PROBLEMATIZACIÓN

En el año 2018 en la República peruana se destapó una serie de sucesos que no eran más que

la continuación de antecedentes ocurridos desde el año 2017, inició durante el mandato del

expresidente Pedro Pablo Kuczynski y se consolidaron durante el gobierno de Martín

Viscarra.

Los múltiples casos de corrupción en el gobierno y la ingobernabilidad fueron factores para

que el Poder Ejecutivo designara una comisión especializada para la realización de un

insospechado intento de reformar las bases democráticas del país. Mediante un documento

emitido el año pasado por el Poder Ejecutivo, la nación entera se enteró de las intenciones de

este para con nuestro país, la Reforma Política.

Según dicho documento, elaborado por la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política

(CANRP, 2018), se puede conocer lo siguiente en su introducción. Primero, que es deber del

Estado promover el desarrollo conjunto de la nación y velar por la soberanía nacional, su

seguridad y su integridad las cuales se fundamentan en la justicia y en su desarrollo integral.

Segundo, que habiéndose iniciado la reforma de justicia en el país era imperativo que también

se hicieran distintas pero contundentes reformas para consolidar la participación ciudadana

y para una representación más legítima propia de un Estado democrático. Tercero, que resulta

imperativo crear una comisión consultiva integrada por líderes y profesionales reconocidos

por una labor ética y legítima para la defensa de la democracia y las instituciones, que no

representen intereses de ningún sector y estén completamente comprometidos con fortalecer

las instituciones, la democracia y nuestro Estado de Derecho. Y por último, que las

comisiones consultivas se conforman por especialistas designados por Resolución Suprema

y que el cargo de miembro de la Comisión Consultiva es ad honorem y no están habilitados

para desempeñar ninguna función pública.

Dicho esto en el mencionado documento se resalta la creación de la Comisión Consultiva,

mediante el artículo 1: la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política que tiene como

único objetivo: proponer las normas orientadas para la reforma política. Dicha comisión está

integrada por cinco profesionales especialistas y no tendrá un período de duración mayor a

dos meses desde su instalación.

Luego de la culminación de dicho documento por parte del Poder Ejecutivo, este llegó a

manos del Poder Legislativo para su aprobación y seguida implementación y aplicación.

Hubo cierta incertidumbre en torno al ámbito que abarcaba dicho documento, pero la

situación estuvo un poco más tensa luego de conocerse que el congreso había modificado en

buena parte dichas reformas. Esto era algo que si bien el Poder Ejecutivo se temía, lo que se

quería en realidad era que no se trastocara los principios fundamentales que dicha reforma

proponía; es decir, que se esperaba que se modifique superficialmente, pero no

esencialmente.

En el documento que fue presentado por la CANRP se presentaron doce proyectos de reforma

de los cuales ocho de ellos eran de naturaleza legal, mientras que con los cuatro restantes se

buscaba una modificación parcial de la Constitución Política.

En la actualidad, la política peruana es juzgada de incompetente e ilegítima en todo el país,

tanto el Poder Legislativo, el Ejecutivo y el Poder Judicial, sufrieron una deslegitimación en

los últimos años, lo cual se ahondó más, luego de los destapes de corrupción que se hicieron

y que involucraba a estos tres Poderes.

El congreso como Poder Legislativo es una de las organizaciones que más deslegitimación

ha sufrido con todo esto, los escándalos de corrupción han conllevado a que se convierta en

el organismo menos apoyado por la población peruana. Según una de encuesta de Ipsos

realizada en abril de este año la corrupción representa el principal problema del país para el

49% de peruanos, superada solo por la delincuencia con un 52% (Torres, 2019). Si bien es

una lástima que nuestro congreso como representante de la pluralidad de la nación entera y

de las diversas ideologías, se encuentre en esta situación, esta tendencia no ocurre

recientemente si no que es parte de un proceso que se ha ido gestando desde el siglo pasado.

Según López (2018): El Congreso de la República es una institución que ha tenido la más

baja desaprobación en las dos últimas décadas; luego de la caída de Alberto Fujimori en el

año 2000 y con el posterior retorno a la democracia, estaba en manos del Congreso la

responsabilidad de consolidar y devolver la democracia al pueblo y para ello se necesitaba

grupos comprometidos con proyectos bajo sus hombros para que en cuanto lleguen al poder

los apliquen y conviertan en políticas públicas.

En el contexto anterior, antes de la llegada de Fujimori al poder, el país contaba con partidos

políticos con ideologías y con proyectos políticos desarrollados, los partidos los conformaban

militantes y miembros comprometidos que desarrollaban sus campañas proselitistas con una

proyección a futuro, pero una década después hubo una tendencia hacia la improvisación y

la baja calidad en materia legislativa de los futuros candidatos, se desarrollaron partidos sin

estrategias y legitimidad, y esto a su vez generó la creación de un sinnúmero de partidos al

interior del país como consecuencia de una aparente “democratización” (CANRP, 2018), lo

contrario ocurre en países más desarrollados donde la tendencia siempre ha sido la pugna por

el poder de poco más de dos partidos.

Retornando al contexto actual, es inevitable notar que el congreso de la República es uno de

los Poderes del Estado que más estanca el desarrollo del país, esto tiene su génesis en su

precario desarrollo como ya se mencionó, pero que ya no solo eso es preocupante, sino

también los grupos mayoritarios en él. El principal factor es el voto que tienen los

congresistas. El grupo político Fuerza Popular es uno de los más influyentes en él, ya que

tiene la mayoría en sus manos, poseen 53 curules, esto evidencia un gran poder de decisión

en las asambleas, desde un punto de vista más formal el poder de voto de este grupo le permite

básicamente el control político (López, 2018). Así tomando en cuenta este aspecto en el

actual Proyecto de Reforma Política por parte del Ejecutivo se han propuesto mecanismos de

contrapesos tanto para el desarrollo interno del congreso mismo y para el desarrollo en

conjunto del Ejecutivo con el Legislativo.

Con estas falencias ya evidenciadas y tomadas en cuenta es que en una de las secciones de

los proyectos de reforma se plantea la inmunidad parlamentaria como mecanismo de

corrupción por parte de muchos congresistas, lo cual se espera subsanar con los actuales

proyectos de reforma.

PROYECTO DE LEY

La Reforma Política atendiendo a la necesidad de los cambios legales y constitucionales de

la nación en su conjunto, contempla dentro de sus funciones el modificar total o parcialmente

la constitución. El proyecto en el que se va a ahondar en este estudio es en el de la

modificación del artículo 93 de la Constitución Política del Perú, aquella que atañe a la

reforma de la prerrogativa de la inmunidad parlamentaria, llamada también por muchos:

“privilegio personal”, denominada así porque muchos la utilizan para la realización de fines

personales, en lugar de darle el uso para lo cual fue creada.

El Proyecto de ley elaborado por la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política se

aprobó por el poder ejecutivo en un inicio y luego fue derivado al congreso. Este proyecto

tiene carácter de urgencia y se contempla en el octavo proyecto de Ley, el cual tiene como

título: Proyecto de Ley de Reforma Constitucional que modifica el artículo 93 de la

Constitución.

La inmunidad parlamentaria como menciona el documento (CANRP, 2018) es una

prerrogativa de la que dispone nuestro congreso para defenderse de los ataques,

arbitrariedades o intereses particulares de cualquier otro Poder del Estado o de la sociedad

civil, esta prerrogativa contempla que los congresistas como funcionarios del Parlamento no

pueden ser procesados por el Poder Judicial, tampoco pueden ser detenidos mientras estén

en el ejercicio de sus funciones.

Actualmente para que un congresista pueda ser procesado o arrestado por algún acto

delictivo, primero se necesita el levantamiento de la inmunidad parlamentaria, lo cual

consiste en la privación de esta facultad a un congresista por parte del congreso o de una

Comisión Permanente; el único requisito que necesita el congreso es saber si esta imputación

o pedido de levantamiento tiene un trasfondo político; es decir, que si el congreso o la

Comisión Permanente concluye que existe un pedido de levantamiento de inmunidad con

razones meramente políticas está obligada a denegar dicha solicitud, caso contrario la

calificará de procedente.
Según la CANRP (2018): Si bien esta prerrogativa tiene como función principalmente

proteger a nuestros congresistas de otros poderes para un correcto y eficiente

desenvolvimiento del Congreso, esta prerrogativa ha sido utilizada muchas veces como

mecanismo de protección frente a crímenes cometidos por algunos congresistas; esto es , es

utilizada ya no para lo que fue creada, sino como un privilegio personal del cual disponen

para encubrir sus propios ilícitos, por esta razón la inmunidad parlamentaria, más que

contribuir a un mejor desarrollo del país, solo ha generado la deslegitimación de nuestro

congreso. A su vez, en la práctica la realidad también nos muestra que la mayoría de los

pedidos de levantamiento de dicha prerrogativa son denegados por parte del congreso. En el

documento de este Proyecto de Ley se menciona -solo como ejemplo de la ineficacia actual

de esta prerrogativa- que durante el período transcurrido desde 1996 hasta el año 2006, el

Poder Judicial derivó al Poder Legislativo 111 pedidos de levantamiento de inmunidad de

los cuales solo el 4% de ellos fueron autorizados. En cuanto al período que debe transcurrir

desde que el Legislativo recibe una solicitud de levantamiento de inmunidad hasta su

pronunciamiento, este no debe pasarse de las 24 horas, sin embargo, existen casos en los

cuales se pasan años en tomar en cuenta dicha solicitud, atentando así al derecho de una

Tutela Procesal efectiva (CANRP, 2018), el cual es un derecho que tiene como propósito

garantizar una igualdad óptima a todos los ciudadanos mediante un eficiente acceso a las

diversas jurisdicciones de nuestro sistema de justicia.

EL ARTÍCLUO 93 DE NUESTRA ACTUAL CONSTITUCIÓN Y EL PROYECTO

QUE SE PLANTEA DESDE EL EJECUTIVO

En el artículo 93 de nuestra actual Constitución Política se contempla lo siguiente:

 “Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni
a interpelación.
No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones
y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones.
No pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o de la
Comisión Permanente, desde que son elegidos hasta un mes después de haber cesado
en sus funciones, excepto por delito flagrante, caso en el cual son puestos a
disposición del Congreso o de la Comisión Permanente dentro de las veinticuatro
horas, a fin de que se autorice o no la privación de la libertad y el enjuiciamiento”.

Según Villaran en su “Constitución Política Comentada”, este artículo surge porque “la

irresponsabilidad de los representantes por sus opiniones y sus votos es condición necesaria

para la libre acción del poder legislativo. Si el representante tuviera delante de sí, una

acusación criminal, con motivo de sus ideas y del sentido de su voto, su esfera de acción sería

muy estrecha, e incompatible con la misión de que está encargado (2016, p. 315). Igualmente

Latorre (2008, p. 2) agrega “la inmunidad parlamentaria consiste en que los parlamentarios

no pueden ser detenidos ni procesados sin la autorización del congreso (…) lo único que

implica la inmunidad es la exigencia de un requisito adicional cual es la previa autorización

y por tanto el levantamiento de esa inmunidad para que puedan ser procesados en el fuero

común”. La CANRP en su análisis de este artículo de la constitución concluye para los dos

últimos párrafos: “El segundo párrafo está referido a la inviolabilidad por los votos y

opiniones que emiten los congresistas en el ejercicio de sus funciones. Se trata de garantizar

la libertad de expresión durante el debate parlamentario. El tercer párrafo está referido a la

inmunidad. De la citada disposición normativa, se desprenden tanto la inmunidad de proceso

como la de arresto. La inmunidad de proceso consiste en que el beneficiario de esta

prerrogativa no podrá ser procesado por el Poder Judicial, mientras que la inmunidad de

arresto consiste en que no podrá ser detenido, salvo que el Congreso así lo autorice” (2018,
p. 5). En cuanto a los mecanismos para la detención de cualquier congresista en este artículo

solo se menciona que pueden ser bajo los siguientes motivos: primero mediante flagrancia;

esto es, que el autor del delito debe ser sorprendido cometiendo el acto delictivo; y segundo

mediante un permiso del mismo Congreso para que el Poder Judicial arreste o procese al

congresista autor de un crimen y se lo someta al sistema de justicia como cualquier

ciudadano.

El siguiente cuadro muestra el texto actual que está plasmado en nuestra Constitución Política

y el Proyecto de Ley elaborado por la CANRP.

TEXTO VIGENTE PROYECTO DE LEY

Los congresistas representan a la Nación.
No están sujetos a mandato imperativo ni a
interpelación.
No son responsables ante autoridad ni
órgano jurisdiccional alguno por las
opiniones y votos que emiten en el ejercicio
de sus funciones.
No pueden ser procesados ni presos sin
previa autorización del Congreso o de la
Comisión Permanente, desde que son
elegidos hasta un mes después de haber
cesado en sus funciones, excepto por delito
flagrante, caso en el cual son puestos a
disposición del Congreso o de la Comisión
Permanente dentro de las veinticuatro horas,
a fin de que se autorice o no la privación de
la libertad y el enjuiciamiento
Los congresistas representan a la Nación.
No están sujetos a mandato imperativo ni a
interpelación.
No son responsables ante autoridad ni
órgano jurisdiccional alguno por las
opiniones y votos que emiten en el ejercicio
de sus funciones.
No pueden ser procesados ni detenidos
sin previa autorización de la Corte
Suprema de Justicia, salvo el caso de
delito flagrante, desde que son elegidos
hasta un mes después de haber cesado en sus
funciones. El pronunciamiento debe darse
dentro del plazo improrrogable de 30 días
hábiles de recibido dicho pedido. En caso de
ser detenido por delito flagrante, el
congresista será puesto inmediatamente a
disposición del Fiscal de la Nación.
No se requiere pronunciamiento previo de la
Corte Suprema por hechos anteriores a la
elección.
Los procesos penales contra congresistas
son de competencia exclusiva de la Corte
Suprema de Justicia.
Corresponde al Pleno del Congreso, con el
voto de los dos tercios del número legal de
sus miembros, suspender o no al congresista
mientras dure el proceso iniciado en su
 contra cuando se trate de delitos dolosos con
pena mayor a cuatro años.

El proyecto planteado por la CANRP tiene a simple vista pequeñas, pero esenciales reformas.

Este Proyecto de Ley no plantea la eliminación absoluta de esta prerrogativa como muchos

pensaban, lo que hace es modificarla para darle un carácter más legítimo y eficiente. El

Proyecto de Ley mantiene esta prerrogativa como un mecanismo de defensa de nuestros

congresistas en el ámbito penal; establece que la Corte Suprema se encargará de evaluar las

denuncias contra congresistas por delitos comunes, en cuanto se compruebe que no hay un

trasfondo político, la misma Corte Suprema se encargará de procesarlos, esta medida surge

en realidad para que el levantamiento de inmunidad no sea motivo de negociaciones políticas

dentro del Congreso; en caso el congresista incurra en delito flagrante este será sometido al

Fiscal de la Nación; el plazo que se establece para el pronunciamiento del Congreso es de 30

días hábiles; aclara que los congresistas no disponen de ninguna prerrogativa para ser

procesados o detenidos por delitos cometidos antes de que resultaran electos; y por último,

se establece que si durante el proceso de investigación, la Corte Suprema concluye que está

tratando con un delito de función, remitirá el expediente al Fiscal de la Nación para que

conforme a sus atribuciones evalúe formular una denuncia constitucional ante el Congreso

en un plazo estipulado de cinco días. (CANRP, 2018).

Los principales beneficios que la CANRP plantea que traerá consigo la modificación de este

artículo en nuestra Constitución es principalmente la mejora en la legitimidad de nuestro

Congreso, los pedidos de levantamiento de inmunidad ya no serán más un medio de

negociación por parte de las bancadas que lo conforman, además de la mejora en la Tutela

Procesal Efectiva, ya que cualquier ciudadano podrá demandar a un congresista cuando lo

determine necesario, y este se someterá al Poder Judicial como lo hace el resto de ciudadanos;

la inmunidad parlamentaria ya no será más un privilegio de defensa personal para unos pocos;

ni mucho menos volverá a ser vista como un mecanismo o medio para obtener impunidad.