El Humano y la gestión de la diversidad biológica
b) El proceso de participación popular ha generado la inclusión participativa y democrática que Sin embargo y a pesar del importante avance generado en esta gestión financiera, las debilidades
hace posible que hoy más de un 30% del total de alcaldes y concejales sea de origen campesino
o indígena (Urioste 2001b); esto probablemente sea también una de las causas de debilidad
técnica, por ejemplo en cuanto a habilidades de lectura y escritura. En general no se han
desarrollado habilidades técnicas y administrativas, que coadyuven a garantizar una eficiencia
y eficacia en la administración de recursos económicos y financieros.
c) La gestión municipal no se realiza bajo conceptos de trabajo en equipo aprovechando las
habilidades de su personal de manera de establecer de forma ordenada y sistemática, la
atención a problemas y conflictos generados alrededor de la gestión de la administración de
tierras, forestal y biodiversidad.
d) Si bien con la aplicación de la Ley Forestal N° 1700, se dio un importante apoyo al fortalecimiento
de programas municipales para la gestión forestal; los recursos humanos dentro de estas
instancias, son aún insuficientes para aplicar el nuevo régimen legal del sector. Los profesionales
En el caso del encargados del sector forestal dentro los municipios, en general no son profesionales ni
Sistema Nacional técnicos en la materia como lo exige la ley sectorial.
de Áreas Protegidas
del total de 314 En el caso del Sistema Nacional de Áreas Protegidas del total de 314 municipios existentes en
Bolivia, 9 mancomunidades y 59 municipios comparten jurisdicción con áreas protegidas (SERNAP
municipios
2002). La participación de los gobiernos municipales en los comités de gestión ha generado
existentes en
Bolivia, 9 capacidades en el concepto y administración de estas unidades, sin embargo no se han desarrollado
capacidades organizacionales para aprovechar las oportunidades potenciales que pueden desarrollarse
mancomunidades
a través de productos y servicios que prestan las unidades de conservación en los municipios.
y 59 municipios
comparten
En los gobiernos municipales que tienen áreas protegidas en su jurisdicción, se dan tres formas
jurisdicción con de relaciones: algunos municipios las consideran como porciones extrañas a su territorio que las
áreas protegidas han integrado a su planificación, pues las perciben como limitantes para su desarrollo; en otros
casos se vienen desarrollado experiencias y alianzas estratégicas exitosas y por tanto se han
generado mayores capacidades de gestión dentro los gobiernos locales; existe un tercer grupo de
municipios cuya relación es de indiferencia pues las unidades de conservación no les crean conflictos
ni beneficios (Pacheco & Kaimowitz 1998).
Los municipios rurales no cuentan con recursos financieros ni humanos suficientes para establecer
internamente unidades de asistencia técnica para las comunidades. Hasta la fecha no se ha hecho
nada para que adquieran estas capacidades. Sin embargo, parecen acertadas las iniciativas parciales
que algunos municipios han asumido para facilitar programas de asistencia técnica a los productores
más pobres y menos eficientes de su jurisdicción. No están claras las modalidades de la asistencia
técnica ni los procedimientos a ser ejecutados en este rol facilitador del municipio (Urioste 2001b).
La aplicación
de los procesos de Los procesos de autogestión que nacen espontáneamente de la organización municipal, son aún
débiles y están bastante influenciados o sesgados por el entorno externo y/o por el financiamiento
descentralización y
disponible de fondos nacionales o internacionales, lo que implica un grado limitado de autonomía
la Ley de
que deberían tener los municipios para regir sus intereses o prioridades particulares de su sociedad,
Participación
mediante normas, órganos de gobierno o gestión propia (VPEPP 2002, Pacheco & Kaimowitz 1998).
Popular permitieron
que los gobiernos
Capacidad para atracción de inversiones y gestión financiera
municipales hayan
desarrollado
La aplicación de los procesos de descentralización y la Ley de Participación Popular permitieron
importantes que los gobiernos municipales hayan desarrollado importantes capacidades en la gestión y
capacidades administración financiera, la cual esta dada principalmente a través de la aplicación de fondos
en la gestión públicos de coparticipación y distribución de patentes forestales. Así la coparticipación tributaria
y administración municipal abonada desde 1994 hasta el 2000 creció en los municipios desde Bs. 395’565.020, hasta
financiera Bs. 1.170’849.139 (MH-SI–CGE 2001).
562
La gestión de la biodiversidad: uso y conservación
o vacíos municipales, están enfocadas a la atracción de inversiones privadas, orientadas al desarrollo
de la biodiversidad existente es su jurisdicción, las que entre otras se deben principalmente a: (i)
una falta de oferta estructurada de productos y servicios de biodiversidad a nivel municipal,
quienes no cuentan por ejemplo con carpetas de negocios priorizadas en biodiversidad, (ii) la
inexistencia de incentivos legales y fiscales, (iii), una falta de promoción económica agresiva, (iv)
el alto riesgo para las inversiones generado por los conflictos sociales permanentes ligados por
ejemplo con temas de erradicación de coca, exportación de gas, desatención al desarrollo rural
entre otros, (v) una falta de una visión compartida en el tema, (vi) el marco legal complejo con
altos costos de transacción, (vii) servicios prestados por el municipio no terciarizados, (viii) y
desconocimiento de las oportunidades que se dan a través de la generación de productos y servicios
que les puede prestar la diversidad biológica (MDSP 2001, Mérida 2003).
En este sentido la Federación de Asociaciones Municipales (FAM) sugiere crear un mercado de
servicios de desarrollo institucional municipal para que estas tareas no sean realizadas por la
burocracia central, prefectural, ni por programas nacionales. Asimismo sugiere, que debe existir
por parte del Estado un fortalecimiento de las capacidades municipales, considerando que el
municipio es un bien público y por ello debe ser subvencionado y ejecutado de manera descentralizada,
por el sistema asociativo municipal.
Según la FAM, los principales problemas relacionados con la capacidad y gestión financiera en los
municipios pasa por: (i) la disminución de los ingresos programados por el concepto de coparticipación
tributaria que se sugiere debe incrementarse al 25% utilizando parte de las utilidades de la futura
venta de gas; (ii) al excesivo interés y multas por el endeudamiento con el FNRD y bancos privados;
(iii) la centralización de recursos de municipalidades que no son capitales de departamento, por
el funcionamiento del Registro Único Automotor (RUA); (iv) la disminución de ingresos por el tema
de la patente de transformación de ganado en carne y cuero; (v) la excesiva burocracia en la
transferencia de recursos para inversión del FPS y (vi) las restricciones y capacidades financieras
que en general tienen los municipios, sobre todo aquellos con escasa población, lo que provoca
que la redistribución de la coparticipación después del Censo Nacional 2001 limite fondos de
contraparte (FAM 2002).
A estos limitantes de recursos asignados o disponibles para la gestión, se suma el hecho que los
presupuestos de inversión de las alcaldías designan pocos recursos a proyectos de uso y conservación
de recursos naturales y biodiversidad; por el contrario están marcadamente orientados a
infraestructura y servicios básicos (salud, educación, agua potable, energía) centradas más bien
en centros urbanos circundantes a los gobiernos municipales, en decremento de las áreas rurales.
En Bolivia en su conjunto, estos rubros recibieron en 1995 más del 90% de las inversiones
municipales; sólo entre 1 y 2% fueron destinados a la gestión de recursos naturales o actividades
agrícolas. Asimismo el soporte financiero proyectado descansa en la consecución de recursos de
contraparte antes que en las propias capacidades municipales de inversión (Pacheco & Kaimowitz
1998).
El generar capacidades para atracción de inversiones y mejorar la eficiencia de la gestión financiera
pasa por la urgencia de: concertar una norma específica mediante la cual las municipalidades
otorguen personalidad jurídica y tarjeta empresarial a los pequeños productores, organizaciones
económicas campesinas, urbanas y empresas proveedoras de bienes y servicios públicos; diseñar
y aprobar una Ley SAFCO Municipal; municipalizar las normas básicas para que se adapten a la
institucionalidad municipal; flexibilizar los procedimientos de compras e inversión municipal;
financiar a través del gobierno central, el fortalecimiento fiscal de las municipalidades (catastro,
recaudaciones y otros); así como recibir un apoyo para que los municipios se conviertan en
articuladores del encuentro entre inversión pública y privada y promuevan la activación económica
local con pequeños y microempresarios (FAM 2002).
563
 El Humano y la gestión de la diversidad biológica La gestión de la biodiversidad: uso y conservación

Los gobiernos Capacidades para la productividad y competitividad en biodiversidad "hacia afuera", en la búsqueda de convertirse en una real institución de servicio público y (ii) la
municipales tienen sociedad civil por su parte, debe cambiar hacia una práctica más cooperativa y no conflictiva, sin
roles que podrían Son varias las causas que limitan que los municipios puedan mejorar su productividad y que esto signifique la pérdida de su autonomía social (Ruralter 1998, Mérida 2003).
ser total o competitividad en el mercado; las principales (PADER 2003, Mérida 2003) son: (i) la falta de Para una integración de la gestión se debe lograr un cambio de actitud y comportamiento entre
parcialmente promoción económica; (ii) la inexistencia de una visión compartida; (iii) un marco legal confuso; los actores, para crear las condiciones de una nueva cultura política, institucional y social en la
transferidos (iv) la existencia de roles equivocados que asume el gobierno municipal; (v) la falta de capacidad búsqueda de profundizar la democracia participativa y acelerar el desarrollo interno. Los medios
de recursos humanos locales; (vi) las organizaciones empresariales en biodiversidad, incipientes para alcanzar esos objetivos son la gestión y la participación eficiente, eficaz, transparente y
a terceros como
débiles o inexistentes; y (vii) que los gobiernos municipales, desconocen el rol que pueden y deben participativa (Ruralter 1998). En general a nivel
mecanismo de
cumplir los agentes privados dentro el desarrollo municipal y la generación y administración de de municipios
generar mayores
productos y servicios ambientales y de biodiversidad, los cuales no están terciarizados, haciendo En general a nivel de municipios existe una desarticulación dentro la gestión público – privada existe una
capacidades (PADER 2003, Mérida 2003), lo cual inviabiliza una gestión consistente y eficiente alrededor del
ineficiente la gestión. desarticulación
en la gestión y gobierno local. Uno de los instrumentos que puede mejorar las capacidades de coordinación e
dentro la gestión
competitividad Así, los gobiernos municipales tienen roles que podrían ser total o parcialmente transferidos a integración de la gestión, es el establecimiento por ejemplo de una agenda de responsabilidad
público – privada
como la terceros como mecanismo de generar mayores capacidades en la gestión y competitividad como: compartida entre el sector público y privado en cada municipio, para un desarrollo sostenible y
conservación de los recursos naturales y la biodiversidad, siendo los principales puntos sugeridos lo cual inviabiliza
conservación la gestión y saneamiento ambiental urbano, la conservación de la biodiversidad, el manejo de áreas
verdes, la promoción y desarrollo económico y el ecoturismo; esto al margen de otras áreas como a considerar en un ejercicio de la misma: una gestión
de la biodiversidad,
el manejo de áreas el desarrollo humano que podría ser impulsado desde organizaciones privadas que coadyuven en consistente y

verdes, la la generación de capacidades a través de procesos de educación, capacitación y servicios de salud
(Mérida 2003).
promoción y
desarrollo
Según un análisis realizado (Urioste 2001a), una causa central que limita que los municipios puedan
económico
mejorar su productividad y competitividad, es el hecho que no se da una articulación entre proyectos
y el ecoturismo de infraestructura productiva con acciones de estímulo a la producción agropecuaria o de recursos
naturales. Estas acciones no están vinculadas ni en la esfera de los productores privados ni en la
de las autoridades municipales.
6.5.3. Capacidades del entorno: integración y relacionamiento
Según la Ley Orgánica de Municipalidades de 1985 (artículo 5), estas buscarán la integración y
Una causa central
participación activa, con los fines de: (i) elevar los niveles de bienestar social y material de la
que limita que
comunidad, mediante la ejecución directa o indirecta de servicios y obras públicas de interés
los municipios
común; (ii) promover el desarrollo de su jurisdicción territorial, a través de la formulación y
puedan mejorar
ejecución de planes, programas y proyectos concordantes con la planificación del desarrollo
su productividad
nacional; (iii) conservar, fomentar y difundir los valores culturales y las tradiciones cívicas de la
y competitividad, es
comunidad; (iv) preservar y mantener el saneamiento ambiental, así como resguardar el ecosistema
el hecho que no se
de su jurisdicción territorial.
da una articulación
entre proyectos En este contexto se debe generar modelos aún inexistentes, que orienten al municipio hacia la
de infraestructura integración, coordinación, subsidiaridad y concurrencia; relacionando al gobierno municipal con
productiva con los demás órganos de la administración pública, las instancias sociales privadas y con la sociedad
civil en su conjunto. Este seria un mecanismo y estrategia para aprovechar y acrecentar las
acciones de
capacidades intrínsecas a cada una de las instancias y con ellas a las del municipio.
estímulo a la
La integración acerca a los representantes con los representados en la idea de democracia eficiente,
producción
es decir aquella que resuelve problemas, atiende necesidades y proyecta las aspiraciones de la
agropecuaria o de
ciudadanía. Crea espacios y momentos de encuentros de eficiencia, eficacia, transparencia,
recursos naturales
solidaridad y corresponsabilidad. La rendición de cuentas es la constante y para ello la municipalidad
debe tener capacidad de gestión y en contraposición, la sociedad civil debe tener "disponibilidad"
de participar.
De este proceso de acercamiento, surge la voluntad política de trabajar conjuntamente y el resultado
es la optimización de la gestión, capacidades y el impacto de la inversión municipal. Las condiciones
para que el modelo funcione son que: (i) el Consejo Municipal y el Ejecutivo Municipal trabajen
• La promoción de la producción basada en biodiversidad. eficiente alrededor
• Diagnóstico de potencialidades y oportunidades para el desarrollo de la biodiversidad. del gobierno local
• Valoración económica de productos y servicios priorizados.
• Desarrollo y promoción del ecoturismo y agroturismo.
• Generación de capacidades locales para la gestión sostenible de la biodiversidad.
• Comunicación y difusión de conocimientos sobre uso y conservación de la diversidad biológica.
• Conservación y manejo de biodiversidad.
Para este objetivo estratégico de generar y fortalecer la integración de la gestión, que incrementaría
el uso de las capacidades existentes en cada municipio, la Federación de Asociaciones Municipales
sugiere apoyar y facilitar los procesos municipales de otorgar en concesión o contratos, los
diferentes servicios de la gestión a empresas privadas, para lo que se requiere de apoyo financiero
nacional que permita perfeccionar los procesos de concesiones o terciar los servicios públicos
municipales (FAM 2002).
Las
mancomunidades
Las mancomunidades de municipios han sido reconocidas en la Ley de Participación Popular
de municipios
como una instancia de integración y agregación voluntaria intermunicipal con un determinado fin;
(turismo, generación de mercados regionales, facilidades de comunicación y transporte, cuencas han sido
o valles, complementación de diversidad ecológica, afinidades culturales y étnicas entre otras). reconocidas en la
Sin embargo, este reconocimiento no es suficiente. Son necesarios estímulos financieros y ley de Participación
crediticios de apalancamiento de recursos, de exenciones tributarias y de inversiones públicas Popular como
directas del gobierno central para promover espacios geográficos y económicos – mayores que los una instancia
municipales – capaces de generar dinámicas de mercados internos y fortalecer la constitución de de integración
mancomunidades de municipios en función de identidades étnicas y culturales, pero también a y agregación
partir de complementariedades ecológicas y económicas que permitan la formación de mercados voluntaria
internos dinámicos.
intermunicipal con
un determinado fin
Estas mancomunidades (Fig. 6.2.) facilitarán espacios comunes de gestión y administración para:
a) el manejo integral de recursos naturales en áreas degradadas, b) el manejo de áreas protegidas,
c) la provisión de servicios de educación y salud, d) la vinculación caminera, e) la inclusión de
actores productivos en la definición de las políticas locales, f) la incorporación de las organizaciones
de productores campesinos y ONG en los procesos de concertación, g) la facilitación del intercambio
comercial entre municipios, h) la promoción de la participación de las mujeres en los espacios de
decisión local, e i) el establecimiento de redes computarizadas de capacitación permanente (Urioste
2001b).

564 565
 El Humano y la gestión de la diversidad biológica
El rol facilitador y coordinador del gobierno municipal debe ser fortalecido y podría cualificarse
entre otros a través de la conducción de un Comité Coordinador de ONG que articule efectivamente
las acciones locales de estas instituciones en la circunscripción territorial del municipio. Los
proyectos exitosos de las ONG deberían ser replicados por órganos técnicos municipales en
escenarios más amplios, previa evaluación de sus resultados. Las ONG deberían participar en el
desarrollo rural prioritariamente como centros de generación y validación de experiencias
(Urioste 2001a).
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567
 El Humano y la gestión de la diversidad biológica
Recuadro 6.5.
La descentralización de la gestión forestal en Bolivia
(P. Pacheco)1
En Bolivia se han dado importantes pasos hacia la creación de una descentralización
democrática desde mediados de los años 1990 con la transferencia de responsabilidades a
los gobiernos municipales, el reconocimiento legal de las organizaciones sociales y la
creación de mecanismos para que ellas puedan participar en las decisiones de los gobiernos
municipales. La Ley Forestal de 1996 también ha transferido responsabilidades a esos
gobiernos, relacionadas con la gestión forestal y, al hacerlo, modificó sustancialmente el
tradicional sistema institucional forestal porque ha hecho de las municipalidades actores
claves del nuevo régimen forestal.
Distintos temas se interceptaron en el momento de definir el rol de los gobiernos municipales
bajo el nuevo marco institucional del sector forestal. Entre los más importantes estuvieron
los vinculados con el aprovechamiento forestal ilegal por poblaciones locales sin acceso
formal a áreas de producción forestal; la necesidad de mejorar los sistemas de control y
fiscalización del manejo forestal con la participación de las municipalidades y las demandas
de las regiones por una porción de los ingresos fiscales forestales que deberían ser destinados
para beneficiar a las poblaciones residentes en las regiones donde se habían generado esos
recursos.
Las funciones que la Ley Forestal transfirió a las municipalidades son las siguientes:
• Dispone que los gobiernos municipales quedan a cargo de un conjunto amplio de tareas
en apoyo del servicio forestal (Superintendencia Forestal, SF) en las acciones de
fiscalización y control de crímenes forestales (extracción de productos forestales y
desmonte ilegal);
• Crea reservas forestales municipales con superficies de hasta 20% de los bosques
públicos dentro de cada jurisdicción municipal - para ser dadas en concesión a grupos
de extractores de madera en pequeña escala, quienes para ello, deberían constituirse
previamente en las así denominadas Asociaciones Sociales del Lugar (ASL). Éstas deberían
ser asistidas por las municipalidades en la elaboración e implementación de sus planes
de manejo forestal.
• Transfiere a las municipalidades el 25% de las patentes forestales y de desmonte,
recursos que en teoría deberían financiar la creación y funcionamiento de Unidades
Forestales Municipales (UFM), encargadas de la puesta en práctica de las mencionadas
funciones. La SF debe controlar el buen uso de esos recursos y hasta solicitar la retención
de esos fondos.
Las realidades de los municipios son bastante diversas en términos de las economías políticas
locales, las que en parte influyen en las relaciones de poder local, los niveles de desarrollo
institucional y la situación financiera de las municipalidades. Esas condiciones, que constituyen
1. Las reflexiones aquí presentadas provienen de los resultados de una investigación conducida por el Centro Internacional
de Investigación Forestal (CIFOR) en colaboración con el Proyecto BOLFOR, la misma que contó con el apoyo financiero de la
Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID)
568
La gestión de la biodiversidad: uso y conservación
el escenario local donde la descentralización toma lugar, han contribuido a producir resultados
diversos en el proceso de transferencia de responsabilidades hacia los municipios.
El proceso global de descentralización ha llevado a redefinir las relaciones de poder a nivel
local y, las elites locales han tenido, gradualmente que reconocer la presencia de grupos que
habían estado previamente marginados y ahora tienen que negociar con ellos. En algún
grado, la descentralización ha creado oportunidades para los grupos indígenas, colonos y
pequeños extractores de madera y ha debilitado la posición de concesionarios, hacendados
y propietarios ausentistas. No obstante, las elites locales no han perdido su poder y, en
algunos casos, fortalecer a los gobiernos municipales, también ha llevado a fortalecer a esos
grupos de poder local.
Poco más de una centena de municipalidades ha recibido recursos provenientes de la patente
de aprovechamiento forestal y de desmonte, los que en 1998 fueron cerca de $US 2 millones
se transfirieron a las municipalidades, que se redujeron en 2001 a sólo $US 460 mil, debido
al no pago de las patentes por parte de los concesionarios forestales. Casi todas esas
municipalidades han constituido una UFM con la finalidad de implementar las funciones
que les han sido encomendadas. En la práctica, las capacidades técnicas, prioridades de
trabajo y eficacia de esas unidades, ha sido bastante variable debido básicamente a la
disponibilidad política de las autoridades municipales y la de recursos provenientes de las
patentes.
La creación de las reservas forestales municipales ha representado una importante oportunidad
para los pequeños extractores de madera, quienes ahora pueden acceder legalmente a
recursos forestales previa constitución de una ASL. No obstante, el proceso de delimitación
y asignación de reservas municipales y de aprobación de concesiones forestales en favor
de las ASL ha resultado ser bastante burocrático y concentrado en el gobierno central. En
algunos municipios, las áreas seleccionadas para ser clasificadas como reservas municipales
han tenido conflictos de sobreposición con otros derechos de uso y, en otros casos, algunas
municipalidades, simplemente quedaron sin áreas disponibles para ser declaradas reservas
municipales.
Las actividades de control de actividades forestales informales han dificultado la vida de
colonos y pequeños extractores de madera que subsistían de esas actividades, aunque la
implementación de medidas de control ha variado mucho en los municipios, dependiendo
de la influencia de esos grupos en la política local y/o de las vinculaciones de las autoridades
locales con grupos haciendo uso ilegal de recursos forestales. En consecuencia, la mayor
parte del control contra la extracción ilegal ha sido desarrollada por la SF y el apoyo que
ha recibido de las municipalidades ha sido variable. Los gobiernos municipales han estado
más dispuestos a controlar el desmonte ilegal por los ingresos que ello representa para las
municipalidades.
Los mayores esfuerzos contra la extracción ilegal de recursos forestales han estado orientados
contra compañías madereras y/o propietarios ausentistas y, en algunos casos, las
municipalidades han resguardado las áreas protegidas contra la invasión de empresas
madereras y mineras (p.ej. Reserva de la Biosfera Pilón-Lajas, y Parque Nacional Noel Kempff
Mercado). La respuesta de las municipalidades en relación a áreas protegidas, no obstante,
ha variado mucho, dependiendo de la constelación local de fuerzas. En lugares donde colonos
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y motosierristas resisten a las áreas protegidas, ello puede tener efectos importantes en las
decisiones de las municipalidades. En otros casos, gobiernos locales adoptan crecientemente
un discurso verde por los beneficios potenciales que podrían recibir de actividades de
conservación.

En síntesis, en el país se han desarrollado esfuerzos importantes por descentralizar la gestión

de los recursos forestales, aunque todavía una buena parte de las decisiones sobre dichos
recursos permanece en el nivel central. Es decir, pese a que los gobiernos municipales han
adquirido un rol protagónico en la gestión forestal, sus funciones y sus capacidades para
tomar decisiones de manera discrecional son todavía limitadas. Pese a ello, Bolivia constituye
uno de los países donde se han dado mayores progresos por desconcentrar funciones hacia
los gobiernos municipales con relación a otros países de Latinoamérica. La descentralización
ha tenido avances en equidad, aunque todavía modestos por un lento y difícil proceso de
implementación de la legislación. Poca evidencia existe para determinar las repercusiones
de la descentralización en promover un manejo más sostenible de los recursos forestales
– puesto que se precisa de una perspectiva de más largo plazo - y es difícil separar sus
efectos de los causados por otras políticas.

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