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CURSO 2014/2015

GESTIÓN PÚBLICA
3º Curso de Grado de CJJAAPP
Elaboración
- Erg01
- Cuquita
- Java222
- Davidleoncio
- Prodrigue518
- Joseluis76
- Eduardyn
- Pedro356
- Nurita2
- Lavezzi
- Evita1313
- Delidoly
- Seyna
- Con la aportación de Xicu
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Tema 1
El sector público español en cifras
La actividad económica y su medición

La economía es la ciencia social que se encarga de estudiar el modo en que los hombres y
la sociedad eligen y deciden qué bienes económicos producir, cómo producirlos y para quién
producirlos con la finalidad de satisfacer sus necesidades económicas presentes y futuras.
De esta definición son varias las cuestiones que deben resaltarse:
a) Necesidades económicas. El hombre siente infinidad de necesidades, las

cuales son satisfechas a través de bienes. Un bien se puede definir como
todo aquello, material o inmaterial (cuando es inmaterial, se le denomina
servicio) que sirve para satisfacer una necesidad humana. Ni todos estos
bienes son económicos, ni todas las necesidades humanas son económicas.
Únicamente se podrá considerar un bien económico cuando sea escaso.
b) Escasez. El problema de que sea escaso es la necesidad de la elección en la

economía.
La economía utiliza normalmente el término agentes económicos para determinar quien

toma las decisiones en economía. Se distinguen cuatro agentes económicos:
a) Las familias (también llamadas economías domésticas u hogares)
b) Las empresas
c) El sector público
d) El sector exterior
La toma de decisiones económicas básicamente se podrá llevar a cabo de una manera

descentralizada o centralizada:
a) Descentralizada. El mercado dará respuesta al qué, para quién y cómo

producirlo. El mercado es un conjunto de mecanismos por el cual el los
compradores y vendedores de un bien o servicio entran en contacto y
acuerdan el precio y la cantidad que desean intercambiar del mismo.
b) Centralizada. Será la autoridad (Estado o sector público de la economía)

quién tome las decisiones al margen del mercado.

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La actividad económica través del modelo del flujo circular de la renta

Un modelo económico es una simplificación y abstracción de la realidad económica, se
escogen los elementos más representativos de ésta y se excluyen los que se consideran
menos relevantes.
En el modelo del flujo circular de la renta se establecen tres niveles:
a) Uno simple. En el que se considera que únicamente interviene; la economía

doméstica y las empresas. No interviene el Estado y todas las decisiones
económicas son adoptadas por el mercado. A este modelo se le denomina
cerrado.
b) Algo más complejo. En el que interviene, además de los hogares y las

empresas, el sector público. En este modelo convivirán las decisiones
económicas del mercado con las de la autoridad. A este modelo se le
denomina mixto.
c) El más complejo y más próximo a la realidad. A parte delos hogares, las

empresas y el sector público interviene el sector exterior. A este modelo se le
denomina abierto.
¿Cómo se toman las decisiones económicas y qué papel juega cada uno de ellos?
a) Economías domésticas, hogares participarán en la economía en doble faceta:

al ser los propietarios de los factores de producción (tierra, trabajo y capital)
participan en producción final de bienes y servicios y mediante la venta y
alquiler de esos factores (tierra, trabajo, capital) adquieren y consumen los
bienes y servicios de las empresas.
b) Empresas serán las encargadas de la actividad de producción de un bien o

servicio en principio no apto para el consumo directo, llegue a serlo
(satisfacción de una necesidad económica directa). Siendo producción de
bienes los siguientes casos:
I. Transformación: un bien en otro. Trigo en harina.
II. Conjunto de bienes se combinan entre sí para dar lugar a otro: leche,
azúcar, helado de fresa…batido de fresa.
III. Sin transformar ni combinar se consigue q un bien en su situación

inicial- pescado- se acerque al consumidor- del mar a la lonja y por fin
a la mesa del consumidor.
Esta unión de la actividad económica desarrollada por estos dos agentes económicos
(economías domésticas o familias y empresas) es el sector privado de la economía.
Sector público tiene su razón de ser en los llamados “fallos del mercado” (concepto que se
utiliza para decir que el mercado por sí mismo no consigue los hombres y la sociedad
puedan satisfacer adecuadamente sus necesidades económicas, eficiente y justa).
Cuatro categorías de fallos de mercado:

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a) Problemas relacionados con asignación de recursos económicos y

distribución de la renta. Si las personas reciben sus rentas (para así comprar
bienes y servicios para satisfacer necesidades económicas) como
contraprestación al uso que se ha hecho en la actividad económica de los
factores productivos de los que son titulares, de no ser equitativa esa
distribución de renta, se producirán desigualdades en muchos casos
extremos, por lo que el sector público, intervendrá para realizar una
distribución más justa y evitar esas desigualdades.
b) Problemas relacionados con la competencia real de los mercados de bienes y

servicios. Aquí se producen esos “fallos” cuando el mercado funciona como

competencia perfecta (ningún agente de los 4 puede imponer condiciones en
el mercado), ejemplo paradigmático y extremo de dicha imperfección son los
monopolios empresariales donde una empresa puede imponer sus
condiciones en el mercado, sobretodo en sectores estratégicos, por lo que se
justifica la intervención del sector público.
c) Existencia de bienes públicos. Los cuales se caracterizan en su estado más

puro por dos elementos: porque la demanda no rige el principio de exclusión-
nadie pude ser excluido de su consumo- y su consumo no es rival, en nada
afecta o resta al consumo, ej. defensa nacional. El sector público
considerando que dichos bienes deben ser suministrados a la sociedad
intervendrá para conseguir esa finalidad.
d) La existencia de externalidades que no son asumidas por el mercado a

través de sus precios y que afectan a terceras personas distintas de las que
están interviniendo directamente como agentes. Ej. Externalidad negativa
contaminación del río realizada por una empresa q no se hace cargo de su
descontaminación y afecta a todas las personas q viven en la ribera. Ej.
Externalidad positiva vacunación de un colectivo, ya que hay varios
beneficiarios- los que se vacunan y aquellos que conviven con éstos. El
sector público intervendrá para paliar las externalidades negativas.
El sector público interviene en la economía de muy diferentes formas, específicamente de

estas tres formas:
a) Estableciendo marco legal Ej. reconocerá los derechos de propiedad privada

o estableciendo una normativa para defender la libre competencia.
b) Detraerá recursos del resto de la economía. Su forma más habitual es

establecer impuestos cuyo fin será financiar el gasto público.
c) Inyección de recursos al resto de economía, Esto constituye gasto público

conjunto de bienes y servicio transferencias monetarias que realiza el sector
público al resto de economía.
Sector exterior agente económico con una visión territorial económica para dar juego a este
agente, es necesario pensar que la economía se encuentra limitada por fronteras y que
dicho agente no se encuentra dentro de las fronteras de esa economía.

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El modelo del flujo circular de la renta acción e interacción de estos cuatro agentes,
producen un flujo y contra-flujos que permiten explicar el funcionamiento en su conjunto
siempre que esté caracterizada por estos tres elementos:
a) Intercambios privados de los factores productivos así como de los bienes y

servicios se lleven a cabo a cambio de dinero, economía monetaria.
b) Que dichos intercambios privados sean realizados a través del mercado.
c) Que los propietarios de los factores de producción sean familias o economías

domésticas.
El funcionamiento de una economía se puede representar a través del siguiente gráfico:
Agregados e indicadores macroeconómicos

Para poder realizar comparaciones y conocer el grado de cumplimiento es necesario
cuantificar un conjunto de variables económicas llamadas macromagnitudes, las tres
variables económicas de las que habrá que partir son: la producción, la renta y el gasto
dichas variables estarán referidas a la economía nacional del país. Atendiendo al modelo del
flujo circular de la renta donde los agentes económicos de un lado:
a) Demandan factores, bienes y servicios.
b) Y de otro los ofertaban.
Estas variables cuando se refieren al conjunto de la economía reciben el adjetivo de

agregadas.
Para cuantificar una realidad económica es necesario distinguir entre:

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a) Flujos reales, entre factores, de bienes y servicios.
b) Flujos financieros, cuyo principal elemento es el dinero.
Para realizar una cuantificación de las variables básicas (producción, renta y gasto) es
necesario distinguir dos instrumentos:
a) De un conjunto de fuentes estadísticas de base.
b) Criterios homogéneos de contabilización, como la Contabilidad Nacional.
Se adapta en la Europa comunitaria para establecer un sistema Europeo de Cuentas

Nacionales y Regionales (SEC) es el que viene utilizándose en España. En el caso español

son realizadas por el INE mientras para el conjunto de Europa es (EUROSTAT).
El sistema SEC analiza la actividad económica nacional con un doble enfoque:
a) El Institucional, estudia el comportamiento de los agentes económicos.
b) El Funcional, estudia el proceso de producción y los equilibrios entre la oferta

y la demanda. Y analiza por ramas la actividad del qué y el cómo se produce.
El producto Nacional (PN)

El PN se puede definir como el valor total de todos los bienes y servicios finales, producidos
por aquellos factores nacionales que tienen una misma nacionalidad en un año.
Hay que tener en cuenta lo siguiente:
a) Los únicos bienes que se valoran son los bienes finales, no los intermedios ya
que se contabilizarían dos veces.
b) Solo se tendrán en cuenta los bienes y servicios que han sido producidos por
factores que tienen la misma nacionalidad a efectos económicos.
c) Solamente se considerarán aquellos bienes que hayan pasado por el

mercado, quedan excluidos actividades ilegales y economía sumergida.
d) Tampoco se incluirán bienes que ya existían.
Atendiendo a los precios, la valoración puede realizarse de dos formas:
a) A precios corrientes, precios que tengan los bienes en el momento de la

valoración.
b) A precios constantes, precios que tendrán los bienes tomando un año como
base y eliminando los llamados efectos inflacionistas.
Atendiendo a la actuación del sector público la valoración se puede realizar de otras dos
formas:
a) A precios de mercado (a.p.m.). Cuando la valoración se hace tomando los

precios finales incluyendo impuestos indirectos y subvenciones.

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b) Al coste de los factores (a.c.f.). cuando la valoración no tiene en cuenta la

actuación del sector público.
PN (a.p.m.) – (Ti + Sb) = PN (a.c.d.)

Atendiendo a términos brutos o netos.
Diferencia entre Inversión Bruta y la Inversión Neta es DEPRECIACIÓN del capital.
IB – D =IN
IB=Inversion Bruta
D=Depreciación.
IN=Inversión Neta
El uso del tiempo que conforman el capital o el simple paso del tiempo que él mismo se vaya
depreciando (pierda valor) bien por uso o por obsolescencia tecnológica, ante este hecho se
constituirán fondos de amortización: fin es compensar la pérdida de valor de tal forma que el
capital se mantenga inalterado.
PNB – D = PNN
PNB = PNN + D
PNB: Producto nacional bruto
D.: Depreciación.
PNN: Producto Nacional Neto
El Producto Interior Bruto (PIB)

Sin haber eliminado la Depreciación (recuerde: PNB-D) es la macro magnitud más usada
para medir actividad productiva de las economías y más adecuado para conocer la realidad
económica de un país.
Diferencia entre PIB y PNB.- El PIB no tiene como criterio fundamental la nacionalidad
económica de los factores productivos sino que la producción sea llevada a cabo en
territorio nacional, en el interior de las fronteras con independencia de si dicha producción la
realiza un extranjero o un nacional.
Equivalencias:
PIB = PNB + RRE - RRN

RRE: Producción en territorio nacional por los extranjeros.
RRN: Producido por los nacionales en el extranjero.
Puede ser valorada a precios de mercado (a.p.m) y a coste de los factores (a.c.f.).
También se puede distinguir entre Producto Interior Neto (P.I.N) y (P.I.B.) según se incluya
o no, la DEPRECIACIÓN.
PIB - D =PIN
Aunque el PIB es la macro magnitud más usada para medir el bienestar de la producción no
es bien índice para medir dicho bienestar ya que quedan fuera aspectos cualitativos, ej:

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1. Ejemplo: Se aumenta el ocio de los trabajadores ya q se incrementa la productividad

del trabajo (trabajando una hora menos cada semana se consigue producir la misma
cantidad de bienes y servicios y el valor del PIB de esa economía no se ha
modificado, sin embargo, se incrementa el bienestar de los trabajadores ya q ahora
dispondrán de UNA hora más de ocio a la semana.
2. Ejemplo: esa producción anterior aumenta la producción del país y como
consecuencia aumenta la producción del PIB, pero también aumentan los efectos
contaminantes y es cierto q ha aumentado el PIB, pero ese bienestar de los
ciudadanos está disminuido como consecuencia de los efectos contaminantes.
Recuerda: Aumento del nivel de crecimiento de vida de las personas se identifica con
crecimiento del PIB de esa economía.
La Renta Nacional (RN)

Es la renta total que perciben los factores productivos de un país por participar en el proceso
de producción.
La Renta Nacional (RN) será equivalente al Producto Nacional Bruto a precios de mercado
(PNB) (a.p.m.) una vez que a éste se le haya sumado las subvenciones a la producción (Sb)
y restado tanto los impuestos indirectos (Ti) como la depreciación del capital (D).
RN = PNB (a.p.m.) – Ti + Sb – D
Esto es lo mismo que decir que:
RN = PNN (a.c.f.)
¿Toda la renta nacional llega a los propietarios de los factores de producción? No, ya que
una parte irá al sector público y otra se quedará en las empresas como beneficio.
La Renta Nacional Disponible (RND)

Dicha macro magnitud será el resultado de estar a la Renta Nacional los impuestos directos
(TDK) y los beneficios no distribuidos de las empresas (Bnd) y de sumarle los subsidios o
transferencias a las familias (tr).
RND = RN – TDK – Bnd + Tr

Tanto la Renta Nacional como la Renta Nacional Disponible, será necesario relacionarlas
con el número de habitantes, en ambos casos se hablará de Renta Nacional y Disponible,
per cápita.
El Gasto Nacional (GN) o Demanda Agregada (DA)

Es posible valorar la actividad de una economía desde la perspectiva del Gasto. Cuál es el
destino de los ingresos de los agentes económicos:
• Consumo (C): gasto realizado por las familias en bienes y servicios.
• Inversión (I): gasto de las empresas en capital y capital fijo.
• Gasto público (GP): compra de bienes y servicios que realiza el sector público más
las transferencias (pago sin contraprestación, jubilaciones, desempleo)

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• Importaciones (M): compra de bienes y servicios por los agentes económicos a

economías extranjeras.
• Exportaciones (X): compra de bienes y servicios nacionales por agentes

económicos extranjeros.
GN = C + I + GP + X – M = DA
El sector público como agente económico

La presencia del sector público en la economía se justifica por la existencia de los
denominados fallos del mercado.
El sector público interviene básicamente en la economía a través de tres instrumentos:
1. Estableciendo el marco legal por el cuál este se regulará.

2. Realizando gasto público, bien a través del suministro de bienes y servicios, bien
mediante subvenciones o transferencias.
3. Implantando y recaudando los ingresos públicos, tributos e impuestos y demás
cargas, los cuales servirán para financiar el mencionado gasto público.
El estudio del sector público como agente económico de una realidad concreta suele
delimitarse a través de tres criterios que frecuentemente deben ser aplicados
simultáneamente: Económicos, jurídicos y contables.
1. Criterio económico: hay elementos o aspectos que están claramente en el ámbito
de público o de lo privado, aunque no siempre es así y se deberá completarse con
los otros dos criterios.
2. Criterio jurídico: este criterio se concreta a través de aspectos relacionados con la
regulación, con el régimen presupuestario, financiero o tesorería.
3. Criterio contable: Con la finalidad de poder comparar internacionalmente las
diferentes realidades económicas, los organismos internacionales han desarrollado
sistemas contables internacionales. Hay que citar a dos: El Sistema de Cuentas de
las Naciones Unidas (SNA) y el Sistema de Cuentas Europeo (SEC) este último es
que tenemos en España. Las instituciones que conforman el sector público en
sentido amplio son:
- Empresas públicas con personalidad jurídica (financiera o no financiera.
- Empresas públicas sin personalidad jurídica.
- Administraciones públicas (AGE, CCAA, EELL, Seguridad Social y Organismos
Autónomos) o sector público restringido.
La medición del tamaño del sector público

Las fuentes estadísticas que se utilizan para determinar el tamaño del sector público en
España son básicamente dos: El Sistema de Cuentas Europeo (SEC) y los presupuestos de
las diferentes Administraciones Públicas.
Los índices o indicadores económicos más utilizados se suelen agrupar atendiendo el

elemento que quieren medir, evaluar o comparar. En este sentido es posible distinguir los
siguientes cuatro grupos de índices: los ingresos públicos, gasto público, necesidad de
financiación del sector público y los que miran la inversión o al empleo público.

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Índices relacionados con los ingresos públicos

- Ingresos corrientes recaudados por las Administraciones Públicas/PIB
En este índice se incluyen los impuestos directos e indirectos y otros tributos,

cotizaciones sociales, ingresos derivados de la propiedad y transferencias
corrientes. Se excluyen los ingresos extraordinarios (deuda pública) y los
ingresos derivados del capital. Dicho índice se realiza en términos porcentuales.
- Presión fiscal
(Impuestos Directos + Impuestos Indirectos + Resto de Tributos + Cotizaciones a

la Seguridad Social / PIB) X 100
(Impuestos Directos + Impuestos Indirectos + Cotizaciones a las SS / PIB) X 100
(Impuestos Directos + Impuestos Indirectos / PIB) X 100
- Esfuerzo fiscal
También índice de Frank busca relativizar la presión fiscal de una economía en

relación a su PIB per cápita.
(Presión fiscal / PIB per cápita) X 100
- Carga fiscal
Permite conocer los ingresos de un individuo o un grupo de contribuyentes.
((Tributos – Valor de los bienes y servicios suministrados por el sector público) /

(RN – el importe del mínimo de subsistencia)) X 100
La determinación de este índice es muy compleja.
Índices relacionados con el gasto público

Gasto Público con respecto al PIB
- (Gasto Total / PIB ) X 100
Analiza la proporción de PIB que gestiona el Sector Público.
- (Gasto no financiero / PIB ) X 100
Sólo se tiene en cuenta el gasto en la adquisición de bienes y servicios, la

realización de inversiones, los gastos de personal y transferencias corrientes
o de capital.
- (Valor Añadido Bruto del Sector Público / PIB) X 100
Permite conocer la aportación del sector público al PIB.
- (Gasto Social / Gasto Total) X 100
Que parte del gasto total pertenece a gasto social.

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- (Incremento del Gasto Total / Gasto Total: Incremento del PIB / PIB
Este índice permitirá conocer la elasticidad del gasto público.
Índices relacionados con el nivel de endeudamiento del sector público

La situación financiera del sector público vendrá determinada por el saldo entre los ingresos
y los gastos públicos, dicho valor informará sobre la capacidad o necesidad de financiación
del sector público, podrá presentar tres situaciones:
a) Cuando los ingresos son iguales a los gastos

El saldo es 0 se está en equilibrio, los ingresos públicos serán suficientes para

financiar los gastos públicos de esa economía.
b) Cuando los ingresos sean superiores a los gastos
Hay superávit en las cuentas públicas.
c) Cuando los gastos sean de mayor cuantía que los ingresos
Hay déficit, los ingresos no son suficientes para financiar la totalidad de los
gastos, por lo tanto habrá que financiar el déficit de varias formas, una de
ellas la emisión de la deuda pública.
Entre los índices que miden la necesidad de financiación del sector público se encuentran:
- (Capacidad (+) o Necesidad (-) de financiación / PIB) X 100
Mide el déficit o superávit en relación al PIB.
- (Deuda Pública / PIB) X 100
Este índice puede medirse de dos formas según se tenga en cuenta la deuda
pública bruta (totalidad de los pasivos financieros) o la deuda neta (diferencia
entre los pasivos y activos financieros del sector público.
Índices relacionados con el nivel de inversión y de empleo público

- (Inversión pública / Inversión total) X 100
Este índice permite conocer cuál es el nivel del sector público como motor de
economía.
- (Empleo público / Empleo total) X 100
- (Empleo generado por el sector público / Empleos creados en la economía) X 100
Estos dos últimos índices permiten saber el porcentaje de empleo que ocupa el
sector público en la economía, así como qué porcentaje de los empleos creados en
ella son del sector público.
Los Presupuestos Generales del Estado Español: Políticas y Cifras

Entiendo que este apartado estará actualizado en el nuevo manual con los datos del
presupuesto aprobado para el 2014.

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Tema 2
Concepto y evolución de gestión pública

1. La gestión pública en tiempos de crisis

2. Rasgos de la gestión pública
3. El gerencialismo clásico
4. La necesidad de reformar la gestión pública
5. La nueva gestión pública
6. Crisis económica y crisis de la gestión pública: la gestión pública del futuro
7. Nuevo contexto, nuevos retos…
1. La gestión pública en tiempos de crisis. La presencia del sector público en la vida de los
ciudadanos ha experimentado un gran auge, y todo, como consecuencia de la ampliación de
las tareas que se le han venido encomendando y también gracias al ritmo expansivo de las
necesidades de la población. Cabe recordar que Wagner señaló que la complejidad de las
sociedades, asociada a su nivel de desarrollo, es una de las razones que explica la
demanda de más bienes de carácter público, por lo tanto, una mayor presencia del Estado
para dar satisfacción a la misma. Un mayor protagonismo en el ámbito productivo o de
garantía de suministro y también en el diseño del marco normativo.
Un recorrido histórico del protagonismo del sector público en la vida de los ciudadanos
denota que éstos no siempre han estado tan ligados y dependientes de la acción del Estado.
De hecho, las actividades públicas han cambiado, pasando de ser garantistas a ser
prestacionalistas.
El papel del sector público en la vida de los ciudadanos ha propiciado el tradicional debate
entre liberales e intervencionistas pendiente de resolver: el “dejar hacer al mercado” o el
postulado intervencionista de presencia pública en la economía justificada por los llamados
fallos de mercado.
Postulados de la Hacienda clásica:
è Protagonismo de los agentes privados.

è Mantener a ultranza el equilibrio presupuestario.
è Presencia pública residual que da cobertura a necesidades como administración de
justicia, la garantía de la defensa y la provisión de bienes públicos.
Postulados intervencionistas:
è El sector público no sólo regula la actividad privada, sino que interviene activamente
y compite por la captación de los recursos.

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è El sector público, además de administrar, debe gestionar y, en calidad de gestor,

debe ser sometido al control y al análisis de la eficiencia según los parámetros que
se aplica al sector privado.
En la actualidad disponemos de una organización compleja con:
 funciones de regulación, intervención y negociación

 un único modelo organizativo: el racional-legal
 y una única lógica de funcionamiento interno: el Derecho Administrativo
En un marco caracterizado por la internacionalización de las relaciones y los intercambios y

por la crisis económica y de algunas instituciones, gestionar es algo más que administrar:
Administrar: «gobernar o regir, seguir instrucciones».
Gestionar: «hacer diligencias para la consecución de un asunto», esto es, conseguir

resultados. Gestionar comporta una adecuación entre medios y fines, una selección de fines
y una búsqueda de recursos necesarios para la consecución de estos fines.
La Administración Pública es responsable de administrar y gestionar, esto significa, llevar a

cabo un conjunto de decisiones dirigidas a la obtención de recursos y a la motivación y
coordinación de las personas necesarias para lograr metas; lo que nos lleva a hablar de
gerencia pública, que comporta la incorporación al sector público de las técnicas y métodos
propios del sector privado con el fin de mejorar los procedimientos administrativos.
Las funciones generales de la gestión, según Allison son:
- La estrategia
Precisa del establecimiento de los objetivos y las prioridades que se plantea la
organización, así como los planes operativos para poder conseguirlos.
- La gestión de los elementos internos

Para llevarlos a cabo hay que tener en cuenta la estructura, los procedimientos para
realizar las actividades de la organización y el destino de los diferentes recursos
humanos, con el fin de optimizarlos, así como la articulación de mecanismos que
permitan controlar la actuación.
- La gestión de los elementos externos

Aquí se exige el trato y la comunicación fluida con otras organizaciones, así como la
prensa y los ciudadanos.
2. Rasgos de la gestión pública:
Ø La capacidad para proporcionar seguridad a los administrados de forma continuada y

regular, de modo que el suministro de servicios públicos no se vea afectado por los
cambios políticos.
Ø La neutralidad en su actuación para no intervenir en las decisiones de los individuos,
en coherencia con la idea de Estado mínimo de los clásicos.
Ø Una gestión estable y rutinaria favorecida por la escasa complejidad y la gran
estabilidad del entorno.

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Ø El asentamiento en su actuación en el modelo de Max Weber, un modelo basado en:
 la división de competencias, reglado y sometido a normas procedimentales

estrictas.
 en el que prima el respeto del principio de legalidad
 y en manos de un personal funcionarial que se incardinaba en una estructura
fuertemente jerarquizada.
Este modelo ha sido superado por la necesidad de hacer frente a algunas de sus
debilidades: su falta de adaptabilidad, su impersonalidad y su segmentación competencial,
que determinaba un grave grado de fragmentación e inoperatividad.
3. El gerencialismo clásico.
La gestión pública clásica ha sido sucedida por el gerencialismo clásico, que se sustenta
en el modelo burocrático. Este paradigma de la gestión pública surge en los años 40 (+
tarde en España).
Principios del gerencialismo clásico

- Separación del ámbito de la decisión (político) del ámbito de la gestión (acción).
- Los órganos de la Administración son los responsables de ejecutar la voluntad del
legislador con fidelidad.
- El principio de autoridad constituye el único medio para determinar y controlar el
grado de esfuerzo y las responsabilidades asumidas en el seno de la organización.
- El postulado de unidad de mando rige a la Administración Pública.
- El logro del propio interés guía a los hombres a adoptar decisiones que les lleva a
ordenar sus preferencias y plantear alternativas.
- Las motivaciones son de índole económica. Por ello la mejor forma de motivar al
empleado público es recurrir a elementos de naturaleza retributiva.
- Siempre hay un mejor camino para hacer las cosas. Interesa el cómo, no el porqué.
- No hay conflictos de intereses irresolubles dentro de la organización. Puede reinar la
armonía (siempre deseable y practicable).
- Las relaciones humanas aunque importantes, deben ser adaptativas a las
constricciones organizativas y paternalistas. La organización es «el gran padre».
Ventajas del gerencialismo clásico

- incentivar el análisis de los costes de los servicios
- desarrollar técnicas de gestión
- tecnificar la prestación del servicio mediante formularios
- proteger al ciudadano de la arbitrariedad estatal.
Desventajas del gerencialismo clásico

- gestión pública mala e ineficiente
- pretendía trasladar a lo público lo que funcionaba bien en el campo privado

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- aparición o extensión de un sector para público integrado por empresas públicas y

organismos autónomos
4. Necesidad de reformar la gestión pública.
El modelo gerencial de la gestión pública carece de la suficiente flexibilidad para adaptarse

con rapidez a los cambios que impone una sociedad dinámica y activa. Ni la seguridad del
procedimiento, ni el principio de autoridad de mando aseguran la eficiencia en todo
momento.
No se puede afirmar que los incentivos económicos sean lo más adecuado para asegurar
que las decisiones de los trabajadores públicos sean siempre perfectas, ni que la
transposición estricta de lo válido de la esfera privada al ámbito público garantizan en éste
la eficiencia y adecuación.
El entorno complejo, cambiante y globalizado en el que se desenvuelve la acción pública

plantea nuevos retos al Estado ya que no se justifica por sus fines sino por los bienes y
servicios que proporciona. Un entorno donde los administrados son clientes y no meros
ciudadanos, el sector público debe asumir un papel activo y un protagonismo creciente ante
nuevos problemas y donde la legitimidad del Estado ha cambiado.
Se demanda una gestión pública que eficaz, eficiente, participativa y transparente que
precisa para su desempeño de una actividad administrativa con fines regulatorios, pero
también con iniciativa autónoma para garantizar a los ciudadanos la provisión de bienes y
servicios de calidad.
La expansión del gasto público se ve cuestionada por los hechos; cada vez es más difícil
sostener un Estado de Bienestar mayor, es necesario reasignar responsabilidades entre la
esfera privada en el ámbito público y revisar la racionalidad del modelo en vigor.
El contexto de la crisis actual ha hecho aflorar las debilidades del modelo del bienestar
mostrando los puntos críticos del sistema denunciados con anterioridad. El sector público
debe liderar las reformas necesarias con sensatez y acordes con la nueva realidad
La nueva realidad:
- una población con esperanza de vida más elevada pero con carreras de cotización
más breves y discontinuas
- un público objetivo más numeroso por la ampliación subjetiva de cobertura
- un catálogo de servicios más amplio con costes disparados:
- por su comportamiento inercial
- por el impacto de los salarios del personal,
- por la incorporación de tratamientos más sofisticados o del uso de tecnologías
más desarrolladas y complejas.
A esta realidad se une la necesidad de prestar una atención pública prioritaria para
mantener el poder adquisitivo de los ciudadanos, logrando que la demanda no se retraiga e

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incluso, que modifique la distribución de la renta mediante el empleo de políticas

redistributivas a través del sistema tributario y con una acción decidida en el gasto público.
Potenciarse la visión de los ciudadanos de que nada es gratis y mucho menos lo público.
La justificación de la presencia pública en la economía se revitaliza y se cuestiona; es

necesario rediseñar el reparto de responsabilidades en el suministro del bienestar (Estado,
ciudadano y sociedad civil). Por ello se plantea la necesidad de someter al sector público a
reglas de eficiencia y rentabilidad que optimicen el empleo de los recursos públicos, cada
vez más insuficientes y difíciles de conseguir, sin olvidar la repercusión de lo público en la
cohesión política y social.
Con la globalización los ciudadanos lo son del mundo, las fronteras son porosas, la
autonomía de decisión de los países mermada por su pertenencia a Organismos
Internacionales y la soberanía del pueblo está siendo sustituida por la soberanía de las
grandes corporaciones económicas.
El gerencialismo se revela como práctica insuficiente para garantizar de forma eficiente todo
lo que se demanda de la acción pública. La necesidad de reformar la gestión pública da
origen a la idea de que es imprescindible plantearse una nueva gestión pública.
5. La nueva gestión pública.
Desde los años 80 vivimos en un contexto social que exige un cambio en los paradigmas de
la gestión pública. Son las ideas de la nueva gestión pública las que emergen con fuerza. La
nueva gestión pública se erige como alternativa tanto a la gestión tradicional como al
gerencialismo clásico.
La nueva gestión pública es una propuesta un tanto ecléctica que mezcla reglas e
instrumentos procedentes del sector privado (fundamentalmente la Public Choice) y el
gerencialismo, y que trata de aplicar en el ámbito público, reconociendo de forma expresa su
especificidad. La necesidad de conciliar las aparentes discrepancias entre los postulados de
ambos hace imprescindible analizar las implicaciones, que es lo que se propone en lo
teórico la nueva gestión pública.
PRINCIPALES PROPUESTAS DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
è Descentralización y especialización.
Disgregación del sector público. Política de privatizaciones y contracting out. Lo
importante no es producir directamente los bienes y servicios, sino garantizar su
provisión.
è Desregular amplios sectores de la actividad

Para mejorar el empleo de recursos y la eficiencia de la actividad pública:
- introducir las reglas de la competencia

- organizar la provisión a través de concursos competitivos
- liberalizar los mercados de manera que las organizaciones compitan por
recursos y clientes
è Se impone el empleo de jerarquías aplanadas frente a la organización piramidal

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- La proximidad de la acción del gobierno al ciudadanos comporta un

conocimiento rápido y veraz con menos deficiencias organizativas derivadas
de la macro dimensión.
- Se reducen los retardos de diagnóstico de necesidades, la solución y la
puesta en marcha de las políticas.
- Se agiliza el flujo de la información. Se reducen “ruidos” internos y la
comunicación se articula de forma reticular.
- Clara asignación de responsabilidades.
è Fin de la burocratización y del monolitismo de la gestión pública convencional

Creación de las agencias (unidades operativas) de reducido tamaño con
organización autónoma que no se vinculan a las estructuras centrales mediante el
sistema de confianza y de responsabilidad política, sino por vínculos contractuales
bajo los criterios de racionalidad económica.
è Desmantelamiento de la estructura estatutaria

La estructura clásica impide la competencia, reviste de rigidez a la Administración
Pública, con mínima aceptación del cambio, escasa motivación laboral y exceso de
solidaridad corporativa.
La nueva estructura implica una mayor movilidad del personal público que permite
optimizar los recursos humanos. Se introducen mecanismos de recompensa según
el mérito valorando de forma individualizada a los trabajadores. Los cambios en la
gestión de recursos humanos se orientan al logro de la mejor adecuación entre el
trabajador y el puesto de trabajo al poder despedir a aquel personal que no cumple
sus tareas.
è Toda la acción de gobierno tiene una clara orientación al cliente

La actividad pública se dirige al resultado, al control del output, y los procedimientos
de evaluación tienen como elemento nuclear la satisfacción del cliente. El cliente
ejerce su control sobre la unidad administrativa que le suministra bienes y servicios y
su actitud frente a la ella repercute en la captación de financiación. El cliente cobra
protagonismo y reclama un papel activo en todo el proceso.
è La nueva gestión pública incorpora las técnicas de evaluación como norma

Se incorporan las técnicas para facilitar -mediante la elaboración de indicadores
adecuados- el conocimiento de hasta qué punto se han alcanzado los objetivos
propuestos, con el fin de orientar la acción pública hacia la obtención eficiente del
máximo bienestar colectivo.
è Las propuestas anteriores van asociadas a cambios en la cultura organizativa y en la

cultura de los empleados públicos.
El quehacer de la Administración debe orientarse al logro de la calidad que pasa por
rediseñar la estructura de la Administración Pública
◆ articulando diferentes unidades dentro de la misma

l las que tienen funciones de control y garantía

16
l las que prestan servicios en el interior de la propia Administración
l las que dirigen su actividad prestacional a proveer servicios a los

ciudadanos.
◆ exigiendo cambios en el modo de concebir el proceso de trabajo interno en
cada unidad
◆ incorporando nuevas técnicas y conocimientos orientados a incrementar la
eficiencia de la Administración Pública.
Según la OCDE, la nueva gestión pública incorpora cambios
1. que se ORIENTAN a:
- mejorar los recursos humanos
- impulsar la participación de los trabajadores en el proceso de toma de
decisiones
- relajar los controles sobre el funcionamiento, pero estableciendo
objetivos para guiarlo
- usar la tecnología de la información
- servir a los clientes
- considerar que los clientes deben pagar por los servicios recibidos
- privatizar
- desregular los monopolios
2. que COMPORTAN:
- La desagregación de muchas tareas posibilita su externalización
(contracting out).
- El fomento de la competencia entre los propios entes públicos y entre
éstos y empresas privadas y organizaciones no lucrativas que
concurren a la oferta de un determinado servicio público (tendering).
- La descentralización de la provisión, el acercamiento de la
Administración Pública al ciudadano que ya es, más que usuario,
cliente, es decir, puede elegir entre proveedores alternativos.
- La modificación de las técnicas presupuestarias con el fin de conseguir
dotar de mayor transparencia a la gestión de los recursos públicos y
de aumentar la eficiencia de los fondos de la Administración Pública.
Análisis comparativo de la Administración Tradicional y de la Nueva Gestión Pública
Administración Tradicional Nueva gestión pública

17
- Administrar: Llevar a cabo las instrucciones de - Gestionar: Llevar a cabo un conjunto de

los políticos. decisiones dirigidas a la obtención de recursos
y a la motivación y coordinación de las
personas necesarias para lograr metas
- Los políticos son los responsables de la (objetivos) tanto individuales, como colectivos.
estrategia.
- Preocupación por el largo plazo.

- Considera los objetivos a corto plazo como los
propios de la organización.
- Relaciones entre la organización y el entorno
exterior.
- Se puede perder la perspectiva de los
objetivos a largo plazo.
- Son las propias agencias las que desarrollan

objetivos y prioridades.
- Se centra en cómo lo hace, el procedimiento,
que está altamente reglamentado.
- Involucración de los funcionarios en los
asuntos estratégicos.
- Los administradores públicos organizan el
departamento, el empleo de recursos
humanos y su formación y promoción. - Preocupación por el resultado: ¿Qué hace?
- Rigen los principios de anonimato y - Mayor protagonismo del usuario/cliente.

neutralidad.
- Mayor flexibilidad en la gestión de los recursos

- Estrecha relación entre los burócratas y los humanos.
políticos construida sobre una base técnica.
- Externalización de servicios y tareas.

- Asimetría en la información.
- Incorporación de criterios de competencia

(provisión mediante concursos competitivos –
tendering-).
- Se reconoce la necesidad de control directo de

los ciudadanos sobre los gestores.
- Pérdida del anonimato de los servidores

públicos.
- Mayor libertad de los funcionarios públicos

para expresarse.
- La relación entre el político y el gerente es

más fluida: los funcionarios trabajan
conjuntamente con los políticos en un proceso
interactivo llamado «gestión».
La nueva gestión pública es un nuevo paradigma que se centra en el output de la actividad

pública, incardinando a ello todas las demás medidas y actuaciones, que requiere el
despliegue de una estrategia en virtud de la cual la organización determina sus objetivos,
elabora programas para encauzar sus acciones adecuadamente de cara al logro de los
mismos, articula una estructura y un presupuesto basados en dichos programas y prevé un

18
conjunto de mecanismos orientados a medir el funcionamiento de la organización y a

evaluar la consecución de los objetivos.
6. Crisis económica y crisis de la gestión pública:
La gestión pública del futuro. El actual contexto económico de crisis pone de manifiesto
la debilidad del sector privado y la incapacidad de los individuos para anticiparse a las
necesidades derivadas de la incertidumbre y de una evolución adversa de la economía.
Los ciudadanos se han acostumbrado a que el Estado cubra su falta de previsión y les
asegure el mantenimiento de un nivel de vida que poco o nada tiene que ver con su
situación real actual, que les ha expulsado del mercado de trabajo y les impide obtener
los recursos necesarios, incluso para cubrir sus necesidades más básicas.
Límites de la dimensión y el alcance del quehacer público del Estado:
- leyes del mercado

- su capacidad de obtener los recursos suficientes.
Con la crisis los ingresos públicos disminuyen y la necesidad de endeudamiento aumenta.
Es necesario el estudio de las prioridades de acción del gobierno para destinar a las mismas
los recursos necesarios y ser conscientes de la necesidad de elegir correctamente el empleo
de los recursos cada vez más escasos y difíciles de conseguir teniendo en cuenta que la
acción pública no está exenta de costes.
Las reformas en torno a la organización y el funcionamiento de la Administración Pública

deben analizarse desde la perspectiva de su sostenibilidad. La fragmentación de tareas
puede acarrear una excesiva especialización perdiendo capacidad para afrontar problemas
y políticas complejos y perdiendo parte del control, ya que se conduce a la creación de
pequeños órganos dedicados a gestionar un asunto único.
La dificultad para ejercer el control puede redundar en una capacidad menor para exigir
responsabilidad y considerar los intereses colectivos, que nadie está dispuesto a asumir en
particular. La existencia de múltiples pequeños órganos especializados puede derivar en
cierta descoordinación. Por todo ello, es necesario compatibilizar descentralización y
autonomía con control y satisfacción de las necesidades colectivas y atribución de
responsabilidades y resulta difícil hablar de un único modelo de gestión pública eficiente.
Se propone una «nueva lógica» basada en prioridades diferentes, cuyos elementos

esenciales son:
 la capacidad de innovar el producto, la técnica y la relación con el cliente

 la inversión de la relación cantidad-calidad
 el protagonismo de los recursos humanos
Reformas de organización de la administración pública

1. Las agencias

19
- las estructuras excesivamente grandes pueden incurrir en elevadas

deseconomías de escala.
- la agencia es una unidad operativa menor de dimensiones abarcables,
especializada en determinadas actividades y revestida de cierta autonomía.
- la agencia puede percibir de forma ágil las necesidades del usuario-cliente.
En España se debe conciliar la idea de disgregación con la necesidad de mantener

mecanismos de control operativos para evitar la dispersión, la duplicidad de tareas y
la ausencia de instrumentos de atribución de responsabilidades.
Las agencias necesitan fórmulas para aumentar su responsabilidad que informen a

los ciudadanos de las instituciones en términos de calidad.
Algunas de estas fórmulas son
- contratos de rendimiento entre Estado e instituciones descentralizadas

- las cartas de servicio
Las agencias también necesitan coherencia en el seno de la acción pública.
2. Mejorar el sistema de incentivos

El sistema retributivo debe prever:
- estímulos económicos con el fin de motivar al personal e incentivarlo para

perseguir y lograr niveles de rendimiento más elevados.
- introducir cambios en los inputs administrativos para reestructurar el personal
y que pueda ser valorado individualmente con el fin de mejorar el sistema de
incentivos.
3. Los recursos humanos

Las estrategias del mundo privado pueden aportar importantes elementos sobre:
- la articulación y el diseño de las carreras

- la movilidad
- la formación y la gestión del rendimiento
Con el fin de pasar de forma progresiva y no traumática desde una orientación de

carrera basada en puestos de trabajo vitalicios y de promoción según criterios de
antigüedad, a otra basada en el rendimiento, la movilidad y las posibilidades de
cambiar un puesto por otro más interesante. Hay que impulsar la participación de los
trabajadores en la adopción de decisiones.
En el nivel más alto, el servicio público ha de cultivar el arte de dirigir y las

competencias en gestión de personal deben ser convertidas en piedra angular de
una nueva cultura profesional.
4. Los objetivos

20
Hay que implantar una visión comercial y competitiva favoreciendo el empleo de

mecanismos de mercado para aumentar la productividad y la receptividad a las
demandas de los usuarios de la gestión pública.
Lograr los objetivos:
- presupone la determinación y concreción de los mismo

- exige la formulación de programas
- exige la estructuración de la propia organización y de su presupuesto en
función de los objetivos
- exige la implantación de mecanismos para controlar el funcionamiento de

la organización
- la elaboración de indicadores para medir la consecución de objetivos
5. Orientar la gestión pública hacia la privatización

Cuando la gestión privada sea más eficiente ya que lo relevante no es quién produce
qué, sino a qué coste y en qué condiciones tiene derecho el ciudadano a lo
producido.
Fórmulas:
- Contracting out
Producción privada y provisión pública.
- Tendering
Concursos competitivos
6. Relaciones Administración Pública, políticos y ciudadanos

Crear vínculos que refuercen la fluidez de las comunicaciones y se consiga que los
funcionarios públicos trabajen de forma interactiva con los políticos y que los
ciudadanos puedan ejercer un control más directo sobre los gestores al tiempo que
la Administración Pública se vuelva más sensible a sus demandas.
7. La revolución tecnológica
Pone en tela de juicio la capacidad de la organización burocrática para asumir sus
costes.
8. La organización jerárquica
Nuevo modelo de organización jerárquica:
- que asuma como objetivo la prestación competitiva de bienes y servicios

- que introduzca elementos de estímulo que incentiven el esfuerzo individual de
los funcionarios
- que dote a los funcionarios de mayor grado de autonomía
- que contribuya a la construcción de una cultura profesional proclive a la
evaluación como técnica de control del quehacer de la Administración
Pública.

21
7. Nuevo contexto, nuevos retos…
Nuevo contexto:
è el desarrollo del mercado mundial

è la impresión de que los resultados del sector público son inferiores a los del privado
è la limitación del crecimiento futuro del sector público por los déficit presupuestarios
è la importancia de la deuda pública
è la menor esperanza de que el sector público sea capaz de resolver los problemas
económicos y sociales por medios tradicionales
è las exigencias formuladas por los ciudadanos de una mayor participación y de
disponer de más opciones

è las exigencias de una mayor calidad del servicio
è las nuevas reivindicaciones de los agentes del sector público
Precisan la reconsideración de la configuración y de la actuación del Estado, teniendo en

cuenta las diferencias que caracterizan a los diferentes países.
è el fuerte endeudamiento del Estado y los desequilibrios presupuestarios

è las crecientes interdependencia, globalización e internacionalización de la economía
y de la sociedad, donde la calidad de los empleos cambia;
è la alta tecnología y la sofisticación de los servicios.
Nadie discute el carácter esencial del sector público, siempre que actúe de forma distinta,
siendo protagonista directo y asumiendo mayor papel supervisor, sometiéndose a las reglas
de la competencia con el propósito de rebajar sus costes y de mejorar la calidad de sus
servicios.
Se precisa la identificación de los nuevos objetivos y el planteamiento de nuevas

perspectivas y prioridades para acometer la reforma de la Administración Pública.
Nuevos objetivos.
Los objetivos conceden una mayor importancia a los resultados y a la relación calidad-
precio, en el marco de la mayor flexibilidad y del fortalecimiento de la responsabilidad y el
control por parte del cliente.
La privatización no es la única solución, sino más bien la introducción de mecanismos de

mercado y la búsqueda de una adecuada asociación entre el sector público y el privado e,
incluso, el uso del sector privado sin ánimos de lucro.
Todo ello debe ir acompañado de una mayor transparencia en la acción pública y de una
consideración especial de la incidencia de ésta sobre la eficiencia económica.
Cambios claves y significativos que produzcan un efecto multiplicador en el Sector Público:
❖ La consecución de la coherencia y complementariedad entre los valores de legalidad,

solidaridad, ética responsabilidad y eficacia del sector público.

22
❖ La asunción de las consecuencias derivadas de la separación entre los actores de

los procesos de adopción de decisiones, de la financiación y de la gestión de los
servicios públicos.
❖ La diferente configuración y actuación de los órganos centrales y de los periféricos
en el seno de las organizaciones públicas.
❖ La búsqueda del apoyo necesario.
❖ La necesidad de compatibilizar la mundialización, la descentralización y la
participación en la gestión pública.
Nuevas perspectivas y prioridades.
La nueva cultura pública debe orientarse hacia los resultados:
- Desconcentración,
- Mayor autonomía operativa
- Reorientación del sector público
Dos elementos esenciales de la nueva estrategia:
-
Mayor atención a los resultados, en términos de eficiencia, eficacia y calidad de
servicio, lo que supone dilucidar los objetivos, repartir las responsabilidades de los
resultados a alcanzar, fijar los fines, prever las señales y los estímulos adecuados,
medir y dar a conocer los resultados y actuar de acuerdo con la experiencia
adquirida.
- La sustitución de estructuras jerárquicas fuertemente centralizadas por un modelo de
gestión descentralizada.
Posibles problemas de la nueva estrategia que deben tenerse en cuenta
è Se puede debilitar la coherencia de las políticas y la responsabilidad pública: la

Administración Pública rehén del usuario.
è Una excesiva fragmentación de la Administración Pública puede empobrecer la
política diseñada si no se refuerzan los mecanismos de relación e información.
è Se puede provocar el conflicto entre los intereses de los individuos y el interés
general.
è Se puede caer en una excesiva dependencia de la Administración Pública respecto a
los concesionarios privados.
Análisis comparativo entre la gestión pública y la gestión privada. La nueva gestión pública.
Gestión pública. Gestión privada.
Naturaleza no comercial de la mayoría de servicios Mayor utilización de los indicadores de actividad.

públicos.
Mayor propensión al riesgo.
La expresión de las demandas colectivas y variadas no

23
favorece la definición de objetivos precisos. Mayor motivación del personal.
Predominio de valores como: El sector privado se sitúa donde hay posibilidad de

obtener beneficios, lo cual supone que no se preocupe
- Transparencia de realizar tareas que, siendo necesarias, no sean
- Discusión pública de objetivos lucrativas.
- Procedimentalismo.
Libertad casi total para la gestión del personal.
- Multiplicidad y complejidad de actores.
- Predominio de la equidad y la redistribución o Flexibilidad para captar recursos.
la captación de votos.
Facilidad para incorporar rápidamente las
innovaciones.
Ausencia de incentivos directos.
Gran capacidad de ajuste a un entorno cambiante.

Regularidad y estabilidad en las prestaciones del sector
público. Propuesta de la Nueva Gestión Pública.
Los organismos públicos no escogen su ámbito de Reducir el tamaño del sector público, privatizar y
actuación, sino que les viene definido estatutariamente. desregular.
Las instituciones públicas tienen poder coercitivo. Descentralizar las organizaciones, acercar la
organización al ciudadano.
El entorno de la gestión pública es mucho más
complejo: es necesario negociar. Jerarquías aplanadas.
Los organismos gubernamentales son más vulnerables Ruptura del monolitismo y especialización: creación de
a presiones de carácter político. agencias.
En el seno de las organizaciones hay pocas presiones Desburocratización y competencia.
para obtener más eficiencia.
Desmantelamiento de la estructura estatutaria.
Es difícil medir o evaluar los rendimientos porque
muchos bienes no se comercializan en el mercado y no
hay números rojos.
Clientelización.
El tipo de tareas que se realiza entraña, a veces,
dificultades para segmentar a sus destinatarios y Evaluación como elemento integrante del proceso de
asignarlas por los mecanismos de mercado (por diseño de las políticas públicas.
ejemplo, salud, defensa, medio ambiente).
La gestión financiera es más rígida (formalidades

presupuestarias y procedimientos de control de la Cambio hacia una cultura orientada a los resultados.
legalidad del gasto).
Corresponsabilidad de los destinatarios de la acción
Predominio de lo permanente sobre lo coyuntural. pública (administrados, clientes).
La Administración Pública está obligada a actuar Optimización de las fórmulas de gestión colaborativa
conforme al principio de equidad con criterios público-privada.
temporalmente consistentes con la constante presencia
de control jurisdiccional sobre todas sus actuaciones.
La responsabilidad pública es más extensa y más

profunda y se manifiesta a través del proceso político.
Esta es la condición básica para la gestión en el ámbito
de lo público.

24
TEMA 3
LA FINANCIACIÓN DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA: EL

SISTEMA FINANCIERO ESPAÑOL
1.- ESTRUCTURA BÁSICA.

Las entidades financieras dedican su actividad a la gestión de activos financieros, que son
aquellos activos intangibles o instrumentos que incorporan la expectativa de un rendimiento
(caso de los créditos, préstamos o servicios financieros) o de un coste (precio de su
financiación: depósitos).
Estos activos facilitan la movilidad de los recursos entre los que los poseen (inversores) y
los que los precisan para el desarrollo del sistema económico (emisores), movilidad que
requiere el concurso de un intermediario o entidad financiera. Ésta adquiere el compromiso
de reintegrar el principal y sus posibles rendimientos al inversor, que es el titular de las
expectativas del proceso.
Ello implica que los mercados en que tales entidades operan cumplan una serie de
funciones:
• Suministrar información genérica y económico-financiera de las empresas que en

ellos operan.
• Acoger operaciones de los actores del mercado, asegurando la continuidad y fluidez

de las operaciones.
• Facilitar la normalización de éstas en sus aspectos intrínsecos y de denominación.
• Contribuir a generar la liquidez de las operaciones, asegurando la posibilidad de

convertir en efectivo los derechos devengados.
• Facilitar la formación de los precios, determinando el de los activos que se negocian.
• Optimizar los costes de transacción mediante la difusión abierta y sin restricciones de

los tipos de activos que se negocian, sus características y sus precios.
En España, es el Banco de España el que elabora el listado de las entidades financieras,

distinguiendo las siguientes:
Banco de España: Que, hasta la entrada en vigor de la moneda única, era responsable de la
política monetaria y la supervisión de las entidades. Esta responsabilidad recae ahora en el
Banco Central Europeo (BCE), aunque con un órgano de administración de representantes
de los Bancos Centrales de la Unión Monetaria Europea (UME). El Banco de España

25
conserva, a nivel nacional, funciones de supervisión y regulación bien de forma autónoma o

por delegación del BCE.
Entidades: En ellas se integran las siguientes:
• Entidades de Depósito: Bancos, Cajas de Ahorro y Cooperativas de Crédito.
• Otras Entidades: De ámbito operativo limitado, como las Sociedades Mediadoras en

el Mercado de Dinero; las de Crédito Hipotecario; las de Arrendamiento Financiero y
las de Financiación de Créditos. Y una entidad pública: el Instituto de Crédito Oficial

(ICO) financiando proyectos promovidos por el sector público.
2.- LA EVOLUCIÓN DE SU ESTRUCTURA Y OPERATORIA: REFORMAS

FUNDAMENTALES.
El Sistema Financiero, tanto por su naturaleza como por el papel que desempeña en el
sistema económico está en un proceso permanente de revisión.
A partir de 1946, en que se promulgó la ley de ordenación de la banca, fue apareciendo una
serie de normas de gran interés para su operatoria, como la relativa a la ordenación del
crédito (1962); la de reorganización del crédito oficial (1971) y otras que representan un giro
importante en su regulación.
El punto clave de este proceso se llega con la Ley de autonomía del Banco de España que
constituye el principal soporte normativo hasta el momento del ingreso de España en la
Unión Monetaria Europea (UME), que alteró las competencias del hasta entonces
responsable de la política monetaria y la supervisión bancaria.
Los aspectos básicos del sistema son los siguientes:
• La autoridad económica, reside en el Gobierno, a través del Ministerio de Economía.
• Para las tareas ejecutivas de supervisión, la responsabilidad se atribuye al Banco de

España.
• Ejercen funciones de asesoramiento, consulta y dictamen en tareas que le competen:

la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) y la Dirección General de
Segures y Fondos de Pensiones.
Las principales entidades son: los Bancos Privados, las Cajas de Ahorro, las cooperativas
de Crédito y otras Entidades de Financiación como las Sociedades de Financiación de
Ventas a Plazos; las Sociedades Mediadoras del Mercado de Dinero; las Sociedades de
Arrendamiento de Bienes y otros Equipos Industriales, las sociedades dedicadas a la
gestión de cuentas a cobrar por empresa y entidades, las sociedades de crédito hipotecario,
etc.
El ingreso de España en la UE ha generado la aparición de otras entidades, las

denominadas Empresas de Servicios de Inversión, que realizan algunas funciones como:

26
• La recepción, transmisión y ejecución de órdenes de compra y venta de activos

financieros por cuenta de sus clientes.
• La gestión del patrimonio o la cartera de inversión.
• La actuación como intermediarios entre empresas que emiten activos e inversores

que desean suscribirlos.
• La gestión del depósito, administración y custodia de valores.
• La concesión de préstamos a inversores.

• El asesoramiento a empresas e inversores en materias relativas a los mercados

financieros.
Las actividades de estas entidades son principalmente:
- Productos y servicios financieros: Definición y lanzamiento de productos financieros y

comparación con los existentes.
- Clientes: Análisis de mercados, captación de clientela, gestión de carteras, venta cruzada y

fidelización de clientes.
- Operaciones: Financieras y de leasing, gestión de instrumentos de cobro, operaciones de

cuenta corriente y de crédito.
- Riesgos: Inherente de la operación y derivada del comportamiento de los mercados.
- Administración y soporte de la entidad: gestión corporativa y estratégica, contabilidad

financiera y analítica, cumplimiento de la normativa emanada de las entidades reguladoras y
supervisoras y gestión de recursos humanos y otros servicios corporativos.
3.- EL ORIGEN Y CONSECUENCIAS DE LA CRISIS DEL SISTEMA FINANCIERO.
3.1.- Síntomas iniciales.
Durante el primer trimestre de 2007 apareció una serie de insolvencias en instituciones de

crédito hipotecario en Norteamérica y otros países, insolvencias que se trasladaron a activos
financieros emitidos por bancos y sociedades europeas, que debieron contabilizar pérdidas
en muchas de sus inversiones.
Como efecto colateral, se encadena un entorno de desconfianza entre operadores en los

mercados monetarios, desconfianza que reduce los flujos de liquidez a plazos muy cortos y
a tipos de interés hasta un punto por encima a los anteriores precios de equilibrio de
referencia. Todo ello unido a la volatilidad que ya registraba en su evolución el tipo de
interés básico y al natural aumento de la morosidad en los créditos hipotecarios en USA y
otros países.

27
3.2.- Algunas señales.
Las primeras noticias oficiales de la crisis aparecían en 2007. El mercado de hipotecas

norteamericanas de baja calidad, las conocidas “subprime”, que concedían a clientes con
reducido nivel de solvencia y que, por tanto, tenían mayor riesgo de impago (bien por la
escasa documentación aportada, porque afectaban a un alto porcentaje del precio del bien
hipotecado, 80%, bien porque las amortizaciones consumían la renta personal de los
deudores).
Estos préstamos eran concedidos por entidades financieras atípicas no tomadoras de

depósitos a las que se solicitaban menores requerimientos regulatorios que a los bancos y
cajas dedicados a la actividad habitual de préstamo y depósito.
Las entidades anotaban su deuda en los balances, pero inmediatamente movilizaban esos
activos, que vendían a los bancos comerciales o de inversión que seguidamente procedían
al “empaquetado” de las hipotecas en bloques, emitiendo activos de deuda que tenían
mayores facilidades de negociación en los mercados financieros. Los fondos de inversión,
las compañías de seguros y las entidades que operaban en los mercados monetarios
absorbían estos productos que, al tener dificultades de retribución, les trasladaba de manera
irremisible los riesgos contraídos con los originales prestatarios.
Como la garantía final en la cadena era la hipoteca “subprime”, cuando el cliente incurría en
morosidad, las pérdidas se trasladaban al tenedor del préstamo que, a su vez, las desviaba
a los clientes institucionales (fondos de inversión, compañías de seguros, tesorerías, etc.),
que se veían directamente afectados.
Como los activos hipotecarios “subprime” cotizaban en mercados, su valoración se realizaba

a través de modelos matemáticos de cierta complejidad y con una frecuencia semanal. Ello
significaba que algunos productos de los mencionados no posibilitaran la recuperación del
capital invertido.
En esta situación, las entidades financieras dejaron de prestar en el mercado interbancario o

en el de pagarés de empresa a las sociedades hipotecarias; procedían a elevar el tipo de
interés en alguno de sus tramos y aparecían situaciones de insolvencia de aquéllas que
operaban en el mercado “subprime”, no sólo en Estados Unidos, sino también en Europa.
3.3.- Comportamiento de algunos indicadores antes de la crisis.
Antes de la aparición de las turbulencias financieras venían registrándose en las economías

internacionales y española evoluciones significativas de indicadores macroeconómicos. En
España se observó:
• Paulatina reducción en la tasa de variación del consumo de los hogares, primera

señal de la cercanía del agotamiento del ciclo económico.
• Fuerte variación en la inversión de bienes equipos, inicio de una senda de cansancio.
• La inversión en el sector de la construcción, se reduce.
• La contribución de la demanda nacional a la formación del PIB inicia su

debilitamiento.

28
Un movimiento similar se registra en el PIB por la drástica desaceleración en el mercado de

la vivienda, el fin de los bajos tipos de interés y el incremento de operaciones de innovación
financiera, el aumento de la población, etc.
Las necesidades de financiación de nuestra economía.
El informe sobre la actividad exterior del Banco de España que ofrecía el saldo de la
Balanza por cuenta corriente negativo y el crecimiento del déficit exterior.
Tendencia decreciente de los tipos básicos norteamericanos y tendencia al alza de los

europeos.
Por el contrario, con del 2,6% de los tipos básicos europeos del 2º trimestre se pasó al 4,0%
en el 2007, con una previsión a corto plazo de mantenimiento/reducción, circunstancia que
tuvo especial incidencia para las personas con préstamos hipotecarios que sufrieron en los
últimos meses un endurecimiento de sus amortizaciones.
La relación dólar/euro había venido creciendo, pudiendo afectar a la situación competitiva

europea, ya de por sí vulnerable.
Otros indicadores, éstos de naturaleza cualitativa, avanzan la atonía del ciclo

económico:
• La menor progresión en la recaudación de los impuestos indirectos, especialmente,

el IVA.
• El menor tono del consumo privado.
• La reducción del crecimiento de la inversión.
• La reducción en el nivel de ventas de automóviles.
• Los mayores plazos para venta de inmuebles urbanos.
• La irregular evolución del crédito en la mayoría de entidades financieras.
Datos que confirmaban la cercanía de un proceso de agotamiento de la actividad económica

en la que la profundidad de las turbulencias que se estaban produciendo en los mercados
financieros podría afectar negativa y sustancialmente.
EVOLUCIÓN DEL CRÉDITO EN ESPAÑA 2004-2012
DISTRIBUCIÓN 2004 2006 2008 2010 2012
EMPRESAS 483 782 1017 985 887
FAMILIAS 441 700 819 813 768
AA.PP. 22 41 53 79 121
TOTAL 946 1.523 1.889 1.877 1.776

29
De estos datos s e desprenden las siguientes conclusiones:
• Crecimiento global del crédito en los 9 años transcurridos: 87,7%, con un promedio
acumulativo anual del 7,25% aunque de distinto signo.
• Mientras que en 2004-2008 estábamos en plena expansión, a partir de ahí, crisis

financiera.
• El comportamiento es distinto. El otorgado a las empresas crecía un 6,9% anual

mientras que el destinado a las familias era ligeramente inferior (6,3%).
• Sin embargo para las AA.PP. representó un avance del 450%.
• La extensión del plazo del crédito comercial, desde 90 a 180 días.
• La tasa de desempleo alcanzaba en 2008 más de 2,2 millones de parados.
• La productividad del trabajo, que en 2006 crecía un 0,8%, tenía un comportamiento

más favorable que en los 5 años anteriores, que lo hacía al 0,5%.
• La caída de la confianza de los consumidores en los meses previos al estallido de la

crisis, pasó del 93 al 70%.
A finales de junio de 2007 había 3,32 millones de impagos por parte de 1,8 millones de
residentes en España, así como 234.000 empresas. El saldo medio por operación era de
2.694 €, creciente desde enero de 2007, revelador de las dificultades que empezaban a
constatarse en la situación financiera de los consumidores.
Ante este panorama: 2ª caída en la evolución de créditos. (Datos del Banco de España)
AÑOS TASA DE VARIACIÓN

(%)
2004 17,9
2005 27,0
2006 25,4
2007 22,00
Estos datos son expresivos del agotamiento en la concesión de créditos que en el 2007
crecían una cuarta parte con respecto al 2007.

30
3.4.- Traslación al sistema financiero español.
En España ninguna entidad financiera había anunciado dificultades directamente derivadas

de las turbulencias financieras internacionales. Habría de esperar a las cuentas de
resultados presentadas al Banco de España al cuarto trimestre de 2007 y el ejercicio
completo de 2008 para tener mayores evidencias de la realidad de la situación.
En previsión de circunstancias desfavorables, el Banco de España solicitó a los Tesoreros

de los Bancos españoles información sobre: el dinero tomado; el precio y plazo al que lo
habían tomado; la entidad financiadora; las perspectivas próximas de liquidez, etc., hecho
que denotaba una preocupación notoria. Se les conminó a que realizaran activos
inmobiliarios de su cartera.
El conjunto de Cajas de Ahorros, la Confederación Española de Cajas (CECA) hizo pública

su posición ante las turbulencias. Adelantaban varias cuestiones: que las Cajas eran
cedentes en el mercado interbancario, no habiendo sido tomadoras de financiación en el
último año; que no estimaban oportuno invertir en el exterior; que su nivel de créditos venía
creciendo, si bien estimaba que se reduciría. Respecto del crédito vivienda, el crecimiento
era modesto y la morosidad estaba subiendo.
Las Cajas, por otra parte, venían reduciendo el crédito a hogares, tanto para vivienda como
para el consumo. A pesar de ello, revisarían todas sus operaciones de riesgo, tanto dentro
como fuera de España, al menos hasta que se aclarara la situación. Sin embargo, Moodys
estimaba que había una serie de instituciones financieras españolas que podrían estar con
dificultades.
La realidad es que, tanto los créditos del conjunto del sistema financiero como los depósitos,
ambos con crecimiento, representaban un cambio radical respecto a la evolución en el
conjunto del ejercicio de 2007. También, el volumen de los créditos dudosos se elevaba.
Ante esta situación, las entidades vinieron ajustando su estrategia crediticia de forma acorde
con la situación y para preservar sus resultados futuros. Esta estrategia pasaba por:
• Limitar la exposición a los préstamos hipotecarios concedidos a promotores

inmobiliarios. Esto generaría una dificultad en el mercado de trabajo.
• En relación a los prestatarios, se restructuraron las fórmulas de hipoteca. Al principio

tipo fijo y a continuación variable fijadas en el Euribor + diferencial.
• Estructuración de los créditos de forma que las cuotas mantuvieran cierta estabilidad
cuando la volatilidad de los tipos fuera mayor para después adaptarlas a la
coyuntura “cobertura de los créditos”. Otras ofrecían una “cuota blindada”.
• Alargamiento de los plazos de los préstamos. Criticado por el Banco de España.

Crédito a perpetuidad.
• Una utilización progresiva de instrumentos de "cobertura de tipos" salvaguardaba el

impacto negativo en el prestamista.
• Conveniencia de mejorar la transparencia y reforzar la actuación del regulador para

limitar la aparición y los efectos de crisis y turbulencias, no situar “fuera del balance”.

31
Como era lógico en situaciones de tensiones de liquidez, se reavivó lo que se conoce como
“guerra del pasivo”. Muchas entidades financieras y algunas grandes firmas industriales
lanzaron emisiones para captar recursos en los mercados con retribución por encima de los
tipos. Así fueron comercializados activos de diversa denominación: obligaciones
subordinadas; participaciones preferentes; productos estructurados; etc. sin informar de los
riesgos que asumían los futuros suscriptores.
3.5.- Las medidas adoptadas.
El período comprendido entre 2008 y 2012 ha sido fundamental para entender y valorar los
efectos de una crisis que había sido, desde el punto de vista normativo, claramente
minusvalorada.
A partir de esta fecha, se promulgaron sucesivos Reales Decretos-Leyes:
Creación del Fondo de Estructuración y Regulación Ordenada Bancaria (FROB), que incluía
un mecanismo de apoyo temporal a las instituciones afectadas por los problemas derivados
de la financiación al sector inmobiliario, estimulándolas a reajustar su dimensión organizativa
y de recursos en aras de la solvencia posterior. (2009)
Decreto-ley que ajustaba el régimen jurídico de las Cajas de Ahorros, animándolas a alterar
el “status quo” que hasta entonces tenían, con el añadido de propiciar operaciones de
integración, fusión o reagrupamiento para posibilitar una mayor capacidad de acceso a los
mercados de capitales.(2010).
En 2011 se establecía un nuevo nivel de solvencia no sólo para las Cajas, sino para el
conjunto del sistema bancario, para lo cual se incrementaban los requerimientos de fondos
propios, tanto en términos de volumen de capital como en la calidad del mismo.
Todo ello propiciaría una serie de movimientos que, hasta ahora, no habían sido ultimados,
quedando pendiente el saneamiento de los balances, muy afectados por la valoración de los
activos relacionados con el sector inmobiliario y por la inexistencia de medidas que
favorecieran el proceso de ajuste en la dimensión de las entidades, la mejora de sus
procedimientos de organización y gestión, y todo ello encaminado a obtener la viabilidad y la
confianza necesaria para poder apelar razonablemente a los recursos de los mercados.
3.5.1.- El Real Decreto-ley 2-2012.
Este Real Decreto-ley, de saneamiento del sistema financiero, recoge cuestiones relativas a
la generación de liquidez, financiación a la economía productiva y valoración de los activos
de las entidades de crédito, para favorecer el mecanismo de asignación de los recursos
financieros del sistema.
Con esta norma se inicia una vía complementaria de las anteriores, con vistas a superar
algunas inconsistencias y a adoptar una posición más atractiva en el saneamiento de las
entidades, estimulando a las que contaban con una viabilidad potencial y reconduciendo a
las que no tenían, ni siquiera con ayudas públicas, posibilidades de subsistir.
En lo que respecta a implicaciones relacionadas con el sector inmobiliario se requerirá de

las entidades nuevas dotaciones de provisiones de capital para cubrir el deterioro de la parte
de los balances que estuviera directamente relacionada con los activos inmobiliarios.

32
Por otra parte, mejora el tratamiento prudencial del denominado “riesgo de crédito” que
afecta a estos activos: suelo, construcciones o promociones inmobiliarias. Se exigió además
capital suplementario de la máxima calidad para la cobertura de los activos dudosos.
Para todo ello se establecía un plazo inicial hasta el 31 de marzo de 2012 en el que
deberían presentar un plan que incluyera la puesta en aplicación de estas medidas, que una
vez analizadas, serían operativas antes del 31 de diciembre de 2012, plazo que podría
extenderse un año más para entidades más complejas.
En relación a los procesos de integración entre entidades de crédito se requería que, a su

finalización, se incrementara el valor de su balance. En el proceso podrían participar las
entidades ayudadas por el Fondo de Regulación Ordenada Bancaria (FROB), pero debían
cuantificar crédito a la familia y pequeña y mediana empresa en los siguientes tres años, un
plan de desinversión en activos financieros, otro de gobierno corporativo y de
remuneraciones de sus administradores y directivos, y su viabilidad económico-financiero.
Por otra parte, se delimitaba el régimen jurídico de las Cajas de Ahorro, que podrán
desarrollar su objeto social a través de entidades bancarias, a las que aportarían todo su
negocio financiero, así como todo o parte de sus activos no financieros. Podrían continuar
como cajas si controlaban más del 50% de la nueva sociedad. En caso contrario serían
Fundaciones cuyo objeto sería la gestión de la Obra Benéfico Social El RD Ley rebaja hasta
el 25% este porcentaje.
Las nuevas entidades se gobernarían por los mismos órganos que las que existían hasta
ese momento, la Asamblea General y el Consejo de Administración pero con carácter
potestativo podrían mantener la Comisión de Control.
No podrán destinar más del 10% de los excedentes de libre disposición a gastos diferentes
de los aplicados a su Obra Benéfico Social.
Como medio de ayuda al saneamiento de las entidades, las de crédito participadas por el
FROB no signarían en el año 2012 ninguna retribución variable o incentivo, así como
aportaciones empresariales a Planes de Pensiones o figuras equivalentes a sus
administradores y directivos. No lo harían en los 3 años siguientes, y estarían en todo caso
condicionadas a la obtención de resultados en sus planes de saneamiento. Además los
contratos celebrados con sus directivos no pueden superar los máximos fijados por el
Ministerio de Economía según el cargo.
Se facultaba al FROB para adquirir acciones o títulos de capital convertible en acciones

cuando el banco presente un plan de recapitalización aprobado por el Banco de España,
siendo los fondos aportados por la Hacienda Pública sin que repercutieran en los
Presupuestos Generales del Estado o Deuda Pública. Serían fondos en efectivo o de Deuda
o valores emitidos por el FROB. Posteriormente las entidades se comprometerían a
recomprar o amortizar tales títulos tras el periodo de integración, no más de 5 años por
tanto, o puede el FROB pedir su conversión en acciones o títulos de la entidad y la
desinversión de éstas aportaciones del organismo se enajenaría a los 3 años de su
suscripción mediante procedimiento competitivo.

33
Para ello el FROB contaría con unos recursos adicionales de 6.000 millones de euros a los
ya disponibles, con lo que la capacidad total para estas aportaciones alcanzaría unos
105.000 millones d euros.
El FROB utilizará para estas operaciones una figura nueva, los denominados convertibles
contingentes, que servirán para su financiación y, transcurridos los plazos señalados, serían
utilizados como medios de participación en el capital de las entidades que no devolvieran los
importes comprometidos.
En el caso de las entidades que hubieren emitido participaciones preferentes, si como

consecuencia del saneamiento realizado no dispusieran de recursos suficientes para
atender al pago de las remuneraciones previstas, se podrá autorizar su aplazamiento hasta

los 12 meses siguientes. Transcurrido dicho plazo sin contar con los recursos necesarios, el
pago quedaría insubsistente.
En el caso de las entidades que hubieran emitido participaciones preferentes, si como

consecuencia del saneamiento realizado no dispusieran de recursos suficientes para
atender al pago de las remuneraciones previstas, se podrá amortizar su aplazamiento.
Transcurrido el plazo sin contar con los recursos necesarios, el pago quedaría insubsistente.
¿Cuál sería la valoración de esta norma? En nuestra del ponente el espíritu del Decreto-Ley
estaba bien orientado aunque las medidas ahora anunciadas podrían haberse materializado
con anterioridad a esta fecha. Desde finales de 2008 se conocía la mayor parte de los
problemas que la norma trata de regular pero, por razones evidentes, no se pondrían en
marcha con lo que ello implicaba para las entidades y personas afectadas. En ese sentido,
es muy revelador el contenido de los escritos que la Asociación de Inspectores de Entidades
de Crédito del Banco de España, envió, tanto al propio Gobernador, como a los diferentes
titulares de la cartera de Economía, denunciando la situación de muchas de las entidades y
la falta de medidas coherentes para su objetiva neutralización.
No hemos de olvidar que, solamente en el período 2007-2010, los países europeos habían
destinado 0,5 billones de euros -el 4% del PIB comunitario- en apoyos de capital y liquidez a
las instituciones del sistema, apoyos que se materializaron en mejora de recursos propios,
compra de “activos tóxicos” y otras medidas estimulantes de la liquidez, provocando un
aumento del impacto del endeudamiento público en los respectivos presupuestos, cuyo
efecto final está por evaluar. Razón por la cual las autoridades deberían continuar en sus
esfuerzos para que el impacto de la reforma del sistema financiero tuviera la mínima
incidencia sobre aquéllos, pero nunca manteniendo, como se dijo, “que no costaría dinero al
contribuyente”, porque ello era algo claramente imposible.
Por otra parte, y a pesar de los argumentos utilizados en la defensa del Decreto-Ley, no era
necesaria una disposición de este rango legal. Para realizar los saneamientos que ahora se
han acordado, hubiera sido más que suficiente una mera instrucción del Banco de España
que, complementada con la normativa ya en vigor tras la sanción de los anteriores Decretos-
Leyes, habría agilizado el proceso de integración y ayuda económica que ahora se ha
refrendado, evitando, además, el aumento del deterioro que se ha ido contabilizando en los
dos últimos años, sin olvidar que, las medidas no harían posible, por sí solas, todos los
saneamientos que el sistema precisa.

34
Se estima por el ponente que la disposición que se comenta:
No tendrá una influencia positiva sobre el aumento del crédito al sector privado, al menos, a
corto plazo.
Tanto los mayores requerimientos de provisiones, como los de capital harán muy difícil la
generación del colchón que necesitan las entidades para dispensar estas facilidades. Así lo
acreditaban los datos disponibles a finales de 2011, en los que se apreciaba una reducción
del 2,2% en el crédito al sector privado y del 2,1% a las economías particulares, mientras
crecía el 13,7% el otorgado a las administraciones públicas.
Por otra parte, no se ha tomado en consideración el volumen de morosidad real que tiene el
sistema, volumen que se estima como muy problemático para asegurar la vuelta a la
normalidad. A mediados de 2013 la morosidad superaba el 11% de los créditos de dudoso
cobro, del orden de 1,7 billones de euros.
A pesar de las inyecciones masivas de liquidez del Banco Central Europeo, al que las
entidades españolas acuden habitualmente, ello no significa siempre una mayor
disponibilidad de crédito para sus clientes. Bien porque se destina una buena parte de estos
recursos a la suscripción de activos financieros públicos, con remuneración que les dispensa
un alto margen financiero sin teórico riesgo, o bien porque, como señala algún representante
del sector, «no existe demanda solvente» por parte de empresarios y particulares que
necesitan crédito para el normal desenvolvimiento de sus negocios.
La exigencia de provisiones y dotaciones minorará el importe del beneficio antes de

impuestos y, consecuentemente, la recaudación del Impuesto de Sociedades. Por estas dos
últimas razones, los efectos de las medidas tendrán consecuencias sobre los presupuestos
del Estado, desmintiendo la repetida aseveración oficial de «que el saneamiento no costaría
nada a los ciudadanos».
Por otro lado, existe un proceso creciente de crítica sobre las particularidades de la
normativa hipotecaria en España, bien diferente a la de otros países, en los que, en general,
la «dación en pago de deuda» es suficiente para cancelar una obligación de esta naturaleza.
Y aunque, en el caso de la vivienda habitual, el deudor ha aceptado y, por tanto, está
obligado a cumplir sus obligaciones, las repercusiones de la actual situación de crisis en las
personas de posición más debilitada deberían haber propiciado la introducción de prácticas
más favorables para situaciones de extrema dificultad. Una situación que sería posible paliar
con la última normativa aprobada, a la que podrán adherirse voluntariamente las entidades
prestamistas.
No debe descartarse el caso de alguna agrupación de Cajas de Ahorros que, estando ya

bajo la órbita directiva de una entidad bancaria, tenga muy difícil las posibilidades de
saneamiento. Es fácil que el coste del mismo se traslade finalmente a la Hacienda Pública,
generando un agravio comparativo con otra Caja, de gran volumen, pero con un fuerte
desequilibrio en su balance que, al integrarse en una entidad bancaria, ha tenido que ser
ayudada por el Fondo de Garantía de Depósitos que tras ello, ha quedado sin los recursos
necesarios para asegurar el cumplimiento de sus futuras obligaciones en otras entidades.

35
Por ello, y pensando en la salud del sistema, las autoridades no deberían propiciar la ayuda
a las entidades sobre las que se acredite su falta de viabilidad económico-financiera, en
especial, y como se ha indicado, las que no tengan un elevado nivel de riesgo sistémico.
Por último, no debe olvidarse que las Cajas que tengan participaciones importantes en los
mercados de valores se verán obligadas a enajenarías masivamente, con lo que ello
representa, tanto por la disminución de sus cotizaciones, como para la generación de
minusvalías que harán más difícil su situación. Un ejemplo claro de ello ha sido la
enajenación de la participación de Bankia en la aerolínea IAG, realizada en junio de 2013
En definitiva, aunque el Decreto-ley ayudará a contar con entidades de mayor solvencia, con
balances valorados de forma más acorde a la realidad del mercado, la pronta y razonable
solución a los problemas del sistema financiero habría requerido compatibilizar estas
medidas con otras que deberían adoptarse con urgencia para cumplir con los requerimientos
que llegan del entorno comunitario, en especial, los relativos a la reducción del gasto público
consuntivo.
3.5.2.- Una nueva norma: El Real Decreto-ley 18/2012 sobre saneamiento y venta de
los activos vinculados al sector financiero.
Esta nueva norma trata de perfeccionar el alcance de disposiciones anteriores y el deseo de

contribuir de manera decisiva al perfeccionamiento y consolidación del sistema bancario.
La nueva disposición exige mayores dotaciones para prevenir el posible quebranto en la

valoración de los activos en poder de las entidades financieras, superando y aclarando
términos que no quedaron adecuadamente definidos en la normativa anterior. Entre ellos
destacan:
Se estiman nuevos montantes para los activos problemáticos y normales.
Se elevan las provisiones anteriormente requeridas, no solo para los activos inmobiliarios
dañados, sino también para los sanos.
Para los activos con garantía hipotecaria, constituidos por suelo, se eleva la cobertura hasta
el 45%, para las promociones en curso hasta el 22% y para las obras terminadas, el 7%
adicional.
Todo esto podría tener una incidencia del orden de 30.000 millones de euros sobre 54.000
estimados con gran probabilidad de que su aplicación condujera a perdidas en algunas
entidades.
Para aquellas entidades que no pudieran cumplir con las nuevas exigencias, se configura un
Esquema de Protección de Activos (EPA), que podría financiarse por el FROB.
El FROB para obtener nuevos recursos financieros destinados a atender las operaciones
derivadas de esta norma, podría adquirir los denominados “convertibles contingentes”, no
solo para atender a las entidades fusionadas, sino para todas las que lo necesiten.
Las entidades interesadas deberían presentar planes de cumplimiento al Banco de España,

antes del 11 de junio de 2012 y realizarlos antes del 31 de diciembre.

36
Ante la negativa de las autoridades a la constitución de los denominados “bancos malos”, se

autoriza la creación de las Sociedades de Gestión de Activos (SGA), a las que se concede
un plazo de 5 años para la enajenación de los activos que s eles traspasen.
Ante la posible incidencia de las medidas en entidades cotizadas se debe informar a la

Comisión Nacional del Mercado de Valores, antes del 14 de mayo de 2012, de la generación
de “hechos relevantes” de conocimiento necesario para la generalidad de los mercados.
Ante la desconfianza de los mercados financieros sobre la verdadera entidad de los activos
inmobiliarios, se promueve su valoración por expertos independientes internacionales
designados por el Ministerio de Economía.
Estas medidas serán complementadas por otras que faciliten la realización de las
operaciones de saneamiento: desde las derivadas de aranceles de Registradores u
fedatarios públicos, hasta la racionalización de los plazos de alquileres de inmuebles,
pasando por determinados incentivos tributarios.
3.5.3.- Otra regulación: El Real Decreto-Ley 24/2012, de reestructuración y resolución

de entidades de crédito.
Tercera de las normas aprobadas en el 2012.La esencia de la disposición se centra en los

siguientes aspectos:
Se busca el equilibrio entre el proceso de protección a la clientela y el mínimo coste

necesario para el contribuyente, resaltando, como aspecto fundamental, el objetivo de lograr
la recuperación total de los fondos públicos que sean inyectados al sistema, algo que solo el
tiempo nos permitirá conocer (que no ocurrirá).
La modulación de los principios de universalidad por los que se rigen los criterios de
insolvencia de las entidades.
Se distinguen cuatro tipos de entidades: a) las que tras las pruebas de resistencia no
presentan déficit de capital, ni requerirán ulteriores medidas; b) las entidades nacionalizadas
controladas por el FROB; c) las entidades en las que se diagnosticado déficit de capital y
que no podrán afrontarlo sin ayudas estatales, y d) las entidades en las que se ha detectado
déficit de capital, pero que podrán afrontarlo sin recurrir a ayudas estatales.
Para el caso de resolución, los criterios a aplicar serían los emanados del G-20, del Fondo
Monetario Internacional y la propia Unión Europea.
La norma toma en consideración tanto el Acuerdo del Euro-Grupo como el del Consejo de
Europa, es decir, que la recapitalización de las entidades afectadas se realizaría tras la
aceptación del denominado “Memorando de entendimiento”, con el requisito del 9% para las
exposiciones ponderadas por riesgo estimulando el proceso de concentración de entidades
bancarias (y con la previsión para España de ayuda inmediata de hasta 100.000 millones de
euros – el conocido como rescate que al final no fue de tal magnitud).

37
3.5.4.- La posición de economía y el Banco de España.
El 28 de septiembre de 2012, el Ministerio de economía, conjuntamente con el Banco de

España informan públicamente de los resultados de las “pruebas de resistencia “ que habían
realizado las consultora Roland Berger y Oliver&Wyman, con la colaboración del Servicio de
Inspección del Banco de España.
Las conclusiones de dicho informe fueron las siguientes:
• Se considera que el 62% del sistema financiero español quedaba clasificado de

manera razonable.
• Un primer grupo quedaría integrado por siete entidades, que no precisarían de

ayudas directas en su funcionamiento interno: Santander, BBVA, Caixa bank, Kutxa,
Sabadell, Bankinter y Unicaja.
• Otras siete entidades necesitarían capital: IberCaja, Banco Mare Nostrum, Banco
Popular Español, Banco de Valencia, Nova Caixa Galicia, Cataluña Caixa y Bankia-
BFA. Las cuatro últimas serían nacionalizadas.
• Un último grupo, formado por Liberbank, Banca Mare Nostrum, CEISS y Caja 3,
necesitarían recursos adicionales.
3.5.5.- Un nuevo proyecto de Ley de Cajas.
En Enero de 2013, el Ministerio de Economía anuncia un proyecto de ley reguladora de las

Cajas de Ahorros, que entraría en vigor en 2014, anticipando que antes del último día de
ese año, estas entidades se convertirían en Fundaciones, limitando su volumen de activos a
10.000 millones de euros; requiriéndoles un Plan Financiero y estableciendo un
procedimiento de funcionamiento cuyos detalles se conocerían una vez superados los
trámites parlamentarios.
3.5.6.- Aspectos finales.
Existe la posibilidad que las medidas de ajuste se vean complementadas con otras de
estímulo e inversión para incidir en el desarrollo de la economía. El proceso de des-
endeudamiento, tanto privado como público, provoca una evolución inferior al potencial
existente, que podría ser negativo en el presente y en el próximo año.
Aunque el ajuste emprendido era necesario, no será suficiente si no se tiene en cuenta que
tales incentivos deben requerir de todos los sectores económicos el funcionamiento en
términos de productividad y competitividad, dos ingredientes imprescindibles para el
crecimiento de la riqueza y el empleo que España necesita y para facilitar la vuelta a la
solvencia del sistema financiero español.
España se enfrenta a tres grandes reformas: la del equilibrio fiscal y presupuestario; la del
mercado de trabajo y la del sistema financiero. Hasta ahora, y desde el 2009, año en el que
se constituyó el FROB, se ha promulgado seis grandes disposiciones, cada una de las

38
cuales ha dado un paso adelante, pero insuficiente para afrontar y resolver la gravedad de
los desequilibrios del sistema.
Es necesaria una nueva disposición requiriendo dotaciones, no para los créditos hoy
afectados, sino para otros como los créditos al consumo, a los concedidos a las pequeñas,
medianas e, incluso, grandes empresas.
Si no se logra superar esta última reforma en un plazo razonable, se estaría bloqueando el

crecimiento del crédito, dificultando la evolución positiva de la actividad económica y
haciendo insostenible el volumen de desempleo.
La Unión Europea, por su parte, debería ultimar ahora, tras el referéndum de Irlanda el
proceso de unidad fiscal. Pero tal proceso no sería completo para la resolución de nuestros
problemas si no se encara con decisión la unidad de supervisión bancaria; sin la creación de
un Fondo de Garantía de Depósitos común y de prestaciones comunitarias como la
protección por desempleo o un sistema europeo de pensiones.
4.- LAS PERSPECTIVAS DE FUTURO.
Se ha producido un cambio importante en la estructura y funcionamiento de las entidades de

crédito, un cambio sustancial en un entorno de mayor bancarización y, respecto de las
antiguas Cajas de Ahorros, con la remodelación de sus Consejos de Administración.
Este proceso culmina con una reducción de la dimensión de las entidades, tanto en número
de sucursales como de recursos humanos. El número de oficinas era excesivo y respecto al
capital humano significa un descenso importante de sus efectivos, lo que, además,
repercute sobre el nivel de desempleo.
A todo ello se añade una evolución irregular en el comportamiento del crédito. En el período
2004-2012 hubo un crecimiento acumulativo anual del 7,2% para el conjunto de las
aplicaciones a empresas, familias y sector público. Pero, a partir del año 2008, que en
España se considera como el inicio de la toma de consciencia de la gravedad de la
situación, disminuyen las concesiones a empresas, y a las economías domésticas y
aumenta el otorgado a las Administraciones Públicas. Se inicia ahora un largo camino por
recorrer, con nuevas instituciones, en poder de Cajas más grandes o de Bancos, en un
entorno de crisis económica y de valores, en el que contarán con clientes mucho más
exigentes, que ya no aceptarán productos/ servicios que sin las garantías precisas de
transparencia.
Un proceso que afecta a un volumen importante de recursos financieros. El negocio de las

entidades supera tres veces la riqueza de España de un año y, por tanto, debe contribuir a
facilitar la generación de actividad económica, y posibilitar que subsistan solamente las
entidades viables.
Los primeros resultados de la reforma ya están a la vista. El ejercicio de 2012 concluyó con
una drástica caída en los beneficios de la mayor parte de las entidades, con elevaciones en
la morosidad y con pérdida de eficiencia. Otra de ellas, han debido realizar una fuerte
ampliación de capital afortunadamente superada, aunque ahora se enfrenta a un futuro
difícil de adivinar.

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Las entidades nacionalizadas (Bankia, Catalunya Banc, Nova Caixa Galicia y Banco de
Valencia) perdieron 37,000 millones, prácticamente, la misma cantidad que recibieron en
concepto de ayudas. Para 2013, sus expectativas eran incrementar su volumen de pérdidas,
en el entorno de 41.600 millones de euros', hecho que debería hacernos reflexionar sobre la
inconsistencia de continuar con las ayudas a entidades de viabilidad futura muy difícil.
Y la idea fundamental: en tanto no se superen los problemas endémicos que aquí se han
resaltado, no será posible el crecimiento en España. Por ello, debería realizarse una auto-
crítica derivada de la dilación en que se tomaron las decisiones más convenientes que, en
otros países, ya se anticiparon a 2008 y, aunque supusieron una importante salida de
recursos presupuestarios, permitieron el saneamiento de las entidades, la devolución de

parte de los anticipos recibidos y, en algunos casos, incluso, el procesamiento de los
responsables de su deterioro,
Y por qué no, a superar las rigideces administrativas en el seno de la Unión Europea, en
especial, de la Autoridad Bancaria Europea (ABE) que tiene muy limitada la capacidad de
decidir en cuestiones de supervisión bancaria. Y no digamos de las dificultades de implantar
la política del BCE y el éxito que pretende, en especial, sí Italia y España no pudieran con-
trolar sus respectivos déficits presupuestarios y se obligara a aquella institución a prorrogar
esta fórmula financiera.
La responsabilidad de la situación en la que vivimos actualmente habría que repartirla entre

todos. Son responsables las personas y entidades que se endeudaron de manera
irresponsable; los que tomaron decisiones sin el rigor deseable; las autoridades económicas
que, por razones de oportunidad política con falta de criterio y determinación, no siguieron
las recomendaciones de analistas e instituciones internacionales que contando con
información suficiente no supervisaron con autonomía y responsabilidad; los que no
alertaron a los inversores de los riesgos que conllevaban algunos productos y servicios
financieros; etc.
Ahora habremos de asumir las secuelas del descrédito de unas instituciones que no tuvieron
el comportamiento que exigía el excesivo riesgo que habían asumido.
Por ello, se aprobó el RD-Ley de 22 de marzo de 2013 de protección a determinados

productos de ahorro e inversión y otras medidas de carácter financiero en la que se hace
posible trasladar a los acreedores la participación en los costes derivados de la utilización de
instrumentos híbridos y deudas subordinadas, y por otra parte el establecimiento de
medidas ágiles de resolución de las reclamaciones que los clientes puedan formular a las
entidades financieras comercializadoras de productos complejos, el arbitraje, que no
perjudica la apelación en vías alternativas jurisdiccionales, y por parte de algunas entidades
de mecanismos para resolver las diferencias por una vía amistosa satisfactoria de las partes
más vulnerables.
Adicionalmente el Fondo de Garantía de Depósitos (FGD) facilitaría la liquidez necesaria

para la adquisición de los no cotizados que resulten de los canjes obligatorios a precio de
mercado. Se establece una derrama extraordinaria que se cuantifica en el 3% de los
depósitos computables.
Todo ello no evitará perjuicios a los suscriptores de participaciones preferentes. El FROB

aprobó una quita de hasta el 68% en función de su antigüedad y de las condiciones

40
financieras en el momento de su emisión y si se solicita un anticipo al FGD sufrirán una quita

adicional. Si surgen discrepancias, una comisión – presidida por el presidente de la
Comisión Nacional del Mercado de Valores que será el encargado de coordinar e impulsar
los trabajos necesarios de evaluación – será la que tomará la resolución.
5.- ASPECTOS FINALES.
Las mayores entidades financieras habrán de incrementar sus fondos propios con
ampliaciones de capital, desinvirtiendo en activos problemáticos y reduciendo sus
vinculaciones con la deuda soberana.
La UE no debería aspirar a instaurar un “gran banco malo” que recoja los activos de mala
calidad de todos los países. Las Uniones Bancaria y Fiscal, junto a una clara definición de
los derechos de propiedad, deberían diseñarse de forma que se evite el agravamiento de los
problemas actuales y la generación de mayores dificultades futuras.
Si a pesar de las medidas que España ha tomado o puede tomar, la economía siguiera en
un contexto recesivo y no se consigue la recuperación, podría plantearse que determinados
países (España, Francia, Italia) decidieran iniciar la vía de la salida o bien fueran inducidos a
marcharse.
Esta situación sería extrema y, en cualquier caso podría evitarse mediante la articulación de
un conjunto de medidas urgentes de estímulo, de corte presupuestario, monetario o fiscal,
con reformas políticas incluidas que hicieran posible una Unión consolidada y unitaria y no
un soporte administrativo y burocrático sin viabilidad futura.

41
TEMA4
LA ACTUACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO EN LA COBERTURA DE

NECESIDADES PREFERENTES.
EL (BUEN) GOBIERNO DE LA SANIDAD PÚBLICA.

0. REFLEXIONES PREVIAS
Durante este tema, realizaremos una introducción al estudio de los bienes preferentes
(merit goods) a fin de conocer el porqué de la presencia del sector público en su suministro
(su justificación), y se aborda un análisis más detallado de la sanidad, ofreciendo una visión
completa: un enfoque teórico (desde el análisis de la Hacienda Pública) y práctico (desde la
experiencia de los profesionales de la gestión y el ejercicio de la medicina)
Destacar que, la crisis económica actual introduce dos tipos de posturas:
1.- A favor del desmantelamiento del Estado de bienestar del que la sanidad es
parte importante.
2.- A favor de una profesionalización de la gestión de lo público y por tanto, un
aumento de la eficiencia y empleo óptimo de los recursos, cada vez más escasos.
1.- INTRODUCCIÓN
Un bien preferente es aquel que satisface necesidades de especial relevancia para el

individuo y para la sociedad.
Por su importancia para la ciudadanía, el sector público debe intentar que todos los
individuos tengan acceso a este tipo de bienes ya que el mercado no suele proveer la
cantidad suficiente de los mismos, precisamente porque es incapaz de internalizar como
ingresos los beneficios externos derivados de su consumo.
La economía de la salud, de la educación y la vivienda son los pilares del denominado

Estado del bienestar. La reciente crisis económica ha acrecentado la necesidad de que se
logre la máxima efectividad al menor coste. Una mayor profesionalización en la gestión,
corresponsabilidad por parte de los gestores y la financiación de los servicios con menor
ratio coste-efectividad es fundamental para seguir manteniendo el Estado del bienestar.
Tanto la economía de la salud como de la educación y la vivienda tienen por objetivo de

estudio el uso óptimo de los recursos en cada uno de estos campos. Su tarea consiste en
estimar la máxima eficiencia en la organización de los servicios, sugiriendo formas de
mejorar esta organización.

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2.- EL GASTO EN SANIDAD, EDUCACIÓN Y VIVIENDA
El gasto en los bienes preferentes es uno de los más vinculados al Estado del bienestar. En
los últimos años y mientras las finanzas públicas lo permitían, ha habido un incremento
notable de este tipo de gasto.
Así, en lo relativo al gasto sanitario hubo un incremento exponencial debido a las

siguientes causas:
a) El envejecimiento de la población: El aumento de personas mayores no sólo tiene

el efecto de reducción de los ingresos fiscales o de las cotizaciones, sino un
incremento del gasto sanitario, puesto que tienen mayores necesidades objetivas
desde el punto de vista médico.
b) La inmigración: Ha sido un fenómeno de gran importancia en el sistema sanitario.

También ha tenido importantes efectos sobre el gasto educativo, dadas las tasas de
natalidad de la población inmigrante y como resultado de las políticas de
reagrupamiento familiar. Las CCAAA donde más incidencia ha tenido este factor ha
sido Madrid, Cataluña, Baleares o Valencia donde la población inmigrante ronda el
20 % del total de la población. En estos momentos, el fenómenos de inmigración
está en declive y España se ha convertido en un país emisor de población.
c) La innovación tecnológica: La nueva tecnología y los avances médicos, ha

facilitado nuevos procedimientos de asistencia que ha generado un aumento notable
del gasto. La incorporación de nueva tecnología, en muchos casos, se ha llevado a
cabo sin evaluarse de manera adecuada su eficacia. De la misma manera, debemos
destacar la gran variación en el uso de procedimientos técnicos y farmacológicos
diferentes entre diferentes Hospitales y profesionales de la misma especialidad.
d) Las nuevas patologías y enfermedades crónicas: En muchos casos, fruto de la

inmigración, en otros del envejecimiento de la población y, en otros, de la
proliferación de prácticas de vida poco saludables. Enfermedades crónicas como el
SIDA, han hecho que el gasto haya aumentado de manera significativa.
e) Cambio en el nivel de exigencia de los pacientes: El incremento del nivel de vida

y la formación de las personas, unidos a una mayor conciencia de la participación en
los gastos sociales a través de los impuestos, han originado una mayor exigencia en
la calidad de los servicios.
En educación y vivienda el crecimiento ha sido también muy considerable y ha contado con

causas específicas, como las siguientes:
1. La financiación de los colegios concertados para mejorar la universalización del

acceso.
2. El aumento de la inmigración.
3. El desarrollo de nuevas asignaturas vinculadas a la tecnología.
4. El deseo de permitir el acceso a la vivienda a los más necesitados.
Actualmente y ante la reducción alarmante de recursos monetarios es necesaria la reflexión:
a.- La gestión de la provisión de bienes preferentes: ¿en manos de políticos o

profesionales?

43
b.- La financiación del suministro de los bienes: ¿según nivel de renta?

c.- ¿Copago del servicio por el beneficiario o financiarse todo con impuestos?
d.- ¿Financiación de acuerdo a la efectividad del servicio o no?
e.- ¿Quién y cómo deben realizar dicha evaluación?
El nivel de gasto público estará condicionado por las decisiones políticas. (Ejemplos: en
sistemas donde el médico de atención primaria actúa como “portero” de acceso (España y
Reino Unido) se logra disminuir el gasto y aumentar la eficiencia. Sin embargo, la gratuidad
de medicamentos a pensionistas independientemente del nivel de renta (corregido
recientemente) aumenta el gasto).
Hoy día los informes técnicos (informe abril 1991) recomiendan aumentar el copago, sin
embargo políticamente se cuestionan por la protesta social que ocasionan por inequitativas
y poco solidarias.
España tiene un nivel de copago más bajo que otros países desarrollados: ¿es lógico?, ¿no
debería existir al menos una mayor financiación por el que se beneficia si tiene recursos? En
Europa (Luxemburgo, RU, Alemania) han controlado el gasto razonablemente.
Es cuestionable que a quienes pueden costeárselo en el mercado libre se les financie o

pague el colegio concertado, la VPO o el alquiler reducido. La tendencia va en una doble
dirección:
1. Conocer y financiar lo más efectivo atendiendo al coste.

2. Reducir gastos no necesarios
3. Introducir fórmulas de copago
3.- SISTEMAS SANITARIOS, EDUCATIVOS Y DE VIVIENDA: LA PROVISIÓN Y

FINANCIACIÓN DE LOS SERVICIOS.
En materia de sanidad, los sistemas existentes en los países desarrollados se alinean en

tres grupos:
1. El británico: Es el Sistema Nacional de Salud, inspirado en el informe Beveridge

(1942) y presenta las siguientes características:
a) Cobertura universal: libre acceso a todos los ciudadanos.

b) Financiado por impuestos, a través de los presupuestos estatales.
c) Gestionado y controlado por el Gobierno.
d) Propiedad estatal de los medios de producción, aunque existe una parte del sector
privado.
e) Provisión pública de los cuidados de salud.
f) Los médicos son asalariados o de pago capitativo.
g) Hay una participación de los pacientes en el pago.
h) Los países que han adoptado este sistema son: Gran Bretaña, Suecia y desde 1986
España.
2. El sistema de Bismark: Es el Sistema de Seguridad Social, inspirado en la

legislación social de Alemania de 1883. Presenta las siguientes características:
a) Cobertura universal obligatoria dentro del sistema de Seguridad Social.

b) Financiación por contribuciones de empresarios y empleados, a través de un
fondo de seguros, sin ánimo de lucro, no gubernamentales.

44
c) Propiedad pública y privada de los medios de producción.

d) Provisión pública y privada de los cuidados de salud.
e) Han adoptado este sistema: Austria, Bélgica, Francia, Alemania, Países Bajos.
Los sistemas de salud en Europa del Este responden a un sistema centralizado, con las
siguientes características:
• Financiación a través de los presupuestos estatales.

• Libre acceso de todos los individuos.
• Control gubernamental de todo el sistema.
• Los empleados son asalariados.
• No existe sector privado.
3. El modelo americano: La sanidad es financiada a través de seguros privados, que

los ciudadanos suscriben. En EEUU, cuando las personas trabajan, las empresas
costean parte del seguro. Si las personas demuestran tener escasos recursos
pueden acogerse al sistema denominado Medicaid, que es costeado por el Estado, o
Medicare para personas mayores. Actualmente, no tiene una cobertura universal,
existiendo un importante número de estadounidenses sin cobertura sanitaria.
En educación, existen en la casi totalidad de los países europeos un modelo donde

coexisten educación privada y pública. En España, existe también centros privados
concertados donde el ciudadano aunque tiene un mayor nivel de copago no paga el
coste real del servicio que es costeado por los presupuestos generales de las CCAA
y del Estado.
En vivienda, Se plantea si el Estado debe ayudar proporcionando viviendas de

precio más reducido (viviendas de protección oficial), o centrarse en la facilitación de
un parque de viviendas de alquiler que estaría estrictamente vinculado a las rentas
de cada persona y que acabaría cuando la situación económica de la persona no la
necesitara. En el primer caso, el coste para el Estado es menor ya que siempre
cuenta con la cooperación de empresas constructoras y cooperativas.
El problema que se plantea es el siguiente:
1) El fraude que lleva a que personas que no lo necesitan accedan a viviendas

que deberían disfrutar otras de rendas más baja y
2) el enriquecimiento posterior de estas mismas personas por la venta de las
viviendas con una falta de control en muchos casos de este fraude por parte
de las autoridades. El resultado final es que se beneficia quien no debería.
La opción de viviendas públicas en alquiler es en principio más justa, ya que el ciudadano

tiene acceso a las mismas mientras su capacidad de renta es más reducida, permitiendo
después que, cuando sus condiciones cambien, otros ciudadanos puedan también
beneficiarse de la misma vivienda. El problema de esta opción es su mayor coste en
relación a la primera, ya que es el Estado el que debe afrontar el pago de la construcción de
las viviendas de un modo directo o indirecto.
4.- CENTRALIZACIÓN FRENTE A DESCENTRALIZACIÓN.
Es necesario eliminar duplicidades y otorgar competencias a quien sea más eficiente. La

Ley de Cohesión del Sistema Nacional de Salud recoge recomendaciones, aun si en la
práctica existe descoordinación y duplicidades. Según los expertos, es aconsejable la
centralización de los siguientes aspectos:

45
1. La dirección estratégica de las políticas de salud, educación y vivienda para el

conjunto del sistema, potenciando las funciones del Consejo Interterritorial.
2. Financiación: Derivado de la diferenciación de funciones y provisión, la

Administración Central y los Gobiernos Autónomos deben ser los financiadores
principales.
3. Acreditación de centros. El establecimiento de un sistema de acreditación de

centros debe realizarse de un modo centralizado, con arreglo a unos criterios
comunes de consenso. Ya está implantado en el caso de Hospitales que reciben
MIR´s, y empieza a aplicarse en educación.
4. Acreditación de la formación continuada. Toda la formación que reciba el personal

debería acreditarse de un modo centralizado.
5. Acreditación del personal. Se ha aplicado muy poco en educación, algo más en

sanidad. Debería irse a un sistema más centralizado de acreditación, como ya ocurre
en sanidad que los MIR, BIR, FIR y PIR.
6. Coordinación de programas nacionales. Programas de investigación u otros como

el programa nacional de coordinación de trasplantes en sanidad son el ejemplo
palmario de que la coordinación en esta materia optimiza los resultados.
7. Establecimiento de sistemas de información y conjuntos mínimos de datos que

deben recoger los centros. Si se quiere que los centros sanitarios y educativos
compitan entre sí, todos los centros deben ofrecer al usuario un conjunto mínimo de
información que permita a éstos elegir entre uno u otro tipo de centro.
8. Evaluación previa de las nuevas tecnologías, fármacos y tecnologías

educativas. Al ser una evaluación global, parece lógico que se haga de un modo
centralizado, o, al menos, de un modo coordinado.
9. Establecimiento de sistemas que, de modo coordinado, asistan a pacientes que

requieran la actuación de distintos centros y profesionales. La coordinación debería
realizarse centralizadamente.
Sobre la autoridad central deben recaer aquellos aspectos de coordinación, supervisión

y establecimiento de normas generales para los distintos organismos y centros que
suministran los servicios (sanidad o educación).
Los aspectos de descentralización estarían referidos a aspectos relacionados con el

funcionamiento del centro:
1. La función de compra de servicios y aprovisionamiento, el cual debería ser

realizado desde las áreas de salud, hospitales y demás centros sanitarios. Igual se
podría decir de los centros escolares y de provisión de viviendas públicas. Se
fundamenta en que se logra mayor calidad al conocer mejor las necesidades.
2. Establecimiento de la calidad de los servicios. Debe existir una responsabilidad

directa por parte de la gestión de cada entidad y gestor.
3. Promover la motivación y estimular la productividad del personal.

46
4. Para llevar a cabo el punto anterior es necesario que los centros participen
activamente en la contratación de su personal, en el establecimiento de incentivos
y pluses salariales hacia aquellos trabajadores más aptos, etc.
5. Responsabilidad en cuanto al cumplimiento de los presupuestos, calidad del

servicio, reducción de costes y satisfacción del paciente. Debe haber una
responsabilidad del gestor de un modo descentralizado.
6. Control y facturación de los servicios de cada centro.
7. Ejecución y elaboración de sus presupuestos.

8. Decisión sobre aspectos como el de la posible contratación externa por parte del
centro de distintos servicios (limpieza, cafetería, etc.).
Se deben realizar de modo descentralizado todos aquellos aspectos que tengan relación
con el funcionamiento del centro como tal (política de personal, contratación externa, calidad
de sus servicios, etc.).
5.- DEFICIENCIAS DEL SISTEMA.
Una gran mayoría de expertos coinciden en señalar la necesidad de una reforma del actual
sistema, por sus dificultades en lograr el reconocimiento y la satisfacción para una parte de
la población. Las deficiencias más destacables son:
1. El sistema público no permite ejercitar de un modo real la libertad de elección de los

pacientes o ciudadanos en muchos casos y carece de elementos de competitividad.
2. Apenas existen mecanismos de evaluación y medición de la efectividad.
3. El marco normativo, al que pertenecen muchos profesionales sanitarios y de la

educación, no permite que puedan establecerse criterios de eficiencia y
productividad en la asistencia o docencia que deberían producirse.
4. La gestión de los responsables sanitarios y educativos choca con un sistema
normativo rígido y altamente centralizado.
5. La elección de los gestores, especialmente sanitarios, está sometida a criterios
políticos que favorecen escasamente al buen desarrollo y profesionalización de la
gestión.
Se necesita una adecuación de los instrumentos de gestión a las nuevas necesidades,

abandonando estructuras obsoletas que inducen a situaciones de ineficiencia e
insatisfacción.
6.- EL REPARTO DEL PASTEL: ¿CÓMO SE FINANCIAN LOS SERVICIOS?
En la actualidad conviven dos modelos de financiación autonómica:
a) El régimen foral consagrado en la CE de 1978, que se aplica a la CA del País Vasco

y a la Comunidad Foral de Navarra.
b) El régimen común, que regula el resto de CCAA, si bien existen diferencias en

Canarias, Ceuta y Melilla.

47
El régimen foral otorga potestad para mantener, establecer y regular su régimen tributario.
Este hecho dota de gran capacidad y autonomía financiera, de manera que pueden
recaudar directamente todos los impuestos (salvo IVA y derechos de importación) para,
posteriormente, contribuir a la financiación de las cargas generales del Estado no asumidas
por ellas a través de una cantidad denominada cupo o aportación.
Respecto a las de régimen común, es el Estado el que recauda la mayoría de los

impuestos para luego repartir de acuerdo a distintos criterios que se repartan por períodos.
El actual sistema de financiación autonómica se compone de varios bloques:

• Primer bloque: fondo de garantía de los servicios básicos
Tiene por objeto que todas las CCAA puedan prestar los servicios básicos del Estado del
Bienestar (educación, sanidad y servicios sociales) en igualdad de condiciones. Está
integrado por el 75% de los tributos (la cesta de impuestos de cada CCAA) y una
aportación del gobierno del Estado.
Tal como establece el Estatuto, la variable básica para distribuir esos recursos es la
población, ajustada por factores como los costes sanitarios, la población en edad escolar
y la de más de 65 años.
El resultado de este reparto comporta una igualdad de recursos por habitante ajustado
de todas las CCAA.
• Segundo bloque: 25% de los ingresos tributarios
El 25% de la cesta de impuestos no se nivela. Aquí no existe ninguna nivelación entre

CCAA por lo que claramente va a permitir que unas CCAA tengan más recursos que
otras.
• Tercer bloque: fondos complementarios de ajuste
Su objetivo es hacer viable la implementación generalizada del nuevo sistema.
El fondo de suficiencia, que actúa como elemento de ajuste del modelo con el objetivo
de garantizar una ganancia mínima para todas las CCAA, de acuerdo con la distribución
de los recursos adicionales que aporta el gobierno del Estado.
El fondo de competitividad, que nace para compensar a aquellas CCAA en las que los
recursos de sus gobiernos están por debajo de la media o por debajo de su capacidad
fiscal. Este fondo se reparte de acuerdo con la población de las CCAA afectadas.
Además, se establecen recursos adicionales que intentarán corregir los desequilibrios

surgidos entre las CCAA por el diferente ritmo de crecimiento de la población, junto a
otros que tienen como objetivo la financiación de servicios que en otras CCAA financia la
Administración General del Estado.
Capacidad normativa sobre impuestos: si bien se aumenta, sigue siendo escasa a

juicio de los expertos (tan sólo sobre el IRPF y en el futuro sobre el IVA).
Se pretende encontrar un modelo que haga corresponsables fiscales a las CCAA, al

igual que lo son cuando deciden el gasto: esto implicaría que aquellas CCAA que
ofrecen más a sus ciudadanos, también deberían pagar más por ello. Actualmente, el
hecho de que los ingresos tributarios globales no aumenten, repercute en que una
Autonomía logre más a costa de otras, por lo que las CCAA más pudientes quieren

48
cambiar el sistema pactado en el 2009. Por su parte, las CCAA más pobre, junto con el
Ministerio de Economía, no quieren ni ori hablar de este cambio.
7.- PROBLEMAS COMUNES DE LOS PAÍSES DESARROLLADOS
7.1.- Introducción
Admitido que el mercado no debería ser aplicable a los bienes preferentes, la consecuencia
ha sido la intervención gubernamental en la financiación y en la provisión de la asistencia en
los países desarrollados occidentales (salvo EEUU, donde hasta el momento impera la
cobertura sanitaria privada).
Sin embargo, la intervención de los gobiernos, saliendo al paso de las deficiencias del
mercado competitivo, ha sido el origen de otros males que aquejan este sector y que son
comunes a estos países. En un reciente estudio se señalan los siguientes:
1. El rápido aumento del gasto sanitario, educativo y de vivienda junto con una gran
presión social en el mismo sentido. A mayor nivel de renta, la población demanda un
mayor nivel de gasto en estos servicios.
2. La preocupación por el uso innecesario de los servicios. Relación clara entre

gratuidad y número de visitas.
3. El creciente uso de tecnología ha producido la pérdida del trato con el paciente.
4. La existencia de importantes listas de espera y el retraso en acceder a los servicios

es uno de los principales problemas del sistema.
5. La confirmación en la gran variabilidad existente en la actividad clínica y sus costes.
6. La falta de coordinación dentro de la estructura entre diferentes niveles

complementarios, como la asistencia primaria y la especializada en hospitalización.
7. La existencia e, incluso, el aumento de desigualdades en el acceso a los servicios

sanitarios y educativos en su distribución geográfica.
8. La falta de profesionalización existente en el área de la gestión.
9. La falta de información de muchos aspectos relacionados con la gestión y la falta de

operatividad de muchos de los sistemas de información creados.
La existencia de intereses contrapuestos entre los distintos actores del sistema sanitario
(gestores, ciudadanos y profesionales) en una estructura poco flexible, es un factor que se
añade a las dificultades mencionadas. Todas ellas se engloban en los denominados “fallos
del sector público”, donde predominan la centralización y la burocracia, insensibles a los
requerimientos de los usuarios.

49
De ahí que se hable de la crisis de los sistemas sanitarios existentes y de la necesidad de

reformas que logren una mejoría en la eficiencia y la satisfacción de los ciudadanos y de que
se ponga en duda la validez de los actuales modelos de planificación y la necesidad de
buscar soluciones eficaces.
7.2.- ¿Debe existir competencia en la provisión de los servicios de manera que

prevalezca los mejores? ¿Cómo hacerlo?
Los debates que han tenido lugar en algunos países sobre sus respectivos sistemas
sanitarios, con problemas y objetivos comunes, se han plasmado en propuestas de reforma
concretas.
Reino Unido. Working for Patiens, 1989.
La reforma, que respeta la presencia del sector público, se basa en la creación de

mercados internos. El centro neurálgico radica en los médicos de familia que,
constituyéndose en centro de beneficios, gestionan sus presupuestos actuando en grupos
(con responsabilidad sobre más de 11.000 pacientes).
Estos médicos de familia tienen facultades para contratar los servicios de especialistas
hospitalarios para los pacientes que tienen encomendados y lo hacen en función de los
precios que les ofrecen los distintos proveedores.
De este modo, se transfiere la responsabilidad del gasto hacia los que toman las decisiones
del mismo y se logra que los responsables de la gestión de los servicios adopten medidas
para su mejor uso posible.
Holanda. Informe Dekker: Changes Assured, 1986
La solución propuesta por el informe Dekker tiene como objetivo una mayor competencia
por el lado de la oferta y fomentar la libre elección del usuario.
Propone la participación del sector privado en la provisión de la asistencia pública, junto con
la reducción de la participación pública del sistema. Se sugirió para ello la creación de un
seguro sanitario obligatorio, financiado con un 75% de fondos públicos y un 25%
mediante primas de la empresa aseguradora. Los aseguradores privados y públicos
competirán por las primas fijas y complementarias.
Suecia. Competencia Pública.
La propuesta realizada en 1987 por Saltman y Otter se basa en la competencia entre los
centros sanitarios públicos y la libre elección de facultativo. Los proveedores
competirían así por los pacientes, favoreciendo una mayor eficiencia. Sin embargo, en la
práctica, existe una clara dificultad posterior al no poder sancionar a los ineficientes o
favorecer a los eficientes.
España. Informe Abril.
Propone la transformación de los centros sanitarios públicos en auténticas empresas

de servicios y resalta la necesidad de desregular el aparato administrativo actual, dotándolo
de una mayor flexibilidad en los planos laboral y presupuestario.

50
7.3.- ¿Se deben controlar los costes? ¿Debe el usuario cofinanciar la prestación?
La mayor parte de los informes de expertos, entre ellos el informe Abril, coincide en
señalar que la participación en el coste de los servicios por parte de los usuarios, no sólo
permite una reducción de los mismos, sino también mayores niveles de eficiencia en el
sistema.
España es uno de los pocos países donde el copago sólo existe en pocos servicios, como
es la dispensación de los medicamentos. Esto debería cambiar e introducirse el copago en
función del nivel de renta y la efectividad de la tecnología, de medicamento (o del centro
escolar).
La experiencia de los países en los que existe, constata que la existencia de costes
compartidos tiene una menor frecuentación hospitalaria, lo cual es considerado por otros
como regresivo e insolidario. Sin embargo, aunque se consiga una mayor concienciación
ciudadana, los puntos que contribuyen a un mayor nivel de gasto son:
• El número de prestaciones: Cuanto mayores son las prestaciones o servicios

financiados públicamente, mayor es el nivel de gasto. Son los países en donde existe
una mayor cantidad de prestaciones financiada donde se alcanzan mayores niveles
de gasto per capita.
• El establecimiento de filtros de entrada al sistema como, por ejemplo, el médico

de atención primaria que aparece en España como el “portero” al sistema. Aquellos
países que han establecido esta modalidad logran reducciones de costes y no por
ello menores niveles de eficiencia.
8.- EL (BUEN) GOBIERNO DE LA SANIDAD PÚBLICA
8.1.- Introducción
La palabra “sanidad” referida a las actividades que corresponden al sector público en

relación a la salud tiene dos grandes campos de actuación:
a) La colectiva, de protección y promoción de la salud, que incluye la Salud Pública

y las políticas públicas saludables.
b) La de los servicios sanitarios personales (atención médico-quirúrgica, cuidados

de enfermería, odontología, medicamentos, hospitales, etc.).
Estos dos campos se solapan en múltiples aspectos, pero hay que distinguirlos
conceptualmente:
- La función pública de protección y promoción de la salud es hoy tan omnipresente,

en forma de regulación, que se ha dejado de relacionar con la protección de la salud.
Abarca casi todos los aspectos de la vida moderna: higiene y seguridad alimentaria y
laboral, calidad del aire, código de circulación, reglamento de baja tensión, etc. Así,
aunque los países cuentan con un área de Salud Pública en sus ministerios de
sanidad, realmente la protección y promoción de la salud se realiza a través de casi
todas las políticas públicas.
- Los servicios sanitarios modernos tienen una contribución imprescindible a la salud,

sin embargo, los determinantes más importantes de ésta están fuera del sistema

51
sanitario. Están en las condiciones socioeconómicas, en el nivel de desarrollo

humano y distribución de la riqueza y poder en la sociedad, en definitiva, en todos los
aspectos de las políticas públicas.
El Sistema Nacional de Salud (SNS), cuyos servicios son conocidos como Seguridad Social,
es una realidad compleja en la que cabe distinguir tres niveles:
1. El nivel “macro” que afecta al conjunto del sistema sanitario e incluye las leyes que
definen el marco regulatorio común de la sanidad pública para toda España y sus
instituciones, responsabilidad del Gobierno central del Estado.
2. El nivel “meso”, responsabilidad de las CCAA, formado por las organizaciones,

instituciones y centros sanitarios de cada Comunidad.
3. El nivel “micro”, el de las unidades prestadoras directas de servicios a los pacientes.

Son fundamentales puesto que determinan la calidad de la atención y la eficiencia
social y económica del SNS. Macro y Meso, deberían crear las condiciones para un
desempeño óptimo al nivel micro.
9.- ESPECIFICIDAD Y COMPLEJIDAD DE LOS SERVICIOS SANITARIOS MODERNOS
Los servicios sanitarios modernos tienen características muy específicas y diferenciadas

que configuran al sector salud como el más complejo de las sociedades desarrolladas. Son
características cuyo conocimiento es imprescindible para entender los retos de gobierno y
gestión de este sector. Algunas de estas características son:
1. Tratar los temas de salud-enfermedad-muerte: es materia sensible, importante y

urgente para quien la sufre. Los servicios sanitarios son un componente esencial de
la seguridad y del bienestar individual y familiar.
2. Tener un gran peso económico: en 2011, representaba el 17,7 % del PIB en

EEUU, en Francia el 11,6 %, Alemania 11,3 % y en España el 9,3 %. Presencia de
poderosos intereses económicos (seguros, equipamiento, farmacéuticas, etc.) y
generadora de tensiones políticas y sociales ligadas a decisiones fiscales, de
distribución de recursos y control de gasto.
3. Ser sector intensivo en personal: Supone el 60% del gasto sanitario. Contribuyen
por tanto al empleo total, si bien en España solo 4,4% lo que evidencia el margen de
crecimiento. Sin embargo, la concentración y categorización de este personal supone

52
gran dificultad de gestión.
4. Ser campo de actividad profesional: las decisiones médicas determinan la calidad

y eficiencia del sistema. Por ello la calidad de la práctica clínica es el objetivo de las
organizaciones sanitarias pero la práctica profesional debe ser gestionada en el
ámbito de una gestión colegiada basada en valores de profesionalismo y sometida a
la autoridad profesional del conocimiento, no de la autoridad administrativa. Debe
alinearse la buena práctica clínica con la misión y valores del sistema sanitario.
5. Los avances de la biomédica y la tecnología: el desarrollo explosivo plantea

dilemas económicos, organizativos y éticos. En relación a la calidad y eficiencia, la
política sanitaria actual plantea la evaluación del coste-efectividad de las nuevas
técnicas, la gestión del conocimiento y la necesidad de basar la práctica médica en

la mejor evidencia científica.
6. Fallos del mercado: los servicios sanitarios por sus características se excluyen por
los economistas de los bienes que el mercado puede proveer, por eficiencia y por
equidad.
7. Importancia fundamental de los valores de equidad y solidaridad: Solidaridad es

el valor sobre el que se construyen los sistemas de protección social (contribuciones
según capacidad de pago y no de necesidad médica). La equidad como valor de
justicia social que evita desigualdades. El grado de vigencia de estos valores
caracteriza los sistemas sanitarios de cada país.
Además de la relevancia de cada uno de estos aspectos por sí mismos, es importante tener
en cuenta que todos están interrelacionados e interactúan entre sí, dependiendo del entorno
político, económico y social, definiendo con ello las características del sistema sanitario de
cada país.
10.- EL SISTEMA NACIONAL DE SALUD ESPAÑOL: ORIGEN, EVOLUCIÓN, LOGROS Y

CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES
10.1.- Origen y etapas del SNS
La Asistencia Sanitaria de la Seguridad Social (ASSS) tiene su origen en las iniciativas de la

II República para crear un sistema unificado de Seguros Sociales. Tras la guerra civil se
retoma la idea de un Seguro Obligatorio de Enfermedad (SOE); posteriormente, el desarrollo
económico de los años 60 permitió crear un sistema de Seguridad Social relativamente
moderno. Su Asistencia Sanitaria fue creciendo en cobertura poblacional, al tiempo que iba
construyendo su propia red asistencial (consultorios, ambulatorios, hospitales generales,
hospitales de Alta Especialización). Así, a mediados de los años 70, la ASSS cubría el 84%
de la población española y había extendido su red sanitaria por todo el país.
A partir de la restauración de la democracia y los Pactos de la Moncloa se creó el Instituto

Nacional de la Salud (INSALUD) para gestionar la ASSS. Desde entonces, la sanidad de la
Seguridad Social se va orientando hacia un sistema de salud de cobertura universal. Esta
evolución empieza a tener un objetivo claro de cobertura universal tras la Constitución de
1978 y la aprobación de la Ley General de Sanidad (LGS), que reflejó la voluntad política del
legislador de orientar explícitamente la sanidad española hacia los modelos tipo Servicio
Nacional de Salud.

53
Evolución reciente
En las últimas cuatro décadas, el SNS ha sufrido una profunda transformación. Desde el
punto de vista sanitario el gran cambio ha sido la transformación de los antiguos
Ambulatorios y Consultorios de la Seguridad Social en modernos Centros de Salud,
organizados en Equipos de Atención Primaria, con dedicación a tiempo completo de las
nuevas generaciones de Médicos de Medicina Familiar formados por el sistema MIR
(residencias médicas).
En el aspecto político, organizativo y de gestión, la gran reforma que ha experimentado la

asistencia sanitaria ha sido, primero, con su organización diferenciada INSALUD y después
con el proceso de transferencia de sus servicios hacia las CCAA.
La atribución a las CCAA de la gestión de los servicios de la ASSS es la reforma más

importante de la sanidad española. Es un hecho que las CCAA disponen de un amplio
margen de autonomía para organizar y gestionar sus servicios sanitarios, de modo que su
funcionamiento es enteramente responsabilidad suya.
La crisis económica abre una nueva etapa llena de incógnitas para el SNS, al igual que para
todo el sector público. Existen dudas de que sea posible mantener niveles de servicios y de
calidad después de haberse comprometido el Gobierno central con la UE a bajar el Gasto
Sanitario Público.
10.2.- Características principales del SNS.
Las características principales del SNS español: una sanidad pública de financiación por
impuestos, con una cobertura universal de facto, de relativo bajo gasto en relación con el
PIB, gestionada por las CCAA, de provisión de servicios mayoritariamente pública, basada
en Atención Primaria y con planificación territorial y poblacional.

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La cobertura poblacional todavía no es un derecho universal vinculado a ciudadanía o

residencia, e igual para todos. Existen 2,4 millones de afiliados y beneficiarios de las
Mutuas de los funcionarios del Estado que tienen sistema especial de SS:
MUGEJU/MUFACE/IFAS (ello es negativo para la calidad de los servicios del SNS, se
pierden pacientes exigentes e influentes).
-Se observa que el gasto sanitario público español es bajo en comparación a otros y
macroeconómicamente eficiente. No cabe dudar de su sostenibilidad puesto que ello
depende de la voluntad política y los valores sociales.
-Modificación del copago mediante RDLey 16/2012:

1) Tres tramos de renta anual (<18000,18-100000 y >100000)
2) Implantación de topes para pensionistas
3) Aumento de cuantía para la gran mayoría de población “activa”; 60% sin tope
máximo
4) Copago en otros servicios (transporte no urgente, dietéticos, etc.). Dicho copago
puede suponer una barrera de acceso para los más necesitados
-Organización de los servicios:
A.- Según el principio organizativo poblacional-territorial; para garantizar una

accesibilidad optima a la población, se distribuyen equitativamente los recursos
sanitarios con criterios de racionalidad; se cuadricula el territorio en demarcaciones
(áreas de salud) con un Hospital General de referencia y dentro de las áreas se
delimitan zonas de salud para servicios de primer nivel en centros de salud y
consultorios.
B.- Según el principio organizativo de frecuencia y complejidad de los casos, el

SNS organiza sus servicios en dos grandes niveles de atención:
i. Atención primaria; centros de salud como referente
ii. Atención especializada; hospitales como referente. Se trata de dos
principios organizativos que caracterizan los mejores sistemas de salud
por su equidad en el acceso, y la alta calidad y eficiencia que confiere el
papel central de la atención primaria.
11.- SOBRE EL GOBIERNO Y LA GESTIÓN DE LAS ORGANIZACIONES Y SERVICIOS

DEL SISTEMA NACIONAL DE SALUD.
El SNS español está financiado por impuestos que administran las CCAA, responsables de
la provisión de los servicios y también gestoras directas de la mayoría de los centros
sanitarios que atienden a la población.
Los Servicios Autónomos de Salud son las organizaciones de las CCAA responsables de
gestionar la sanidad pública de su territorio. La mayor parte de estas organizaciones tienen
estatus jurídico de Organismo Autónomo Administrativo, un régimen similar al de la propia
Administración de la que forman parte, si bien en algunas CCAA (Asturias, Cataluña, Madrid
y País Vasco) tiene un estatus jurídico diferente, el de Ente Público, con el objetivo de
posibilitar una gestión más ágil.

55
Los Servicios Autónomos de Salud, aunque tienen personalidad jurídica propia, están
integrados en la Administración autonómica de forma muy poco diferenciada en todos los
aspectos relevantes: organización y gestión de personal, gestión económica,
procedimientos, etc.
La integración relativamente indiferenciada de los Servicios Autonómicos de Salud que

forman el SNS en las administraciones públicas de sus respectivas CCAA implica
inadecuación de su organización, estructura y funcionamiento para responder
adecuadamente a la misión de los servicios sanitarios modernos. En segundo lugar, falta de
autonomía en el gobierno y gestión necesaria para su buen funcionamiento a todos los
niveles. Esta falta de especificidad y de autonomía que requieren organizaciones tan
demandantes, complejas y especializadas es un lastre que afecta a todos los aspectos del
gobierno y gestión del SNS español: gobierno, gestión económica, política de personal, etc.
11.1.- Retos y Problemas del Sistema Nacional de Salud.
A pesar de la crisis fiscal y los recortes, hay problemas de fondo a considerar por su impacto
negativo en la calidad, eficiencia y en la atención a los pacientes que pueden agruparse en
dos bloques:
a) Los ligados a la especialidad y complejidad de los servicios sanitarios, que son

comunes a los servicios de salud de todos los países desarrollados.
b) Los propios del sistema sanitario español, de su cultura interna, casi todos ellos
derivados del marco político y administrativo del sector público español del que
forma parte el SNS.
Estos últimos son problemas de gobierno y de gestión que no han recibido atención ni
prioridad, siendo el gran problema la baja prioridad del SNS en la política española,
haciendo que se cronifique y agrave los problemas propios.
Los problemas propios del SNS se pueden clasificar en tres niveles de organización de la
sanidad pública:
1) Nivel “macro” del SNS: problemas estructurales, referentes a su naturaleza,

cobertura poblacional, financiación, coordinación y equidad del SNSE en el Estado
de las Autonomías, etc.
2) Nivel “meso”: problemas de gobierno, gestión y funcionamiento de las

organizaciones, centros e instituciones sanitarias.
3) Nivel “micro”: problemas de los servicios desde la perspectiva de profesionales y,

sobre todo, de los pacientes y la población (calidad técnica, calidad percibida,
organización y funcionamiento de la atención, etc.).
Existe una jerarquía entre estos tres niveles de problemas, de forma que el superior define y
condiciona el marco de referencia de los inferiores, determinando hacia abajo sus grados de
libertad y los incentivos que operan en el sistema. Pero al mismo tiempo, por la naturaleza
profesional de los servicios sanitarios, existe una gran interdependencia entre los tres
niveles del SNS, mostrando la necesidad de abordar sus problemas con una visión integral,

56
de conjunto del sistema.
11.2.- Los problemas de gobierno del SNS y su impacto en la gestión
Los problemas más cruciales tienen que ver con la deficiente gobernanza corporativa a
todos los niveles del SNS y el impacto que ésta tiene en todos los escalones de la gestión.
Hay que distinguir entre “gobierno” de una organización y su “gestión”, pues gestionar
(gestión) es diferente a gobernar (gobernanza).
De la gobernanza-función de gobierno, emanan las estructuras, normas y estrategias que

rigen una organización, las que marcan al gestor sus obligaciones y objetivos. La
“gobernanza” comprende los procesos a través de los que se dirige, controla y ejerce la
rendición de cuentas en una organización, su cultura, estrategia, políticas y su relación con
todos los actores implicados.
El gobierno (gobernanza) de las organizaciones se refiere al nivel más alto de autoridad

cuya responsabilidad debe recaer en un órgano colegiado (Patronato, Consejo o Junta de
Administración-Gobierno). Ante estos órganos colegiados de gobierno ha de rendir cuentas
el gestor, como responsable de cumplir la misión y objetivos de la organización, gestionando
su día a día.
Esta distinción entre gobierno y gestión es importante en todo tipo de organizaciones, pero
es difícil entender en el contexto actual del SNS porque el RD 521/1987 suprimió los
órganos de gobierno de los centros de la Seguridad Social.
La ausencia de un órgano de gobierno en las instituciones y centros sanitarios del SNS tiene
un gran impacto negativo en la gestión y cultura organizativa de hospitales y centros
sanitarios. Pero, es erróneo considerar este problema como una patología propia del SNS,
ya que no es sino el reflejo de la cultura política de la administración pública española que
ha extendido a las instituciones sanitarias de la Seguridad Social su tendencia al
nombramiento discrecional, para la ocupación partidaria de los puestos de responsabilidad.
Dicho todo esto, es necesario constatar que, en el contexto del sector público español y, en
conjunto, los hospitales y centros sanitarios de todas las CCAA han desarrollado en las
últimas décadas una cultura positiva de buena gestión pública, y ello a pesar de su
adversidad por el entorno y los procedimientos de la administración pública común, la
desaparición de los órganos colegiados de gobierno y del nombramiento discrecional de los
Gerentes y directivos.
La cultura de buena gestión del SNS se manifiesta en los sistemas de información, en los
contratos internos de gestión y seguimiento, en la fijación de objetivos de calidad y
seguridad, atención al paciente, etc. Pero, esta relativa buena gestión de la sanidad pública
no llega a áreas claves como la transparencia, la rendición de cuentas, la participación y el
control democráticos y, especialmente, no llega a la política y gestión del personal.
11.3.- Gestión del personal en el SNS
El mayor activo y factor crítico y complejo en el sector sanitario son los RRHH. Las
organizaciones sanitarias son organizaciones profesionales en las que la materia prima es el
conocimiento de los profesionales que con autonomía ejercen la actividad (autonomía
respecto a la jerarquía administrativa de la organización).

57
Los gestores detentan poder administrativo en los centros, pero la autoridad para tomar
decisiones clínicas pertenece a los profesionales por estar basada en su conocimiento
técnico. Esto provoca tensiones entre administración y profesionales, obligando a una
gestión consensuada de los elementos sanitarios.
Además de la medicina en el sector salud existen otras profesiones (farmacia, odontología,

enfermería) cuyos campos de actividad están delimitados legalmente. A estas profesiones
sanitarias tradicionales, el desarrollo tecnológico y organizativo ha añadido nuevas
profesiones al campo sanitario: gestores, economistas, científicos, etc. Por ello, en las
organizaciones sanitarias, la gestión de los recursos humanos tiene una dificultad y
complejidad sin igual en otro tipo de organización.
Esta dificultad explica el que los temas de personal no hayan sido abordados con la
determinación política, la urgencia y el rigor que exige su gran importancia para el buen
funcionamiento de la sanidad pública.
La gestión del personal del SNS tiene cinco características a tener en cuenta para atender
los retos de la política de personal en la sanidad pública española:
1.- Grandes números: en Atención Especializada 541.069 en 2009 y en Atención

Primaria en 85.757 en 2012.
2.- Gran diversidad interna de categorías y profesiones: corporativismo y

autonomía profesional como determinante clave de la calidad y el gasto.
3.- El marco normativo determina todos los aspectos de la relación laboral y su

gestión. Son características no positivas que: la mayor parte del personal
contratado por el sistema, no por el centro sanitario, gran centralización operativa
de las decisiones (convocatorias, permisos, sanciones) y que el marco laboral, al
tener como referente la administración pública, no se adapte a las necesidades de
los servicios sanitarios modernos.
4.- Existencia de un tejido sindical muy fragmentado con 3 ejes: grandes grupos
(medicina, enfermería), grandes tradiciones sindicales (CCOO, UGT), y sindicatos
nacionalistas en algunas CCAA. Como consecuencia, se produce competencia
intersindical que impide la cooperación en sus relaciones con la administración
sanitaria.

58
Cualquier propuesta para la mejora de la gestión de los RRHH del SNS tiene como
condición la implementación de medidas generales de buen gobierno y gestión
profesional que restauren la autoridad y la estabilidad de los gestores de centros y
servicios. Sólo en este marco cabe abordar con perspectiva de éxito cambios deseables en
el ámbito específico de la gestión del personal: desfuncionarizar para profesionalizar,
introducir modelos de gestión por competencias, mayor descentralización y responsabilidad
local, etc.
12.- REFERENTES INTERNACIONALES EN BUEN GOBIERNO DE LA SANIDAD

PÚBLICA
La complejidad y dificultad de buen gobierno y gestión de los servicios públicos de salud

vienen dados por la existencia de un complejo conjunto de factores entre los que destacan
tres:
a) La naturaleza profesional de la medicina.
b) La incardinación de estos servicios en el ámbito de lo público.
c) El contexto institucional en el que estos dos características interaccionan entre sí (la

calidad de las instituciones y de la política, el grado de control democrático, la
eficiencia de la administración pública, etc.).
El contexto institucional es muy específico de cada país, si bien algunos comparten

características comunes que permiten un análisis comparado.
12.1.- Modelo de político-administrativo y gestión sanitaria pública
Las características tradicionales del Estado en el siglo XIX están diseñadas más para
impedir el ejercicio arbitrario del poder, que para buscar la eficiencia que exige la provisión
de servicios públicos complejos del siglo XXI. Los dos prototipos de sistemas político-
administrativos, el anglosajón y el administrativo, han desarrollado sus respectivas
respuestas organizativas a estos nuevos retos.
La cultura política anglosajona, por su orientación general gerencialista, ha desarrollado

estructuras flexibles orientadas a objetivos más que a procedimientos. En los Estados de
tradición administrativa napoleónica, la adaptación ha sido más difícil y menos uniforme por
estar su administración pública más diseñada para el control y el cumplimiento de las
normas y procedimientos que para la efectividad-eficiencia de los servicios.
En el SNS, la cultura gerencial lleva décadas de tensión con el marco administrativo,

particularmente en los hospitales. Esta tensión no resuelta da lugar a que el sistema
sanitario español sufra lo peor de cada uno de los dos ecosistemas político-organizativos: la
rigidez del modelo administrativo y la discrecionalidad sin control del modelo gerencialista.

59
Esto es así porque, al tiempo que se han ido abandonando aspectos clave de la buena
administración pública tradicional (cumplimiento de las normas), se han ido importando del
gerencialismo anglosajón elementos aislados y descontextualizados.
12.2.- Características de sistemas sanitarios públicos integrados más ejemplares
El SNS español por su financiación pública por impuestos, por su cobertura universal de
hecho y por la producción mayoritariamente pública de sus servicios hace que España forme
parte del grupo de países con sistemas sanitarios tipo Servicio Nacional de Salud.
España tiene casi todas las características de buen diseño asistencial y de marco
organizativo (Atención Primaria, Organización territorial-poblacional, personalidad jurídica de
sus Servicios Autónomos de Salud). Sin embargo, se aparta de los referentes en todos los
temas relacionados con la buena gobernanza, excepto en el desarrollo de la gestión
contractual (contratos programas para hospitales y la Atención Primaria).
Los instrumentos (estructuras y procedimientos) de gobierno corporativo que son comunes a

los sistemas sanitarios más ejemplares de los países de nuestro entorno son:
1. Órganos colegiados de gobierno (Consejos de Administración) ante los cuales

rinde cuentas la Dirección ejecutiva (órgano gestor). Estos Consejos están
compuestos por miembros sin poder ejecutivo en la organización y sin intereses
personales en ella, nombrados por su aportación potencial.
2. Dirección ejecutiva profesional, seleccionada por procesos transparentes.
3. Reglas de funcionamiento del Consejo y de la Dirección ejecutiva, así como de
la relación entre ambos, que responden a los estándares de códigos de buen
gobierno corporativo y de buena gestión pública.

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Para el SNS, la introducción de órganos colegiados de gobierno (Consejos), a todos los

niveles de organización, es el componente más innovador e importante de una estrategia de
buen gobierno y profesionalización de la gestión.
13.- OPCIONES PARA MEJORAR EL GOBIERNO Y LA GESTIÓN DEL SNS

13.1.- Importancia de la perspectiva y los valores
La mejora SNS exige distinguir lo que es bueno y funciona (los no-problemas) de los
problemas reales. Esta tarea está llena de controversias y dificultades: dependiendo de la
perspectiva del observador-reformador, pues lo que para unos son virtudes (la gratuidad de
los servicios) para otros constituyen problemas (copagos para “moderar” la demanda).
El ejemplo más claro de estas posiciones contradictorias sería el derecho mismo a la

cobertura de los servicios públicos: para muchos debe ser un derecho igual para todos,
ligado únicamente a la condición de ciudadanía y/o residencia, sin embargo, otros piensan
que éstos y otros servicios públicos deben estar disponibles sin coste únicamente para
aquéllos que no pueden asegurárselos por sí mismos.
Estas discrepancias expresan valores sobre el modelo de sociedad y el papel del Estado y
determinan la perspectiva desde la que se hacen las preguntas y les da respuesta el análisis
del SNS, al considerar sus problemas, las alternativas y las soluciones a los mismos.
13.2.- El nudo gordiano de las reformas en el gobierno y gestión de las instituciones

del SNS
Ni el Gobierno, ni el Congresos, sino organizaciones científico-profesionales como AES

(Asociación Economía de la Salud) y SEPAS (Sociedad Española de Salud Pública y
Administración Sanitaria) han emitido informes rigurosos respecto a los cambios que precisa
le SNS.

61
La expresión “nudo gordiano” hace referencia a una situación difícil cuya solución pasa por
identificar y abordar aquellos aspectos que desbloquean la solución del problema. Utilizando
esta metáfora en relación a la gobernanza y gestión del SNS, se pueden identificar los
siguientes elementos para avanzar en el buen gobierno del SNS:
1. Resituar al SNS en la agenda política con una alta prioridad.

2. Entender los condicionantes de la sostenibilidad del SNS, poniendo los medios para
su garantía a medio y largo plazo.
3. Orientar las políticas y reformas a las necesidades, demandas y expectativas de
ciudadanos y pacientes.
4. Abordar una ambiciosa agenda de buen gobierno corporativo de las instituciones y
centros sanitarios públicos, aprendiendo, tanto de otros sistemas como del propio
pasado del SNS.
5. Dotar a los Servicios Autonómicos y a sus centros de formas jurídicas y organizativas
adecuadas a la misión de los servicios sanitarios públicos.
6. Promover los valores del profesionalismo sanitario.
7. Delimitar con transparencia el equilibrio público-privado deseable en la provisión de
los servicios.
8. Abordar las reformas con radicalismo (realismo) selectivo.
13.2.1.- Más alta prioridad en la agenda política para la sanidad
Los servicios públicos fundamentales (educación, sanidad, servicios sociales, transporte)

por su carácter esencial y estratégico para el bienestar colectivo deberían tener la máxima
prioridad en la agenda, tanto del Gobierno central como de las CCAA.
Es una exigencia no sólo de buena gestión pública, sino de mejora de calidad de la

democracia al alinear la agenda institucional política con las prioridades que manifiestan los
ciudadanos. En esta perspectiva tiene importancia desarrollar una cultura de políticas
públicas basadas en la evidencia recogida en informes técnicos rigurosos que habrían de
ser la base de debate informado y estricto que favoreciera consensos técnicos, sociales, y
políticos en torno a temas de interés vital.
También, es imprescindible liderazgo y voluntad política innovadora con un fuerte

componente regeneracionista y reformista, pues la sanidad no es un sector aislado, sino
que forma parte de la agenda política global de la que depende, de la democracia y de las
instituciones.
13.2.2.- Garantizar la sostenibilidad externa e interna
Cuando hablamos de sostenibilidad, nos estamos refiriendo a si España se puede permitir

como país la sanidad actual. Comparativamente con otros países, el gasto en sanidad es del
6,5 % del PIB, lo que supondría que existirían motivos de preocupación. Si bien, la pregunta
correcta no es si el SNS es viable, sino como darle viabilidad económica.
Hay que distinguir dos dimensiones de la sostenibilidad de un sistema sanitario público:

sostenibilidad externa (condiciones del entorno político-económico) y sostenibilidad
interna (condiciones de buen gobierno y buena práctica clínica)

62
La externa viene determinada por tres elementos:
1. Sostenibilidad financiera: voluntad política de dedicarle recursos suficientes.
2. Sostenibilidad social-política: apoyo social al SNS por las clases medias urbanas.
Tiene gran importancia la calidad de los servicios, el que éstos respondan a las
demandas y expectativas ciudadanas.
3. Sostenibilidad de la carga de enfermedad: prevenir que la población enferme

mediante políticas públicas con impacto en la salud; nivel educativo, ingresos
adecuados, lucha contra el tabaquismo, obesidad, promoción del ejercicio, seguridad

e higiene en el trabajo, alimentación, medio ambiente, etc.
La sostenibilidad interna tiene dos componentes básicos:
1. El empresarial-organizativo: su objetivo es crear la base organizativa en el que los

profesionales sanitarios puedan cumplir en las mejores condiciones la misión real del
sistema sanitario, es decir, prestar servicios profesionales médicos a los pacientes.
Por tanto, está ligado al buen gobierno corporativo y buena gestión de la sanidad.
2. El profesional-médico: la calidad y profesionalidad del personal clínico, de modo
que su trabajo responda a los más altos estándares de buena práctica profesional.
La calidad y eficiencia depende de millones de decisiones profesionales diarias.
En resumen, garantizar la sostenibilidad del sistema sanitario exige dos grandes bloques de
condiciones, unas del entorno político económico y, otras del propio sistema sanitario: buen
gobierno-gestión y buena práctica clínica.
13.2.3.- La ciudadanía sanitaria
i. Cobertura sanitaria pública como derecho unido a la ciudadanía y residencia,

universal e igual para todos, sin exclusiones ni regímenes especiales.
ii. Orientar políticas y reformas a las necesidades, demandas y expectativas de
ciudadanos y pacientes. Se trata de un reto cuyo logro va unido a la flexibilidad y
agilidad del sistema público. Es vital para la sostenibilidad social influir en la calidad y
satisfacción de la población evitando su desafección.
iii. Dos instrumentos fundamentales para avanzar:
a. Buen gobierno del sistema sanitario con participación y control cívico-
democrático de la sanidad.
b. Situar la calidad (profesional, se servicio, organizativa) en el centro de las
preocupaciones de políticos, gestores y profesionales.
iv. Revitalizar los derechos y deberes de los ciudadanos y pacientes en 7 puntos:
acceso, seguridad, respeto, información, participación, privacidad-confidencialidad,
respuesta a reclamaciones.
v. Hacer posible la libre elección en la sanidad pública dentro y fuera de la CA de
residencia.
vi. Favorecer una cultura cívica que incluya el voluntariado sanitario, donaciones y
legados a centros y servicios (iniciativas que rodeen la sanidad pública del afecto
popular).

63
13.2.4.- Buen gobierno: estructuras corporativas adecuadas, pero sobre todos sus
valores y principios
Hay que abordar el buen gobierno corporativo de las instituciones y centros sanitarios
públicos, aprendiendo del pasado y de otros sistemas. La buena gobernanza afecta a todas
las esferas del desempeño de las organizaciones porque incluye los elementos del buen
gobierno corporativo (órganos colegiados de gobierno y gestión profesional) y, sobre todo,
los valores y principios del buen gobierno.
Entre los valores y principios del buen gobierno que deben destacarse son:
- Cultura de evaluación y justificación de políticas y decisiones

- Transparencia y mecanismos de control y rendición de cuentas
- Un diseño organizativo que permita el funcionamiento eficiente y el control efectivo
por parte de los órganos colegiados de gobierno
- Buenas prácticas de gestión
- La participación y control democrático de las decisiones, cultura de evaluación
- Normas para garantizar conductas éticas e integridad, regulación de conflictos de
interés, códigos de conducta, valores del servicio público y la cultura de la evaluación
e innovación
Gran referente para los servicios de salud de todas las CCAA lo constituye el
“Código de Buen Gobierno de Osakidetza”: en él, se abordan tanto las estructuras
corporativas de buen gobierno, como las recomendaciones para llevar a las
organizaciones sanitarias la traducción práctica de los valores y principios del buen
gobierno.
13.2.5.- Formas organizativas adecuadas a la misión de la sanidad pública
Es necesario dotar a los servicios autonómicos y sus centros de formas jurídicas y

organizativas adecuadas a la misión de los servicios sanitarios públicos. A continuación
vemos el árbol de opciones para organizar la provisión de la sanidad pública.
Resulta evidente que la integración indiferenciada no es una opción positiva. Tampoco es

una opción la externalización por sus graves problemas (costes de transacción, conductas
oportunistas, conflictos de interés, presión al alza de los costes y pérdida de control público).
Sin embargo, puede ser útil contar en determinadas circunstancias, vía conciertos o
convenios, con diversos servicios de producción no pública-propia, especialmente si
son entidades benéficas o cooperativas.
En definitiva, es necesario organizar la sanidad de provisión pública en el marco

organizativo que mejor permita el cumplimiento de su misión, con toda la autonomía y
capacidad de gestión que sea necesaria. A priori las formas más convenientes son las de
empresa pública y ente público. No obstante, es necesario un adecuado estatus jurídico,
además de un buen diseño de gobierno corporativo que incorpore a la organización valores
y principios de buen gobierno.

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13.2.6.- Promover los valores del profesionalismo sanitario, especialmente médico
En las organizaciones profesionales tiene un papel relevante el marco normativo de

ejercicio de la profesión, la autoridad profesional que otorga el conocimiento, y los valores
del profesionalismo o profesionalidad médica, definida como “el conjunto de valores,
conductas y relaciones en las que se basa la confianza que la población deposita en los
médicos”.
El profesionalismo como concepto es aplicable a todas las profesiones sanitarias pues se

basa en los valores y principios que la sociedad identifica y reconoce en los contratos
sociales de las profesiones sanitarias: vocación de servicio, primacía de los intereses de los
pacientes, actitud competente y moral en la práctica asistencial, promoción del bien común,
etc.
Todos los sistemas de salud reconocen un papel especial a las profesiones sanitarias,
incluido lo concerniente a la organización y gestión de los servicios, porque el desarrollo
efectivo de los valores de la profesionalidad es lo que hace viables a los sistemas sanitarios
modernos, por impacto en la calidad y eficiencia.
13.2.7.- Lo público-privado en la sanidad pública
El debate sobre lo público-privado en los servicios públicos es parte del debate sobre el
papel del Estado y del mercado en la economía.
1. Hay que distinguir dentro de la sanidad la función de aseguramiento-financiación y

la de provisión de servicios. La primera, aseguramiento-financiación, es obligado
que sea pública, para que la sanidad sea universal e igual para todos. (EEUU única
excepción, con la salvedad de Medicare (>65 años)).
Partiendo de lo anterior, la producción-provisión de servicios admite varias
formas, tanto de gestión directa como indirecta. Es referente de calidad y eficiencia la
de los Países Nórdicos que es gestionada dentro del sector público. No tiene
fundamento atribuir mayor eficiencia o menor coste al sector privado sobre el público
cuando éste dispone de instrumentos de gobierno y gestión adecuados. Hay que
delimitar con transparencia el equilibrio público-privado deseable en la provisión
de servicios.
2. En la contratación externa (externalización) de servicios sanitarios de

responsabilidad pública la clave es tener en cuenta el riesgo que supone para los
objetivos y valores del sistema sanitario, así como las consideraciones de calidad,

65
eficiencia y equidad. Hay un conflicto potencial entre búsqueda de beneficio y los

objetivos del servicio público, de ahí que Holanda y Canadá limiten severamente al
sector privado con ánimo de lucro.
13.2.8.- Radicalismo (realismo) selectivo
La agenda de reformas que se requiere para avanzar en el buen gobierno y gestión del
SNS español es amplia y de gran dificultad política. La crisis económica debería haber
posibilitado un programa de reformas largamente aplazado. Las reformas del RDLey

16/2012 van en dirección contraria y la inacción no es una alternativa razonable a la
imposibilidad de reformas estructurales.
Por ello, tiene un gran interés el llamado “radicalismo selectivo” (realismo) consistente en
aprovechar todas las oportunidades de implementar reformas puntuales que permitan
avanzar en la dirección estratégica deseada. Esta orientación es especialmente obligada si
estas reformas puntuales representan mejoras reales para la población y los pacientes, o
contribuyen a la eficiencia.
Es un enfoque pragmático y posibilista que aprovecha todas las oportunidades de avance y

mejora, dándoles la orientación estratégica de los valores y principios del buen gobierno
para mejorar la calidad y eficiencia de los servicios.

66
TEMA 5
LA ACTUACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO EN LA COBERTURA DE

NECESIDADES PREFERENTES: EL CASO DE LA EDUCACIÓN Y DE
LA VIVIENDA
0. INTRODUCCIÓN
La educación y la vivienda conforman, junto con la sanidad, el catálogo de bienes

preferentes más importantes. Por ello, se pretende en este tema profundizar en las
cuestiones de mayor interés que envuelven el debate político y la opinión ciudadana en
torno a cuál debe ser el modelo más eficiente, desde el punto de vista de la intervención
pública que, respetando la autonomía individual, no deje desatendido a ningún ciudadano
por mínimos que sean sus recursos en temas tan trascendentales como el disponer de una
vivienda digna o poder desarrollar su talento en un sistema educativo accesible y de calidad.
Hoy en día parece fuera de duda que la educación debe ser considerada una necesidad
preferente y, en consecuencia, tiene que ser atendida por los poderes públicos. Sin
embargo, ni siempre ha sido así, ni dicha concepción ha estado exenta de críticas y
ataques, ni existe un acuerdo unánime acerca de las condiciones o el alcance que implica
prestar dicha atención. Veamos, pues, cual ha sido el proceso histórico que se ha seguido
hasta llegar a constituir un pilar fundamental del estado de bienestar.
1. LA EDUCACIÓN A CARGO DEL ESTADO.
Entre finales de la Edad Moderna y comienzos de la Edad Contemporánea tiene lugar un

proceso de colectivización de la sanidad, la educación y la asistencia social que constituye
el germen de nuestro Estado de bienestar actual. En las sociedades más avanzadas, los
procesos de constitución del Estado-nación, el desarrollo del capitalismo y la expansión de
la urbanización se produce un tránsito desde los modelos individualistas o caritativos hacia
sistemas colectivos para tratar a los enfermos, enseñar a los ignorantes y asistir a los
indigentes. Surgen así los primeros sistemas de salud, de educación y de asistencia social.
El estado contemporáneo es el resultado de ese proceso de colectivización.
La educación se situó en el centro de ese proceso de cambio. A finales del s. XVIII y

comienzos del XIX, comenzaron a configurarse los sistemas educativos modernos
aprovechando el impulso de la Revolución francesa y los movimientos de independencia en
el continente americano.
La consecuencia de estos movimientos revolucionarios fue la desaparición del Estado

absoluto y la ruptura del Antiguo Régimen, surgiendo en su lugar el Estado liberal con una
voluntad inequívoca de construcción nacional: es el momento de constitución de un nuevo
Estado-nación formado, ya no por súbditos o miembros de estamentos, sino por ciudadanos,
que constituyen la fuente del poder y de la soberanía política.

67
La educación desempeña un importante papel en la conformación de estos nuevos estados:

los recién creados sistemas de educativos asumen la tarea de iniciar a los ciudadanos en el
aprendizaje de los códigos de comunicación nacional (lengua común, aritmética, historia y
geografía nacionales) que suponen el elemento central de la escuela primaria y que debe
llegar a todos los miembros de la nación, siguiendo el modelo didáctico más característico
de la época, los “catecismos políticos”.
La escuela fue un instrumento clave para la unificación lingüística de las nuevas naciones:
los sistemas educativos establecieron como uno de sus objetivos la alfabetización en la
lengua nacional de sus miembros, pero su éxito fue dispar. Mientras en unos países, como
Francia, se impuso la uniformización lingüística, en España el Estado liberal no logró ese
objetivo.
El nacimiento de estos sistemas educativos nacionales abrió el debate sobre el papel que el
Estado debería adoptar en el proceso de su construcción y en su sostenimiento económico.
La oposición a la intervención del Estado provino de las Iglesias nacionales que habían
venido ocupándose históricamente de las instituciones educativas. No obstante, no todas las
confesiones actuaron igual:
ü En los países en los que una determinada Iglesia era mayoritaria y podía aspirar a
gozar del favor del Estado, se optó por una estrategia «maximalista», consistente
en disfrutar de un monopolio controlado por aquélla y apoyado por el Estado a
cambio de enseñar el currículo «nacional» a todos los ciudadanos.
ü En los países en los que ninguna Iglesia podía aspirar al monopolio, se optó por
adoptar una estrategia «minimalista» consistente en reclamar la abstención del
Estado en materia de educación, al igual que lo harían las iglesias minoritarias
cuando se estableciera un monopolito a favor de alguna confesión mayoritaria.
ü En los escasos países en que ninguna Iglesia gozaba del favor total del Estado,
pero varias de ellas eran reconocidas y favorecidas, se adoptó una estrategia
«pluralista», repartiéndose entre todas ellas la distribución y los eventuales
subsidios públicos.
Es, desde entonces, cuando las posiciones acerca de quién debe hacerse cargo de la
educación, se marcan y continúan hoy aún presentes, aunque de forma diferente.
2. LA CONSECUCIÓN DEL DERECHO A LA EDUCACIÓN.
Pero este Estado liberal que va surgiendo en el paso del siglo XVIII al XIX no adopta
inicialmente una actitud abiertamente intervencionista, sino que en este modelo se
proclaman algunas libertades individuales que los poderes públicos deben respetar. Como
complemento de dichas libertades, se proclaman ciertos derechos que el Estado debe
garantizar a sus ciudadanos (Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de
1789), de modo que libertades públicas y derechos ciudadanos se convierten en dos
elementos inseparables que, posteriormente, se reflejarían en las Constituciones políticas
nacionales
Los derechos proclamados en los Estados liberales fueron de dos tipos:
1. Derechos de libertad, libertades civiles o derechos de defensa: aquellos que

defienden la esfera privada del individuo frente al Estado, en la que los poderes
públicos no pueden intervenir. Ej. Libertad de expresión, de prensa, de conciencia,
de culto, de comercio, habeas corpus… Se llaman también libertades negativas
porque encuentran su fundamento en la ausencia de intervención estatal en un
terreno que se considera privativo del individuo.

68
2. Derechos de participación, libertades públicas o derechos políticos: conjunto de

derechos que se sustentan en la consideración del individuo como sujeto de la
vida política. Ej. Derecho al sufragio, a la libre asociación…
Ya en el siglo XX aparece una tercera categoría de derechos, los denominados

prestacionales o sociales, cuyo objetivo consiste en asegurar un mínimo de igualdad a
todos los ciudadanos a través de prestaciones llevadas a cabo por los poderes públicos. Ej.
Derecho de huelga, al salario mínimo, a la seguridad social, a la salud, a la educación… A
diferencia de las dos categorías anteriores, que implican una conducta negativa, de
abstención, por parte del Estado, esta tercera supone una actitud positiva, de intervención.
Ésa es la gran diferencia que existe entre los derechos de libertad y los prestacionales,
generalizándose su aplicación tras la Segunda Guerra Mundial.
Este conjunto de libertades y derechos ha servido de fundamento para el desarrollo de la

libertad de enseñanza y ha dado origen al principio del derecho a la educación. Libertad de
enseñanza y derecho a la educación constituyen los dos grandes principios que rigen en la
actualidad la política de la educación.
La libertad de enseñanza hace referencia al respeto de las libertades de los sujetos

implicados en la acción educativa. Tiene una triple vertiente:
a) Libertad de creación de centros. Se fundamenta en el derecho de libertad frente al

posible adoctrinamiento por parte del Estado en el ámbito educativo. El Estado no
debe intervenir en el ámbito de la enseñanza más que para paliar la falta de
iniciativa por parte de los individuos y de los grupos sociales, a quienes
corresponde actuar en este ámbito.
b) Libertad de cátedra. Fundamentada en la libertad individual para la construcción y
la transmisión de la ciencia. Constituye un contrapeso a la vertiente anterior.
Comenzó en el nivel universitario y se extendió posteriormente a los demás
niveles educativos.
c) Libertad de elección de centro. Deriva de la libertad de creación de centros. Está
en el centro del debate político con posiciones enfrentadas en relación con los
límites de esta libertad de elección y su financiación a cargo del Estado.
El derecho a la educación encuentra su fundamento en el principio de igualdad (pero no

uniformidad) entre los ciudadanos. Sus componentes son tres:
a) Obligatoriedad: si la educación se concibe como un derecho fundamental, del

que no se debe privar a ningún ciudadano, se debe asegurar que todos reciben
un mínimo suficiente de formación (educación básica).
b) Gratuidad: mecanismo capaz de asegurar la igualdad efectiva en educación, con
independencia de los recursos familiares y de la situación social de partida, por
lo que debe cubrir al menos el período de educación obligatoria.
c) Igualdad de oportunidades: permite asegurar que el acceso a la educación
elevada no depende más que de las capacidades de los estudiantes y no de sus
circunstancias socioeconómicas.
Estos tres componentes se contemplan en las principales declaraciones internacionales que

recogen el derecho a la educación: la Declaración Universal de los Derechos Humanos
(1948), la Declaración de los Derechos del Niño (1959) y la Convención de los Derechos del
Niño (1989).

69
3. LA CONCEPCIÓN DE LA EDUCACIÓN COMO UN SERVICIO PÚBLICO.
Existen dos posiciones enfrentadas sobre quién debe tener la responsabilidad de educar a
las generaciones jóvenes. Por un lado hay grupos que defienden que la educación es una
atribución de las familias y, por otro, hay quienes defienden que el Estado tiene una
responsabilidad indudable en este ámbito.
Ambas posiciones tienen su fundamento teórico y político. Cuando Durkheim afirmaba que
«la educación consiste en una socialización metódica de la joven generación», subrayaba la
dimensión social que posee la educación y que impide que el Estado de desentienda de ella.
Esto no implica que deba ejercer un monopolio, ni que se puedan olvidar los derechos
legítimos de las familias, puesto que la educación también tiene una dimensión privada y
doméstica que debe ser respetada por los poderes públicos.
La consideración de estas dos posiciones como alternativas excluyentes ha provocado

conflictos a lo largo de la historia. El principal ha sido la aplicación de la subsidiariedad del
Estado en materia de educación, en base al cual el Estado debería limitarse a facilitar la
labor de las familias, no actuando más que cuando éstas descuiden la educación de sus
hijos o son incapaces de proporcionársela.
Este conflicto se agudizó cuando la Iglesia católica se atribuyó la responsabilidad educativa

de las familias y proclamó el derecho de éstas a educar a sus hijos como “anterior a
cualquier otro derecho del Estado y la sociedad”, proclamación que se hace sobre todo en la
Encíclica Divini Illius Magistri de Pío XI, y que supone la formulación explícita del principio de
subsidiariedad del Estado respecto de la Iglesia y la familia.
En España, la aplicación de este principio de subsidiariedad tuvo lugar en el periodo

franquista nacional católico a través de la Ley de Educación Primaria de 1945, dando como
resultado una caída del porcentaje de matrícula en educación pública y un crecimiento de la
enseñanza privada. La situación empezó a cambiar con la Ley General de Educación de
1970, del llamado periodo tecnocrático franquista, que consideró a la educación como un
servicio público fundamental por lo que el Estado comenzó a desarrollar el sistema
educativo público.
Aunque la Constitución de 1978 reconoció la responsabilidad compartida de las familias y en

Estado, situando en posición de igualdad el derecho a la educación y la libertad de
enseñanza, algunos actores no terminan de aceptar la necesidad de contar con un sistema
público de educación. Fruto de ello es que la Ley Orgánica de Calidad de la Educación
(2002) eliminase la concepción de la educación como servicio público, que se recupera con
la Ley Orgánica de Educación (2006).
Aunque la consideración de que la educación como servicio público es la forma más

adecuada de hacer efectivo el derecho a la educación, eso no obsta a que se siga
manteniendo un debate vivos acerca de los límites de la intervención estatal.
4. LA INCIDENCIA DEL PENSAMIENTO NEOLIBERAL Y LA CONCEPCIÓN DE LA

EDUCACIÓN COMO UN MERCADO.
En los últimos años venimos asistiendo a una crisis del Estado de bienestar, en cuyo núcleo
se encuentra la influencia del pensamiento neoliberal. Sus postulados básicos son:
- La necesidad de reducción del Estado, cuya intervención haría peligrar la eficacia del
mercado.

70
- La limitación del principio de igualdad, ya que pondría en riesgo la libertad de los

ciudadanos.
- El rechazo al crecimiento del gasto social, puesto que desequilibraría la actividad
económica.
Estos principios se encuentran en la base de las distintas reformas educativas de signo

conservador que se han producido. El elemento clave de este programa neoliberal se
encuentra en la desconfianza acerca del papel del Estado como responsable de la
educación, basándose en tres argumentos:
• La educación ha adquirido una importancia capital para el desarrollo económico.

• Los Estados no son capaces de responder a las nuevas necesidades planteadas,

ni tampoco son eficaces.
• Las fuerzas del mercado serán las únicas que permitan mejorar el rendimiento de
unos sistemas educativos caducos sometidos a escrutinio público.
Estos argumentos han propiciado diversas medidas encaminadas a diversificar y ampliar la

oferta educativa y a orientar la demanda por parte de sus destinatarios.
Desde el punto de vista de la oferta, la medida más extendida consiste en la introducción de

mecanismos de competencia entre los centros con el objetivo de limitar la preeminencia
del sector público. Otras medidas son: refuerzo de la libertad de elección de centro por parte
de las familias, la reducción de la dependencia de las instituciones educativas respecto de
las administraciones públicas y la asignación de fondos a los centros docentes en función
del número de alumnos.
Desde la demanda, hay dos tipos de medidas. Uno consiste en ofrecer a las familias
mecanismos de información estandarizada acerca de los centros escolares. Otro consiste en
la introducción del cheque escolar, que pretende estimular la demanda y fomentar la
competencia.
Todas estas medidas se encaminan a la creación de un cuasi-mercado de la educación. El

avance de la privatización incide en la adopción de dos tipos de medidas: exógenas,
tendentes a aumentar el peso del sector privado en la oferta educativa; y endógena,
orientada al fomento de la libertad de elección de las familias y la libertad de diferenciación
de los centros docentes.
Conclusión. Aunque algunas de estas medidas pueden contribuir a mejorar el sistema

educativo, el programa completo que plantean, así como sus resultados prácticos nos
indican que la pretensión de solucionar los problemas educativos mediante la introducción
de políticas de mercado no consigue la desaparición de los problemas planteados, sino que
refuerzan y legitiman las situaciones existentes, tanto de desventaja como de privilegios,
trayendo consigo la aparición de nueva desigualdades. Y, junto a ello, no solo no se
demuestra una mejora de los resultados escolares sino que, además, se provocan efectos
negativos en la vida de los centros escolares que se ven estimulados a evitar a los alumnos
conflictivos.
Y todo ello sin olvidar que, en los últimos tiempos, junto con esta reforma neoliberal confluye
una reforma de carácter neoconservador que, aunque difiere de la neoliberal, aporta los
planteamientos de la derecha cultural: concepción pesimista de la naturaleza humana y
recuperación de los “valores tradicionales”.
5. PERSPECTIVAS ACTUALES ACERCA DE LA EDUCACIÓN EN TIEMPO DE CRISIS.

71
La crisis del Estado del bienestar está afectando a los sistemas educativos. Su impacto se
aprecia en un doble sentido: la revisión del tamaño y papel del Estado dando impulso a
políticas neoliberales y, por otro lado, la crisis fiscal reduce la financiación de los servicios
públicos, disminuyendo su grado de cobertura y calidad.
Los estudios de la OCDE subrayan que la inversión pública en educación no universitaria

como porcentaje del PIB dedicado a educación, no explica apenas el rendimiento alcanzado
en pruebas como PISA debido al efecto de la ley de «rendimientos decrecientes». Según
esta ley, el gasto de educación deja de tener una correlación directa y positiva con el
rendimiento a partir de un determinado umbral mínimo que la gran mayoría de los países de
la OCDE ha sobrepasado. En estas circunstancias, la estrategia seguida para distribuir la
inversión realizada es más importante que su cuantía. En consecuencia, el debate se debe

centrar en cómo se gastan los recursos disponibles y no en cuánto se gasta.
Dos son los desafíos a los que se enfrentan los sistemas educativos actuales: la mejora
continua de la calidad y el aumento de la equidad en la educación. Los estudios muestran
que se trata de dos objetivos posibles de alcanzar conjuntamente.
Cuidar de la mejora de la educación implica políticas relativas a la formación, selección e

incentivación del profesorado, al funcionamiento de los centros docentes, supervisión y
evaluación del sistema educativo.
Cuidar de la equidad comporta prestar atención a las dificultades de los estudiantes,

establecer estrategias de apoyo, asegurar un mayor grado de éxito en educación básica,
evitar el abandono escolar precoz y apoyar la igualdad de oportunidades por medio de una
política de becas eficaz.
6. LA VIVIENDA COMO UN BIEN PREFERENTE.
0. INTRODUCCIÓN
El Derecho Internacional público señala en varios de sus documentos legislativos la

existencia de un verdadero derecho a la vivienda como un derecho más de los denominados
“humanos”. Tal es el caso del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, social y
cultural.
En el caso del llamado “primer mundo” (Europa, USA, países de la OCDE en general),
varios sectores declaran ya, no solo un derecho a la vivienda, sino un “derecho a la ciudad”,
indicando el debate existente entre su provisión y gestión de forma privada o la necesidad
de abordarse la misma desde la perspectiva de la gestión pública como un bien preferente,
es decir, un bien que la libre acción individual del mercado revela necesario pero insuficiente
en su oferta.
6.1. NORMATIVA DE DERECHO INTERNACIONAL QUE ALUDE A LA VIVIENDA.
El derecho a la vivienda como verdadero derecho aparece en pocos textos legales: la

Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 y en el Pacto Internacional de los
Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1966. La primera consagra en su artículo 25
el derecho a un nivel de vida adecuado, uno de cuyos factores es la vivienda. Por su parte,
el Pacto Internacional reconoce en su artículo 11 el derecho a un nivel de vida adecuado
para cada persona y su familia, lo que incluye alimentación, vestido y vivienda adecuados.

72
El derecho a la vivienda de los trabajadores migratorios y sus familias viene reconocidos por
la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los trabajadores
migratorios y sus familiares de 1990.
Otros documentos internacionales han insistido en el derecho a la vivienda digna, como por
ejemplo, la Declaración de Vancouver de 1976.
6.2. NORMATIVA EUROPEA COMPARADA SOBRE VIVIENDA COMO BIEN PREFERENTE.

En la Unión Europea hemos de citar algunas normas destacables. La Carta Social Europea
de 1961, en su artículo 31 reconoce explícitamente el derecho a la vivienda. El Convenio
Europeo de Derechos Humanos del Consejo de Europa no recoge el derecho a la
vivienda como tal, sí lo hace su texto complementario: la Carta Europea de Derechos
Fundamentales de 7 de diciembre de 2000, que habla, en su artículo 34, de un derecho a
una “ayuda de vivienda” para unas condiciones de vida digna. En 2007 fue creada en Viena
la Agencia Europea para la Protección de los Derechos Fundamentales que trata de ser el
observatorio del cumplimiento de esos derechos fundamentales en Europa.
Por lo que se refiere a países latinoamericanos, el artículo 11 del Protocolo de San Salvador
de 1988 no recoge el derecho a la vivienda, aunque habla de modo indirecto del derecho de
toda persona a vivir en un medio ambiente sano.
Algo poco frecuente es lo que sucede en Francia con el llamado DALO (droit au logement
opposable), que da la posibilidad al ciudadano francés de ejercer, en determinados casos,
frente al Estado, su derecho a un alojamiento.
La Constitución española, en su artículo 47, reconoce el derecho a una vivienda digna y

adecuada, aunque dicho derecho no es fundamental y por ello no es deducible frente a los
tribunales. Otras Constituciones también reconocen algo similar (Bélgica, Eslovenia, Grecia,
Portugal…)
En el caso de las CCAA, el fenómeno francés de DALO tiene un paralelismo en la

legislación autonómica de Castilla-La Mancha, aunque en el marco actual, atender ese
ejercicio es más una pretensión que un derecho real.
6.3. LA SITUACIÓN EN EUROPA Y EN LOS ESTADOS UNIDOS EN EL CAMPO DE LA

PROTECCIÓN SOCIAL.
MUSGRAVE, uno de los teóricos de la Economía neoclásica del sector público, no incluye
directamente a la vivienda entre los bienes preferentes o sociales, sino que lo hace de modo
indirecto dentro de los programas de mantenimiento de rentas que engloban la Seguridad
Social o Estado de Bienestar. Se refiere con ello a los subsidios que reciben las familias de
bajos ingresos para poder acceder a las viviendas a bajo coste (a fines del siglo pasado
alrededor de 20 millones), sorprendiendo que esté tan extendida esta protección social en
un país como EEUU donde las ayudas son menores que en Europa.
Deben tenerse en cuenta también, en este campo, las subvenciones y ayudas que se
perciben en el sector privado para el desarrollo económico y la creación de empleo que
indirectamente afectan al acceso a vivienda.

73
6.4. ¿VIVIENDA PÚBLICA? ¿VIVIENDA PRIVADA?
Aunque la vivienda puede ser considerada un termómetro de la situación del Estado de

bienestar, es difícil su generalización dada la evidente desigualdad entre los diferentes
países (incluso de la Unión Europea) que muestra el porcentaje de vivienda que provee el
sector público en cada uno de ellos.
Lo que sí es cierto es que cada vez es menos relevante el papel del Estado (o del Sector
público) como proveedor de viviendas. Un ejemplo de esto lo señala que Reino Unido se ha
deshecho en los últimos años de una gran parte de sus council flat o viviendas del consejo
local, de renta barata y asequible.
De ahí que la mayor parte de esta provisión pública lleva pues, al campo de las ayudas de
todo tipo, en especial subvenciones a la compra o el alquiler.
En España, aunque nuestro Estado considera la vivienda como un derecho social y por ello
se ha legislado sobre las viviendas de protección oficial (VPO) en todas las CCAA, el
número de las mismas no es muy relevante, por lo que no se puede afirmar que la política
de VPO en España haya contribuido a la consecución del derecho a la vivienda del artículo
47 de la Constitución.
El derecho a la vivienda digna (de calidad, sostenible, asequible y accesible) se aleja de lo

que fue hasta hace cuatro o cinco años un elemento inequívoco de riqueza. En España, la
riqueza en vivienda de nuestra población supone un 60-70% en relación con los otros
activos en manos de los hogares y, sobre la riqueza total, será ahora algo menos del 45%,
dada las depreciaciones de las viviendas.
Por lo que se refiere a las consecuencias redistributivas del gasto público en vivienda en
España, los gastos directos en vivienda y las medidas que bonifican la tributación producen
unos gastos fiscales que, aunque también afectan al IVA (en torno a un 39,3%), lo hacen
sobre todo en el IRPF (60%).
El gasto público en vivienda ha incidido más en la compra de vivienda que en otros factores,
confundiendo tal vez el derecho a la vivienda con el derecho a comprar vivienda. Tampoco
está claro que las ayudas directas a la compra sean mejores o peores que las ayudas en
especie o el suministro de vivienda de protección pública ya sea por venta o por alquiler. Lo
que se ha observado es que el ocupante medio de la VPO es más bien joven, con un nivel
de ingresos y educativo algo superior al resto de compradores, lo que vendría a confirmar la
tesis de LEGRAND en el sentido de que las ayudas para los más desfavorecidos solían ir a
para a las clases medias, mejor informadas y más cultas.
De los datos ofrecidos por Eurostat en el que se ve la evolución del gasto en protección
social en Europa en porcentaje sobre el PIB así como el de EEUU, vemos que Europa se
preocupa por la vivienda de sus ciudadanos, aunque el sector residencial y de servicios de
vivienda haya tomado un impulso en los primeros años de este siglo. Un grupo, formado por
España, Portugal, Grecia, Irlanda, Italia, Bélgica y Luxemburgo poseen un abundante
parque de viviendas en propiedad privada, poco alquiler social y poco alquiler de mercado
privado, con escaso gasto social en vivienda. Un segundo grupo de países (Francia,
Dinamarca y Alemania) invierten gran cantidad de dinero público en mejorar el parque de
alquiler, aunque éste es mayoritariamente del sector privado. Por último, un tercer grupo
(Países Bajos, Suecia y Reino Unido) tienen una fuerte presencia de alquiler de protección
social.

74
Pero el mercado no lo es todo: se debe prestar atención al fenómeno de la

decommodification, que traducido sería algo así como ‘desmercantilización’. Este fenómeno
se produce cuando un servicio se proporciona como integrante de un derecho establecido y
las personas pueden obtenerlo y mantenerlo en su vida sin la dependencia del mercado. [Ej.
En un primer momento de aglomeración de viviendas, los servicios de recogida de basura
pueden depender únicamente de la voluntad de los ocupantes, pero según la Ley de
Régimen Local española, un municipio, a partir de un tamaño determinado, debe ofrecer ese
servicio como servicio público y no como servicio mercantilizado, ya que es un derecho del
administrado].
En este sentido, la evolución de la política de vivienda en los países europeos ha hecho que
los precios de ésta aumenten, disminuyendo su asequibilidad y aumentando la petición de

subvenciones. Por otra parte, la política de favorecer la tenencia de propiedad de la vivienda
ha aumentado el bienestar colectivo y el sentimiento de riqueza en vivienda propia.
En los EEUU hay ayudas públicas que alcanzan a un tanto por ciento elevado de la
población. Si hay un programa que cubre a un amplio sector de la población en EEUU, éste
es el que se refiere a las ayudas para vivienda de bajo coste. No se nos escapa que el
origen del colapso financiero del que aún convalecen los mercados fue producido por la
adquisición indiscriminada de viviendas por parte de personas que no poseían solvencia
para ello. Entendemos por ello que, aunque MUSGRAVE no lo afirme así de modo directo,
no cabe duda de que la vivienda es un bien preferente también en los EEUU ya que el
mercado de créditos hipotecarios ha sido necesariamente intervenido por los poderes
públicos, con un futuro aún incierto casi tres años después del colapso de Lehmann-
Brothers.
Hay derechos sociales como la educación o la sanidad que son de una cobertura pública
razonable. Pero el derecho a la vivienda no puede ser ejercido por una parte importante de
la población, ya que no está garantizado como derecho subjetivo y la sanidad o la educación
sí lo están. La legislación en España desde 1996 discurrió bajo el pensamiento de que el
mercado podía autorregular la oferta y la demanda de vivienda ya que el precio del suelo
determinaría el precio de la vivienda. Realmente ocurrió al revés: el precio de la vivienda
determinó el precio del suelo. Dicho de otro modo: el mercado se regulaba mediante un
sistema de precios determinado por la oferta y la demanda, con escasísima presencia de la
vivienda pública o VPO. El derecho a la vivienda se convirtió en un derecho a acceder al
mercado de vivienda… si tenías medios para ello o alguna institución te financiaba
hipotecariamente ese acceso.
Hoy ese derecho de acceso a competir por la vivienda ha expulsado a miles de

consumidores del mercado, ha enviado fuera del mercado de trabajo a decenas de miles de
trabajadores que construían las viviendas y ha hecho abandonar a miles de empresas el
mercado de la construcción, colocando en el mercado miles de viviendas procedentes de
instituciones financieras, vías impagos y subastas desiertas. El precio de la vivienda baja,
pero el crédito es difícil de obtener, lo que supone un círculo vicioso de difícil salida.
6.5. ALGUNAS APORTACIONES DE LA LITERATURA TEÓRICA EN ECONOMÍA PÚBLICA Y

GESTIÓN PÚBLICA SOBRE EL INTERVENCIONISMO DEL SECTOR PÚBLICO EN
MATERIA DE VIVIENDA.
ROSEN enumera una serie de intervenciones al preguntarse por qué el sector público en
sus varios niveles de gobierno, afecta al sector de la vivienda. Así, cita los códigos de
calidad de construcción, la concesión pública de las licencias de los vendedores de
viviendas, las leyes que impiden la discriminación al vender viviendas, programas de
renovación urbana, etc... Aun cuando el mercado de vivienda pueda considerarse un

75
mercado de competencia perfecta, la racionalización de la intervención pública la basa

Rosen en criterios de equidad y eficiencia.
Dentro de los argumentos de eficiencia, destaca Rosen:
• Externalidades en el consumo de viviendas: si un particular mejora su casa,

mejora toda su inversión e, incluso, puede mejorar la inversión de sus vecinos por
incremento del valor de sus casas. El beneficio social marginal excede los costes
marginales privados.
• A la inversa, hay estudios que demuestran que sustituir asentamientos de
chabolas por viviendas públicas no aumenta significativamente el valor de los
terrenos circundantes. Existe un coste social de las chabolas ya que se alberga

en ese entorno delitos, enfermedades, incendios, etc.
• El papel de los impuestos sobre la propiedad puede ser considerado como una
prima a pagar por unos servicios que la comunidad provee. Pero si se consideran
como un impuesto sobre el consumo de vivienda, entonces todos los subsidios de
vivienda parecen estar destinados a ser un paliativo de los impuestos locales
citados.
• Las tesis de TIEBOUT sobre movilidad basada en el aprovechamiento de ventajas
comunitarias, parecen cumplirse más en los suburbios que en el interior de las
ciudades. Sin embargo, la distorsión que suponen el subsidio y las ayudas es más
relevante en el centro de las ciudades que en los suburbios, lo que los hace
menos justificables.
En cuanto a los argumentos basados en la equidad, para hacer racional el

intervencionismo en el mercado de vivienda, destaca ROSEN lo siguiente:
1. La racionalización puede venir justificada por los objetivos de redistribución.

Subvencionar la vivienda de las personas de baja renta supone una distribución
igualitaria de la misma.
2. Puede haber dudas sobre si las ayudas deben consistir en subsidios monetarios o
en forma de transferencia en especie, pero todo aquello que mejore el nivel de
vida influye positivamente en los objetivos de redistribución.
3. Para evitar el fraude en el uso del bienestar, posiblemente sea más eficaz
transferir en especie que transferir dinero.
4. Otra explicación para ayudar a los ciudadanos de baja renta es política. Un
subsidio en especie no sólo beneficia al que lo recibe, sino también al que lo
fabrica. Así, un programa de transferencias, que aumenta la demanda de
vivienda, beneficia al sector de la construcción, sector que apoyará esa política de
subsidios más que una política de ayudas en metálico.
ROSEN se pregunta si realmente están justificados los beneficios fiscales que se otorgan a
la detentación en propiedad de las viviendas (la renta de los propietarios supone
generalmente el doble que la de los inquilinos). Sólo se justificaría la subvención a la
propiedad si se tratase de redistribuir la renta o evitar la desigualdad. También es partidario
de que se atribuya renta imputada (supone que a la vivienda propia, sobre todo si no se
usa ni se arrienda, se le puedan imputar rentas ficticias que realmente el dueño no percibe),
justificando esta renta en que las viviendas, aunque sus propietarios digan que son una
fuente de gastos, en realidad generan renta imputada por lo que supone el alquilar que
pueden percibir y lo que reciben realmente en forma de ayudas fiscales.
En los 80, BUCHANAN describía la intervención pública en el mercado de vivienda como un

conjunto de acciones destinadas a subvencionar créditos hipotecarios para segmentos de
población en dificultades para poder acceder a la vivienda. Veinticinco años después, las

76
sociedades hipotecarias participadas por el Estado debieron ser rescatadas por el Gobierno
Federal y en ellas se concentraba gran parte del crédito dudoso de las hipotecas suprime de
2008.
Aunque la ayuda estatal en época de expansión económica se destinaba únicamente a los

necesitados, la cifra de hogares con ayuda en EEUU (20 millones) supone que este proceso
continuó su expansión, lo que demuestra el carácter de bien preferente de la vivienda en
ese país.
Otra justificación de la intervención del sector público en el mercado de vivienda está en que
el mercado no es eficiente ya que provee viviendas “de menos” porque hay colectivos que
no pueden acceder a las mismas por el juego normal de oferta y demanda de mercado.
BUSTOS GISBERT habla de dos mercados de vivienda diferenciados. Uno sería el de los
que adquieren vivienda para su uso propio y el otro es el de quienes adquieren vivienda
como forma de materializar el ahorro a fin de obtener unos rendimientos por la vía de los
alquileres, señalando que los primero de ellos tiene menos condicionamientos que el
segundo, que debe vigilar el rendimiento de su inversión.
Algunas ayudas a la vivienda y su consideración como bien preferente pueden justificarse

en función de las externalidades positivas que aparecen (rehabilitación de barrios
degradados, planeamiento de ciudades más atractivas para vivir…) Sin embargo, un tema
trascendental es averiguar a quién benefician los incentivos fiscales a la vivienda. Cuando la
oferta de vivienda es rígida, los incentivos fiscales se trasladan a los vendedores de
vivienda, incrementando los precios de venta o alquiler. Por lo que se refiere al control de
alquileres, éste puede desincentivar la ampliación de la oferta de vivienda en alquiler
(congelar rentas puede desanimar al propietario a abordar obras necesarias de
mantenimiento). No es igual que la compra de bienes inmuebles se considere como
inversión, ya que un impuesto o una actividad intervencionista distorsionan el
comportamiento de los inversores (ya que hay inversiones alternativas que no tributan), cosa
que no ocurriría cuando la decisión de compra es para un consumo básico como la vivienda.
Podemos añadir finalmente al abordar el intervencionismo del sector público en materia

de vivienda, algunas afirmaciones a modo de conclusión:
1. La intervención del sector público en el mercado de vivienda puede hacerse por el

juego de externalidades positivas (ej. Rehabilitar barrios deteriorados), pero
también para cambiar decisiones de inversión.
2. Los mercados de vivienda pueden ser perfectamente competitivos, pese a las
externalidades citadas en el apartado anterior.
3. Es indudable la conexión entre el mercado de vivienda, el mercado de activos
en general y los mercados financieros. Los tres interactúan y se distorsionan
entre sí.
4. Los incentivos fiscales a la vivienda pueden distorsionar las decisiones de los
adquirentes y transmisores de las mismas, ya que pueden influir sobre los precios
incrementándolos, cuando es justo lo que se pretende evitar en relación con las
clases medias y bajas.
5. Las adquisiciones de vivienda para alquiler y las ayudas fiscales al alquiles
pueden distorsionar este mercado, sin un reflejo claro en el comportamiento de los
precios: éstos pueden aumentar o disminuir y estarán muy influenciados por la
elasticidad o rigidez de la oferta de viviendas.
6. Las ayudas fiscales para acceder a la propiedad tienen diversos efectos. Cabría
hacer la diferenciación entre vivienda para residencia habitual y la vivienda como
inversión, destinada al alquiler o la vivienda destinada a vivienda de temporada o

77
de vacaciones. En teoría, la intervención estatal sólo debe hacerse para la

vivienda destinada a residencia habitual de aquéllos que no tienen ninguna. Pero
la residencia habitual puede obtenerse por propiedad o por alquiler. Si se protege
al inquilino, es necesario proteger al propietario que está dispuesto a arrendar.
Esto implica que el acceso a la vivienda puede ser intervenido por el sector
público tanto para los que comprar vivienda para vivir en ella como para aquéllos
que quieran alquilarla.
7. La elección de ser poseedor (no propietario) de la vivienda tiene impacto en las
imperfecciones del mercado de vivienda, ya que las externalidades que producen
las rentas derivadas de la tenencia de vivienda influyen en las imperfecciones de
los mercados de capitales y sin intervención pública, es más complicado huir de
las imperfecciones del mercado de alquileres.
8. El derecho al a vivienda es también un derecho de ciudadanía plena (o a la

ciudadanía plena) que justifica que el acceso a la misma deba ser protegido por
el sector público ya que el mercado por sí solo no es eficiente.
Solo desde una acción administrativa apoyada en derechos subjetivos puede
cumplirse lo preceptuado en el artículo 47 de nuestra Constitución.

78
TEMA 6
REGULACIÓN, ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DEL EMPLEO

PÚBLICO EN TIEMPOS DE CRISIS
INTRODUCCIÓN
El empleo público en España constituye uno de los elementos fundamentales para el

funcionamiento de nuestras Instituciones y Administraciones Públicas. La crisis económica
ha agravado los problemas latentes de la Función Pública, sobre todo su politización y
precarización de las clases de personal y de las formas de ocupar los puestos.
1.- EL EMPLEO PÚBLICO: ENTRE LA CRISIS ECONÓMICA Y LA CRISIS

INSTITUCIONAL.
No sólo las medidas de recorte del gasto público se han adoptado como respuesta parcial a
la crisis económica, sino que también se ha cuestionado el propio sistema de Función
Pública, pues parte de la sociedad concibe a los empleados públicos como trabajadores
privilegiados que gozan de estabilidad laboral, que trabajan poco y a los que se les puede
exigir menos.
La crisis económica obliga a la Función Pública a replantearse su fundamento y su razón de

ser en la organización político-administrativa, su contexto económico-financiero y su
legitimidad social. La percepción de que la Función Pública se encuentra politizada y de que
los funcionarios sirven más a sus propios intereses que a los intereses públicos y generales,
evidencia una crisis institucional aún más profunda que los embates cuantitativos de la crisis
económica y obligan a una reflexión sobre la situación general de la Función Pública en
España.
2.- ¿SOBRAN EMPLEADOS PÚBLICOS?
En momentos de crisis económicas, el sostenimiento de una plantillas aumentadas sin

control alguno en épocas de bonanza resultan imposibles, si bien su reducción, la de los
órganos y de entes públicos se muestra igualmente difícil.
La medida más fácil es amortizar plazas, es decir, vacantes que se producen por razones
naturales (jubilaciones o muerte de empleados), pero a pesar de la congelación o limitación
de la Oferta de Empleo Público, impidiendo nuevos ingresos o contrataciones en las
Administraciones, los resultados cuantitativos son muy limitados. La siguiente medida es la
no renovación de nombramientos o contratos temporales, en el caso de los funcionarios
interinos y de los contratados laborales por tiempo determinado, respectivamente. Esta
medida tiene ya una gran incidencia en la reducción del número de efectivos, pues en los
años anteriores a la crisis hubo un nombramiento masivo de funcionarios interinos.
Más complejo resulta reducir personal con contrato laboral fijo, ya que las causas
generales de extinción previstas en el Estatuto de los Trabajadores difícilmente son

79
aplicables a las Administraciones en cuanto que empleadoras. De ahí que las últimas
reformas del ET se hayan encaminado a eliminar las rigideces que en la extinción de los
contratos de trabajo se derivaban de la condición de Administración Pública del empleador.
La reforma del ET por la Ley 3/2012, de 6 de julio, originada en el Real Decreto-Ley 3/2012,
de 10 de febrero da plena aplicabilidad de la normativa laboral común cuando se quiera
recurrir por las administraciones públicas al despido por causas económicas, técnicas,
organizativas o de producción. Debe interpretarse en el marco de las medidas preventivas y
correctoras reguladas en la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera de las AAPP. Especificaciones:
1. Concurren circunstancias económicas cuando se produzca en las mismas una

situación de insuficiencia presupuestaria sobrevenida y persistente para la financiación de

los servicios públicos correspondientes. Se entiende que la insuficiencia presupuestaria es
persistente si se produce durante tres trimestres consecutivos.
2. Concurren causas técnicas cuando se produzcan cambios en el ámbito de los

medios o instrumentos de la prestación del servicio público que se trate
3. Causas organizativas, cuando se produzcan cambios en el ámbito de los sistemas y

métodos de trabajo del personal adscrito al servicio público
Por último, la reducción de funcionarios de carrera. Esta clase de personal se caracteriza

por la inamovilidad en su condición funcionarial, de manera que queda al abrigo de
extinciones discrecionales o arbitrarias, viniendo preestablecidas de forma exhaustiva las
causas que producen la extinción de la relación de servicio (renuncia, muerte, jubilación,
sanción grave o pena de inhabilitación).
Inamovilidad=garantía de independencia, objetividad e imparcialidad en sus tareas.
Existen instrumentos para la reducción pero es muy compleja su utilización, esto dificulta
que las Administraciones recurran a técnicas como planes de empleo, situaciones
administrativas que suspenden temporalmente la prestación de servicios como la
expectativa de destino.
La normativa de Función Pública no está preparada para responder a situaciones de grave

crisis económica donde el aumento desmesurado de las plantillas en épocas de bonanza las
hace insostenibles por la cuantificación que implican de masa salarial. Los ajustes
cuantitativos no han venido acompañados de reformas normativas que introduzcan
instrumentos que permitan que los ajustes se puedan aplicar con más intensidad al personal
funcionario.
3.- LA MARAÑA NORMATIVA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA.
El Derecho de la Función Pública presenta un entramado normativo complejo por la

distribución de competencias en la materia y por transitoriedad indefinida, creada por la Ley
del EBEP 2007.
Desde el punto de vista competencial, el Estado, además de competencia para regular su

propia Función Pública, ostenta la capacidad de dictar legislación básica sobre el régimen
de los funcionarios de las AAPP. La intención de la Constitución es que exista un régimen
estatutario funcionarial que sea común a todas las AAPP. Pero, ese régimen común al
encauzarse a través de la técnica legislativa de las bases, obliga a dejar a las CCAA un
margen propio para desplegar sus opciones particulares de configuración de su Función

80
Pública. Además del Estado y de las CCAA, también las Entidades Locales deben disponer
de un cierto margen para desarrollar reglamentariamente la legislación que ellas mismas
han establecido previamente. No obstante, se han generado múltiples problemas derivados
de emplear las técnicas de la ley de bases.
Desde el punto de vista formal, las bases del régimen estatutario de los funcionarios serán
definidas por una norma con rango de ley (adquisición y pérdida de la condición de
funcionario, situaciones administrativas…), si bien cabe la posibilidad de la intervención
excepcional del reglamento a la hora de desarrollar y completar aspectos que previamente
han sido declarados básicos por una ley.
Desde un punto de vista material, las bases del Estado han regulado de manera más
extensa e intensa los aspectos relativos a la relación de servicio, en la medida en que

determinan la situación personal o posición subjetiva del funcionario. En cambio, la relación
orgánica (puestos de trabajo, provisión, ordenación, de puestos, retribuciones…), en la
medida en que afecta a aspectos esenciales de la organización de la burocracia de las
AAPP, presenta una regulación mucho más escueta.
La pluralidad de fuentes reguladoras del régimen jurídico funcionarial se agrava

temporalmente por el régimen transitorio propiciado por la ley 7/2007, del EBEP. Por un
lado, deroga formalmente toda la legislación básica anterior, excepto la relativa a las
incompatibilidades, por cuanto se recoge en una ley específica de 1984. Por otro,
sustantivamente, mantiene vigentes todas las normas mientras no se dicten las nuevas
Leyes estatales y autonómicas que desarrollen las previsiones del Estatuto Básico de 2007.
Señalar que la importancia de la normativa de Función Pública viene determinada porque

determina el régimen jurídico de la relación funcionarial ya que no existe una relación de
naturaleza contractual privada. El funcionario no puede oponer derecho, y la Administración
puede modificar unilateralmente el régimen jurídico.
4.- DESCENTRALIZACIÓN.
La descentralización político-territorial que realiza la Constitución 1978 ha dado lugar, no

sólo a la creación de nuevas burocracias (CCAA), sino también a la renovación de las
anteriores, en particular de la Función Pública Local, por la autonomía local que ahora la
cualifica. Al mismo tiempo, el Estado ha asumido la tarea de identificar lo que debe ser
común a todas estas Funciones Públicas, a través de la potestad legislativa que le otorga el
art. 149.1.18 CE.
Otro fenómeno originado en la descentralización territorial son los procesos de transferencia

de funcionarios. Con la asunción competencial por las CCAA vinieron la transferencia de
medios materiales y humanos, conformando un régimen jurídico para los funcionarios
implicados, a los que se les reconocían técnicas para garantizar su estatus jurídico,
principios y derechos para evitar discriminaciones por su origen transferido respecto a los
funcionarios pioneros de las nuevas Funciones Públicas territoriales. Los principios
alumbrados servirán para la movilidad interadministrativa entre las diferentes Funciones
Públicas.
Igualmente existe una descentralización funcional que ha hecho que se creen de manera
irracional una serie de entidades instrumentales, de las cuales se desconoce su número con
exactitud. Es el caso de los organismos públicos, entidades públicas empresariales,
agencias, sociedades mercantiles públicas, fundaciones, consorcios etc. Su número se ha
visto aumentado por la descentralización político-territorial de manera que cada
administración ha hecho un uso justificado mediante la gestión especializada de

81
prestaciones o servicios públicos o un uso injustificable, mediante la ampliación de ámbitos

públicos clientelares o artificio organizativo para camuflar deuda pública. Esto ha ocasionado
que tanto los directores como los empleados hayan sido nombrados de forma discrecional
por los gobiernos matrices, uniendo a ello las altas retribuciones que perciben. Todo ello
constituye una burla a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad aparte
de la desigualdad que existe entre las retribuciones de los empleados de dichas entidades
públicas y los funcionarios.
5.- LABORALIZACIÓN.
Una de las características de la Función Pública española ha sido el incremento cuantitativo

y cualitativo del contrato laboral en el seno de las AAPP en los últimos treinta años.
TC STC 99/1987 legitimó el personal laboral en la Función Pública, pero afirmó la existencia
de una opción constitucional preferencial por los funcionarios. Un gran problema para la
Función Pública Española será, por tanto, el adecuado deslinde entre funcionarios y
laborales, la identificación de sus funciones y puestos respectivos y las contaminaciones
mutuas de sus regímenes jurídicos.
Con el contrato laboral llegó a la Administración su sistema convencional de fuentes. La

importancia del convenio colectivo en la relación laboral se ve desvirtuada cuando el
empleador es una Administración. De entrada, porque la normativa de empleo público no es
mínimo mejorable para los convenios colectivos, pudiendo además las Leyes modificarlo.
La última modificación del EBEP, llevada a cabo por el RDL 20/2012, de medidas para
garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, en su art. 32
establece:
Se garantiza el cumplimiento de los convenios colectivos y acuerdos que afecten al personal
laboral, salvo cuando excepcionalmente y por causa grave de interés público derivada de
una alteración sustancial de las circunstancias económicas, los órganos de gobierno de las
Administraciones Públicas suspendan o modifiquen el cumplimiento de Convenios
Colectivos o acuerdos ya firmados en la medida estrictamente necesaria para salvaguardar
el interés público.
En este supuesto, las Administraciones Públicas deberán informar a las Organizaciones
Sindicales de las causas de la suspensión o modificación.»
El citado RD-Ley en su DA2ª dispone que se entiende que concurre causa grave de interés
público derivada de la alteración sustancial de las circunstancias económicas cuando las
administraciones públicas deban adoptar medidas o planes de ajuste, de reequilibrio de las
cuentas públicas o de carácter económico financiero, para asegurar la estabilidad
presupuestaria o la corrección del déficit público.
Por tanto, los órganos de gobierno de las AAPP pueden no sólo suspender convenios
colectivos ya vigentes, sino también modificarlos por reglamento, con lo que no es
únicamente la Ley la que puede alterar el contenido de aquéllas. El interés público es el que
prima, entendido como una alteración sustancial de las circunstancias económicas.
Además de esta limitación de la eficacia de los convenios colectivos, el contrato laboral

también ha provocado una problemática práctica de gestión derivada de la naturaleza
pública del empleador, dando como resultado un peculiar “contrato laboral publificado” en
algunos de sus elementos. A partir de aquí, la Función Pública presenta una dicotomía
estructural (funcionarios y laborales), que el Estatuto Básico 2007 ha intentado conciliar con
la invención nominal del “empleado público”, siendo esta una noción formal carente de
contenido propio, que no corresponde a ninguna clase o categoría de personal al servicio de

82
la Administración, así que no es más que una técnica legislativa que responde a la idea
ilusoria de convergencia de regímenes jurídicos de funcionarios y laborales, que quedarían
sometidos a las mismas reglas jurídicas.
6.- PRECARIZACIÓN.
La Función Pública española ha incrementado su grado de temporalidad, tanto en las clases

de personal como en las formas de provisión de puestos. Se configura así una dicotomía
estructural en la Función Pública: estabilidad versus temporalidad.
Estas dos variables constituyen un presupuesto factico no idóneo para el desempeño

independiente de las funciones públicas, ya que un personal temporal es más susceptible de

influencias externas que socaven el ejercicio objetivo e imparcial de sus funciones.
La estabilidad de las clases de personal vendría constituida por los funcionarios de carrera,
pero también por los contratados laborales fijos. No obstante, en relación con estos últimos,
la crisis económica y la consecuente reducción de efectivos pusieron de manifiesto las
rigideces y dificultades de las contrataciones laborales en las AAPP para proceder a su
extinción. Ello ha obligado a reformas legislativas para definir objetivamente las causas de
despido de aquéllas, si bien la aplicación práctica resulta dificultosa, por la maraña
organizativa del sector público empresarial e institucional y por la interpretación de una
Jurisdicción social, siempre más tuitiva con los intereses del empleado público que con los
intereses públicos.
En lo que respecta a la precariedad en el seno de las clases de personal, existen figuras

inherentemente temporales, como los funcionarios interinos, el personal eventual y los
contratados laborales temporales.
En relación con los funcionarios interinos, decir que se trata de una configuración artificial
carente de una conceptualización sustancial propia y solapada con las contrataciones
laborales en lo que respecta a los supuestos que pudieran dar lugar a su nombramiento. La
confusión estructural de esta categoría es el hecho de que, pese a la temporalidad que es
su principal nota característica, se les aplique, “en cuanto sea adecuado a la naturaleza de
su condición, el régimen general de los funcionarios de carrera” (art. 10.5 del EBEP).
Una de las grandes contradicciones intrínsecas de estos funcionarios interinos es la relativa

a la duración en el tiempo de estas interinidades, pues se deja a la discrecionalidad o
arbitraje de la Administración la finalización de los nombramientos. Aunque EBEP ha
intentado solucionar el problema de las interinidades más numerosas en su art. 10.4, a
pesar de ello este precepto se ha seguido vulnerando pero la jurisprudencia empieza a
extraer las consecuencias y no ha dudado en anular las ofertas de empleo público que no se
ciñan a él.
La precariedad en la provisión de puestos de trabajo viene dada por todas las formas de
proveer puestos que no sean definitivas (en principio, solo es tal el concurso, aunque existen
otras excepcionales como las permutas o la reasignación de efectivos). Como formas no
permanentes de cubrir los puestos tenemos las esencialmente temporales (adscripción
provisional y comisión de servicios) y aquellas en las que el cese depende de la libre
voluntad del órgano competente (libre designación).

83
7.- POLITIZACIÓN.
La función pública es un instrumento de las autoridades políticas para la realización de las

políticas públicas que legítimamente deciden, pero muy distinto es que la Función Pública se
vea instrumentalizada políticamente, y desnaturalizada en sus fines y funcionamiento.
El alcance e intensidad de la penetración política en la función pública resulta preocupante.
Múltiples ejemplos:
- Evolución experimentada por la técnica de la libre designación.

- Desarticulación del cuerpo de Secretarios e Interventores de la Administración local
- Expansión descontrolada del número y funciones del personal eventual.
La pérdida de espacio funcionarial en beneficio de la política se observa en la ampliación

correlativa del espacio político en las Administraciones Públicas. La consecuencia más
dañina de esta crisis institucional es la articulación política de la función pública, pasando
hoy día a funcionar casi exclusivamente merced a impulsos de decisiones estrictamente
políticas. Las plazas sólo se proveen si la autoridad política lo determina, influyendo así las
promociones y condicionando los nuevos ingresos.
Toda discrecionalidad administrativa es una rendija abierta a la arbitrariedad política.

Resulta muy problemático configurar por completo una función pública sobre la base de
criterios técnicos, reglados o automáticos, sin embargo, la expansión de lo político en las
administraciones públicas ha terminado por viciar los poderes discrecionales en el seno de
la administración pública, así como los principios generales y los conceptos jurídicos
indeterminados que pueblan la normativa, a los que se dota de contenidos circunstanciales
según la conveniencia de quien los aplica. Ejemplo: principio de mérito y capacidad, ya que
se aplica según conveniencia de Tribunales nombrados por responsables políticos y
conforme a bases y criterios que bordean la legalidad. A esto hay que añadir la realidad del
personal eventual y la técnica de provisión por libre designación.
La política ha cambiado las normas a su antojo, y las ha aplicado a su conveniencia con los
amplios márgenes que le dejan las potestades discrecionales y los conceptos jurídicos
abstractos. Pero lo más grave es que no se haya producido una resistencia clara y
contundente, no sólo de la función pública, sino también de la sociedad, que se ha sumado
al linchamiento indiscriminado de la Función Pública.
Desde el punto de vista de la organización, la descentralización política, territorial y funcional

de las administraciones públicas, ha propiciado la creación de ámbitos reducidos que han
facilitado la permeabilidad de los estratos político y funcionarial, además de un aumento
descontrolado de funcionarios y de contratados laborales.
La construcción del Estado Autonómico y local, así como la escuálida legislación básica del
Estado y la confusión del sistema de competencias y de fuentes de la función pública local,
ha dado como resultado una función pública sumamente heterogénea que la hace
estructuralmente poco manejable, respondiendo con dificultad a las situaciones de crisis
económica.
8.- PATRIMONIALIZACIÓN.
La patrimonialización de los empleos públicos fue uno de los factores que la moderna
administración pública debió anular para construir una función pública en la que primasen
los intereses públicos sobre los privados de los empleados. El peligro privatizador o de
apropiación interna de la función pública por parte de los funcionarios que la integran es
menos evidente que la politización que la asedia desde el exterior, pero que lo hace
potencialmente más dañino. Así la función pública ha articulado técnicas para asegurar la

84
primacía del interés público sobre el particular de los empleados públicos, como es la
potestad organizadora y de gestión que se reconoce a la administración y, más
decisivamente, una regulación impersonal que evite la apropiación de la función pública por
el funcionario.
La administración configuró aspectos que constituyen elementos esenciales del Derecho de

la Función Pública:
- La naturaleza del vínculo entre la administración y funcionario

- La determinación unilateral de las condiciones de empleo
- La fijación unilateral de las condiciones organizativas de prestación de los servicios y
funciones públicas que determinaban en sí mismas las obligaciones de los
funcionarios a través de la expresión “las necesidades del servicio”.

- La inserción de la relación de servicio en una estructura jerárquica que permitía la
dirección, organización del trabajo y el control del rendimiento.
- La represión disciplinaria efectiva ante los incumplimientos.
Las necesidades del servicio y la continuidad del mismo hacían impensable el

reconocimiento de derechos como el de huelga.
A cambio de todo ello, el funcionario adquiría una situación de estabilidad, gozaba de

expectativas ciertas de carrera, y percibía las debidas contraprestaciones económicas por
su trabajo. La función pública se erigía así, en el instrumento más formidable al servicio de
los poderes públicos para satisfacer los intereses generales: funciones públicas tradicionales
y progresiva prestación de servicios que paulatinamente fue asumiendo el Estado.
El régimen jurídico que configuró la función pública a lo largo del siglo XIX y primera mitad
del s.XX establecía la supremacía de la Admón. sobre el funcionario y la prioridad de los
intereses públicos sobre los privados de los empleados. Paulatinamente se ha producido un
proceso de repatrimonialización en los que podemos destacar tres fenómenos que se han
incorporado a nuestra función pública:
1. La introducción del contrato laboral.
2. El vaciamiento de la “función pública” objetiva, supeditando el interés público del

servicio a intereses personales de los empleados o a fines diversos (excedencia
voluntaria, laxitud normativa y aplicativa del sistema de incompatibilidades).
3. La sindicalización progresiva de la Función Pública.
9.- SINDICALIZACIÓN.
Los sindicatos son asociaciones que defienden los intereses de sus afiliados y, en el caso
de la administración pública, de todos los funcionarios, en virtud de la representación ficticia
que la ley les otorga.
El papel de los sindicatos de funcionarios no solo asumen la defensa de los intereses de los
funcionarios públicos, sino también la defensa del interés público.
Destacar la encomiable labor sindical a través de la legitimación activa que la jurisprudencia
le ha reconocido a los sindicatos para poder impugnar en sede contenciosa, reglamentos
administrativos que plasman polémicas, y en muchas ocasiones, ilegales actuaciones de la
administración y que constituyen, hoy en día, uno de los mecanismos de control más
eficaces frente a diseños normativos desfiguradores de la función pública, o frente a
decisiones que la administración pretende amparar en su potestad de autoorganización.

85
Los sindicatos han asumido un protagonismo extraordinario de los sindicatos a través de

instrumentos como:
1. Derecho de huelga
2. Derecho de negociación colectiva
3. Prerrogativas sindicales como los créditos horarios en la función pública (liberados
sindicales) empleados en la negociación colectiva para alcanzar la paz social.
4. Grandes presupuestos destinados a la formación.
Convenios colectivos laborales: A través de la negociación colectiva (monopolizada por los

sindicatos en la representación funcionarial), la administración se ha visto obligada a
concertar con las organizaciones sindicales una gran parte de su potestad de gestión y de
regulación de la función pública, en una imprecisa enumeración de materias negociables
que, en la práctica, incluía casi todos los aspectos de la realidad funcionarial, salvo algunas
cuestiones estrictamente reconducibles a la potestad de organización.
El resultado es la concertación de Pactos y Acuerdos en las mesas de negociación. La

normativa distingue entre órganos de gobierno de las administraciones públicas y el resto de
órganos administrativos. Estos últimos, podrán celebrar Pactos de aplicación directa que se
delimitan en función del ámbito competencial del órgano en cuestión.
Los órganos de gobierno de las AAPP, podrán celebrar Acuerdos en el ámbito de sus
competencias de empleo público, lo que comprende el ejercicio:
1. De la potestad reglamentaria
2. De la función ejecutiva en materia de función pública, que incluye la potestad
ejecutiva de iniciativa legislativa, por lo que la negociación colectiva también se
extiende a materias sometidas a reserva de ley, si bien, los Acuerdos carecen de
eficacia directa y suponen la obligación por parte del órgano de gobierno de remitir
un proyecto de ley conforme al Acuerdo en cuestión.
La Ley del EBEP de 2007 proclama la vinculatoriedad de los Pactos y Acuerdos, en

particular para la administración, cuyos órganos de gobiernos solo podrán suspenderlos o
modificarlos excepcionalmente y por causa grave de interés público derivada de una
alteración sustancial de las circunstancias económicas entendiendo por tal, cuando las
administraciones públicas deban adoptar medidas o planes de ajuste, de reequilibrio de las
cuentas públicas o de carácter económico financiero para asegurar la estabilidad
presupuestaria o la corrección del déficit público y en la medida estrictamente necesaria
para salvaguardar el interés público (art. 38.10).
Vigente un Pacto o Acuerdo, la administración no podrá ejercer su potestad reglamentaria

unilateral para aprobar una norma contraria a aquellos salvo que concurriesen las citadas
circunstancias de excepcionalidad, causa grave de interés público y proporcionalidad de la
norma unilateral.
10.- NUEVAS TÉCNICAS DE GESTIÓN.
De entre todas las críticas vertidas sobre la función pública el déficit de gestión ha sido una
de sus carencias, así se han introducido novedosas técnicas de gestión que pretenden
erigirse en la panacea de todos los males de la función pública tradicional.

86
1. Década de los 80: contrato laboral en las administraciones públicas.
2. Siglo XXI: soluciones organizativas o funcionales originadas en la psicología de las

organizaciones, en la ciencia de la administración, en la gestión de los recursos
humanos o directamente en la empresa privada.
La gestión pública no puede prescindir del Derecho, ni se puede prescindir del

procedimiento administrativo previo o de las más básicas exigencias de motivación de los
actos administrativos.
Los términos de gestión han de ser transformados en conceptos jurídicos con contenido
propio, lo contrario sumiría al empleado en la inseguridad jurídica. Es imprescindible
juridificar la gestión que origina el Estatuto Básico del empleado público en ámbitos como la
carrera, la evaluación del desempeño, la planificación de recursos humanos o la ordenación
de funciones y puestos de trabajo.
Es muy grande el peligro de que estas técnicas de gestión enmascaren arbitrariedades, pero
no se trata de prescindir de dichas técnicas, sino de dotarlas de las garantías necesarias.
En el caso de la evaluación del desempeño, su previsión es ineludible para garantizar el

buen trabajo de los funcionarios: históricamente el control del rendimiento y trabajo de los
funcionarios era una expresión de la potestad jerárquica del superior del funcionario, que
plasmaba en informes o anotaciones que se reflejaba en la hoja de servicio. Tales
valoraciones eran tenidas en cuenta a efectos de promoción, a través de los turnos o tercios
de libre elección, (que se introdujeron para premiar el excelente desempeño de los
funcionarios)
Se controlaba el desempeño de los funcionarios por dos vías:
1. la disciplinaria, que se aplicaba al amparo de la potestad jerárquica.

2. y las libres elecciones para las promociones, basadas en los informes periódicos de
los superiores.
La degeneración práctica del sistema llevó al debilitamiento de la jerarquía y a que los

funcionarios se sacudieran ese control valorativo de su trabajo. Ahora habría que
reintroducir ese control, pero con bases diferentes a la jerárquica, más centradas en la
especialidad de órganos de evaluación y de procedimientos intensamente regulados.
El objetivo es lograr un equilibrio entre la profesionalización de la gestión de recursos

humanos y la juridificación de la misma en orden a evitar desviaciones de procedimiento que
camuflen como gestión lo que serían auténticas sanciones disciplinarias, que se califiquen
actuaciones como meros actos de gestión, privándoles del carácter de jurídicos para evitar
garantías o procedimientos, o que se introduzcan términos técnicos de carácter subjetivo
para valorar los méritos de los funcionarios a efectos de selecciones provisiones o
evaluaciones.
Estas técnicas de gestión de recursos humanos presentan algunos problemas desde el

punto de vista jurídico. Así es preciso destacar el desdibujamiento de la norma que se
desnuda de juricidad en su naturaleza y de procedimiento en su aprobación. Si quien hace
la ley hace la trampa, también quien crea el término, lo dota de contenido.
Una de las técnicas más usadas en el contexto de valoración de méritos y aptitudes de los
funcionarios es la realización de entrevistas y pruebas psicotécnicas. El art 61.5 del EBEP
autoriza a recurrir a ellas para asegurar la objetividad y la racionalidad de los procesos
selectivos, no obstante, que sean posibles no implica que sean legalmente viables, dada la

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conflictividad que han suscitado.
No puede defenderse la contraposición de eficacia y eficiencia a la legalidad de la actuación

de la administración pública, ya que ni una actuación ilegal, por muy eficaz que sea, puede
admitirse, ni regulaciones legales ineficientes e ineficaces pueden sostenerse. La legalidad
debe delimitar los ámbitos de las opciones de gestión que alcancen un funcionamiento más
eficiente y eficaz de la administración, principios estos que también deben regir su
actuación.
Se observa una clara pugna entre el principio de reserva de ley que rige la regulación
estatutaria de los funcionarios públicos y las innovaciones en la gestión de recursos
humanos a través de novedosas técnicas organizativas.
Como estas técnicas y este lenguaje son completamente novedosos tanto para las
administraciones públicas como para los políticos electos, el diseño de estos sistemas
científicos de gestión de recursos humanos debe ser externalizado en consultoras
especializadas o en especialistas consultores que se dedican a asesorar a las
administraciones, a las que venden soluciones imposibles de gestionar por ellas, para lo
cual contratan nuevamente a esas consultoras de cara a esa gestión o a la formación del
personal que deba aplicar los procedimientos y técnicas diseñados externamente negocio
asegurado.

88
TEMA 7
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS COMO INSTRUMENTO DE LA

ACTUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN (I)
INTRODUCCIÓN.
Los poderes públicos se orientan a la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos,

diseñando políticas públicas que pueden consistir en hacer o no hacer determinadas cosas
con el propósito de satisfacer las demandas existentes.
Dichas actuaciones han ido evolucionado al mismo tiempo que lo han hecho las demandas
sociales, esto ha provocado una confusión notoria entre lo público y lo privado. Este proceso
se ha producido por la extensión del Estado de Bienestar, que se ha desarrollado en los
países desarrollados, mayoritariamente después de la II Guerra Mundial, pero también, en
el caso de España, de la puesta en marcha del Estado de las Autonomías y de las grandes
inversiones en infraestructuras acometidas para modernizarnos.
El análisis de los políticas públicas, es decir, de la acción de los poderes públicos debe ser
completo y tener en cuenta no solo la percepción y definición del problema o la
determinación de los intereses afectados, sino la formalización de una solución mediante el
establecimiento de objetivos y prioridades, así como la puesta en prácticas de las políticas,
su evaluación y el control de sus efectos, y el mantenimiento o terminación de las mismas.
Elementos relevantes de dicho análisis son:
-El estudio del impacto (outcomes)

-O de los resultados (outputs) derivados de la actividad desencadenada por la
puesta en prácticas de las correspondientes políticas.
1. - CONCEPTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS.
La política pública se define como “una decisión formal caracterizada por una conducta o
actuación consistente y repetida por parte de aquéllos que la llevan a cabo y por parte de
aquéllos que resultan afectados por la misma”.
La política pública comprende un conjunto de acciones que van a decidir que existe un
problema, concretarlo, como hacer para resolverlo o la decisión de no hacer nada.
Las políticas públicas tienen un carácter político relevante, pues no hay problemas objetivos,
sino que éstos concretan las demandas que los ciudadanos articulan a través de sus
representantes electos, de modo que configuran la futura acción de gobierno y la
formulación de políticas públicas. Los ciudadanos votan un programa y el programa más
votado determina la forma de gobierno.

89
Por otro lado, el paso del Estado liberal al Estado social ha supuesto un aumento del
alcance de su actuaciónón, la socializaciónón del voto y de las prestaciones. Del
reconocimiento de los derechos civiles y políticos se ha pasado al de los derechos sociales.
Al tiempo, la mayor formaciónón de los ciudadanos y su implicaciónón creciente en los

procesos políticos han supuesto el aumento de su capacidad crítica al que se ha unido un
mayor poder adquisitivo y una conciencia que cuestiona más el pago de impuestos y la
calidad de los servicios que se supone que reciben a cambio de los mismos.
Este trasvase de competencias desde la esfera de lo privado a lo público es consecuencia

de importantes cambios socioeconómicos, entre los que destacan la incorporación masiva
de la mujer al mundo laboral, la desestructuración de las familias, prolongación de la
esperanza de vida, el envejecimiento de la población entre otros.
Ante el vigente volumen de los recursos que se destinan a la satisfacciónón de las

necesidades de los ciudadanos, ha aparecido la necesidad de llevar a cabo el “análisis de
políticas públicas”. Se pretende así dar respuesta a un amplio conjunto de interrogantes:
¿qué hacen los gobiernos?, ¿cómomo lo hacen?, ¿por qué?, ¿qué efectos producen sus
acciones?, proporcionando informaciónón que pueda contribuir a la mejora de la acción
túbélica para ayudar a incrementar la eficacia de los recursos empleados, de modo que se
acreciente la racionalidad de las políticas. En definitiva, lo que se pretende es convertir al
Estado en un buen gestor.
La buena gestión de los recursos públicos requiere que los gestores públicos sean capaces
de seleccionar y priorizar los objetivos, que tengan capacidad de liderazgo, que sus
acciones tengan racionalidad, tanto política como administrativa, como económico-social,
que puedan planificar sus acciones de forma integral y que estén suficientemente
legitimados.
En definitiva, las políticas públicas requieren una voluntad de acción. Ésta va asociada a la
intervenciónón de los poderes públicos para que el conjunto de decisiones adoptadas
tengan valor normativo, poder coercitivo y competencia social.
2.- REQUISITOS Y CARACTERÍSTICAS.
Toda política pública comporta un proceso decisional, es decir, una voluntad de acción que
puede consistir en hacer o no hacer. Esta voluntad de acción debe ser generada en el
marco de los procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales y debe
comportar la adopciónón de estrategias de actuaciónón en las cuales las organizaciones
públicas desempeñan un papel clave.
Para conseguir sus objetivos, las políticas públicas disponen de unas normas jurídicas que
las amparan y que constituyen un recurso propio y exclusivo del Estado, unos recursos tanto
humanos como materiales y financieros, y un elemento persuasorio en virtud del cual las
políticas se justifican por el fin que persiguen.
Estos elementos de las políticas públicas permiten concebirlas como una función de
producciónón. Se necesitan los recursos para obtener bienes y servicios que generan unos
resultados (outputs) y producen un impacto social (outcomes).
Si analizamos comparativamente las acciones públicas y privadas, se puede observar que

las políticas públicas se adoptan persiguiendo objetivos, criterios y actores diferentes.

90
ANÁLISIS COMPARATIVO
POLÍTICAS PÚBLICAS POLÍTICAS PRIVADAS
-Finalidad externa, (la sociedad -Finalidad interna (el consejo de

Admón.
define sus fines a partir del mandato decide sus fines de acuerdo
de los interés
constitucional art 103 y persiguiendo de sus miembros y
corporativistas)
el interés general)
-Orientadas a: perseguir el bienestar Orientadas a perseguir, el

bienestar
social, solución de los problemas de sus miembros, y los objetivos de
colectivos y obtención de transferencias La empresa
sociales
3.- DISEÑO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.
El diseño de una política pública comprende un largo proceso en el que intervienen distintas
fases y comporta la adopciónón de un amplio conjunto de decisiones que dan contenido al
mismo. El proceso de elaboraciónón de cada política comprende un continuun etapas o
fases que se concretan en: formulación, implantaciónón, evaluaciónón, redefiniciónón,
sucesión y terminaciónón.
Formulación.
Los problemas que genera la actuación de los poderes públicos son casi siempre ínter-
dependientes y artificiales, es decir, carecen de vida propia, es necesario que los analistas
los asuman como objetivo , para lo cual toman la decisión de que existen y es necesario
resolverlos son, pues construcciones analíticas.
En la fase de formulación lo que se persigue es definir el problema, acotarlo y prever qué

acciones hay que poner en marcha, con lo cual el problema se incorpora a la agenda
política. Para poner en marcha la acción de los poderes públicos es necesario que el
problema sea susceptible de convertirse en problema túblico.
El hecho de que un problema dé lugar a la formulación de una política pública dependerá de

que los sectores implicados se hayan movilizado y organizado para conseguir incorporar el
problema al campo de actuaciónón de las políticas públicas. Para ello es necesario que el
problema pase de la agenda genérica, en la que aparecen los problemas socialmente
valorados, a la sistémica, donde figuran los que más afectan a los valores de la comunidad,
y de ésta a la agenda política en la que se seleccionan aquéllos que van a ser objeto de
una respuesta por parte de los poderes públicos.

91
Esquema en virtud del cual se pone en marcha una determinada política pública
podría ser el siguiente:
1. Realidad problemática -------- 2.Percepción del problema -------- 3 Selección

problema------
5-agenda pública ------6 proceso incorporación poderes públicos

4--Incorporación a la agenda 7-agenda de los poderes

públicos
5-búsqueda de soluciones --- 6formación de la política
Definido el problema, el paso siguiente es la previsión, es decir, analizar y anticipar los

cambios que se pueden producir en todos aquellos elementos relevantes para la futura
evolución del problema: cambios políticos, sociales, económicos.
Conocidos éstos, hay que formular los objetivos, determinar qué es lo que se pretende
obtener con la acción de los poderes públicos, con qué recursos contamos, cuáles
necesitamos y cuál es el marco temporal previsto para la consecuciónón del objetivo.
Una vez establecidos los objetivos, hay que proponer alternativas, esto es, posibles
soluciones al problema, con el fin de elegir la opciónón máss eficiente. El proceso concluirá
con la elaboración de un plan de acción concreto. La selección de alternativas requiere
considerar los recursos disponibles y el coste de utilización de los mismos, determinar
cuáles van a ser los indicadores de rendimiento para poder verificar si se ha conseguido o
no el objetivo propuesto, tener en cuenta cuál es la relación que tiene la alternativa
seleccionada con la organización responsable de llevarla a cabo y en qué entorno
organizacional se va a desarrollar.
En esta fase del proceso decisional hay que tener en cuenta un conjunto de elementos
restrictivos entre los que destacan:
- de carácter legal, es decir, marco normativo

-
- de carácter político, la forma de organización de la acción de poder.
- presupuestarias, restricciones impuestas.
- tecnológicas, derivadas del estado de conocimiento.
- de organización, como consecuencia de la dotación de recursos
- temporales y la incorporación de la incertidumbre al proceso decisional.
A la propia complejidad que encierra la fase de formulación de las políticas públicas hay que
incorporar la participación en la misma de actores de muy diversa importancia. La presencia

92
de estos agentes puede distorsionar la orientación de la acción política en la medida en que

la legitimidad y sostenibilidad de la misma está condicionada por el respaldo que le otorguen
los ciudadanos, la informaciónón que reciban los gestores de los burócratas y la ayuda
financiera que le puedan suministrar determinados colectivos.
Implantación.
Seleccionada la alternativa más adecuada para resolver el problema objetivo, la fase

siguiente consiste en la implantación de la política pública, llamada también implementación.
La implementación es un proceso de relación entre diferentes actores cuyo número

guarda una estrecha relación con el ééxito del programa: cuantos más agentes estén
involucrados, menor será la probabilidad de que los resultados alcanzados sean
óóptimos, ya que la presencia de muchos favorece la apariciónón de intereses
contrapuestos en el proceso y puede dar lugar a distorsiones que reducen la
eficiencia del programa o de la política acometidos.
El proceso de interrelaciónón y de negociaciónón puede realizarse de diferentes maneras

que dan lugar a los distintos modelos analíticos de la implementaciónón:
El modelo top-down. Este modelo supone que si se da una decisiónón racional, unas
características administrativas ideales y una ausencia de conflicto ambiental, la actuaciónón
de los implementadores se desarrollará mejor y mejores serán también los resultados finales
del programa.
La perspectiva bottom-up. El análisis de abajo a arriba posibilita poner en relación el

proceso de adopciónón de decisiones con el de implementaciónón y detectar cuáles son las
restricciones o limitaciones básicas que afectan a los actores implicados y qué elementos
del proceso de decisiónón fomentan, paralizan o intervienen de forma negativa en la fase de
implementaciónón.
El establecimiento de redes (network). Este enfoque permite asumir la complejidad del

proceso de implementaciónón de políticas públicas que se contempla como un conjunto
interrelacionado de intereses y agentes entre los cuales se genera un amplio espectro de
dependencias verticales y horizontales y se articula un grado de poder muy diferente,
dependiendo de los recursos disponibles.
El protagonismo de la burocracia en la implementaciónón de las políticas públicas obedece

a su posiciónón privilegiada en el seno de la organización jerárquica de la Administración
Pública. Son los burócratas los que conocen de primera mano cuáles son las necesidades
que prioritariamente deben ser atendidas, pero también son ellos quienes, debido a su
capacitaciónón profesional, saben lo que ocurre en el proceso de implementaciónón de las
políticas públicas, a qué obstáculos se enfrentan, o cuáles son los principales fallos de
diseño que deberían solucionarse, y quienes ocupan un lugar privilegiado en el proceso ya
que no sólo se relacionan con la cúpula decisional, sino con el exterior.
Frente a la indeterminación de los objetivos, los burócratas pueden reaccionar generando

unas pautas de actuaciónón orientadas a limitar la demanda, acomodando su trabajo a los
recursos disponibles, adaptando los objetivos e, incluso, definiendo lo que debería ser el
servicio que se va a prestar. Resulta, pues, que el ééxito de una política está estrechamente
vinculado a la implicaciónón que en la misma asuman los burócratas, la cual dependerá del
grado de participación que hayan tenido en la fase de diseño de la misma.

93
Son los empleados públicos en contacto directo con los ciudadanos quienes mejor conocen
las demandas de éstos y su grado de satisfacciónón con las políticas implementadas, los
cuales pueden servir de guía para mantenerlas, rediseñarlas o suprimirlas.
MODELOS DE IMPLANTACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
MODELO TOP-DOWN MODELO BOTTOM-UP MODELO DE REDES
NETWORK
Objetivos claros Parte de la situación que seAsume la complejidad del

Establecimiento de canales quiere corregir. proceso de implementación.
de información. Resalta concepto deConsidera el reparto asimétrico
Control de variables ( opinión retroalimentación. Relacionesde recursos y de poder, pero
pública, grupos de interés) recíprocas, procesossigue admitiendo la
decisionales abiertos, importancia de contar con el
apoyo del resto.
Se basa: Se basa: Se basa en:
Jerarquía de la autoridad El apoyo de las necesidadesUn entramado de actores
Distinción entre política y de los ejecutores. institucionales vinculados a un
administración. La dispersión de los centros deprograma o política.
Búsqueda de la eficacia, poder y la maximización de laUn entramado de intereses
discrecionalidad.
La influencia de la burocracia en la implementación de las políticas públicas depende, de la

claridad o ambigüedad con la que estén formulados los propios objetivos de las mismas.
Frente a esta indeterminación como pone de manifiesto J. SUBIRATS los burócratas pueden
adaptar la política a la propia casuística de la demanda, aunque otras veces, esta
ambigüedad es la que propicia la existencia de déficits de ejecución, desplazamientos de
objetivos o de selectividad es involuntaria y puede favorecer el ejercicio no solo discrecional
si o arbitrario de sus funciones.
Evaluación.
La evaluaciónón de los programas y de las políticas es una disciplina científica que se

justifica por la presión que experimentan las instituciones públicas por determinar en qué
medida la intervenciónón tública produce una mejora en el bienestar individual o social,
cómo se produce esa mejora y cómo se podría conseguir de una forma más efectiva.
Es sabido que la implementación de programas y de políticas está orientada al logro

de unos objetivos, sin embargo y a diferencia del sector privado donde el criterio que
guía la actuación es el beneficio, en el campo publico estos resultados (
performances) dependen no solo de los productos obtenidos (outputs) sino que éstos
dan lugar a múltiples impactos (out comes).
Ejemplo, se puede saber el número de servicios que prestan los bomberos, pero este dato
no proporciona suficiente información sobre los resultados de dicho servicios

94
La evaluaciónón, como proceso de recopilación y análisis sistemático de informaciónón que

permite emitir juicios sobre el mérito y el valor del programa evaluado, debe referirse a algo
más que el simple cálculo de la eficacia, el impacto producido y los valores alcanzados, y
resulta una fase dentro del diseño de las políticas públicas cada vez más importante si lo
que se pretende es dar un empleo eficiente a los recursos a ellas consignados.
Desde el punto de vista gerencial, evaluar una política es considerar su eficacia y su

eficiencia. La eficacia supone analizar el nivel de racionalidad de la misma y la adecuación
de los recursos a los objetivos perseguidos. La eficiencia añade un plus al análisis de
eficacia al relacionar los beneficios logrados con los costes del programa o de la política. Se
trata de ver si los mismos resultados podrían haberse conseguido con menores costes,
empleando políticas alternativas o si con los mismos recursos se podrían haber alcanzado
más y mejores resultados.
Desde una perspectiva política, el ééxito de los programas se evalúa teniendo en cuenta si
han conseguido incrementar los niveles de representación de todos los sectores implicados
en el proceso de elaboraciónón y decisiónón del mismo. Este enfoque permite calificar un
programa de fracaso aunque haya conseguido sus objetivos, si ha afectado de modo
diferente a los distintos grupos o áreas incluidas en él.
Para el enfoque jurídico, la evaluaciónón de un programa o política tiene en cuenta la

igualdad formal de los ciudadanos para acceder al mismo y si se ha observado el principio
de legalidad y el procedimiento administrativo en su desarrollo. Así, un programa es
evaluado positivamente si a lo largo de sujección se han respetado los derechos de los
individuos afectados por él, dejando al margen las consideraciones políticas o económicas.
Por otro lado, es frecuente que se asocie la evaluación de programas y políticas públicas
con la fase siguiente a la implementación de los mismos, es decir, con una tarea que apenas
tiene que ver con el diseño de las políticas. Dado que la evaluación puede perseguir
diferentes finalidades y que la posibilidad de evaluar una política pública es algo que debe
estar previsto en el propio momento de su diseño, es posible hablar de diferentes tipos de
evaluación.
J SUBIRATS los clasifica en:
- Evaluación de determinación de necesidades persigue el descubrimiento de las

debilidades a la hora de plantear un programa
- Evaluación formativa o correctora analiza el programa a medida que se va
desarrollando.
- Evaluación de balance o conclusiva Obtiene información sobre los resultados del
programa o de la política
TIPO DE EVALUACIÓN EN FUNCIÓN DE QUIÉN LA REALICE.
La evaluaciónón puede ser llevada a cabo de diferentes formas: unas veces es el mismo
personal que forma parte de la organizaciónón quien asume la responsabilidad evaluadora,
otras se crean órganos diferenciados en el seno de la propia Administraciónón Pública
encargados de evaluar los programas y las políticas públicas e, incluso, se puede contar con
el apoyo de organismos externos cuyos servicios son contratados por la Administraciónón.
La evaluaciónón se clasifica en función del diferente papel que cumple en el proceso de

diseño de las políticas públicas:

95
- Evaluación formativa si ofrece una informaciónón continua que resulta útil para la
modificación y el reajuste del programa o de la política a medida que éstos se van
desarrollando y antes de que concluya.
- Evaluación sumativa si lo que hace es ofrecer un resultado recapitulativo de una
actuaciónón una vez que ésta ha finalizado.
También hay diferentes clases de evaluaciónón en función de su contenido:
- Evaluación de necesidades, cuando se evalúa el contexto y la realidad sobre los que se

pretende actuar.
- Evaluación de diseño, cuando la atención se centra en el programa o la política ya
elaboradas, con el fin de determinar su coherencia y aplicabilidad.
- Evaluación de procesos. Se evalúa cómomo se ha llevado a cabo el programa o la política

mediante la recogida continua y sistemática de datos.
- Evaluación de resultados, final o ex post, cuya preocupación es relacionar los resultados
de un programa o política con los objetivos, con el fin de determinar el mérito del mismo en
su conjunto.
Con independencia de su finalidad, la evaluación puede concebirse de forma global, parcial

o mixta. Global tiene en cuenta todas las fases del desarrollo de un programa y de todos
los agentes implicados. Parcial si se refiere algún aspecto concreto, como puede. Ser los
beneficiarios o profesionales y mixto parte del conocimiento global del programa para a
través del mismo, detectar los niveles, funciones, actitudes o comportamientos.
En función del momento la evaluación puede ser, ex ante previa a que el programa o la
política se ponga en marcha y Post facto durante o después del intervención pública.
La diversidad de tipos de evaluaciónón permite atribuir a la misma, finalidades diferentes:

1. Permite realizar correcciones intermedias
2. Promueve el desarrollo de otras alternativas.
3. Aporta informaciónón sobre la historia de un programa o de una política.
4. Posibilita la legitimación de un programa o de una política.
5. Permite adoptar decisiones relevantes sobre mejoras, las posibles modificaciones y el
rendimiento de cuentas.
Para que la evaluación esté bien hecha ha de ser útil, es decir, servir para la mejora del
programa al ofrecer una información pertinente y fácilmente aplicable y utilizable, creíble
e imparcial, practica, aplicada y oportuna en el tiempo.
La elaboraciónón de la evolución en cuanto proceso se puede estructurar en una serie de

etapas o fases que comprenden las siguientes actividades:
a) Delimitación del objeto que se quiere evaluar.
b) Delimitación de las preguntas y los criterios relevantes aplicables.
c) Elección de los instrumentos de análisis máss adecuados.
d) Recopilación de informaciónón.
e) Análisis de la informaciónón.
f) Elaboración del informe final.
El ééxito y/o utilidad de la evaluaciónón depende de un amplio conjunto de variables entre

las que cabe señalar: el número de responsables y patrocinadores del programa, la actitud
del personal y de los beneficiarios ante la evaluaciónón, la historia del programa, la claridad
de la función evaluadora, los conocimientos de los profesionales encargados de realizarla,

96
etc. Por otro lado, hay que tener en cuenta que la fase de evaluaciónón no concluye con la
elaboraciónón y entrega del informe a quienes la hayan patrocinado, sino que hay que
difundir su contenido y hacer un seguimiento del mismo.
REDEFINICION, SUCESIÓN, TERMINACIÓN.
Es poco frecuente que se ponga fin a las políticas públicas, aunque estas pueden ser
reconsideradas o reemplazadas por otras. Lo que si es frecuente es que los programas
adoptados para llevarlas a cabo sufran recortes o supresiones si se constata la falta de
eficacia o eficiencia.
No obstante, lo más habitual es que, con el fin de evitar la reacción social de los antiguos
beneficiarios, al tiempo que se propone una supresión del programa, se presenta otro
alternativo o complementario.
Los factores que dificultan la supresión de políticas públicas pueden resumirse en lo

siguiente:
- la idea de fracaso, difícilmente asumí le por los agentes implicados en su diseño e

implementación.
- La resistencia psicológica que ofrecen a la supresión los agentes implicados.
- El coste político de la supresión.
- El empleo de los recursos previos ( reconsideración, reformulación, reorientación) por
parte de la administración pública,
- La actuación de los grupos de apoyo en relación a la política que pretender eliminar.
- La necesidad de reorganizar la administración para ajustarse a los efectos que se puedan
derivar de la supresión de la política.
También hay otras variables que pueden favorecer esa supresión:
- aprovechar un cambio de gobierno,

- Servirse del argumento de oportunidad proporcionado por una coyuntura económica
proclive al recorte presupuestario que haga necesario suprimir los programas y políticas
menos eficientes.
- Acudir a la experiencia comparada.

97
TEMA 8
LA GOBERNANZA ESTRATÉGICA COMO LÓGICA DE GOBIERNO

Gobernanza o buen gobierno: forma de actuar de las administraciones, mediante un uso

eficiente de los recursos disponibles, y la eficaz respuesta de los medios financieros a las
demandas del electorado.
Se tienen en cuenta dos niveles: por un lado la descentralización de funciones

administrativas con la consecuente aproximación al ciudadano, y por otro el sometimiento
a un sistema decisional a nivel supranacional (europeo).
Es por ello que la gobernanza se puede asumir desde dos dimensiones:
A.) A nivel local: para aproximar su actuación a los ciudadanos para así atender
mejor sus demandas.
B.) A nivel supranacional: para resolver temas que afectan a todos los países
miembros y reclaman una respuesta coordinada.
1. PLANTEAMIENTO COMUNITARIO DE LA GOBERNANZA
La crisis global, y especialmente de la Unión Europea, ha supuesto un desafío sin

precedentes para la arquitectura institucional de la Unión Económica y monetaria (UEM).
Por primera vez se afrontaba en Europa una crisis económica grave, que requería de una
respuesta supranacional.
Desde sus inicios tras los Tratados constitutivos, numerosos economistas alertaron sobre
las deficiencias estructurales de la zona euro, que limitaban la capacidad potencial para
prevenir y solventar crisis como la actual.
Una UEM entre países con estructuras económicas tan diversas y que no constituían una
zona monetaria óptima requería un mayor poder político común (con un gobierno europeo
con suficiente autonomía de imposición y gasto, dotado de un presupuesto compensatorio,
como el gobierno federal norteamericano) y, al menos, una coordinación reforzada en el
resto de los ámbitos de la política económica.
Ante crisis asimétricas los países de la eurozona carecían de herramientas de política

económica nacional para gestionarlas (modificación del tipo de cambio, de interés etc.)
El diseño óptimo habría exigido uno de estos tres recursos:
• Una gran movilidad del factor trabajo.

98
• Una mayor flexibilidad de precios/salarios (posibilidad de devaluación interna)
• En ausencia de las anteriores, un grado de integración fiscal capaz de suplir el

tipo de cambio como mecanismo de ajuste ante una crisis externa que afectase
asimétricamente a distintos miembros de la Unión.
Los dispositivos destinados a mitigar dichas carencias, establecidos en el PEC (Pacto para
la estabilidad y crecimiento) no funcionaron.
La UEM siempre ha sido un proyecto político de base. Cuando la Comisión Europea

defendía la existencia de una moneda común desde un punto de vista económico, pocos
economistas parecían ver el proyecto con nitidez. De hecho, muchos alertaron de que la UE
no era una zona monetaria óptima y carecía de una política fiscal común.
No obstante, la UEM es el proyecto más relevante de la integración europea. Si el euro

fracasa, fracasa Europa. Hubo un compromiso político fuerte para crear la unión monetaria y
ha habido una voluntad de defender a la UEM en tiempos de crisis. Cuando las crisis
financieras mundiales provocaron que varios gobiernos incurrieran en déficit insostenibles,
los líderes de la UE pactaron un paquete de rescate a un miembro de la eurozona que
estaba en una situación delicada (Grecia), mientras el BCE empezaba a comprar bonos de
los gobiernos. Pero, la eurozona necesita reformas políticas sólidas que hagan el proyecto
sostenible a medio-largo plazo: mercados laborales flexibles, transferencias fiscales sólidas
entre los Estados, impopulares a ojos de los votantes.
En este contexto, el presente análisis quiere presentar una valoración de los problemas
intrínsecos de la gobernanza económica en la UE/UEM, en una instancia supranacional.
Dadas las restricciones derivadas del principio de subsidiariedad, se diseñaron distintos

mecanismos e instrumentos destinados a mitigar las carencias institucionales de la
eurozona, con el objeto de coordinar y supervisar multilateralmente las políticas
macroeconómicas, fiscales y de regulación / supervisión financiera, que permanecían en
manos de los Gobiernos nacionales. Estos instrumentos, desarrollados con el Método de
Coordinación (MAC), PEC, Orientaciones Generales de Política Económica (OGPE),
Directrices de Empleo y Planes nacionales de acción para el empleo en el marco de la
Estrategia Europea de Empleo (EEE), no han funcionado eficazmente y, además, se ha
padecido la ausencia de previsión normativa de mecanismos formales para solventar crisis
como las experimentadas por Grecia, Portugal e Irlanda.
Las primeras medidas de respuesta a la crisis que fueron adoptadas a nivel mundial se
caracterizaron por su inspiración keynesiana (inyección de liquidez por parte de los bancos
centrales, paquetes de estímulos fiscales, recapitalización de las entidades financieras y
mejora de la supervisión). Sin embargo, los problemas de deuda soberana planteados a raíz
del estallido de la crisis griega, convirtieron los abultados déficits públicos de algunos países
de la UE en una fuente de turbulencias financieras, motivando un cambio en la estrategia de
salida. La presión de los mercados financieros ha ejercido un impulso tan intenso que
incluso ha afectado negativamente al mecanismo de transmisión de la política monetaria.
Las imperfecciones del mercado serían la excusa para las intervenciones del BCE a partir
de mayo de 2010 (reducción de tipos, compra de bonos etc.)

99
Para algunos analistas financieros puede resultar paradójica esta fuerte presión de los
mercados, porque la crisis económica de los mercados parecía favorecer la recuperación de
la “autonomía de la política” que había perdido libertad, especialmente intensiva en la etapa
de la globalización financiera, erosionando la creencia de la eficiencia natural de los
mercados y su capacidad de autorregulación.
Simultáneamente, las exigencias de las instancias comunitarias (la troika) a los Estados
miembros parecen interferir en el proceso democrático de toma de decisiones y en la
negociación colectiva (afectando a salarios y condiciones previamente pactadas) de algunos
países.
Todo ello hace mucho más complejo el escenario de la crisis dentro del marco europeo.
El presente análisis se centra en la respuesta europea, de carácter federalista, a la crisis.
2. ESTRATEGIA GEOPOLÍTICA CON BALANCE DE GOBERNANZA
La crisis de la deuda soberana europea se desencadenó por desequilibrios surgidos a raíz

de la moneda única, que creó una fuerte interdependencia económica sin compensarla de
una gobernanza abordada desde una visión holística. Bruselas fue desarrollando una
microgestión del portafolio de la vida social de los Estados miembros, dejando que la
macroeconomía se autogestionara.
En este momento, existen dos vías de avance:
• Una radical, con la desintegración mediante la vuelta al Estado-nación, sin

moneda común.
• Una unión plena federal con un Estado reforzado, aunque limitado, que respete y
fomente la diversidad de la UE.
Existe un paralelismo con los retos a los que se enfrentaba el G20, como el modo de
compartir la soberanía de manera que promueva el bienestar nacional futuro al tiempo que
se consigue el apoyo y compromiso de la ciudadanía, empoderando a la autoridad de los
niveles más elevados para la coordinación de la interdependencia en un marco sistémico.
Una Europa federal con instituciones de gobierno legítimas sólo puede alcanzarse en
una plataforma democrática operativa: la subsidiariedad. Esto es, asumir
responsabilidades al más alto nivel cuando éstas no se puedan implementar a un nivel
inferior. La Comisión Europea, como organismo de gobierno meritocráticamente asentado,
puede cimentar el equilibrio de la UE, pudiendo alcanzar la autoridad que precisa rindiendo
cuentas ante el electo Parlamento Europeo, subsanando el déficit democrático.
La federación de la UE se enfrenta a obstáculos culturales y lingüísticos que debe

superar urgentemente. En 2014 continúa siendo una maquinaria disonante de 28 Estados
interdependientes sin identidad común.
La viabilidad de la gobernanza radica en el desafía institucional y constitucional. El doble

fenómeno de convergencia económica y divergencia cultural es la característica de la
Globalización 2.0. Las federaciones necesitan tiempo para conocerse entre sí antes de
consolidarse, como ocurrió con los cantones suizos antes de consolidarse como federación

100
plena en 1848. La Federación Suiza ha funcionado porque el Gobierno Central ha respetado

la autonomía de los cantones que no estaban dispuestos a ceder competencias y el
equilibrio en la división de competencias ha sido clave del éxito.
Una marcha evolutiva hacia la federación debe empezar por enmendar los defectos
constitucionales que condujeron a la crisis de la deuda soberana. Helmult Kohl comprendió
que la moneda única debía ser la última fase, en lugar de la primera, hacia la construcción
de una Europa Federal.
No obstante, los siete años de crisis han demostrado que un área de moneda única, con
políticas económicas divergentes, incoherentes y descoordinadas entre las naciones-Estado
allanaba el terreno para futuras convulsiones asimétricas, como la vivida en Grecia, que
arrastró a todo el continente. Felipe González abogaba por una unión económica
cohesionada para evitar estas sacudidas. Si Europa desea una política exterior común y una
unión política efectiva y duradera, se ha de consolidar por la vía democrática. Para crear un
centro fuerte, aunque limitado, la identidad debe preceder a las instituciones o éstas
terminarán fracasando.
La legitimidad arraiga en la proximidad entre las culturas locales, las cuales van creciendo
en un marco homogéneo. Las instituciones deben seguir a los mercados debido a la
interdependencia que hace surgir oportunidades de colaboración, pese a las dislocaciones y
externalidades.
Hay que definir instituciones eficaces de gobernanza basadas en un interés común de

interdependencia. Las instituciones deben limitarse a suministrar bienes públicos
paneuropeos (coordinación macroeconómica, infraestructura común y asuntos exteriores)
que integran el interés común, al tiempo que llegan la mayoría de las funciones, desde la
educación a las políticas culturales, a cada uno de los Estados, sin intervenir más de lo
necesario en la vida autónoma de las naciones. A su vez, los Estados miembros,
mantendrían presupuestos equilibrados, tal como sucede en EEUU o con el pacto fiscal de
los Estados de la eurozona, que entró en vigor en 2013. Todo dentro de un contexto de
escala y competencias armónico con la transferencia de competencias, implicación y
división en la toma de decisiones. Se trata de una solución federal, tomando la
homogeneización de las regulaciones y el control de las instituciones financieras de la UE
como punto de partida. Es preciso tener en cuenta la diversidad de modelos económicos en
el seno de la UE, entre los que hay economías con tasas impositivas inferiores y elevado
consumo (Grecia) y otras con tasas impositivas elevadas e inferior consumo (Alemania)
3. PRINCIPIOS ESENCIALES SOBRE LA GOBERNANZA ECONÓMICA EN EUROPA.
En la descripción que realiza la Comisión Europea sobre la gobernanza europea en el Libro

Blanco, el profesor Molina del pozo enumera los principios de la buena gobernanza entre
los que están: la apertura/transparencia, participación, responsabilidad, efectividad y
coherencia.
En el contexto actual de la grave crisis que sufre la UE, con incluso amenazas de
fragmentación, la clase política transmite al a sociedad civil que se debe seguir defendiendo
como proyecto de futuro un modelo económico y social basado en la solidaridad, la
responsabilidad, la competitividad, la democracia y el bienestar social.

101
El proyecto europeo es un ejemplo de la unión de países soberanos con economía dispares,

cuya integración económica ha supuesto ventajas en general para todos su miembros, al
permitir una asignación más eficaz de recursos, un mejor aprovechamiento de las
economías de escala, una estabilidad de precios y una mejora de la eficiencia en innovación
tecnológica, así como mayor libertad de elección para los consumidores. En estas ventajas
ha influido favorablemente el desarrollo de la Unión Monetaria, permitiendo un mayor
crecimiento de las economías y del empleo en los EEMM y un impulso a los países con
menor renta, manteniendo un modelo social europeo de cohesión, solidaridad e igualdad de
oportunidades.
Como respuesta a la creciente globalización, la UE ha de ejecutar algunos cambios para

seguir manteniendo un papel protagonista ya que es la economía con el PIB y tasa de
participación en el comercio más alto del mundo y su moneda es la segunda divisa más
importante, lo que hace que ostente un gran peso global.
La aparición de desequilibrios en las economías de algunos países de la zona euro,

ocasionó la crisis de la deuda soberana desencadenante de la crisis financiera a nivel
global, como consecuencia de una Unión Monetaria incompleta, no óptima. Ello supuso que
la UE, con una moneda común sobre la que los Estados no tienen control, y con el
mantenimiento de políticas económica a escala nacional, haya tenido que hacer frente a
diversas perturbaciones que han afectado diferencialmente a los distintos EEMM, con
efectos asimétricos y careciendo de instrumentos para lograr la convergencia económica.
Esta crisis de deuda soberana ha puesto de manifiesto las limitaciones de la gobernanza

económica de la UE para implementar decisiones conjuntas sobre asuntos comunitarios de
importancia. Estas carencias están relacionadas con:
a) La falta de instituciones fuertes para hacer cumplir sus principios.
b) La falta de instrumentos adecuados para hacer frente a sus problemas y retos.
Todo ello unido a la dificultad con la que cuentan los Estados miembros para adoptar
decisiones conjuntas, ha derivado en la vuelta a la prevalencia de la lógica
intergubernamental decisoria. Esto además tiene como consecuencia un desapego y
pérdida de confianza por parte de la ciudadanía llegando incluso a dudar del proyecto
europeo. Las respuestas ante la crisis se han caracterizado por una escasa coordinación y
las decisiones de política económica, en algunos casos, se han alejado de intereses
comunes, como el refuerzo del euro y el apoyo a las economías con mayores dificultades.
La política europea común se ha focalizado en medidas orientadas hacia el ajuste y la
austeridad, con el fin de garantizar la sostenibilidad fiscal de los EEMM, en detrimento del
crecimiento económico y del empleo.
Durante el presente bienio (2013-2015) es primordial apoyar un nuevo y decidido impulso

político para desarrollar una mayor integración europea no solo a nivel económico, sino a
nivel socio-político lo que se ha denominado “modelo social europeo”.
Para lo que es vital reforzar su arquitectura política e institucional y demandar mecanismos

de política económica más amplios que comportarán una necesaria cesión de soberanía de
los Estados, debiendo mejorar a la vez su base democrática, su trasparencia y rendición
de cuentas a la ciudadanía.

102
4. LA CRISIS ACTUAL DEL EURO Y LA DEUDA SOBERANA. HACIA UN NUEVO

DISEÑO DE LA UEM.
El origen de la crisis del euro y la deuda soberana radica en el choque externo que sufrió la
economía europea en e2007/2008. El 14/09/2008 Lehman Brothers cayó en la mayor
bancarrota de la historia, posteriormente se desató una crisis financiera internacional la cual

derivó en una crisis de la economía real de grandes dimensiones. La respuesta a la crisis se
sustentó en una respuesta coordinada a nivel internacional y europeo consistente en el
apoyo del sector público, tanto al sector financiero, como al “sector real”, lo que produjo un
fuerte crecimiento de los déficits públicos y de la deuda pública.
En el caso de los países de la UEM, prácticamente todos sobrepasaron los criterios

establecidos en el TUE para el déficit público y la mayoría de ellos incumplieron el criterio de
la deuda pública.
Hay que destacar el impacto ha sido mayor en los países de “la periferia” Irlanda, Grecia,
España y Portugal que en los países del “núcleo” donde los niveles de déficit y deuda son
más bajos. La mayoría de analistas atribuye esta diferencia al fracaso de la convergencia
económica en los diez años transcurridos desde la implantación del euro. Grecia, Portugal e
Irlanda necesitaron apoyo financiero de la eurozona, mientras que España parece percibir
una salida progresiva de la crisis. Actualmente, Italia y Bélgica pueden llegar a tener
problemas para hacer frente a sus obligaciones financieras.
El diseño de la UEM, hasta ahora basado en la convergencia económica en aras a la

prevención de crisis asimétricas, no estaba preparado para hacer frente a la crisis.
Actualmente se ha procedido a un rediseño de la UEM mediante la revisión de mecanismos
existentes y la creación de otros nuevos, siendo la mayoría de las reformas acordadas por el
Consejo Europeo.
En la nueva UEM se mantiene la prohibición de realizar transferencias públicas, aunque si

se prevé la creación de un fondo permanente de ayuda (Mecanismo Europeo de
Estabilidad), el cual sustituirá a los mecanismos transitorios creados a raíz de la crisis y
ofrecerá financiación a países de la eurozona con problemas de deuda soberana que
puedan afectar a la estabilidad del euro.
Asimismo se refuerzan los instrumentos existentes y se crean otros nuevos para asegurar
unas finanzas públicas saneadas de los Estados, promover la convergencia económica y
corregir anticipadamente sus posibles desviaciones. Lo dicho anteriormente reduce el
margen de maniobra de los Estados en el ámbito económico estableciendo unos requisitos
presupuestarios uniformes.
En el nuevo Pacto para la Estabilidad y Crecimiento (PEC), se refuerzan los mecanismos

de revisión y sanción y se estable que el crecimiento del gasto no podrá exceder de una
tasa prudente de crecimiento del PIB a medio plazo, salvo que se tengan medidas para
reforzar los ingresos fiscales. Estas disposiciones buscan que los aumentos de ingresos por

103
encima de la media se destinen a la reducción de la deuda pública y no al incremento de los

gastos. Se hará operativo el criterio de deuda pública superior al 60% del PIB. Los
mecanismos de sanción también se refuerzan. Cuando se abra un procedimiento de déficit
excesivo, el Estado miembro que incurra en una desviación importante de sus presupuestos
deberá realizar un depósito remunerado del 0,2% del PIB, sin ser necesario que incurra en
un déficit superior al 3% PIB, máximo permitido. Todas las decisiones relativas a depósitos o
multas, se adoptarán por el procedimiento de “voto inverso”, según el cual la decisión se
adoptará a menos que el Consejo la rechace por mayoría cualificada. La reforma del PEC
incluye la definición de los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los EEMM:
transparencia y calidad de las previsiones macroeconómicas y presupuestarias;
planificación presupuestaria plurianual y garantía de que se integren todas las finanzas

públicas a todos los niveles de gobierno.
En definitiva, en la nueva UEM, se quiere promover la convergencia económica, corregir

desviaciones, y reforzar la coordinación de las políticas económicas a través del Semestre
Europeo, Estrategia 2020 y el Pacto Euro-Plus, así como crear un mecanismo de
vigilancia y control de los desequilibrios macroeconómicos.
5. TRANSICIÓN ENTRE EL MODELO DE GOBERNANZA DEL TRATADO DE

MAASTRICHT (1992).
En los años 90 se diseña un modelo de gobernanza de la UEM basado en la prevención. El

Tratado de Maastricht no preveía ningún mecanismos para hacer frente a una crisis
asimétrica en la zona euro, solo establecía como mecanismos de prevención el
establecimiento de amplios límites al margen de maniobra de los Estados miembros en sus
políticas económicas y presupuestarias.
Una vez comprobado que este modelo de gobernanza no ha funcionado, se ha procedido a

reducir el margen de maniobra de los Estados miembros de la zona euro y se ha introducido
la posibilidad de ayudar a los países que sufran una crisis asimétrica. El propio diseño de
gobernanza de la UEM recogido en el Tratado de Mastricht es el que ha llevado a la
necesidad de intensificar y aumentar la integración. Al no prever correctamente las
consecuencias de sus decisiones, los Estados se han encontrado con que para asegurar su
objetivo original deben acordar nuevas transferencias de soberanía, a pesar de que hay
Estados que siguen oponiendo resistencia a esta cesión. Los Estados aún no han llegado a
una óptima gobernanza. Según la doctrina, se requiere un gobierno económico común,
sincronizado con una gobernanza política de corte federalista e implementar medidas como
un sistema de transferencias fiscales, incremento del grado de movilidad laboral, alto nivel
de flexibilidad de precios y salarios etc.
Este sistema de gobernanza construido sobre la base de mayores transferencias de

soberanía e instituciones comunes podría tener lugar si los créditos concedidos a Grecia no
fueran suficientes o no pudiera pagar debiendo asumir así los miembros de la eurozona las
pérdidas, produciéndose así una transferencia de recursos lo que implicaría invalidad el
articulado del TFUE.

104
6. LAS APORTACIONES DEL TRATADO DE LISBOA A LA CONSOLIDACIÓN Y

POTENCIACIÓN DEL MODELO ÓPTIMO DE LA UNIÓN.
El Tratado de Lisboa desarrolla y consolida el modelo implementado por el Tratado de

Maastricht, además de incorporar gran parte del articulado del fallido texto del “tratado
Constitucional”, añade referencias a aspectos como la lucha contra el cambio climático o la
energía. No obstante al haberse concebido como una forma de superar la imposibilidad de
alcanzar un acuerdo para aprobar el “texto constitucional” y gestarse en época de

crecimiento económico, carece de capacidad para hacer frente a la crisis de nivel global.
Pese a ello, los EEMM utilizaron multitud de instrumentos para articular la recuperación con
base en la voluntad política conjunta. Así la política fiscal desempeñó un papel
anticíclico; los tipos de interés bajaron a mínimos históricos; los gobiernos facilitaron una
ayuda masiva a los bancos etc. Actuaciones que forman parte de la estrategia de
recuperación paneuropea reflejada en varios documentos como el Plan de Recuperación
Económica 2008 y el Plan EU 2020.
Es por ello que en ausencia de medidas concretas en el Tratado de Lisboa, los Estados han
previsto algunas medias jerárquicamente de rango inferior para abordar la acuciante
recuperación como la creación de la Junta Europea de Riesgos Sistemáticos (JERS).
Con el Tratado de Maastricht la Unión Europea se fue desarrollando progresivamente

siguiendo un modelo de federalismo inverso (ya que las instituciones no tenían
competencias más que en determinadas materias de baja política como en comercio,
economía, etc.), implícito y asimétrico Con el Tratado de Lisboa ese federalismo se
convierte en directo al desarrollarse áreas pertenecientes a la alta política (política interior y
política exterior común) así como a la creación de instituciones comunes, pero ese
federalismo se vuelve aún más asimétrico, porque no todos los estados participan en las
mismas políticas, ni del mismo modo (UEM, PESD o Shengen). Desde sus inicios, la
integración europea ha seguido un modelo de federalismo implícito e inverso. Los
objetivos de dicha integración podían ser políticos, aunque en los Tratados sólo se
preveían instrumentos económicos y sociales, dejando pendiente la integración
política. No se definían ni el modelo ni los objetivos, solo los medios y los
instrumentos para los objetivos inmediatos.
Progresivamente la UE, va adquiriendo competencia en materia de política, que se

consolidan en el Tratado de Lisboa, que sin suponer una importante cesión de
competencias, va a desarrollar dos áreas relevantes de política de altura:
• La Política interior: superación de la mera colaboración en asuntos de justicia e

interior. Se estructura un área de libertad, seguridad y justicia que aporta
contenido al “derecho ciudadano de libre circulación.”
• La Política exterior común: Avanza en el sentido de federalismo directo y se

crean instituciones comunes como el Alto Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y un Servicio Europeo de Acción
Exterior.

105
Además se provee a la Unión de medios para su propia defensa
El Tratado de Lisboa refuerza y consolida el modelo de la Unión Europea como modelo

federal de integración supranacional. La reforma ejercida con este tratado refuerza los 3
principios básicos del federalismo: Democrático, participación de pueblos y Estados y
principio de subsidiariedad.
7. MEDIDAS DE ESTABILIZACION A CORTO, MEDIO Y LARGO PLAZO.
Es preciso articular políticas de estabilización económica eficaces a nivel europeo que

frenen los procesos especulativos en los mercados de deuda soberana y propicien la
consolidación fiscal, compatibles con la recuperación económica.
En este sentido, es necesario que el BCE adopte sin reservas y con carácter urgente
medidas para estabilizar los mercados de deuda pública, incluyendo la compra de bonos de
los Estados con mayores problemas para obtener financiación a un coste razonable,
sincronizando esta medida con articular ayudas para la recapitalización de la banca en
Estados con problemas de financiación, que minimicen el coste para los contribuyentes y
que no retroalimenten el vínculo entre deuda bancaria y deuda soberana.
Se debe impulsar a corto plazo una expansión de la demanda a escala europea que, dadas
las restricciones de los países periféricos, debería pivotar sobre dos elementos:
• La expansión de la demanda interna en los países superavitarios con medidas

que estimulen el consumo y políticas discales expansivas.
• El aumento rápido y sustancial de la inversión pública financiada con fondos

europeos, empleando las herramientas de las que puede disponer
inmediatamente y que han sido consensuadas en el pacto por el crecimiento y el
empleo.
No obstante, es necesario que las medidas que se adopten en el corto plazo se inserten en
el marco de una estrategia a largo plazo dirigida a lograr la integración política y económica
de la eurozona, con el fin de dotarla de Estrategia de integración política y económica a
medio y largo plazo; herramientas que le permitan gobernar a los mercados.
Se debe cambiar el enfoque estratégico de la construcción europea desde la orientación

centrada en la ampliación que ha prevalecido hasta ahora, hacia otra dirigida a la
profundización del proyecto europeo, que solvente las deficiencias de diseño que la crisis ha
evidenciado.
Cambios para obtener políticas de estabilización económica eficaces:
• BCE adopta medidas para estabilizar mercados de deuda, incluida compra de

bonos de los EEMM con mayores problemas de financiación.
• Articular ayudas urgentes para la recapitalización de la banca en Estados con

106
problemas.
• Flexibilizar la senda pactada de la consolidación fiscal en países más
endeudados, centrándose en el déficit estructural.
• Impulsar a corto plazo la demanda a escala europea.
8. UNIÓN BANCARIA Y UNIÓN FISCAL COMO UN MARCO

FINANCIERO/PRESUPUESTARIO INTEGRADO
La UEM debe dar los pasos necesarios para lograr un entramado regulatorio e institucional
federal que garantice la estabilidad financiera de la eurozona, evite o minimice el coste de
las quiebras bancarias para los ciudadanos e implique un mayor control democrático sobre
los fondos especulativos y los paraísos fiscales (tanto dentro como fuera de la UE). Para ello
es preciso:
1º.- Reforzar el papel del BCE para permitirle realizar inyecciones de liquidez que frenen los
procesos especulativos y estabilicen los mercados financieros y convertirlo en prestamista
de último recurso de los Gobiernos o del futuro gobierno federal llegado el caso.
2º.- Creación de una autoridad común de supervisión bancaria que se encargue de controlar
los procesos de expansión del crédito en los Estados miembros y establezca requisitos
diferenciales a los bancos en función de su situación.
3º.- Crear un fondo de garantía de depósitos europeos y un mecanismo paneuropeo de

gestión de crisis o quiebras bancarias financiado por el propio sector, además de una
agencia pública europea de calificación de riesgos.
4º.- Articular instrumentos presupuestarios federales de nivelación y estabilización que

permitan absorber los shocks macroeconómicos asimétricos, amortiguar los ciclos
económicos en el conjunto de la eurozona y reducir las disparidades de renta entre los
distintos Estados miembros. Mientras no se logre una integración presupuestaria y bancaria,
el mecanismo de gestión permanente de la crisis ha de ser un fondo basado en
aportaciones proporcionales de los EEMM, según su riqueza, que preste fondo a los países
con dificultades de liquidez a tipos de interés reducidos para romper la tendencia de
incremento de la deuda.
5º.- En paralelo hay que emitir eurobonos, es decir, crear algún mecanismo de mutualización
de riesgos financieros a través de la emisión de deuda conjunta, que permita a los países en
dificultades financiarse a un coste razonable. La creación de eurobonos llevaría aparejada la
aparición de un nuevo mercado de deuda muy líquido y seguro que atraería inversores y
convertiría al euro en moneda de reserva.
6º.-Como correlato de la centralización de la política fiscal en el nivel comunitario, hay que

reforzar el marco de reglas fiscales para garantizar la disciplina presupuestaria en el nivel
estatal. En este sentido, el endurecimiento de la vertiente preventiva y sancionadora del
Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) y la inclusión del equilibrio presupuestario como
principio constitucional de los Estados sólo cobran sentido si van acompañadas de un
verdadero fortalecimiento del nivel presupuestario comunitario
7º.- Configurar una hacienda pública europea con un tesoro con capacidad para emitir
deuda europea respaldada en última instancia por el BCE y un presupuesto al servicio de la

107
UEM de entidad suficiente como para incorporar transferencias entre los Estados que
contrarresten shocks asimétricos, para desplegar políticas fiscales anticíclicas en el ámbito
de la UEM y para articular políticas redistributivas que reduzcan las disparidades de renta y
de competitividad entre los EEMM.
9. ESTRATEGIA PARA LA MEJORA DE LA GOBERNANZA EN EL ESPACIO DE LA

UEM Y PREVENCIÓN DE FUTURAS CRISIS.
Un sistema de gobernanza eficaz en el espacio paneuropeo ha de implementar las prácticas

que gobiernen las decisiones de política económica de la UEM para mejorar su
funcionamiento a escala global. Los retos se plantean en un escenario muy distinto al
previsto antes de la crisis financiera del 2007. La crisis financiera y de deuda soberana ha
puesto de manifiesto hasta qué punto son interdependientes las economías de los países de
la UE. Una mayor coordinación de políticas económicas en la UE contribuirá a resolver los
problemas y a impulsar el crecimiento y la creación de empleo en el futuro. En este sentido,
la Comisión Europea definió una agenda basada en tres pilares: 1) una agenda de
política interna; 2) una agenda de política externa; 3) un sistema de gobernanza económica
más eficaz.
La agenda de política interna está orientada a:
a) la implementación de políticas estructurales más integradas, tratando de eliminar los

obstáculos a la integración de los mercados de bienes y de los mercados de trabajo
para mejorar el funcionamiento global de la eurozona.
b) El fortalecimiento de la vigilancia en ámbitos relacionados con la política fiscal, las
finanzas públicas, los desequilibrios macroeconómicos en el área euro y también en
los países candidatos a participar en la eurozona.
En cuanto a la agenda de política externa, existe un objetivo primordial que es impulsar el

papel del área euro en la gobernanza económica global. Desde el punto de vista
internacional, el estatus de la moneda única proporciona ventajas y responsabilidades a la
eurozona, donde se han de desarrollar posiciones para actuar como una única voz en el
ámbito financiero internacional, lo cual implica el fortalecimiento de la gobernanza del
eurosistema.
Las principales plataformas de monitorización de la gobernanza económica son el ECOFIN

como foro de toma de decisiones y el Eurogrupo como una plataforma para mejorar y
ampliar la coordinación de la política económica y la vigilancia fiscal en la UEM.
El 1 de enero de 1999, el Consejo Europeo de Ámsterdam acordó el establecimiento de un

nuevo Mecanismo de Tipos de Cambio (MTCII) y sus elementos fundamentales, al inicio
de la tercera fase de la UEM: vinculando las monedas de los Estados no participantes en la
zona euro.
El MTCII aunque voluntario para los países que no participan en la moneda única, juega un
papel muy destacado en la estabilidad macroeconómica de los países participantes. La
crisis económica y financiera global, a la que ha seguido la crisis de la deuda soberana en
algunos integrantes de la UEM, ha conducido a la necesidad de reforzar la gobernanza
económica en la UEM.
El 29 de septiembre de 2010, la Comisión adoptó un paquete legislativo muy completo para

reforzar la gobernanza económica en la UEM/UE, dadas las deficiencias relevantes de la
legislación vigente.

108
El objetivo inicial era conseguir que la UE y la zona euro salieran beneficiados con una
coordinación más eficaz de la política económica. El paquete de reformas estaba orientado
a cuatro reformas sobre temas fiscales y reglamentos novedosos para detectar y solventar
con eficacia los nuevos desequilibrios macroeconómicos aparecidos en la eurozona.
10. LECCIONES APRENDIDAS EN TORNO A LA GOBERNANZA EUROPEA
La crisis iniciada en 2007 pone en duda los mecanismos jurídicos activados por el Estado de
derecho en las últimas décadas para supervisar, controlar y sancionar los riesgos
económicos y financieros en un entorno geopolítico complejo. La crisis está relacionada con
la escasa o mala regulación de más de un sector, especialmente el financiero. Los EEMM se

han visto sumidos en recesiones, caídas de los ingresos y déficits públicos. Los elementos
estructurales y financieros, han de avanzar bien sintonizados. Es preciso poner a pleno
funcionamiento las instituciones comunitarias para restablecer un marco regulatorio sólido,
dentro de las posibilidades que ofrece el Tratado de Lisboa. En términos generales, es
preciso lograr un mayor grado de coordinación y convergencia en el ámbito de la política
económica para evitar grandes divergencias en términos de complejidad y cohesión social
en la UEM e impulsar procesos de crecimiento económico sostenibles y equitativos.
La “federalización” de aspectos relevantes de la política económica ha de estar orientada en

una triple dirección:
1. Profundizar en el mercado único.
2. Impulsar la aplicación de la Estrategia Europea 2020.
3. Preservar el modelo social europeo.
Específicamente:
• Intensificar la armonización fiscal de los principales tributos, para evitar

competencia fiscal a la baja.
• Intercambio de información en la lucha contra el fraude fiscal y los paraísos

fiscales.
También es necesario fortalecer el diálogo social a escala europea para consensuar

estándares mínimos en el sistema de protección social, educación y sanidad.
Adicionalmente deben establecerse normas comunes e instrumentos de gestión ambiental
para eliminar trabas a las empresas.
Es crucial un amplio rediseño de la arquitectura política e institucional de la UE y, en

concreto de la UEM mediante la reforma de los Tratados, ya que el Tratado de Lisboa
presenta evidentes limitaciones al no haber incluido en su planteamiento instrumentos o
mecanismos adecuados o suficientes para afrontar los múltiples y nocivos efectos de la
crisis en la eurozona.
Este nuevo diseño tendría que incidir en el fortalecimiento de la democracia europea para
garantizar la cesión de competencias y la transmisión de soberanía/poder en los principales
ámbitos de actuación económico-financieros comunitarios. En paralelo, ha de ir
acompañada de un aumento de la legitimidad democrática de las distintas
instancias/instituciones europeas, lo que contribuiría a mitigar el actual distanciamiento
existente entre la ciudadanía europea y la Unión fruto de la ineficaz gestión comunitaria de

109
la salida de la crisis.
En el contexto de fortalecimiento de la gobernanza europea, las propuestas de la Comisión

Europea y del Grupo de Trabajo de Van Rompuy, actual Presidente del Consejo Europeo,
se pueden clasificar en 3 grandes apartados:
1) Las encaminadas a mejorar la supervisión de los objetivos de política fiscal.

2) Las destinadas a ampliar el perímetro de las políticas económicas no monetarias
para incluir desequilibrios macroeconómicos y de competitividad.
3) El diseño de un mecanismo permanente para la gestión de la crisis.
Los interrogantes que surgen sobre la Gobernanza económica de la UE y la posible

modificación de los Tratados, versan sobre cuál puede ser el camino de las nuevas áreas de
integración (Nueva política común económica entorno al Eurogrupo, Europa de la “Defensa”,
Política exterior común…) Las nuevas áreas de para la integración europea han de
planificarse en etapas sucesivas: primera, afianzar la estrategia económico-financiera, a
continuación la estrategia geopolítica.
El Tratado de Lisboa establece las bases necesarias para la consolidación y el desarrollo de
la Europa política. Dependerá de la voluntad del conjunto de los actores eliminar los velos
que ocultan la naturaleza para re-inventarse como potencia global a sus ciudadanos. El
camino de la Europa 2020, la Europa del próximo futuro inmediato, dependerá de la calidad,
voluntad y decisión de los actores que lideren esa ambicioso proyecto en construcción
La UE se encuentra en el momento oportuno para reforzar los principios de buena
gobernanza y trabajar sobre las bases estratégicas del Tratado de Lisboa.
Ante la diversidad de las economías europeas no resulta oportuna una política de talla
única. Nos conviene un camino común hacia la convergencia, a partir de una serie acordada
de políticas. En este marco, la tarea de la Comisión sería presentar propuestas a tales
efectos, liderando unos procesos según las propuestas de los politólogos federalistas. Se
hace vital solventar la falta de legitimidad que limita a esta institución. En el marco de una
unión política federal es posible reconciliar la integración con la democracia, en el cual el
Parlamento Europeo, designado democráticamente, elija el ejecutivo de la Comisión
Europea. (actualmente designada por el Consejo Europeo, integrado por los Jefes de
Estado). El actual Consejo de Europa se identificaría como una “cámara alta” como
institución de contrapeso de la “cámara baja” del actual Parlamento.
Propuesta de lo que sería la unión política de la UE:
• El Parlamento Europeo elegiría al Presidente de la Comisión Europea, quien a

su vez desarrollaría un gabinete de ministros, a partir de los partidos más
representativos del Parlamento, incluyendo un Ministro de Finanzas
encargado de la coordinación macroeconómica.
• Elecciones al Parlamento Europeo, encargado de seleccionar un Presidente

de la UE, con listas europeas en lugar de listas de partidos nacionales (Mayor
legitimidad y mayor participación ciudadana)
• El Consejo Europeo actual se transformaría en una “cámara alta” con

representación de cada E.M
• El Tribunal de Justicia Europeo arbitraría en caso de disputa entre el Gobierno

federal y los Estados-nación.

110
• Cada Ministro de la Comisión Europea se emparejaría con un secretario

permanente de su misma área de competencia, designado entre el personal
de la Comisión con criterios meritocráticos.
• La preparación de los presupuestos correspondería a la Comisión y no al

Parlamento y sometido al voto de aprobación del Parlamento. Los impuestos
y la legislación deberían ser aprobados, tanto en el Parlamento como en la
Cámara Alta
• Con el objeto de promover una mayoría de consenso en el Parlamento, los

partidos con menos del 10% de los votos, estarían presentes en el debate,
pero no podrían votar para impedir el bloqueo que puede surgir del poder de
veto de los partidos menores en coalición.
Como conclusión cabe destacar que la crisis de la deuda soberana ha eclipsado otra crisis
de fondo que se puede definir como un déficit democrático. Como buena noticia cabe
destacar que cada respuesta política a la crisis de la deuda soberana, ha hecho avanzar a la
UE hacia una mayor integración. Las conversaciones iniciales sobre una “coordinación
potente”, han dado lugar al debate sobre cuánta soberanía nacional debería cederse para
obtener una auténtica unión fiscal como basamento para la eurozona. La verdadera
identidad de los 28 EEMM de la UE ha de entenderse desde la diversidad y no desde la
uniformidad.
11. PLASMACIÓN DE LA GOBERNANZA A NIVEL LOCAL. LOS PROGRAMAS-

CONTRATO.
Los programas-contratos son una fórmula de participación democrática deliberativa de los

ciudadanos que se gesta en el momento más oportuno para la toma de compromisos
electorales que se han de convertir en decisiones de gobierno. Un proceso en el que
participan, no los expertos, sino todos los ciudadanos afectados por una temática y donde
se confía en la capacidad de los individuos de ser racionales, de comunicarse, de dar y
entender argumentos. Debemos reflexionar sobre una idea básica acerca de lo que en
democracia supone la gestión pública: no expertos dirigiendo a expertos.
12. LA GOBERNANZA A NIVEL LOCAL. INTRODUCCIÓN
Partimos de la posición de la Public-Choice (Elección Pública) que propone acercar la

gestión pública al ciudadano, que pone énfasis en el gobierno representativo, que propugna
el predominio de éste sobre la burocracia y frente al gerencialismo.
Con frecuencia, la burocracia persigue su propio interés, subordinando la gestión, más a

propósitos corporativos que al logro de una mayor eficiencia. La rutina administrativa,
derivada de la fuerte regulación de los procedimientos de actuación, revela la necesidad de
que la gestión pública sea, además de eficaz, eficiente, dada la escasez de recursos, así
como participativa y transparente.
Frente al gerencialismo, que suele abonar la desregulación cuando no la privatización,
porque considera al destinatario de los servicios públicos como actor que reivindica que se
tenga en cuenta sus puntos de vista y expectativas, resolviendo y conciliando las
contradicciones.
Hay que diferenciar entre los distintos tipos de participación de los ciudadanos en la gestión

111
pública, para analizar el rol que juega la ciudadanía y para conocer su verdadero alcance.
El modelo de participación ciudadana que aquí vamos a relatar (los programas-contrato)
apela a la racionalidad instrumental, que contempla sólo a los beneficiarios o directamente
involucrados, es administrativa, bastante desideologizada, ya que no pretende intervenir en
la determinación de los fines, los valores y los intereses sociales, pero que sí sirve para que
en la toma de decisiones se puedan volcar los balances de poder hacia esos sectores de la
ciudadanía con intereses sub-representados.
La fórmula de los programas-contrato, añade a la participación convencional por la vía
electoral, un elemento que enfatiza la participación de los ciudadanos, previamente a la
elección. Por el momento elegido, enfatiza la posibilidad de una intervención activa,
compartida, colectiva, empoderada…de los vecinos.
Los programas-contratos son una fórmula de participación democrática deliberativa de los
ciudadanos que se gesta en el momento más oportuno para la toma de compromisos

electorales que se han de convertir en decisiones de gobierno.
13. GOBERANZA Y DEMOCRACIA
La gobernanza se define como un proceso de dirección de la sociedad en el que

intervienen coordinadamente el gobierno, el sector productivo y también la ciudadanía. Para
que sea posible esta clase de gobernanza democrática, debe existir una sociedad civil que
se integre activamente en el proceso y asuma su implicación en la esfera pública y los
asuntos colectivos como un ejercicio de construcción de ciudadanía.
La gobernanza democrática, entendida como un proceso que se construye con la inclusión
amplia y equitativa de los actores políticos, sociales y económicos, requiere diseñar e
implementar de modo prioritario una política de estímulo a la colaboración social en la
definición de los problemas públicos y en la toma de decisiones en función de necesidades
públicas. La participación de los ciudadanos, individuales y organizados, se convierte en
contrapeso de las decisiones y actuaciones de las AAPP.
En la gobernanza, el diálogo simétrico constante es el marco de la relación entre gobierno y
ciudadanos. En este sentido, la participación ciudadana serviría para mejorar la calidad de
las políticas y decisiones públicas con un propósito mayor: la ampliación de los espacios
públicos para reforzar los derechos de ciudadanía.
La democracia representativa es la mejor fórmula de gobierno en la que el poder político es
ejercitado por el pueblo para alcanzar la libertad y la igualdad en dignidad y derechos para
todos. Es sobre esa democracia sobre la que hay que construir una extensión del derecho
de participar, que se basa en el reconocimiento de que, hoy día, el ciudadano quiere añadir
al inalienable derecho de elegir libremente a sus representantes políticos y sociales, el
derecho a participar y decidir en los procesos de gestión pública en lo que constituye una
condición básica para la que se ha dado en llamar la “gobernanza democrática”.
14. DEMOCRACIA Y PARTICIPACIÓN
La participación comunitaria, entendida como la involucración de los individuos en la

acción colectiva, tiene como fin el desarrollo de la comunidad mediante la atención de las
necesidades de sus miembros y asegurar su bienestar social.
La participación política, se define como la integración de los ciudadanos en las

organizaciones formales y mecanismos del sistema político: partidos, ayuntamientos,
parlamentos, elecciones…
La participación ciudadana, institucionalizada a través de los procesos electorales, tiene

como finalidad hacer más eficaces la decisión y la gestión públicas y otorgar un plus de

112
legitimidad al gobierno electo que sepa promover una cultura participativa desde su propia
génesis democrática: las elecciones. Una participación en la que los ciudadanos se
involucran de manera directa en acciones públicas, con una concepción amplia de lo político
y una visión del espacio público como espacio de ciudadanos. Esta participación pone en
contacto a los ciudadanos y a los candidatos en la definición de las metas colectivas y las
formas de alcanzarlas. Esta participación ciudadana autónoma (organizada desde la propia
sociedad), al convertirse tras las elecciones en institucionalizada ha de insertarse en el
marco legal y normativo.
Esta participación puede ser individual o colectiva. Los programas-contrato solamente se
han pensado para colectivos, pero un buen ensayo sería diseñar una experiencia similar de
contratos tipo individual. Lo fundamental de esta fórmula es su utilidad como instrumento de
participación porque con ella se constituyen dispositivos de control social sobre la acción
política y sobre la gestión administrativa con el fin de evitar la privatización o

tecnocratización de las decisiones públicas. Son controles “ex ante” porque tratan de incidir
en las decisiones sobre lo que se hará mediante la participación en la confección de
decisiones públicas.
15. GESTIÓN PÚBLICA Y PARTICIPACIÓN
Una tendencia muy extendida en la gestión pública es la que pretende priorizar la eficiencia
y modernización de la gestión pública recurriendo a mecanismos donde participan los
expertos. Se trata de una visión normativa que considera el proceso de las políticas públicas
como puramente técnico.
Esta visión, que favorece lo técnico, ignora el hecho de que la gestión pública forma parte de
un proceso social, cultural y político más amplio, en el que también influye la historia
colectiva referentes a las relaciones de los diferentes actores sociales entre sí, la
construcción de su autonomía o dependencia mutua, su interacción con el Estado y las
experiencias exitosas o fallidas de acción colectiva para enfrentar problemas comunes en el
pasado. Cuando se excluye sistemáticamente a algunos grupos sociales de la discusión
pública, la desconfianza crece y se debilita el consenso necesario para apuntalar las
políticas, perdiéndose credibilidad en las reglas formales.
Para superar esta visión tecnocrática hay que tener en cuenta que no sólo hay una
categoría dentro de la tipología de determinación de las necesidades: necesidades
objetivas, basadas en estudios y análisis; necesidades sentidas o percibidas, las que
manifiestan verbalmente los destinatarios de los recursos; necesidades expresadas
mediante comportamientos. Habitualmente desde la gestión pública se formulan las
necesidades de los proyectos sólo desde el punto de vista objetivo y normativo, o mediante
la comparación con programas eficaces. Es más infrecuente analizar la opinión de los
usuarios de un programa sobre sus necesidades y participar así en el diseño y orientación
de dicho programa.
En este sentido, los programas-contratos, como mecanismos de participación social bien
elaborados, pueden permitir comprender mejor la perspectiva de los ciudadanos a la hora de
diseñar y orientar la gestión pública.
Hay otra tendencia en la gestión pública que busca reducir costes, incrementar la eficiencia,
limitar el poder del Estado, y para ello se suele invocar la participación de actores no
gubernamentales en los procesos de elaboración de las políticas públicas, aunque –por lo
general- se prioriza el involucramiento de los del sector económico.
Esta forma de emprender la gestión pública no tiene como objetivo prioritario la construcción
de instituciones democráticas, pero puede coadyuvar a ello cuando propicia que la
administración pública se vuelva más permeable a los intereses y demandas de los
ciudadanos, aunque generalmente los considere como clientes y consumidores
El contexto, las instituciones informales y la historia de las relaciones gobierno-sociedad,
determinarán el éxito de una combinación de mecanismos de participación y de gerencia
que incrementen la eficiencia y profundicen en la democracia. En algunas sociedades se

113
crean consejos gestores donde los ciudadanos se incorporan a los procesos decisorios. En
otras, los consejos son exclusivamente de carácter consultivo y no vinculante para la
autoridad gubernamental que se reserva el poder de decisión, el diseño, la ejecución y la
evaluación de los programas.
En una visión tradicional de la política y de la gestión pública, la decisión sobre qué
problemas públicos merecen ser atendidos era tomada con la participación de algunos
selectos actores sociales suficientemente poderosos como para obligar al gobierno a que los
tuviera en cuenta.
En algunos países democráticos se ha ido asumiendo que otros actores tienen mucho que
decir a la hora de decidir qué asuntos constituyen un problema social que merece ser
atendido mediante políticas públicas. Entre estos actores que no son gubernamentales
figuran entes del sector económico y también del sector de la sociedad civil. Esta forma de
dirección de la sociedad con la participación de actores gubernamentales y extra

gubernamentales es lo que se conoce como gobernanza que es la conceptualización de
una nueva relación gobierno-sociedad. La gobernanza para que sea democrática implica la
inclusión simétrica, no sólo de los sectores público y privado, sino también del sector cívico-
social. Para ello, es necesario que los intereses sociales tengan la oportunidad electiva para
organizarse, informarse y participar en la toma de decisiones, corresponsabilizándose en la
definición y realización del destino colectivo como una forma de ejercer sus derechos y
obligaciones ciudadanas.
16. ¿PARTICIPACIÓN FORMAL O INFORMAL?
Para Aguilar, política pública es el conjunto de acciones cuya intencionalidad y causalidad

han sido definidas por la interlocución entre el gobierno y los sectores de la ciudadanía que
dan origen o forman un patrón de comportamiento del gobierno y de la sociedad.
Para Uvalle, lo público de las políticas de viene del modo en que los ciudadanos participan
en las etapas que comprenden la definición, la elaboración, la implementación y la
evaluación.
Si participar en las políticas públicas es una forma de ejercicio de ciudadanía, entonces hay
que advertir la existencia de desigualdades que impiden el ejercicio pleno de los derechos.
Este contexto debe ser tomado en cuenta cuando se pretende crear normas
institucionalizadas de participación, pues se corre el riesgo de que estos nuevos
instrumentos sean monopolizados por aquellos sectores no gubernamentales con mayor
habilidad y capacidad de organización e influencia efectiva, con lo que la institucionalización
de la participación contribuiría paradójicamente a ampliar y profundizar la exclusión.
Sobre la institucionalización de la participación ciudadana de manera formal y mediante
normas, queda pendiente resolver la cuestión de cuanta institucionalización es requerida, de
manera que no asfixie la autonomía social y a la vez no torne vulnerable la participación
ciudadana.
Los ciudadanos pueden emprender acciones colectivas informales que obliguen a que,
desde la diversidad de visiones, se discuta sobre las necesidades colectivas y sus diferentes
interpretaciones. Pero, estos espacios informales están más expuestos al predominio de
asimetrías, a la represión y al conflicto. Sin embargo, su libertad y ausencia de reglas
formales permiten una mayor inclusión y espontaneidad que en los espacios formales y una
mayor riqueza en la aportación y construcción de significados colectivos.
La fórmula de programas-contratos contempla una mixtura entre un ámbito previo donde
es indispensable la deliberación abierta de los diferentes actores no institucionales
(asociación de vecinos, madres y padres de alumnos, entidades culturales, etc.) con un
proceso cuasi institucionalizado -la firma entre la candidatura y la entidad- que puede
desembocar luego institucionalmente en una aplicación y seguimiento de los compromisos
adquiridos en los espacios administrativos de la gestión pública.
De esta manera, la sociedad civil ofrece nuevas fuentes de legitimidad a las instituciones
públicas desde la vitalidad y la novedad de este sistema de los programas bajo contrato, a

114
cambio de ampliar el alcance de la influencia de los ciudadanos en una gestión pública que
se hace con ello más incluyente, democrática y eficiente.
Con ello se construye una gobernanza democrática basada en la participación de
ciudadanos dialogantes y solidarios más que individuos ocupados en su propio interés.
17. EL CONCEPTO DE PROGRAMAS-CONTRATO
Mientras que la gobernanza se basa en la institucionalización de mecanismos para otorgar

oportunidades de participar a los diferentes sectores sociales en la gestión pública y en las
decisiones, los programas-contratos son en su concepción un mestizaje entre las diversas
definiciones académicas de participación ciudadana y social
Por eso, tiene elementos en los que la cuestión es el resultado de la libre competencia en un
momento crucial, la campaña electoral, entre preferencias y proyectos sociales, que ayudan
a que la gestión pública no sea tan sólo un asunto de técnica y eficiencia administrativa –ni
tampoco solamente una cuestión ligada a un proyecto político y a una visión de la sociedad-,
sino que hace abiertos y concretos los procesos de definición y diseño de los programas de
gobierno.
Este concepto de programas-contrato suele encontrar incomprensión por parte de actores
acostumbrados a una participación reducida y selecta. Una reacción que suele enfrentarse
con la constatación de su utilidad manifiesta para acabar, mediante la simplicidad y la
comprensibilidad de la forma de contrato, con la brecha que suele darse entre el diseño y la
implementación de la gestión pública. En el fondo del rechazo por parte de diversos actores
económicos y sociales está la homologación que esta fórmula supone para las entidades
sociales con los grupos menos organizados o con menos oportunidades y habilidades para
influir en la dirección de la sociedad.
Los programas-contrato impulsan la participación en ámbitos muy definidos, en un ámbito de
la gestión pública que iguala o, incluso, favorece la influencia de lo pequeño y de los
pequeños actores sociales versus los grupos más grandes, más corporativistas, más
gerenciales o más lucrativos.
Con los programas-contrato se incorporan el conjunto de reivindicaciones que constituyen el
cuerpo de un programa “territorial”, prestando así atención a lo más demandado por la
población versus lo propuesto por el aparato técnico o funcionarial. Ya a partir de ahí
establecer un compromiso factible con los colectivos de ciudadanos que reivindican
actuaciones de interés común o general.
17.1 ¿Subjetividad sobre objetividad?
Una vez recibidas las propuestas ciudadanas, se analizan las posibilidades reales, desde el
punto de vista jurídico y técnico, de desarrollo futuro de cada una de ellas, puestas además
en sintonía con las propuestas globales aprobadas para la ciudad en su conjunto en los
planes y programas urbanos.
17.2 El programa-contrato, un instrumento para la credibilidad de la política
Desde la recuperación de las libertades en España, los partidos políticos democráticos

venían planteando sus propuestas en los tradicionales programas electorales. En ellos se
plasmaban de un modo ordenado, pero general, las demandas ciudadanas, generalmente
obtenidas de los colectivos representativos en cada materia, puestas en consonancia con
las razones políticas e ideológicas que estructuran las posiciones partidarias, en muchos
casos recogidas genéricamente en las resoluciones de sus congresos.
17.3 El tópico: las promesas electorales se hacen para ser incumplidas
Consecuencias: desprestigio de los políticos, de la política, de la democracia y surgimiento de

115
líderes populistas, aparentemente apolíticos y casi siempre ultrarreaccionarios.
En base a esta reflexión, se inició en 1998 una experiencia pionera que ha terminado renovando
los sistemas de elaboración de propuestas electorales en muchos municipios, CCAA e, incluso, a
nivel de toda España. Se trata de actuar de modo que, manteniendo las señas de identidad
definidas desde las posiciones de partido, se desarrolle una nueva fórmula: plasmar los
compromisos por escrito, no ya en el conjunto de formulaciones recogidas en un programa
electoral, sino mediante contratos rubricados con las diferentes entidades ciudadanas, en los que
se plasman las cuestiones que éstas consideran necesarias para elevar el nivel de calidad de vida
de los ciudadanos a los que específicamente representan.
17.4 La ciudad como laboratorio de democracia: planificación participada,

presupuestos participativos, programas-contrato…
Es en el ámbito municipal donde la acción política repercute con mayor intensidad en la vida
cotidiana de los ciudadanos, por lo que los partidos se veían obligados muchas veces a
aplicar un especial esfuerzo de concreción programática ante los electores locales. Pero
para poner de manifiesto su verdadero interés por resolver los problemas de la ciudadanía,
al grado de concreción de los compromisos programáticos alcanzado se fue añadiendo,
para la credibilidad de los mismos: la garantía de cumplimiento de esos compromisos una
vez finalizado el periodo electoral.
18. FINES DE LOS PROGRAMAS-CONTRATO
18.1 Definir y concretar las preocupaciones vecinales
Como resultante de plasmar los compromisos por escrito en un programa electoral mediante
contratos rubricados con las diferentes entidades ciudadanas, en los que se plasman las
cuestiones que éstas consideran necesarias para satisfacer las demandas de los
ciudadanos a los que específicamente representan, surgió una dinámica social innovadora.
Y el uso de este sistema para priorizar las necesidades sentidas por la población ha
comportado que, junto a las necesidades objetivas establecidas por los técnicos y
funcionarios, se diera pie a la aparición de nuevas necesidades.
Ello ha significado la generación, con permanencia en el tiempo, de una tensión correctora y
enriquecedora de los planes y programas técnicos que ha ayudado a mejorar los servicios
prestados por las administraciones, más allá de su bienintencionado afán gestor.
18.2 Cerrar un acuerdo por escrito entre el candidato a gobernante y el ciudadano
Una vez matizadas, aceptadas o rechazadas las propuestas, se elabora un borrador en el

cual se incluyen tres elementos:
1º.- la génesis y desarrollo urbano del territorio afectado, utilizándose para ello los estudios
históricos, geográficos, socioeconómicos y culturales de los que se dispone.
2º.- la coherencia con los principios ideológicos mayoritarios en la institución que lidera el
proceso.
3º.- posibles matices al texto estándar original, que pudiesen producirse en función de las
características peculiares de la, o las, entidades firmantes.
El borrador es devuelto a la entidad proponente para su negociación y posterior elaboración

definitiva del documento, que se integra tras su rúbrica por ambas partes en el cuerpo del
Programa Electoral, que se articula en medidas de carácter general por una parte y en
medidas de carácter concreto por otra, con el compromiso público de elevar a propuestas de
gobierno esas medidas así recogidas con el fin de satisfacer las reivindicaciones planteadas

116
por los diferentes colectivos ciudadanos.
18.3 Contenidos más frecuentes de los programas-contrato
Reivindicaciones ciudadanas más frecuentes:
- Reurbanización de calles, zonas e incluso barrios enteros.

- Problemas derivados de la acumulación de vehículos.
- Carencia de zonas verdes, arbolado, actuaciones en zonas ajardinadas que se
encuentran deterioradas o de nueva construcción.
- En los barrios céntricos se plantea reiteradamente la necesidad de actuar en
rehabilitación de viviendas.
- Peticiones relativas a la seguridad ciudadana.
- En los distritos que han experimentado crecimientos de población se lamentan del
mal funcionamiento de los transportes públicos.
- En los barrios de la periferia es reiterativa la demanda de espacios para la cultura, la
práctica del deporte y de actuación en conservación de colegios.
19. METODOLOGÍA DE LOS PROGRAMAS-CONTRATO
El propio esquema formal del documento que soporta el Programa-contrato sirve tanto para
explicar la metodología, como para repasar los contenidos concretos que se contemplan.
Se transcriben (en cursiva) textos reales
19.1 Declaración de principios e invitación a la participación
Se invita a entidades y colectivos a plasmar compromisos muy concretos y por escrito en un

programa electoral mediante la firma de contratos rubricados con el candidato en los que se
plasman las cuestiones que aquéllas consideran necesarias para los ciudadanos que
representan.
“… El verdadero interés por resolver los problemas de la ciudadanía se pone de manifiesto

en dos realidades: de una parte, el grado de concreción de los compromisos programáticos
que se es capaz de asumir y, de otra, el grado de cumplimiento de dichos compromisos, una
vez finalizado el periodo electoral…” (Texto extraído de documento real)
19.2 Estudio previo: Génesis y desarrollo urbano del territorio afectado, utilizándose
para ello los estudios históricos, geográficos, socioeconómicos y culturales de los
que se dispone
Ejemplo (texto completo en el libro)
“Que el barrio se encuentra integrado en un conjunto de tierras donadas en 13676 a la

Catedral…., pasando a manos de particulares con las leyes de desamortización. Sufre una
primera parcelación en 1962…”
19.3 Debate con y entre entidades
Colateralmente, el programa-contrato se muestra como un elemento eficaz de movilización

ciudadana, a través de las asociaciones, entidades y agrupaciones de todo tipo que, por un
lado, se dinamizan a sí mismas porque encuentran con este procedimiento una tarea
sistematizada y, por otro, asumen una función de vehículo de transmisión de propuestas

117
entre los vecinos y las instituciones.
“El 29 de marzo de 1989 el Pleno del Ayuntamiento acordó una nueva división en seis
distritos para la ciudad. Dicha división se propone, aprueba y ejecuta por razones de
economía de escala…, las entidades vecinales de éstas y otras barriadas, reivindican y
proponen que se establezca una nueva división considerando los estudios del propio
Ayuntamiento…En este sentido el Gobierno Municipal promoverá una nueva división de
distritos…”
19.4 Acuerdo
“Ambas partes, reconociendo la importancia de la colaboración ciudadana en el proceso

permanente de construcción del hábitat urbano, de común acuerdo suscriben el presente

documento de colaboración a fin de solucionar los problemas planteados, para lo cual se
establecen los compromisos expresados…”
Al principio del proceso, el sistema no genera entusiasmo ni credulidad. Hay cierta

resistencia por parte de las entidades a producir propuestas propias. Conseguida la
dinámica de arranque mediante reuniones personalizadas de los referentes más notorios
públicamente, el interés por proponer y por participar en el proceso se multiplica
exponencialmente, de modo que la población implicada directamente alcanza cifras de casi
un 60% del censo.
19.5 Firma del Programa-contrato
Hay que destacar que entre los firmantes se encuentran representantes de entidades sin
filiación política conocida, así como simpatizantes de fuerzas políticas distintas a la de los
promotores del método.
Se producen devoluciones de programas con la negativa de firmar por parte del

representante de la entidad. Negativas que no se fundamentan en desacuerdos con los
contenidos del programa-contrato a suscribir, sino en el compromiso del firmante con
formaciones políticas o por no considerar oportuno firmarlo, por entender el texto del
programa-contrato como una manifestación de adhesión ideológica o partidista.
Pero la mayoría considera que, más allá de las sintonías ideológicas o partidarias, el
sistema de los programas-contrato les puede resultar útil para encauzar reivindicaciones
ciudadanas a través de una candidatura, declarando con ello la idoneidad de los mismos
para ser utilizados como agente político adecuado en la consecución de sus intereses y
objetivos de la vecindad que representa y de la entidad misma.
19.6 Ejecución
El colectivo firmante presenta en el Registro General y en el plazo de tres meses a partir de

la constitución de la nueva Administración resultante de las elecciones, solicitud de
actuación institucional sobre las cuestiones que se describen en las estipulaciones del
programa-contrato suscrito, donde se establecían los compromisos a ejecutar las
reivindicaciones planteadas en el período de duración del mandato para todas aquellas cuyo
plazo no se especifique, y en el periodo indicado en caso contrario, una vez analizadas y
conforme a las condiciones que determine en cada caso la Ley.
19.7 Finalización, evaluación y resolución
Las “fichas” de seguimiento, análisis y valoración de cada programa-contrato a nivel local se

llevan a cabo por distrito y barrio, reflejando en cada una, la entidad proponente, su contenido

118
concreto, las iniciativas relacionadas de otros grupos, las actuaciones institucionales, la

valoración… y la resolución del contrato una vez cumplido. Después es el momento de volver a
reunirse con cada uno de los directivos firmantes para rubricar ese cumplimiento y resolución. Lo
que haya quedado pendiente puede ser objeto de un nuevo compromiso en este mismo
documento final y/o incorporarse en su momento al siguiente programa-contrato.
TEMA 9
EFICIENCIA EN EL ÁMBITO DEL SECTOR PÚBLICO: MODELOS DE

PRESUPUESTACION.
Juan Gómez Castañeda y Carmen Mitxelena Camiruaga
ESQUEMA TEMA.
0. Introducción: El Presupuesto del sector público como instrumento al servicio de la

eficiencia en situaciones de crisis
1. La política presupuestaria en contextos de crisis: Las restricciones de las herramientas

presupuestarias ante los desequilibrios del déficit y la deuda pública sostenidos en el tiempo.
2. Transparencia y eficiencia a lo largo del ciclo presupuestario: La necesaria adecuación

entre el presupuesto aprobado y ejecutado. Diferentes niveles y competencias del control
presupuestario.
3. Las diferentes fórmulas presupuestarias
4. Presupuestación, estabilidad y descentralización: La coordinación imprescindible en pro

de la eficiencia
PREGUNTAS INICIALES
¿Qué obstáculos encuentra la política presupuestaria para aportar soluciones a la crisis

actual?
¿Es suficiente el nivel de control presupuestario para garantizar la transparencia y la

eficiencia de los presupuestos públicos en la actualidad?
¿En qué grado han podido lograr los modelos presupuestarios al servicio de la eficacia
alcanzar sus objetivos en el marco de la presente crisis?
0. INTRODUCCIÓN: EL PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO COMO INSTRUMENTO

AL SERVICIO DE LA EFICIENCIA EN SITUACIONES DE CRISIS.

119
Las polémicas en torno al Presupuesto del Sector Público y sus efectos sobre la actividad
económica son antiguas. Pertenecen a diferentes teorías económicas que han tenido un
denominador común que ha girado en torno al logro del desarrollo y el bienestar económico
a partir de la utilización de los recursos disponibles, caracterizados por su escasez y
susceptibles de ser combinados de maneras diferentes, los planteamientos teóricos a cerca
de la orientación de la actividad financiera del Sector Público han sido discrepantes.
Si para el pensamiento clásico de orientación liberal, el equilibrio llego a constituir una "regla
de oro" de obligado cumplimiento, la gran crisis mundial que dio lugar a la "gran depresión"
cambió aquellas pautas que fueron sustituidas por las corrientes keynesianas, cuya prioridad
fue incrementar la actividad económica mediante el gasto público para conseguir el pleno
empleo de los recursos productivos.
Apareció así un nuevo objetivo económico que extendió sus anteriores funciones de
asignación de recursos y distribución de la renta y la riqueza hacia el campo de la
estabilidad económica practicando una política fiscal orientada al pleno empleo y de la
estabilidad de los precios tanto a corto como a medio y largo plazo para conseguir el
crecimiento potencial de la economía.
Con este catálogo de actuaciones reconocidas a la actividad financiera del Sector Público en
el campo de la Economía, el Presupuesto, como documento que recoge los ingresos y
gastos públicos inherentes a la actividad, adquiere un considerable relieve, desde el punto
de vista cualitativo y cuantitativo, lo que permite que su influencia económica sea
determinante pero también, en contrapartida, exige una estrategia de gestión a través del
mismo basada en la eficiencia de su actuación y en la determinación de reglas que permitan
que sus probables desequilibrios coyunturales no generen unos efectos negativos sobre las
variables económicas que se pretendan canalizar o controlar.
El tamaño del Sector Público en las principales economías de mercado del mundo
desarrollado experimenta, por otra parte, un importante crecimiento a partir de mediados del
siglo XX porque, además de los gastos inherentes al extenso conflicto bélico que representa
la Segunda Guerra Mundial, con el impulso teórico del paradigma keynesiano, se extiende
en la Europa Occidental el modelo del Estado de Bienestar. Todo ello da lugar a un
verdadero cambio revolucionario en los esquemas teóricos y aplicados de los presupuestos
nacionales.
Así pues, por una parte, la filosofía general desde la que se abordan los presupuestos de los
diferentes Estados cambia sustancialmente.
Hasta las primeras décadas del siglo XX, bajo la influencia de los principios teóricos del
liberalismo, predominaba en su confección y ejecución la idea de control (control del gasto
gubernamental por parte de las fuerzas políticas y económicas representadas en los
Parlamentos); sin embargo, desde mediados de la pasada centuria es la preocupación por la
gestión eficaz de los recursos públicos la que preside los procesos presupuestarios
nacionales.
Por otro lado, se transforma todo el proceso presupuestario, pasando a adquirir una
importante significación la fase de elaboración que exige procesos de análisis técnicos y
contables para adecuarlo a conseguir los objetivos de eficiencia económica a los que se
subordina. Ello implica introducir modificaciones en las estructuras administrativas
encargadas de su elaboración, que estarán a cargo de personal técnico especializado. Y se
producirá una alteración en el papel tradicional de los poderes del Estado, adquiriendo
mayor pesó el poder ejecutivo frente a una disminución del legislativo que mantendrá
exclusivamente su potestad formal de discusión y aprobación del presupuesto del Sector
Publico.

120
A la vista del importante papel del presupuesto del Sector Público para los Estados cuando
se producen situaciones de crisis prolongadas, los desequilibrios pasan a convertirse en una
parte del problema más que en una solución. Elevados saldos deficitarios y altos
porcentajes de endeudamiento público, han obligado a los países a adoptar medidas de
ajuste y saneamiento de las cuentas públicas, que han afectado negativamente el
crecimiento de la economía y en consecuencia retrasando la salida de la crisis.
1. LA POLÍTICA PRESUPUESTARIA EN CONTEXTOS DE CRISIS: LAS

RESTRICCIONES DE LAS HERRAMIENTAS PRESUPUESTARIAS ANTE LOS
DESEQUILIBRIOS DEL DÉFICIT Y LA DEUDA PÚBLICA SOSTENIDOS EN EL TIEMPO.
La política presupuestaria/fiscal, como instrumento para la estabilización cíclica de la

economía es especialmente relevante para los países de la Unión Europea, debido a que
han perdido la otra gran macropolítica, la monetaria, para poder hacer frente a situaciones
adversas del ciclo económico.
Sin embargo en el contexto de la actual crisis económica, se han aprobado una serie de
normas y leyes de ámbito europeo orientadas a reformar las reglas fiscales y a evitar los
efectos negativos del déficit y de la deuda pública.
Las líneas prioritarias de actuación pasan por la consolidación fiscal, es decir por la
eliminación del déficit estructural y la reducción de la deuda pública. En este sentido se
reformó el art. 135 CE.
La política presupuestaria es el instrumento junto con la política monetaria para cumplir con
el objetivo de "estabilización" en épocas de crisis. En efecto a través de la política
presupuestaria se trataría de mantener un alto nivel de empleo, estabilidad de precios y una
tasa apropiada de crecimiento económico.
Tales objetivos difícilmente se consiguen automáticamente por el mercado, sino que exigen
la actuación de las políticas públicas. Sin esta actuación la economía está sometida a
fluctuaciones importantes sufriendo periodos de desempleo e inflación.
Los efectos positivos frente a la crisis, de una política presupuestaria expansiva se

justificarían porque:
1. El nivel de empleo y precios de una economía depende del nivel de la demanda

agregada, en relación con la producción potencial o de plena capacidad valorada
a los precios vigentes.
2. Este nivel de la demanda agregada es función de las decisiones de gasto de

millones de consumidores, directivos, inversores financieros y empresarios. Estas
decisiones dependen a su vez de factores como la renta, la riqueza relativa, las
posibilidades de crédito y las expectativas futuras.
3. Los desequilibrios pueden aparecer también desde el lado de la oferta, y también

pueden venir determinados por los mercados monetarios internacionales y por las
fluctuaciones financieras de una economía cada vez más interrelacionada y
globalizada.
Este conjunto de variables dependientes de tan diversos factores puede hallarse en

situación de equilibrio y estabilidad pero también de lo contrario.

121
En un periodo cualquiera, el nivel de gasto agregado puede ser insuficiente para asegurar el
pleno empleo del trabajo y de los demás recursos productivos. No existen mecanismos
automáticos para recuperar el nivel de ocupación. Hacen falta por tanto medidas expansivas
para elevar la demanda agregada. En otras etapas es posible que el gasto agregado exceda
del producto disponible en condiciones de alto nivel de empleo y, por tanto, puede causar
inflación. En este caso, resultarán necesarias medidas restrictivas para reducir la demanda.
Dado que no existen mecanismos automáticos que sean capaces de estabilizar tales
situaciones, hay que recurrir a la intervención (medidas monetarias y presupuestarias).
La política fiscal y presupuestaria tiene también una incidencia directa en el nivel de

demanda:
1. La elevación del gasto público será expansiva, ya que se incrementa la demanda

en el Sector Público y de ahí se transmite a los mercados privados.
2. Los recortes impositivos, de forma análoga, pueden ser expansivos. Los

contribuyentes tendrían un mayor nivel de renta disponible y, por tanto, dedicar
un mayor contingente al gasto en consumo.
En este contexto de crisis económica, por un lado, y de aplicación de las normas

imperantes en la Unión Europea, por otro, se está produciendo un importante debate
académico y político, al ponerse de manifiesto la contradicción existente entre las
posibilidades que podría tener una política presupuestaria expansiva para recuperar la
senda del crecimiento económico, y las limitaciones y restricciones actuales, consecuencia
de tener que hacer frente a los elevados déficit y deuda públicos de los países en crisis.
2. TRANSPARENCIA Y EFICIENCIA A LO LARGO DEL CICLO PRESUPUESTARIO: LA

NECESARIA ADECUACIÓN ENTRE EL PREPUESTO APROBADO Y EJECUTADO.
DIFERENTES NIVELES Y COMPETENCIAS DEL CONTROL PRESUPUESTARIO.
La búsqueda de una mayor eficacia y eficiencia en la utilización de los recursos públicos, así
como la preocupación por la transparencia en la acción gubernativa, están siendo el centro
de atención, tanto en el entorno académico, como en los políticos y sociales.
El desarrollo del proceso presupuestario tiene que cumplir altas dosis de transparencia, de
modo que legitime la actuación pública de las administraciones y se mejore la lucha contra
la corrupción. A este proceso se denomina ciclo presupuestario. Las fases son: la
elaboración del presupuesto, su discusión y aprobación, la ejecución y por último la fase de
control.
Las fases del ciclo presupuestario son:
En la normativa presupuestaria se recoge que le corresponde al Gobierno la elaboración de

los Presupuestos Generales del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y
aprobación.
1. La elaboración presupuestaria:
El proceso de elaboración corresponde al Ministerio de Economía y Hacienda, y se

sintetizaría en las siguientes etapas:

122
www.uned-derecho.com www.uned-derecho.com
Fuente: http://www.congreso.es/docu/pge2013/LIBROAZUL2013
En primer lugar, se presenta la Actualización del Programa de Estabilidad, consistente en un

diagnóstico de la economía española y la orientación de la política económica a partir de los
cuales, se formulan las proyecciones presupuestarias a tres años. (Diciembre).
En segundo lugar, se presenta el informe, cuyo contenido versa sobre las magnitudes
económicas reflejadas en un cuadro económico plurianual, en donde se incluye la previsión
de crecimiento de la economía española (Marzo).
El comienzo formal de la elaboración presupuestaria tiene lugar con la aprobación por el

Ministerio de Economía y Hacienda de la Orden de elaboración de los presupuestos (Abril).
El Acuerdo sobre el objetivo de estabilidad y el límite de gasto no financiero tiene lugar en el

primer semestre del año, a propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas. En este acuerdo se fijan los objetivos de estabilidad para el conjunto del Sector
Público y para cada una de las Administraciones. También se incluye el límite de gasto no
financiero del Presupuesto del Estado.
A continuación tiene lugar la Aprobación del Proyecto de Ley de Presupuestos. El Ministro

de Hacienda eleva el anteproyecto para que el Gobierno proceda a su aprobación. El
proyecto se remite a las Cortes Generales antes del 1de octubre de cada año.
2. Fase de discusión y aprobación:
El protagonismo pasa al Poder Legislativo. Durante la discusión, el presupuesto podrá ser

objeto de enmiendas, y también, devolverse al Gobierno. En caso de no aprobarse antes del
1 de enero del año siguiente, el Presupuesto del ejercicio anterior se prorroga
automáticamente.

123
Si tradicionalmente, el Poder Legislativo asumía la aprobación de las leyes de presupuestos,

limitando y controlando los gastos públicos, actualmente su papel es más bien formal,
siendo patente la preponderancia del Poder Ejecutivo.
El proyecto de ley de presupuestos tiene prioridad para su tramitación parlamentaria, y una

vez en el Congreso, es publicado en el Boletín de las Cortes (1 de octubre). Tras su
publicación existe un plazo de 15 días para la presentación de enmiendas (a la totalidad o al
articulado).
Las enmiendas a la totalidad se debaten en el Pleno y puede ocurrir que:
a) Se apruebe una enmienda a la totalidad que proponga un texto alternativo, en

cuyo caso esté se envía a la Comisión de Presupuestos, publicándose en el Boletín Oficial

de las Cortes y abriéndose un nuevo periodo de enmiendas, que sólo se formulará sobre el
articulado y que se debaten en Comisión.
b) Se acuerde la devolución del proyecto, lo que el Presidente del Congreso

comunica al Gobierno, que elaborara uno nuevo y procurara una mayoría parlamentaria
válida para su aprobación o disolverá las Cortes, convocando elecciones anticipadas.
c) Que rechace las enmiendas a la totalidad y prosiga la tramitación en la comisión

con el análisis y la discusión de las enmiendas parciales.
Las enmiendas parciales o el articulado se debaten en la Comisión de Presupuestos que

nombra varios ponentes (Ponencia), que también en 15 días elabora un informe de la
Ponencia a la vista del texto inicial y de las enmiendas presentadas:
Por último, tendría lugar tras el debate parlamentario, la aprobación de la Ley de

Presupuestos Generales del Estado, para su entrada en vigor el 1 de Enero del ejercicio
correspondiente.
3. La ejecución presupuestaria:
Esta fase se refiere a la realización de los gastos autorizados en el presupuesto y de los

ingresos en él previstos, la Ley entra en vigor el 1 de enero y está vigente todo el año
natural.
Los gastos e ingresos comportan distinto grado de vinculación para los órganos
administrativos: sólo los gastos constituyen un tope que no puede ser sobrepasado por la
Administración; los ingresos son meras estimaciones.
A pesar de ello, pueden alterarse en determinados casos, las cifras de gastos inicialmente
aprobadas: créditos extraordinarios, ampliaciones, suplementos, transferencias e
incorporaciones de créditos. Para ello existen procedimientos reglados.
En el ámbito de los gastos públicos, el procedimiento de ejecución pasa por las siguientes
etapas:
a) Autorización o compromiso: Consiste en el acuerdo del órgano competente para la

realización de un gasto. Requiere el cálculo de su cuantía aproximada y la reserva de una
parte del crédito que tiene para cubrir el gasto que se compromete. Esta fase no implica
reconocimiento de deuda por parte de la Administración.

124
b) Disposición o liquidación: Supone el nacimiento de una obligación firme del Sector

Público frente a terceros. En esta etapa se reconoce la deuda y se fija su cuantía,
generalmente una vez que el servicio se ha realizado.
c) Obligación u ordenamiento: Esta orden consiste en dar la orden de pagar en
nombre de la Administración. Se materializa en el ámbito competencias del Tesoro Público.
d) Pago: Es la entrega de dinero que realiza el pagador al acreedor del sector
público.
Puede observarse como las responsabilidades de ordenamiento del gasto y realización del
pago se hallan separadas en aras de una mayor intensidad de control del gasto público. En
el caso español, los Órganos del Estado y los Jefes de los Departamentos Ministeriales
aprobarán los gastos propios de los servicios a su cargo, autorizarán su compromiso y
liquidación e interesarán al Ministerio de Hacienda la ordenación de los pagos

correspondientes.
Las fases de ejecución del presupuesto español de gastos se concreta en:
a) Determinación de la situación del crédito: Se trata de comprobar que hay crédito

disponible, deteniéndose esa cantidad para no contar con el más adelante.
b) Autorización del gasto: Una vez aprobado el expediente de gasto, la autorización
del gasto es decisión de los Jefes de los Departamentos.
c) Disposición y compromiso del gasto: Es el acto mediante el cual la autoridad
competente acuerda la realización de obras, prestación de servicios, etc., previamente
autorizados.
d) Reconocimiento de la obligación de pagar: Mediante esta operación se refleja la
anotación en cuenta de créditos exigibles contra el Estado.
e) Ordenación del pago: Reconocida la existencia de una obligación de pagar, en
favor de un acreedor, solicita al órgano competente que ordene el pago. El Director General
del Tesoro y Política Financiera, es el competente en las funciones de ordenador general de
pagos del Estado.
f) Realización material del pago e ingreso: El tesoro público es el encargado de
recaudar los derechos y de pagar las obligaciones del estado.
4. El control presupuestario.
La creciente preocupación por la lucha contra la corrupción y la eficacia de los gobiernos,

hacen que el control presupuestario cobre una importancia capital, que ofrezca a los
ciudadanos confianza en la actuación del conjunto de las Administraciones Públicas en el
uso eficiente, eficaz y transparente de sus recursos.
El control presupuestario se realiza a través de una triple modalidad: control interno, control
judicial y control político o parlamentario.
El control interno corre a cargo de órganos especializados de la propia Administración y se

realiza, en parte, simultáneamente a la fase de ejecución. Este control se sitúa en cada una
de las etapas de la ejecución del gasto y debe ser complementado con el denominado
control externo, que tiene dos vertientes:
- Control judicial, que se lleva a cabo por el Tribunal de Cuentas, de jurisdicción

especial, cuya función es vigilar la legalidad de la actividad presupuestaria de la
Administración, concretamente su regularidad contable y el destino de las cantidades
gastadas.
- Control político, corre a cargo del Parlamento, quien verificara si se cumplió el
mandato presupuestario que encargó al poder ejecutivo.

125
Fase de control en el presupuesto español:
1. Control interno:
A) Control interno no dependiente de las unidades gestoras:
Es el control realizado por órganos del propio Sector Público pero externos a las unidades
responsables de la gestión de los programas de gasto público, son fundamentalmente la
Intervención General del Estado y la Inspección General de Servicios. Ambas dependen del
Ministerio de Hacienda.
Entre sus funciones se recogen:

a) Control previo de legalidad

b) Control financiero
c) Controles de eficacia y eficiencia
d) Otros controles
B) Control interno dependiente de las Unidades Gestoras:
El control dentro de las unidades gestoras es prácticamente inexistente.
2. Control externo:
En España es ejercido por el Tribunal de Cuentas y por el propio Parlamento.
El Tribunal de Cuentas es el órgano supremo fiscalizador de la actividad financiera del

Sector Público y depende directamente del Parlamento. (Art. 136 CE) Tiene dos funciones:
la fiscalización externa y permanente de la actividad económico-financiera del Sector
Público y el enjuiciamiento de la actividad contable en que pudieran incurrir quienes
manejan caudales o efectos públicos.
3. Control Político:
Lo ejerce el Parlamento:
a) Durante la discusión y aprobación del Presupuesto.

b) Durante su ejecución.
c) Después de la ejecución, sobre la Cuenta General del Estado, que vuelve al
Parlamento para su revisión final (Descargo del Ejecutivo).
3. LAS DIFERENTES FÓRMULAS PRESUPUESTARIAS:
El instrumento que mejor define la dimensión y las funciones del Sector Público en la
economía es el presupuesto.
En las concepciones vigentes, el Presupuesto ha pasado a cumplir nuevas funciones y

resulta clave para la política económica nacional y para la planificación económica del
Estado.
Pero el Presupuesto es algo más que se concreta en estas dos vertientes:
A) El Presupuesto constituye un elemento de gestión de la Administración Pública,

en tanto que en el documento presupuestario se evidencia el conjunto de resultados
esperados de la Administración Financiera del Sector Público.

126
B) El presupuesto constituye un instrumento de política económica, promueve el

equilibrio macroeconómico de la economía nacional en términos de estabilidad; cumple
funciones al servicio de la equidad mediante la redistribución de la renta y la riqueza.
Principales modelos presupuestarios desde mediados del siglo pasado:
- Presupuesto clásico o de medios: el origen del modelo.
El punto de partida de todas las modernas técnicas presupuestarias es sin duda el

Presupuesto Clásico o de Medios, cuya característica más destacada es que su estructura
recoge de manera pormenorizada los gastos que como máximo puede realizar la
Administración Pública, así como los ingresos previstos para hacer frente a los mismos.
La vertiente presupuestaria del gasto refleja la autorización a las correspondientes unidades

administrativas para gastar en partidas concretas; mientras que los ingresos son sólo
previsiones.
Todo ello nos permite afirmar que los Presupuestos Clásicos son, instrumentos de control
con los que se pretende garantizar que los medios de que dispone el poder ejecutivo no
serán utilizados para fines distintos de los aprobados por el poder legislativo.
Es una fórmula presupuestaria constituida para fiscalizar la actividad financiera del Estado,
más que para ayudar al proceso de adopción se decisiones tendentes a lograr una más
eficiente gestión. Otra característica es que su perspectiva temporal está limitada a un año.
- El Presupuesto de Ejecución: una fórmula intermedia
Se trata del primer modelo verdaderamente rompedor con la presupuestación tradicional.
Puede definirse como un modelo presupuestario que se construye en torno a "las cosas que
el Gobierno hace, en vez de en torno a las cosas que el Gobierno compra". El Presupuesto
de Ejecución, desplaza el énfasis desde los medios monetarios de los que dispone el Sector
Público para la realización de sus actividades hacia la realización misma de estas.
Este modelo tuvo su origen en la ciudad de Nueva York. La Ley de Procedimiento

Presupuestario y Contable de los Estados Unidos, ordena que el presupuesto se establezca
de manera que el Presidente pueda determinar "las funciones y actividades del Gobierno".
De acuerdo con esa norma, la Oficina del Presupuesto establece su definición: "Un
Presupuesto de Ejecución es aquel que ofrece los fines y los objetivos para los que se
requieren los fondos públicos, los costes de las actividades propuestas para alcanzar esos
fines y los datos cuantitativos que miden las realizaciones y tareas ejecutadas dentro de
cada una de esas actividades”.
Esta definición nos permite establecer que el Presupuesto de Ejecución:
a) Muestra los objetivos perseguidos por cada unidad administrativa, mediante una
clasificación de sus funciones, programas y actividades.
b) Organiza la administración financiera y adopta un sistema contable que esté de
acuerdo con la clasificación elegida de las funciones, programas y actividades públicas.
c) Establece un conjunto de medidas que permitan apreciar la ejecución del
presupuesto.

127
Modificar el modelo presupuestario hacia otro de estas características tuvo consecuencias

notables en asuntos como: a) el aumento de responsabilidad de la dirección de las unidades
administrativas, b) la exigencia de una reorganización de la oficina central del presupuesto,
c) el cambio en la naturaleza de la intervención del poder legislativo en el proceso
presupuestario, que dejará de concentrarse en las cifras asignadas a los diversos objetos de
gasto para ocuparse de los programas en relación con sus fines y realizaciones.
Podemos concluir afirmando que el Presupuesto de Ejecución es un intento de incrementar

la eficacia de la Administración y de mostrar que la actuación del Estado puede ejercer una
acción positiva sobre el bienestar de la sociedad.
- La Presupuestación por Programas: un modelo al servicio de la eficiencia.
El presupuesto por programas abarca el campo de la planificación estratégica, siendo su

propósito final contribuir a la racionalización de las elecciones del sector público. Pretende
que el análisis económico y de sistemas, que sólo él utiliza, iluminen el proceso de selección
de programas alternativos que sirven a un objetivo determinado.
El concepto y la metodología del presupuesto por programas tienen dos raíces:
1) el Gobierno Federal de Estados Unidos, donde este sistema se introdujo durante la

Segunda Guerra Mundial.
2) El sector privado de la industria norteamericana.
1) El "plan de materiales controlados", utilizado por la Junta de Producción de Guerra,

reunía todas las características propias se los presupuestos por programas: Definía
sus metas y objetivos principales identificando los programas en cada uno de ellos, y
contemplaban un espacio temporal amplio, examinándose las alternativas y
comparándose sistemáticamente la oferta y las necesidades mediante un primer
análisis coste-efectividad.
2) La segunda raíz del presupuesto por programas fue la industria privada, cuando en
1950 un dirigente de la empresa 'Rand Corporation", presento el presupuesto de la
misma para dicho ejercicio con las características básicas de esta técnica
presupuestaria.
El presupuesto por programas, se afianzó en los años sesenta en los Estados Unidos. El
nombramiento de McNamara, procedente de la dirección de la empresa automovilística
"Ford", como secretario de defensa, abrió las puertas a esta técnica de presupuestación en
la Administración Pública.
Según el profesor Fuentes Quintana, lo que pretendía este modelo presupuestario era
'seleccionar los programas alternativos que sirven a un objetivo público determinado. Se
trata de aplicar una técnica que permita comparar los diversos programas y ayudarnos en la
decisión de preferir los que deben emprenderse (...). El medio técnico de que se vale
consiste en tratar de definir los costes y los beneficios de un programa determinado para
servir a un objetivo dado, de tal forma que puedan ordenarse los diversos programas
disponibles, cuantificando sus resultados esperados y eliminando aquellos que se
consideren inadecuados. Por tanto el Presupuesto por Programas trata de convertirse en un
instrumento que pueda utilizarse para planificar la política".

128
Las finalidades que pretende lograr el PPBS son:
a) Intenta obligar a los organismos públicos a reflexionar sobre los propósitos

fundamentales, de sus programas ordinarios, dentro de sus respectivos niveles compete
cuales.
b) Analizar el producto o resultado de un programa en función de sus fines.
c) Medir los costes totales de los programas, para un periodo plurianual. Al hablar de
costes ha de entenderse:
- Costes presupuestarios puros. Referencia al número de anualidades en que, por ej.

Se desarrollará una inversión, así como los gastos recurrentes que dicha inversión traerá
consigo a lo largo de su vida útil.
- Deseconomías externas y que, aunque no tengan reflejo presupuestario pueden

tener una importante incidencia económica y social.
d) Formulación de objetivos y programas que se extiendan más allá de la

presentación del presupuesto anual. El PPBS intenta relacionar las asignaciones
presupuestarias anuales con los planes de gasto a más largo plazo.
e) Análisis de alternativas para encontrar los medios más efectivos para lograr los
objetivos básicos de los programas al mínimo coste.
f) Establece procedimientos analíticos como parte sistemática de la revisión

presupuestaria. Esta técnica intenta someter a análisis las políticas y los programas e
integrar más decisiones en el proceso presupuestario.
En resumen, los objetivos del Presupuesto por Programas pueden sintetizarse en: la
evaluación del programa en función de sus objetivos; la medida de los costes totales de ese
programa; la planificación plurianual de los mismos; la valoración de programas alternativos
y la integración de la decisión sobre la política de gasto y programas en el proceso
presupuestario.
Los elementos básicos del presupuesto por programas son:
1. Estructura. La confección de un presupuesto por programas obliga a agrupar las

actividades de la Administración en categorías, subcategorías y elementos de programas.
Esta estructuración permite obtener información por productos o servicios producidos por
cada unidad administrativa y conocer los costes en que se incurre.
Una vez traducida a programas la actividad del Gobierno se valorará, mediante un Plan
Financiero, el coste de estos programas. Este plan constituye el paso entré el Presupuesto-
Programa y las peticiones de asignaciones presupuestarias concretas. El tercer elemento de
la estructura del PPBS es la Memoria del Programa, esta proporciona la justificación
estratégica y analítica de más decisiones a tomar. El cuarto elemento son los Estudios
Analíticos Especiales, que se integran en la Memoria del Programa y ayudan a la toma de
decisiones presupuestarias.
2. Proceso Analítico. El objetivo fundamental de este proceso es el de clarificar las

elecciones presupuestarias, encaminando las alternativas para lograr un objetivo dado, en
términos de "utilidad" y "coste". El presupuesto por programas no funcionara si no descansa
en la existencia de un riguroso proceso de análisis. Son múltiples las técnicas de análisis
que pueden aplicarse. Se pueden clasificar en tres grupos: análisis coste-beneficio, análisis
coste-efectividad y análisis de sistemas. Pueden añadirse dos más, investigación operativa y
análisis económico.

129
3. Información ordenada. Los análisis no eliminan por completo la necesidad de que

la autoridad competente adopte decisiones basadas en la intuición y el buen juicio. Este
tercer elemento del presupuesto por programas, se traduce en un sistema de datos
destinado a proporcionar la información necesaria para llevar a cabo tanto la función
estructural como la analítica del mismo, ayudando a tomar las decisiones que sean
necesarias desde un punto de vista político con los máximos criterios de eficiencia posibles.
Tal información ha de ser de varias clases:
a) Que permita identificar los objetivos posibles.

b) Que suministre los datos necesarios para decidir entre diversas alternativas.
c) La que ofrece los datos que posibilitan la vigilancia y el control de los gastos
realizados.
Finalizaremos con un breve juicio valorativo sobre el presupuesto por programas, que tiene
valor al servicio de la planificación realista de la actividad pública y de su eficiencia por las
tres siguientes características:
1) Por la proyección que realiza hacia adelante de los costes a lo largo de un amplio periodo
de años.
2) Porque integra por objetivos y programas las partidas presupuestarias, muchas de las
cuales están esparcidas por diversas oficinas y departamentos. 3) Porque alienta el empleo
del análisis coste-utilidad.
- El Presupuesto en Base Cero: un modelo peculiar de la presupuestación por Programas.
Unos años después de la implantación del PPBS, se aceptó una nueva modalidad
denominada presupuesto en base cero. El origen de esta técnica presupuestaria se halla
una vez más en EEUU. Fue implantada por el Presidente James Cárter.
En el año 1971 comenzó con éxito la aplicación de dicha técnica, en el Estado de Georgia,
lo que hizo que fuera incorporado a los EEUU.
El presupuesto en base cero es “Un proceso operativo de planificación y presupuesto que

exige de cada administrador que justifique toda su petición presupuestaria en detalle desde
el principio (de ahí la base cero), y traslada la carga de la prueba a cada administrador para
que justifique porque la necesidad de cada importe a gastar”.
A partir de este concepto podemos deducir las siguientes exigencias de esta fórmula
presupuestaria:
a) Cada dirigente debe justificar la necesidad de fondos.

b) Debe demostrar, así mismo, que los gastos propuestos son realmente necesarios.
c) la identificación de las actividades se lleva a cabo por los resultados, eliminando
las que impliquen duplicidad.
d) La evaluación se lleva a cabo por medio de un análisis sistemático, sin justificar “a
priori", su necesidad.
e) Las actividades quedan ordenadas de acuerdo con su importancia.
Las novedades del presupuesto en base cero, se centran en dos puntos:
1) Prescinde totalmente de fórmulas incrementalistas, exigiendo que cada

responsable justifique completa y detalladamente sus peticiones, sin
admitirse la reconducción de las partidas ya existentes en el periodo
anterior.

130
2) Las decisiones presupuestarias se toman en base a una ordenación de las

prioridades de todas las actividades, operaciones y programas. Cada
responsable debe hacer su propuesta de prioridades, que será negociada a
medida que se asciende en el nivel de responsabilidad.
- Los Presupuestos participativos: un intento de democratización de los procesos

presupuestarios al servicio de la eficiencia.
Los modelos presupuestarios analizados tienen su origen en el sector empresarial privado y

se adoptan para el Sector Público por las diferentes administraciones de los Estados
Unidos. Estos modelos ponen el énfasis en la elaboración del documento presupuestario y
tienen un marcado carácter técnico y económico al servicio de los objetivos de gestión
eficiente y ahorro de recursos.
En estos procesos desempeñan un papel determinante las oficinas presupuestarias

directamente dependientes del poder ejecutivo, que llevan a cabo unas complejas tareas
analíticas y técnicas orientadas, hacia el ajuste de los costes económicos de los programas
presupuestarios, pero que no tienen entre sus prioridades las preferencias y necesidades de
los ciudadanos, al tiempo que se ha ido difuminando el poder de sus representantes
parlamentarios.
La necesidad de recuperar la participación ciudadana ha dado lugar a una nueva modalidad

presupuestaria: el presupuesto participativo, por cuanto son los ciudadanos, los
destinatarios directos y primordiales de los bienes y servicios públicos que proporcionan los
presupuestos públicos.
Surge así, y se basa en la participación ciudadana a través de procedimientos directos y

representativos, combinándose criterios políticos con los criterios técnicos ya consolidados a
través de las técnicas presupuestarias al servicio de la eficacia.
La ley española de medidas para la modernización del Gobierno Local, abre las puertas a
este modelo en nuestro país, que trata de fomentar el espacio público ciudadano y su ética
económica y presupuestaria fomentando la comunicación y la mejora de la coordinación
entre los requerimientos ciudadanos y las áreas técnico-administrativas de Luis Municipios.
Los procesos presupuestarios participativos se basan en modelos de democracia directa y

tienen su base en asambleas de barrios o distritos, en las que se determinan las prioridades
de gasto, se rinden cuentas y se eligen a sus representantes y los consejeros del
presupuesto, que definirán la estrategia del presupuesto municipal. Discuten la propuesta
final y se envía al gobierno municipal para que se apruebe en el pleno.
Este modelo ha presentado condicionamientos que inciden en su eficacia y utilidad, tales

como la controversia entre democracia directa y representativa.
- La evaluación presupuestaria como elemento esencial de la eficiencia de las políticas

públicas.
Cada vez son más claras las demandas ciudadanas relacionadas con el resultado material
de las políticas públicas, con la eficacia real de la actuación de los poderes públicos para
proporcionarle a la sociedad los bienes y servicios que le son necesarios para la satisfacción
de sus necesidades colectivas básicas.

131
Ya no basar con los elementos que configuran la democracia formal, no con los controles
jurídicos y constitucionales. Ahora se trata de garantizar unas prestaciones sociales
generadas por unas actuaciones económicas, cuya evaluación se obtiene a través de las
políticas presupuestarias.
De este modo, los diferentes niveles de actuación de las políticas públicas requieren
diferentes modalidades y niveles de evaluación para poder llevar a cabo una más eficaz
actuación de las Administraciones Públicas al servicio de los ciudadanos. En este contexto,
la utilización de modelos presupuestarios al servicio de la eficiencia en la gestión económica
del Sector Público representa un instrumento esencial para el logro de este objetivo de la
evaluación integral de las políticas públicas.
4. PRESUPUESTACIÓN, ESTABILIDAD Y DESCENTRALIZACIÓN:

LA COORDINACIÓN IMPRESCINDIBLE EN PRO DE LA EFICIENCIA.
Desde 1986, el Sector Público español se ha caracterizado por dos rasgos distintivos que
enmarcan su actuación. Por un lado, la profunda descentralización a la que se ha visto
sometido tras la consolidación del Estado de las Autonomías y los correspondientes
Estatutos de Autonomía.
De forma simultánea, juntó a este profundo cambió en la estructura del Sector Público
español, se ha producido desde 1986 un proceso de integración creciente de la economía
española en la Comunidad Europea, primero, y en la Unión Europea después.
La importancia cualitativa y cuantitativa, incide en la configuración del sector público y en la

necesidad de articular sistemas coordinados en pro de la eficiencia y eficacia de las políticas
públicas.
En primer lugar, España está sujeta a la disciplina presupuestaria de los países de la Unión
Europea, impuesta por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y sus consiguientes reformas.
En segundo lugar, el desarrollo del proceso de descentralización del Sector Público español
hace que sea absolutamente necesaria una buena coordinación entre los distintos niveles
de las haciendas, para cumplir con los objetivos de déficit y deuda impuestos para el
conjunto de todas las Administraciones Públicas.
La autonomía financiera y de gasto de las Comunidades Autónomas tiene como límite y

restricción los objetivos presupuestarios a nivel nacional y los compromisos de estabilidad
presupuestaria asumidos por España.
Las leyes de estabilidad presupuestaria suponen claras limitaciones para la adopción de las
decisiones presupuestarias, no sólo por los gobiernos de los países, sino también por los
gobiernos regionales. Su objetivo es garantizar el rigor presupuestario y asegurar la
necesidad de cumplir con los compromisos europeos. Concretamente, evitar la aparición de
déficits públicos elevados y de niveles de deuda crecientes, manteniendo posiciones de
equilibrio o, incluso, superávits presupuestarios.
El actual artículo 135 de nuestra Constitución señala:
1. Todas las Administraciones Públicas adecuaran sus actuaciones al principio de

estabilidad presupuestaria.

132
2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un déficit

estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión Europea para
sus Estados miembros.
Una ley orgánica fijara el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comunidades
Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán
presentar equilibrio presupuestario.
3. El Estado y las Comunidades Autónomas deberán de estar autorizados por ley

para emitir deuda pública o contraer crédito. El volumen de deuda pública del conjunto de
las Administraciones Públicas en relación con el producto interior bruto del Estado, no podrá
superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión
Europea.
4. Los límites del déficit estructural y de volumen de deuda pública solo podrán
superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de
emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen
considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado,
apreciadas por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los Diputados.
5. Una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como
la participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación
institucional entre las Administraciones Publicas en materia de política fiscal y financiera.
En todo caso, regulará:
a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre las distintas

Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de superación de los
mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro
pudieran producirse.
b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural.
c) La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de

los objetivos de estabilidad presupuestaria.
6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro

de los límites a que se refiere este artículo, adoptarán las disposiciones que procedan para
la aplicación efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones
presupuestarias.
En esta misma línea se produce la aprobación de la Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad y

Sostenibilidad Financiera.
Concretamente los objetivos de esta Ley son:
1. Garantizar la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad

financiera de todas las Administraciones Públicas.
2. Fortalecer la confianza de la economía española, permitiendo

mejorar la percepción de los inversores internacionales.
3. Reforzar los compromisos de España con la Unión

Europea.

133
Los principios básicos, que se señalan para el cumplimiento de tales objetivos serían:
La sostenibilidad presupuestaria se configura como el principio rector de actuación de todas

las administraciones públicas.
En cuanto al principio de Estabilidad Presupuestaria, sería el siguiente:
Fuente: http://www.minhap.gob.es/
La sostenibilidad como principio fundamental de la actuación presupuestaria implica que el

límite de la deuda Para el conjunto de las Administraciones Públicas es del 60%; de modo
que el 44% correspondería a la Administración Central, el 13% a las Comunidades
Autónomas y el 3% restante a las Entidades Locales. El pago de los intereses de la deuda
pública tiene carácter prioritario frente a cualquier otro gasto.

134
Y por último, la regla de gasto obliga a todas las Administraciones Públicas a aprobar el
techo de gasto como primer paso a la elaboración del presupuesto, lo que se considera
prioritario a la hora de distribuir el gasto público.
En caso de incumplimiento por alguna de las Administraciones, la Ley prevé una serie de
mecanismos preventivos, correctivos y sancionadores, hasta el extremo de que, en el
supuesto de que, una Comunidad Autónoma incumpliera todos los procedimientos previstos
legalmente, el Estado podrá intervenir a la Comunidad in cumplidora para asegurar el
objetivo.

135
Tema 10
EFICIENCIA EN EL ÁMBITO DEL SECTOR PÚBLICO: MODELOS DE

CALIDAD EN EL SENO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.
1) Modelos de gestión. Los fundamentos de la excelencia.

Los modelos de gestión surgen como respuesta a la pregunta de cuál es el modo más
eficiente de emplear los recursos para conseguir los objetivos preestablecidos. Tienen
especial relevancia en nuestros días por la necesidad de gestionar el trabajo de muchas
personas y armonizarlo con el de todo tipo de máquinas.
Los Modelos de Excelencia, o gestión total, tienen propuestas de las diferentes escuelas,
desde el clasicismo de Taylor y Fayol, pasando por la burocracia de Weber y Merton hasta
el contingencialismo de Simón.
Una síntesis de esta podríamos expresarla en las siguientes propuestas:
- Papel central de la persona en las organizaciones: se concibe a las

organizaciones como un sistema de decisiones en las que participan todos sus
miembros. Se aplica así el principio de racionalidad limitada ante un problema, es
decir, la “manera más satisfactoria” de resolverlo. La autoridad reposa en la
aceptación o consentimiento de los subordinados. Motivación, liderazgo y cultura
organizativa son variables centrales en las manos del buen gestor.
- Contingenctialismo: el modelo de gestión eficiente depende de la circunstancia. El
gestor ha de saber elegirlo o adaptarlo. La diferencia entre situaciones y su dificultad
puede ser elevada como para que el conocimiento de acontecimientos parecidos
entre otras organizaciones pueden orientar al gestor, no de la elección del modelo
sino del uso que hay que hacer del mismo.
- La cultura: es el conjunto de hábitos y creencias establecidas a través de normas,
valores, actividades y expectativas compartidas por los miembros de la organización.
La cultura suple, por un lado las dificultades de definir funciones para alcanzar
objetivos mediante la creación de un clima de colaboración, y por otro, limita o
favorece lo que un director puede hacer.
Una organización eficiente es jerárquica y practica la división del trabajo pero exige a
sus miembros un comportamiento de acuerdo al conjunto de valores que construye
su cultura.
- El gestor: En las organizaciones excelentes, agrupa las tareas según los objetivos a
alcanzar, en procesos, y basa su gestión, no en el cumplimiento de la función, sino
en la vigilancia de la operación armónica de todas las etapas del proceso y en su
resultado. La gestión de la organización excelente se basa en los procesos, en la
dimensión horizontal, también denominada dimensión de la excelencia.
Una organización excelente se caracteriza porque todos sus puestos están
“enriquecidos”, la persona que lo ejerce ha de ser capaz de hacer muchas tareas
diferentes. Existen menos niveles jerárquicos y al practicarse el trabajo en equipo la
delegación puede ser mayor, esto quiere decir que aumenta el número de
empleados que dependen de un jefe y se asume mayor responsabilidad en niveles
inferiores.
La tecnología provoca que los antiguos organigramas rígidos se vuelvan más
flexibles.

136
Cuadro 1: Tipos de organizaciones
MÉCANICA ORGÁNICA
Relaciones jerárquicas rígidas Relaciones de colaboración
Actividades fijas Actividades adaptables
Alta formalidad Baja formalización

Canales formales de Autoridad descentralizada

comunicación para la toma de decisiones
Autoridad centralizada
Cuadro 2: Aplicación de los modelos mecánico y orgánico
Variabilidad del problema

DEFINICIÓN POCAS MUCHAS
DEL PROBLEMA EXCEPCIONES EXCEPCIONES
BIEN DEFINIDO MECANICA MECANICA/ORGANICA

MAL DEFINIDO ORGANICA/MECANICA ORGANICA
La diversidad de los objetivos públicos demuestra que la eficiencia no puede lograrse con
una organización uniforme y que conviene conseguir una mayor autonomía de gestión
siempre que sea posible.
La excelencia no se consigue nunca pero se persigue siempre. La organización ha de

buscar la mejora continua, operando según los ciclos como el PDCA o de Deming,
compuesto por las siguientes etapas:
- Plan (planificar): análisis de las causas, comprensión de la situación, redacción de un

plan de acción.
- Do (ejecutar): ejecución de lo previsto en el plan.
- Check (Comprobar): comparar los resultados con los objetivos.
- Act (corregir): eliminar las causas de rendimiento insatisfactorio y rehacer el plan.
La mejora continua provocara que en la organización se produzca la reacción en cadena
de Deming: disminución de errores, disminución de correcciones, aumento de
productividad, reducción de costes, reducción de las tasas del servicio, aumento del uso
del servicio.

137
2) La calidad como concepto y como filosofía de gestión.
El término calidad alude a la posesión por parte de un producto o un servicio unas

características determinadas. El control de calidad, por tanto, sería la comprobación de
esta posesión. Con el cambio de óptica en el marketing se consideró que las
características del producto habían de adaptarse a lo que el cliente requería, y así se
pasó a definir la calidad como “la adecuación al uso”.
Los productos o servicios son consecuencia de procesos, es decir, un conjunto de

actividades armónicamente realizadas. La extensión del concepto de calidad a los
procesos resulto muy fácil, entiendo que sus etapas podían ser comparadas. Esta
comprobación, este control de calidad en los procesos se denominó “aseguramiento de
la calidad”.
Las cadenas de producción podían concebirse como procesos en los que los operarios
de cada una de las etapas “compraban o eran clientes de la anterior” y “vendían o eran
suministradores de la siguiente”. Nació así el concepto de calidad total entendida como
“un sistema eficaz para integrar los esfuerzos de mejora de la calidad de los distintos
grupos de una organización, para proporcionar productos y servicios a niveles que
permitan la satisfacción del cliente”.
El concepto de excelencia deriva directamente de éste, por tanto la organización

excelente es aquélla que logra y mantiene niveles sobresalientes de rendimiento que
satisfacen o exceden las expectativas de todos los grupos de interés. Por grupos de
interés entendemos “aquella persona, grupo u organización que tiene un interés directo o
indirecto en la organización, porque puede ser afectada por ésta o afectar a la misma. La
calidad se convierte así en una filosofía de gestión.
Una Administración Pública excelente disminuirá los costes de la prestación de sus

servicios y, sobre todo, tratará de disminuir el número de errores o trámites repetidos.
3) Los principios de la excelencia
Los principios de la excelencia siguientes son los recogidos en el Marco Común de

Evaluación, inspirados en los del Modelo EFQM.
- Principio 1: Orientación a los resultados: Los resultados que se alcancen satisfacen a

todos los partícipes que han contribuido a establecer los objetivos.
- Principio 2: Enfoque al ciudadano/cliente: Conocer lo que desean los
ciudadanos/clientes e involucrarlos en el desarrollo de productos y servicios, y en su
mejora.
- Principio 3: Liderazgo y constancia en el propósito: Los lideres establecen la misión y
crean un ambiente interno en el que los empleados están totalmente comprometidos
en la búsqueda de los objetivos.

138
- Principio 4: Gestión basada en procesos y hechos: Los resultados se consiguen

mejor conociendo y gestionando los procesos de la organización y basando las
decisiones en datos y análisis.
- Principio 5: Desarrollo y compromiso de las personas: La contribución de los
empleados deberá hacerse máxima mediante su desarrollo, integración y creación
de un clima laboral de valores compartidos y de cultura de confianza, apertura,
delegación y reconocimiento.
- Principio 6: Aprendizaje, innovación y mejora continua: la excelencia es el reto
permanente de la organización, que aprende, innova y aprovechas las
oportunidades de mejora.
- Principio 7: Desarrollo de alianzas: Las organizaciones públicas necesitan a otras

para alcanzar sus objetivos, así como para desarrollar y mantener alianzas que
generen valor añadido.
- Principio 8: Responsabilidad social: Las organizaciones del sector público tienen que
asumir su responsabilidad social, respetar la sostenibilidad ecológica y tratar de
satisfacer las mayores expectativas y requerimientos de la comunidad global y local.
4) Las cartas de servicios
El Real Decreto 951/2005, por el que se establece el marco general para la mejora de la
calidad en la Administración General del Estado, define las cartas de servicios como
documentos que informan a los ciudadanos sobre los servicios de la organizaciones,
sobre los derechos que le asisten y sobre los compromisos de calidad en su prestación.
La Norma UNE 93.200:2008 “Requisitos de las cartas de servicios” las define como un
documento escrito mediante el que las organizaciones informan públicamente a los
usuarios sobre los servicios que gestionan y acercan de los compromisos de calidad en
su prestación y los derechos y obligaciones que les asisten.
El empleo de cartas de servicios supone el diseño de éstos, identificando cuáles son las
características principales de las que están integrados. Un modelo muy difundido es el
denominado SERVQUAL, que reúne las siguientes características y que sirve de base a
la redacción de la carta de servicios:
- Los elementos tangibles: son los medios que se emplean para prestar un servicio.
- La fiabilidad: es el grado de perfección con el que el empleado puede hacer su
trabajo.
- La seguridad: es la existencia o no de peligro físico, riesgos o dudas para la
persona que recibe el servicio.
- La empatía: se refiere a la formación de una corriente de aceptación y comunicación
mutua entre la persona que presta el servicio y la que lo recibe.
- La capacidad de respuesta: hace referencia a la disponibilidad de los medios
necesarios para prestar los servicios, tanto materiales como humanos, y que éstos
sean suficientes para prestarlo en un tiempo preestablecido.

139
Las cartas de servicios, según el RD 951/2005 tendrán el siguiente contenido:
a).- De carácter general y legal:
1. Datos identificativos y fines del órgano u organismo.

2. Principales servicios que presta.
3. Derechos concretos de los ciudadanos y usuarios en relación con los servicios.
4. Fórmulas de colaboración o participación de los usuarios en la mejora de los
servicios.
5. Relación sucinta y actualizada de la normativa reguladora de las principales
prestaciones y servicios.
6. Acceso al sistema de quejas y sugerencias.
b).- De compromisos de calidad:
1. Niveles o estándares de calidad que se ofrecen.

2. Medidas que aseguren la igualdad de género.
3. Sistemas normalizados de gestión de calidad, medio ambiente y prevención de
riesgos laborales.
4. Indicadores utilizados para la evaluación de la calidad y para el seguimiento de los
compromisos.
c).- Medidas de subsanación en caso de incumplimiento de los compromisos declarados,

acordes con el contenido y régimen jurídico de prestación del servicio.
d).- De carácter complementario:
1. Direcciones telefónicas, telemáticas y postales de todas las oficinas donde se

prestan cada uno de los servicios.
2. Dirección postal, telefónica y telemática de la unidad operativa responsable para todo
lo relacionado con la carta de servicios.
3. Otros datos de interés sobre la organización y sus servicios.
5) El aseguramiento de la calidad en la Administración Pública
Este aseguramiento se basa en la comparación de los procesos de la empresa con

procesos internacionalmente aceptados. De hecho se trata de un control de calidad de
los procesos. Las Normas ISO 9000:2005 y 9001:2008 que pueden aplicarse en el
ámbito público, se emplean con esta finalidad. La Norma ISO 9001:2008 representa la
operación de la organización según el principio de mejora continua, ciclo PDCA.
Partiendo del conocimiento de los deseos de los clientes, establecen requisitos de los
productos o servicios.
El sistema de calidad de la organización está compuesto por todos aquellos elementos y

sus relaciones que se emplean para dirigir y controlar una organización con respecto a la
calidad. La documentación del sistema de calidad debe incluir:
a) Declaraciones documentales de una política de calidad y de objetivos de calidad.

b) Un manual de calidad que contenga:

140
- El alcance del sistema de gestión de calidad, incluyendo los detalles y la justificación

de cualquier exclusión.
- Los procedimientos documentales establecidos para el sistema de gestión de
calidad, o referencia de los mismos.
- Una descripción de la interacción entre los procesos del sistema de gestión de
calidad.
c) Los procedimientos documentados y los registros requeridos por la Norma.

d) Los documentos, incluidos en los registros que la organización determina que son
necesarios para asegurarse de la eficaz planificación, operación y control de sus
procesos.
Un proceso, según la Norma ISO 9000:2005, es un conjunto de actividades mutuamente

relacionadas o que interactúan, las cuales transforman elementos de entrada en los
resultados. El término proceso en el ámbito público se identifica con el procedimiento
administrativo. La simplificación de los procedimientos administrativos significa eliminar
de ellos todas aquellas actividades que no son estrictamente necesarias.
La Norma UNE–IWA 4=2009. Aplicación de la ISO 9001:2008 al gobierno local, aconseja un

diagnóstico de la situación según cuatro dimensiones:
1.- Desarrollo institucional para un buen gobierno.

2.- Desarrollo económico sostenible.
3.- Desarrollo incluyente.
4.- Desarrollo ambiental sostenible.
Una vez llevado a cabo el diagnóstico, la adopción de un sistema de gestión de calidad debe
ser decisión estratégica de la organización. Su diseño e implementación debe incluir:
- El entorno de la organización, sus cambios y riesgos asociados.

- Sus necesidades cambiantes.
- Sus objetivos particulares.
- Los productos que proporciona.
- Los procesos que emplea.
- El tamaño y la estructura de la organización.
Las características del servicio prestado por el gobierno local:
- Instalaciones seguras e higiénicas.

- Comportamiento profesional, honesto y respetuoso del personal.
- Tiempo de espera y/o respuesta aceptables.
- Remuneración idónea por la prestación de servicios.
- Horas de servicio adecuadas para los clientes.
- Informes sobre los procedimientos, procesos y registros claros, transparentes y
coherentes.
- Respuesta a emergencia y/o crisis.
- Disponibilidad de información clara, precisa e instrucciones a clientes.

141
La UNE-IWA 4=2009 clasifica e identifica los procesos principales de un gobierno local

según lo siguiente:
1. Procesos de gestión:
- Análisis de necesidades y expectativas del cliente/ciudadano.

- Procesos legislativos y normativos.
- Procesos de transparencia y lucha contra la corrupción.
- Procesos de ordenamiento del territorio.
- Gestión general integral
- Procesos de participación y comunicación con los ciudadanos.

- Comunicación intergubernamental y con partes interesadas.
- Procesos contables y financieros.
2. Procesos operativos:
- Provisión de servicios públicos.

- Promoción de la salud.
- Promoción de la calidad educativa.
- Protección de la vivienda digna.
- Protección civil.
- Seguridad pública
- Provisión de acceso a la justicia
- Promoción de los apoyos sociales locales
- Desarrollo de valores ciudadanos
- Gestión ambiental
3. Procesos de apoyo:
- Gestión de competencias.
- Recaudación responsable de los recursos económicos.
- Proceso de provisión de recursos.
- Gestión de la infraestructura.
6) Los modelos de excelencia en la Administración Pública. El Marco Común de

Evaluación. (CAF-2013)
El Marco Común de Evaluación (CAF) nació en el año 2000 como el instrumento

europeo más importante para la gestión de calidad en el sector público. El CAF está
basado en la premisa de que los resultados excelentes en el rendimiento de la
organización, en los ciudadanos/clientes, en las personas y en la sociedad se alcanzan
por medio de un liderazgo que dirija la estrategia y la planificación, las personas, las
alianzas, los recursos y los procesos.
Sus objetivos principales son:
- Introducir progresivamente los principios de excelencia en la AP, como la práctica del
ciclo PDCA.
- Facilitar la autoevaluación de una organización publica con el fin de obtener un
diagnóstico y definir acciones de mejora.
- Hacer de puente entre los diferentes modelos que se usan en la gestión de la
calidad.
- Facilitar el benchlearning entre las organizaciones, entendiéndose éste por el

142
aprendizaje común de la aplicación del Modelo CAF.
El Modelo CAF-2013 emplea un total de nueve criterios y veintiocho subcriterios. Cinco se

agrupan bajo la denominación “Agentes facilitadores”, entendidos como lo que la
organización hace y cómo dispone sus tareas para alcanzar los resultados deseados; y,
otros cuatro, como “Resultados”, entendidos como lo que la organización consigue, que se
mide por la recepción de los partícipes y los logros. La innovación y aprendizaje representa
el empleo del ciclo PDCA, ya que prescribe que los resultados obtenidos se empleen en la
nueva planificación, representada por los criterios facilitadores.
Los criterios y subcriterios son los siguientes:

Criterio 1: Liderazgo.
Los directivos de las organizaciones públicas deben crear un enfoque claro y unitario para la
organización, inducir un clima que invite a la excelencia en el trabajo, apoyar a las personas
a su cargo y asegurar una relación apropiada con los partícipes, especialmente con la
jerarquía política.
Los subcriterios son:
1. Dirigir la organización, desarrollando su misión, visión y valores.
2. Gestionar la organización, sus logros y su mejora continua.
3. Motivar y apoyar a los empleados y conseguir que su comportamiento sirva de
modelo.
4. Gestionar las relaciones con las autoridades políticas y otros partícipes.
Criterio 2: Estrategia y planificación.
Definir el camino hacia el futuro de la organización, estableciendo la misión, visión, objetivos

y el procedimiento de control y trasladando todos ellos a programas y planes.
Subcriterios:
1. Recoger información sobre las necesidades presentes y futuras de los partícipes, así
como aquélla que tenga especial interés para la gestión.
2. Desarrollar la estrategia y la planificación de acuerdo con las informaciones
anteriores.
3. Comunicar e implementar la estrategia y la planificación en toda la organización y
revisarlas de un modo regular.
4. Planificar, implementar y revisar la innovación y el cambio.
Criterio 3: Personas.
El activo más importante de una organización son sus empleados. Los directivos deben
desarrollar las competencias y el potencial total de los empleados, lo que se hará dentro de
un ambiente de diálogo, delegación, reconocimiento y recompensa.
Los subcriterios son:

1. Planificar, gestionar y mejorar los recursos humanos de un modo transparente, en
relación con la planificación y la estrategia.
2. Identificar, desarrollar y emplear las competencias de los empleados, armonizando
los objetivos personales y organizativos.
3. Integrar a los empleados mediante el desarrollo de la delegación y de un diálogo
abierto, que apoye el bienestar.
Criterio 4: Alianzas y recursos.
Las organizaciones públicas pueden ser consideradas como eslabones de una cadena que

143
termina en un servicio de calidad al ciudadano. Los múltiples recursos que necesita una
administración pública pueden ser materiales e inmateriales. Las alianzas con
organizaciones, tanto públicas, como privadas son esenciales.
Subcriterios:
1. Desarrollo y gestión de alianzas con organizaciones relevantes.

2. Desarrollo e implementación de alianzas con los ciudadanos/clientes.
3. Gestión de la información y del conocimiento.
4. Gestión de la tecnología.
5. Gestión de las instalaciones.
Criterio 5: Procesos.
Una organización está atravesada por múltiples procesos, que pueden clasificarse en:
- Procesos nucleares, con los que se atiende a alcanzar la misión y estrategia de la
organización, siendo críticos para la producción y la prestación de los servicios.
- Proceso de gestión
- Proceso de apoyo, que aportan los recursos necesarios.
Subcriterios:
1. Identificar, diseñar, gestionar e innovar los procesos, con un sentido dinámico,

comprometiendo a los partícipes.
2. Desarrollar productos y prestar servicios orientados al ciudadano/cliente.
3. Coordinar los procesos a través de la organización y con otras organizaciones
relevantes.
Criterio 6: Resultados orientados al ciudadano/cliente.
El término ciudadano/cliente expresa la relación compleja de las Administraciones con su

público. Son los receptores o beneficiarios de las actividades, productos o servicios de las
Administraciones Públicas. Este criterio se refiere al grado en el que las organizaciones
públicas satisfacen los deseos del ciudadano/cliente.
Subcriterios:
1. Medidas de percepción.
2. Medidas del logro.
Criterio 7: Resultados en las personas.
Los resultados que la organización obtiene en relación con la competencia, motivación,

satisfacción, percepción y logros de sus empleados.
Subcriterios:
1. Medidas de percepción
2. Medidas de logro.
Criterio 8: Responsabilidad Social.
La principal misión de una organización pública es satisfacer cierta categoría de

necesidades y expectativas de la sociedad. Debe adoptar un comportamiento responsable

144
para contribuir al desarrollo sostenible en sus vertientes económica, social y ambiental, tanto
en lo que se refiere al ámbito local, como al nacional e internacional.
Subcriterios:
1. Medidas de percepción.
2. Medidas de logro.
Criterio 9: Resultados clave.
Son los que la organización ha fijado como los logros esenciales y medibles de su éxito a
corto y largo plazo.
Subcriterios:
1. Resultados externos.
2. Resultados internos. Niveles de eficiencia.
La evaluación de las organizaciones según el Modelo CAF se lleva a cabo de dos modos
diferentes. En uno de los procedimientos se anota en qué fase del ciclo PDCA se encuentra
cada subcriterio. En el otro, se adjudica una puntuación a cada subcriterio.
7) El modelo EVAM
El Modelo Evaluación, Aprendizaje y Mejora (EVAM) fue creado por la Administración

Pública Española como una simplificación del modelo CAF. El modelo EVAM se ha
diseñado para organizaciones que no han tenido un contacto previo con la gestión de
calidad. Puede emplearse, tanto para evaluación externa como para la autoevaluación. Se
compone de 5 ejes, 16 aspectos y 34 cuestiones.
Eje 1: Política, planificación y estrategia a través del liderazgo: Los líderes facilitan la
consecución de la misión, visión y valores. Motivan y estimulan de manera continua a sus
colaboradores.
Eje 2: Procesos: Las organizaciones para su mejora identifican los procesos que hacen
realidad la política y la estrategia, representándolos mediante mapas.
Eje 3: Personas: Desarrollo del potencial de las personas de la organización, realizando una
planificación, gestión y mejora de los recursos humanos.
Eje 4: Alianzas y recursos: Las organizaciones planifican y gestionan las alianzas externas,
las relaciones con sus proveedores y los recursos internos en apoyo de su política y
estrategia.
Eje 5: Resultados: Las organizaciones miden de manera periódica los indicadores de

satisfacción de los clientes/ciudadanos/usuarios de los servicios, de las personas de la
organización y su rendimiento, para conocer la relación entre objetivos y resultados.
Eje transversal: Comunicación. Le confiere unidad al modelo, analizándose a través de los

demás ejes.
Un eje transversal en un Modelo de Excelencia es aquél que atraviesa y subyace en todo él,
estableciendo una estrecha vinculación entre todos los criterios.

145
8) Las mejores prácticas. El premio Europeo para el sector público (EPSA) de la

EIPA.
El Premio Europeo para el Sector Público (EPSA), concedido por el Instituto Europeo para la
Administración Pública (EIPA), propone temas sobre los que pueden aparecer casos en la
Administración Pública, considera casos sobre estos temas resueltos por los organismos
públicos y premia aquéllos que estima tienen una especial importancia en Europa.
La visión de la EIPA, en relación con el EPSA, es crear un lugar en el que las instituciones
europeas del sector público puedan destacar y convertirse en un ejemplo para el resto del
mundo. Concretamente intenta lo siguiente:
1. Contribuir al progreso y a la implementación de la estrategia 2020.

2. Crear un espacio administrativo común europeo.
3. Identificar nuevos paradigmas para la resolución de problemas.
4. Impulsar una competencia constructiva entre las organizaciones del sector público y
recompensar la excelencia.
5. Aprender de las organizaciones más destacadas de Europa.
6. Crear una red de excelencia pública, contribuyendo a establecer las condiciones para
poner en marcha una plataforma acerca de soluciones en la Administración Pública.
Las clases de premios han puesto de manifiesto las dimensiones clave de los valores
públicos. Los Criterios que sigue la EIPA a la hora de adjudicar sus premios EPSA son
prueba de ello:
a) Innovación
b) Interés público
c) Significación/relevancia
d) Impacto
e) Capacidad de aprendizaje y transferibilidad.
La pirámide de galardones en Europa y España animó y anima a los gobiernos a modernizar

sus estructuras y prácticas organizativas e identificar los temas esenciales de la reforma
administrativa en Europa.
9) La calidad en la Administración Pública Española.
La Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y de Calidad (AEVAL) en los

Servicios fue creada por el Real Decreto 1418/2006.
La AEVAL tiene los siguientes objetivos:
1. Promover la cultura de evaluación y de calidad de los servicios e impulsar su práctica

en la gestión pública.
2. Elaborar y proponer metodologías, realizar actividades de acreditación y certificación,

en los términos previstos en su Estatuto, y fomentar la implantación de sistemas de
información e indicadores, para la evaluación y la gestión de la calidad.
3. Realizar trabajos de evaluación y análisis de políticas y programas públicos.

146
4. Fomentar la mejora de la calidad de los servicios públicos como compromiso con la

ciudadanía.
5. Analizar la actividad desplegada por las agencias estatales y su compromiso para

mejorar la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos.
6. Prestar un servicio eficaz, eficiente y de calidad, en un marco donde se equilibren la

responsabilidad por la gestión y la autonomía y flexibilidad de la misma.
7. El Real Decreto 951/2005 establece, el marco general para la mejora de la calidad en

la Administración General del Estado, e integra seis programas para impulsar la
mejora continua de los servicios públicos, mediante la participación de los decisores
políticos y órganos superiores, los gestores y la sociedad civil.
Este marco está compuesto de los siguientes programas:
a) Análisis de la demanda y satisfacción de los usuarios.

b) Cartas de Servicios.
c) Quejas y sugerencias.
d) Evaluación de la calidad de las organizaciones. Diagnóstico organizativo de la
gestión y resultados de las organizaciones conforme a los modelos de
Excelencia.
e) Reconocimiento. Certificación por AEVAL del nivel de Excelencia de las
Organizaciones y los Premios a la Calidad e Innovación en la Gestión
Pública.
f) Observatorio de la calidad de los servicios públicos. Análisis periódico y
uniforme de la calidad de los servicios públicos y de la percepción ciudadana
sobre los mismos.

147
Tema 11
Descentralización e Integración
0. Introducción
Hay una preocupación en el mundo de la Gestión Pública y de la Economía Pública por

dilucidar cuál debe ser el método de análisis de la realidad de las decisiones públicas según
el nivel de acercamiento al ciudadano de los órganos capaces de adoptar tal decisión. Para
algunas decisiones, sobre todo las relacionadas con los problemas de asignación de los
bienes públicos locales, hay mayor eficiencia en la descentralización (no solo la territorial,
sino también en el sentido de delegación o de desconcentración de poder en los órganos
centrales con relación a los subcentrales). Pero esto tiene otras connotaciones cuando
hablamos de los niveles óptimos de gobierno si nos referimos a problemas de
gobernabilidad, sostenibilidad financiera, estabilidad macroeconómica, etc., pues la
eficiencia mayor o menor de la actuación de los gobiernos subcentrales con preferencia a
los centrales puede ser más discutibles.
1. Descentralización e integración
La descentralización responde al concepto de devolución de la capacidad de decisión desde

el Gobierno central a los gobiernos subcentrales. Devolución que puede referirse al aspecto
político (método de toma de decisiones) o al aspecto financiero (capacidad de recaudar
tributos propios o cedidos, administrándolos autónomamente o casi autónomamente, así
como la capacidad de controlar el gasto público, de modo autónomo o casi autónomo). Pero
hay más aspectos que analizar.
1.1 Distinción entre la descentralización territorial de los entes subcentrales de la

descentralización por servicios en organismos autónomos y agencias
1.1.1 Descentralización territorial de los entres subcentrales
La descentralización territorial supone que las estructuras de algunos países responden a

una relación entre centro y periferia, entre organismos centrales y organismos subcentrales
y derivados. Por tanto, responde a una idea mimética a la de jerarquía piramidal, donde se
supone que de un organismo dependen varios, de los que a su vez dependen varios de
cada uno. Los mecanismos de control son importantes ya que el control de una jerarquía
sobre la siguiente garantiza que la superior pervive con base en la responsabilidad de
controlar a la inferior.

148
La estructura territorial puede acompañar la descentralización funcional. A la jerarquía

inferior le corresponde controlar un territorio menos extenso que a la superior, quien ha de
confiar en la jerarquía inferior para un control eficaz del territorio. A lo largo de la historia
hemos asistido a estructuras de este tipo. Los imperios de la Edad Antigua (Egipto, Asiria,
Persia) conocían está organización jerárquica. Era fundamental que existiese un buen
elemento de cohesión (territorial y funcional) para poder ejercer el control (buenas
comunicaciones y buena información de un escalón al siguiente), lo cual solo es posible en
territorios armónicos con una estructura de base jerárquica sólida y con fluidez de
movimientos.
En cambio, Grecia, cuya civilización es la base de la civilización occidental de hoy en día, se

caracterizaba por tener una estructura federal, con una distribución geográfica dispersa
debido a la desigualdad del terreno que apenas permitía control territorial. El pueblo griego
sólo tomó conciencia de jerarquía cuando un enemigo externo disputaba el territorio o surgía
algún conflicto colectivo que obligaba a federarse. Por tanto, las Polis vivían de modo
independiente a las demás y se regulaban por la Democracia directa que se experimentaba
en el Ágora. Eventualmente, y casi siempre por motivos de seguridad, se federaban para su
defensa.
El Imperio Romano fue un paradigma de la centralización. Más de 70.000 kilómetros de vías

recorrían el Imperio (desde Escocia hasta Marruecos, desde el Estrecho de Gibraltar hasta
el Asia Menor, desde Rumania hasta Mesopotamia). Por tanto, Roma era la capital y centro
político del Imperio y todo convergía allí. Tras la división que supuso la caída del Imperio
Romano de Occidente, el Imperio Romano de Oriente subsistió con la centralización en
Bizancio. El Imperio Bizantino vio mil años más de existencia aunque con menor
centralización que la Roma Clásica, pero con mayor cohesión cultural. El Imperio Romano
de Occidente, la Europa Occidental actual, asistió a un proceso de diez siglos de
decadencia y estancamiento intelectual y político. La venida del Renacimiento en Italia
supuso recuperar algunos de los valores organizativos, bajo la Cristiandad en torno al Papa
y como instrumento de contención del Imperio Otomano de los sultanes de Estambul.
Tras trescientos años de monarquías absolutistas en Europa Occidental, con múltiples

alianzas, guerras y cambiantes escenarios imperiales, la modernidad de la Revolución
francesa trajo su substrato organizativo de las ideas revolucionarias que alumbraron la
independencia de los EEUU en 1776. La Declaración de la Independencia y la Declaración
de Virginia de 12 de junio de 1776 pusieron las bases de las ideas de la soberanía popular y
de la democracia, frente a las ideas ilustradas y de monarquía absoluta que Europa había
cultivado. Lafayette trajo ese documento que inspiraría la Declaración de los Derechos del
Ciudadano de la Revolución Francesa (17 artículos promulgados por la Asamblea Nacional
en 1789 que cambiaron la Historia de Europa).
La Revolución Francesa se ocupó de la organización interna del territorio creando la idea de

una estructura de cierta centralización segmentada y estructurada, con la sede capitalina en
París y una estructura de Departamentos de unas 324 leguas cuadradas, divididos en
municipios de unas 18 leguas cuadradas. Trataba de ser un elemento organizativo. En el
caso de Francia los municipios serían poco más de 1300 (España, que es levemente más
pequeña, tendría un número similar).

149
En España, el influjo napoleónico trajo ideas territoriales parecidas a las francesas, pero la
estructura de provincias y municipios sigue presente. En 1833, siendo Javier de Burgos el
Ministro de Fomento, se crearon 49 provincias que aún son las actuales (la única que se
desdobló es la provincia Canaria, hasta entonces con capitalidad en Santa Cruz de Tenerife,
al crearse la provincia de Las Palmas). La división regional que de Burgos concibió ha
durado hasta el Estado de las autonomías que la Constitución española creó en 1978.
Aquella división era muy parecida a la de las actuales autonomías, aunque consideraba que
Santander y Logroño eran Castilla la Vieja y que Albacete y Murcia eran la región murciana.
Las autonomías crearon un espacio territorial diferente, de corte levemente federalista.
La Unión Europea cree en la Europa de las Regiones y no en la de la división territorial

interna de sus 28 países. Así, el Sur de Madrid (Getafe, Fuenlabrada, Leganés, Parla) es
una región a efectos europeos (especialmente de cara a ser región con prelación para pedir
Fondos europeos de desarrollo regional). En España, dentro de sus autonomías, sólo
Cataluña habla de espacios comarcales, más que de provincias, y rara vez se habla de
regiones. Lo que eran, hoy son en gran parte Comunidades Autónomas, y la denominación
antigua de región apenas se usa. En este momento existe el debate sobre las Diputaciones
provinciales, pues se cuestiona su supresión. Ejercen labores de coordinación provincial, a
veces en sustitución de las CCAA y a ellas llegan recursos tributarios directos de impuestos
del Estado, recargos del Impuesto de actividades económicas y otros recursos propios
(labores recaudatorias de tributos municipales como el IBI en determinadas ocasiones). Su
regulación se contempla en la Ley de Haciendas Locales.
1.1.2 Descentralización por servicios en organismos autónomos y agencias
La descentralización física que supone la estructura territorial piramidal no siempre tiene que
ver con la descentralización funcional. Las estructuras de jerarquía piramidal han ido
derivado con frecuencia en Europa a una estructura de jerarquía más aplanada, o incluso a
un concepto de organismo independiente en cuanto a la gestión. Aparece el concepto de
Agencia y agente. Agencia es una relación entre principal y agente, en la que el segundo
desempeña una actividad que beneficia al primero, con autonomía de decisión para el
segundo, mediando una retribución. Es lo que se denomina descentralización funcional o de
servicios. En ella es fundamental una organización autónoma (formal y jurídicamente) y una
personalidad jurídica propia del agente. En cuanto a la eficiencia, es básico que haya una
consecución de resultados examinados y controlados por el principal. La relación de
jerarquía sigue existiendo, pero sólo con dos protagonistas, a ninguno le preocupa cómo se
organiza internamente el otro, solo se está más atento a la eficiencia de la relación objetivo
último (resultados del agente). D hecho, los niveles jerárquicos en las administraciones
modernizadas prefieren usar cada vez más el criterio de las jerarquías aplanadas, pues
hacen una función más eficiente que la estructura piramidal, y una forma más oblonga de
esa pirámide, con más relevancia y autonomía del nivel intermedio de decisión y de mando
que es quién está más cerca del administrativo y/o ciudadano de a pie.
La idea de Agencia puede ser un concepto de origen anglosajón, que basa su idea operativa
en contactar de modo más directo con el administrado, mostrándose más próximo a él. La
estrategia de actuación es una estrategia de resultados y eficiencia, con un concepto del
administrado más cercano al del cliente que al de servidor, y con una idea de operatividad

150
no lejana al mercado o cuasi-mercado. Se vincula también con el concepto de la política ya

que ejercerá su actividad a expensas del poder político con un perfil de gestor público. Debe
ser lo más aséptica posible en ese sentido, aunque siempre vendrá condicionada su
actuación por quién le paga. Por tanto, la relación de principal y agente vendrá condicionada
por la ideología del primero (en el marco de los poderes públicos, contaminada por la
ideología del partido o coalición de gobierno).
Pero la Agencia puede ser también un mecanismo de devolución de poder procedente del
poder público a un organismo autónomo no revestido de poder político o púbico. Dicho
organismo puede manifestar su pertenencia al sector público pero puede no estar
gestionado con los parámetros de éste. Por tanto, hay que señalar organizaciones, no solo
de ámbito nacional, que desempeñan labores públicas o semipúblicas sin una dependencia
política relevante. En el mundo anglosajón han cobrado relevancia las organizaciones
denominadas Quangos (quasi autonomous non governmental organisation), con la variante
del Qualgo, que es prácticamente lo mismo pero a nivel local. Esos organismos a veces
aglutinan organizaciones y funciones públicas para darles el funcionamiento más fluido y
suponen, en su estructura fundacional, que se les está devolviendo el poder. Por ejemplo, la
Foresty Commission británica se encarga de la gestión de los bosques en Inglaterra y
Escocia, desempeñan su labor en comunicación con los poderes públicos, pues sus
responsables reportan sobre su actividad directamente a los Ministros de Inglaterra y
Escocia, pero con una autonomía derivada de esa devolución de poder.
Pero podemos hablar de Quangos internacionales que aglutinan labores públicas de

diversos países. Por ejemplo, la International Organization for Standardization con sede en
Ginebra, coordina todas las labores de 162 países, que regulan sus controles de
normalización de la calidad.
Agente y principal deben divergir lo mínimo para evitar que éste tenga que supervisar con
frecuencia a aquél, cuyos intereses poco tienen que ver con los del principal. Un adecuado
nivel de simetría de información entre ambos y un adecuado nivel de incentivos para el
agente completarían una relación correcta en términos de descentralización funcional.
En nuestro entorno más cercano, estaría la Agencia Tributaria, que tiene como desempeño
la recaudación eficiente de impuestos y rinde cuentas ante el Ministro de Hacienda. También
está la Agencia Antidopaje.
1.2 Relación entre centro y periferia. Gobernabilidad, gobernanza y marco territorial

como elementos que definen la eficiencia en la descentralización o en la integración.
La desconcentración y la autoadministración, frente a la coordinación y control del
centro
Debemos partir de una situación relacional que une los distintos niveles de intercambio de
dichas relaciones, tanto en el ámbito privado como en el ámbito público, para darnos cuenta
de que las enormes mejoras del transporte y la comunicación hoy empequeñecen el mundo
y ponen en tela de juicio nuestros paradigmas de organización territorial. Tradicionalmente
los grupos humanos se han ido aglutinando y han ido formando estructuras, concéntricas
primero y desconcentradas después. La primera fase es concéntrica para agrupar los
niveles de decisión en un entorno más reducido. A medida que la estructura se complica, los

151
niveles de decisión deben dispersarse y la rendición de cuentas al centro empieza a ser más
esporádica. Hoy se puede elegir entre centralizar o descentralizar sin temor a perder el
control central o la descentralización, debido a la facilidad de comunicaciones y la velocidad
del transporte.
Por ejemplo, en Rusia se observa un gran nivel de concentración a pesar de que de un lado
a otro del país haya nueve usos horarios, frente a España, país mucho más pequeño, que
cuenta con un respetable nivel de desconcentración. La relación centro-periferia se concibe
como un poder de equilibrio entre las fuerzas centrífugas o centrípetas que participan en el
poder y niveles de decisión. En ese equilibrio tiene un gran protagonismo la fórmula de
gobierno y la gobernabilidad de la estructura. En una representación gráfica, esta estructura

se asemeja a la de los círculos concéntricos, en la que el Centro ocupa el de menor
diámetro, seguido del nivel regional (diámetro algo mayor) y del nivel local o más periférico
(círculo de mayor diámetro). Estos círculos concéntricos no son estancos ni regulares, pues
sus bordes son permeables e interactúan uno con otro.
La gobernabilidad no va aparejada con una estructura fija, ni se facilita con estructuras

predeterminadas. Es cierto que a nivel político se observa la idea de dividir la realidad en
dos partes: estructuras unitarias y estructuras federales. Se observa un cierto nivel de
descentralización en ambas estructuras, y la eficiencia de la capacidad de decisión depende
de factores combinados (legitimidad, responsabilidad en la gestión, representatividad,
eficacia). Cuando las instituciones de Gobierno actúan eficazmente en su espacio político de
modo legítimo para la ciudadanía, la voluntad política del poder ejecutivo atrae la obediencia
cívica generándose un nivel de estabilidad notable, reflejando una buena gobernabilidad. En
relación al concepto de gobernabilidad se deben citar los conceptos de gobernanza y el
anglosajón governance. La RAE define al primero como el “arte o manera de gobernar que
propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero,
promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la
economía”, mientras que el segundo se definiría como una “suma de diferentes modos en
que los individuos y las instituciones, públicas y privadas, gestionan los asuntos comunes”.
Ninguno de estos conceptos puede desligarse del hecho de que existe la estructura
multinivel de decisiones, por lo que la eficiencia al gobernar tendrá una conexión directa
entre la organización territorial y su tamaño. Habrá decisiones (y por ello, gobernanza) a
nivel supranacional, tanto de orden político (Unión Europea), como económico (Unión
Europea, Zona Euro, G-8), sin tener en cuenta el concepto de globalización que trae
connotaciones de uniformidad alrededor de los países más poderosos que, a su vez,
detentan las empresas más poderosas y que imponen pautas de comportamiento social, de
costumbres y de gastronomía. Las corrientes antiglobalización son por ello unánimes,
resaltando las peculiaridades de los países y de las sociedades que no se dejan uniformizar.
Habrá un segundo nivel de decisiones que se tomarán en los niveles territoriales distintos
del Estado y que son inferiores en tamaño a éste. Por ello será preceptivo desconcentrar
servicios en los niveles territoriales menos extensos, lo que reanudará en una mayor
eficiencia de los mismos con cierta frecuencia. Pero desconcentrar servicios no es algo cuya
eficiencia se presuma, de hecho, la desconcentración de servicios debe ir acompañada por
una desconcentración de poder: transferir competencias, autoadministración observable en

152
los entes periféricos (territorial o funcionalmente periféricos) y un seguimiento de la

consecución de resultados, evaluando los mismos, podrán determinar la calidad de las
relaciones intergubernamentales (interacciones entre distintos niveles de gobierno en las
estructuras descentralizadas) y el resultado de conjunto de equilibrio entre
autoadministración, concentración y desconcentración. Porque desconcentrar no supone
una renuncia al centro, pues el centro puede coordinar y controlar, así como establecer
relaciones coherentes entre los distintos niveles. De hecho, suele olvidarse que las
relaciones nacionales-regionales no son las únicas, sino que van cobrando importancia las
relaciones interlocales, así como los niveles regional-local y nacional-local. Por ejemplo, en
España las relaciones del Estado con las autonomías históricas nublan por su conflictividad
(por las aspiraciones independentistas de las mismas) los niveles de relación

intergubernamental diferentes a aquéllas.
Pero los modelos de gestión pública desconcentrada o centralizada tienen que demostrar su
validez en un doble sentido: siendo útil a los administrados y con una sostenibilidad
financiera de sus prestaciones. La utilidad para los administrados por lo general es mayor
cuando se desconcentra la provisión de bienes públicos y bienes preferentes. Esta
observación no se refiere a la elección entre modelos de gasto federalista o unitario, ya que
puede haber desconcentración en ambas vías. Es una elección que tiene que ver con la
eficiencia, ya que la percepción de un mayor gasto no se identifica con la percepción de una
mayor eficiencia. La eficiencia supone sostenibilidad y muchos países han adoptado niveles
de gasto poco eficientes. Los tiempos son ahora de austeridad, y desde Keynes se sabe que
en una economía en recesión, la locomotora del sector público se hace imprescindible. El
problema está en que la sostenibilidad del gasto público depende de los ingresos públicos,
los cuales descienden en la época recesiva. Por ello, contener el gasto público más o menos
de la cuenta es igualmente problemático.
1.3 Las relaciones territoriales federalistas frente a las relaciones centralistas o

unitarias
Las estructuras federalistas y las estructuras unitarias son distintas fórmulas que subrayan el
concepto de organización territorial en los distintos Estados modernos. Hay diferentes
modos de desarrollo federalista, pero el concepto federativo no es un concepto unívoco. De
hecho, el concepto de federación posee una vocación de carácter asociativo (unión de
territorios de personalidad distinta y un cierto nivel de autonomía, independencia y/o
singularidad). Un estado asociado (Puerto Rico, que se asocia a USA) responde, sin
embargo, a un cierto nivel de dependencia, con una singularidad más jurídica que real, pero
los Estados asociados en una estructura federal suponen algo muy diferente.
Hay estructuras federales en Canadá, Australia, México, Venezuela, Suiza, y cada una tiene
sus propias peculiaridades. En algunas, la autonomía de los miembros de la federación es
más relevante que en otras (Suiza, Australia o Canadá tienen posiblemente entes federados
más autónomos que México y Venezuela, cuya estructura federal es posiblemente de mayor

153
entidad que la autonomía singular de cada territorio federado, con un gran protagonismo
añadido de sus capitales federales, tanto México como Caracas).
Hay otras estructuras federales como la de EEUU que han ido atravesando una evolución
de sus niveles de equilibrio y separación de poderes, pasando de una separación de las dos
estructuras (estatal y federal) en los primeros 150 años de existencia, a una mayor cohesión
y cooperación hasta los años 1960 en los que comienzan las políticas más extensivas a
nivel federal. En la actualidad los Estados tratan de buscar una idea de federalismo en
competencia en la que los Estados han de buscar caminos propios, sin demérito de su
sostenimiento común de la estructura federal.
Los federalismos europeos y las estructuras cuasi-federales de Europa han seguido

caminos diferentes. Suiza tiene una estructura cantonal, favorecida por la dispersión
geográfica que los Alpes imponen. Cada Cantón es peculiar y la relación federal con los
niveles locales es inexistente ya que el nivel local tiene su único interlocutor en el nivel
cantonal (regional). Pese a la distinta idiosincrasia, incluso en cuanto a lengua, la estructura
funciona de modo eficaz, ya que los suizos votan con frecuencia y en referéndum cuestiones
que les afectan. La descentralización suiza siempre ha sido respetada y valorada como
generadora de grandes niveles de eficiencia en los gobiernos. Los cantones ofrecen una
gran evidencia de niveles óptimos en cuanto a calidad de enseñanza y distribución uniforme
de la calidad de la misma (el 95% de los estudiantes de primaria, secundaria y bachillerato
asisten a escuelas públicas).
Algo parecido podemos atribuir a Italia, cuya integración como país es muy reciente, pero
donde la población vota con frecuencia cuestiones variadas. Dada su reciente integración,
aún chirría en su integración como país (el Norte, muy fuerte económicamente, se siente
diferente del Sur) y el italiano es una lengua más moderna de lo que parece, ya que es una
síntesis de diferentes dialectos derivados del latín.
Australia y Alemania han desarrollado un nivel eficiente entre sus länder o regiones, sus
entes locales y el Gobierno federal con sede en Berlín (y en menor medida en Bonn). Su
bonanza económica hace que las estructuras funcionen y la democracia interna renueve las
estructuras en elecciones frecuentes, donde la dualidad de partidos moderados
(conservadores y socialdemócratas) con apariciones fugaces de otras fuerzas (verdes,
liberales) ha ido fortaleciendo la República federal. Posiblemente, una parte de esa
eficiencia tenga que ver con la alta participación y responsabilidad política (implicación) del
ciudadano alemán. Algunos estudios permiten saber que a mayor implicación política del
votante en la vida municipal hay niveles de mejoría en el comportamiento y actuación de los
gobiernos locales. Mejoría que se nota más en las municipalidades donde el grado de
autonomía fiscal es mayor, por tanto, con una mayor implicación del ciudadano en la vida
pública local.
Bélgica posee un sistema peculiar donde la coexistencia de tres idiomas impone una cierta
pauta de actuación: comunidad de habla alemana, comunidad de habla flamenco y
comunidad de habla francófona. Las relaciones entre las etnias (flamencos y walones) no
han sido nunca fluidas y a pesar de la coexistencia en el mismo país, las relaciones de
orden político son difíciles. Durante bastantes meses, Bélgica pasa con frecuencia por
períodos con un gobierno en funciones ya que las elecciones no siempre decantan un
gobierno con una solidez y estabilidad suficiente para gobernar. Pero lo que es una de las

154
debilidades del sistema es también una fortaleza, ya que el ciudadano belga puede ejercer
una especie de federalismo a la carta y hacer valer sus derechos constitucionales para que
un desplazamiento de una o varias familias francófonas sean un título que permita la
solicitud de una educación francófona. Ello no facilita la vida de los belgas, ni contribuye a
un gasto público contenido, pero sí que contribuye a una entidad de grupo y de país. En
todo caso, los belgas no siempre conocen una de las otras lenguas del propio país, además
de la propia.
España refleja un federalismo regionalista con un elevado nivel de autogobierno. Diecisiete

territorios autónomos han disfrutado en los últimos 30 años de unas cuotas de
descentralización elevada en unos pañis de fuerte vocación unitaria, instaurado en torno de

Madrid, donde el Rey y la Corte tienen su sede. Estas cuotas de descentralización han
traído varios problemas al país, sobre todo por la estructura de los gastos públicos donde la
transferencia de competencias desde el Estado central a las autonomías no ha sido
demasiado eficiente, ya que se ha producido con frecuencia el solapamiento de funciones y
la duplicación de gastos. Al tiempo de redactar estas líneas España aborda a través de su
Gobierno un replanteamiento de la Administración Pública que evite ese fenómeno y pueda
aliviar las maltrechas finanzas de un país cuya deuda pública ha pasado en poco tiempo del
60% al 90% del PIB. Adelgazar la Administración no es solo un problema de eficiencia,
también de supervivencia. Y por lo que se refiere al modelo de federalismo español, no
podemos soslayar las apetencias soberanistas de Cataluña y País Vasco.
Las estructuras unitarias más sólidas en Europa son Reino Unido y Francia. Pese al
unitarismo que se aplica desde Londres o París, no está exenta de desconcentración
ninguna de las dos estructuras ya que Reino Unido lleva ese nombre porque engloba
Escocia, Gales e Irlanda del Norte. La autonomía de los territorios es inferior a la que
pueden tener los länder alemanes o las autonomías españolas, pero ello no ha impedido
que el Gobierno conservador de James Cameron haya previsto un referéndum para que
Escocia decida si continúa en el Reino Unido. Francia ha apostado por un poco más de
desconcentración aunque todavía con una estructura unitaria muy caracterizada por el
protagonismo de París. La austeridad en el gasto público en la Administración francesa ha
hecho mella en la desarrollada cultura de la Administración pública francesa y en una
sociedad muy apoyada en ayuda del sector público para todos los elementos del Estado de
bienestar, uno de los más desarrollados del mundo. Por ello, el proceso de
desconcentración francesa está circunstanciado también por los recortes en el gasto
público. La Administración británica pretende reducir el empleo en el sector público en
150.000 personas, con un ahorro para los años 2015 y 2016 de 13.500 millones de euros.
1.4 Descentralización e integración vs. eficiencia
Ningún modelo es uniforme. El equilibrio entre estructuras descentralizadas y

desconcentradas, unitarias o no, con un centro más o menos relevante, es una tónica
general. No nos podemos decantar por un modelo a seguir por su eficiencia, ya que todos
pueden ser buenos si funcionan en el país de que se trate. Pero lo que funciona en Francia
puede no hacerlo en España, y a la inversa, por lo que la eficiencia de las soluciones
integradoras o descentralizadoras es un concepto muy relativo.

155
En cuanto a los problemas de sostenibilidad financiera, seguramente resulta más compleja

la austeridad cuando los niveles de decisión en el gasto público no son unitarios y la
tendencia a una menor austeridad se hace más patente en la desconcentración y
descentralización, pero ello no debería afectar a la eficiencia de los gastos que se elige
abordar. En España, el déficit público de los últimos años lucha contra las tensiones
bipolares entre Estado central y autonomías, ya que a éstas se les permite un límite de
déficit (entre el 1% y el 1,3% del PIB de España) que el Estado central no maneja ni
controla, aunque si puede pedir explicaciones y abordar sanciones o imponer conductas. Y
la posibilidad de adoptar un gasto público que no esté adecuado a los ingresos está cerrada
por la vía constitucional ya que, tras la adopción del Tratado de Estabilidad de la Unión
Europea en España, las modificaciones del artículo 135 CE impiden presupuestar con más
gastos de los ingresos previstos (con muy escasas excepciones y límites) por lo que lo que
era una fórmula aconsejable de buen gobierno se convierte en una prohibición legal
insoslayable.
Gastar es popular y fácil si la caja del gasto público esta alegremente disponible y si hay
más de uno que tiene la llave. Pero la imposición de recortes (impopulares) y restricciones
de cara a la eficiencia y sostenibilidad no son tarea fácil. El volumen de gasto público se
suele distribuir entre los distintos niveles de modo diferente según países y modelos. EEUU
(gran peso político del poder federal) gestiona a nivel federal alrededor del 60% de la
sanidad y de la seguridad social. Su nivel local gestiona más del 50% en educación y el otro
50% está casi todo en manos de los Estados. Los ingresos públicos tributarios a nivel
federal suponen más del 90%. En los Estados suponen un 45%, mientras que los ingresos
no tributarios comportan un 32% y las transferencias algo más del 21%. A nivel local se da
un cierto equilibrio (un tercio de cada tipo de ingresos nutre las arcas locales de los
condados, que engloban uno o varios municipios). Otro país como Alemania (poder federal
menos relevante, pues la importancia política recae en los länder), tiene una estructura
compleja de ingresos y gastos públicos ya que la recaudación de tributos es una tarea más
descentralizada que federal (sólo una parte del IVA y la totalidad de los ingresos aduaneros
los gestiona la Federación), mientras que el reparto de ingresos trata de equilibrar las
diferencias (el IVA tiene casi un 6% de afectación del Estado a las pensiones y el 94%
restante va a los entes locales en algo más de un 2%, un 40% al Estado nuevo y casi un
50% a los länder. De este 50%, el 75% se otorga al länder en función de su población y el
25% restante se adjudica en función de criterios de nivelación horizontal según la capacidad
fiscal de cada länder).
Desde el punto de vista teórico se han hecho diversos acercamientos a la problemática de la

relación entre eficiencia y descentralización: el argumento neoclásico es que la asignación
de recursos en el sector público es mayor (y mejor) en la descentralización. Asumiendo que
los cargos públicos responden a los deseos de quienes los han puesto en el poder, los
niveles de gobierno por debajo del nivel estatal o gobiernos subcentrales son más capaces
de armonizar diferentes preferencias en distintas jurisdicciones, y los aumentos de eficiencia
indican que los contribuyentes son móviles ya que pueden emigrar o cambiar de jurisdicción
en función de sus preferencias de combinación entre impuestos y gastos públicos. El nivel
de bienestar alcanzado a través de una provisión uniforme de bienes públicos realizada por
el Gobierno central es habitualmente inferior al que puede ser el alcanzado por una
provisión descentralizada. La eficiencia es uno de los tres objetivos fundamentales
perseguidos (junto a la distribución de la renta y estabilidad macroeconómica) la Hacienda

156
pública. Pero así como los gobiernos subcentrales pueden jugar un importante papel en esa
eficiencia, hay un sentimiento general de que los otros dos objetivos (estabilidad y
redistribución) se alcanzan mejor desde un Gobierno central en una estructura federal
(también en una estructura unitaria). Otro argumento afirma que los gobiernos subcentrales
ayudan en el desarrollo de los mercados, siempre que se trate de un desarrollo maduro,
pues en los países en vías de desarrollo la labor de los gobiernos centrales o federales es
más eficaz. Lo que no es tan claro es que descentralización y crecimiento sean dos
fenómenos paralelos (mayor descentralización, mayor crecimiento) ya que los estudios
sobre el tema se circunscriben a los últimos 20 años y las evidencias empíricas no son
unívocas. El crecimiento del consumo público en relación al PIB no contribuye al crecimiento
de la renta per cápita, aunque es cierto que las infraestructuras públicas tienen un impacto
positivo en el crecimiento. Cualquiera de las dos actividades puede hacerse en cualquiera
de los dos niveles (central y subcentral) del gobierno.
La dificultad está en decidir qué elementos nos permiten elegir la estructura de

descentralización preferible respecto a la eficiencia, eligiendo entre una serie de variables:
La distinta explotación de las economías de escala y los costes de la toma de

decisiones que tengan en cuenta el tamaño de un país respecto a habitantes y
extensión. Por ello, una primera hipótesis de análisis puede ser que el grado de
centralización debería variar inversamente con la extensión geográfica de un país.
-Las poblaciones mayores deberían asociarse a menores niveles de centralización.
-El grado de urbanización debería estar relacionado negativamente con el grado de

centralización (más urbanización, menos centralización).
-El nivel de riqueza de un país, el cual favorece la centralización (la descentralización

es un bien superior y elástico, cuya demanda crece al hacerlo la renta, en mayor
porcentaje que ésta), por lo que la centralización y la renta per cápita de un país
podrían ser elementos inversamente relacionados. Pero también es cierto que los
países ricos tenderían a estar más centralizados porque están más comprometidos
con programas redistributivos de renta, que son más eficaces y posibles en
estructuras centralizadas.
-En los países más heterogéneos étnicamente y en términos religiosas, las

estructuras de gobierno tenderán a un grado mayor de descentralización.
Otro aspecto de la eficiencia tiene muchos que ver con la tendencia actual en Europa de
aligerar el sector público para evitar gastos públicos (y los consecuentes ingresos que los
alimenten) y adelgazar sus estructuras. Se podría relacionar el tamaño del sector público
con la descentralización fiscal. Se relacionan los gobiernos de izquierda con la
descentralización fiscal y un mayor desarrollo del sector público. Sin embargo, parte de la
literatura macroeconómica piensa que es la propia descentralización la que conduce a un
mayor desarrollo del sector público con independencia del signo político e ideológico del
gobierno central, y que el tamaño, en relación con la ideología, no implica juicios de valor. La
descentralización de carácter fiscal se define como “devolución sobre los ingresos públicos y
los gastos a los gobiernos subcentrales. Este término sería intercambiable y equiparable al
de federalismo”. Esta descentralización de carácter fiscal también tiene relación con el
fortalecimiento de partidos nacionales que aportan mejoras derivadas como crecimiento

157
económico, calidad de gobierno y provisión de bienes públicos. Sólo los partidos nacionales
fuertes alcanzan el equilibrio necesario entre intereses nacionales y locales, pero la práctica
suele ser nombrar jóvenes políticos locales, más pendientes de agradar a sus jefes en el
partido, que de satisfacer los intereses de los ciudadanos locales. Aunque también resulta
atractivo el salto al gobierno central desde el subcentral por parte de estos jóvenes políticos
locales, lo que explica que busquen ambas cosas: agradar a sus jefes y a sus electores.
Una idea sólida argumentalmente es que, permaneciendo lo demás constante, el

fortalecimiento de los partidos nacionales grandes se asocia con una menor eficiencia de la
descentralización. Es inevitable estar de acuerdo: los partidos grandes, el partido de
gobierno y el principal partido de la oposición, son atraídos por la fuerza centrípeta y

descuidan los gobiernos subcentrales.
Otro de los problemas atribuidos a la descentralización es la presión al alza sobre el gasto

público, suponiendo bajos niveles de eficiencia. Sin embargo, no está tan claro que ocurra
así. Hay estudios que dicen que, tanto los ingresos como los gastos públicos en la
descentralización pueden disminuir el déficit público. La literatura económica enfatiza que la
descentralización fiscal de los gastos puede aumentar la eficiencia de la provisión de
bienes públicos locales cuando un país es grande, heterogéneo o etno-lingüísticamente
fraccionado porque los gobiernos subcentrales están en mejor posición que los gobiernos
centrales para evaluar las preferencias locales. El problema es que administran mucho
dinero para gastar con relación al que pueden conseguir los gobiernos centrales y deben
coordinarse desde el centro las posibles desigualdades en la redistribución de la renta y las
bases imponibles que supone la misma. Pero no todos los argumentos coinciden en que
descentralizar el gasto público es eficiente: en los gobiernos subcentrales puede
observarse pérdida de economías de escala en la provisión de bienes públicos (los costes
de información y coordinación pueden ser mayores a causa de la pérdida de capacidad
administrativa e institucional). También puede darse un marco más proclive a la corrupción y
a la fragmentación social (en ausencia de contabilidad local) en caso de intereses locales
poderosos. La descentralización puede contribuir a tensión y competitividad entre niveles de
gobierno. Por tanto, es difícil imponer desde el centro constreñimientos presupuestarios,
aunque en presencia de escenarios de rescate de los gobiernos centrales. Pero el balance
final es siempre positivo a favor de descentralizar y ser eficiente: el efecto de disciplina
fiscal que descentralización supone aumenta con el tamaño de la población. El celebrar
frecuentes elecciones locales, en cambio, no contribuye a la eficacia de la descentralización
fiscal. Y por último, los beneficios de descentralizar el gasto y la calidad de gobierno
descienden en el fraccionamiento etno-lingüístico.
Una forma de evaluar la eficiencia de la descentralización es relacionarla con los niveles

de bienestar a nivel individual, pero no hay muchos estudios que apoyen que la
descentralización influya en el bienestar de los ciudadanos. Por ello se puede trabajar con
varias hipótesis:
-La descentralización puede reducir el bienestar subjetivo (si se percibe un gran

gasto en bienes públicos sin un análisis de asignación y producción eficientes).
-La descentralización puede aumentar el bienestar subjetivo (pues puede producir

externalidades de información horizontal, reducir tipos impositivos pos debajo de sus
bienes óptimos).

158
Por ello, sus detractores se quejan de baja provisión de bienes públicos a veces,
pérdidas de eficiencia, demora en las reformas institucionales, acumulación de deuda
pública total. Pero sus defensores creen que la asignación eficiente, desde
estructuras descentralizadas, es más probable que fluya mejor en la provisión de
bienes públicos que otros niveles de gobierno.
-Los efectos de la descentralización son más pronunciados cuantos más bienes son
provistos por el gobierno. No sólo hablamos de descentralización fiscal, sino también
política, que se identifica con el poder discrecional en la generación de decisiones a
las entidades subcentrales.
Por último, en este análisis valorativo de la eficiencia en la descentralización, hay que

hacerse eco de que la descentralización puede estar relacionada con el fenómeno de la
corrupción. Los recientes escándalos en países como España, con un nivel importante de
descentralización fiscal, hablan de que los controles pueden no ser eficaces sobre el gasto
público si la responsabilidad del control se diluye en los gobiernos subcentrales. Los
resultados observados en investigaciones empíricas concluyen que donde hay más niveles
de gobiernos subcentrales y mayor número de empleados públicos locales, hay más
corrupción. Sin embargo, puede verse que si los gobiernos subcentrales reciben una mayor
cantidad de porcentaje del PIB a administrar, la corrupción y el desfalco es menos frecuente.
Los efectos son más pronunciados en los países en desarrollo y no serían muy relevantes si
tomásemos sólo como muestra los países más ricos e industrializados. En las gráficas del
Banco Mundial del año 2000 se puede ver que en cuanto a la corrupción, Singapur, Canadá,
Suecia, Gran Bretaña, Alemania, USA y España son los países que salen mejor parados. En
el otro extremo se muestran Uganda, Tanzania, Kenia, Egipto, Pakistán y Bangla Desh.
1.5 Niveles supranacionales de integración vs. Descentralización
Existen organismos supranacionales que interactúan con los niveles de gobierno centrales y
subcentrales: desde los educativos o culturales como la UNESCO, los relativos a la
alimentación como la FAO, hasta los políticos como la ONU, militares como la OTAN,
comerciales como la OMC o financieros como el FMI. Por tanto, hay un importante abanico
de estructuras integradoras por encima de los Estados, y todas cumplen un papel. Pero
tienen el inconveniente de que sus decisiones no pueden ser impuestas ya que no hay
organismos de coerción que puedan auxiliar (no hay gobiernos, ejércitos ni policías de orden
mundial). Pero es cierto que cada vez se les consulta más y se adoptan con mayor
frecuencia sus consejos.
Hay una estructura mixta, con un nivel importante de desarrollo en sus estructuras, que
suponen una mezcla entre lo económico, lo político y lo cultural: la Unión Europea que, en
este nivel supranacional, exige que no pasemos por alto la existencia de niveles de
decisiones públicas, de gasto público desconcentrado (e incluso de ingresos públicos
supranacionales como el arancel común) fuera de la propia soberanía de los países.
La Unión Europea de 28 países gestiona un presupuesto del entorno del 1% del PIB de toda
la Unión. Empezó como un acuerdo económico para el carbón y el acero, fluyó como una
Unión aduanera, y poco a poco se fue convirtiendo en una unión monetaria de 18 de sus
países (zona Euro) con tendencia a la unión política en el marco de las políticas

159
económicas. Aunque no maneja una gran cantidad de dinero en términos porcentuales de

los PIB comunitarios, el impacto de sus gastos públicos de transferencias en los países
miembros es relevante, sobre todo cuando los mismos son países receptores netos de los
fondos de la UE y no países contribuyentes netos. En este último caso, aunque los sectores
públicos de los países pudieran tener dudas de la eficiencia de aportar a la UE más de lo
que reciben, las empresas y ciudadanos de esos países gozan de un valor añadido
importante, repercutiendo en los ingresos fiscales de los países donde esas empresas
grandes y fuertes tienen su sede. Por ello, es incalculable el impacto positivo de la UE en la
eficiencia económica de sus países. Los complejos sistemas de decisión de la UE provocan
retrasos en la toma de decisiones ya que no es fácil armonizar a tantos países, pero cada
vez se va imponiendo el sistema de mayorías cualificadas que hace menos probable el

mecanismo de veto de un país sobre los demás. Por tanto, nos dirigimos a un mundo
diferente, más integrado para unas cosas lo que aportará evidentes economías de escala
que hayan ciudadanos más felices, empresas más eficientes y poblaciones más integradas,
dentro de la diversidad.
Esta obra está bajo una licencia Creative Commons

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El sector público español en cifras

La actividad económica y su medición

De esta definición son varias las cuestiones que deben resaltarse:

a) Necesidades económicas. El hombre siente infinidad de necesidades, las

b) Escasez. El problema de que sea escaso es la necesidad de la elección en la

La economía utiliza normalmente el término agentes económicos para determinar quien

a) Las familias (también llamadas economías domésticas u hogares)

La toma de decisiones económicas básicamente se podrá llevar a cabo de una manera

a) Descentralizada. El mercado dará respuesta al qué, para quién y cómo

b) Centralizada. Será la autoridad (Estado o sector público de la economía)

La actividad económica través del modelo del flujo circular de la renta

En el modelo del flujo circular de la renta se establecen tres niveles:

a) Uno simple. En el que se considera que únicamente interviene; la economía

b) Algo más complejo. En el que interviene, además de los hogares y las

c) El más complejo y más próximo a la realidad. A parte delos hogares, las

a) Economías domésticas, hogares participarán en la economía en doble faceta:

b) Empresas serán las encargadas de la actividad de producción de un bien o

I. Transformación: un bien en otro. Trigo en harina.

III. Sin transformar ni combinar se consigue q un bien en su situación

Cuatro categorías de fallos de mercado:

a) Problemas relacionados con asignación de recursos económicos y

b) Problemas relacionados con la competencia real de los mercados de bienes y

servicios. Aquí se producen esos “fallos” cuando el mercado funciona como

c) Existencia de bienes públicos. Los cuales se caracterizan en su estado más

d) La existencia de externalidades que no son asumidas por el mercado a

El sector público interviene en la economía de muy diferentes formas, específicamente de

a) Estableciendo marco legal Ej. reconocerá los derechos de propiedad privada

b) Detraerá recursos del resto de la economía. Su forma más habitual es

c) Inyección de recursos al resto de economía, Esto constituye gasto público

a) Intercambios privados de los factores productivos así como de los bienes y

b) Que dichos intercambios privados sean realizados a través del mercado.

c) Que los propietarios de los factores de producción sean familias o economías

El funcionamiento de una economía se puede representar a través del siguiente gráfico:

Agregados e indicadores macroeconómicos

a) Demandan factores, bienes y servicios.

b) Y de otro los ofertaban.

Estas variables cuando se refieren al conjunto de la economía reciben el adjetivo de

Para cuantificar una realidad económica es necesario distinguir entre:

a) Flujos reales, entre factores, de bienes y servicios.

b) Flujos financieros, cuyo principal elemento es el dinero.

a) De un conjunto de fuentes estadísticas de base.

b) Criterios homogéneos de contabilización, como la Contabilidad Nacional.

Se adapta en la Europa comunitaria para establecer un sistema Europeo de Cuentas

Nacionales y Regionales (SEC) es el que viene utilizándose en España. En el caso español

El sistema SEC analiza la actividad económica nacional con un doble enfoque:

a) El Institucional, estudia el comportamiento de los agentes económicos.

b) El Funcional, estudia el proceso de producción y los equilibrios entre la oferta

El producto Nacional (PN)

Hay que tener en cuenta lo siguiente:

c) Solamente se considerarán aquellos bienes que hayan pasado por el

d) Tampoco se incluirán bienes que ya existían.

Atendiendo a los precios, la valoración puede realizarse de dos formas:

a) A precios corrientes, precios que tengan los bienes en el momento de la

a) A precios de mercado (a.p.m.). Cuando la valoración se hace tomando los

b) Al coste de los factores (a.c.f.). cuando la valoración no tiene en cuenta la

PN (a.p.m.) – (Ti + Sb) = PN (a.c.d.)

El Producto Interior Bruto (PIB)

PIB = PNB + RRE - RRN

1. Ejemplo: Se aumenta el ocio de los trabajadores ya q se incrementa la productividad

La Renta Nacional (RN)

La Renta Nacional Disponible (RND)

RND = RN – TDK – Bnd + Tr

El Gasto Nacional (GN) o Demanda Agregada (DA)

 la división de competencias, reglado y sometido a normas procedimentales