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Unidos en la Acción en Uruguay

Stocktaking 2008
Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

Indice
Resumen Ejecutivo ............................................................................................................ 2

Uruguay, país de desarrollo medio en la experiencia piloto “Unidos en la


Acción”. Justificación teórica de sus peculiaridades. ............................................... 5

Parte I – Revisión del progreso del piloto desde el último ejercicio de


“Stocktaking” ...................................................................................................................... 7

A1: Contexto global: Cambios en el sistema internacional ................................ 7

A2: Avances en la experiencia a nivel de país ....................................................... 8

B. La respuesta de la experiencia “Unidos en la Acción” ................................. 10


Programa Conjunto ....................................................................................................... 10

Marco Presupuestario ................................................................................................... 17

Una Oficina................................................................................................................... 19

Un liderazgo conjunto .................................................................................................. 21

Política de Comunicaciones.......................................................................................... 22

Parte II – Análisis de los cambios y resultados a nivel de país en 2008 ............ 24

Parte III – Mirada hacia adelante: superar los desafíos .......................................... 32

Parte IV – Lecciones Aprendidas y Buenas Prácticas que puedan ser


adoptadas por otros países ............................................................................................. 39

Parte V – Comentarios Finales ..................................................................................... 43

Lista de Anexos ................................................................................................................ 45

1. Niveles de ejecución de acuerdo a los desembolsos recibidos en el


segundo semestre de 2008 ......................................................................................... 45

2. Estado de financiamiento de los proyectos financiados a través del Fondo


de Coherencia ............................................................................................................... 47

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

Resumen Ejecutivo
El presente reporte de “Stocktaking” refleja los progresos que han sido alcanzados durante
2008 por el Gobierno de Uruguay y el Sistema de las Naciones Unidas en el país, en el
marco de la experiencia piloto “Unidos en la Acción”. Esta experiencia ha supuesto
cambios significativos en la forma en que la cooperación para el desarrollo es dirigida y
coordinada en el país. Tanto el Gobierno como el SNU han aumentado y mejorado sus
esfuerzos conjuntos de cooperación de manera sustantiva. Dado que la mayoría de los
países del mundo son considerados “de Renta Media”, la experiencia piloto que se
desarrolla en Uruguay tiene una particular importancia en tanto proporciona insumos para
el desarrollo de posibles alternativas a las modalidades de cooperación actuales.

Durante el 2008 la experiencia piloto ha constituido el marco para contribuciones


significativas para repensar la cooperación con y de Uruguay, colaborando tanto en su
mapeo como en la visibilidad del país en el escenario internacional. Ha influenciando
asimismo el debate sobre los países de ingresos medios (MIC, Middle Income Countries
por su sigla en inglés) -países de desarrollo medio como preferimos calificarlos-, para
situar la cooperación internacional y la reforma de las Naciones Unidas en la agenda
nacional e internacional de Uruguay. La experiencia “Unidos en la Acción” ha generado
importantes sinergias y coherencia y ha permitido una mayor movilización de recursos
para alcanzar las prioridades nacionales estratégicas, mientras fortalece la coordinación
tanto del SNU como del Gobierno y entre ambos.

El pasado año la implementación del Programa Conjunto fue uno de los objetivos más
importantes de la experiencia piloto “Unidos en la Acción” en Uruguay. Ello produjo un
incremento en los intercambios de los distintos organismos de Gobierno (Ministerios,
Direcciones, Divisiones) con el Sistema, pero también entre sí, permitiendo el logro de
sinergias que impactaron positivamente en el trabajo conjunto. Más de 30 instituciones
estatales están involucradas en el desarrollo de los 11 proyectos conjuntos. Asimismo, 19
Agencias del SNU firmaron el Programa Conjunto, 10 de las cuales son no Residentes.

El delivery y la ejecución también han sido uno de los focos de interés de esta experiencia.
En términos de ejecución total del SNU en Uruguay, se ha pasado de 20,38 millones de
dólares en 2006 (año base previo al piloto), a 23,218 millones en 2007 y se alcanzará la
cifra de 31,638 millones en 2008. Puede estimarse que al cierre de la ejecución del
Programa Conjunto, en diciembre de 2010 se superará la meta de movilización
originalmente trazada de 95 millones de dólares aproximadamente.

El trabajo con “socios para el financiamiento” ha sido un elemento clave de la reforma.


La novedad que representa la movilización de recursos hacia un pool de fondos no
predestinados para actividades específicas (unearmarked funding) implica la gestación de
un nuevo paradigma en materia de cooperación internacional, fundamental para países con
las características de Uruguay. Así, un elemento clave para este proceso piloto es la

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conformación de un “marco tripartito” entre el Gobierno, el SNU y los donantes, que


busca asegurar un marco de financiamiento predecible a través de la contribución
coordinada de recursos cuyo destino no está condicionado previamente. Esto establece una
clara diferencia con la ayuda presupuestaria y marca un cambio en las formas de
cooperación por parte de los donantes. Esta es otra clara evidencia de un cambio en la
forma de pensar la cooperación.

Se ha fortalecido asimismo el trabajo conjunto en el área de operaciones durante 2008. La


colaboración interagencial ha permitido al SNU identificar ahorros potenciales y
ganancias en eficiencia en los siguientes servicios: telecomunicaciones (fija, móvil y
transmisión de datos), servicios de courier, agencia de viajes, alojamientos y eventos,
compra de artículos de oficina, etc. Asimismo, se identificaron los siguientes procesos
para su mayor armonización: un amplio sistema de negociaciones con el Gobierno sobre
exenciones o reembolsos de impuestos, el establecimiento de una escala común de salarios
para el personal de proyectos, la instalación de procedimientos comunes para la
contratación y la evaluación, así como un sistema de intranet inter agencial para la puesta
en común de la información y las publicaciones.

El SNU en Uruguay ha desarrollado mayor capacidad para liderar y coordinar esfuerzos


como Sistema y con el Gobierno. El Coordinador Residente es reconocido por el Gobierno
como el punto focal para el SNU; pero existen cambios aun más grandes dentro del
Sistema. Internamente, el trabajo conjunto se ha visto fortalecido sobre la base de una
creciente confianza entre los miembros del UNCT.

Asimismo, la construcción de acuerdos entre el Gobierno y el Sistema – y a la interna de


ambos – fue esencial tanto para el diseño como para la definición de los criterios de
ejecución de los distintos proyectos y su posterior implementación y seguimiento. Todo
esto no habría sido posible sin un fuerte liderazgo del Gobierno, a través de la Dirección
de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP), y del propio Sistema. Debe destacarse
aquí la fuerte voluntad política y compromiso tanto del Sistema como del Gobierno, sin
los cuales no habría sido posible diseñar instrumentos que permitieran repensar la forma
de hacer cooperación.

Otra forma en que se ha manifestado la construcción de confianza y liderazgo ha sido a


través de la realización de una encuesta al personal, promovida por el Coordinador
Residente, como forma de involucrar a los funcionarios, buscando su participación así
como dar transparencia al proceso y conocer las impresiones y opiniones respecto a temas
políticamente sensibles. Los resultados de la encuesta fueron presentados en una reunión
abierta con todo el personal, donde se hizo propicia la ocasión para el diálogo entre los
participantes, la Federación de Asociaciones de Personal, los Representantes de las
Agencias y el Coordinador Residente en relación a interrogantes y consultas que el
proceso piloto genera en todos los involucrados a diverso nivel.

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Se ha diseñado un marco común para las actividades comunicacionales del SNU en


Uruguay. El trabajo del grupo de comunicadores ha facilitado y fortalecido la estrategia de
comunicación. Una guía de comunicación es utilizada por todas las Agencias. Asimismo,
se ha creado una intranet para el UNCT, de modo de hacer un uso más eficiente del correo
electrónico, al tiempo que se comparte mayor caudal de información.

Las lecciones aprendidas y buenas prácticas que han sido identificadas a través del proceso
“Unidos en la Acción” se documentan en este informe. Particularmente, se describen los
desafíos a los que habrá que hacer frente el presente año, y que incluyen el proceso de
continuidad y solidificación del trabajo conjunto y el logro de los objetivos comunes para
Uruguay, ajustando los lazos operacionales entre las Agencias del SNU, alcanzando una
visión consensuada y con el correspondiente trabajo de campo para la Casa de las
Naciones Unidas, y llevando a un mayor conocimiento de la experiencia al ampliar el
público al que se destina la información sobre el cumplimiento de los objetivos del SNU
en Uruguay.

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Uruguay, país de desarrollo medio en la experiencia piloto “Unidos en la


Acción”. Justificación teórica de sus peculiaridades.
1. Según la clasificación tradicional de los países conforme a su renta per cápita, Uruguay
ingresa dentro de la categoría de país de “Renta Media Alta”. Si bien, clasificar a los países
por la renta es una herramienta técnica para evaluar la capacidad de crédito, es de escasa
relevancia para la comunidad de desarrollo y quienes se guían por los valores del Sistema
de las Naciones Unidas (SNU). El principio de universalidad de las Naciones Unidas y de
la Carta supone no excluir a ningún Estado, ni siquiera a concebir que existe un punto final
para el desarrollo. No habría, en este concepto, “graduación” para el desarrollo, siendo
sustituida por la gradación y deberían diseñarse mecanismos específicos de cooperación
para situaciones de desarrollo específicas y complejas que requieren un enfoque de
cooperación orientado a la demanda.

2. En esta línea, los países pueden ser


mejor agrupados y analizados desde
la óptica de la ayuda al desarrollo,
para abordar sus vulnerabilidades
estructurales y los esfuerzos por
superarlas. El nivel de subvención o
donaciones está implícito en la
preocupación demostrada por las
autoridades de los países calificados
de “Renta Media”. Esta preocupación
pasaría tal vez a un segundo plano si
la comunidad internacional y los
interesados evaluaran el impacto,
Comité Directivo del Programa Conjunto en plena tarea
tanto local como internacional, que
tiene cada intervención cuando logra alejar una vulnerabilidad del borde crítico. Gran parte
de los países “de Renta Media” son en realidad países en situación de vulnerabilidades
estructurales límite1 para los cuales los esfuerzos de cooperación no deben cesar, sino
reorientarse recurriendo a los mecanismos de cooperación apropiados a su situación de
vulnerabilidad y sus problemas específicos. En el contexto político y económico actual la
búsqueda de estabilidad y previsibilidad nacionales son valores compartidos por las
Instituciones Financieras Internacionales y el SNU. La propuesta de concentrarse en las
vulnerabilidades estructurales límite es además compatible con la lógica “costo-beneficio”,
y es más útil para calificar las necesidades de ayuda para el desarrollo.

3. Cuando la vulnerabilidad estructural está debidamente identificada como “límite”, los


costos de la intervención, en una etapa temprana y con carácter preventivo, son en general

1
En análisis internacionales puede encontrarse también la referencia a países “borderline”, para dar cuenta
de esta situación de fragilidad o vulnerabilidad.

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considerablemente más bajos que los costos para salir de una crisis. Este tipo de
intervenciones pueden ser puntuales, y de monto relativamente escaso, pero deben ser
eficaces en cuanto a la superación de la vulnerabilidad en cuestión. Muchos países del
mundo, de todos los niveles de renta, pueden beneficiarse de este tipo de intervención y
pueden beneficiar a otros de sus aportes. De esta manera la contribución al desarrollo se
acerca más a un modelo de pasos estratégicos, que consolidan los procesos de desarrollo
superando aquellas vulnerabilidades que están en situación de volverse críticas. Esto es
coherente también con las preocupaciones de seguridad en todos sus aspectos.

4. La práctica de la cooperación para el desarrollo ha permitido identificar aspectos claves


en la estructura económica, social, cultural y política de los países que coadyuvan con la
mejora de la calidad de vida (salud, educación, empleo, participación ciudadana, etc.) y
apreciar sus fragilidades y fortalezas. La construcción y mejora de capacidades e
instituciones, la transferencia de experiencias y buenas prácticas, acompañadas o no de la
transferencia de recursos, permiten que la experiencia internacional pueda ser replicada a
nivel local. Recientemente se ha mejorado la comprensión de la importancia que tiene la
apropiación de los proyectos de cooperación por parte de los Gobiernos y la población. La
técnica para determinar la vulnerabilidad estructural límite se construye con las
herramientas disponibles (IDH, Índice Gini, etc). El o los factores que, agravándose,
pueden desencadenar una crisis (económica, social, humanitaria, ambiental, institucional)
merecen la atención de la cooperación internacional.

5. Siendo la mayoría de los países del mundo países considerados “de Renta Media”, la
experiencia que se desarrolla en Uruguay tiene una particular importancia como posible
alternativa al modelo corriente de cooperación, siendo asimismo fuente de lecciones
aprendidas y buenas prácticas que puedan ser replicadas para que las Naciones Unidas
sigan siendo relevantes para estos países y se logren los objetivos de la Organización de
manera universal fortaleciendo la apropiación nacional en sintonía con los lineamientos
estratégicos de los gobiernos en la ejecución de políticas públicas.

6. Por lo demás, las autoridades nacionales destacan el constante compromiso del país con
la Organización, de la que es miembro fundador. Este compromiso se ha manifestado en
diversas esferas de su accionar, como es la activa participación en las Operaciones de
Mantenimiento de la Paz y en las negociaciones que dieron origen a la Comisión para la
Consolidación de la Paz y el Consejo de Derechos Humanos, ambos órganos que
actualmente integra el Uruguay (y para cuya creación Uruguay tuvo una activa
participación). Este compromiso del país con las Naciones Unidas, así como la convicción
del importante papel que tiene para desempeñar en el mundo actual, fue el que llevó al
Gobierno, en diciembre de 2006, a tomar la decisión de postularse para trabajar en esta
experiencia piloto de reforma de las actividades operacionales de la Organización.

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Parte I – Revisión del progreso del piloto desde el último ejercicio de


“Stocktaking”

A1: Contexto global: Cambios en el sistema internacional


7. Como se expresa en el Informe “Resultados de la alianza mundial para alcanzar los
objetivos de desarrollo del Milenio” relativo al objetivo 8,

“En 2007, los pagos netos de la ayuda se elevaron a 103.700 millones de dólares de los
EEUU, lo que representa un 0,28% de la renta nacional combinada de todos los países
desarrollados y constituye un descenso del 8,4% en términos reales respecto a 2006 tras
corregir los ajustes de precios y tipos de cambio. (…) Si se excluyen las donaciones para el
alivio de la deuda, la ayuda neta aumentó en términos reales un 2,4% en 2007, pero éste
fue el segundo año en que el crecimiento subyacente ha sido inferior al del período de
2000 a 2005, lo que dificulta aún más el cumplimiento de los compromisos asumidos para
2010” 2.

Con la crisis económica mundial


que se acentúo en la segunda mitad
del 2008, esta situación no ha
hecho más que empeorar.

8. En un contexto de decrecimiento
de la ayuda al desarrollo en general,
la necesidad de repensar las
estrategias de cooperación nacional
de los países se vuelve imperiosa.
Es un hecho que la ayuda oficial al
desarrollo (AOD) disminuye de
manera continua desde los últimos Protección del ambiente: tema presente en diferentes
años. acciones
Uruguay no constituye una
excepción a esta regla. En 2004 recibía, a precios corrientes, 22 millones de dólares en
desembolsos netos de AOD, en tanto que en 2005, esta cifra descendió a 14,6 millones. La
AOD como porcentaje del PBI del país pasó de 0,6% en 1990 a 0,1% en 2005.

2
Informe del Grupo de Tareas sobre el desfase en el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de 2008:
Objetivo de Desarrollo del Milenio 8. Resultados de la alianza mundial para alcanzar los Objetivos de
Desarrollo del Milenio. Naciones Unidas, 2008, pág. 6.

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9. En este sentido, la experiencia piloto iniciada en enero de 2007 ha sido el marco para
contribuciones significativas para repensar la cooperación con y de Uruguay, colaborando
tanto en su mapeo como en la visibilidad del país en el escenario internacional;
influenciando el debate sobre los países de ingresos medios (MIC) -países de desarrollo
medio como preferimos calificarlos- en los términos expresados; para situar la cooperación
internacional y la reforma de las Naciones Unidas en la agenda nacional e internacional;
permitiendo la movilización de mayores recursos para las prioridades estratégicas
nacionales y a través de un aumento en la coordinación de la cooperación de las Agencias
del SNU con el Gobierno, lo que permitió generar importantes sinergias. A nivel
intergubernamental se dan avances muy significativos como la aprobación del Triennial
Comprehensive Policy Review (TCPR por su sigla en inglés) 2007, Resoluciones de la
Asamblea General -en particular la resolución aprobatoria del reporte presentado por los Co
Chairs on System Wide Coherence-. Asimismo, comienzan a suscitarse reflexiones en
torno al rol del SNU en un contexto de cambio en el sistema internacional; esto implica
analizar, entre otras cosas, qué rol deben jugar las Naciones Unidas y la cooperación
internacional en general en este nuevo contexto. Cabe preguntarse si uno de sus roles no
debiese ser el de facilitar procesos de concertación técnico – políticos, bajo el liderazgo
estratégico y de ejecución de los gobiernos.

Se han dado experiencias exitosas en Uruguay al respecto con los diálogos para la reforma
de la seguridad social, la seguridad ciudadana, la defensa y las fuerzas armadas y la
protección de los derechos humanos.

10. La experiencia piloto ha demostrado que la cooperación con países de desarrollo medio
como Uruguay es esencial no solo para su propio desarrollo, sino porque brinda la
oportunidad de convertirse a su vez en una buena práctica para un nuevo tipo de
cooperación, basado en las necesidades específicas de cada país mediante la transferencia
recíproca de conocimientos, experticia y experiencia sobre una lógica multilateral y
descentralizada. Se trata además de demostrar la relevancia del rol del SNU en países
tradicionalmente denominados de “renta media” y que por tanto se encuentran fuera, en
principio, del círculo de Estados receptores de cooperación internacional, cuando de hecho
tras buenos indicadores sobre todo económicos y tras promedios nacionales a veces
positivos se esconden vulnerabilidades estructurales y desigualdades internas a las que se
puede y debe afrontar con una cooperación específica y adecuada del SNU, aplicando el
principio de universalidad propio de la Organización.

A2: Avances en la experiencia a nivel de país

11. Con el proceso que desembocara en la firma del Programa Conjunto en octubre de
2007, ese primer año de la experiencia piloto estuvo dedicado a la construcción de grandes
acuerdos marco y al trazado de las grandes líneas de política, fundamento de la
experiencia piloto “Unidos en la Acción”. El año 2008 significó principalmente la
creación y/o consolidación de las estructuras jurídico – institucionales (Grupo

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Interagencial de Operaciones, equipo de comunicadores, grupos temáticos, Oficina del


Coordinador Residente -OCR-) y la operacionalización de los acuerdos generales
(redacción y acuerdo de términos de referencia -ToRs- del Fondo de Coherencia, acuerdos
sobre desembolsos), permitiendo la puesta en marcha de las distintas actividades relativas
a la experiencia piloto. En términos de logros, puede decirse que la consolidación de la
arquitectura institucional, indispensable para la buena gestión del piloto, constituye un
avance fundamental respecto a 2007. Los desarrollos a este respecto permearon toda la
estructura del piloto.

12. En 2008 el Gobierno de Uruguay y el SNU pusieron en marcha 12 nuevos proyectos


conjuntos3. El diseño, formulación e implementación conjuntos de estas nuevas iniciativas
representan un gran cambio en la forma de pensar y articular la cooperación, puesto que
hasta el inicio de estos proyectos el SNU en Uruguay no había tenido proyectos
interagenciales de esta naturaleza. Siendo el trabajo conjunto uno de los objetivos
promovidos por la experiencia piloto, este punto refleja un avance significativo.

13. En esta misma línea que destaca la necesidad de impulsar cambios en la gestión de la
cooperación, pero en un análisis hacia su interna, el Gobierno uruguayo ha reiterado la
importancia del proceso “Unidos en la Acción” como un ejercicio que ha permitido generar
un aprendizaje, conduciendo al fortalecimiento del trabajo conjunto que ya se venía
implementando entre los distintos organismos del Estado Uruguayo. En palabras del
Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) de la Presidencia de la
República:

“...hay una mayor apropiación y liderazgo por parte del Gobierno, este no
es un dato menor, porque nos ha permitido introducir coherencia dentro del
Gobierno y resolver algunos problemas a la interna...”4.

Desde la OPP se ha demostrado un importante compromiso en trabajar junto con el


Sistema en la experiencia piloto, así como en articular con los asociados nacionales los
distintos proyectos5 y centrar sus actividades en torno a las distintas áreas estratégicas que
el Gobierno definió desde el comienzo.

3
Once de ellos corresponden al Programa Conjunto y son financiados a través de su Fondo de Coherencia, al
que se agrega el proyecto “Fortalecimiento de las Industrias Culturales y mejora de la accesibilidad a los
bienes y servicios culturales de Uruguay”, financiado a través del Fondo PNUD – España para el logro de los
ODM (en adelante “Fondo para el logro de los ODM (MDG-F)”.
4
Discurso del Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, Prof. Enrique Rubio, en la presentación
pública de los nuevos proyectos del Programa Conjunto, celebrada el pasado 17 de octubre de 2008.
5
Se refiere aquí específicamente a los proyectos financiados a través del Fondo de Coherencia.

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B. La respuesta de la experiencia “Unidos en la Acción”

Programa Conjunto

14. Los cambios mencionados más arriba en los montos y mecanismos de ayuda
internacional tuvieron un impacto en las formas de pensar la cooperación, que dieron
origen en Uruguay, a la decisión de formular un Marco de Asistencia de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (UNDAF por sus siglas en inglés) y posteriormente un
Programa Conjunto, luego de iniciada la experiencia piloto y como uno de sus pilares. En
Uruguay, a pesar de no ser mandatorio, al tratarse de un país de “renta media”, se elaboró
un UNDAF –conjuntamente entre el Gobierno y el SNU– en el año 2005, que fue firmado
el 28 de abril de 2006, para el período 2007 - 2010. En 2007, cuando Uruguay fue
seleccionado país piloto, se comenzó a trabajar, también de manera conjunta, en la
formulación del Programa Conjunto. En el pasaje del UNDAF al Programa Conjunto se
buscó priorizar dentro del UNDAF aquellos productos que fueran interagenciales.
De los 100 productos del UNDAF
se identificaron 54 (25
interagenciales y 29 que fueron
considerados como estratégicos y
temáticamente vinculados a los
mismos) que justamente por su
carácter de tales y por ser
estratégicos fueron priorizados para
la formulación del Programa
Conjunto. A su vez, el Gobierno
Uruguayo, a través de la OPP,
solicitó la incorporación de otros 9
nuevos productos6, por
Firma de los Proyectos Conjuntos en Casa de Gobierno
considerarlos clave para el
desarrollo del país. Esto
constituye, en sí mismo, un cambio en la forma de pensar la cooperación multilateral, ya
que si bien se reconoce la importancia de las relaciones bilaterales entre las Agencias y los
Ministerios, se trata de priorizar las relaciones entre el Gobierno en su conjunto y el SNU
en su conjunto.

En la implementación de este programa se sumaron nuevos elementos que dan cuenta de


este cambio. En total, el Programa Conjunto prevé una movilización de aproximadamente

6
Para cuyo logro, se diseñan los proyectos conjuntos financiados a través del Fondo de Coherencia del
Programa Conjunto.

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95 millones de dólares para el período considerado7, el Gobierno y el SNU consideran en


todo momento la relevancia de la globalidad de este instrumento programático clave para
la cooperación. Dentro del Programa Conjunto los procesos conjuntos de programación
que se desarrollaron desde la aprobación del Programa Conjunto y que resultaron en 12
nuevas iniciativas financiadas a través del Fondo de Coherencia resultaron particularmente
innovadores.

15. La intención de Uruguay de cambiar su estrategia de cooperación quedó plasmada en


los nuevos proyectos conjuntos diseñados en el marco del Programa Conjunto, a partir de
los 9 nuevos productos incorporados, surgidos a partir de iniciativas de los distintos
Ministerios nacionales. Dichos proyectos serían integralmente financiados con recursos
del Fondo de Coherencia, creado especialmente para cubrir la brecha de financiación del
Programa Conjunto, que asciende a USD 15 millones. Específicamente, entre los
componentes de uno de los proyectos financiados con estos recursos se encuentra el
fortalecimiento del Instituto Uruguayo de Cooperación, recientemente creado por ley,
cuya función principal es la de coordinar las políticas nacionales de cooperación
internacional, habiéndose incorporado la unidad específica para el trabajo relativo a la
experiencia piloto de reforma de las Naciones Unidas (Unidad de Coordinación, OPP).
Asimismo, el diseño de estos nuevos proyectos posibilita un mayor alineamiento de la
cooperación con las prioridades nacionales. En el referido contexto actual de disminución
de la ayuda al desarrollo, este es un ejemplo de cómo la cooperación puede ser canalizada
para ser más funcional a las necesidades específicas de los países.

16. Por su parte, durante el segundo semestre del año 2008 se inició el proceso de
Revisión de Medio Término del UNDAF, constituyéndose a tales efectos un grupo de
trabajo integrado por representantes de Agencias ExCom (PNUD y UNFPA) y Agencias
especializadas (ONUDI y OPS/OMS). En tal sentido también se decidió con la OPP
conformar un equipo entre el SNU y el Gobierno que complete en el primer semestre de
2009 dicho ejercicio de revisión.

17. La preocupación por avanzar en la evaluación de las actividades programáticas que el


SNU desarrolla junto a las instituciones del Estado uruguayo y las organizaciones de la
sociedad civil también alcanza a los proyectos conjuntos formulados en 2008 y al
Programa Conjunto al que pertenecen. En tal sentido, y en forma paralela a la Revisión de
Medio Término del UNDAF, el SNU y el Gobierno, representado por la OPP, han dado
pasos importantes en la conformación de un sistema de instrumentos de seguimiento,
monitoreo y evaluación de la experiencia piloto. La creación y/o perfeccionamiento de
instrumentos de evaluación se enmarca en el análisis más general del conjunto de la
experiencia piloto, con el objetivo de medir los avances alcanzados incluyendo la

7
De los cuales 37.9 millones (39.7%) corresponden a recursos proporcionados por el Gobierno y préstamos
de instituciones financieras internacionales; 36 millones (37.7%) corresponden a cooperación bilateral
descentralizada; 6.7 millones (6.9%) corresponden a recursos regulares de las Agencias, y 15 millones
(15.7%)corresponden a la brecha de financiamiento

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evolución del delivery desde 2006 (año base previo al inicio del piloto) y mejoras en
términos de eficiencia financiera e impacto programático.

18. La puesta en funcionamiento del Comité Directivo del Programa Conjunto en


diciembre de 2007 derivó en diversas negociaciones entre el Gobierno y el SNU que
desembocaron en el fortalecimiento de los lazos entre ambos, al tiempo que constituyó un
mecanismo que permitió un mayor flujo de información, conduciendo a la consolidación
de la apropiación y el liderazgo nacional de la experiencia. De todas formas, se requiere
consolidar los mecanismos institucionales que permitan avanzar en una lógica de gestión
conjunta en red, que sea a la vez eficaz y eficiente.

19. Desde comienzos de 2008, las


Agencias participantes en el
Programa Conjunto estuvieron
abocadas, junto al equipo de OPP,
a la tarea de formular 11 nuevos
proyectos conjuntos, 10 de los
cuales fueron aprobados por el
Comité Directivo en el mes de
mayo de dicho año, así como a la
formulación del Proyecto sobre
“Fortalecimiento de las Industrias
Culturales y mejora de la
accesibilidad a los bienes y
servicios culturales en Uruguay”
que fue seleccionado para su La reducción de la pobreza es uno de los objetivos centrales
financiación por el Fondo para el del Programa Conjunto
logro de los ODM (MDG-F).

20. Desde el Gobierno se reconoce el proceso de construcción de liderazgo e


involucramiento en torno a la experiencia piloto como sumamente positivo, y se destacan
fundamentalmente dos momentos: el diseño de los proyectos hasta julio de 2008 y en
adelante la puesta en marcha e implementación de los mismos a medida de que su
formulación hubiese sido completada.

21. Debe destacarse que en la formulación de cada proyecto se buscó establecer una
conexión con las prioridades nacionales, traducidas en este caso en 3 ejes estratégicos:

- El fortalecimiento de las capacidades estatales para planificar estrategias de


desarrollo sustentable;
- La promoción de la participación ciudadana en el territorio y del desarrollo
local, y

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- El fortalecimiento de las políticas sociales sectoriales, los programas de


inclusión social y planes para luchar contra distintas fuentes de inequidad y
discriminación.

22. Es de destacar también que durante el primer semestre de implementación, los


esfuerzos de las instituciones nacionales involucradas estuvieron concentrados en poner en
marcha los proyectos conjuntos así como su estructura de gestión. Esto no habría podido
cumplirse en tan poco tiempo sin un trabajo coordinado y articulado entre el Gobierno (la
OPP, el Ministerio de Relaciones Exteriores y los Asociados Nacionales), la OCR y todas
las Agencias del SNU involucradas, además de los países donantes.

De esta manera se evidencian las capacidades técnicas de todos los implicados, así como
el compromiso hacia la experiencia piloto para lograr los objetivos, salvar dificultades y
sacarle el máximo provecho a la experiencia. Asimismo esta experiencia es altamente
valorable en términos del objetivo común de los actores participantes de mejorar la
coordinación y gestión de la cooperación internacional.

23. Con el objetivo de mejorar la articulación y eficiencia de los proyectos, se creó en cada
proyecto conjunto una unidad de coordinación a cargo de un coordinador/a, seleccionado/a
conjuntamente entre el Gobierno, la OCR y la Agencia líder.

24. En cuanto a la coordinación de los proyectos, se realizaron exigentes procesos de


selección para la contratación de los coordinadores/as. Si bien todos ellos han comenzado
su tarea en distintos momentos, los mismos han conformado un grupo de trabajo muy
cordial y eficiente, consustanciándose no sólo con las propias tareas de ejecución de sus
respectivos proyectos sino que han aportado al trabajo de la Unidad de Coordinación y
Gestión en distintos temas comunes y transversales a todo el piloto.

25. Una de las fortalezas del equipo de coordinadores y coordinadoras es la diversidad de


formaciones profesionales y experticia técnica que hay en su interior. Esto enriquece con
diversas miradas el proceso de gestión y aprendizaje de esta experiencia piloto.

26. En el marco de estos nuevos proyectos, financiados a través del Fondo de Coherencia,
se constituyeron Comités de Gestión8 con el objetivo de realizar el seguimiento y
coordinación de las actividades de cada proyecto, lo que da cuenta también del
involucramiento de distintos actores. Ello produjo un incremento en los intercambios de
los distintos organismos de Gobierno (Ministerios, Direcciones, Divisiones) con el
Sistema, pero también entre sí, contribuyendo al logro de sinergias que impactaron
positivamente en el trabajo conjunto. Más de 30 instituciones estatales están involucradas
en el desarrollo de los 11 proyectos conjuntos. Asimismo, 19 Agencias del SNU firmaron

8
Como se estableciera en el documento del Programa Conjunto, dichos Comités están compuestos por las
Agencias que ejecutan las actividades involucradas en los proyectos, así como por sus contrapartes
nacionales y las Agencias asociadas.

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

el Programa Conjunto, 10 de las cuales son no Residentes, lo que representa un cambio en


relación con el UNDAF, firmado por 11 Agencias. El mayor y más fuerte involucramiento
de las Agencias es, en sí mismo, significativo.

27. Mediante el mecanismo de los Comités de Gestión se logró involucrar en mayor grado
a los Organismos del Estado y a las Agencias. Las diversas reuniones de los comités de
gestión permitieron multiplicar las instancias de coordinación y apreciar la importancia de
la comunicación y los positivos resultados y concordancias que se generan a partir de ella.
En el caso de Uruguay, a este respecto, pueden citarse algunos ejemplos concretos: el
primero refiere al proyecto para diseñar experiencias piloto de promoción productiva en
todo el país. Dicho proyecto, a través de las reuniones de su comité de gestión, se ha
propuesto para 2009 la búsqueda de espacios de cooperación con otros proyectos ya
existentes que le permitan una sustentabilidad en el tiempo más allá de la experiencia
piloto. Esto conducirá, en el largo plazo, a un mejor uso de los recursos. Este proyecto
generó la posibilidad de que distintas iniciativas financiadas a través de diferentes
mecanismos de cooperación tomaran contacto y coordinaran sus actividades, lo que fue
desatacado en una de sus reuniones como una clara posibilidad para generar mecanismos
de sustentabilidad, además de las posibilidades de articulación que implica tanto para el
Gobierno como para las distintas entidades de cooperación. Se ha logrado asimismo
reforzar la posibilidad de articular componentes de distintos proyectos y se generaron
externalidades positivas9.

28. Asimismo, merece la pena notar que estos son ejemplos de cómo proyectos
específicos, lejos de constituir iniciativas aisladas, dan cuenta de la existencia de líneas
estratégicas, de prioridades nacionales clave, más allá de que en una primera instancia de
evaluación hubiera resultado difícil encontrar las conexiones entre ellos10.

9
El Sistema Nacional de Emergencias solicitó a la coordinadora del proyecto que tiene entre sus componentes
su fortalecimiento, ponerse en contacto con la coordinadora de otro proyecto (que tiene entre sus objetivos la
construcción de indicadores de género) para colaborar en la incorporación de indicadores para medir la
equidad de género en las políticas de gestión del riesgo.
10
“Se precisarán esfuerzos concertados del sistema de las Naciones Unidas y del Gobierno del Uruguay
para ajustar este complejo programa y, en particular, los nuevos proyectos conjuntos, para hacerlos
operacionales, es decir traducir los módulos y componentes en subproyectos concretos, con sus resultados y
actividades correspondientes.” Informe de la misión de evaluabilidad del Grupo de Evaluación de Naciones
Unidas (UNEG), recibida en Uruguay en 2008, párr. 119, pág. 39.

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29. Por otra parte, se generaron mecanismos y


estrategias de monitoreo y seguimiento para
valorar la ejecución y avances tanto de los
proyectos conjuntos como de este pilar y de la
experiencia piloto. El Sistema trabajó muy
estrechamente con el Gobierno en garantizar que
cada proyecto conjunto incluyera una matriz de
monitoreo y evaluación que fuera razonable y que
demostrara ágilmente el progreso hacia los efectos
esperados de cada proyecto. La OPP, a través de la
unidad creada dentro del Instituto de Cooperación
para atender los temas relativos a la experiencia
piloto, trabaja en estrecha comunicación con los
coordinadores de los proyectos en las tareas de
monitoreo.

30. En algunas instancias, el Gobierno ha Fortalecimiento institucional mejorará


manifestado que mientras algunas Agencias han combate a emergencias
avanzado en procesos de armonización de gestión,
otras presentan dificultades. El Sistema se encuentra abocado a realizar esfuerzos hacia la
armonización de las herramientas de ejecución de las distintas Agencias, así como de los
mecanismos de información.

31. Asimismo, el Sistema y el Gobierno establecieron metas de ejecución para los


proyectos conjuntos que se aplicarían en la toma de decisión de continuidad de cada
proyecto por el Comité de Gestión. Tanto los Comités de Gestión como las tareas de los
coordinadores de los proyectos en materia de gestión, monitoreo y evaluación de cada
proyecto forman parte de una estrategia consolidada y coordinada para proporcionar el
seguimiento y evaluación de los proyectos, el Programa Conjunto, y por extensión, la
experiencia del piloto.

32. Además de las nuevas estructuras creadas, la experiencia piloto revitalizó el trabajo de
los grupos temáticos, lo que contribuye a una mayor coordinación entre las actividades del
Sistema y representa un esfuerzo adicional por lograr una verdadera transversalización de
temas clave. Concretamente, la ejecución del Proyecto Action 2, en el marco del Grupo
Temático “Sociedad Civil, Derechos Humanos y ODM”, contribuyó, por un lado a la
profundización de la transversalización del Enfoque de Derechos Humanos en la
programación de las Agencias (a través de la realización de un taller que contó con la
participación de representantes del Sistema y del Gobierno) a la vez que permitió la
generación de nuevas sinergias con las organizaciones de la sociedad civil. Se realizaron
mesas de diálogo sobre los ODM, que marcaron una continuidad con eventos similares
realizados en 2003 – 2004, y hacia fines de 2007. Asimismo, se aprobó, con la
participación de organizaciones de la sociedad civil, un proyecto de fortalecimiento de
dichas organizaciones, con financiamiento del Fondo de Coherencia para el 2009 y 2010.

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33. Cabe señalar que uno de los rasgos distintivos de “Unidos en la Acción” en Uruguay
es la sostenida presencia de una perspectiva de Derechos Humanos (HRBA) para los
diversos temas sustantivos que se canalizan a través de los distintos proyectos y acciones.
Esto quedó de manifiesto en las actividades realizadas, de fuerte valor simbólico e impacto
comunicacional, con motivo de los 60 años de la aprobación de la Declaración Universal
de Derechos Humanos. Esta perspectiva de Derechos Humanos no solo constituye una
enriquecedora óptica a la hora de la programación y evaluación de los proyectos, sino que
también actúa como un factor de unión y de convocatoria compartida, como referencia
ética incuestionable y omnicomprensiva, para todas las Agencias participantes.

34. Debe destacarse asimismo que la lógica del trabajo conjunto llevó a que naturalmente
se crearan grupos ad hoc interagenciales y con la participación del Gobierno y del donante
en la elaboración de diversas notas conceptuales presentadas al Fondo para el logro de los
ODM (MDG-F). Con la designación de una o dos “Agencias líderes”, y la participación de
todas las que el Equipo de País entendiera relevante involucrar, incluyendo ANR, y con la
activa colaboración instrumental y técnica de la OCR, se han generados productos
verdaderamente nuevos, operacionales y consistentes. El proyecto conjunto actualmente
en ejecución, financiado a través de la Ventana Temática “Cultura y Desarrollo” de dicho
Fondo, ha logrado ensamblarse armoniosamente con la totalidad del Programa Conjunto,
siendo considerado un proyecto conjunto más en la nueva lógica interagencial.

35. Respecto a la crisis alimentaria, el grupo temático de “Seguridad Alimentaria”


organizó un evento el 11 de noviembre (para el que se contó con apoyo y participación de
distintos ministerios nacionales, así como de la Secretaría Técnica del MERCOSUR) cuyo
objetivo fue visualizar esta crisis como una oportunidad de inserción internacional para el
país, en una lógica que implique que Uruguay no solamente puede recibir sino también
ofrecer cooperación.

36. Los cambios institucionales detallados arriba supusieron para el Sistema la puesta en
marcha de diversos mecanismos de seguimiento y monitoreo (asistencia a reuniones,
pedido y consolidación de informes, monitoreo de la ejecución en cada proyecto para
asegurar el cumplimiento de los compromisos acordados en los ToRs del Fondo de
Coherencia). El mecanismo articulador de estas actividades se constituyó a través del
fortalecimiento de la OCR, que ha sido la encargada de coordinar la recolección de los
insumos producidos por los distintos grupos de trabajo y comités en materia de
implementación de los distintos proyectos (buenas prácticas, eventuales dificultades).
Asimismo, ha realizado el monitoreo de los niveles de ejecución en los proyectos de modo
de garantizar el cumplimiento de los acuerdos establecidos en los ToRs del Fondo de
Coherencia y de brindar su asistencia para resolver eventuales dificultades que pudieran
surgir. Además, el apoyo de la OCR operó también en la fase de finalización de los

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documentos de proyecto11 y tuvo un rol clave en lo relativo a la formulación de los


documentos de proyecto y notas conceptuales que fueran presentados al Fondo para el
logro de los ODM (MDG-F). En ambos casos, la OCR prestó colaboración directa en la
formulación de los documentos así como la facilitación de reuniones tanto con puntos
focales del SNU como del Gobierno.

37. Cabe destacar finalmente que en términos generales fue señalado por el Gobierno que
desde su perspectiva existe una fuerte apropiación, mientras que la OPP ha demostrado un
importante compromiso en coordinar y gestionar el piloto así como en articular cada
proyecto a las distintas áreas estratégicas en las que se está trabajando y desde los
asociados nacionales en la implementación, como señaláramos anteriormente.

Marco Presupuestario

38. La movilización de recursos y el delivery financiero del SNU en Uruguay constituyen


uno de los logros más significativos. En términos de ejecución total del SNU en Uruguay,
se ha pasado de 20,38 millones de dólares en 2006 (año base previo al piloto), a 23,218
millones en 2007 y se alcanzará la cifra de 31,638 millones en 200812. Puede estimarse que
al cierre de la ejecución del Programa Conjunto, en diciembre de 2010, se superará la meta
de movilización originalmente trazada de 95 millones de dólares aproximadamente13.

39. El aumento que se ha producido en los recursos movilizados por el SNU en su conjunto
constituye, en sí mismo, un cambio en comparación con los años anteriores. De una brecha
de financiamiento de 15 millones de dólares en el Programa Conjunto, a ser cubierta en el
período 2007 - 2010, se movilizaron en el primer año 4.43 millones (recursos provenientes
de España y Noruega), lo que representa casi el 30% del total, solamente en el primer año.
De estos fondos, 3.3 millones fueron desembolsados en el 2008 (corresponden a los
proyectos financiados a través del Fondo de Coherencia14), lo que representa alrededor del
75% de los fondos recibidos en dicho año. De estos fondos, ya se lleva ejecutado en todos
los proyectos aproximadamente el 72% en tan solo cuatro meses de ejecución.
Considerando que los primeros meses de ejecución de todo nuevo proyecto son
generalmente de baja implementación, es un resultado muy significativo.

11
Apoyo que fuera solicitado por el Comité Directivo del Programa Conjunto en su reunión del 15 de mayo
de 2008, en particular para el capítulo de presupuesto y planes anuales de trabajo.
12
La cifra del año 2006 corresponde a proyectos desarrollados previo a la formulación y aprobación del
Programa Conjunto. A partir de 2007, las cifras corresponden a la ejecución de las Agencias dentro del
Programa Conjunto, es decir a proyectos que contribuyen al logro de los productos acordados en la Matríz de
Resultados del Programa Conjunto. Por último, cabe notar que para el caso de la ejecución anual, no se
cuenta con información sobre todas las Agencias, con lo cual se puede estar subestimando los recursos que se
aportan al país.
13
Ver nota a pie de página 7.
14
Este Fondo, que se utiliza para la recepción de fondos provenientes de países donantes (hasta el momento
España y Noruega en el caso de Uruguay) vehiculizará la suma de USD 15 millones en el período 2007 –
2010, para el financiamiento de los nuevos proyectos conjuntos del Programa Conjunto.

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

40. El trabajo cercano con socios


de financiamiento ha probado ser
una de las claves de la reforma. La
novedad que representa la
movilización de recursos hacia un
pool de fondos no predestinados
para actividades específicas
(unearmarked funding) implica la
gestación de un nuevo paradigma
en materia de cooperación
internacional, que manifiesta una
mejor asociación entre donantes y
receptores, fundamental para
países con las características de
Uruguay, detalladas más arriba. Innovadores espacios de participación juvenil
Así, un elemento clave para este
proceso piloto es la conformación de un “marco tripartito” entre el Gobierno, el SNU y los
donantes, que busca asegurar un marco de financiamiento predecible a través de la
contribución coordinada de recursos cuyo destino no está condicionado previamente. Esto
establece una clara diferencia con la ayuda presupuestaria y marca un cambio en las
formas de cooperación por parte de los donantes. Durante la reunión del Comité
Consultivo del Programa Conjunto, varios donantes presentes manifestaron su profundo
interés en conocer más la cooperación multilateral en el país para poder articularse con
ella de una mejor manera y lograr un mayor impacto en el país. Esta es otra clara
evidencia de un cambio en la forma de pensar la cooperación.

41. El riesgo está, como lo anticipara el informe UNEG, en que “Muchos organismos ven
en el Programa Conjunto Una ONU la oportunidad de obtener acceso a financiación
adicional, en vez de una llamada a contribuir a la financiación”15. Sin embargo, como se
verá en las secciones siguientes, las Agencias no necesariamente buscaron participar en
proyectos para obtener más recursos, y al mismo tiempo, se incrementó la cantidad de
recursos aportados por las Agencias.

42. Otro elemento potencialmente negativo está en que aumenta la fuerte presión sobre los
Coordinadores Residentes para movilizar fondos, en tanto se los evalúa también en
función de la cantidad de recursos que movilicen. Es clave destacar la importancia no solo
de la cantidad de recursos movilizados sino de su utilización concreta, vinculada al tipo de
país del que se trate y sus necesidades, así como la consideración de estos fondos no como
cifras absolutas sino como proporción de las metas fijadas de movilización año a año.

43. El marco presupuestario, materializado en el Fondo de Coherencia, constituye una


herramienta estratégica, puesto que permite que las Agencias coordinen su trabajo.
15
Op. Cit., párr. 125, pág. 40.

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

44. La creación del Fondo de Coherencia supuso también un proceso de construcción de


gobernanza institucional, el diseño de sus ToRs fue el resultado de fructíferos
intercambios y acuerdos en materia de niveles de ejecución necesarios para realizar las
solicitudes de desembolsos subsecuentes. Más allá de que la ejecución de los fondos debe
ser realizada siguiendo las reglas y procedimientos de las Agencias ejecutoras 16, el
acuerdo sobre los ToRs del Fondo de Coherencia proporciona una base para la
armonización paulatina de las prácticas de gestión. A este respecto tuvieron lugar una serie
de reuniones entre los oficiales de programa y operaciones de las distintas Agencias –
durante 2008 – cuyo resultado más relevante fue la generación de un espacio para el
intercambio de información respecto a qué prácticas utilizan las distintas Agencias, así
como para armonizar las mismas.

45. Para la consolidación de los cambios institucionales necesarios para el buen


funcionamiento del piloto, la creación del Fondo de Transformación con el aporte de los
Países Bajos constituyó un pilar clave, dado que atender todos estos cambios requiere del
desarrollo de capacidades y una estructura de recursos humanos y materiales que así lo
haga posible.

46. A modo de balance, puede decirse que si bien el rol de las Naciones Unidas en países
como Uruguay no pasa por su aporte financiero, sino por la capacidad de brindar
asistencia técnica, de un modo que propicie la generación de espacios para la
coordinación, se ha demostrado que el flujo de fondos “unearmarked” ha aumentado en
comparación con años anteriores.

Una Oficina

47. El Grupo Interagencial de Operaciones (OMT) se vio fortalecido luego de la


aprobación, en 2008, de sus ToRs y su plan anual de trabajo. El grupo de trabajo se
compone de doce Agencias (CINTERFOR/OIT, FAO, FMI, OIM, OPS/OMS, ONUDI,
PNUD, PNUMA, UNESCO, UNICEF, UNIFEM, UNFPA, UNOPS) que trabajan sobre
temas relativos a servicios comunes, habiendo logrado significativos avances en varias
áreas. Esto se muestra en el hecho de que un Memorando de Entendimiento (MoU,
Memorandum of Understanding por sus siglas en inglés) fue diseñado de acuerdo con las
necesidades de las Agencias en Uruguay y firmado como un mecanismo para fortalecer el
proceso de armonización.

48. Dicho grupo funciona bajo el liderazgo de dos Agencias, que ejercen la presidencia y
vicepresidencia del grupo; ese liderazgo es rotativo, con una periodicidad anual. Hasta la
fecha, se ha conformado una lista de 22 actividades que pueden realizarse de manera
conjunta, desde la compra de equipos o papel hasta la posibilidad de adquirir en forma

16
Establecido en el documento del Programa Conjunto, firmado con el Gobierno, así como en los documentos
de proyecto correspondientes.

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

conjunta pasajes internacionales. Existen nuevos temas que podrían conducir a nuevos
acuerdos que actualmente están siendo explorados. Una vez más, el hecho del trabajo
conjunto de las distintas Agencias ha permitido el conocimiento de las actividades
realizadas por las demás organizaciones, lo que permite encontrar puntos de contacto y de
acuerdo más fácilmente. A efectos de lograr una comunicación más efectiva y
simplificada, se creó una intranet para el OMT, que permite compartir información clave
de un modo más rápido y sencillo.

49. Un aspecto adicional que ha mostrado frutos en materia de mayor coordinación de las
prácticas administrativas es la implementación de HACT (Harmonized Approach to Cash
Transfers). Si bien se ha avanzado en esta materia, y Uruguay ha sido un ejemplo de
implementación temprana exitosa de HACT por parte de las Ex Com, es aún necesario un
mayor apoyo de las Sedes de las Agencias Especializadas a sus oficinas de país mediante
la debida instrucción a sus Representantes a nivel de país sobre la importancia de
implementar esta modalidad de trabajo.

50. Un aporte clave de la experiencia piloto en Uruguay, es el acuerdo establecido entre el


Centro Montevideo17 –ex FIM Center– localizado en la Oficina del PNUD de Uruguay y
la Oficina de Fondos Fiduciarios Múltiples (MDTF por su sigla en inglés) para desarrollar
un web-based software a través del cual las organizaciones participantes de las Naciones
Unidas elevarán sus reportes financieros de las actividades desarrolladas en el contexto de
18 MDTFs en más de 70 países, incluyendo los 8 países piloto.

Este software, que será lanzado en los primeros meses de 2009, consistirá en una versión
del UNEX existente, el portal web corporativo que también desarrolló el Centro Uruguay
en 2004, y permitirá a las Agencias que no tengan acceso a Atlas, realizar sus reportes al
MDTF sobre sus proyectos y programas que sean apoyados por él.

El desarrollo de esta herramienta – un aporte fundamental e innovador del piloto uruguayo


al proceso “Unidos en la Acción” – significará una contribución para mejorar los servicios
provistos por el MDTF a todas las Agencias en sus operaciones en el mundo entero, pero,
de manera más importante, para fortalecer los procedimientos de gestión actuales de los
Programas Conjuntos en el mundo.

51. De singular oportunidad


resulta para el presente año el
desafío de desarrollar el
proyecto de “Una Casa” de
las Naciones Unidas. En
efecto, la Intendencia
Municipal de Montevideo

17
Se trata de una oficina de PNUD Uruguay dedicada al desarrollo y mantenimiento de diversos tipos de
software, con apoyo a oficinas a nivel regional.

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Fachada de la futura “Casa Conjunta”


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(IMM) ha confirmado su voluntad de donar al SNU en Uruguay un terreno ubicado en la


“Plaza de España”, en la Ciudad Vieja de la ciudad en un punto de relevancia estratégica y
belleza singular, sobre la costa del Río de la Plata. Se proyecta un edificio amigable con el
medio ambiente y en particular neutro en emisiones de carbono, estando a estudio la
tecnología y los requerimientos necesarios para tales características. Los diversos pasos
que se requieren por parte del Task Team on Common Premises (TTCP) de UNDG
supondrán un esfuerzo importante para el OMT y sin dudas una oportunidad máxima de
coordinación de las diversas áreas operativas de las Agencias en pos de conseguir este
objetivo. El Estado Uruguayo desde el Gobierno ha demostrado su compromiso con la
construcción de un edificio de esas características, facilitando a través del Municipio de
Montevideo, el terreno en el que será construido, lo que es un incentivo para que los
donantes vean la disposición del país para su concreción.

Un liderazgo conjunto

52. A través de la experiencia piloto en Uruguay, el Gobierno ha promovido la discusión


de una nueva forma de desarrollar la cooperación internacional en el ámbito y en la agenda
intergubernamental. Esto se hizo efectivo con la visita a Uruguay de los Co Chairs on
System – Wide Coherence, que tuvo lugar en el mes de junio de 2008. Luego de dicha
visita, los Co Chairs elaboraron un informe presentado ante la Asamblea General, el cual
contenía un anexo sobre el rol de los países de desarrollo medio en la reforma y,
concretamente, sobre el caso de Uruguay. El mismo fue endosado sin modificaciones por
la Asamblea General, lo que indica, desde el punto de vista del proceso
intergubernamental, un fuerte compromiso y apoyo al proceso y los cambios que supone.

53. Asimismo, la construcción de acuerdos entre el Gobierno y el Sistema – y a la interna


de ambos – fue esencial tanto para el diseño como para la definición de los criterios de
ejecución de los distintos proyectos y su posterior implementación y seguimiento. Todo
esto no habría sido posible sin un fuerte liderazgo del Gobierno, a través de la Dirección
de la OPP, y del propio Sistema. Debe destacarse aquí la fuerte voluntad política y
compromiso tanto del Sistema como del Gobierno, sin los cuales no habría sido posible
diseñar instrumentos que permitieran repensar la forma de hacer cooperación.

54. Desde una perspectiva hacia la interna del Sistema, otra forma en que se ha
manifestado la construcción del
liderazgo ha sido a través de la
realización de una encuesta al
personal, promovida por el
Coordinador Residente, como forma
de involucrar a los funcionarios,
buscando su participación así como
dar transparencia al proceso y
conocer las impresiones y opiniones

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Pasado y futuro: el Equipo de País sesionó en el Museo de la
Memoria
Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

respecto a temas políticamente sensibles, tomando los resultados como insumos para
ajustar las líneas de acción trazadas. La encuesta fue rediseñada para tener en cuenta las
especificidades del país, incorporando las sugerencias de las Asociaciones de Personal y
los Representantes de las Agencias. Los resultados de la encuesta fueron presentados en
una reunión abierta con todo el personal, celebrada el 3 de noviembre de 2008, donde se
hizo propicia la ocasión para el diálogo entre los participantes, la Federación de
Asociaciones de Personal (FAPNUU) los Representantes de las Agencias y el Coordinador
Residente en relación a interrogantes y consultas que el proceso piloto genera en todos los
involucrados a diverso nivel.

55. El Equipo de País de las Naciones Unidas en Uruguay considera en forma regular
todos los temas que atañen a la experiencia piloto, optando así por priorizar el diálogo, el
acuerdo y el consenso por sobre la celeridad, habiendo alcanzado no obstante un justo
equilibrio entre estos requerimientos. La sede proveyó un documento muy útil para
prevenir, disminuir y superar las contradicciones, disensos y conflictos: “Dispute
resolution mechanisms”.

56. También hacia la interna del Sistema, las necesidades de coordinación facilitaron la
construcción y legitimación de un espacio institucional por parte de la OCR, a través de la
práctica del trabajo conjunto con un espíritu de equipo y del desarrollo de múltiples tareas,
algunas de ellas detalladas más arriba (consolidación de informes, colaboración en la
redacción de documentos de proyecto, entre otros). En este sentido, y en tanto la
articulación y la coordinación han demostrado ser dos de las claves del éxito de este
proceso, garantizar la sustentabilidad (en un país de desarrollo medio) de una estructura
con capacidades para hacer frente a los desafíos de la coordinación se vuelve esencial.
Sería deseable que su financiamiento fuera más predecible, sostenido y estuviera ligado en
menor medida al aporte adicional de los donantes, de modo de garantizar su continuidad y
sustentabilidad.

Política de Comunicaciones

57. Un aspecto que es central y que


también funciona como nexo de todas las
actividades de la experiencia piloto es el
comunicacional. El trabajo conjunto del
grupo de comunicadores del SNU facilitó
la implementación de una estrategia de
comunicación. El desarrollo del piloto
promovió la necesidad de dar un marco
común a las distintas actividades de
comunicación, por lo que se diseñó un
manual de utilización de logos, de modo

Abiertos a la comunidad: festival en conmemoración


del día de los derechos humanos
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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

de contar con un cierto marco homogeneizador. Asimismo, se ha creado una intranet para el
UNCT, de modo de hacer un uso más eficiente del correo electrónico, al tiempo que se
comparte mayor caudal de información.

58. Las actividades de comunicación han contribuido, desde su óptica particular, a


promover y dar a conocer la experiencia piloto, así como a la transversalización de temas
clave como los ODM y los Derechos Humanos. El 10 de diciembre pasado se realizó en su
tercera edición un festival, que ya se ha incorporado a las actividades que anualmente
realiza el Sistema, cuya temática este año es la conmemoración del 60 aniversario de la
Declaración Universal de los Derechos Humanos.

59. Se editó asimismo el librillo “¿Qué son las Naciones Unidas?”, conteniendo
información tanto sobre la Organización como sobre la experiencia piloto “Unidos en la
Acción” en Uruguay.

60. Dentro de las actividades que refieren a la comunicación hacia la interna, se han
explorado mecanismos para hacerla más fluida. Se aumentó el número de comunicaciones
informativas hacia el personal a través de la creación de una Newsletter informativa y de la
realización de reuniones como forma de dar transparencia al proceso y promover la
participación del personal.

A raíz del desarrollo de estas y otras actividades, el grupo de comunicadores se ha visto


fortalecido.

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

Parte II – Análisis de los cambios y resultados a nivel de país en 2008


Desde el comienzo de la experiencia piloto a la fecha pueden detallarse los
siguientes cambios, muchos de los cuales fueron explicados o referidos en el apartado
anterior:

61. Profundización del liderazgo del Gobierno expresado en el nivel intergubernamental,


a través del informe elevado por los Co – Chairs para la Coherencia del Sistema, como
forma de marcar la agenda de la cooperación internacional. La necesidad de repensar las
estrategias de cooperación nacional de los países se inserta en un contexto general de
decrecimiento de la ayuda al desarrollo.

La política vinculada a la experiencia piloto ha ganado institucionalidad a partir de la


incorporación al Departamento de Cooperación Internacional de la OPP. Además del
impacto específico de los proyectos, la experiencia piloto está teniendo una gran utilidad
como un verdadero “laboratorio” de los procedimientos para la puesta en marcha de este
tipo de proyectos. Consideramos de suma utilidad esta experiencia para extrapolar los
aprendizajes adquiridos a futuras experiencias de cooperación.

Estos elementos señalados, hacen que este proceso de “Unidos en la Acción” comience
a conformarse como una verdadera experiencia innovadora para el país, cuyos aprendizajes
e impactos trascienden claramente el ámbito tradicional de la cooperación internacional e
implican una experiencia altamente positiva para el Gobierno y el resto de los países piloto.

En este sentido, los recursos que ya se ha comenzado a movilizar gracias a la


experiencia piloto, el diseño de los nuevos proyectos conjuntos y la programación,
ejecución y monitoreos conjuntos para asegurar mayor coherencia, eficiencia y eficacia,
constituyen los primeros pasos en línea con el diseño de una estrategia de cooperación
multilateral que asegure mayor efectividad e impacto de todas las formas de cooperación.
La idea de la necesidad de lograr un cambio en la cooperación es promovida por el
Gobierno uruguayo, ha sido reiterada en diversas oportunidades y constituye uno de los
principales motores de la experiencia piloto en Uruguay. De lograrse este objetivo, el
impacto en la cooperación a largo plazo será beneficioso más allá de la experiencia piloto.

62. La fijación de prioridades estratégicas por parte del Gobierno contribuyó al


realineamiento de las Agencias del Sistema en relación con estas. A su vez, el trabajo
coordinado de las Agencias produjo un efecto de retroalimentación y condujo a mayores
niveles de coordinación en el Gobierno y entre las propias Agencias.

63. Articulación del trabajo, tanto de Agencias del Sistema como del Gobierno y entre
ambos, en las instancias de diseño e implementación de los proyectos a través de las
reuniones de los distintos comités de gestión. La implementación de los proyectos
conjuntos e instancias como las reuniones de los comités de gestión, han permitido generar,

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

del lado del Gobierno, un espacio para la articulación de otros proyectos y programas ya
existentes, dando continuidad a los mismos más allá de la experiencia piloto y
constituyendo una notable contribución a la construcción de capacidades estatales para el
diseño y articulación de las políticas públicas, así como a la profundización del proceso de
apropiación. Del lado del SNU, la experiencia piloto ha constituido un claro empuje hacia
el trabajo conjunto que, de profundizarse y asentarse, podría significar un cambio esencial
en la forma de conducir la cooperación en Uruguay. En este sentido, se está planificando
para 2009 el diseño de nuevos proyectos conjuntos que permitan consolidar y ampliar este
impulso, al tiempo que se profundiza el enfoque programático de los mismos. Estos
proyectos tratarán temas transversales, un ejemplo de ello es el proyecto a realizarse con
organizaciones de la sociedad civil, planificado para 2009. A su vez, se está trabajando
también en un proyecto sobre vulnerabilidad y sostenibilidad medioambiental, para el que
se cuenta con financiamiento parcial, cuya brecha sería completada con fondos del Fondo
de Coherencia.

El Gobierno destaca que a la fecha,


la mayoría de los proyectos
conjuntos han alcanzado el objetivo
de ejecutar al menos el 70% de los
recursos previstos para este primer
semestre de ejecución de proyectos
financiados con recursos del Fondo
de Coherencia, lo cual era una
condición necesaria básica, para
obtener el segundo desembolso y
continuar con la efectiva
implementación de todos los
proyectos. En este sentido, existió un
esfuerzo importante durante el
primer semestre de 2008 en pos de
Con presentaciones públicas, se acercaron los proyectos a elaborar 11 proyectos redactados con
los ciudadanos una lógica común, siguiendo las
normas de marco lógico, con Planes
de Trabajo establecidos y una referencia preliminar de indicadores de resultados a ser
profundizados. Asimismo, se requirió un trabajo constante para lograr la consistencia en
tiempo y forma en los presupuestos que fueron re adaptados y consensuados con las
contrapartes. Destaca a su vez el esfuerzo realizado por todas las partes involucradas en el
piloto para ejecutar los fondos en un tiempo muy acotado, que en algunos casos ha sido
incluso menor a 6 meses.

Durante estos meses de gestión se ha generado un activo involucramiento y una


apropiación del proceso de los asociados nacionales en la implementación, desde los
Ministerios que previamente tenían una probada capacidad de gestión y experiencia en
temas de cooperación internacional hasta los organismos con acumulaciones más débiles o

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

incipientes. En ese sentido, debemos destacar la disposición y participación activa de los


puntos focales designados por cada asociado nacional en la implementación, quienes han
demostrado un alto grado de involucramiento, necesario para la efectiva puesta en marcha
de cada uno de los proyectos y del piloto en general.

64. La participación de los donantes ha sido clave en el proceso, y ha supuesto un


cambio respecto a la lógica tradicional en la materia. Por definición su contribución al
Fondo de Coherencia no se encuentra dirigida a ningún proyecto en particular, sino que
cubre la brecha de financiamiento del Programa Conjunto, siendo los donantes informados
para tener una visión de conjunto. En el Comité Consultivo se han dado cita no solo los
donantes del Fondo de Coherencia y del Fondo de Transformación, sino también otros
países y organismos con importante presencia en el país18. Las sinergias que así se pueden
lograr podrían incluso permitir una mejor coordinación y priorización de la cooperación
bilateral similar a la lógica multilateral propuesta por el Gobierno y el SNU. Por otra parte,
en el caso de la cooperación Española, se ha contado con su participación y seguimiento de
la elaboración de las notas conceptuales remitidas al Fondo para el logro de los ODM
(MDG-F), siendo parte asimismo de todos los aspectos vinculados al proyecto actualmente
financiado a través de dicho Fondo.

65. La sociedad civil ha continuado profundizando su participación e intervención en el


proceso, a través de sus canales tradicionales, de su participación en el Comité Consultivo y
en el proyecto Action 2, al tiempo que ha sido objeto de un interés particular, que cristalizó
en la elaboración y aprobación de un proyecto conjunto destinado específicamente a
fortalecer sus capacidades.

66. La activa participación de los funcionarios del Sistema, a través de la Federación de


las Asociaciones de Personal de las Naciones Unidas en Uruguay (FAPNUU) es otra virtud
de la experiencia piloto en Uruguay, que habilita no sólo canales de diálogo sino de
comprensión, compromiso, apoyo y empatía con el proceso. Muestra de ello fue su
involucramiento en la realización de la encuesta al personal ya relacionada y en la
exposición de sus resultados, así como la participación de la FAPNUU con estatus de
observador en todas las reuniones del OMT y en las del UNCT en las que se tratan temas
con impacto en los recursos humanos

67. Proceso de construcción institucional: un cambio notorio está vinculado con el


fortalecimiento de las instituciones existentes así como con el surgimiento de otras nuevas.
Entre las nuevas institucionalidades se cuentan aquellas que posibilitan el Gobierno del
Programa Conjunto, como son el Comité Directivo (encargado de la definición de las
políticas macro) y los Comités de Gestión de los proyectos. El Fondo de Coherencia
completa esta nueva institucionalidad, constituyendo una herramienta estratégica, como se
menciona más arriba.

18
Es el caso de Italia, la Unión Europea (UE) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), presentes en la
reunión del Comité Consultivo del 17 de diciembre de 2008.

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

Dentro de las instituciones ya existentes en el SNU es claro el fortalecimiento de los


distintos grupos temáticos, por la necesidad de coordinar las distintas temáticas abordadas
por los proyectos conjuntos con el trabajo cotidiano de dichos grupos. Otra institución que
se ha visto fortalecida en el correr de la experiencia piloto ha sido la OCR, que ha tomado
parte en múltiples instancias, como se detalló, asumiendo distintos roles que van desde el
apoyo a la coordinación hasta la realización de aportes sustantivos en materia de
elaboración de proyectos, así como actividades de monitoreo, compilación y circulación de
información. La Oficina es percibida como una entidad de apoyo al UNCT y al CR neutral
entre todas las Agencias del Sistema, siendo este elemento fundamental para la
construcción de confianza.

En el ámbito de los proyectos conjuntos, los Comités de Gestión han tenido una muy
buena convocatoria y participación tanto por parte de las Agencias Ejecutoras como por los
asociados nacionales en la implementación. Dichos Comités, en los que se discute, propone
y decide con todos los integrantes del proyecto (OPP, Asociados Nacionales, Agencias
Ejecutoras y Asociadas y OCR) es un instrumento clave para mantener una visión
estratégica de los proyectos prioritarios del piloto desde el punto de vista programático.

Estas instancias constituyen una herramienta de trabajo esencial para cada proyecto, ya
que se han posicionado como un espacio fundamental de trabajo y son el lugar privilegiado
de intercambio para realizar ajustes, discutir estrategias y coordinar tareas entre las distintas
instituciones que participan de cada proyecto. Se destaca también la buena disposición de
las Agencias del SNU, como de los representantes de cada asociado nacional en la
implementación para resolver inconvenientes y facilitar soluciones en cada proyecto.

La Unidad de Coordinación de OPP, que funciona en el marco del Departamento de


Cooperación Internacional de la OPP, trabaja junto con la OCR en la facilitación de las
labores de coordinación. Se ha trabajado en la sistematización de buenas prácticas:

- Rol de articulación político-institucional, que ha permitido mejorar sinergias entre


los Asociados Nacionales y las Agencias del SNU, así como a la interna del
Gobierno.
- Sistema de monitoreo financiero y de seguimiento de actividades para cada uno de
los proyectos.
- Nuevas estrategias de transversalización de los ejes estratégicos del Gobierno y del
SNU.
- Elaboración de un documento de aprendizajes sobre el primer semestre de
implementación del piloto.

68. La gestación de un cambio organizacional queda plasmada en el incremento de la


solidaridad entre Agencias. La lógica corporativa de movilización de recursos ha dado paso
a otra más cooperativa. Esto está vinculado a las capacidades de las Agencias, su dotación

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

de personal, y a un análisis de costo – beneficio que, aun sin haber llevado adelante un
mapeo de descripciones de tareas, ha conducido, de hecho, a las Agencias a considerar si
tienen herramientas suficientes para ejecutar un proyecto o una actividad, o si es más
efectivo y colaborativo que lo realice otra Agencia. Existen otros indicios de este cambio
organizacional, como el que se expresa en el hecho de que la distribución de los recursos
del Fondo de Coherencia no es proporcional a la contribución de las Agencias en el
Programa Conjunto considerado en su totalidad, lo cual supone un cambio cualitativo de
gran relevancia (ver anexo).

69. El proceso de gestión del cambio, iniciado a la interna del Sistema, ha producido
espacios de construcción de diálogo y de mayor confianza en la interna del Sistema. Ello
ha permitido una mayor apertura a la circulación de información solicitada en materias
sensibles como: el “delivery” de las Agencias, procedimientos administrativos,
mecanismos de selección, puesta en común de rosters de consultores, entre otras
actividades. Esto demuestra que existe una fuerte asociación entre construcción de
confianza política y el desarrollo de “business practices” compartidas. Si bien esto es
cierto, todavía no se ha realizado el “capacity assessment” que deberá ser hecho en el
2009 tomando en cuenta la realidad de las capacidades operacionales, programáticas y de
abogacía de cada Agencia.

70. Una buena capacidad de comunicación del cambio y sus impactos positivos es
generadora de un clima de apertura hacia nuevas innovaciones y permite la construcción
de un ciclo virtuoso. En ese sentido se generaron nuevos medios de comunicación que
hasta ahora habían sido poco utilizados en el país. Así, además de la nueva página web del
Sistema19 y la Newsletter mensual, se distribuyeron diversos materiales oficiales con
información específica sobre la reforma o utilizando su distribución como instancia para
presentar masivamente las acciones en curso (Feria del Libro con 12.000 visitantes
propios, impresión del libro ¿Qué son las Naciones Unidas?, impresión y difusión masiva
de la Declaración Universal de Derechos Humanos, etc.).

71. Para el logro de una mayor eficiencia se requiere mayor armonización en los
procedimientos administrativos utilizados por las distintas Agencias. Para ello son
necesarios acuerdos a nivel de las Sedes y compromisos de avanzar lo más que se pueda a
nivel de país. Un tema aun pendiente es el uso de HACT por las Agencias del SNU, ya
mencionado más arriba.

72. La participación de la OCR en la facilitación de la implementación de los proyectos


conjuntos ha sido instrumental para la coherencia de la gestión del sistema, para la
construcción de acuerdos y como nexo en la comunicación con las oficinas centrales del
Gobierno.

19
www.onu.org.uy

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

73. Mayor involucramiento de las Agencias no Residentes: las Agencias No Residentes


han estado fuertemente involucradas en este proceso, contribuyendo a ampliar la
experiencia conjunta del Sistema, habiendo firmado 10 de ellas el Programa Conjunto.
Varias de ellas participan de los proyectos conjuntos, incluso como líder en un caso;
asimismo, han participado en la elaboración de las notas conceptuales presentadas
recientemente al Fondo para el logro de los ODM (MDG-F), en la ventanilla de “Desarrollo
y Sector Privado”.

El Gobierno reconoce que se han incorporado al proceso de cooperación internacional


Agencias que hasta ahora no tenían una relación fluida con este, incluso Agencias No
Residentes, lo cual ha enriquecido el proceso, beneficiándose de aportes extraordinarios de
asistencia técnica y recursos adicionales, siendo aún necesario avanzar en procesos de
armonización.

74. Mayor coordinación de las prácticas operacionales de las Agencias, a través de la


creación del OMT. Se ha comenzado a notar que existen ventajas y se generan ahorros en el
trabajo conjunto; asimismo, se ha constatado que existen similitudes entre los
procedimientos administrativos de las distintas Agencias. Esto es una muestra adicional de
la importancia de la coordinación y el intercambio a través de reuniones. A su vez, la
programación conjunta impacta también en el desarrollo más coordinado de prácticas
operacionales.

El Gobierno valora como muy


positiva la voluntad de
unificación de criterios y
estrategias por parte del SNU y
reconoce que no es una tarea
sencilla, constituyendo un
desafío para 2009. Entiende que
sus resultados no han sido
alcanzados totalmente, siendo
necesarios todavía ajustes en
algunas Agencias.
Fundamentalmente se requiere
una mayor armonización de
procedimientos administrativos
La comunidad como espacio para desarrollar y movilizar
y contables, que inciden en la capacidades
ejecución de los proyectos y de
sus componentes. Sugiere dar
pasos con un cronograma que desarrolle los instrumentos y mecanismos necesarios que
potencien la coherencia que se está construyendo el SNU.

75. Implementación de un mecanismo coordinado de envío de reportes consolidados al


MDTF; ello conducirá a la homogeneización de la forma de presentación de la información,

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

facilitando su sistematización, y permitiendo tener una visión de conjunto del trabajo


realizado. Sin embargo, el formato de reporte financiero, que se realiza por cada Agencia y
no por proyecto, podría generar un cierto trade – off respecto al trabajo conjunto de las
Agencias. Por lo tanto, el encontrar mecanismos de reporte conjuntos como un incentivo
mayor para que el trabajo de las Agencias en esta nueva dinámica siga adelante es esencial
para permitir su consolidación y perpetuación más allá de fines de 2010.

76. En cuanto a la predictibilidad del flujo de fondos, si bien se ha logrado cierto nivel
para el período de implementación del piloto (2007 – 2010), la sostenibilidad de la misma
depende en gran medida del logro del objetivo de acordar con la comunidad de donantes
una nueva estrategia de cooperación para países como Uruguay. Este sigue siendo un
desafío que, como ya vimos, ha mostrado avances muy positivos que requieren de mayor
consolidación.

77. Respecto a los costos de transacción, el ahorro fundamental se logra a través de la


mayor coordinación entre las distintas entidades, como se mencionó más arriba. La
posibilidad de interactuar y de conocer más a fondo las actividades tanto de los distintos
organismos del Gobierno como del Sistema y de ambos entre sí, permite ahorrar tiempo y
un mejor uso de los recursos.

78. Incorporación de mecanismos de monitoreo y evaluación: desde el comienzo de la


experiencia piloto tuvieron lugar varias actividades de monitoreo de la misma. La primera
de ellas, en 2008, fue la realización de una misión de evaluabilidad, con el objetivo de
prever la existencia de indicadores que permitieran evaluar la experiencia20. Si bien se
consideró, por parte del piloto en Uruguay, que un año era un lapso de tiempo demasiado
breve como para observar resultados, las contribuciones de la misión en materia de
indicadores de resultados fueron valoradas.

Asimismo, en 2008, la auditoría que recibiera PNUD a comienzos de año también


dedicó parte de su estadía al análisis de las actividades relacionadas con la experiencia
piloto desde el punto de vista administrativo. La devolución recibida fue muy positiva, lo
que indica que se cuenta con las herramientas necesarias para la realización del trabajo,
cumpliendo con las normas y procedimientos esperados. El año 2008 pautó la recolección
de información para el posterior desarrollo de indicadores de seguimiento de todo el
proceso piloto. Se inició la valoración de indicadores a utilizar tanto en el UNDAF como en
el Programa Conjunto, en cuyo proceso las Agencias del sistema y el Gobierno han
participado y contribuido.

20
En este sentido, recuerda el Gobierno que, como lo establece el informe de UNEG, “La elaboración de un
sistema de seguimiento y evaluación es un ejercicio que requiere recursos. Deberían combinarse todos los
conocimientos y la pericia disponibles dentro de las agencias residentes y no residentes de las Naciones
Unidas a nivel nacional, regional y de la Sede. También se necesitan recursos financieros para poner en
marcha el sistema. Debe decidirse cómo se financiará el diseño del sistema y se deben asignar recursos
suficientes. Una vez determinado el costo de funcionamiento del sistema de seguimiento y evaluación, se
podrá asignar al presupuesto del Programa Conjunto”. Op. Cit., pág. 12-13.

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

Durante las misiones de Action 2 y en particular en los seminarios que tuvieron lugar,
se expuso el enfoque de Derechos Humanos a la programación y se añadió una dimensión
importante a la generación del sistema de monitoreo y evaluación. Representantes técnicos
del Gobierno y de las Agencias participaron en los seminarios, lo cual ha incrementado el
nivel de involucramiento y participación en el monitoreo y evaluación de los proyectos
conjuntos, el Programa Conjunto y la experiencia del piloto.

79. En cuanto a los logros en materia de desarrollo, dos claros ejemplos son los
detallados más arriba, referentes a la transversalización de indicadores de género y la
articulación a largo plazo de proyectos de cooperación. Otro ejemplo de contribución al
desarrollo es el referido al montaje de la estructura del Instituto Uruguayo de Cooperación,
que permitirá la coordinación de las políticas nacionales de Cooperación Internacional.
Esto constituye asimismo una contribución al desarrollo de capacidades.

En lo que va del desarrollo del proceso puede decirse que las expectativas han sido
superadas con creces: se logró el objetivo de ejecución fijado, al tiempo que se
consolidaron los equipos de trabajo y se logró la construcción de fuertes lazos de
confianza, tanto dentro de los asociados nacionales como en el Sistema y entre ambos.

Según el Gobierno, en términos generales la experiencia piloto puso de manifiesto los


recursos y capacidades disímiles con los que cuentan las distintas Agencias del SNU para
la coordinación y trabajo conjunto con el mismo. En algunos casos se ha percibido mayor
capacidad instalada de organismos del Estado uruguayo, lo que debe ser un aprendizaje a
la hora de valorar una nueva articulación entre Agencias del SNU y el país.

Manifiesta asimismo el Gobierno que, la heterogeneidad del cuerpo de proyectos del


Programa Conjunto supone a nivel del piloto una integralidad de los aspectos que trata,
fundamentalmente en materia de desarrollo económico y social. A este respecto, el
Gobierno se encuentra realizando una evaluación con los asociados nacionales en la
implementación para recoger sus impresiones de modo de tener una visión más completa
de los logros del piloto para el país. La principal ventaja es la generación de trabajo y
ejecución en red que dé consistencia a las políticas públicas de cooperación.El trabajo
interagencial ha permitido asimismo consensuar sobre resultados, impactos y criterios
compartidos que armonizan el trabajo del SNU y le dan mayor coherencia.

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

Parte III – Mirada hacia adelante: superar los desafíos

Algunos de los principales desafíos han sido detallados en los dos apartados
anteriores. Adicionalmente, pueden señalarse:

80. Existe un trade off entre los tiempos políticos/económicos y los tiempos burocráticos,
en el sentido de que las voluntades y los acuerdos que se logran a nivel de las Sedes no se
transmiten con la inmediatez deseada a las oficinas locales, o viceversa, acuerdos que se
logran a nivel local requieren autorizaciones que no siempre se consiguen en tiempo y
forma. Otro claro trade off está dado por la inclusividad que pretende tener el ejercicio con
el perfil que se le ha dado en la experiencia uruguaya y la posibilidad de poner en práctica
acciones de un modo rápido y eficaz. Por otra parte, la experiencia piloto debería poder
desarrollar actividades de modo eficiente y rápido. Este es un desafío persistente, que
probablemente permanezca durante el resto de la experiencia piloto. Una posible solución
radicaría en la construcción de mecanismos que otorgaran mayor autonomía a las
representaciones de las Agencias en el país respecto de sus sedes, o al menos contar con
una clara definición entre lo que debe consultarse necesariamente y lo que puede acordarse
en el UNCT de cada país.

81. Respecto a los proyectos, los procesos de aprobación y reportes son específicos por
Agencia, lo que dificulta la tarea de
reportar por un proyecto como un
todo, al tiempo que entra en
contradicción con la lógica conjunta
de los proyectos. Se estudiará la
eventual posibilidad de la
compilación de reportes por
producto, tratando de hacerlos
compatibles con los requerimientos
individuales de las Agencias.

82. Se señala la necesidad y


dependencia que varias Agencias
tienen con sus sedes, respecto a la La interagencialidad es la clave para mejorar el impacto de las
aprobación de proyectos acciones
conjuntos, presupuestos, servicios
comunes, etc. Esta dependencia conduce, eventualmente, al enlentecimiento de las
acciones.
83. Se entiende necesario proseguir el diálogo con el Gobierno a efectos de lograr la
exención, remisión o devolución del impuesto al valor agregado (IVA -de una tasa básica

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

del 22%-) en la adquisición de bienes y servicios por parte del Sistema, dando
cumplimiento cabal al espíritu de la Convención sobre Privilegios e Inmunidades de las
Naciones Unidas y a la Convención sobre Privilegios e Inmunidades de los Organismos
Especializados de las Naciones Unidas, más aún en el marco de la experiencia piloto que se
viene desarrollando y que supone el flujo de nuevos fondos en una lógica distinta de
cooperación. Tanto las Agencias del SNU como los donantes ven con suma preocupación
que una buena parte (18%) de los recursos destinados al desarrollo cubran finalmente el
pago de impuestos internos Se desea por tanto obtener un régimen general de exención,
remisión o devolución de este impuesto, aplicable a todos los organismos del SNU,
mediante un mecanismo sencillo y práctico, y que incluya tanto la adquisición de bienes
como el arrendamiento de servicios21. En este sentido, se calcula que un 18%
aproximadamente de los recursos movilizados por el SNU se destina al pago del IVA. Tan
solo en lo que atañe al Programa Conjunto 2007-2010, sobre un total de USD 95 millones
que se prevé ejecutar, se destinarían más de USD 17 millones al pago del IVA, lo que
constituye un menor flujo de recursos para la cooperación.

Es de importancia explicitar que la OPP, como contraparte nacional en materia de


cooperación internacional, sigue en este sentido los lineamientos generales establecidos por
el Ministerio de Economía y Finanzas, organismo competente en la materia. El Ministro de
Economía y Finanzas está considerando revisar su posición sobre este tema para que
Uruguay respete plenamente sus obligaciones internacionales.

84. Para el SNU en Uruguay, el pilar de liderazgo/gestión del cambio ha sido


políticamente uno de los más complejos. El ejercicio de gestión del cambio, si bien ha
producido los avances detallados más arriba, no contó con una planificación clara por parte
de la Sede. A pesar de que no se obtuvieron orientaciones ni mecanismos suficientes desde
la Sede, se ha avanzado de hecho y de todas formas en torno a este pilar, a través de la
creación de consensos al interior del Equipo de País y a la cristalización de un único
interlocutor en el relacionamiento con el Gobierno.

El Gobierno ha destacado la importancia y la necesidad de contar con un interlocutor


único, visualizado en el CR, al tiempo que manifiesta que debe reforzarse el rol de las
Agencias como asesoras técnicas, destacando el liderazgo del Gobierno en la ejecución de
los proyectos, siendo estos aspectos en los que se debe seguir trabajando.

21
Hasta el momento, solamente el PNUD ha obtenido en la práctica el reconocimiento de la prerrogativa
tributaria, en 2006, previéndose la devolución del IVA incluido en las operaciones efectuadas en plaza, a
través de certificados de crédito nominativos. Sin embargo el sistema instaurado no ha sido satisfactorio en
términos de efectividad, en tanto su diseño prevé una compleja tramitación periódica que agrega costos y
esfuerzos adicionales tanto para el PNUD como para el Estado. En tanto, en el acuerdo básico de cooperación
entre el Gobierno del Uruguay y UNICEF, se prevé en el artículo XI, 2, a, que dicho Fondo, sus haberes,
ingresos y otros bienes estarán “exentos de todo impuesto directo, impuesto al valor agregado, canon, tributo
o derecho…”, disposición que no ha sido reglamentada y llevada a la práctica.

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

85. En relación con el firewall, vinculado específicamente al seguimiento de la


implementación de los proyectos conjuntos, se ha logrado una excelente y clara
complementariedad de funciones entre el Coordinador Residente (apoyado por la OCR) y el
Director de País del PNUD (que se apoya en el PNUD quién actúa como Agente
Administrativo para la elaboración de informes financieros y narrativos, notificaciones,
etc.).

86. Si bien los pilares de “Un liderazgo” y “Un Marco Presupuestario” constituyeron
innovaciones en su concepción en el inicio de la Reforma, no se percibe una consistencia
en el apoyo y aliento brindado desde la Sede a este respecto conforme pasa el tiempo,
manifestado a través de sus documentos clave.

87. En la relación con los donantes es preciso insistir en la diferencia entre países como
Uruguay y otros países con menores niveles de desarrollo y características diversas. Sus
necesidades y posibilidades son diferentes, y requieren por tanto un tratamiento específico,
de gran relevancia cualitativa más que cuantitativa. Si bien se han logrado resultados muy
positivos en esta materia, como se adelantara en apartados anteriores, deben contemplarse
también a nivel de los indicadores para evaluar el proceso. Esto requiere un esfuerzo de
voluntad política que debería reflejarse en las discusiones a nivel de los foros
internacionales y un aumento en la capacidad de participación y opinión de los países.

88. El hecho de que el UNDAF y el Programa Conjunto no coincidan implica, en el


caso de Uruguay, que no se
tiene información completa
respecto a la movilización,
programación y actividades
de las Agencias a nivel
individual. Para lograr
mayores niveles de
información y coherencia
sería deseable que este
proceso proporcionara los
espacios necesarios para
construir los acuerdos que
posibilitaran el diseño de un
nuevo UNDAF 2011 - 2015
unificado siguiendo la Las múltiples potencialidades y riesgos de un país de ingreso medio
lógica del Programa
Conjunto. Si en el apartado anterior se hacía referencia a un cambio organizacional y al
aumento de la solidaridad entre las Agencias, sería deseable que la elaboración del próximo
UNDAF mantuviera estos criterios, en términos de mayor cooperación con otras Agencias.
A estos efectos, la revisión de medio término del UNDAF/Programa Conjunto constituirá
un punto de inflexión para marcar tanto los progresos del país hasta el momento como las

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

nuevas pautas bajo las cuales se realizará la contribución del Sistema hacia mayores grados
de desarrollo.

89. La necesidad de pasar a mayores niveles de ejecución nacional se hizo explícita en


distintas instancias. El Gobierno nacional está solicitando a las Agencias que utilicen en
mayor medida esta modalidad de trabajo. Esto constituye un punto de inflexión, ya que el
Gobierno comenzó a notar que los cooperantes involucran a las instituciones nacionales en
sus proyectos de distintas formas y en distinto grado, llegando a estar en contacto directo
con las Sedes de las Agencias. Hay una solicitud fuerte a favor de mayor cogestión, esta
presión político – administrativa se canalizó en una medida concreta: una modificación en
los ToRs del Fondo de Coherencia mediante la cual los mínimos alcanzados para poder
solicitar nuevos desembolsos deben ser por proyecto y no por Agencia. Administrar
adecuadamente la dosis de bilateralidad y de trabajo del Sistema en su conjunto con el
Gobierno no es una tarea sencilla y no recae exclusivamente en el Sistema, en tanto las
Agencias del Gobierno también tienen la iniciativa y la expectativa de mantener relaciones
bilaterales con las Agencias del Sistema.

Este punto da cuenta de que los conceptos de “prioridades para el desarrollo” y


“prioridades para la cooperación internacional” no son sinónimos sino complementarios. El
desafío radica, entonces, en la construcción de un programa nacional que articule las
distintas formas de cooperación de modo que complementen a dicho programa nacional. En
esta misma línea, un nuevo UNDAF, diseñado según los esquemas propuestos más arriba,
debería conducir a la configuración de un mapa de la cooperación existente y ser, al mismo
tiempo, una hoja de ruta.

90. Si bien es cierto que la experiencia piloto ha producido un aumento de la


información que el Gobierno tiene sobre los niveles de movilización de recursos del
Sistema, esta es aún parcial, siendo necesario trabajar en la construcción de estrategias
conjuntas a este respecto para el Sistema.

91. Si bien los insumos aportados por la visita de la misión de evaluabilidad del piloto
fueron recepcionados, se sostiene que aun era demasiado pronto para vislumbrar resultados.
De hecho, una de las apreciaciones de la misión refirió a la falta de claridad en la conexión
entre los distintos niveles del Programa Conjunto y su compleja arquitectura institucional,
las ganancias que produjo dicha arquitectura en materia de coordinación han sido
destacadas en diversas oportunidades a lo largo de este informe.

92. El monitoreo y evaluación de los proyectos conjuntos, el Programa Conjunto, y la


experiencia piloto necesitan de indicadores que representen la contribución del SNU a
Uruguay. Este desafío es importante notar dado que varios efectos y objetivos
identificados para los proyectos conjuntos, el Programa Conjunto, y la experiencia piloto
podrían considerarse muy amplios y fuera del abarque de los esfuerzos que se están
realizando. Por lo tanto, habría que llegar a un acuerdo consensuado en los indicadores

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

(cuantitativos y/o cualitativos) que adecuadamente expresen las actividades y logros


obtenidos.

93. En el contexto político y económico actual la búsqueda de estabilidad y


previsibilidad son valores compartidos por las Instituciones Financieras Internacionales de
dentro y fuera del SNU, habiéndose buscado mecanismos de incorporación de estas
instituciones en las distintas actividades realizadas entre 2007 y 2008. Así por ejemplo, en
el evento sobre seguridad alimentaria, realizado en noviembre de 2008, se contó con un
importante grado de participación y apoyo por parte del Banco Mundial, lo que demuestra
un compromiso en estrechar lazos con estas instituciones, en este caso propia del Sistema.

94. La decisión política del UNCT de no realizar una evaluación de capacidades ni un


mapeo organizacional de puestos y descripciones de tareas tuvo su origen en la
priorización del proceso de construcción de confianza dentro del Equipo de País. Esto se
realizó probablemente en desmedro de una mejor distribución de la carga de trabajo
adicional que implicó el desarrollo del piloto. Si bien este desafío implica lograr un cambio
organizacional más profundo, la herramienta del mapeo organizacional puede ser utilizada
para la planificación de futuras contrataciones y organización de eventual nuevo personal y
sus tareas de aquí en adelante.

95. En materia de unificación de prácticas existen dificultades de parte de los asociados


nacionales como de las
Agencias. Por ello es preciso
continuar trabajando en
materia de lógicas de
funcionamiento,
concretamente, cierres
contables, armonización de
calendarios, generación de
instructivos. Asimismo, es
necesario encontrar
mecanismos que garanticen
una mayor participación de las
Agencias asociadas a los
distintos proyectos.
Una comunicación personalizada difunde los principios y
96. Otro gran desafío se acciones concretas de las Naciones Unisas
plantea en la siguiente etapa
del desarrollo de la experiencia piloto: el monitoreo y evaluación de resultados, de los
proyectos y su impacto en el desarrollo y también a la interna del Sistema, en la detección
de “ahorros”. Si bien debe realizarse ajustes, los proyectos contemplaron, en su diseño, la
inclusión de indicadores que permitirán dar cuenta de sus resultados. El monitoreo y
evaluación para dar cuenta de “ahorros” o cambios a la interna del Sistema constituye,
probablemente, el desafío mayor. Entre los elementos que componen este desafío se

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

encuentra la necesidad de definir claramente qué implica la “reducción de los costos de


transacción” para poder diseñar indicadores acordes: ¿se trata exclusivamente de ahorros
monetarios? ¿Puede pensarse en indicadores de proceso? ¿Cómo dar cuenta de los cambios
cualitativos en la cooperación, que no necesariamente se reflejan en una reducción de
costos en el corto plazo?

Se señala por parte del Gobierno la necesidad de avanzar más con el SNU en el desafío
de construir mayores niveles de coherencia y articulación, tanto en las temáticas de los
proyectos, el alcance de los mismos en las regiones, así como en los instrumentos de
ejecución y monitoreo comunes a todos ellos.

97. En relación con las Sedes es necesario perseverar en la búsqueda de un mayor


respaldo y compromiso de manera de alcanzar mayores niveles de eficacia y eficiencia,
reasignando tareas y mejorando la calidad y cantidad de recursos humanos, en los casos que
corresponda, en apoyo a la ejecución de la experiencia piloto.

98. Más y más variada comunicación. El cambio se debe comunicar de manera más
variada e intensiva en la medida que la masa crítica de las acciones, productos y resultados
crece y se vuelve fácilmente demostrable. La importancia de los resultados del proceso
convive con una sobreoferta de información, es necesario continuar profundizando la línea
de productos comunicacionales atractivos e innovadores ya iniciada. Estos productos deben
seguir consolidando la presencia del Sistema como un referente para los grandes temas
nacionales y una herramienta útil y accesible para resolver diversas cuestiones que hacen al
desarrollo del país.

El Gobierno plantea como desafío adicional para 2009 la elaboración de una estrategia
de comunicación interna y externa del Programa Conjunto con el uso de nuevas
herramientas de comunicación y monitoreo online de los avances, se está diseñando una
página web propia del Programa Conjunto.

Se manifiesta asimismo la necesidad de realizar una campaña de difusión ciudadana


del conjunto de la experiencia piloto como manera de promover y organizar el monitoreo y
la evaluación, generar transparencia en la gestión y de hacer visibles los resultados que el
piloto está logrando con los distintos asociados nacionales en la implementación,
incluyendo a la sociedad civil. El Gobierno entiende que el rol de la OCR como
instrumental en su capacidad de transmitir al resto del Sistema las grandes líneas de acción
debe fortalecerse aun más.

99. Para el año 2009, uno de los grandes desafíos se relaciona con la puesta en marcha
del proyecto de la Casa de las Naciones Unidas. Este emprendimiento permitirá un mayor
aprovechamiento del contacto diario entre las distintas Agencias en términos del trabajo
conjunto, articulación de los distintos programas que las mismas llevan adelante, mayor
eficiencia y ahorro en diferentes áreas. La consecución exitosa de este objetivo habrá

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

implicado la superación de obstáculos tanto objetivos como subjetivos22 y constituirá un


gran logro de la experiencia “Unidos en la Acción”.

Otro objetivo central en 2009 será la visualización del Programa Conjunto y el


UNDAF como instrumentos “ordenadores” de la cooperación del Sistema de las Naciones
Unidas. El objetivo es transformar estos documentos en una verdadera “hoja de ruta” de la
cooperación internacional en Uruguay, que puedan ser compartidos tanto con el Gobierno
como con los donantes. A estos efectos, la revisión de medio término y los resultados de la
misma serán claves.

Asimismo, se continuará trabajando en los mecanismos de monitoreo y evaluación de


la experiencia que permitan generar una base para sistematizaciones futuras. Claro está que
una buena ejecución de los proyectos conjuntos y el eventual desarrollo de nuevos, en lo
que resta del período del piloto (hasta fines del 2010), es siempre un objetivo central de esta
experiencia, sobre todo por lo que sus resultados pueden significar en materia de buenas
prácticas que permitan el desarrollo de una cooperación cada vez más efectiva. A estos
efectos, el afianzamiento de las múltiples instancias interinstitucionales descriptas es
fundamental.

22
Si bien gran parte de las Agencias ha manifestado una posición afirmativa respecto a compartir un edificio,
existen algunas inercias u obstáculos administrativos, así como ciertos temores por parte del personal,
relativos a una eventual disminución de puestos de trabajo de miembros del personal. Por otro lado el mayor
desafío consiste en reunir los recursos para la construcción del edificio y su equipamiento.

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

Parte IV – Lecciones Aprendidas y Buenas Prácticas que puedan ser


adoptadas por otros países

100. En cuanto a la mayor coordinación a nivel programático, fue clave la creación


de los Comités de
Gestión de los
proyectos conjuntos.
Dos elementos son de
destacar: por un lado el
contacto frecuente entre
los oficiales de
programa de las
Agencias permitió
también compartir
información respecto a
prácticas
administrativas y de
programación.
Asimismo, la figura del
“coordinador/a” de los
Un nuevo paradigma de cooperación con resultados visibles para todos
proyectos sirvió de
canal de dudas o dificultades enfrentadas por las contrapartes nacionales. Del lado del
Gobierno, los Comités de Gestión constituyeron verdaderos canales de coordinación
interinstitucional, ya que permitieron a las diversas instituciones del Estado ponerse en
comunicación y compartir información que dio como resultado mayores posibilidades de
planificación conjunta. Un valor agregado de estos Comités es su composición, puesto que
son conformados por una diversidad de actores que los enriquece al tiempo que aumenta
su riqueza y complejidad. Asimismo, otro elemento clave fue el establecimiento de un
cronograma de reuniones de estos grupos de trabajo con una periodicidad mensual.

El Gobierno entiende que se requiere potenciar los Comités de Gestión de cada


proyecto como una herramienta clave en el proceso “Unidos en la Acción”. Se trata de un
espacio clave donde están representados el SNU y organismos públicos con la coordinación
de OPP y la OCR. Es una instancia privilegiada para compartir aprendizajes y articular
acciones que debemos potenciar.

101. En cuanto a la coordinación programática y de acción desde el Sistema, la


designación de “Agencias líderes” para llevar adelante la interlocución con el Gobierno en
cada proyecto conjunto y en la redacción de las notas conceptuales a ser sometidas al
Fondo para el logro de los ODM (MDG-F), así como para articular la experticia y
capacidad técnica del SNU asumiendo la responsabilidad por el desarrollo del

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

emprendimiento correspondiente, ha sido una buena práctica, que se ha institucionalizado


de hecho sin perjuicio de su carácter ad hoc, considerado por el Equipo de País en cada
caso.

102. Una lección aprendida vinculada a la necesidad de buscar un cambio de


paradigma para la cooperación, pasar de ser una cooperación organizada y provista a
partir de la oferta de los donantes hacia una cooperación suscitada, orientada y dirigida por
la demanda, una que responda a la demanda de los ex-beneficiarios que de objetos de
asistencia pasan a ser sujetos, actores y socios de cooperación. Este objetivo se ha visto
plasmado tanto en el diseño de los proyectos nuevos del Programa Conjunto con
participación de los ministerios de Gobierno, como en la creación del Fondo de
Coherencia.

103. El hecho de construir los nuevos proyectos del Programa Conjunto, financiados
a través del Fondo de Coherencia, constituye en sí mismo una buena práctica. Si bien se
podía haber optado por utilizar el Fondo para financiar brechas de financiamiento de
proyectos ya existentes, se pensó en que era importante aprovechar la oportunidad de
dicho financiamiento totalmente nuevo y adicional para innovar en el diseño interagencial
e interinstitucional de proyectos formulados de otra manera en función de este nuevo
enfoque. Esto permite tener un punto de comparación al analizar la experiencia de trabajo
conjunto en los proyectos ya existentes en el Programa Conjunto vis–a–vis el trabajo que
implican los nuevos proyectos y sus resultados. Para elaborar estos proyectos, la OPP
solicitó a los Ministerios que enviaran iniciativas de posibles proyectos, lo que contribuyó,
sin dudas, a aumentar el sentido de apropiación por parte del Gobierno.

El Gobierno reconoce que existen dificultades con algunos asociados nacionales en la


implementación, los que no siempre cuentan con las herramientas o recursos apropiados
para gestionar algunos de los componentes planificados.

En ese sentido el trabajo articulado con las unidades de coordinación ha sido clave en
cada proyecto para orientar y asesorar a cada asociado nacional en la ejecución de las
actividades planteadas.

Se destaca de parte del Gobierno el trabajo en equipo que realizan los coordinadores y
las coordinadoras junto con la Unidad de Gestión para armonizar criterios, protocolos y
modos de proceder con respecto a los proyectos conjuntos correspondientes. Asimismo se
destaca el trabajo en los temas transversales, los ejes estratégicos del Gobierno y el SNU y
la forma de monitorear el desarrollo del Programa Conjunto.

También se destaca por parte del Gobierno la herramienta del Comité de Gestión, que
funciona de forma muy útil para discutir y definir aspectos sustantivos de cada proyecto,
pero entendemos que su periodicidad debe ser bimensual para que tampoco se convierta
sólo en una formalidad sin contenido que hay que realizar.

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

Se manifiesta asimismo la necesidad de ajustar los planes de trabajo con cada asociado
nacional para adecuar los mismos a los contextos cambiantes y poder así ejecutar cada
actividad planteada de forma eficaz y eficiente.

El Gobierno señala como una dificultad el hecho de que en tanto el proceso de


formulación de los nuevos proyectos conjuntos comenzó en diferentes momentos y siguió
ritmos diferentes, la ejecución de los proyectos conjuntos haya comenzado en momentos
del tiempo diferentes.

104. El esfuerzo por unificar los sistemas administrativos de las Agencias es central,
puesto que la existencia de
diversos sistemas en
paralelo, que no se
comunican, conduce
inevitablemente a
ineficiencias. A este
respecto, la creación del
Grupo Interagencial de
Operaciones (OMT)
constituye una buena
práctica que permite
mejorar la coordinación
operacional. Permitió
acrecentar los vínculos entre
los oficiales de operaciones
Una nueva ciudadanía se abre paso
de las distintas Agencias.
Los funcionarios administrativos nucleados en este grupo son, en el caso de Uruguay, los
de más alta jerarquía y con más años de experiencia dentro del Sistema, es decir que
conocen muy bien sus herramientas y mecanismos y son, por lo tanto, los más idóneos
para crear mecanismos que permitan generar sinergias. Este grupo ha generado avances en
materia de compras y servicios conjuntos (lo que representa un ahorro a la interna del
Sistema), y también en relación con los proyectos conjuntos y los mecanismos
administrativos utilizados (lo que representa una ganancia para el Gobierno a mediano y
largo plazo).

105. La simplicidad de los mecanismos de desembolso adoptados, así como el trabajo


coordinado del Agente Administrativo con la OCR condujeron al logro de una tasa de
desembolso del 89%.

106. En materia de comunicación, para dar mayor visibilidad a los proyectos en las
siguientes etapas, se diseñó un manual de utilización de logos, que, si bien está aun a
estudio por parte de las Agencias, ha sido aceptado como idea para armonizar criterios.
Asimismo, se está estudiando la creación de una página web nacional para compartir

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

información, tanto entre las agencias de Gobierno como con el público en general, como
mecanismo que otorga transparencia al proceso.

107. El aumento en las instancias de comunicación constituye una buena práctica clave
para el buen desarrollo de este proceso ya que la comunicación habitualmente cumple el
papel de “dar sentido” de un proceso a los participantes del mismo y a enriquecer las
interacciones que ocurren en el mismo. La existencia de diversos canales de comunicación
(en particular, Newsletter, página web y publicaciones específicas, eventos, grupos de
trabajo) permitieron un mayor diálogo político tanto a nivel del Equipo de País, entre las
Agencias del Sistema, como entre el Gobierno y el Sistema. El objetivo del proyecto de
fortalecimiento de la sociedad civil recientemente aprobado consiste, precisamente, en
potenciar una mayor y mejor comunicación con esta.

108. La generación de eventos de amplia participación y repercusión mediática


constituye una práctica recomendable a ser repetida dados sus exitosos resultados.
Un ejemplo de lo anterior lo constituyó el concurso de murales “En la piel de nuestras
ciudades”, conmemorativa de los 60 años de la Declaración Universal de Derechos
Humanos, del que participaron unas 2.500 personas, además del público (4.000 personas)
que asistió el 10 de diciembre a la proclamación de los resultados del concurso. La
difusión masiva por prensa, radio, televisión, Internet, afiches, volantes y un libro que
plasma todo el proceso del concurso y las obras realizadas acercó al Sistema y sus
actividades a un vasto y variado público, sobre todo joven y creativo. Además de hacer
visible al Sistema, estos eventos ponen sobre el tapete la Reforma en curso y dan a los
diversos actores una señal de vitalidad, apertura y compromiso del mismo.

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

Parte V – Comentarios Finales

109. Creemos importante destacar en este punto:

a) La importancia de haber consolidado en este único documento los insumos tanto del
Gobierno como del Sistema, evitando la duplicación de las evaluaciones requeridas
y por lo tanto producidas el año pasado. En 2007, se requirieron comunicaciones
diferentes y fueron elaboradas por el Gobierno y el SNU.
b) La necesidad general de contar con directivas claras y estratégicas por parte de la
Sede en torno a los temas que correspondan -incluyendo la definición de los
ámbitos de iniciativa y autonomía a nivel local y la fuente legitimante de la misma-,
así como la existencia de plazos razonables para las solicitudes que se formulen
desde las Sedes respectivas.
c) La importancia de promover instancias de diálogo e intercambio entre los países
piloto a todo nivel, incluyendo diversas iniciativas de voluntariado.
d) El estudio de la necesaria institucionalización de la Oficina del Coordinador
Residente como una estructura autónoma y con un perfil marcadamente profesional
y técnico, articulador y programático, al servicio del Equipo de País y de las ANR y
en apoyo al Coordinador Residente, poseyendo a su vez un rol y una misión
específica más importante aún en países de desarrollo medio y estructuralmente
vulnerables. En efecto, en países como Uruguay, las distintas Agencias del Sistema
no estaban en condiciones de asumir los costos de asignar recursos humanos
técnicos a la OCR, esperando recibir apoyo de la misma para las diversas tareas que
deberían asumir en el proceso piloto. La OCR ha logrado cumplir en gran medida
con esa necesidad gracias a una movilización exitosa de recursos.
e) La necesidad de contar con tiempo para la visualización de resultados y para
sopesar el trabajo realizado, de modo de obtener lo mejor de la experiencia. De otra
forma se corre el riesgo de dejar pasar inadvertidos procesos clave. Concretamente,
la definición del momento más apropiado para realizar la evaluación del proceso
debería realizarse en conjunto con los países piloto, que son quienes tienen la
“medida más justa” de los tiempos y requerimientos de esta experiencia. Teniendo
en cuenta todo lo anterior, es que entendemos que la afirmación de UNEG23, en
tanto sostiene que “…puede suponerse con bastante seguridad que “Unidos en la
Acción” ha llevado a un aumento – y no a un descenso – de los costos” se sustenta
en elementos demasiado parciales para ser concluyente. Los resultados del piloto
“Unidos en la Acción” en Uruguay recién comienzan a visualizarse y son
impactantes. Respecto al impacto de la experiencia en materia de desarrollo, la
conclusión más relevante es que existe una necesidad de generar un cambio a nivel
de las formas de pensar la cooperación internacional con países como Uruguay.

23
Op. Cit., parr. 108, pág. 37.

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

Uruguay puede y debería, como un socio en el desarrollo, beneficiarse y proveer


cooperación a la vez. El SNU tiene efectivamente un rol a jugar en proporcionar
ayuda a los países para desarrollar este nuevo paradigma de cooperación.

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

Lista de Anexos

1. Niveles de ejecución de acuerdo a los desembolsos recibidos en el segundo semestre de 2008


Agencias Agencias Asociadas Desembolsos SII 2008
Proyecto Titulo * Ejecutoras Montos en Total Gastado Porcentaje
USD o
Comprometido
Proyecto A: Fortalecimiento institucional para el diseño ONUDI FAO, PNUD, 213.385 159.165 75%
de estrategias de desarrollo económico: inserción internacional y PNUMA, UNESCO,
política energética de largo plazo OMT
Proyecto B: Asistencia técnica para el diseño de políticas FAO, PNUMA, CEPAL, OIT, PNUD 270.988 234.394 86%
de promoción de la producción sustentable y el empleo ONUDI
Proyecto C: Desarrollo de instrumentos para el monitoreo PNUMA, FAO, OIM, OPS/OMS, 217.788 180.410 83%
ambiental y territorial UNESCO PNUD
Proyecto D: Diseño e implementación de proyectos piloto de FAO, OIT, CEPAL, FIDA, 468.553 314.299 67%
promoción del desarrollo en el territorio PNUD, OPS/OMS,
UNICEF ONUSIDA, PNUMA,
UNESCO, UNFPA,
UNIFEM
Proyecto E: Apoyo a las políticas de integración social y de FAO, PNUD OIT, OPS/OMS, 205.948 173.508 84%
seguridad alimentaria UNESCO, UNFPA,
UNIFEM
Proyecto F1: Apoyo al fortalecimiento de las políticas UNESCO, ONUSIDA, UNFPA y 101.463 88.514 87%
educativas UNICEF UNIFEM

Proyecto F2: Apoyo al fortalecimiento de las instituciones OIT, UNFPA, ONUDD, OPS/OMS, 660.672 214.107 32%
públicas del área social UNOPS ONUSIDA, PNUD,
UNIFEM
Proyecto G: Apoyo a las políticas públicas para la reducción UNFPA, CEPAL, FAO, OIT, 368.294 309.813 84%
de las inequidades de género y generaciones UNIFEM OIM, ONUSIDA,
OPS/OMS, PNUD,
UNICEF, UNESCO
Proyecto H: Apoyo a los procesos de modernización de la OIM, PNUD UNFPA, UNIFEM, 511.888 431.787 84%
gestión pública en el marco de la democratización del Estado y UNICEF
la promoción de los derechos de los ciudadanos

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Proyecto I: Apoyo a los procesos de descentralización y PNUD, FAO, OIT/Cinterfor, 304.555 289.102 95%
promoción de la participación ciudadana en el marco de la UNESCO OIM, OPS/OMS,
reforma del Estado ONUSIDA, UNFPA,
UNIFEM
Total 3.323.534 2.395.099 72%
* Proyecto J – Fortalecimiento de las capacidades de las organizaciones de la sociedad civil en Uruguay – fue aprobado en Diciembre de 2008 y
comenzara a implementarse en 2009.

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Stocktaking "Unidos en la Acción” en Uruguay 2008-2009

2. Estado de financiamiento de los proyectos financiados a través del Fondo de Coherencia

12
Millions

2010
USD Millones

Desembolsos a
Brecha de
10 3. financiamien 1. cubrir
(14%) 8. Gastos
to
(33%) 2009 Programados
Desembolsos a
USD

8 2 cubrir
(19%)

2009
Desembolsos
6 10. Donaciones cubiertos
(7%)
7. recibidas
6.
(67%)* Desembolsado
por agencia
4

2 89% 2. 2008 Gastado o


comprometido
Desembolsado (73% en 2008)

0 Proyectos Aprobados Donaciones Desembolsos Gastos


(2007-2010) y
Brecha de Financiamiento

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