquieren
automáticamente el estatuto de provincias, y por tanto
con competencias plenas en materia de ordenación del
territorio.
Entre los instrumentos adoptados por las regiones
para garantizar la cooperación de los entes locales se
53
encuentran la “coplanificación” y la “perecuación”.
Por parte del Estado, la introducción de los programas
PRUSST de financiación ha supuesto la definitiva
confirmación de la independencia otorgada a las
administraciones locales.
En cuanto a la “coplanificación”, se trata de un acuerdo
de cooperación institucional entre entes públicos y
hacienda pública o de interés público con responsabilidad
en la planificación y gestión del territorio. Según la
reforma propuesta por el INU, y que las regiones han en
su mayoría adoptado en la elaboración de sus leyes, la
coplanificación es el principio y el método en el que se
basa la formación del plan, respetando el principio de
subsidiariedad (cada ente territorial goza de sus propias
competencias, sin invadir el campo de competencias de
los demás entes).
De todos modos, sin la reforma general que el INU
propone, la co-planificación no es completamente
practicable. Lo demuestra la experiencia de las leyes
regionales más recientes como la de Emillia Romana (LR
20/2000), que instituye la “Conferencia de planificación”
como procedimiento obligatorio para la redacción del
plan provincial, pero sin atribuciones para obligar a los
diferentes entes a participar, como es el caso de entes
como las Sobreintendencias o las Autoridades de las
Cuencas Hidrográficas que funcionan y se regulan según
leyes estatales que la región no puede modificar. Con el
resultado de que los mismos acuerdos de planificación
serán a la fuerza inútiles, y carentes de validez de cara a
las decisiones municipales (Oliva, 2002).
La “perecuación” se define habitualmente como la
redistribución en base a criterios de equidad de los
beneficios y cargas generados por el planeamiento,
sin límite de escala. La “perecuación urbanística”,
sólo aplicable en caso de existir un plan que clasifique
suelo, busca obtener dos efectos concomitantes: la
justicia distributiva de los beneficios y cargas entre
los propietarios, y la formación, sin expropiaciones ni
gastos, de un patrimonio público de áreas al servicio de
la colectividad. La “perecuación territorial” consiste en la
compensación intermunicipal de los beneficios y cargas
derivados de las decisiones de planeamiento territorial.
Las decisiones supramunicipales, en base a criterios de
sostenibilidad que reducen o niegan la posibilidad de
urbanización de ciertas áreas, generan desigualdades
al limitar la oferta de suelo entre un municipio y otro, y
puesto que la oferta de suelo, tras la descentralización
institucional y administrativa, constituía el instrumento
esencial de financiación de las arcas municipales.
Los objetivos alcanzados con este instrumento de
compensación se pueden sintetizar en un mayor nivel de
eficiencia de los asentamientos y de equidad territorial,
además de obtener un mayor consenso sobre las
finalidades y objetivos de los planes territoriales.
Por un lado posibilita la formación de alianzas entre varios
municipios para el desarrollo de proyectos de cierta
escala que dichos municipios serían incapaces de afrontar
en caso contrario, pero si bien se puede considerar un
instrumento que coloca a todos en una posición igualitaria
frente al desarrollo, en donde todos los posibles actores
disfrutan de las mismas oportunidades, no es menos
cierto que este tipo de alianzas, si no van acompañadas
de un plan general de objetivos, se pueden entender
como intervenciones sectoriales en las que prima el
beneficio y no la ordenación integrada del territorio,
a la que en principio sirve. Esto es, es posible que en
paralelo al acuerdo de compensación establecido para una
determinada opción de desarrollo urbano entre municipios,
se produzcan otras decisiones de desarrollo dentro de
cada uno de los municipios, potencialmente concurrentes
y discordantes con los objetivos supramunicipales.
Por otro lado está la dificultad de establecer los límites
físicos para una distribución equitativa de los beneficios
y cargas generados por el planeamiento, en un momento
en que éstos se desvanecen frente a los límites que la
movilidad impone, por lo que cualquier simulación ha de
partir necesariamente de un escenario de autocontención,
o sea, un sistema en el que los movimientos internos sean
más relevantes y significativos que los externos. Cuanto
más se aumenta la dimensión territorial y administrativa,
más aumenta la complejidad política y técnica de las
operaciones, y así, la posibilidad de alcanzar acuerdos.
Por tanto, la perecuación tiene unas dimensiones óptimas
de aplicación, sobrepasadas las cuales se convierte en
un sistema de aplicación cuya complejidad supera sus
posibles ventajas.
Así pues, al valor innegable del concepto de perecuación
se unen sus dificultades de aplicación práctica. Todo ello
obliga a interrogarse acerca de las razones y finalidades
que persigue la perecuación territorial (Bruzzo, Fallaci,
2003): si se trata de un instrumento de compensación
de los beneficios y costes de una determinada operación
urbanística entre los entes directamente implicados, o si
se trata de minimizar las situaciones de competencia entre
entes locales con objetivos semejantes y de conseguir
una mayor racionalidad (a gran escala) de las ofertas de
suelo, induciendo al poli-centrismo. En el primer caso,
nuestra ley del suelo ya contempla la formación de Juntas
de Compensación para el desarrollo de fines de naturaleza
urbanística. En el segundo, se incentiva el asociacionismo
entre municipios, aunque requiera de un grado mayor
de estabilidad (no ad hoc) y estructuración (vinculada a
territorios con un cierto grado de autocontención).
Junto a la adopción de mecanismos de perecuación, los
planes territoriales más recientes tienden a eliminar o
matizar el carácter vinculante de las previsiones (en forma
de directrices, directivas y prescripciones), de modo que
los derechos de urbanización no los asigne el plan sino que
se tengan que negociar periódicamente con el gobierno
local, y en coherencia con los criterios programáticos que
el gobierno local haya adoptado con anterioridad.
De todas formas no se deberían minusvalorar dos
aspectos profundamente innovadores de este sistema o
dispositivo. Por un lado se legitima la práctica, bastante
habitual, de relacionar el ejercicio de los derechos de
urbanización con el control de los presupuestos para que
dicha urbanización no se transforme en un agravio para la
hacienda pública, instituyendo fases y modos de actuación
que garanticen la ausencia de prejuicio de la funcionalidad
del territorio y a la cualidad del ambiente. Por otra, y
especialmente bajo la forma de “acuerdos territoriales”
que algunas leyes regionales han adoptado, eliminan, sin
preocuparse de la legitimidad, los principales obstáculos
a la colaboración y a la solidariedad en las previsiones de
ordenación territorial de los asentamientos y los servicios,
promoviendo un instrumento que vuelve indiferente
la localización de los mismos respecto a los límites
comunales. Por ejemplo, el artículo 15 de la Ley Regional
de Emilia Romana introduce los “acuerdos territoriales”
como un medio para fijar objetivos y opciones comunes,
además de para coordinar las actuaciones previstas en
54
 los planes municipales, estableciendo que tales acuerdos
pueden “prever formas de perecuación territorial a través
de la constitución de un fondo financiado por los entes
locales con fuentes propias o con cuotas procedentes
de los gastos de la urbanización o de las ganancias
fiscales derivadas de la realización de las intervenciones
acordadas.”
Respecto a los PRUSST, o programas de recualificación
urbana y desarrollo sostenible del territorio (programmi di
riqualificazione urbana e sviluppo sostenibile del territorio),
adoptados según Decreto Ministerial 1169/98, se trata
de programas que se refieren a ámbitos territoriales
(sub-regional, provincial, intermunicipal, municipal)
de características físicas, morfológicas, culturales y
productivas compartidas, y pretenden favorecer: 1) la
realización o mejora de equipamientos urbanos o de escala
territorial (infraestructuras de la movilidad, dotaciones
productivas que contribuyan a establecer sinergias infra-
regionales, etc.) que contribuyan a un desarrollo sostenible
del territorio; 2) la financiación integrada de implantaciones
productivas (industrial, artesanal, comercial, turística) y la
recualificación de áreas urbanas que sufren procesos de
degradación.
Probablemente el aspecto más relevante sea que
relacionan los posibles planes y la gestión urbanística
a escala territorial. En general, garantizan la necesaria
integración funcional, un reparto real de las inversiones
entre los operadores públicos y privados y una flexibilidad
de actuación objetiva, datos que se subordinan a
una evaluación preventiva, ambiental, económica y
de factibilidad de los proyectos que concurren a la
financiación (Oliva, 1999).
55
3.1.2. ITATEN.
ITATEN fue un programa de investigación activado
por convenio entre el Ministerio de Obras Públicas,
la Universidad de Chieti, la Universidad Politécnica de
Milán, y la Universidad Politécnica de Turín, y que implicó
en su momento a los Departamentos de Arquitectura y
Urbanismo de 14 universidades italianas más. Consistió en
la “producción de estudios de investigación encaminados
a identificar los procesos relevantes de transformación
territorial a gran escala, acompañados de análisis de las
características y factores de las transformaciones locales”
y tuvo como fin crear una base de información para las
actividades desarrolladas por el DICOTER (Dirección
General de Coordinación Territorial del Ministerio de
Obras Públicas), institución a cargo de definir las obras
de relevancia nacional, y en particular las que atañen
a las grandes infraestructuras del territorio. Entre sus
objetivos estaba el de elaborar un Atlas que representase
el territorio nacional y su transformación, prevista o
en proyecto, a partir de monografías regionales, y
que incluyera aspectos tanto físicos como sociales.
El programa estaba coordinado por Alberto Clementi
(Universidad de Chieti), Pier Carlo Palermo (Universidad
Politécnica de Milán) y Giuseppe Dematteis (Universidad
Politécnica de Turín).
Las principales categorías de referencia para la descripción
y su análisis posterior fueron:
-las “imágenes ambientales”, grandes unidades de paisaje
caracterizadas por elementos físicos permanentes (geo-
morfológicos, hidrográficos, climáticos, de vegetación);
-las “matrices territoriales”, como signos materiales
complejos resultado de procesos históricos de
construcción del territorio y que son la base de
cualquier desarrollo futuro (las grandes directrices del
territorio urbanizado, la parcelación, los límites político-
administrativos, determinadas formas de organización del
tejido edificado que representan el capital fijo y social de
ciertos núcleos);
-los “contextos locales”, como modelos específicos de
organización territorial (modelos locales de industrialización
difusa, áreas peri-urbanas, áreas degradadas).
A través de su análisis conjunto se intentaron identificar
áreas problemáticas que se denominaron “ámbitos de
asentamiento”, y con la ayuda de las cuales se pretendían
destilar los procesos típicos de transformación del
territorio.

Como en el caso holandés al que hemos aludido en el

capítulo anterior, la importancia de estas iniciativas no
radica tanto en la maestría descriptiva de sus ilustraciones
cuanto en poner de relieve la complejidad y potencialidad
de las transformaciones en curso de un determinado
territorio. Visiones comprehensivas de esta índole no sólo
contribuyen a enriquecer cualquier debate de ordenación
territorial, en cuanto desvelan el status quo del mismo,
sino que principalmente sirven para inspirar nuevas
aproximaciones proyectuales, tanto porque hacen visible
los aspectos problemáticos del desarrollo previsto o futuro
como porque contribuyen a establecer la dimensión, la
escala con la que confrontar nuevas intervenciones sobre
el mismo territorio. Si en el caso holandés contribuyó a
revisar la vigencia de la metáfora del “corazón verde”
para el planeamiento nacional, sustituyéndola por la
“metrópolis del Delta”, en el caso italiano reemplaza
la idea de un país hecho de “100 ciudades” por la
del “apolillamiento” del territorio o, su negativo, la
“molecularización” de los asentamientos (A. Clementi,
1996), y la necesidad implícita de abordar su ordenación
desde la escala supramunicipal, algo revolucionario en un
país que durante 50 años ha confiado casi en exclusiva a
sus municipios la urbanización del territorio.

ITATEN. Immagini delle transformazioni degli assetti del

territorio nazionale (1996; DICOTER-Ministero LL PP).

56
 Imagen 3.1. Centros de antigua construcción con un crecimiento medio (izq.) y limitado (drcha.) desde los 60.

57
Imagen 3.2. Areas con un desarrollo intenso entre los años 1945-70 (izq.) y áreas con un desarrollo intenso en los años
1970-80 (drcha.) o relevante (en gris).
58
 Imagen 3.3. Ciudad difusa: zonas rurales urbanizadas en situaciones dinámicas (izq.) y en situaciones dependientes.

59
Imagen 3.4. Ciudad difusa: paisajes rurales multifuncionales (izq.) y paisajes rurales dependientes.

60
 3.2. Planes Territoriales Provinciales (PTCP).
Frente a la fragmentación mencionada líneas atrás,
lo que sí parece cierto a raíz del último Rapporto
publicado (Noviembre 2000), del Ministerio de Obras
Públicas, coordinado por el INU, es que los PTCP se han
convertido en “auténticos elementos de articulación en
la planificación del territorio”, además de resumir en
un único documento todas las indicaciones (vínculos,
oportunidades, etc.) relativas al uso y a la gestión del
territorio, proveyendo así de certeza a los operadores
económicos y a los ciudadanos.
Casi un tercio de las provincias tiene un plan aprobado
o en curso de aprobación. Se espera que para este año
este porcentaje aumente a dos tercios. Únicamente 16
administraciones provinciales no han dado ningún paso en
su elaboración (todas localizadas en el Sur del país).
El hecho de escoger tres planes provinciales está pues
justificado porque la planificación provincial es el ejemplo
más sólido, y más vital (a juzgar por la cantidad ingente
de documentos producidos y por su debate permanente
tal como se refleja en publicaciones especializadas) del
intento por planificar un territorio vasto.
Durante estos primeros años el proceso de formación
de la planificación provincial se ha caracterizado por la
construcción de un cuadro cognoscitivo (orientado a definir
invariantes de carácter ambiental) y por la formación
identitaria del ente provincial (a partir de condiciones de
debilidad institucional y de dependencia de acuerdos
de concertación); tanto un desarrollo como el otro han
estado fuertemente influidos por los debates que a escala
de la UE se comenzaron a formular en el año 1997, y
que concluyeron en la definición de una Perspectiva de
Desarrollo del Territorio Europeo firmada en Potsdam en
1999 en torno a la idea de “desarrollo sostenible”, aspecto
que se desarrolla con mayor amplitud en el capítulo
dedicado a conclusiones, por considerarlo fundamental no
sólo para el caso italiano sino para cualquiera de los países
integrantes de la UE.
En cuanto a su formación identitaria, el primer intento
de planificación territorial a mediados de los 90, falló
principalmente por la ausencia de un marco legislativo
que la apoyase. La reforma de las Autonomías locales,
61
introducida con la 142/90, si bien había definido una
nueva operatividad de las instituciones basada ya no
en las acciones singulares y aisladas de cada una, ni en
su dependencia jerárquica entre los varios niveles de
gobierno, sino en un sistema de relaciones y acciones
en red, no es hasta la ley 59/97 que se explicitan las
acciones administrativas y de gestión relacionadas con la
programación y planificación, así como los principios de
“subsidariedad” y de “cooperación” a los que aquellas
deben ajustarse, y que por tanto permite a los nuevos
planes elaborarse, construyendo un espacio propio desde
el que arbitrar las varias y legítimas aspiraciones de los
municipios, coplanificando y concertando.
En lo referente a la construcción de un cuadro
cognoscitivo se hizo absolutamente necesario por las
atribuciones que la ley cedía al PTCP (L.142/90, art.15),
que en general define las directrices de ordenación del
territorio y en particular indica:
a) las diversas destinaciones del territorio en relación a la
vocación prevalerte de sus partes;
b) la localización de las infraestructuras y líneas de
comunicación principales;
c) las líneas de intervención para el sistema hidrológico,
hidro-geológico e hidraulico-forestal, y en general para la
consolidación del suelo y del régimen del agua;
d) las áreas en las cuales sea oportuno definir parques o
reservas naturales.
Temáticas no habituales en la tradición urbanística italiana,
y que además han colocado en el centro de la discusión
temas medioambientales y de desarrollo sostenible.
Igualmente, los planes escogidos se consideran
representativos de una cierta manera de hacer, además
de un registro del estado de la cuestión en momentos
temporales diferentes: si el PTCP de Turín fue de los
primeros en aprobarse (1999), y por tanto contribuyó a
fijar los aspectos principales del debate, el de Bolonia,
aprobado parcialmente en el 2002, amplía dicho debate
dentro del marco definido por la nueva ley de urbanismo,
mientras que el de Lecce, a punto de aprobarse,
podríamos decir que lo pone en crisis.
Obviamente, existen diferencias atribuibles al contexto
del que estos planes surgen, tanto territoriales como
económico-sociales, además de las normativas y políticas,
o mismo las de nivel organizativo. Territorios piemontanos
o de llanura, interiores o de costa, fuertemente
urbanizados o escasamente pero con una gran impronta
histórica. Administraciones con una extensa tradición
de planeamiento (como Bolonia y Turín), políticamente
estables, dotadas de leyes urbanísticas regionales, frente
a otras recién llegadas a cuestiones de planeamiento
territorial, como Lecce. Y en coyunturas económicas
diversas: de la restructuración de la industria primaria
y secundaria turinesa, a la expansión de la industria
terciaria boloñesa, al impulso de una industria ligera y de
remodelación de la del turismo en Lecce.
3.2.1. Turín: la cuestión funcional compleja.
Entre las mayores contribuciones del PTCP de Turín
se encuentra la introducción implícita del concepto
“funcionalidad compleja”, más habitual en el mundo
de la inteligencia artificial que del urbanismo. Con él se
quiere aludir a la importancia del proceso de asemblaje
de piezas, y no únicamente a las piezas entre sí; frente
a la idea funcionalista de la ciudad como una máquina o
mecanismo, que crece sólo por adición de partes aisladas,
se contrapondría la idea de una ciudad en la que las
acciones humanas, distribuidas espacial y temporalmente,
y no sólo los objetos o cualidades físicas, constituyen el
contexto de nuevas acciones.
En la Memoria se hace explícita referencia a esta cuestión:
“Afrontar la complejidad no puede significar reproducir la
complejidad según una concepción sistémica hecha de
desagregaciones sucesivas y cada vez más detalladas en
sub-sistemas y elementos cada vez más inextricablemente
interrelacionados; la regulación del sistema (las acciones
del plan) no pueden pensarse como pilotada centralmente
por una única autoridad sino más bien como el producto
de una cooperación-contratación que tenga lugar entre
la pluralidad de actores; las acciones deben poderse
concretar en intervenciones correlacionadas capaces de
crear a su vez nuevas acciones de las que se puedan
alimentar los procesos espontáneos.” (Relazione
Illustrativa: Parte 1. El PTC della Provincia di Torino, Una
nuova fase dell pianificazione territoriale, p.42). Cuestión
que reaparece de forma más detallada en su propuesta de
“Plan Cero” y “Plan 1”, y de “Plan Proceso”.
El “Plan Cero” o “alternativa cero” es el primer paso
dado en la elaboración del plan, y consiste en poner en
evidencia las ventajas de no planificar a escala provincial,
creando un no-plan que es una proyección de las
dinámicas que han producido y continuarán a producir
el territorio; en el caso turinés, consiste en un agregado
o mosaico de indicaciones espaciales cartográficas y
normativas derivadas de los PRG o Planes Reguladores
Generales vigentes (equivalentes a nuestros PGOU o
PGM), pues se considera que éstos configuran un sistema
sustancial y procesual, aunque informal, de planificación
territorial.
Mencionábamos líneas atrás el progresivo debilitamiento
del papel del PRG, piedra angular del sistema tradicional
italiano. La principal apuesta del PTCP de Turín,
contemporánea a los primeros debates sobre la puesta
en crisis del sistema de planeamiento en su conjunto,
principalmente centrada en resolver la interacción entre
niveles o escalas de gobierno y por tanto de planeamiento,
no podría ser más expeditiva y en cierto modo pragmática:
el Plan Provincial no se concibe como un plan en sí sino
como un complemento al mosaico de PRG presentes en
la provincia; y un complemento en el sentido de que se
ocupa de aquellas áreas no planeadas originalmente por
los PRG, como son las áreas de suelo no urbanizable.
Cuando decimos expeditivo, nos referimos a que, en
un momento de revisión de los conflictos y desajustes
entre niveles y sectores de gobierno, y por tanto de
planeamiento, opta por ignorar cualquier interacción entre
la escala municipal y supramunicipal de planeamiento.
Y pragmático, en cuanto que en ausencia de un marco
legal apropiado para la implementación del planeamiento
a distintas escalas, se apoya en el conocimiento adquirido
por los municipios tras 50 años de experiencia urbanística
(Ley de Urbanismo 1942, en que se prescribe que
el PRG se refiera a todo el territorio municipal). En la
práctica, reafirma, a pesar de la dependencia formal entre
niveles de planeamiento, una sustancial independencia o
autonomía de los ayuntamientos, o como se menciona en
la Memoria, “una relación constructiva con los municipios
a partir de sus planes”.
El análisis de dicho mosaico no reveló conflictos
importantes en la localización de las previsiones
edificatorias entre municipios. Lo que sí emergió fue
62
 un reconocimiento insuficiente y discontinuo de las
estructuras que forma el territorio no urbanizado, lo que
contribuye a dificultar que se perciban sus continuidades.
En general se observó una cierta insensibilidad hacia las
características morfológicas del territorio, lo que debilita
la identidad de los lugares. Por ejemplo, la tendencia
conurbativa impone la continuidad de lo edificado con
indiferencia respecto a los componentes naturales (redes
fluviales, áreas boscosas, paisajes agrarios, etc.) que se
interrumpen con excesiva desenvoltura e inconsciencia.
Además el mosaico de PRG permitió identificar numerosas
áreas delicadas de contacto entre sistemas ambientales
diversos, que pueden devenir puntos de conflicto.
A partir de ahí el PTCP, ya como “Plan 1”, se propone
colmar lagunas, carencias e incongruencias, introduciendo
nuevas directrices y promoviendo nuevos niveles de
planeamiento o simplemente de cooperación, tanto para
los municipios demasiado pequeños, agrupándolos, como
para los funcionalmente interdependientes. En lo referente
al sistema de asentamiento, las directrices propuestas
tratarán de salvaguardar los corredores paisajístico-
ambientales presentes, promoviendo su interconexión
entre ellos y con las áreas de interés natural o agrícola,
con vistas a reforzar el sistema ambiental y paisajístico.
En el área metropolitana de Turín, el modelo parcialmente
disperso que ha cristalizado en los 80 y 90, si bien puede
contribuir a valorar el suelo agrícola y natural, tiene
consecuencias negativas desde el punto de vista de la
movilidad, y se deberá afrontar no desde la edificabilidad
(0,8), como proponían iniciativas de planeamiento territorial
anteriores, sino desde su forma y calidad. El “Plan 1”, por
tanto, consiste básicamente en el reajuste de las políticas
municipales en base a criterios medio-ambientales
En lo referente a las directrices, precisamente por el
protagonismo otorgado a los Municipios, el plan no
puede sino concebirse como un “Plan Proceso”, esto
es, la relación que el PTCP debe establecer con los
municipios no puede ser sino dialéctica y procesual, y
en la que también estén incluidos los diversos sujetos
públicos y privados. El plan adquiere una dimensión
continua, construida a partir de procesos de verificación
puntuales, en base a una monitorización en tiempo real
a cargo de una entidad de creación conjunta con el Plan,
el Observatorio Unificado de las Políticas Urbanísticas
63
de los Entes Locales (entre cuyas actividades estuvo la
elaboración del mosaico, y en el futuro, la supervisión de
la elaboración de los planes municipales como PTCP1),
que permita ajustes permanentes, corregir las directrices,
sobre todo en relación a los elementos exógenos o frente
al comportamiento no predecible de ciertas variables
estratégicas, como la variable del sector productivo.
Un proceso de planificación no puede interrumpirse
frente a una realidad en movimiento y evolución y debe
predisponer al conocimiento, a la elaboración de hipótesis
proyectuales que permitan anticipar las condiciones
para decidir, cuando sea necesario. Su largo proceso
de elaboración, aprobación y gestión hacen de las
indicaciones del PTCP algo rápidamente obsoleto, por
lo que se decide fijar de forma contractual los objetivos,
frente a forma prescriptita o vinculante.
En cuanto a la promoción de nuevos niveles de
planeamiento o de cooperación, el Plan define un
Sistema de Áreas Urbanísticas Supramunicipales, con el
objetivo de desvelar las interrelaciones entre municipios
y que al mismo tiempo sirva para articular las políticas
territoriales. El primer paso para su identificación consistió
en la definición de situaciones territoriales dentro de la
Provincia, fuera debido a sus características ambientales,
socio-económicas, o por la intensidad de relaciones de
servicios o funciones entre los municipios, las formas de
asentamiento, y el nivel jerárquico de sus centros. Las
situaciones definidas fueron, la Comunidad de Montaña,
la Conurbación de Turín, y la Corona de la Colina y el
llano. Y a partir de ellas, 23 áreas que reúnen a los 315
municipios existentes. A posteriori se definieron áreas en
las que profundizar acuerdos a la escala urbanística local,
para afrontar problemáticas diversas y sintetizadas en las
siguientes categorías:
-áreas que han crecido a lo largo de vías de primer orden,
llegándose a unir en algunos casos y sustancialmente
homogéneas en cuanto a su problemática urbanística;
-áreas en las que la escala de las intervenciones/
iniciativas ya en curso hace necesaria una coordinación
supramunicipal;
-áreas de interés ambiental prioritario, sea debido a valores
paisajísticos y naturales a salvaguardar, o a elementos
críticos, como la urbanización dispersa de baja densidad
desprovista de elementos de integración recíproca.

En cualquier caso, y para coordinar las iniciativas
municipales, el PTCP de Turín fija como objetivos
generales: potenciar y sostener la compatibilidad entre
el ecosistema ambiental y natural y el sistema antrópico,
armonizando la tutela y valoración del primero con la
evolución del segundo, mediante la gestión correcta de los
recursos. Y como objetivos específicos:
-contener el consumo de suelo para usos urbanos
y su impermeabilización; reducir la dispersión de la
urbanización; reducir la fragmentación del territorio debida
al tejido edificado y a las infraestructuras de transporte;
-asegurar la compatibilidad entre el proceso de
transformación y criterios de salvaguarda de los recursos
(en particular del recursos “suelo con elevada capacidad
de uso agrícola”);
-identificar la posibilidad de realizar un sistema soft de
áreas verdes (“continuidades verdes”) fuera de las áreas
ya vinculadas como parque, áreas protegidas, etc. para
asegurar la continuidad de elementos preexistentes (ríos,
riberas, carreteras, vías de ferrocarril, etc.) y salvaguardar
la variedad biológica vegetal y animal;
-tutelar el paisaje y sus rasgos distintivos, bienes
culturales, peculiaridades e identidad local;
-favorecer la redistribución de funciones centrales
estratégicas con vistas a la formación de un sistema
integrado de nuevas centralidades urbanas, articulando
sobre el territorio los sistemas de servicio especializados
en conexión con nodos de intercambio intermodales (esto
es, en puntos de intercambio entre varias infraestructuras,
por ejemplo, tren y vía de tráfico rodado);
-contrastar las transformaciones edilicias (residencial,
industrial, terciario) con las dinámicas socio-económicas
recientes; regular los proyectos de expansión según
los adecuado o inadecuado de sus características,
sustituyéndolas por otras de calidad;
-racionalizar la distribución de áreas por actividad
productiva, y de los servicios que las sostienen, con
plena conciencia del patrimonio desaprovechado y de la
necesidad de reducir y controlar las situaciones de riesgo y
de incompatibilidad con otras funciones;
-asumir las indicaciones territoriales nacionales para la
defensa de riesgos hidrogeológicos e hidraulicos, de tutela
de la calidad de las aguas superficiales y subterráneas
y del aire como prioritarias en la destinación del uso del
suelo;
-promover la formación de planes locales para el desarrollo
sostenible (Agenda 21).
Subyacente a estos objetivos específicos está lo que el
PTCP considera como el objetivo general y fundacional
de toda la planificación territorial, y que la ley 142/90
especifica bajo: indicar las diversas destinaciones del
territorio en relación a la vocación prevalerte de sus partes.
Las directrices del PTCP se han pues estructurado de
acuerdo a las características y situaciones de las diversas
partes del territorio, que pueden constituir razones
concretas y determinantes para señalar su posible destino.
No obstante, frente a la esquemática subdivisión entre
sistemas ambientales o naturales y sistemas antrópicos,
en una situación en la que se sobreponen, y donde,
en particular en la zona de llanura de la provincia, las
infraestructuras son difusas y la dispersión de residencia
y actividades productivas pervade el territorio, haciendo
difícil distinguir entre áreas urbanizadas y no, se ha
constatado de todas formas que:
-en una parte del territorio predominan claramente
componentes naturales y ambientales, por lo que su
vocación se ha orientado hacia la producción agrícola.
-en otras partes, tales componentes ya no existen, porque
se ha edificado o urbanizado hasta tal punto que se hace
difícil reconocerlos, por lo que su vocación se ha orientado
hacia la residencia y la industria.
Por tanto, las disposiciones del Plan se han organizado
según materias que corresponden a estos dos ámbitos:
por un lado, disposiciones en materia de agricultura, y
por otro, disposiciones en materia de organización de los
asentamientos, y de las infraestructuras de la movilidad
y la comunicación. Además el PTCP propone ámbitos
de tutela o de valoración ambiental y áreas de elevada
sensibilidad ambiental o en situación crítica, cuyas
disposiciones se organizan en materia de defensa del
suelo y de tutela de las áreas de elevada sensibilidad
ambiental, y en materia de organización de espacios
naturales y paisaje.
Cabe por último subrayar que el modelo de ordenación
propuesto para los asentamientos sigue una política de
contención de la expansión, opción habitual en los planes
64
 provinciales consultados y que sin duda está relacionado
con la idea de “crecimiento cero” apuntada desde
distintos organismos institucionales. Explícitamente se
dice “[l]a nueva ocupación de suelo para edificación o
infraestructura se admitirá únicamente cuando no existan
alternativas para reutilizar o reorganizar los asentamientos
e infraestructuras existentes.” Añadiéndose líneas
después, en coherencia con los objetivos específicos
del Plan: “En el futuro los nuevos asentamientos deben
pensarse como complementarios a los existentes
(…); deben en definitiva contribuir a recualificar los
asentamientos existentes y la ordenación del territorio en
su conjunto.” [IL NUOVO MODELLO INSEDIATIVO DEL
PTCP, relazione] Por tanto, de existir, lo nuevo debe crecer
a partir de lo existente, por extensión y orgánicamente
vinculado, y no en zonas autónomas: “[l]a localización
de las nuevas y eventuales expansiones deberá seguir
criterios de complementariedad y de integración – físico,
morfológicos y funcionales – con la ciudad existentes:
las áreas se posicionarán, por norma, contiguas a
las estructuras edilicias ya existentes sea como
complementos o como ocasiones de recualificación de las
mismas.” (Normas de Actuación, Disposición in materia di
assetto insediativo, p.32).

La fase de elaboración del PTCP se precedió de una fase

de estudio y análisis encargada a colaboradores externos
a la Administración. En 1994 se adoptó un Documento
Programático que se ha ido ampliando sucesivamente,
y del que parte la redacción del PTCP, su adopción y
aprobación definitiva por el Consejo Provincial en 1999.
El plan consta de una Memoria y de unas Normas de
Actuación, en las que se han incluido directrices con un
grado prescriptivo diverso, las “directivas” o normas
operativas a observar, y las “prescripciones” o normas
vinculantes.
Para la elaboración del Plan, y su gestión posterior, se
creó la Oficina de Planeamiento, una estructura interna
de la Provincia enriquecida con aportes externos.
Las actividades de esta Oficina se complementan
con un Sistema de Información Cartográfica, creado
expresamente por la Provincia.

65
Imagen 3.5. Esquema estructural del PTCP .

66
 Imagen 3.6. Destinaciones del territorio en relación a la vocación prevalente de sus partes.

67
Imagen 3.7. Áreas de elevada sensibilidad ambiental.

68
 Imagen 3.8. Destinaciones del territorio en relación a la vocación prevalente de sus partes: zonas agrícolas y forestales.

69
Imagen 3.9. Áreas agrícolas en contexto metropolitano.

70
 Imagen 3.10. Destinaciones del territorio en relación a la vocación prevalente de sus partes: jerarquía de los centros y
partición provincial.
71
Imagen 3.11. Destinaciones del territorio en relación a la vocación prevalente de sus partes: sistema de asentamientos
residenciales.
72
 Imagen 3.12. Hipótesis de reordenación estratégica del sector productivo manufacturero y artesanal.

73
Imagen 3.13. Carta de equilibrio hidrológico.

74
 3.2.2. Bolonia: la cuestión sostenible.
El PTCP aborda la cuestión del “desarrollo sostenible”
no sólo a partir del indudable cambio de paradigma que
se ha operado en el entendimiento de la planificación,
reemplazándose las consideraciones funcionales por
las medioambientales (Oliva, 1998) sino desde la visión
ampliada propuesta por el Informe Bruntland en 1987,
con el que se hace asumir a las opciones de gobierno
territorial una dimensión integrada en la que las cuestiones
ecológicas, económicas y sociales resultan terrenos
de acción inseparables. En la misma línea responde
la urbanista Leonie Sandercock a la pregunta ¿qué se
puede considerar un desarrollo urbano sostenible? “(…)
un desarrollo urbano que se base en (invierta en) las
capacidades propias de la ciudad, que incluyen el capital
humano, social, cultural, intelectual, medioambiental y
urbano, y necesita estar guiado por una visión a largo
término de la buena ciudad que disfruta de apoyo popular
porque su noción se ha elaborado mediante dilatadas
discusiones.” (Sandercock, 2002) Desarrollo sostenible
es pues, y ante todo, participación. Que el PTCP, cuando
trata de elaborar “una imagen de ciudad y territorio”,
confirma: “Una idea de ciudad es una ilusión si no se
funda sobre el convencimiento de sus propios ciudadanos
(…). Lo que conduce a la necesidad de construir el más
vasto consenso entre los mismos: decisión y participación
deben y pueden convivir.”
Aunque este énfasis no sea específico del Plan, sino de
la Ley Regional a la que se acoge (Emilia Romana, LR. 20/
2000), y que prescribe un cierto protocolo de elaboración
y aprobación de los Planes Provinciales que funciona, de
manera simplificada, como sigue:
La adopción del PTCP por el Consejo Provincial está
precedida de una Conferencia de Planificación, en la que
se discute y acuerda el aparato analítico y cognoscitivo
(Cuadro Cognoscitivo), además de los objetivos
preliminares del PTCP (Documento Preliminar). El Cuadro
Cognoscitivo está concebido con la finalidad doble de
proveer de interpretaciones el proceso de elaboración del
Plan y representar un punto de referencia para el diálogo
y la concertación durante la Conferencia, y contiene la
75
descripción del estado actual y de las tendencias de
transformación del territorio, de la economía y de la
sociedad provinciales. El Documento Preliminar contiene
“los objetivos generales y las opciones estratégicas
territoriales”, elaborados a partir del Cuadro Cognoscitivo,
además de la “caracterización de los límites y de las
condiciones para el desarrollo sostenible del territorio”,
apoyado por el documento para la Evaluación de la
Sostenibilidad (VALSAT).
La finalidad de la Conferencia es la de “construir un
cuadro cognoscitivo condiviso del territorio y de los
límites y condiciones para su desarrollo sostenible,
además de valorar de forma preliminar los objetivos y las
opciones de ordenación compiladas en el Documento
Preliminar”. En la Conferencia participan la Región, las
Provincias colindantes, los Municipios, los Entes de
gestión de las áreas naturales protegidas, además de la
Administración competente. La Conferencia lleva a cabo
las concertaciones con las asociaciones económicas y
sociales, invocándolas a que “contribuyan en la definición
de objetivos y de opciones estratégicas tal como se
proponen en el Documento Preliminar, valorando las
existentes y planteando nuevas.”
Finalmente la Provincia adopta el Plan en Consejo, que
no se podrá aprobar definitivamente hasta después de su
exposición pública y nunca antes de que la Región efectúe
sus comentarios o manifieste sus reservas. Para su
aprobación final por el Consejo, se tienen en cuenta tanto
las observaciones públicas presentadas como las que
deriven del gobierno regional.
El principio de la coplanificación ya mencionado se
aplica aquí en forma de Acuerdos de Planificación
durante la Conferencia, de Acuerdos Territoriales con los
entes locales, con el fin de “fijar objetivos y opciones
estratégicas comunes para coordinar la actuación de las
previsiones del plan urbanístico”, y de Acuerdos con los
privados, para “asumir en la planificación propuestas e
iniciativas de interés relevante para la comunidad local”.
La planificación no se concibe pues como una previsión
abstracta de un cuadro territorial y normativo al que
todo se deba adaptar y cuyas actuaciones se conciben
como momentos separados, lógica y cronológicamente
consecuentes, sino como un acto complejo y flexible,
sensible a las propuestas e intenciones de los sujetos
sociales y económicos, y de los cuales registra sus
objetivos y planes, contribuyendo a construir sinergias.
Antes de la elaboración del Documento Preliminar del
PTCP de Bolonia (2ª mitad del 2001), se propuso una
visión general de partida bajo el título: “De Provincia a
Gran Ciudad”, cuyas propuestas se pueden resumir como:
-un acuerdo institucional para el gobierno del área
metropolitana de Bolonia;
-un nuevo y más importante rango del área de Bolonia y
del sistema regional;
-una efectiva sostenibilidad ambiental de los sistemas
urbanos y de las opciones de desarrollo del territorio.
Propuestas que se incluyeron como objetivos generales
ya en el Documento Preliminar, y que se adoptaron
posteriormente como los tres grandes objetivos de valor
estratégico en la Memoria Descriptiva del Plan.
El Cuadro Cognoscitivo sirvió para caracterizar las
problemáticas en el territorio, que se sintetizaron en
tres documentos gráficos: uno del sistema natural y
ambiental, uno del sistema de asentamientos y rural, y
uno sobre el sistema de la movilidad [IMAGO]. Se trata
de problemáticas compartidas por el resto del contexto
europeo: por un lado la dispersión de la población desde
las áreas urbanas mayores hacia centros menores y
rurales; y por otro, la descentralización de actividades
terciarias y especializadas desde los centros urbanos
tradicionales hacia áreas periurbanas. Las consecuencias
medioambientales de esta dispersión abarcan desde
la erosión y fragmentación del territorio rural, a la
impermeabilización de las zonas de ladera, al aumento
exponencial de la movilidad y emisión de gases, etc.
El Documento Preliminar se ocupa sobre todo
de desarrollar los tres objetivos generales antes
mencionados, diseñando un marco de condiciones
territoriales adaptado al desarrollo ordenado y sinérgico
de las iniciativas locales, y mejorando la cohesión en
tres ámbitos: en el sistema económico (conseguir una
posición competitiva en el mercado laboral europeo), en
la trama social (promover una sociedad más libre, segura
y solidaria, necesariamente multiétnica) y en el terreno
cultural (valorar y fortalecer la identidad metropolitana
en paralelo a la de las identidades locales). En relación
a las observaciones del Cuadro Cognoscitivo, define las
políticas principales respecto al modelo de asentamiento:
-coherencia con la eficacia del transporte público
ferroviario;
-coherencia con las políticas de tutela hidrogeológica;
-coherencia con las políticas de distribución de servicios
sobre el territorio.
Coherencias que reclaman indicaciones relativas a las
competencias específicas del nivel supramunicipal
(polos funcionales, áreas productivas supramunicipales,
localización de servicios intermunicipales en los nodos de
transporte público) además de programar temporalmente
las intervenciones y monitorizar las realizaciones ya
previstas en los planes municipales.
Durante la Conferencia (entre Diciembre 2001 y Julio
2002) se articularon los objetivos generales, conteniendo
directrices de carácter estratégico y de carácter territorial,
necesarias para la elaboración del Plan, y las decisiones
estratégicas de ordenación del territorio, conteniendo
políticas que el Plan deberá posteriormente especificar en
referencia:
-a los objetivos de calidad ambiental;
-a los objetivos de calidad del sistemas de asentamientos,
urbano y rural;
-a los objetivos de accesibilidad del territorio.
Los objetivos de calidad ambiental afrontan el tema
de la crisis del ciclo del agua, de la calidad del aire y la
contaminación atmosférica, el tema de los consumos
energéticos, el tema de la producción y gestión de los
residuos, y finalmente el de la degradación progresiva del
paisaje.
Los objetivos de calidad del sistema de los asentamientos,
urbano y rural, además de afirmar la vigencia del
modelo de “policentrismo funcional” definido en el PTI
de 1993, y que reclamaba el principio de la “difusión
concentrada” de nuevos polos atractores (con fines
recreativos o comerciales) en las áreas de mayor
accesibilidad metropolitana, indican la necesidad de
intervenir sobre el fenómenos de la dispersión residencial
y terciaria, rediseñando alrededor de la red de transporte
público metropolitana además de los polos atractores,
los funcionales (grandes equipamientos urbanos o
metropolitanos). En cuanto a las áreas productivas,
concentra en 38 ámbitos la oferta todavía no ejecutada de
76
 los actuales PRG, dispersa y fragmentada en un número
excesivo de localizaciones que además carecen de las
infraestructuras necesarias para convertirlos en ámbitos
de calidad y competitivos; estos ámbitos se dividen en
“ámbitos productivos consolidados”, con cierta entidad
y con oferta de suelo residual, y en “ámbitos productivos
con potencial estratégico”, debido a su colocación
respecto a las redes infraestructurales
Finalmente, los objetivos de accesibilidad del territorio
subrayan la necesidad de un proyecto de infraestructuras
que incluya la ya prevista Ronda Norte y la supresión del
tráfico en el centro urbano de Bolonia, supresión que
debería ir acompañada de un plan de transporte público
racional y coherente con las previsiones.

Los polos funcionales, las grandes áreas industriales y

los grandes equipamientos, además de la ordenación de
las redes de transporte y aquellas ecológico-ambientales,
constituyen pues los pilares del Plan, un plan que “quiere
asumir un perfil estratégico más que estructural, para
intervenir en los aspectos críticos desvelados y que se
consideran limitan el potencial de desarrollo del sistema
boloñés. No sólo se trata de adecuar o corregir lo que
se muestra insuficiente sino de disponer, innovando, la
organización y los usos del territorio, la funcionalidad de
las infraestructuras, la promoción de nuevos factores que
favorezcan el éxito de las empresas locales, además de
promover una modalidad de participación activa de todas
las administraciones locales.” (Memoria Descriptiva, La
opción estratégica, p. 33).

77
Imagen 3.14. Sistema natural y ambiental (Planos de síntesis del Cuadro Cognoscitivo).

78
 Imagen 3.15. Sistema de asentamientos urbano y rural (Planos de síntesis del Cuadro Cognoscitivo).

79
Imagen 3.16. Sistema de la movilidad (Planos de síntesis del Cuadro Cognoscitivo).

80
 172

26

17 8

6
7

Tavola 2 3
31
Tutela idrogeologica

scala 1:25.000

11
11
Foglio III
13

11

33

Foglio I
Foglio II

15
Foglio III 30
Foglio IV

Foglio V
12
12 9
9

16 52
Legenda A5

Perimetro dei bacini montani (art.6.10)

Limiti delle Unit Idromorfologiche Elementari (U.I.E.)

Aree dei terrazzi e dei conoidi ad alta o elevata vulnerabilit dell’acquifero (art.5.3 e 5.4)
(Zona di tutela dei corpi idrici superficiali e sotteranei) 14

Sorgenti (art.5.3)
36 51

Pozzi idropotabili (art.5.3)

25
38
Perimetrazione degli abitati da consolidare o trasferire (art.6.12)

n. Aree a rischio di frana sottoposte a perimetrazione e zonizzazione e n. di scheda

19 27

A n. Ulteriori U.I.E. sottoposte a perimetrazione e zonizzazione e n. di scheda

n. P Aree extra-bacino del Reno sottoposte a perimetrazione e zonizzazione e n. di scheda

24
45

Zonizzazione delle aree perimetrate:

aree in dissesto (art.6.3, 6.6 e 6.7)

aree di possibile evoluzione del dissesto (art.6.4, 6.6 e 6.7)

A6
aree di possibile influenza del dissesto (art.6.4, 6.6 e 6.7)

aree da sottoporre a verifica (art.6.5, 6.6 e 6.7) A9

79
aree di influenza sull’evoluzione del dissesto (art.6.6 e 6.7)
68 A8
70
68
57
Rischio da frana:

U.I.E. a rischio molto elevato (art.6.8)

U.I.E. a rischio elevato (art.6.8) 37

67 A10
U.I.E. a rischio medio (art.6.8)
71 A7
U.I.E. a rischio moderato (art.6.8) 80 40

Attitudini alle trasformazioni edilizie e urbanistiche: 56

71
U.I.E. non idonee ad usi urbanistici (art.6.9) A14
A13
43 47
U.I.E. da sottoporre a verifica (art.6.9) 39
71

U.I.E. idonee o con scarse limitazioni ad usi urbanistici (art.6.9)

50
Confini provinciali

48
41 49

42

54

66
A18 44
72
169

95
A21
A15 82 46

46
83

A20 81
55
A22
A17

69 A11
94
A19 84
106 73 162 89
103 A16
A26

Imagen 3.20. Tutela hidrogeológica (PTCP).

84
 Li Li

6 53
Li

Li
67

17
Tavola 1
Tutela dei sistemi ambientali e 52 Li
delle risorse naturali e storico-culturali
Li
Li
scala 1: 25.000
60
221 61 118

Foglio III

Li
Foglio I
Foglio II
Li

Foglio III
Foglio IV

45
Foglio V
Foglio VI

Foglio VII 16 3
13
7

1
79 1

15
Legenda 9 13

Sistema idrografico
Alvei attivi e invasi dei bacini idrici (art. 4.2)

Reticolo idrografico principale (art. 4.2)

11 10
14 119
Reticolo idrografico secondario (art. 4.2) 2

Reticolo idrografico minore (art. 4.2) 4

Canali di bonifica (art. 4.2) 11
Canale Emiliano - Romagnolo (art. 4.2)

Fasce di tutela fluviale (art. 4.3)

10 10 16
Fasce di pertinenza fluviale (art. 4.4)
12
Aree ad alta probabilit di inondazione (art. 4.5)
23 15
12
Aree per la realizzazione di interventi idraulici (art. 4.6):
Ai area di intervento 8 56
Aree per la realizzazione di interventi idraulici (art. 4.6):
Li area di localizzazione dell’intervento
2 41
80
Aree per la realizzazione di interventi idraulici (art. 4.6):
Pi area di potenziale localizzazione di intervento

Aree a rischio di esondazione in caso di eventi con tempo di ritorno

di 200 anni (art. 4.12) 81
Zone umide 22
7 24 26
25
Sistema provinciale delle aree protette 250
7
PR Parchi regionali (art. 3.8)
11
28
PP Parchi provinciali (art. 3.8) 8
5 14
RN Riserve naturali regionali (art. 3.8) 6
252
Aree di riequilibrio ecologico (art. 3.8) 27

Sistema Rete Natura 2000 30

9
Zone di protezione speciale (art. 3.7) 18
251 29
21
Siti di importanza comunitaria proposti (art. 3.7)
37
Altri sistemi zone ed elementi naturali e paesaggistici 38
31
Sistema collinare (art. 3.2, 7.1 e 10.8)
59
Li
Sistema dei crinali (art. 3.2, 7.1)
35
Li
Sistema forestale e boschivo (art. 7.2) 191
192
47
Zone di particolare interesse paesaggistico - ambientale (art. 7.3) 36
Li
190
PR
Zone di particolare interesse naturalistico e paesaggistico della pianura (art. 7.4):
15
34
zone di rispetto dei nodi

nodi ecologici complessi

33
Zone di tutela naturalistica (art. 7.5)

Crinali significativi (art. 7.6) 19

Calanchi significativi (art. 7.6)

Dossi (art. 7.6) 40

Risorse storiche e archeologiche

n 38
Complessi archeologici (art. 8.2)
n
Aree di accertata e rilevante consistenza archeologica (art. 8.2)
n
Aree di concentrazione di materiali archeologici (art. 8.2) 74
Zone di tutela della struttura centuriata (art. 8.2)
PR
67
Zone di tutela di elementi della centuriazione (art. 8.2) 65
73
Fascia di rispetto archeologico della via Emilia (art. 8.2)
n
Centri storici (art. 8.3)

Centri storici in relazione fra loro (art. 8.3)

39
Aree interessate da partecipanze e consorzi utilistici (art. 8.4) 227
Aree interessate da bonifiche storiche di pianura (art. 8.4)
230 49
Viabilit storica (art. 8.5)
Principali canali storici (art. 8.5) 187
n
Principali complessi architettonici storici non urbani (art. 8.5)

Imagen 3.22. Tutela de los sistemas ambientales y de los recursos naturales e histórico-culturales (PTCP).

86
 3.2.3. Lecce: la cuestión cultural.
Se ha visto cómo el desarrollo sostenible se ha convertido
durante la última década en la palabra clave de cualquier
operación urbana o territorial. Pues bien, el planeamiento
cultural no viene sino a reforzar dicho protagonismo,
al tratar de entender las identidades culturales locales
para formular estrategias y planes que aumenten las
oportunidades de que la(s) cultura(s) de un área se
expresen y desarrollen plenamente.
La cultura añade a la configuración física del hábitat
una manera de vivir, de experimentarlo, de utilizarlo.
El planeamiento cultural se acerca al territorio con una
perspectiva de conjunto, que sea capaz de identificar
sus características más estables, así como su lenta
modificación y los fenómenos innovadores que construyen
nuevos paisajes que vienen a sustituir rápidamente a
los del pasado, y no sólo los paisajes, sino la manera
de usarlos y las prácticas que tienen lugar en ellos,
esencialmente diferentes de las del pasado. Para ello:
analiza las transformaciones de un territorio no sólo
desde un punto de vista físico o morfológico sino y
sobre todo a través de las imágenes espaciales que
han construido en el pasado la interpretación de este
territorio y construye nuevas en el presente; identifica los
valores de la sociedad, los cuales se han materializado
en el territorio, para crear una conciencia difusa de
los mismos, no tanto con el objetivo inmediato de
garantizar resultados de la ordenación planteada cuanto
de reconciliar las permanencias y los cambios, los usos
actuales del territorio con su potencial; y sobre todo
invierte el método habitual, pasándose de la planificación
a partir de los asentamientos, a la planificación a partir
del ambiente natural (como modelo estructural del
espacio físico) y cultural (como modelo estructurante
y de antropización del mismo espacio físico), que en el
contexto europeo constituyen un solo ambiente, fruto del
enlace inextricable y dinámico de componentes naturales
y culturales (Masè, 1997). Desde el planeamiento cultural
se elaboran planes que pretenden “estimular un proceso
de continua relectura del territorio, tanto reconociendo y
respetando las permanencias como teniendo el coraje de
proponer nuevas formas organizativas que representen
adecuadamente las aspiraciones y potencialidades del
87
mismo.” (PTCP, Documento Preliminar).
Consecuentemente, el PTCP de Lecce, tanto en su
Documento Programático (1999) como en su Proyecto
Definitivo (adoptado en el 2001 por el Consejo Provincial,
y pendiente de aprobación), sustituye cualquier referencia
al límite administrativo (la Provincia de Lecce) por la del
ámbito cultural que éste incluye, El Salento, cuyo territorio
abarca el total de la provincia y dos pequeñas partes de las
provincias de Brindisi y Taranto, aunque el territorio físico
sujeto a ordenación por el Plan vuelva a coincidir con el de
la Provincia.
El PTCP de Lecce está organizado en 4 partes, que
incluyen tanto descripciones como directrices de
ordenación:
-el Salento como parque: el Salento se describe y
concibe como un gran parque contemporáneo, habitado
y atravesado por poblaciones diversas, tanto temporal
como de forma permanente, y donde la diversidad de
las situaciones (de producción, de patrimonio histórico,
de residencia, de paisajes) es tanto su riqueza como una
fuente de recursos.
-escenarios de la dispersión y la concentración: el
PTCP examina los fenómenos de dispersión de los
asentamientos y analiza dónde y cómo las diferentes
situaciones de dispersión y concentración chocan, y en
qué medida se podrían integrar. Con este fin construye
escenarios, que considera más adecuados que la simple
previsión de objetivos e instrumentos, y con los que
pretende explorar las consecuencias físicas y materiales
de las opciones estratégicas a evolución, consecuencias
“que atraviesan de manera más concreta del individuo, el
grupo y la empresa, y sus prácticas respectivas”.
-nuevas infraestructuras: el PTCP ataca el punto de vista
sectorial que caracteriza los proyectos de infraestructura,
pues “[l]a infraestructura de un territorio incluye tanto el
medioambiente como la red de carreteras, las oficinas
de atención al público de las administraciones locales,
los colectivos profesionales, los hospitales, las escuelas
y la red ferroviaria”, todo lo que permite y facilita la
continuidad de la producción social, entendida como
desarrollo de las actividades productivas y de las prácticas
sociales. En general opta por enfatizar las infraestructuras
de abastecimiento de energía y agua, y las sociales, frente
a las de carreteras y transporte.
-un nuevo modelo de desarrollo: el PTCP propone la
regeneración económica operada por los PYMES de la
provincia, de estructura familiar y que ha sido capaz de
establecer sinergias entre distintas ramas de producción
(por ejemplo, entre la agricultura especializada y
manufactura), como “el itinerario posible hacia una nueva
modernidad.”
Ya el Documento Programático se planteaba como objetivo
general la búsqueda de un nuevo equilibrio entre hábitat
y ambiente, hacendo referencia a “la investigación de los
modos, en un tiempo y espacio variables, en los cuales
los diferentes materiales de urbanización se constituyen,
se componen entre sí dando lugar a un sistema funcional
y con sentido.” Como objetivos específicos derivados, se
incluyen:
-la salvaguarda ambiental y natural, entendida como
“difusión de la naturaleza”, para “evitar dos puntos
de vista habituales en el pasado. El primero es que
cualquier política medio-ambiental debe definir áreas de
protección; el segundo, más reciente, el de canalizar la
naturaleza y sus medios de difusión dentro de formas
predeterminadas, especialmente las de tipo lineal y
en corredor. El primero choca con la idea de difundir y
reforzar la naturaleza, ya que las áreas protegidas se
convierten en muestras de la biodiversidad de un territorio;
y el segundo igualmente choca, al banalizar la idea del
corredor ecológico, habitado por especies muy diferentes
y no proyectado para determinados usuarios.” (Proyecto
Definitivo, El Salento como parque);
-el desarrollo de las relaciones entre localismo e
integración urbana y regional, a partir del reconocimiento
tanto de la especificidad local como de las redes de
conexión de escala más amplia;
-la tutela del patrimonio histórico;
-el reconocimiento de los derechos de ciudadanía y de los
valores de participación en la construcción y gestión de
cada política territorial.
El modelo de ordenación propuesto por el PTCP es el de
la “ciudad difusa”: frente a la concentración de recursos
humanos y financieros opta por su descentralización y
dispersión espacial; frente a la jerarquización del territorio,
su “uso alargado”, puesto que “el territorio salentino es
practicado por muchos de sus habitantes como una gran
ciudad dispersa entre los olivos” (Proyecto Definitivo). Y
que asimismo implica la adopción de un nuevo modelo
energético, basado en el uso de energías renovables,
gestión natural y autónoma de residuos, protección del
ciclo natural del agua, etc.
El plan se concibe de un modo transescalar, pero
contrariamente al caso de Bolonia en que el éxito de
su implementación se confía a los acuerdos alcanzados
durante la redacción del PTCP, y en los que han
participado todo los entes con alguna responsabilidad en
el planeamiento, en el caso de Lecce el plan se formula
como un empeño político programático, sin carácter
vinculante: el plan no asigna derechos de transformación
sino que define un marco de referencia, dotado de
directrices, criterios y reglas esenciales en base a las
cuales los actores públicos y privados podrán formular
propuestas de transformación, y que la administración
puntual juzgará y aprobará de acuerdo a la coherencia con
sus políticas.
El PTCP es un “gran proyecto” que “atraviesa la escala”,
configurándose simultáneamente como directriz y como
prescripción, y que al eliminar el carácter vinculante de sus
previsiones pretende fomentar una relación negociable
entre el Plan y los nuevos proyectos que éste genere, y
con el fin de que aquel se enriquezca mediante la sucesiva
interpretación que cada proyecto implica. No menos,
apoya el desarrollo de relaciones de interdependencia y
de cooperación entre los distintos niveles administrativos,
tratando de replantearse las tradicionales jerarquías
formales entre niveles o escalas de planeamiento. Así
pues, el Plan pretende delinear estrategias que puedan
ser condivisas, no definir ámbitos de poder. El plan
pretende constituirse como fondo unitario que sirva a
las administraciones locales para la construcción de sus
propias políticas.
88
 Imagen 3.23. Diversidad natural (PTCP).

89
Imagen 3.24. Imagenes del territorio (Documento Preliminar).

90
 Imagen 3.25. Escenarios de expansión de las zonas productivas (PTCP).

91
Imagen 3.26. Vías y áreas productivas (PTCP).

92
 Imagen 3.27. Vías y equipamientos (PTCP).

93
Imagen 3.28. Estratos y estancias en el parque del Salento (PTCP).

94
 Imagen 3.29. El salto tecnológico (PTCP).

95
Imagen 3.30. Escenarios de desarrollo (PTCP).

96
 3.2.4. Comparación.
El “Observatorio Nacional de Planificación Territorial”
(Observatorio nazionale de area vasta), dependiente del
INU, lleva periódicamente a cabo un registro del estado
de la planificación provincial italiana. El registro está
organizado en tres secciones, una destinada a la eficacia
de los planes, otra a los contenidos innovadores de su
elaboración y gestión, y la tercera relativa a temas de la
participación en la toma de decisiones (Cavalcoli, 1999).
En lo referente a la eficacia, el registro atiende a los
métodos y procedimientos del encargo, de su adopción
(que como hemos visto depende del Consejo Provincial)
y aprobación (dependiente de la Región según la ley
142/90). Tanto en el PTCP de Turín como el de Bolonia,
se trata de “encargos internos”, coordinados y dirigidos
desde la Administración Provincial con la colaboración
de consultores externos para temas especializados,
mientras que en el PTCP de Lecce se trata de un
“encargo mixto”, por cuanto la elaboración del Plan se
coordina por un Comité Científico, dirigido por Bernardo
Secchi, en el que intervienen personas externas a la
administración y la misma Oficina de Planeamiento de
la Provincia, que será la que lo gestione. Respecto a la
adopción del Plan, se trata de “adopciones sustanciales”
en el caso de Turín y Bolonia, en cuanto que siguen
el protocolo definido tanto desde el Estado (L.142/90)
como desde las Leyes Regionales respectivas, y de una
“adopción intencional” en el caso de Lecce, ya que el
Plan ni se ajusta literalmente a las temáticas que vienen
reguladas por ley (L.142/90, art.15) ni a ningún dispositivo
regional que reconduzca lo previsto por la ley nacional.
Finalmente, la aprobación del PTCP de Turín se hizo “en
cascada” según lo definido por la ley nacional, ya que
la ley regional (Piemonte, LR.40/98) que redefinía las
relaciones jerárquicas entre los entes locales y sus planes
se aprobó después de la adopción del PTCP y antes de su
aprobación conjunta por la Provincia y la Región, en tanto
que la del PTCP de Bolonia es “concertada” (la aprobación
es dependiente de los procesos de concertación y
coplanificación previos) y la de Lecce es una “aprobación
voluntaria”, ya que no existe ningún protocolo regional
para aprobación de los planes provinciales ni de
concertación con los entes locales (incluso todavía se
97
desconoce el estado de su aprobación, que no se hace
explícita en los documentos consultados).
Por tanto, y según el mismo registro, la eficacia más
alta correspondería a Bolonia, seguida de Turín y, la más
baja, la de Lecce, entendiendo por eficacia la claridad y
legitimidad de los procesos administrativos seguidos hasta
la aprobación del Plan. De todas formas, ya hemos aludido
a la diferente tradición urbanística de cada uno de los
entes Regionales: si Emilia Romana se puede considerar
como una Región pionera en cuanto a la adopción de
reformas de índole urbanístico y con un elevado grado
de consolidación de los diferentes entes administrativos,
al igual que la de Piemonte, aunque siempre más
centralizada en torno a Turín y menos poli-céntrica,
Puglia, y especialmente la Provincia de Lecce, recién se
incorporan tanto a la tarea de ordenar su territorio como
a los procesos democráticos de decisión y organización
concertada y no jerárquica de los entes locales
(RUPAR, Red Unitaria de las Administraciones Públicas
Regionales). Este hecho no está menos relacionado con
las dinámicas económicas de cada una de las Regiones,
con consecuencias obvias en el grado de urbanización y
en la consecuente necesidad de controlar los procesos de
transformación del territorio. Sólo el “milagro económico”
de Lecce ha hecho a su administración Provincial tomar
conciencia de las ventajas que la planificación tendría en la
evolución y racionalización de su auge económico (Vicenzo
Marra, Asesor de la Planificación Territorial, Lorenzo Ria,
Presidente de la Provincia, 2001).
En lo referente a los contenidos innovadores de su
elaboración y gestión, el registro atiende a los métodos
de análisis y representación, de comunicación y de
elección de opciones, y de actuación y gestión. Tanto en
Turín (CSIPiemonte, cuya formación se remonta a 1977)
como en Bolonia (SIT Bolonia, finales de los 80) como
en Lecce (SIT Lecce, 1997), los sistemas de información
territorial (SIT) no se han construido con la finalidad
de servir a la planificación, sino como un servicio de la
administración destinado a los actores que participan en
el gobierno del territorio y más generalmente, a todos los
actores económicos y sociales, que pueden consultarlo
sin restricciones a través de Internet, y por tanto se
trata de “representaciones de servicio”. En cuanto a la
comunicación, estrechamente relacionada con su grado de
publicidad y posible interacción con los diversos actores,
en los dos primeros casos de trata de “comunicación
interactiva”, pues los SIT disponen de una página web
en la que se pueden consultar interactivamente tanto
los documentos de planeamiento como cartográficos,
mientras que en Lecce se trata de una “comunicación
descriptiva”, para la lectura de documentos cartográficos
que ni siquiera están relacionados con el Plan. Finalmente,
respecto a los métodos de actuación y de gestión, la
innovación de los procesos de planificación yace en las
relaciones entre la administración pública y la intervención
de la empresa privada en obras de interés colectivo,
que en Turín se limita y organiza a través de programas
de actuación específicos y coordinados por organismos
dotados de financiación pública (“realización programada”)
mientras en Bolonia las decisiones estratégicas y de
financiación se someten a concertación entre todos los
actores del proceso, a partir de una diagnosis compartida
de las condiciones de operatividad, tratándose pues de
una “realización concertada”. En el caso de Lecce se
apunta también hacia esta opción, pero por las mismas
carencias apuntadas respecto a su eficacia, tiene pocos
visos de realidad.
En resumen, se puede decir que los contenidos
innovadores en cuanto a elaboración y gestión son altos
en Turín y Bolonia, y ausentes en el caso de Lecce,
probablemente debido a un fallo en la coordinación de
la que supuestamente se encarga el Comité Científico,
y que se traduce en una excesiva independencia de los
encargados de elaborar el PTCP respecto a las condiciones
y capacidades reales de la Administración; en este sentido
llama la atención la falta de cualquier referencia actualizada
en la página web de la Provincia al PTCP (del que sin
embargo la editorial Electa/Napoli ha publicado en el 2001
su Proyecto Definitivo), y en la que textualmente se dice
que el único documento elaborado respecto al Plan es
el Documento Programático al que se ha aludido en el
apartado dedicado a Lecce.
En lo referente a la participación, el registro atiende a
los métodos de integración institucional, de integración
disciplinar, y de monitorización, verificación y divulgación
de los resultados obtenidos durante el proceso de
planificación. Por integración institucional se entiende las
relaciones con los niveles “superiores” (Región, Estado,
UE) e “inferiores” (sobre todo Ayuntamientos, pero
también en Comunidades de Montaña, Asociaciones
y Consorcios más o menos voluntarios entre los
Ayuntamientos, etc.). En Lecce se trataría de una
“coplanificación formal”, ya que el Plan abundan las
prescripciones y directrices hacia los niveles “inferiores”,
no proponiéndose ninguna política hacia los niveles
“superiores”, e incluso ignorando las directivas que
en temas de protección medioambiental se han
elaborado desde la Región; además no existe ningún
procedimiento ordinario para la transferencia de los datos
del Documento Programático hacia los Municipios, ni de
toma compartida de decisiones, es más, se cuestiona
explícitamente la utilidad de los “rituales” de participación
que se imponen hoy como fundamento de cualquier
plan: “Naturalmente, durante la construcción del Plan
para el Salento se ha hecho todo cuanto se suele hacer:
encuentros con los concejales, asociaciones, actores
relevantes, seminarios de trabajo con intelectuales y
estudiosos, y se ha intentado, sin éxito, crear una mesa
de negociación permanente en Lecce a raíz del pacto
territorial que se había firmado en la Provincia para
promover el desarrollo económico de la misma. El objetivo
era adquirir información, sondear en los proyectos, las
expectativas, las demandas, buscar consenso y suavizar
eventuales conflictos. Pero con una expectativa más bien
limitada de que la participación pudiera ayudar a evitar
desastres, y sólo a afrontar los problemas delineados. (…)
la participación se orienta a los actores, a la interacción,
más que a los resultados y a su calidad; cuando funciona,
la democracia se expresa plenamente, por lo que es
importante, y no porque contribuya a perfilar soluciones,
las cuales serían fruto de un imaginario inerte a la
innovación” (Bianchetti, 2002). En el caso de Turín, se trata
de una “coplanificación propositiva”, pues se preveen
instancias ordinarias de coplanificación (derivadas de la ley
regional), aunque las políticas hacia los niveles “inferiores”
se entiendan predominantemente en términos de
servicio, favoreciendo que se asocien y para cuya unión
el Plan facilitaría los adecuados instrumentos técnicos
(Observatorio de las políticas urbanísticas de los Entes
locales), y las políticas hacia los niveles “superiores” se
ciñan a especificar o incluso proyectar las decisiones
regionales. En Bolonia se trata de una “coplanificación
98
 integrada”, pues implica a la actividad administrativa y
no consiste en un simple acuerdo sobre los contenidos
estratégicos de los diversos planes, sino en la elaboración
de instrumentos de planificación para los diversos niveles
(cfr. apartado dedicado a Bolonia) durante la Conferencia
de Planificación instituida por la LR. 20/2000. En cuanto a
la integración disciplinar, que se refiere a la integración de
los diferentes Entes implicados en la planificación sectorial
(Cuencas Hidrográficas, Parques, Programación industrial
y económica), ya se ha observado respecto a Lecce
que aunque simplifique enormemente las cuestiones
territoriales, adoptando una actitud casi pedagógica, no
representa un instrumento de coordinación de los poderes
existentes, por cuanto hace escasa o nula referencia a las
disposiciones de los mismos, y por tanto se trata de una
“colaboración conflictiva”. En Turín y Bolonia hablaríamos
sin embargo de una “colaboración sinérgica”, por cuanto
el plan pretende integrar la planificación sectorial dentro
de las actividades desarrolladas por las Oficinas de
Planeamiento respectivas, e incluso en el caso de Bolonia,
las Provincias colindantes participan en la Conferencia
de Planificación, con el objetivo de coordinar políticas
territoriales a escala supra-provincial. Finalmente, en
cuanto a la monitorización, verificación y divulgación de los
resultados obtenidos durante el proceso de planificación,
Lecce no prevé dispositivos de control de la eficacia del
Plan ni indicadores que evalúen el grado de consecución
de los objetivos, y ni siquiera el Plan tiene un horizonte
temporal organizado en un Programa de Actuación
plurianual. Mientras que en Turín y Bolonia, los objetivos
se debaten periódicamente en el Consejo Provincial,
existe un Programa de Actuación plurianual provisto de
indicadores que miden su eficacia, y además en el caso
de Turín, por entenderse el Plan como un proceso, la
monitorización de los resultados (a cargo del Observatorio
de las políticas urbanísticas de los Entes locales)
retroalimenta la definición de objetivos y directrices.
De todas maneras, y aun considerando la eficacia
administrativa y la implementación de los planes como
aspectos decisivos, los tres planes analizados constituyen
documentos cuyo contenido en muchos casos sobrepasa
las limitaciones del mismo aparato administrativo
que los promueve. El Plan nace para “ordenar” el
territorio, y precisamente para ello describe y analiza
99
tanto los aspectos físicos, socio-económicos o político-
administrativos como los fenómenos de los que éstos han
desembocado. Cada plan construye pues un instrumento
de interpretación de la realidad, y es bajo esta óptica que
se propone la relectura de los tres planes examinados.
Por ejemplo, hemos visto cómo el concepto de
sostenibilidad se ha convertido en el marco de referencia
constante de la planificación territorial, al mismo tiempo
que hemos visto su ampliación conceptual reciente (cfr.
Bolonia), pero, ¿de qué modo concreto influye en la
definición de estrategias de ordenación?, o dicho de otro
modo, ¿cuáles son los ingredientes de carácter sostenible
del urbanismo? (Oliva, 2000). En los planes analizados
comprenden:
-la exclusión de nuevas formas de expansión urbana,
favoreciendo la recuperación / reutilización de las áreas ya
edificadas y la replanificación de las no edificadas pero ya
planificadas: común a los tres planes examinados, pues
si bien Lecce propone un modelo de “ciudad difusa” para
los nuevos crecimientos, lo hace sobre áreas que ya están
urbanizadas, y entendiendo que expansión no tiene por
qué ser sinónimo de nueva urbanización;
-la estrategia de la “regeneración medioambiental” del
agua, el aire y el suelo: todos los planes consultados
enfatizan la necesidad de proteger el ciclo natural del agua,
y contemplan desde el aumento de la permeabilidad del
suelo urbano, a la prohibición de urbanizar laderas, a la
restricción de extracción de agua mediante pozos (que no
sólo acaban con las reservas de los acuíferos sino que,
como en Lecce, contribuyen a la salinización del agua), a
la replantación de ciertas áreas para frenar la erosión, a la
separación de las redes de alcantarillado de agua de lluvia
del de aguas residuales, etc.
-la compatibilidad del sistema de infraestructuras con la
planificación integrada de nuevas redes: siendo el caso
de Bolonia el más representativo, tratando de integrar la
nueva circunvalación Norte de la capital con el sistema de
transporte ferroviario;
-un nuevo sistema de movilidad basado en la potenciación
del transporte público en ferrocarril (con medios no
energívoros y no contaminantes) y en una reducción
razonable del transporte privado: los tres planes enfatizan
la necesidad de reducir los impactos medioambientales de
lo que llaman la “movilidad abusiva” (privada y en vehículo
rodado), si bien Turín propone conectar los lugares de
residencia a la red de transporte público, ampliándola
donde fuera necesario, mientras que tanto Bolonia como
Lecce proponen organizar los lugares de producción y de
equipamiento (y ocio) en torno a ella;
-la realización de un nuevo sistema de espacios verdes,
organizado en una “red ecológica” que maximice los
efectos de la biomasa: si bien para Lecce más que de red
se debería hablar de masa (cfr. Lecce);
-el recurso a nuevas fuentes de energía: aspecto que
sólo en Lecce desarrolla todo su potencial, puesto que la
adopción del modelo de “ciudad difusa” para la Provincia
se hace depender del uso de energías renovables;
-la ampliación de las redes para bicicletas.
Otro de los temas que aparece reiteradamente en los
Planes es el de la dispersión residencial y de actividades
productivas. Turín y Bolonia la combaten, al menos
conceptualmente, mientras Lecce cree en el modelo
difuso, que considera diferente de la dispersión, pues
no se trata de un monocultivo residencial sino de
la descentralización casi molecular de residencia y
producción. No obstante, Turín encuentra que la dispersión
es únicamente negativa en cuanto al impacto negativo
que tiene en la movilidad, pero no porque el modelo sea
esencialmente malo, sobre todo al considerar las ventajas
que para la tutela de los valores paisajísticos puede
significar. Bolonia simplemente opta por el escenario de
“crecimiento cero” para la residencia, considerando que
la Provincia dispone de suficiente patrimonio construido
como para albergar las necesidades de crecimiento
futuro si se adopta una estrategia de rehabilitación del
mismo; sin embargo, considera como adecuado el
modelo del policentrismo para los centros de producción o
especializados.
Finalmente, el tema de la globalización de la economía
y su influencia en el desarrollo local es un tema de
referencia obligada en todos los Planes. Mientras Turín
y Lecce apuestan por políticas tendentes a reforzar las
identidades locales, que a su vez puedan convertirse en un
atractivo turístico, Bolonia quiere “aparecer en el mapa”,
busca convertirse en una ciudad competitiva, tanto a nivel
de servicios como de mano de obra especializada, a escala
europea. Asimismo, Europa aparece como el marco de
referencia de todos ellos, aunque sobre este tema nos
extenderemos en el capítulo siguiente.
Se trata en cualquier caso de planes estratégicos, de los
que se eliminan las prescripciones casi en su totalidad
(limitándose a las señaladas por la ley 142/90, respecto a
espacios verdes y de valor ambiental, e infraestructuras) y
en los que abundan las directrices, o como se conoce en
el argot italiano, en los que los vínculos se han sustituido
por valores (Masè, 1997). Ahora bien, el entendimiento
de lo que un plan estratégico pueda ser, en especial en
un país como Italia carente de experiencia en planificación
estratégica varía enormemente de uno a otro plan.
Pero ¿es un plan estratégico sólo aquel que no es
prescriptivo? Durante los años 90 se han introducido
en Europa continental instrumentos y se han debatido
propuestas para remediar la dificultad y lentitud de una
planificación prescriptiva y vinculante. La introducción de
dichos instrumentos no responde tanto a una cuestión de
renovación de la disciplina urbanística (cuyo instrumento
normativo principal continúa siendo el plan de usos del
suelo) cuanto a la necesidad de responder a la sociedad
civil, que reclama mayor rapidez en la ejecución, mayor
cooperación entre administración y operadores privados,
y mayor legitimidad de las operaciones urbanísticas. Por
otro lado, no todos los planes que adopten instrumentos
tendentes a flexibilizar las decisiones del planeamiento
(bajo la forma de directrices en vez de prescripciones)
o a construir un consenso entre los diversos actores en
torno a ciertas decisiones estratégicas (la coplanificación
ya mencionada) se pueden considerar estratégicos.
Siguiendo a Spaziante (2002), no se pueden considerar
planes estratégicos aquellos que: sitúen espacialmente
las estrategias, los objetivos, los programas y las
iniciativas para el desarrollo local; identifiquen los
elementos que contribuyen a definir las invariantes
no negociables; no constituyen actos voluntarios sino
obligatorios (definidos por ley); limitan sus acciones al
territorio sobre el que tienen competencia administrativa
y no lo definen de acuerdo a relaciones funcionales;
basan su éxito tanto en la fuerza del sistema de alianzas
y de cooperación que consigue establecer cuanto en
los contenidos técnicos, con el fin de garantizar cierta
100
 coherencia entre las decisiones generales del plan y su
aplicación particularizada (siendo el ejemplo más obvio
el de garantizar la sostenibilidad del desarrollo respecto
a las exigencias medioambientales). Por tanto, ninguno
de los analizados puede considerarse estratégico, ni
es posible que un Plan Provincial lo sea, aunque sí que
tomen prestado de los planes estratégicos la definición
de una identidad, de una imagen ideal y deseable para el
futuro de la comunidad, sobre la que construir consenso.
Y es precisamente cuando se comparan entre sí los
objetivos generales de cada plan, que saltan a la vista las
profundas divergencias que los separan, conceptuales
(casi diríamos “contextuales”) y respecto al campo de
actuación que se fijan: si el objetivo de Turín es mejorar
la calidad de vida de la Provincia, y por tanto su campo
será el de los Municipios y centrado en operaciones
internas de reestructuración, aunque sin perder de vista la
“visión de conjunto”; Bolonia quiere situar a su Provincia,
y especialmente a su capital, en el panorama Europeo, y
por tanto le interesa reforzar las instituciones de gobierno
metropolitano además de concentrar sus esfuerzos en la
localización de grandes infraestructuras y equipamientos
(Recinto Ferial, Universidad, Aeropuerto, etc.); por
último, el despegue económico de Lecce se debe a un
sistema territorial descentralizado y no jerárquico, en
el que las PYMES han sido capaces de crear sinergias
entre actividades productivas de gran arraigo (agrícola y
manufacturera) y de estructura familiar, así que el Plan
no hace sino perpetuar el status quo, racionalizándolo y
revalorando aspectos paisajísticos y medioambientales,
que podrían igualmente contribuir al desarrollo turístico de
la Provincia.
Indudablemente, los tres definen un modelo de
ordenación del territorio, coherente con los objetivos
propuestos, pero quizá el problema de base sea que
los modelos reenvíen a otra escala sin que lleguen a
afrontarse directamente. Ya hemos observado cómo
en los Países Bajos, con una tradición de planificación
basada en el consenso, estratégica, de casi 50 años, la
falta de financiación por parte de los Ayuntamientos los
coloca en una posición vulnerable frente a las presiones
urbanizadoras: la combinación de opciones estratégicas
a escala provincial y de falta de financiación de los
municipios resulta explosiva, pues éstos venden suelo
101
para financiar los proyectos estratégicos (normalmente
polos funcionales o atractores) al mismo tiempo que
pierden el control sobre los nuevos crecimientos. La fuerza
tanto como la debilidad de los planes estratégicos consiste
en que su supervivencia depende de la convicción con
que los acuerdos se hayan alcanzado entre las partes
involucradas, convicción que se pone continuamente
a prueba bajo las presiones de urbanización del mismo
territorio.
Concretamente, Turín se fija como objetivo el de
“proveer y sostener la compatibilidad entre el ecosistema
ambiental y natural y el sistema antrópico, armonizando
la salvaguarda recíproca de la tutela y valoración del
primero y la evolución del segundo, mediante la gestión
correcta de los recursos.” El modelo que propone opta por
contener la expansión y articular lo nuevo y lo existente,
así como reconsiderar las relaciones entre lo existente
con el ámbito en que se inscribe, cuestiones que hacen
emerger el tema fundamental de la dimensión “entendida
no sólo cuantitativamente sino cualitativamente”
(Memoria del PTCP, Modello insediativo); lo que se
consideran “cualidades” se especifica en las Normas de
Actuación, dejando no obstante al arbitrio del PRG su re-
interpretación y planificación concreta, aunque se insista
que debe ser “atenta” en todos los casos. El pilar del Plan,
la recualificación de lo centros habitados, es su aspecto
más vulnerable, al delegarse a los Municipios, aunque se
prevea su continua monitorización.
Por su parte, Bolonia fija como objetivos generales
“de valor estratégico”: un acuerdo institucional para el
gobierno del área metropolitana de Bolonia; un nuevo y
más importante rango del área de Bolonia y del sistema
regional; una efectiva sostenibilidad ambiental de los
sistemas urbanos y de las opciones de desarrollo del
territorio. El modelo por el que apuesta Bolonia es el
policentrismo, del que dice “no es un diseño abstracto
sino que constituye un conjunto de condiciones, de
intereses y de políticas entre sus agentes, y que la
acción consciente de los Entes locales puede contribuir
a materializar” (PTCP, Relazione adottata). Se indican en
particular tres direcciones en las que trabajar: un diseño
equilibrado de polos funcionales (grandes equipamientos
metropolitanos, grandes centros de distribución y logística,
grandes asentamientos productivos) existentes y nuevos;
la organización conjunta de nueva vivienda (pública y
de alquiler) en conexión con los centros productivos /
laborales; una robusta planificación concertada a nivel
supramunicipal que elimine la posible competencia
entre municipios limítrofes para la localización de los
nuevos desarrollos y permita una ordenación racional del
territorio, para lo que es necesario que se adopte con
plena convicción el sistema conocido como “perecuación
territorial”. Por tanto Bolonia crea una fuerte coherencia
entre los objetivos y las competencias del Plan, pues es
precisamente la Provincia la que puede llevar adelante las
iniciativas por él definidas.
Finalmente, Lecce considera como objetivo primordial
la construcción del Salento como un parque (un hábitat
extensivo, articulado y complejo), que es a su vez modelo
de ordenación, consistente en un uso dilatado y extensivo
del territorio: “el territorio salentino es como una esponja
dentro de la cual se hubieran insertado algunos cascotes,
siendo la esponja el mosaico agrícola y los cascotes los
centros urbanos, pilastras industriales, zonas agrícolas
intensivas y principales barrios de promoción pública,
necesitados de mayores niveles de infraestructura y de
servicios.” (PTCP, El Salento como un parque, p.44-45).
El Plan no reenvía a ninguna escala, pues las contiene
todas: desde el 1/100 hasta el 1/10.000 (que es la escala
de trabajo del SIT). Y si esta es su riqueza (conceptual
y proyectual) no queda claro si pueda convertirse en su
mayor inconveniente, pues el grado de exhaustividad del
Plan puede hacer que éste se entienda como imperativo
y no como la construcción detallada de escenarios a partir
de los que iniciar las negociaciones.

102
 3.3. Integración de las escalas de planeamiento.
La ley 142/90 de reforma de la autonomía local de
hecho supera el criterio precedente de uniformidad y
paridad de todos los Municipios, proponiendo entes
específicos para gobernar el territorio con características
particulares, y “según sus dimensiones territoriales,
asociativas y legislativas” (Decreto legislativo 11/98),
sea: Provincias, Municipios, Ciudades Metropolitanas
(recientemente introducidas por Ley constitucional 3/01,
antes denominadas Áreas Metropolitanas y con posibilidad
de convertirse en entes provinciales), y Comunidades
de Montaña. Igualmente, debido a los límites
operativos y a las restricciones de recursos de ciertos
Municipios, promueve formas de agregación para los
demasiado pequeños (a través de consorcios, acuerdos
programáticos, etc.) y la subdivisión de los “demasiado
grandes” (instituyendo circunscripciones o mediante la
reordenación de los Municipios del área metropolitana). De
otro lado, pone término a la atribución, sobre un mismo
territorio o asunto, de las competencias superpuestas e
indiferenciadas entre los diversos niveles institucionales
generales, haciéndolas interdependientes, e introduciendo
indicaciones metodológicas según las cuales deberá
buscarse la coordinación y perseguirse la armonización
entre los mismos.
Esta armonía y coordinación de intenciones y acciones
es absolutamente necesaria para las actividades de
planificación y de programación, sea general o sectorial,
que en cualquier caso necesita de una gestión correcta
y cualificada: cada ente local elabora programas y planes
relativos a sus propias competencias y a su nivel territorial,
buscando no obstante la compatibilidad y la interrelación
horizontal (entre Municipios) y vertical (Municipios,
Provincia, Región).
De hecho, el artículo 3 de la Ley 142/90 explicita que es
responsabilidad de las Regiones organizar el ejercicio
de las funciones administrativas a nivel local a través
de los Municipios y de las Provincias, atribuyendo tales
funciones en razón de las características de la población
y del territorio. Prevé que se instaure la cooperación
interinstitucional con el fin de realizar “un sistema
eficiente de las autonomías locales al servicio del
desarrollo económico, social y civil”. Reclama la necesidad
103
de la programación económico-social y de la planificación
territorial, atribuyendo competencias a las Regiones con
el concurso de Municipios y Provincias. Estos contribuyen
a determinar los objetivos de los planes y programas
de la Región y redactan planes específicos que deben
ajustarse y ser compatibles entre sí y con los regionales.
Respecto a la Provincia, en los artículos 14 y 15 se
atribuyen al Ente provincial funciones administrativas
de rango provincial sobre materias específicas, con
competencias en la programación económica, territorial
y ambiental además de en la planificación territorial. La
Provincia recoge y coordina las propuestas municipales,
concurre en la determinación de los programas regionales
y adopta planes específicos de actuación que contienen
directrices, propias y regionales, de ordenación del
territorio. Por último, las regiones “prevén instrumentos y
procedimientos de acuerdo y concertación, permanentes,
que den lugar a formas de cooperación estructural y
funcional, a fin de permitir la colaboración y la acción
coordinada entre regiones y entes locales, en el ámbito de
sus competencias respectivas” (art. 4, Decreto Legislativo
267/00).
El conjunto de legislaciones y normas de los últimos
años ha contribuido por tanto a definir nuevas áreas
de referencia, y a establecer un procedimiento de
planificación “integrado y cooperativo” de escala
supramunicipal. La nueva operatividad de las instituciones
ya no se basa en la acción individual y aislada de cada
ente sino en un sistema de acciones y relaciones en red
en el que cada Ente deviene un nodo de referencia, de
confrontación y de participación en las decisiones de cada
uno de los demás.
De todos modos, las leyes regionales son las que
finalmente “establecen las formas y modos de la
participación de los entes locales en la formación de los
planes y programas regionales” (art. 5, Decreto Legislativo
267/00). Por su parte, el PTCP, como hemos visto
elaborado y adoptado por las Provincias para determinar
las directrices generales de ordenación territorial (y que
en ningún caso puede interferir en las competencias
municipales y debe estar en conformidad con las leyes
y programas regionales), genera más perplejidad que
confianza en cuanto a su operatividad, y a pesar de que
en algunos momentos se pensó que podría convertirse
en el documento de referencia “único” para la ordenación
territorial (Calace, 2002).
Así, la Región Piemonte ha elaborado una ley urbanística
regional o LUR (LR 45/94), derivada de la anterior
legislación urbanística regional (LR 56/77), que define
el nuevo cuadro de la planificación territorial. La LUR
determina los instrumentos de nivel provincial y establece
la necesidad de dotarse de un instrumento específico
de gobierno territorial, el Plan Territorial Regional (PTR),
con sus planes de detalle, Proyectos Territoriales
Operativos y Planes Paisajísticos. El PTR (aprobado en
1997) constituye “el cuadro de referencia para todas
las políticas de aplicación en el territorio, sobre todo los
planes provinciales”, y confirma el rol de guía de las
ciudades históricas quienes, en base a relaciones de
afinidad cultural con el territorio y no según relaciones de
subordinación de índole político-administrativo, elaboran
las directrices para gobernarlo. El PTR define por tanto las
directrices para la planificación territorial provincial y de
los sistemas urbanos, y se confirma como el documento
de referencia único de la planificación territorial, tanto
general como sectorial. Como se ha tenido oportunidad
de comprobar, el rol del PTCP de Turín, en coherencia con
el PTR, es fundamentalmente el de definir y coordinar los
sistemas urbanos, confirmando la plena potestad de los
Municipios y poniéndose a su servicio.
Por su parte, la Región Emilia-Romana, en su ley
urbanística regional (LR. 20/00), subraya la importancia
de los PTCP como “auténtica trama estructural de la
planificación territorial, para gobernar las transformaciones
físicas del territorio y el uso racional de los recursos
ambientales”. Los PTCP acumulan y seleccionan los
objetivos de la planificación sectorial (como es el Plan
Territorial Paisajístico Regional), con el fin de verificar la
coherencia de los diversos planes y programas sectoriales
entre sí y con el ambiente y los recursos naturales.
Además, se encargan de coordinar la planificación
urbanística municipal, y de articular y definir sobre
el territorio las líneas de acción de la programación
socio-económica de nivel regional, contribuyendo a su
actualización. Los PTCP:
-definen las características de vulnerabilidad, criticidad y
potencialidad de las partes singulares y de los sistemas
naturales y antrópicos del territorio provincial, identificando
las invariantes no negociables de configuración estable o
de modificación lenta;
-definen el balance de los recursos territoriales y
ambientales, los criterios de uso aceptable, proveyendo
de parámetros para la evaluación de la sostenibilidad de
las obras e intervenciones de transformación del territorio
respecto a los sistemas socio-económicos, ambientales,
de asentamiento y de la movilidad, además de aquellos
necesarios para evaluar los planes municipales;
-hacen suyas las previsiones de intervención definidas
a nivel nacional y regional, relativas al sistema de
infraestructuras primario y a la localización de áreas
relevantes por su extensión y valores naturales;
-definen los diversos roles de los centros habitados en
el sistema de asentamientos provincial, además de las
prestaciones requeridas para su calificación;
-indican, por ámbitos territoriales sub-provinciales, las
estrategias de desarrollo socio-económico sostenible, la
diferente destinación del territorio en relación a la vocación
prevalerte de sus partes y a la tutela paisajístico-ambiental,
las características de los sistemas de asentamiento y de
sus relaciones;
-definen los criterios para la localización y el dimensionado
de las estructuras y servicios de interés provincial y supra-
municipal.
Por tanto, los PTCP desempeñan un auténtico papel de
coordinación, casi de bisagra, entre las diversas escalas
de ordenación del territorio, así como entre la planificación
general y sectorial, confirmado con la obligatoriedad de la
Conferencia de Planificación ya mencionada (cfr. Bolonia).
El PTCP de Bolonia examinado no hace sino ejercer la
potestad que la Región le otorga.
Por último, la Región Puglia ha aprobado recientemente
su Ley Urbanística Regional (LR 20/01), que sustituye a
la de 1980, y en la que instituye el Documento Regional
de Ordenación Territorial (DRAG) como el encargado de
definir los ámbitos de tutela y conservación de los valores
naturales y culturales, las directrices para la formación, el
dimensionado y los contenidos de los planes provinciales
104
 y municipales, así como los sistemas generales de
infraestructuras y de equipamientos de interés regional.
Señala como principal atribución del PTCP la de coordinar
la planificación municipal y sectorial, definida por las
administraciones competentes, y sus campos primarios
de actuación son la protección de la naturaleza, la tutela
ambiental, la defensa del suelo y la salvaguardia de
las bellezas naturales. En cuanto a si favorece o no la
concertación entre los diversos entes implicados en la
planificación del territorio, y pese a la introducción de
la Conferencia de Servicios (similar a la Conferencia
de Planificación instituida en Emilia-Romana) como un
instrumento de coplanificación entre los distintos Entes, la
aprobación del PTCP se subordina al DRAG, y a su vez la
de los planes municipales al PTCP, por tanto adoptando el
sistema tradicional “en cascada”, jerárquico.
De todas formas, en ausencia de DRAG (pendiente de
elaborarse y aprobarse), el único plan vigente territorial
es el Plan Urbanístico Territorial Temático para el Paisaje
(PUTT/P, 2000), que en última instancia será el que
defina la compatibilidad o no de los planes “inferiores”,
pero que omite especificar la forma y amplitud de las
transformaciones territoriales admisibles en los ámbitos de
interés paisajístico por él delimitados, además de cualquier
relación entre programación económica y ordenación
del territorio, que ayudaría a verificar la congruencia y
compatibilidad de la planificación a las distintas escalas.
En general se podría decir que las competencias de
ordenación del territorio las asume plenamente la
Región, permitiendo a la Provincia y a los Municipios
que especifiquen y desarrollen las directrices del DRAG
en forma de proyectos, y que en ausencia de DRAG no
hay ordenación consciente y voluntaria del territorio,
ejerciéndose ésta a través, por ejemplo, del Programa
Operativo Regional (POR, 2000-2006) cuya intención
es reconocer las iniciativas que respondan a principios
de integración y concentración funcional y territorial,
asumiendo como directrices el QCS (Cuadro Comunitario
de Apoyo), y formulando dos tipologías de proyectos
integrados, el PIT (Proyectos Integrados Territoriales) y el
PIS (Proyectos Integrados Sectoriales). El primero persigue
el objetivo de potenciar los sistemas productivos locales,
y el segundo busca conseguir un objetivo específico, con
intervenciones que valoren y potencien las sinergias entre
105
sectores productivos y recursos inmateriales (ambiente,
cultura, recursos humanos). Tanto para el PIT como
para el PIS se identifican las áreas homogéneas según
características territoriales e histórico-culturales, dotadas
de recursos susceptibles de ser valorados en una lógica
de integración. De ahí se deriva que algunos PIS, como
los que tratan de la ordenación según áreas ecológicas
o de los grandes atractores culturales regionales,
adquieran gran relevancia para la ordenación no reglada
del territorio, pues sirven para incitar a los programas
comunales a que concentren recursos a lo largo de ciertos
itinerarios turístico-culturales. El PTCP de Lecce pone
definitivamente en crisis el status quo del planeamiento en
la región, aunque figure como su primera y más evidente
víctima.
Respecto a los Planes Municipales, que todas las
Regiones sin excepción ratifican como el nivel adecuado
de planificación urbanística, ha sufrido importantes
modificaciones en las últimas LUR aprobadas, conocidas
como LUR de “segunda generación”, y que en general
re-interpretan la reforma promovida desde el INU de
desdoblarlos en dos instrumentos, el Plan Estructural
y el Plan Operativo, con el objetivo de separar las
estrategias de las normas de carácter vinculante de los
planes. El Plan Estructural define las directrices a largo
plazo (sistemas de infraestructuras y medioambientales),
ligadas a la planificación provincial y regional, y con un
período medio de validez de 10 a 15 años, y proporciona
indicaciones programáticas para las transformaciones del
suelo futuras. El Plan Operativo tiene la misma validez
que la duración de una administración municipal, 5 años,
y afecta sólo a aquellas partes contempladas como
proyectos de transformación en el Plan Estructural sin
valor prescriptivo, definiendo el régimen de propiedad del
suelo sobre el que se interviene y el valor de expropiación
de los mismos, aun cuando su modelo de ejecución no
sea de tipo expropiador sino compensatorio (de tipo
perecuativo). Así pues, relaciona las transformaciones con
los recursos públicos disponibles. La reforma propuesta
por el INU entendía que la integración de los planes
municipales en niveles “superiores” de planificación se
debería realizar a partir del Plan Estructural, y recurriendo
a sistemas de coplanificación que incluyesen a todas
las administraciones públicas con competencias en De todos modos, pese a las contradicciones observadas,
la planificación y gestión del territorio. Como ya se ha se puede decir que Italia ha llevado cabo, desde la
observado, las distintas LUR han “matizado” dicha aprobación de la Ley 142/90, un esfuerzo casi titánico
integración, en algunos casos haciendo irrelevantes los para conseguir que el planeamiento se formule a escala
contenidos estructurales de los planes municipales al no supramunicipal, y de forma integrada y cooperativa,
definirse de manera conjunta entre los diversos niveles de frente a la Ley Urbanística Nacional de 1942, todavía
planificación sino venir únicamente impuestos desde los vigente, articulada en un sistema de planes urbanísticos
niveles superiores. jerárquicamente dependientes, y en cuya formación sólo
el Estado y los Municipios tenían competencias.
En cuanto a la integración de los planes generales (planes
regionales, planes provinciales, planes municipales) en
la planificación nacional, que se ocupa de los planes
sectoriales específicamente definidos (Plan de cuencas
hidrográficas, Plan de parques o áreas protegidas, Plan
paisajístico), esta es nula o casi. Recientemente el Estado
ha introducido el concepto de “planificación separada” que
el INU, y en general el debate urbanístico, considera un
apaño legislativo necesario ante la falta de aprobación de
la reforma urbanística que el mismo INU había promovido.
La “planificación separada” consiste en la superposición
entre la planificación general y la sectorial nacional,
superposición que provoca conflictos y contradicciones,
y que es heredera del sistema de planificación jerárquico,
que prevé competencias diversas y separadas.
Las administraciones públicas estatales, regionales,
provinciales y municipales se han dotado, como se ha
visto, de planes generales, sectoriales y especiales
respecto a los que se impone la difícil cuestión de
su adecuación mutua. La complejidad de temas,
instrumentos y actores hace de hecho imposible su
“reducción a uno solo”, y apunta hacia la necesidad de
una nueva fase de “gobierno integrado del territorio”,
que recurra a formas de interacción de tipo participativo
y cooperativo como las examinadas en ciertas regiones
(Campos Venuti, 2002).
En definitiva, se hace patente la necesidad de interacción
entre los distintos niveles de gobierno, que además
se entiende como operativa sólo de producirse en un
estadio previo al de la toma de decisiones. Concertación
y coplanificación, conferencias y acuerdos de planificación
se perfilan como los lugares y los instrumentos adecuados
para el gobierno integrado del territorio.

106
4 Conclusiones: análisis comparado.
Se ha tenido la oportunidad de comprobar, durante la
lectura de este texto, el protagonismo creciente de
cuestiones como las de implementación y gestión en el
planeamiento. La gran cuestión que estos países, y otros,
afrontan, gira cada vez más alrededor de la legitimidad de
las opciones de ordenación adoptadas y de la desconfianza
de los gobiernos respecto a sus capacidades reales de
organizar las transformaciones. Tanto la globalización
como el fortalecimiento de los movimientos ciudadanos
han hecho tremendamente vulnerable un sistema que
se creía con plena potestad para configurar modelos
territoriales, que no sólo respondieran a las dinámicas
socio-económicas de un determinado período sino que
además fueran capaces de reorientarlas en el territorio.
El momento actual se puede considerar por ello uno
de los más fascinantes de las últimas décadas, aunque
también uno de los más inciertos para el planeamiento.
Junto a opciones más estratégicas, centradas en la
elaboración y aplicación simultánea de las decisiones a
cargo de los distintos niveles de gobierno, y dentro de los
límites que la subsidiariedad marca, conviven opciones
más contextuales que buscan la construcción ad hoc de
determinadas alianzas o pactos encaminadas a definir
políticas territoriales y proyectos concretos, y cuyo
desarrollo correrá a cargo de los entes administrativos
apropiados.
Junto a estas dos orientaciones principales, que se podrían
hacer corresponder más o menos con el caso holandés
y el italiano respectivamente, convive una tercera que
cobra protagonismo por momentos, y es la adopción de
una perspectiva común de ordenación a escala europea.
Las razones para semejante cambio de escala, cuando en
algunos países todavía se carece de experiencia en lidiar
con fenómenos de carácter supramunicipal, son de muy
diversa índole. Quizá la que haya cobrado más peso sea
el reconocimiento del impacto territorial ejercido por las
políticas de la UE (desde la moneda única, al reparto de
los Fondos Estructurales, a la desaparición de fronteras
para el movimiento de bienes y personas, a los pactos
económicos de Cohesión Territorial elaborados desde
107
el Consejo, a la Convención del Paisaje, etc.), a la que
se une una supuesta homogeneidad de las dinámicas y
estructuras urbanas en el contexto europeo.
Es este último aspecto el que servirá para guiar la
comparación entre los dos casos examinados en los
apartados anteriores.
Lo cierto es que cuando introdujimos el capítulo dedicado
a los Países Bajos, nos referimos a un país hecho de viejas
ciudades. También de Italia podría decirse lo mismo, como
de casi cualquier otro país de la Unión: viejas ciudades
en las que se concentra alrededor del 40% del total de
la población; ciudades que guardan, y son ellas mismas,
un importante patrimonio construido; ciudades que han
sufrido fuertes procesos de desindustrialización desde la
década de los 80, dejando tras de sí una estela de zonas
urbanas abandonadas y obsoletas; ciudades que disfrutan
de grandes espacios verdes en su cercanía debido a su
antigua posición jerárquica central dentro de un sistema
dependiente de las zonas agrícolas para abastecer las
necesidades agroalimentarias de su población; ciudades
que han visto cómo su tupida red viaria, heredera del
mismo sistema jerárquico de relaciones entre los centros
habitados y entre éstos y su hinterland, se utilizaba a
partir de la década de los 90 como red de apoyo para
procesos de dispersión residencial; ciudades a las que
ha sorprendido la incalculable importancia de factores
exógenos en la orientación de su desarrollo socio-
económico, y que han decidido por ello aprovechar las
ventajas de una buena accesibilidad frente a la primacía
anterior del criterio de proximidad.
Estas, pues, son algunas de las cuestiones que “la
Europa de las ciudades” acomete. Las respuestas de
los dos países examinados varían conceptualmente
entre sí menos de lo que se esperaría. Ambos enfatizan
la importancia radical que las ciudades juegan en el
desarrollo socio-económico nacional; a algunas las
consideran incluso promotoras de dicho desarrollo, por lo
que asumen la responsabilidad de dotarlas de los servicios
y equipamientos necesarios para que realicen todo su
potencial en el seno de una Europa competitiva, y las
infraestructuras de transporte constituyen uno de esos
servicios irrenunciables. Si se trata de ciudades periféricas,
se las incita a que busquen la creación de acuerdos
supramunicipales o se organicen en redes para al menos
desarrollar todo su potencial endógeno, y tratando
de conectarlas entre sí y a las ciudades promotoras,
evitando su polarización respecto a éstas y favoreciendo
la formación de sistemas policéntricos. Ambos optan
(al menos hasta el 5º Informe en el caso holandés) por
una política conservadora respecto a la urbanización de
nuevas áreas, promoviendo en cambio el reciclaje de la
urbanización existente y optando por un modelo más o
menos canónico de “ciudad compacta”, según el cual los
nuevos crecimientos han de producirse por extensión de
lo existente tratando de multiplicar diversas funciones en
su seno; aunque también se haya visto los casos en los
que, con carácter excepcional, se opta por una “dispersión
blanda” del territorio (Lecce), prestando especial atención
a la introducción de nuevas prácticas urbanizadoras que
no comprometan las cualidades medioambientales del
territorio (por ejemplo, el reaprovechamiento de la trama
viaria existente y el recurso a energías renovables y
gestión natural de residuos), o por una organización nodal
de los asentamientos cuando el grado de urbanización de
un área determinada así lo aconsejen (tanto la Metrópolis
del Delta como Bolonia pueden considerarse ejemplos
paradigmáticos).
Otro de los temas que hemos visto reaparecer con
insistencia es la voluntad de reestructurar internamente
las ciudades, con el fin de recuperar su atractivo y
evitar la segregación social, dos estrategias claramente
relacionadas con el entendimiento de la ciudad como
promotora del desarrollo y con la necesidad de afrontar la
dispersión, especialmente residencial, desde sus causas
profundas (la falta de una oferta convincente y asequible
de determinados servicios) y efectos innegables (lo que
se conoce como “guetización” de los centros históricos).
Por último, frente a momentos anteriores en que se
delimitaba netamente el crecimiento urbano del territorio
no construido adyacente, hoy cada vez más se tiende a
una visión geográfica de los centros urbanos, en estrecha
dependencia con las áreas peri-urbanas que los rodean
e integrando ambos un sistema complejo de relaciones
naturales y culturales, que hace imprescindible articular el
lleno y el vacío, favoreciendo que lo edificado penetre lo
no edificado y viceversa.
También hay “la Europa del desarrollo sostenible”, que
se superpone a “la Europa de las ciudades” (porque,
¿qué puede ser más sostenible que reciclar el patrimonio
construido, evitando la urbanización de nuevo suelo
y minimizando los impactos negativos del desarrollo
para el medio humano y natural?) aunque también
lleve una vida independiente. Se ha comprobado la
absoluta contemporaneidad de términos como el
“desarrollo integrado” del territorio, que geógrafos
como Patrick Geddes introdujeron en la discusión del
planeamiento a principios del siglo pasado, y que busca la
complementariedad del desarrollo no sólo entre lo que se
entendía como intervenciones sectoriales (infraestructuras
vs. edificación) sino entre lo nuevo y las características
morfológicas y culturales de lo que existe, tratando de
desarrollar las potencialidades presentes en un lugar
determinado.
En esta misma línea, y junto a la articulación entre el
campo y la ciudad mencionada, la continuidad de lo no
edificado debe garantizarse con vistas al desarrollo de la
biodiversidad: las zonas verdes han pasado de entenderse
como compartimentos estancos a configurarse como
redes y a entenderse como sistemas dinámicos, con un
papel importante a desempeñar en la protección del ciclo
del agua.
En general, se aprecia una tendencia a valorar lo que ya
está ahí, pero sin una óptica preservacionista sino y más
bien abierta a nuevas transformaciones que aprovechen
las relaciones o cualidades existentes, geográficas y
socio-económicas, impulsando el desarrollo endógeno
y originando nuevas sinergias. Y sobre todo, lejos
parece estar ya la distinción entre ambientes naturales y
humanos, pasando a entenderse que las transformaciones
no son de por sí negativas desde el punto de vista medio-
ambiental, sino que se reconoce su mutua dependencia.
El territorio, de considerarse un soporte pasivo e inerte,
ha pasado a entenderse como un sistema complejo que
reúne los habituales factores socio-económicos y de
estructura de los asentamientos a factores de carácter
ambiental, de aporte de recursos primarios y ambientales
inherentes al sistema físico natural, y cultural, como
108
 presencia sobre el mismo territorio de transformaciones
antrópicas que han originado determinados paisajes. En
este sentido, cualquier desarrollo que se quiera sostenible
debe tener en cuenta tanto el capital físico como el social,
introduciendo mecanismos (como el de la participación
ciudadana) para que éste desempeñe el papel activo
que no sólo le corresponde sino que hace aumentar las
posibilidades aplicación de las políticas territoriales por el
grado de cohesión alcanzado entre los diversos actores.
Aunque, siendo las preocupaciones y los objetivos
semejantes, ¿qué es lo que diferencia a ambas
experiencias? Acorde con este nuevo énfasis generalizado
en los “lugares”, lo que las distingue es precisamente
el “lugar” en el que se producen, entendido éste en
su más amplio sentido, esto es, atendiendo a sus
peculiaridades morfológicas, medio-ambientales, jurídico-
administrativas y socio-económicas. Por ejemplo, la
adopción generalizada del modelo poli-céntrico para la
ordenación territorial no necesariamente desemboca
en planes uniformes, más bien al contrario, al ser los
contextos disímiles su interpretación varía de un país a
otro. A manos de los holandeses pasa por una fuerte
inversión en infraestructuras del transporte, de escala
nacional e internacional, y por una descentralización
planificada de los asentamientos residenciales y
productivos (que atiende a su posible especialización),
cuya localización se hace corresponder estrictamente con
el soporte infraestructural. Mientras que en el caso italiano
el poli-centrismo se entiende como una oportunidad de
equiparar servicios y equipamientos en todos los centros
urbanos, aumentando su autonomía, y rentabilizando su
organización poli-céntrica histórica, y actualizando la tupida
red de vías que los conecta.
Las razones de estas diferencias son muy variadas y no
unívocas. El diferente grado y modo de infraestructuración
de ambos países podría ser una de ellas, y que provoca
que Holanda se plantee concentrar todos los nuevos
crecimientos a lo largo de las líneas de ferrocarril (algo
que el 5º Informe menciona como “crecimientos bulbo”,
y que encuentra su aplicación ejemplar en el último
Plan Estructural de Ámsterdam) mientras que Italia,
debido a una menor densidad de los trazados, recurra
a éstos para la colocación o reorganización sólo de los
109
asentamientos productivos (Bolonia) o implantaciones
mixtas industriales y de equipamientos (Bolonia y Lecce).
Diferente infraestructuración que obedece obviamente
a decisiones históricas de ordenación territorial
(recordemos que Holanda ya en los años 60 optó por
basar la organización de los asentamientos en base a una
red de infraestructuras viarias y ferroviarias, conectando
homogéneamente las cuatro ciudades del Randstad
entre sí) y no menos a su posición estratégica (Holanda
además está atravesada por corredores de intercambio
internacionales), con consecuencias obvias en las
decisiones adoptadas.
La presencia de estas infraestructuras de transporte a su
vez tiene implicaciones a la hora de pensar en el menor
o mayor aprovechamiento de las capacidades endógenas
frente a las exógenas, aprovechamiento vinculado a
factores de localización (estratégicos) pero también de
organización o grado de cohesión interna; esto es, si
Holanda ha fundado su planificación en un fuerte consenso
entre las distintas escalas de gobierno, lo cual le ha
ciertamente otorgado una cierta capacidad de control de
las externalidades (a veces en su beneficio pero también
en su contra, como hemos visto con los sitios VINEX, que
no fueron capaces de absorber el despegue económico
en su ejecución y así aliviar las responsabilidades
económicas adquiridas), Italia, como hemos visto, ha
repartido su planificación entre las decisiones nacionales
de carácter sectorial y las intervenciones urbanísticas a
escala municipal, lo cual parece que haya podido influir
en una mayor confianza en las capacidades endógenas
de desarrollo, apostando por la construcción de sinergias
internas y a escala local. Además, que el énfasis se ponga
en el desarrollo exógeno o endógeno depende a su vez de
las posibilidades de financiación: no es lo mismo Holanda,
cuyo gobierno central ha costeado la urbanización del
territorio (infraestructuras, pólderes, vivienda, etc.),
así como la supervivencia de la agricultura a base de
subsidios, que Italia, en donde los intentos aislados de
planificación regional que aparecen desde finales de los
70 no adquirieron visos de realidad hasta la reforma de
las administraciones locales en los 90, que es a su vez la
que hace de la región el principal promotor del desarrollo
económico, autofinanciada, capaz de recurrir a alianzas
con inversores privados y de acceder autónomamente a
programas europeos de financiación.
Junto al modelo poli-céntrico de estructura de los
asentamientos, ambos países encaran la revalorización de
lo que tradicionalmente se entendía como lo no-construido
(que en Holanda asciende al 70% de su superficie).
Primero, y como se ha mencionado, desde criterios
medio-ambientales y de protección de la biodiversidad,
reconociendo la vitalidad de los sistemas ecológicos y
el carácter reversible de su equilibrio. La calidad de las
transformaciones se mide sobre sus efectos sobre las
tres fuentes fundamentales (aire, agua, suelo), entendidas
no sólo en tanto matriz sino desde su conectividad (por
tanto, evitando especialmente los efectos barrera). Si
Holanda, más familiarizada con estas cuestiones, ha dado
la señal de alarma respecto al problema del agua, no sólo
cediéndole más espacio sino considerándola el ingrediente
imprescindible de cualquier transformación territorial,
Italia por su parte incorpora las auditorías ecológicas o
informes de evaluación ambiental como instrumento de
planeamiento: Turín acaba de reelaborar su política de
distribución de los asentamientos con vistas a disminuir
la contaminación acústica; Lecce define directrices de
ordenación entre cuyos objetivos principales está evitar la
progresiva salinización de las aguas subterráneas; Bolonia,
por su parte, al incorporar el VALSAT en su Conferencia
de Planificación, adopta una perspectiva más orgánica y
menos unidireccional, esto es, trata de tener en cuenta
consideraciones ambientales y de sostenibilidad desde
el principio del proceso, cuando se están elaborando los
objetivos y estrategias del plan.
Por último, la propia disciplina urbanística ha
desempeñado un papel nada despreciable, pues ha sido
capaz de reunir los diferentes aspectos circunstanciales
y/o contextuales en una forma de urbanización que ha
elevado a la categoría de modelo, sea la “descentralización
concentrada” holandesa frente a la “ciudad difusa”
italiana: la segregación de funciones frente a su
combinación, la infraestructuración fuerte del territorio
frente a su infraestructuración débil, la lucha contra la
congestión frente a su repetición infinitesimal, el uso
concentrado y nodal del territorio frente a su uso alargado,
la visión estratégica frente a las soluciones proyectuales,
el conocimiento geográfico frente al proyecto moderno
de ciudad… Obviamente, el hecho de que aparezcan
ciertas formas de urbanización del territorio y no otras,
está íntimamente ligado con los diferentes sistemas
político-jurídicos de los países respectivos. Aunque
este aspecto está ligeramente fuera de la ambición de
este resumen, baste con subrayar algo que ya se ha
mencionado en el texto: la transformación de suelo
rural a urbano corría a cargo de los Municipios en el
caso holandés, que son quienes compraban el suelo,
financiados por el Gobierno central, con valor catastral
rural, lo urbanizaban y recuperaban los costes con su
venta o cesión posterior a los privados, redistribuyendo los
beneficios en forma de equipamientos para la población;
en Italia se confiaba mayormente al propietario individual,
que es quien recuperaba las plusvalías de la urbanización,
y eventualmente al Municipio, mediante expropiación,
siendo éste el que en ambos casos costeaba con los
gastos generados de urbanizar. No obstante, si bien la
aparición de la “forma” pueda hacerse corresponder con
unas condiciones de contexto determinadas, su elevación
a rango de modelo y su posterior aplicación sobrepasa las
circunstancias de las que surge. Así, si bien la ejecución
de las decisiones del planeamiento corre cada vez más a
cargo de los inversores privados (que ya no se mueven
únicamente por criterios de beneficio) tanto en Holanda
como en Italia, su imaginario respectivo determina
por ejemplo la mayor renuencia de los holandeses
frente a la aplicación de directrices con connotaciones
siquiera lejanas de fenómenos de “dispersión” (ya se
ha mencionado a este respecto el poco éxito que hasta
el momento ha tenido el concepto de “redes urbanas”),
mientras que Italia, aun abanderando la causa de la
“ciudad compacta”, no reniega de la dispersión en su
totalidad, pues considera que junto a sus impactos nocivos
sobre la movilidad se hallan sus indudables ventajas
de tutela paisajística y medio-ambiental, diversidad y
complejidad, y auto-organización, valores todos ellos
extraídos del análisis del sistema de asentamientos
dispersos italianos (como el del Véneto) y para nada
relacionados con el urban sprawl americano.
Con todo lo simplista que este examen pudiera parecer,
al menos nos sirve para encajar las profundas diferencias
que han separado tradicionalmente a ambos sistemas,
110
 y que aún los separan a pesar de que sean los aspectos
comunes los que tienden cada vez más a prevalecer,
llegando incluso a su inversión respectiva. Por ejemplo,
se ha visto la insistencia de los planes regionales y
provinciales italianos por introducir sistemas de toma
de decisiones más cooperativos y concertados, con
una larga tradición en los Países Bajos. Al mismo
tiempo que Italia concede una mayor relevancia a las
Provincias para organizar el territorio, convencida de
que la escala municipal es insuficiente para abordar
la complejidad espacial contemporánea, los Países
Bajos introducen mayor autonomía para las Provincias
y Municipios respecto al gobierno central, depositando
en los Municipios, sea individualmente o a través de
pactos supramunicipales, la responsabilidad última de
planificar, por tanto acercándose a la preeminencia anterior
de los PRG italianos. Por último, hasta los procesos de
adquisición y urbanización del suelo están cambiando
en ambos países; mientras Italia evita el recurso a la
expropiación, optando por sistemas perecuativos, y
apuesta por las alianzas público-privadas o por sistemas de
compensación, conducentes a un reparto más equilibrado
de las cargas y beneficios derivados del planeamiento, los
Países Bajos apuestan por la financiación mixta, tanto para
la ejecución de proyectos de relevancia nacional como
para aquellos promovidos desde la administración local, y
cede absolutamente la iniciativa urbanizadora a la inversión
privada en esta escala.
El conjunto de cambios recientes, administrativos y
conceptuales, no podría hacer más atractivo el largo
camino que nos queda por recorrer en la tarea de ordenar
el territorio. Aunque no es menos cierto que este camino,
lejos de estar claramente trazado, se presenta repleto de
desafíos y peligros. Por mencionar sólo algunos, sobre los
que se ha insistido en este resumen:
1) Tender a integrar las instituciones y las disciplinas entre
sí, buscando un equilibrio sustancial entre las dimensiones
fundamentales de gobierno del territorio (la dimensión
político-administrativa, la dimensión programática, y la
dimensión reguladora). “(…) El aislamiento disciplinar e
institucional significa hoy más que nunca contribuir a la
derrota de los derechos del territorio y del ambiente.”
111
(Campos Venutti, 2002). Por tanto, su alianza constituye
la base imprescindible para conseguir la coherencia
que una visión unitaria de la ordenación del territorio
necesita, superando la actual división de competencias
que asigna a cada instrumento de gobierno una sola de
estas dimensiones, y a cada profesión una misión (el
plan como el “lugar” de la regulación, el presupuesto
como “lugar” de la programación, las infraestructuras
como la “tarea” de los ingenieros, el medio-ambiente
como la “tarea” de los ecólogos). Algunas “medidas de
acompañamiento” que hemos visto estos países utilizan
más o menos eficazmente para integrar los centros
de decisión y su disciplina de intervención, incluyen: a)
introducir la variable temporal en los planes, para que su
diálogo se refiera a una sucesión ordenada de fases de
actuación coherente con las de otros planes y políticas; b)
disponer de cuadros cognoscitivos de base que permitan
la interacción horizontal entre los entes implicados; c)
privilegiar la forma de representación “transversal” de los
intereses (forum, mesas de concertación y, sobre todo, la
Conferencia de Planificación de la Región Emilia-Romana);
d) desvelar las incongruencias de la administración del
territorio, simplificando en la medida de lo posible la selva
de procedimientos que han producido un crecimiento
hipertrófico de los instrumentos.
2) Recoger la dimensión de “equidad social” que la
Unión Europea asigna al poli-centrismo (ESDP, 1999),
introduciendo en su aplicación como “modelo” las
peculiaridades locales. Los centros son de “geometría
variable” y referenciados, por tanto, la región
metropolitana de Bolonia puede ser uno al interior del
sistema regional de la Emilia-Romana, el Parque del
Salento puede ser otro a escala nacional, que además
se organizan a su vez poli-céntricamente; el ala Sur de la
Metrópolis del Delta es definitivamente otro, como lo es la
región metropolitana de Rótterdam al interior del ala Sur.
Los centros no tienen “escala”, ni un tamaño adecuado.
En cuanto a las redes que los ponen en relación, éstas
pueden ser físicas o inmateriales (por ejemplo, la cantidad
de información que dos centros intercambian). Ni las redes
son autopistas o líneas de alta velocidad ni los “centros”
son “núcleos urbanos”. Así que cuando nos referimos
a las características locales, estamos hablando de la
necesidad de analizar lo más precisamente posible tanto
las relaciones funcionales que existen en el momento
presente como las tendencias deseables de su desarrollo,
que han de orientarse según instrumentos definidos
acorde con el punto anterior.

3) Combinar las visiones estratégicas con objetivos

limitados y proyectos concretos. La función del
planeamiento, que debe asumir de una forma madura
su dimensión política, no es la de controlar, sino la de
proponer, la de crear. Frente a prohibir determinadas
acciones, se trata de definir proactivamente lo que
resulta deseable o conveniente. Junto al dónde ubicar
determinados elementos (la visión estratégica), se
debe proponer cómo hacerlo (la visión proyectual). Por
ejemplo, si hay una red ecológica cuya continuidad
se quiere preservar, la solución no debería pasar por
reubicar un asentamiento fuera de la red, sino tratar
de desarrollar conjuntamente ambas necesidades, lo
que quizá llevaría a adoptar densidades más bajas para
dicho asentamiento, o un especial cuidado respecto al
trazado de las infraestructuras, que podría aconsejar, en
el caso de las infraestructuras de servicios, el recurso a
la autonomía energética y de gestión de residuos. Y para
ello, no sólo una óptica transescalar es necesaria (con
toda su problemática implícita de ajustar los diferentes
tiempos de transformación y de disponibilidad de recursos
en un momento concreto) sino que no sobreviviría sin la
adopción simultánea de los puntos anteriores.

Nadia Casabella

112
5 Anexos.

113
 BIBLIOGRAFIA
GENERAL
AMIN, Ash, THRIFT, Nigel, CITIES: Reimagining the Urban (Polity
Press, Cambridge, 2002).
ANDERSSON, Harri, JORGENSEN, Gertrud, JOYE, Dominique,
OSTENDORF, Wim, eds., Change and Stability in Urban Europe
(Aldershot, Ashgate, 2001).
ESDP. European Spatial Development Perspective: Towards
Balanced and Sustainable Development of the Territory of the
European Union (European Commission, Luxembourg: Office for
Official Publications of the European Communities, 1999).
HEALEY, Patsy, Collaborative Planning. Shaping Places in
Fragmented Societies (Palgrave, New York, 1997).
NEWMAN, Peter, THORNLEY, Andy, Urban Planning in Europe
(Routledge, London, 1996).
NIVOLA, Pietro S., Laws of the Landscape. How Policies Shape
Cities in Europe and America (Brookings Institution Press,
Washington, 1999). 
SANDERCOCK, Leonie, 1998: Towards Cosmopolis: Planning for
Multicultural Cities (John Wiley; Chichester, 1998)
_(2002) ) “Sustainability: a dialectical take”
(www.interchange.ubc.ca/dorcey/tony/leoniesustst.html)
HOLANDA
AA.VV., 4, BINDELS, Edzo, GIETEMA, Ruurd, HATZEMA, Henk,
KLOK, Arjan, eds. (010 Publishers, Rotterdam, 2000).
AA.VV., 6th Megacities Lecture (S@M, Amsterdam, 2002).
ASBEEK, Wendy, WISSINK, Bart, “Beyond Town and
Countryside? A Dutch Perspective on Urban and Rural Policies”,
Built Environment, vol.28, n.4, 2002, pp. 290-298.
BAGGEN, John, “Fifth Report on Spatial Planning. New growth
and territories in the Netherlands” (www.tudelft.nl)
115
BOELENS, Luuk, “Government Report on Physical Planning.
Cartography and Reality”, pp. 86-93, en Mastering the City,
vol.I, BOSMA, Koos, HELLINGA, Helma, eds. (NAi Publishers,
Rotterdam, 1997).
BOER, Niek de, De randstad bestaat niet: de onmacht tot
grootstedelijk beleid (NAi publishers, Rotterdam, 1996).
BOSMA, Koos, HELLINGA, Helma, “Dutch Urban Planning.
Between Centralization and Decentralization”, pp. 80-97, en
Mastering the City, vol.I, BOSMA, Koos, HELLINGA, Helma, eds.
(NAi Publishers, Rotterdam, 1997).
CENTRAAL PLAN BUREAU, Trends, dilemma’s en beleid. Essays
over ontwikkelingen op lange termijn (Den Haag, 2000).
COLEBRANDER, Bernard, “Het stedelijk netwerk als
ontwerpopgave. De crux van de Nota”, Stedebouw & Ruimtelijke
Ordening, n.2, 2001, pp.23-27.
CRIMSON, Too Blessed To Be Depressed (010 Publishers,
Rotterdam, 2002)
CULLINGSWORTH, John, “Planning Legislation in the
Netherlands”, APA Journal, spring 1994.
DERKSEN, Dirk, “Het einde van de ruimtelijke ordening”, Ruimte
in debat, n.1, 2003, pp.3-11.
FALUDI, Andreas, van der VALK, Arnold, Rule and Order. Dutch
Planning Doctrine in the Twentieth Century (Kluwer Academic
Publishers, Dordrecht, 1994).
_(1999) “Dalla prima alla terza generazione di teoria della
pianificazione”, Urbanistica, no. 113, 1999, pp. 110-118.
_(2002) ”Unfinished business. European spatial planning in the
2000s”, Town Planning Review, 74 (1), 2003, pp. 121-137.
FRIELING, Dirk, ed., Het Metropolitane Debat (Troth, Bussum,
1998).
_(1999), ed., Planning Metropolis. Urban Growth and Social
Partners (Deltametropool, Amsterdam, 1999).
H+N+S, eds., =Landscape (Architectura & Natura Press,
Amsterdam, 2002).
LNV (Ministerio holandés de Paisaje, Naturaleza y Pesca), Nota
Natuur voor mensen, mensen voor natuur. Nota natuur, bos en
landschap in de 21e eeuw (Den Haag, 2000).
METZ, Tracy, Pflug, Margriet, Atlas van Nederland in 2005. De
nieuwe kaart (NAi publishers, Rotterdam, 1997).
MUSCH, Marcel, “Poldergrond”, pp.16-31, en OASE, n.52,
diciembre 1999.
HAJER, Maarten, “The Need to Zoom Out: Understanding
Planning Processes in a Post-Corporatist Society”, pp.178-202; en
MADANIPUR, HULL and HEALEY eds., The Governance of Place
(Ashgate, Burlington, USA, 2001).
HAJER, Maarten, REIJNDORP, Arnold: In Search of New Public
Domain. Analysis and Strategy (NAi Publishers; Rotterdam, 2001).
OC&W (Ministerio holandés de Educación, Cultura y Ciencia),
Nota Belvedere. Beleidsnota over de relatie cultuurhistorie en
ruimtelijke inrichting (Den Haag, 1999).
PROVOOST, Michelle, Asfalt. Automobiliteit in de Rotterdamse
stedebouw (010 Publishers, Rotterdam, 1996).
_(1997) Nederland 2030 – Discussienota. Verkenning Ruimtelijke
Perspectieven (Den Haag).
_(2001) Vijfde Nota. Ruimte maken, ruimte delen (Den Haag).
WOLSINK, Maarten, “Reshaping the Dutch planning system: a
learning process?”, Environment and Planning A, vol.35, 2003,
pp.705-723.
WRR (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid),
“Meer ruimtelijke planbevoegdheden rijk nodig”, rapport 1998
(www.wrr.nl)
TWEEDE KAMER, Notie van Ruimte: op weg naar de Vijfde Nota
Ruimtelijke Ordening (Sdu Uitgevers, Den Haag, 2000).
ZONNEVELD, Wil, “Physical Planning in the Benelux. Allied
Territories, Fragmented Administration”, pp. 94-101,en Mastering
the City, vol.I, BOSMA, Koos, HELLINGA, Helma, eds. (NAi
Publishers, Rotterdam, 1997).

S@M, ed., Remaking NL (S@M, Amsterdam, 2000). FUENTES DOCUMENTALES

SABATE, Joaquín, “De la Randstad al proyecto de ciudad” www.vrom.nl

(inédito).

TAVERNE, ed., “Sturen in tijden van ontreddering. Ruimtelijke

beleid en de maatschappelijke werkelijkheid”, Stedebouw &
Ruimtelijke Ordening, n.2, 2001, pp.5-9.

TILMAN, Harm, “The Dutch Metropolitan Region. The Randstad”,

pp. 76-85, en Mastering the City, vol.I, BOSMA, Koos, HELLINGA,
Helma, eds. (NAi Publishers, Rotterdam, 1997).

V&W (Ministerio holandés de Transporte y Agua), Vierde Nota

Waterhuishouding (Den Haag, 1999).
_(2000) Nationaal Verkeers- en Vervoersplan (Den Haag)

VANSTIPHOUT, Wouter, “Het wilde plannen”, en Het wilde

wonen, WEEBER, Carel, ed. (010 Publishers, 1998).

VAZQUEZ, Carmen, Urbanización y movilidad en el Randstad

holandés (Ministerio de Fomento, Madrid, 1996).

VROM (Ministerio holandés de Vivienda, Ordenación Territorial y

Medio Ambiente), Vierde Nota over de ruimtelijke ordening (Den
Haag, 1988).
_(1992) Vierde Nota over de ruimtelijke ordening extra (Den
Haag).

116
 ITALIA
BELLONE, Luisella, “Dal piano ai piani: il PTCP per il sviluppo
sostenibile”, Urbanistica Informazioni, n.183, mayo-jun. 2002, pp.
8-9.
BIANCHETTI, Cristina, “Tre questioni a partire dal caso Lecce”,
Urbanistica Informazioni, n.185, sept.-oct. 2002, pp.54-55.
BRUZZO, Aurelio, FALLACI, Rudi, “Un esperimento di
perequazione territoriale in provincia di Modena”, Urbanistica,
n.120, enero-abril 2003, pp.120-131.
CALACE, Francesca, “Nuove esperienze di pianificazione
provinciale”, Urbanistica Informazioni, n.183, mayo-jun. 2002, pp.
5.
CAMPOS VENUTI, Giuseppe, “L’anarchia garantista e l’impegno
riformista”, Urbanistica Dossier, n.52, sept.-oct. 2002, pp.2-4.
_1993, ed. junto a OLIVA, Federico, Cinquant’anni di urbanistica in
Italia: 1942-1992 (Editori Laterza,Bari, 1993).
CAVALCOLI, Piero, “Pianificazione provinciale: i piani territoriali di
coordinamento”, Urbanistica Dossier, n.26, nov.-dic. 1999, pp.5-6.
_1999, “Osservatorio pianificazione di area vasta”, Urbanistica
Dossier, n.26, nov.-dic. 1999, pp.20-23.
_2002, “Il nuovi PTCP”, Urbanistica Informazioni, n.185, sept.-oct.
2002, pp.49-50.
CECCHI, Roberto, “La tutela dei centri storici e dei beni culturali
diffusi”, Urbanistica Dossier, n.52, sept.-oct. 2002, pp.21-23.
CILLO, Biagio, “Dificoltà di attuazione di politiche urbanistiche
orientate alla sostenibilità”, Urbanistica Informazioni, n.171, mayo-
jun. 2000, pp. 30-31.
FABBRO, Sandro, “I nuovi piani territoriali regionali in Italia:
approcci, scenari, efficacia”, Urbanistica, n.121, mayo-ago.2003,
pp. 57-60.
FEDELI, Valeria, “Unioni comunali: occasione per il governo
integrato del territorio”, Urbanistica Informazioni, n.181, ene.-feb.
2002, pp.47-48.
GIOVANNELLI, Gianluca, “Programmi complessi e governo
integrato dei processi di transformazione”, Urbanistica
Informazioni, n.181, ene.-feb. 2002, pp.31-32.
GOLINELLI, Piero, “Dai piani ai processi integrati di governo del
117
territorio”, Urbanistica Informazioni, n.181, ene.-feb. 2002, pp.33-
34.
MARTINELLI, Nicola, “Il paesaggio storico nel PTCP di Lecce”,
Urbanistica Informazioni, n.185, sept.-oct. 2002, pp.57-59.
MASE, Guido, “Aspetti e tendenze della pianificacione
provinciale”, Urbanistica Dossier, n.4, abril 1997, pp. 20-24.
MAZZA, Luigi, “Gli effetti del valore cogente delle previsioni
urbanistiche sui livelli di pianificazione e sull’efficacia dei piani”,
Urbanistica Dossier, n.40, sep.-oct. 2001, pp. 10-14.
MAZZEO, “La costruzione di nuovi rapporti tra strumenti di
pianificazione”, Urbanistica Informazioni, n.181, ene.-feb. 2002,
pp.36-37.
MININNI, Mariavaleria, “Tempi e modi della naturalità in territorio-
parco”, Urbanistica Informazioni, n.185, sept.-oct. 2002, pp.56-57.
MININNI, Toto, “Urbanisti o movimentisti”, Urbanistica
Informazioni, n.185, sept.-oct. 2002, pp.59-60.
OLIVA, Federico, “Pianificazione locale”, Urbanistica Dossier,
n.26, nov.-dic. 1999, pp.3-4.
_2000, “Nuevos enfoques de la planificación urbana en Italia”,
Urban, n. 4, Primavera 2000, pp.38-66.
_2002, “Pianificazione separate e piano strutturale”, Urbanistica
Informazioni, n.181, ene.-feb. 2002, pp.28.
PROPERZI, Pierluigi, “Sistemi di pianificazione regionale e
legislazioni regionali”, Urbanistica, n.121, mayo-ago.2003, pp. 60-
64.
SACCOMANI, Silvia, “Settoriale e generale: quale rapporto?”,
Urbanistica Informazioni, n.181, ene.-feb. 2002, pp.29-30.
SCANDURRA, Enzo, “Come urbanisti siamo saggi?”, Urbanistica
Informazioni, n.171, mayo-jun. 2000, pp. 28-29.
SEASSARO, Loredana, “Piani, politiche e pratiche sostenibili”,
Urbanistica Informazioni, n.171, mayo-jun. 2000, pp. 27.
SAVINO, Giovanni, “Un’iposti di percorso per il PTCP di Torino”,
Urbanistica Informazioni, n.183, mayo-jun. 2002, pp. 6-7.
SPAZIANTE, Agata, “Strategico, strutturale: due risposte per il
governo del territorio”, Urbanistica Informazioni, n.185, sept.-oct.
2002, pp.28.
TALIA, Michele, “Strategie, politiche urbane e di sviluppo locale”,
Urbanistica Dossier, n.26, nov.-dic. 1999, pp.9-11.
_2002, “Le esitazioni dell’urbanistica tra impulso alla
specializzazione ed esigenze di integrazione”, Urbanistica Dossier,
n.52, sept.-oct. 2002, pp.19-21.

VIGANO, Paola, “Visioni territoriali. PTCP Lecce”, Urbanistica

Informazioni, n.185, sept.-oct. 2002, pp.53-54.
_2001, ed., Territori della nuova modernità (Electa Napoli, 2001).

ITATEN
“La ricerca Itaten: forme del territorio italiano”, AA.VV.,
Urbanística, n.106, giugno 1996, pp. 6-20.
http://www.unich.it/dau/itaten.htm
http://obelix.polito.it/itaten/itaten_h.htm

FUENTES DOCUMENTALES

www.regione.piemonte.it
www.regione.emilia-romagna.it
www.regione.puglia.it

www.provincia.torino.it
www.provincia.bologna.it
www.provincia.le.it

www.parlamento.it/parlam/leggi
www.reticiviche.fvg.it/lex
web.iuav.it/iuav/Didattica/Pagine-dei/Salzano/Pagine-per/
Legiferand/Legislazio/

118
 FICHAS TECNICAS PTCP
Todos los documentos relativos a los PTCP analizados se han
descargado de Internet, de las páginas web de las provincias
respectivas (ver Anexo Bibliográfico), excepto los de Lecce,
extraidos del libro de P. Vigano (2001) anteriormente citado.
TURIN
Documentos del Plan
1. Memoria descriptiva.
2. Documentos gráficos que se incluyen:
A.0. Plano de la estructura del Plan
A.1. Destinaciones del territorio en relación a la prevalerte
vocación de sus partes: ámbitos de tutela y de valorización
ambiental. Escala: 1/100.000
A.2. Áreas de elevada sensibilidad ambiental. Escala: 1/100.000
A.3. Destinaciones del territorio en relación a la prevalerte
vocación de sus partes: zonas agrícolas y forestales. Escala: 1/
100.000
A.3.1. Áreas agrícolas en contexto metropolitano. Escala: 1/
50.000
A.4. Destinaciones del territorio en relación a la prevalerte
vocación de sus partes: jerarquía de los centros y partición
provincial. Escala: 1/150.000
A.5. Destinaciones del territorio en relación a la prevalerte
vocación de sus partes: vocaciones y funciones turísticas. Escala:
1/100.000
A.6. Destinaciones del territorio en relación a la prevalerte
vocación de sus partes: sistema de asentamientos residenciales.
Escala: 1/100.000
A.7. Hipótesis de reordenación estratégica del sector productivo
manufacturero y artesanal. Escala: 1/50.000.
A.7.1. – A.7.2. Destinaciones del territorio en relación a
la prevalerte vocación de sus partes: sistema productivo
manufacturero y artesanal. Escala: 1/50.000
B. Localización de las principales líneas de comunicación y
directrices de intervención a escala 1:50.000
B.1. Circunvalación de Turín
B.2. Circunvalación de Ivrea
B.3. Circunvalación de Susa
B.4. Circunvalación de Pinerolo
B.5. Circunvalación de Lanzo
Con documento anexo: “Documento descriptivo de las
intervenciones en materia de organización viaria”.
C. Carta de equilibrio hidrológico. Escala: 1/100.000
3. Normas de Actuación.
119
Valores orientativos de la Provincia de Turín
Superficie: 6.830 Km2
Población: 2.219.971 (1997); de los cuales 914.818 corresponden
a la ciudad y 551.824 al área metropolitana.
Morfología: ½ sistema montañoso alpino (con picos entre los
3.000 y 4.000 m); 1/6 sistema colinar (entre 700 y 900 m); 1/3
llanura piamontesa.
Municipios: 315; 256 de los cuales tienen una población inferior a
los 5.000 habitantes
Región: Piemonte
Créditos
Assessore alla Pianificazione Territoriale : Luigi Rivalta
Dirigente del Dipartimento Territorio e Trasporti : Giuseppe
Tomasello
Dirigente del Servizio Pianificazione Territoriale-Responsabile
del procedimento e Coordinatore Ufficio del Piano: Romano
Plantamura
Dirigente del Servizio Urbanistica: Gianni Savino
Dirigente del Servizio Difesa del Suolo: Donatella Aigotti
Dirigente del Servizio Assistenza Tecnica ai Comuni: Sergio Nicola
Dirigente del Servizio Cartografico:Marco Brindesi
Coordinatore del Sistema Informativo e Osservatori Territoriali:
Paolo Foietta
Consulente per le norme di attuazione: Emilio Barone
Ufficio di Piano: Simonetta Alberico, Daniele Enrico Bena, Mirko
Forgelli, Agata Fortunato, Claudia Milone, Edgardo Salamano,
Gianpaolo Tetto, Gianbruno Verda.
BOLONIA LECCE

Documentos del Plan Documentos del Plan

Cuadro Cognoscitivo y cartografía asociada. Documento Programático y cartografía asociada.

Memoria Descriptiva y sus correspondientes anexos.
Normas de Actuación y sus correspondientes anexos.
Anexo A: Descripción de las características de las unidades de
paisaje.
Anexo B: Objetivos de calidad de los cursos de agua.
Anexo C: Estudio de viabilidad.
Anexo D: Conjuntos arqueológicos y áreas de concentración
arqueológica.
Anexo E: Elenco de centros históricos.
Anexo F: Principales conjuntos arquitectónicos no urbanos.
Anexo G: Núcleos a consolidar.
Plano n. 1: “Tutela de los sistemas ambientales y de los recursos
naturales e histórico-culturales”. Escala: 1/25.000
Plano n. 2: “Tutela hidrogeológica”. Escala: 1/25.000
Plano n. 3: “Organización evolutiva de los asentamientos, de
las redes ambientales y de las redes de la movilidad”. Escala:
1/50.000
Plano n. 4: “Organización estratégica de las infraestructuras y de
los servicios para la movilidad”. Escala: 1/100.000
Plano n. 5: “Redes ecológicas”. Escala: 1/50.000
VALSAT: Documento de evaluación de la sostenibilidad ambiental
y territorial.
Valores orientativos de la Provincia de Bolonia
Superficie: 3.170 Km2
Población: 920.860 (2000), de los cuales 381.161corresponden a
la ciudad y 102.140 al área metropolitana.
Morfología: ½ sistema colinar y ½ llanura.
Municipios: 60
Región: Emilia Romana
Créditos
Coordinamento di Piano BOLONIA: Alessandro Delpiano
(coordinatore).
Definizione del Quadro Conoscitivo: Chiara Girotti, Graziella
Guaragno (coordinatrici).
Definizione della Valsat: Gabriele Bollini (coordinatore).
Cabina di regia: Piero Paolo Cavalcoli (coordinatore generale
– Dirigente Settore Pianificazione Territoriale e
Trasporti); Rudi Fallaci (progettista e consulente generale -
Tecnicoop scrl).
Proyecto Definitivo y cartografía asociada.
Valores orientativos de la Provincia de Lecce
Superficie: 2.759 Km2
Población: 800.000 habitantes
Morfología: llanura con colinas suaves cuya altura no sobrepasa
los 150 m.
Municipios: 97
Región: Puglia
Créditos
El PTCP de Lecce se ha elaborado desde la Oficina de
Planeamiento de la Provincia en colaboración con los siguientes
consultores externos:
Consultor científico: Bernardo Secchi.
Proyecto: Paola Viganò.
Consultor para el Desarrollo Local: Cristina Bianchetti.
Consultor para el grupo studioLECCEptcp, a cargo de elaborar el
Cuadro Cognoscitivo: Salvatore Mininanni.
Consultores para cuestiones ambientales y paisajísticas: Nicola
Martinelli, Alberto Tomei.
Consultores para la organización, operatividad y consolidación de
la Oficina de Planeamiento: Piero Cavalcoli, Riccardo Sabadini,
Alessandro Delpiano.
Oficina de Planeamiento:
Director: Massimo EVANGELISTA
Departamento Técnico: Leonardo LIVIELLO, Lucio COLELLA
Departamento Informático: Simona D’AMBROSIO, Paola
TEMPESTA
Relaciones externas: Laura MERICO

120