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Las políticas educacionales de Chile en las últimas dos décadas del siglo XX

Article · January 2003

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Cristian Cox
Universidad Diego Portales
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 LAS POLITICAS EDUCACIONALES DE CHILE
EN LAS ULTIMAS DOS DECADAS DEL SIGLO XX

Cristián Cox

Agradecimientos. A Martin Carnoy, Gustavo Cosse y Enrique Martínez, colegas en el proyecto de

comparación de las reformas educativas de Argentina, Chile y Uruguay, así como al Banco Interamericano de
Desarrollo, por su apoyo a la singular aventura cooperativa que dio origen a este trabajo. Jeff Puryear y Juan
Eduardo García Huidobro fueron especialmente incisivos en sus comentarios a una versión previa, presentada
en el seminario, Reforma Educativa en el Cono Sur: logros y tareas pendientes, BID-Washington, 6-7 de
Diciembre de 2001. Mis colegas en la Unidad de Currículum y Evaluación del Ministerio de Educación,
Marianela Cerri, Jacqueline Gysling y Silvia Elgueta, junto a Anthony Tillett de FLACSO, fueron los
cuestionadores finales. El resultado es de mi responsabilidad.
Introducción.

A inicios de los años 80, el gobierno militar de Chile (1973-1990) transformó

profundamente el modelo de financiamiento y gestión del sistema escolar. En el marco de
un régimen político autoritario con poderes extraordinarios y a través de una reforma
estructural radical, descentralizó su administración, introdujo instrumentos de
financiamiento basados en el subsidio a la demanda, desafilió del estatus de funcionarios
públicos al conjunto del cuerpo docente, y utilizó instrumentos legales e incentivos de
mercado para estimular la creación y el crecimiento de escuelas privadas con
financiamiento estatal. En 1990, luego de más de década y media de política autoritaria y
una década de economía neo-liberal, un gobierno democrático de una alianza política de
centro-izquierda inicia políticas en educación con una nueva agenda y concede un estatuto
protegido y de carácter nacional al profesorado. Esta se centra en objetivos de calidad y
equidad de los contextos y resultados de aprendizaje del sistema escolar, y su realización se
hace descansar mucho más que en los años 80, en un estado capaz no solo de velar por
condiciones mínimas de funcionamiento de la educación (rol subsidiario), sino de definir y
conducir políticas de desarrollo del sector (rol promotor). Al mismo tiempo, las políticas de
los Noventa conservan los componentes organizacionales y de financiamiento del sistema
fundados en la etapa anterior. La reforma de los años 80, establecida en un momento que
corta en dos la historia del sistema escolar del país, fue fundamentalmente de orden fiscal,
administrativo y vinculada a un proyecto más general de descentralización –que en los
hechos nunca incluyó la dimensión política- . Las políticas y la reforma de los años 90,
desarrolladas a lo largo de más de una década, se centran, en cambio, en la naturaleza de las
oportunidades educacionales que el sistema está en condiciones de ofrecer así como en la
distribución social de las mismas, y tienen el carácter de gradualidad y proceso
acumulativo, propio del desarrollo de políticas en contextos democráticos.

Consideradas en su conjunto, las últimas dos décadas del siglo XX en la educación

de Chile, equivalen a un período de fuerte intervención estatal bajo paradigmas diferentes:
uno de mercado o de ¨modelos de elección¨, y otro de estado o ‘modelos de integración’.
Cruza a ambas décadas una historia de continuidades como de rupturas; de conflictos como
de convergencias y consensos. La literatura especializada reciente trata con énfasis diversos
esta complejidad. Para Espínola y Moura (1999), se trataría de un único y continuo proceso
de reforma, hegemonizado por categorías del pensamiento económico en educación, con
dos momentos políticos y sus respectivos énfasis y agendas de cambio. Para Gauri (1998),
hay elementos de reversión del modelo establecido en 1981 al re-centralizarse la
negociación entre el gremio docente y el estado en 1990, pero el desarrollo siguiente
indicaría ¨contradicciones y cambios de política¨ en favor de lo que conceptualiza como
reformas post-estado de bienestar en educación. Para Delannoy (2000), el patrón de
políticas observable en los 90, es de conjunción de criterios y herramientas que tienen sus
fundamentos en paradigmas y esquemas de actores e intereses marcadamente distintos, y
ello sería la esencia de la pragmática respuesta chilena a la agenda de calidad y equidad que
confrontan sistemas educativos que han resuelto el tema de la cobertura. Para los
responsables de las políticas de los 90, éstas corresponderían a un nuevo paradigma de
política educacional , distante del pasado pre-80 de un sistema educacional no solo dirigido
sino producido por el estado en forma altamente centralizada (estado docente) y centrado
en la expansión cuantitativa (derecho a la educación). Distante asimismo de la reforma con

2
orientación de mercado de los años 80, juzgada como singularmente ciega respecto a
equidad e integración social, y a una visión nacional y sistémica de la competitividad del
país, a la que se ve especialmente comprometida sin un cambio de los niveles de calidad de
la educación de sus mayorías. (Brunner, Cox, 1995; García-Huidobro, Cox, 1999; Cox,
Lemaitre, 1999; Arellano, 2000).
Las dos décadas objeto de análisis difieren profundamente respecto del papel del
estado en educación. Mientras que la de los Ochenta redefine las responsabilidades de éste,
reduciéndolas, así como restringiendo sustancialmente los recursos del sector, la de los
años Noventa corresponde a un período de signo contrario, -de intensa actividad estatal en
el área y crecimiento sustancial del gasto-, que al mismo tiempo que no modifica el papel
del sector privado en educación, contrabalancea al mercado como regulador del sistema.
Esto establece una nueva configuración de políticas para el sistema educativo, en que se
apela tanto a los mecanismos del estado (controles y apoyos públicos) como del mercado y
en que el divisor público/privado se desdramatiza y es gradualmente reemplazado por
concepciones que conciben el mejoramiento de la calidad y equidad de la educación como
responsabilidad de la sociedad en su conjunto. (Brunner, Cox, 1995). El trabajo trata las
dos décadas con distinto énfasis: a la de los Ochenta, en forma sucinta y centrándose en sus
resultados duraderos. Durante esos años se constituyen ‘rasgos estructurales’ del sistema en
que operan las políticas de la década siguiente, y es tal aspecto el que nos interesa rescatar.
El centro del trabajo es la década de los años Noventa. En ella hay cinco leyes mayores,
referidas a la regulación de la profesión docente, el financiamiento, el marco de
funcionamiento temporal del sistema escolar y la duración de la obligatoriedad escolar;
diez programas de intervención sobre distintos niveles y subconjuntos de instituciones y
actores del sistema; y una reforma curricular profunda que abarca desde el nivel parvulario
a la educación media. Rescatar el conjunto, sin detenerse en la multidimensionalidad de
cada uno de los componentes referidos y de la creciente complejidad del proceso, obliga, a
lo largo de este primer capítulo, a privilegiar lo esencial y la visión global, en desmedro de
la riqueza de las partes.
El trabajo tiene un objetivo prioritariamente descriptivo de los contextos,
fundamentos, componentes claves y evolución de las políticas educacionales en Chile en el
período 1980-2002, referidas al sistema escolar y con énfasis en la década de los años
Noventa. Tiene como objetivo analítico el intento de conceptualizar la especificidad de las
políticas educacionales y de reforma de Chile en la última década del siglo XX, en términos
de sus principios orientadores, estrategia, proceso de implementación y resultados. La
perspectiva es la del análisis de la particular combinación de criterios y herramientas de
estado y de mercado, centralistas y descentralizados, de intervención directa y a través de
incentivos, en la implementación de un proyecto de transformación gradual pero ambiciosa
del sistema escolar, en un contexto global que plantea intensificados requerimientos de
manejo del conocimiento y formación de las personas, como factor estratégico del
desarrollo económico y socio-político. (Cepal, Unesco, 1992). El foco elegido supone dejar
fuera del análisis el papel, la visión y relaciones con las políticas gubernamentales de
actores claves, como el profesorado, los padres y los sostenedores (municipales y privados),

3
así como la temática más amplia sobre la evolución en el período de las relaciones entre
sociedad y educación. 1

Luego de una caracterización a grandes trazos de las políticas para el sistema

escolar y la evolución de éste durante el siglo XX, el trabajo aborda la reforma de inicios de
la década de 1980, centrándose en sus resultados. En el acápite tercero, se intenta un
análisis general del contexto, orientaciones y estrategia de las políticas de los años Noventa.
La sección cuatro aborda el marco político, financiero y laboral de la educación de tal
período. En un quinto acápite se da cuenta de la estrategia de programas de mejoramiento
desarrollada en los Noventa por el Ministerio de Educación y se caracteriza cada uno de
ellos. La sección sexta describe la reforma curricular y de la extensión de la jornada. El
acápite siete sistematiza los resultados de las políticas de los años Noventa . Una sección de
cierre plantea una interpretación sobre las diferentes marcos temporales que afectan a los
impactos de las políticas educacionales, y sus relaciones con la evaluación política y social
del proceso en su conjunto.
1. Hitos históricos y nivel de desarrollo del sistema escolar a inicios de los
años Ochenta.
Durante la primera mitad del siglo XX, el tema fundamental de política educacional
fue la expansión del acceso. Una ley de 1920 sobre ´instrucción primaria obligatoria´
expresa el compromiso estatal de logro de la cobertura universal en este nivel, propósito
que no se lograría sino cincuenta años más tarde, en el marco de la importante reforma
educacional del Gobierno del Presidente Frei Montalva (1964-1970), que expandió
sustancialmente el acceso, redefinió el límite de la enseñanza primaria obligatoria
llevándola de 6 a 8 años, invirtió en medios y modernizó el currículum. La cobertura
aumentó fuertemente en todas las áreas urbanas y en la mayoría de las rurales, alcanzando
en 1970 a más del 90% en el nivel primario. La cobertura a nivel secundario, de sólo 18%
a comienzos de la década, se elevó a 49% en 1970. La expansión del acceso fue
acompañada de una ampliación de la educación obligatoria de 6 a 8 años, de la entrega de
libros de textos a los alumnos de la escuela primaria y de un mejoramiento del nivel
profesional de los docentes. Las características curriculares y pedagógicas del sistema
también fueron reformadas; se hizo un intento que abarcó todo el sistema por cambiar de un
formalismo rígido a métodos de enseñanza más enfocados a la resolución de problemas y la
actividad de los alumnos. Se reformaron además profundamente los contenidos
disciplinarios de lenguaje, matemática, e historia, y se dio un impulso especial a las
ciencias; se modificaron los límites entre las dos modalidades de la enseñanza media,
acercándolas, y haciendo posible al alumnado técnico-profesional postular a la universidad.
Esta, asimismo, experimenta procesos de transformación radical: cambian sus estructuras
de gobierno, se expande sustancialmente el acceso y la investigación se institucionaliza.
(Cox, 1986)
El gobierno socialista del Presidente Allende (1970–1973) abordó una reforma que
intentó infructuosamente redefinir los límites entre escuela y trabajo, y que pretendió
unificar los varios tipos de escuelas del país (básicas y medias, humanísticas y técnico-

1
Cuál es la relación de los ´nuevos chilenos´ (Larraín (2000), Halpern (2002), PNUD (2002), Tironi (2002))
con la educación y cuáles son las claves de la evolución reciente de tal relación, son interrogantes importantes
que quedan fuera del objeto abordado.

4
profesionales) en una organización única y centralizada, orientada según principios
socialistas de la época. En circunstancias de profunda división y convulsión política, la
propuesta gubernamental de la Escuela Nacional Unificada y el espectro que ésta levantó
en la Oposición, de control marxista de las conciencias a través del sistema escolar,
contribuyó a la crisis de la democracia chilena. (Farrell, 1983; Cox, 1986).

El golpe militar de 1973 y el gobierno de las Fuerzas Armadas implican la

aplicación de doctrinas de “seguridad nacional” a la educación (Larraín H., 1998). El centro
del accionar gubernamental respecto al sector pasa a ser el control de los profesores y el
disciplinamiento de la cultura escolar, así como, tempranamente, modificaciones al
currículo de historia y ciencias sociales de acuerdo a la nueva ideología en control del
estado (Brunner, Catalán, 1985).2 El marco institucional, financiero y administrativo del
sistema escolar, sin embargo, no sufrió variaciones.

Chile alcanzó el 93.3% de cobertura en su educación básica (de ocho grados), en

1970; el proceso de masificación de la educación media iniciado a fines de la década de
1960, prosiguió durante los años Setenta y Ochenta: en 1982 la cobertura del nivel (de
cuatro grados) es de 65% y ésta alcanza el 77 % de cobertura bruta (cohorte 14-17 años), en
1987. El promedio de años de escolaridad de las personas de 15 o más años de edad era 8.6
años en 1990, como muestra el Cuadro siguiente.

Cuadro 1.
Logros educativos 1970-1990
Matrícula escolar total Cobertura Promedio Porcentaje
Años de Población
Año Básica Media Básica Media Escolaridad Alfabeta
15 años y
más
1970 2,200,160 306,064 93.3 49.7 4.3 89.0
1982 2,116,397 565,745 95.2 65.0 7.7 91.1
1990 2,022,924 719,819 91.3 77.0 8.6 94.6
Fuente: Ministerio de Educación, 1991, 1995, 2001(a)

2. La reforma pro-mercado de la década de 1980: descentralización y

financiamiento mediante subvención por alumno

Los propósitos gubernamentales explícitos e implícitos tras las políticas

descentralizadoras y privatizadoras de los años 80 fueron: a) el logro de una mayor
eficiencia en el uso de los recursos, a través de la competencia entre establecimientos por
matrícula, lo que redundaría en una mejor calidad del servicio y de los aprendizajes; b) el

2
Un análisis favorable al régimen militar señala sobre esta fase: “la actitud inicial del Gobierno Militar hacia
la educación (se asumió) como una materia de seguridad nacional, al menos durante el período previo a un
mayor control de la situación, (…) y cuando empezó a compenetrarse de la realidad educativa”. (Larraín,
1998, p. 176). Para un análisis de los efectos de las políticas autoritarias de los años 70 en el sistema escolar,
ver J.J.Brunner y Catalán. (1985)

5
traspaso de funciones desde el Ministerio de Educación y su burocracia central a los
poderes locales representados en el Municipio; c) la disminución del poder de negociación
del gremio docente; d) una mayor participación del sector privado en la provisión de la
educación; e) por último, una cercanía mayor de la educación media técnico-profesional a
los ámbitos económicos de la producción y los servicios.
La reforma de comienzos de la década de 1980 tuvo fundamentos financieros, de
eficiencia y de distribución de poder, los que se interpretaron como decisivos para una
mejora de la calidad de la educación. Las mejoras en los resultados de aprendizaje se
buscaron prioritariamente a través de cambios en la gestión y la configuración de presiones
e incentivos al desempeño provenientes de la competencia por matrícula, y
secundariamente a través de acciones específicamente educativas aunque nunca
directamente relacionadas con la pedagogía, como lo fueron una reforma curricular y el
establecimiento de un sistema nacional de evaluación de aprendizajes. De modo
homólogo, respecto a criterios de equidad, estos se aplican en la dimensión de la
distribución de los recursos entre niveles del sistema educativo, favoreciendo la educación
básica en desmedro de la universitaria, pero no se conciben aún principios de
discriminación positiva dentro del quehacer educativo. Las medidas fundamentales fueron
establecidas en 1980 y 1981, su implementación interrumpida por una crísis económica con
efectos políticos entre 1983 y 1985, y completadas en 1986, en un contexto general de
cambio del modelo de desarrollo económico del país y de incontrarrestada concentración
del poder en las Fuerzas Armadas. (Jofré, 1988; Matte, Sancho, 1993; Larraín, 1998)

2.1 Cambios adoptados.

1.Transferencia de establecimientos (EB y EM) del control ministerial al municipal.

El gobierno transfirió todas las escuelas y liceos públicos del Ministerio de Educación a las
municipalidades en las que se ubicaban. A éstas (325 en 1981), se les dió la autoridad para
contratar y despedir profesores y administrar edificios e instalaciones. El Ministerio de
Educación mantuvo sus funciones reguladoras principalmente en la determinación del
currículum y de los libros de texto, en la entrega de supervisión técnica y en la evaluación
del sistema.

La razón principal declarada para esta transferencia de responsabilidad era acercar

la educación a las familias y al control local, aumentar la participación ciudadana y hacer
que las escuelas respondieran de mejor forma a las necesidades de las comunidades locales
(Jofré, 1988). En la práctica, las condiciones políticas impidieron que esto ocurriera. Las
municipalidades eran dirigidas por alcaldes designados directamente por el Presidente de la
República, a la vez Comandante en Jefe de unas Fuerzas Armadas que desconfiaban de la
participación y prácticamente de cualquier mecanismo de ´voz´ (Hirschman, 1973). La
municipalización, por lo tanto, fue una descentralización administrativa o burocrática, en la
que funciones claves de administración y control fueron derivadas del Ministerio de
Educación a los Municipios. La misma no tuvo consecuencias democratizadoras: el poder
para tomar decisiones respecto a la educación no le fue otorgado a ciudadanos que no
podían elegir representantes (no hay ninguna elección en Chile hasta después de 1990), ni
manifestarse sin riesgo ante la autoridad. Sí tuvo importantes consecuencias sobre la
administración y la gestión, que efectivamente se descentralizaron, sacando estas funciones
al Ministerio de Educación y ordenando que fueran asumidas por los municipios.

6
 2. Cambio del sistema de financiamiento: subsidio por alumno. La reforma
cambió, para las escuelas públicas y privadas sostenidas por el estado, la forma de su
financiamiento, que se basaba en criterios centralizados basados en costos históricos de
funcionamiento de cada unidad educativa, y una planta docente funcionaria del estado y
sujeta a la carrera funcionaria del caso. Se instituyó un nuevo sistema, inspirado en el
concepto de Milton Friedman de un subsidio educacional (o voucher) por alumno
(Friedman, 1955).3 Este canaliza los recursos para el financiamiento de la educación, no a
las familias, como postulaba Friedman, sino a los sostenedores (propietarios o
administradores), municipales y privados subvencionados, en base a la matrícula de sus
escuelas. El subsidio se paga a cada sostenedor de acuerdo al promedio mensual de
asistencia de alumnos (y no sólo en base a la matrícula real): un fuerte y eficaz incentivo
para mantener a los alumnos asistiendo a clases.

La nueva forma de financiamiento fue acompañada de incentivos para que nuevos

sostenedores privados abrieran escuelas, de modo de ampliar las opciones de las familias y
establecer la competencia entre escuelas por matrícula.4 El modelo establecido veía en esta
competencia un mecanismo eficiente para mejorar la calidad de la educación: las opciones
de una demanda informada sobre la calidad de las escuelas, al elegir a las mejores y sacar a
sus hijos de las peores, establecerían una presión sobre profesores, directivos y
sostenedores por producir resultados de calidad.
El número de escuelas privadas sostenidas con financiamiento público aumentó en
un 50%: de poco menos de 2.000 en 1980 a casi 3.000 en 1990. En términos de matrícula,
la reforma amplió la oferta privada en la educación subvencionada de manera radical: de un
19.6% de la matrícula en 1982 al 32.4% de la misma en 1990. (Ver Cuadro 2).
El crecimiento de la oferta privada subvencionada ocurrió en áreas urbanas
densamente pobladas, y en estrecha asociación con el nivel educacional y de ingreso de los
padres. (Carnoy, Mc.Ewan, 1997; Hsieh, Urquiola, 2001)5 . Así, los mayores subsidios no
aumentaron ni diversificaron la disponibilidad de escuelas en las áreas rurales o en las
urbanas con menor densidad poblacional y mayor pobreza. A pesar del crecimiento anotado
de la matrícula en el sector privado subvencionado (de 19.6% en 1982 a 32.4% en 1990),
cerca del 27% de las municipalidades no tenían escuelas particulares subvencionadas en
1990, y sobre 70% no tenía escuelas particulares pagadas (Carnoy y McEwan, 1997). El
mismo estudio indica una relación positiva entre la densidad poblacional y la cobertura de
escuelas privadas.
3
El de Chile fue el primer sistema educacional en el mundo que a escala nacional adoptó el sistema de
voucher propugnado por Milton Friedman. Casi un cuarto de siglo más tarde, su conveniencia sigue siendo
objeto de uno de los principales debates de política educacional en Estados Unidos, donde no ha sido
adoptado sino a escala local dentro de algunos estados.
4
La subvención (o subsidio) pagado se estableció en un nivel que superaba en 30% el nivel de subvención
implícito (gasto por alumno del año 1980), y en 61% a las subvenciones que entonces se entregaba a las
escuelas privadas subvencionadas, principalmente de la Iglesia Católica (Jofré, 1988, p. 217). Estas
condiciones, en extremo favorables a la entrada de nuevos ‘sostenedores’, cambiaron luego, al desindexarse
la subvención y caer su valor en forma significativa.
5
Según un análisis de regresión del cambio de la oferta privada entre 1982 y 1988, sobre diversas variables
comunales, de Hsieh y Urquiola, en una comuna en que el padre promedio tiene educación media completa, la
matrícula privada subvencionada subió 15% más que en una comuna en que la educación promedio de los
padres es primaria completa. (Hsieh, Urquiola, 2001).

7
 Veinte años después de la aplicación de esta reforma, los análisis pro-competencia
de mercado en educación sostienen que el modelo nunca fue aplicado en los términos
señalados por el mismo porque: i) los padres nunca accedieron a información adecuada
sobre el rendimiento efectivo de las escuelas; ii) porque las escuelas municipalizadas no
contaron con suficiente autonomía para su gestión; y iii), fundamentalmente, porque la
administración municipal de la educación pudo siempre incurrir en déficits que eran
financiados centralmente, con lo cual no internalizó en su gestión la presión competitiva
representada por la pérdida de matrícula. De hecho, a pesar de la caída en la matrícula
municipal, el número de escuelas disminuyó solo en 82, de 6.370 a 6.288, entre 1980 y
1990. (Beyer, Eyzaguirre, Fontaine, 2000).

Cuadro 2.
Matrícula escolar por categorías administrativas 1982-2002
Año Matrícula total % matrícula en % matrícula en % matrícula en % matrícula en
Sistema escolar Escuelas Escuelas Privadas Escuelas Privadas Corporaciones
Municipales (*) Subvencionadas Pagadas
1982 2.682.142 75.3% 19.6% 5.1% ----
1984 2.710.369 68.2% 26.3% 5.5% ----
1986 2.757.894 63.1% 30.8% 6.1% ----
1988 2.771.932 59.6% 31.4% 7.0% 1.9%
1990 2.742.743 58,4% 32,3% 7,2% 2,1%
1992 2.741.616 58,1% 32,2% 7,7% 1,9%
1994 2.782.998 57,8% 32,3% 8,2% 1,8%
1996 2.982.023 56,5% 33,0% 8,7% 1,8%
1998 3.067.709 55,7% 34,1% 8,5% 1,6%
2000 3.231.148 54,2% 35,9% 8,2% 1,7%
2002 3.302.394 52.3% 38.1% 7.8% 1.7%
Fuente: Ministerio de Educación, Compendio de Información Estadística Educacional, 2003. No se incluye matrícula de
Educación Parvularia
(*) Escuelas Municipales: 6.242 escuelas y liceos (2001) de propiedad y financiamiento públicos, administradas por las
341 municipalidades del país a través de dos formas: Departamentos Administrativos de Educación Municipal (DAEM) y
Corporaciones Municipales. Estas últimas con normas menos rígidas respecto a la administración de personal. 80% de las
comunas administran la educación a través de DAEMs.
Escuelas Particulares Subvencionadas, 3.460 escuelas y colegios (2001) de propiedad privada y que se financian a través
de la subvención estatal. En 1998, un 38.2% de este subconjunto correspondía a instituciones de la Iglesia Católica; el
restante 61.8% a sostenedores no-religiosos, mayoritariamente con fines de lucro.
Escuelas Privadas Pagadas, 1.031 colegios (2001) , que no reciben subsidio del estado y operan únicamente a través del
cobro a los padres.
Escuelas de Corporaciones corresponden a 70 escuelas secundarias técnico-profesionales administradas por
corporaciones empresariales con financiamiento fiscal especialmente establecido para este propósito (y aportado bajo otra
forma que el subsidio por alumno - Decreto 3166 de 1981-).

8
 Tal como se muestra en el Cuadro 2, la mayor transferencia de alumnos de las
escuelas municipalizadas a las privadas subvencionadas, tuvo lugar en el período
comprendido entre 1982 – 1986. A partir de 1990 se detiene, aunque no del todo, la
disminución porcentual de la matrícula municipal; hasta 1996 crecen las dos categorías de
establecimientos privados. Al final de la década, la educación pagada disminuye
porcentualmente, efecto probablemente de la disminución del ritmo de crecimiento del país
y alza del desempleo, que hace que familias retiren a sus hijos de la educación pagada, por
una parte. Por otra, efecto también del paso de numerosos colegios pagados al régimen
subvencionado con financiamiento compartido. Se beneficia de ambas tendencias el sector
de establecimientos privados subvencionados.

Como una consecuencia de la reforma, las escuelas municipalizadas fueron

organizadas de acuerdo a dos líneas paralelas de dependencia y autoridad. Por una parte, de
la gestión municipal dependen todos los aspectos administrativos - incluyendo recursos
humanos -, presupuestarios y de equipamiento. Por otra parte, se mantienen como
funciones del Ministerio de Educación, los asuntos curriculares, pedagógicos y de
evaluación, así como también el control sobre la asistencia mensual de los alumnos, de
crítica importancia para el funcionamiento del mecanismo de subsidios basados en
promedios mensuales de asistencia de los alumnos.

3. Liberalización del mercado laboral de los profesores y cambio del estatus

universitario de la formación inicial. La liberalización de las condiciones que regulaban la
profesión docente, es un componente clave del nuevo modelo. Los profesores perdieron su
condición de empleados públicos; sus salarios fueron determinados por cada empleador
individual, ya fuera un municipio o un sostenedor privado. Como el financiamiento público
disminuyó, (la subvención se desindexó a partir de junio de 1982, cayendo su valor a lo
largo de la década en aproximadamente un tercio. Los sostenedores traspasaron esta baja
en sus ingresos a su mayor componente de costos, el sueldo de los profesores, el que en
promedio cae un tercio en términos reales durante la década del 80 –en forma más marcada
en el sector privado subvencionado que el municipal-. Se estima que un quinto de los
profesores del país perdieron sus trabajos al menos una vez entre 1980 y 1989 (Gauri,
1996).6

Dentro de la profesión docente, y como resultado de la liberalización de su mercado

de trabajo, los sueldos se diferenciaron marcadamente durante la década de 1980. A fines
de la década, estos fluctuaban entre 8 y 20 veces el valor de la subvención por alumno: los
sueldos más altos en escuelas municipalizadas o particulares subvencionadas de Iglesia; los
más bajos en escuelas privadas subvencionadas de reciente creación y no asociadas a
iglesias u organizaciones sin fines de lucro (Prawda, 1992).7

6
Junto a lo señalado sobre el impacto laboral de las nuevas reglas, debe tenerse presente que los sindicatos
docentes habían sido prohibidos y sus dirigentes perseguidos políticamente desde 1973.
7
Carnoy y McEwan asocian los menores costos del sector privado subvencionado con el hecho de que éste
contrata profesores más jóvenes y sujetos a una rotación mayor que los municipales. (Carnoy, McEwan,
1997).

9
 Un aspecto mucho menos considerado de la reforma de 1980-81 en relación a los
docentes del sistema escolar, en parte por pertenecer al ámbito de las políticas de educación
superior, es el impacto de medidas de éstas sobre la formación inicial. En efecto, la
legislación de 1980-81 que produjo la diversificación inducida de la educación superior,
distinguiendo universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica, definió
la especificidad de las primeras como las instituciones que otorgaban los grados
académicos superiores de doce carreras profesionales que requerían el grado previo de
licenciatura. Entre estas doce carreras de rango exclusivamente universitario, no figuraba
educación. Junto al efecto simbólico directo de no valoración estatal de la función docente
y pérdida del status universitario de su formación inicial, la legislación referida impactó
inmediatamente en las vacantes y matrícula de las carreras pedagógicas. Entre los años
1983 y 1990, la matrícula cae en un 45% en las universidades tradicionales; y en un 30% en
el total de la educación superior.8 El status universitario de la carrera docente fue
reestablecido más tarde, por la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza de marzo de
1990. Las carreras de educación, sin embargo, no logran completar sus vacantes hasta
mediados de la década de 1990; y los puntajes en las pruebas de ingreso a la universidad de
sus últimos alumnos aceptados comienzan a subir en forma significativa recién en 1997.
Las consecuencias de largo plazo del cuadro esbozado de medidas que afectan a la
profesión docente, es uno de los aspectos que no debe olvidarse en los análisis
contemporáneos de las capacidades y límites de la misma.

4. Un sistema nacional de evaluación. El modelo establecido de competencia entre

escuelas por matrícula, suponía una demanda informada sobre la calidad de las mismas, en
que los padres pudieran elegir en base a los resultados que las escuelas podían exhibir. En
forma consistente con esto, se estableció un sistema nacional de evaluación, cuasi-censal,
para medir los logros de los alumnos en Castellano y Matemáticas. Desde 1982 a 1984, el
Programa de Evaluación del Rendimiento Escolar (PER), evalúo a los alumnos de las
escuelas básicas en ambas asignaturas; desde 1988, el Sistema de Información y Medición
de la Calidad de la Educación (SIMCE), evalúa a más del 90% de los alumnos de cuarto y
octavo básicos en Castellano y Matemáticas; y desde 1994 en 2º Año Medio. También
expande su cobertura temática a Historia y Ciencias, desde inicios de los 90. Es paradojal,
sin embargo, constatar que los resultados por establecimiento nunca fueron hechos públicos
durante los Ochenta. Ello ocurre sólo el año 1995, bajo otro gobierno y régimen político, lo
cual es elocuente respecto a la presencia, a lo largo de la implementación de las políticas de
los años Ochenta, del conflicto de visiones dentro del gobierno militar entre los grupos que
lideraron las reformas pro-mercado, y los grupos más estatistas y sensibles a las demandas
docentes como a factores políticos más generales, de particular peso dentro de las Fuerzas
Armadas.9 Fruto del modelo competitivo implementado y sus requerimientos de
información ‘a la demanda’, Chile inició una década y media antes que el resto de

8
La matrícula de las carreras de educación del conjunto de la educación superior cae de 41.608 a 29.041
alumnos entre 1983 y 1990 . Entre los años 1998 y 2001, hubo un aumento de 15% en la matrícula, y los
puntajes de ingreso en las carreras de educación subieron entre 35 y 47 puntos en la prueba de Aptitud
Académica, dependiendo de los niveles (Parvularia, Básica y Media). ( Brunner, Courard, Cox, 1992; Avalos,
2001)
Para una interpretación de las políticas de los 80 como resultado de las relaciones en un campo variable de
fuerzas constituido por tres actores con distintos énfasis de política dentro del gobierno -Ministerio de
Educación, Ministerio del Interior y Ministerio de Hacienda-, ver C.Cox, 1989.

10
Latinoamérica las mediciones en gran escala de sus resultados de aprendizaje, y en 1990
pudo establecer programas de discriminación positiva en base a la información provista por
estas mediciones.

5. Transferencia de los liceos Técnico-Vocacionales. La dependencia de alrededor

del 7% de la matrícula de escuelas públicas secundarias técnico-profesionales (70 escuelas)
fue transferida del Ministerio de Educación a corporaciones educacionales especialmente
establecidas para ello por las principales asociaciones gremiales empresariales de la
industria, la agricultura, la minería y el comercio, en respuesta a un requerimiento
gubernamental. Estas corporaciones no fueron financiadas por medio de la subvención por
alumno, sino a través de una asignación presupuestaria anual especial, que era superior (en
algunos casos más del doble) a la subvención vigente por alumno en las escuelas. El
involucramiento inicialmente tenue y obligado, y más tarde crecientemente convencido, de
algunos gremios empresariales claves (Sociedad de Fomento Fabril, Sociedad Nacional de
Agricultura, Cámara Chilena de la Construcción), impactó en forma positiva y directa sobre
la relevancia curricular y empleabilidad de los egresados de los establecimientos de que
eran responsables, pero más allá, estableció una de las bases para lo que serían los
entendimientos generadores de la reforma curricular de los años Noventa en esta modalidad
de educación secundaria. (Miranda, 2003)
6. Cambios curriculares. Nuevos planes y programas de estudio fueron
desarrollados para todas las asignaturas tanto a nivel básico como secundario, entre fines de
1980 y 1983. En concordancia con los principios de descentralización, el criterio fundante
del cambio curricular de inicios de los 80 fue la flexibilización de la regulación estatal del
mismo, más que una propuesta sobre los saberes a comunicar por un sistema escolar
contemporáneo con los desafíos de su sociedad. Se autorizó a las escuelas a determinar
cuantas horas dedicarían los alumnos al aprendizaje de ciertas asignaturas, y a los alumnos
de nivel secundario se les permitió elegir entre algunas asignaturas. Se ha argumentado que
las medidas flexibilizadoras y descentralizadoras del currículum, tuvieron efectos negativos
sobre la educación de los más pobres. El decreto de 1980 que establece el Plan de estudios
de la educación básica (Decreto Nº 4.002), permitió a las escuelas que funcionaban en
doble jornada (la mayoría del sistema municipal urbano), elegir entre una jornada lectiva
semanal de 30 horas y una de 25 horas. La flexibilidad en los planes de estudio fue
sinónimo de autorizada reducción curricular en los contextos de pobreza: menos horas en
los planes de estudio y menos contenidos (Gajardo y Andraca, 1988; Espínola, 1990).10
Más, los criterios oficiales aceptaban explícitamente la noción de aprendizajes
diferenciados según características de los grupos-curso. El decreto sobre el currículum del
nivel básico, no define mínimos exigibles comunes: “...el programa no establece un
porcentaje de objetivos como mínimo o máximo exigible. El Director con la Unidad
Técnica del establecimiento y el profesor jefe de curso determinará el grado en que deban

10
El Ministro de Educación de la época, Alfredo Prieto, explica que los cambios mencionados tuvieron por
origen la realidad de las dobles y hasta triples jornadas en la educación básica, lo que había hecho a los
profesores en muchos casos acortar las clases a 30 minutos, con tal de cumplir con el número de unidades
lectivas semanales señaladas por los Planes de Estudio oficiales. En vez, “…se estimó más pedagógico
disminuir el número de clases si era físicamente imposible realizarlas en la jornada disponible, antes que
hacer clases de tan corta duración. (…) el primer ciclo debía tener 30 clases semanales mínimas, pero podían
ser rebajadas a 25, si no era posible efectuarlas en la jornada correspondiente”. (Prieto, 1983, p.53).

11
alcanzarse los objetivos del programa de acuerdo a la realidad de cada curso”.11 En el
caso de la educación técnico-profesional, las regulaciones estatales fueron eliminadas y se
solicitó a los profesores de cada escuela que definieran sus programas de estudio de
acuerdo a su interpretación de las demandas del mercado laboral. Cerca de 400 programas
de estudio fueron definidos de este modo, a través de un proceso en el que pesó más el uso
de los recursos humanos y materiales disponibles en los establecimientos, que la relevancia
para los alumnos y la pertinencia de las especialidades para el desarrollo económico y
tecnológico de la Región o del país. (Mineduc-MECE EM, 1994).
Los programas de estudio de la reforma curricular de inicios de la década de los 80,
no innovan respecto del modelo curricular basado en los, para el ámbito de la educación,
muy conocidos objetivos conductuales del educador de la Universidad de Chicago
Benjamin Bloom (Bloom, 1956), adoptado en Chile por la reforma educacional de la
década de los años Sesenta. En los términos de esta matriz se hizo un intento consistente
por hacer los programas más relevantes a la vida de los educandos, a lo que se agregó
principios de una educación personalizada, que en el contexto autoritario de la época, no
tenía bases para su implementación. (Cox, 1992)

7. Gasto público en educación. La implementación de la reforma coincidió con una

década de decreciente gasto público en educación. El gasto total del gobierno en educación
se redujo 22% entre 1982 y 1990: del 4.0 al 2.5 % del PIB (Cuadro 4)
La composición del gasto público en educación también cambió; la educación pre-
escolar y básica se vieron favorecidas respecto a la educación secundaria y la superior, lo
que refleja los criterios de equidad de esta fase. El gasto del gobierno en educación terciaria
se redujo de cerca del 38% en 1980 al 19% en 1990, mientras que el gasto en educación
básica subió del 57 al 78 % en el mismo período (Prawda 1992; Brunner 1992).
A pesar de la favorable distribución presupuestaria, el gasto total en educación
básica y secundaria cayó en un quinto entre 1982 y 1990. La reducción inicial puede ser
explicada como resultado de la crisis económica de 1982 y 1983. Sin embargo, después de
1985 la economía creció constantemente por sobre 6% en promedio cada año, por lo que la
caída en el gasto sólo puede ser interpretada como la consecuencia de una decisión política
sobre la importancia relativa de invertir en educación.

8. La Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza de 1990

El ciclo de las políticas educacionales del gobierno militar se cierra en el último
día de su período (10 de marzo de 1990), con la promulgación de una ley de educación
(Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, Loce), que en relación al sistema escolar,
estableció un cambio importante respecto al control del currículum: la descentralización de
éste a los establecimientos, por un lado, y el paso del control de las dimensiones nacionales
del mismo, del Ministerio de Educación a una nueva instancia, el Consejo Superior de
Educación, cuya composición asegura que los cambios del currículum escolar no pueden
ser objeto exclusivamente de una decisión del Gobierno de turno.12
11
Decreto Supremo de Educación 4002 (1980), Título III, Art. 21. (Madrid y Salinas (2001)).
12
El Consejo Superior de Educación (CSE) es un organismo autónomo, cuyas funciones incluyen el otorgar
reconocimiento oficial a Universidades e Institutos Profesionales nuevos; las de aprobar o rechazar las
propuestas de marco curricular y planes y programas de estudio elaborados por el Ministerio de Educación; y

12
 La LOCE fue diseñada para asegurar la permanencia de los cambios establecidos en
los años 80. Su modificación requiere un alto quórum en el Congreso y a lo largo de la
década de los 90 esto no ocurrió respecto de ninguno de sus aspectos decisivos.

2.2. Resultados de la reforma de los 80.

Cobertura y Eficiencia

La matrícula de la educación básica cayó en un 8.3% entre 1980 y 1988 (de

2.186.582 a 2.004.710 alumnos, Mineduc, 2000), lo cual ha sido asociado, por responsables
de política de la época, a una declinación en la tasa de natalidad y disminución de la sobre-
edad y “variaciones comunes en la experiencia internacional una vez que se ha superado el
90% de cobertura” (Matte y Sancho, 1993, p.111). Si bien hay una declinación en la tasa de
nacimientos del grupo relevante, ésta no alcanza a la mitad de la cifra referida.13 Otros
factores operantes en la relación de los grupos más pobres con la escuela deben ser
examinados en forma más rigurosa, tanto socio-económicos, como propios de las políticas
que afectaron en el período a las escuelas que atendían pobreza, si se quiere explicar la
caída mencionada en la matrícula, que efectivamente afecta la cobertura (que cae entre
1985 y 1990 de un 98 a un 93% (ver acápite 7).

La matrícula y la cobertura en la educación secundaria, en cambio, crecieron

significativamente, a pesar de la caída en el gasto educativo. La última pasa de 65% del
grupo 14-17 años en 1982 (565.745 alumnos) a 82% en 1989 (742.010 alumnos) 14. No
cabe duda que el subsidio por alumno fue en este caso un mecanismo eficiente para ajustar
automáticamente la demanda y la oferta de matrícula, al menos en las áreas más pobladas.

La eficiencia de la educación mejoró durante la década del Ochenta, también a pesar

de la disminución de los recursos disponibles. La tasa de repitencia en Educación Básica,
descendió de 8.1% a 6.1% entre 1980 y 1989; misma tendencia que puede observarse por
dependencias administrativas en el Cuadro Nº 2, para el período 1982-1988. Cayó la
deserción y la tasa de completación en Enseñanza Básica mejoró, al producir un graduado
en 10.6 años en vez de hacerlo en 12.2 años (Prawda,1992.) 15

Calidad

ser tribunal de apelaciones de escuelas y liceos cuyos planes y programas de estudio sean rechazados por éste.
El Consejo es presidido por el Ministro de Educación y lo integran 8 miembros, representantes de las
universidades estatales, la comunidad científica, la Corte Suprema y los Comandantes en Jefe de las Fuerzas
Armadas. Es evidente que el CSE tiene una composición poco acorde con sus funciones respecto del sistema
escolar; y debe ser difícil encontrar instituciones de su tipo con representación de las Fuerzas Armadas.
13
De acuerdo a estimaciones de CELADE, el grupo 10-14 años, (equivalente a los grados 4 a 8 de la
educación básica) en 1980 tenía una población de 1.265.010 y en 1988, de 1.217.708: un decrecimiento de
3.8%. Ver, www.eclac.cl/celade/proyecciones/2002.htm.
14
Mineduc, Compendio de Información Estadística, 2000.
15
El subsidio por alumno creó incentivos para que las escuelas promovieran a estos de curso. Y ello puede
haber influido positivamente, bajando las tasas de repitencia y completación en Educación Básica. Se ha
señalado que esto puede haber sido artificial , en el sentido de haber carecido de correlatos en mejoras en el
aprendizaje (Espínola,1993)

13
 Las reformas de los años 80 no tuvieron un efecto positivo desde el punto de vista
del aprendizaje en el nivel básico, único sobre el que existen mediciones al comienzo y al
final de la década. Las mediciones a escala nacional de los logros cognitivos de los alumnos
de Cuarto Año Básico en las áreas de lenguaje y matemáticas a comienzos y a fines de la
década, muestran una declinación, como puede observarse en el Cuadro siguiente, y lo han
constatado diversos análisis (Morales,1991; Prawda 1992; Carnoy, McEwan 1997; Hsieh,
Urquiola, 2001). Pero este resultado está sesgado por la inclusión de escuelas rurales (que
obtienen los resultados más bajos) en la medición de 1988, y por la inexistencia de
controles adecuados sobre la comparabilidad de las pruebas. (No se aplicaron técnicas de
equating , o control de la comparabilidad inter-anual de las pruebas, durante los años 80).16
Con todo, un análisis que compara sólo escuelas que fueron medidas tanto a
comienzos como a fines de la década, demostró que la tendencia general a la baja se
mantiene, aunque reducida (Morales, 1991). Teniendo esto presente, parece una hipótesis
conservadora el sostener que los resultados en el aprendizaje no mejoraron durante la
década.

Equidad

Los resultados de los alumnos de Cuarto Año Básico en 1982 y 1988, demuestran
que la diferencia bruta entre los puntajes más altos y los más bajos aumentó en Lenguaje; la
diferencia respecto a Matemáticas permaneció constante, cerca de 30 puntos porcentuales
(Prawda, 1992 ).17 Bravo, Contreras y Sanhueza (1999) aplicaron diferentes indicadores de
desigualdad a estos mismos datos –pruebas nacionales de rendimiento de 1982 y 1988-
verificando que el coeficiente de Gini sube de 0.121 a 0.130 en el caso de matemática; y de
0.108 a 0.147, en el caso de la prueba de lenguaje, indicando un aumento en la desigualdad.
Pero esto, como se señaló, debe relativizarse por la inclusión en la medición de 1988, de un
número significativo de escuelas rurales, cuyos resultados eran los más bajos. El mismo
estudio de Bravo y colegas indica que los cambios observados entre años no son
estadísticamente significativos.

Tal vez más importante que lo señalado es la evidencia de una segmentación socio-
educativa del sistema escolar como efecto de la introducción de los mecanismos de
elección y competencia, mayor que la existente antes de la reforma de los 80. En efecto, el
análisis para Chile de Carnoy y McEwan (1997), como de Hsieh y Urquiola (2001),
coinciden con la literatura económica sobre las externalidades negativas sobre el
aprendizaje de la segmentación por nivel socioeconómico o por capacidades (Gonzalez,
2002). El nuevo sector de colegios privados subvencionados surgido durante los 80, habría
competido no en términos de alzas en su productividad, sino seleccionando a los mejores
alumnos, y produciendo así un ‘descreme’ de la hasta entonces llamada educación fiscal.
16
El Ministerio de Educación contrató a la Universidad Católica para aplicar pruebas nacionales
estandarizadas a los alumnos de Cuarto Año Básico en 1982 y en 1984 (PER) y nuevamente en 1988
(SIMCE). Las mediciones evaluaron los logros cognitivos en lenguaje, matemáticas, ciencias sociales y
ciencias naturales. Las muestras incluyeron 3.200 escuelas básicas (municipalizadas, particulares-
subvencionadas y particulares- pagadas) en 1982 – 84, y 5.600 escuelas básicas en 1988.
17
Aquí se aplica la misma advertencia mencionada anteriormente. La muestra de 1988 incluía más escuelas
rurales de las consideradas en la muestra de 1982. Esto sesga los resultados, ampliando la brecha entre los
puntajes altos y bajos.

14
Con pérdida para los alumnos de ésta, por el ‘efecto pares’ (al emigrar los mejores
alumnos al nuevo sector, se produce una baja en las condiciones para el aprendizaje de los
que quedan) y ausencia de alzas en el rendimiento del sistema en su conjunto. Para Hsieh y
Urquiola “incluso si los hijos de la clase media se beneficiaron mudándose, esto parece
estar contrapesado por el efecto negativo sobre los estudiantes de bajo NSE, que en su
mayoría han permanecido en (la educación municipal) ”. (op.cit, 2001, p. 39). Como se
verá, las tendencias segmentadoras no se abatieron durante los 90.

Cuadro 3.
Logros de aprendizaje, tasa de repetición y características administrativas y sociales
de las escuelas : 1982-1988
1982 1988
Tipo de Datos Tipo de establecimiento Tipo de establecimiento
Munic. Priv. Priv. Munic. Priv. Priv.
Subv. Pagado Subv. Pagado
Mediciones nacionales
(% respuestas correctas)

Matemática: promedio 50.8 55.4 72.2 47.0 52.9 72.4

Lenguaje: promedio 55.8 60.9 77.3 48.1 56.1 77.5

% de establecimientos:
NSE Alto 1.1 5.7 39.8 0.0 2.8 59.9
NSE Medio 43.3 57.7 57.1 5.9 29.2 40.1
NSE Bajo 55.6 36.6 3.1 61.5 52.8 0.0
NSE Más Bajo (1988) _ - - 32.6 15.2 0.0

Nº de observaciones (escuelas) 1.539 546 226 3.567 1.545 364

Tasa de Repetición promedio 12.4 8.6 1.7 8.7 6.2 1.2

Nº de Observaciones (escuelas) 6.152 1.793 527 5.810 2.336 698

Encuesta de Hogares (Casen)

Promedio años escolaridad jefe(a) de hogar. 7.2 8.6 10.3

Promedio Ingreso (miles de pesos)

167.0 213.0 464.7
Nº de observaciones (escuelas)
2.359 1.356 773

Fuente: Hsieh, Chang-tai, M. Urquiola, (2001).

Como puede observarse directamente en el Cuadro 3, hay una diferenciación socio-

educativa dentro de la educación sostenida por recursos públicos, entre los establecimientos
municipales y los privados subvencionados. Estos últimos tienen una matrícula que
proviene de familias en promedio más educadas y con mayor ingreso que la
correspondiente a la dependencia municipal y esto está, como se sabe, estrechamente
asociado a las diferencias en puntajes de logro observadas –favorables a los
establecimientos privados subvencionados-.

El Gobierno militar no intentó abordar mediante políticas compensatorias las

desigualdades resultantes de la competencia entre las escuelas particulares subvencionadas
y municipalizadas; tampoco abordó educativamente los requerimientos educativos de los

15
alumnos de sectores de pobreza. Más aún, aceptó sin buscarlo, como muestran las
regulaciones sobre las horas y las asignaturas del plan de estudios, así como sobre
enseñanza del currículum, una oferta educacional financiada con recursos públicos, de
diferentes niveles, de acuerdo a las condiciones materiales y culturales de los contextos en
que operaban las escuelas (Cox, 1992). En forma más clara que con respecto al tema de la
mantención o caída en la calidad promedio de los aprendizajes, la reforma de los Ochenta
es seriamente deficitaria respecto a criterios de igualdad de oportunidades de aprendizaje e
integración educativa de la nación. Uno de los puntos de partida, justamente, de las
políticas de los gobiernos democráticos a partir de 1990.

3. Las políticas educacionales y de reforma de los Noventa: contexto,

componentes, proceso.

El Gobierno democrático del Presidente Patricio Aylwin, que asume en marzo de

1990, inaugura un arco de políticas educacionales que abarca los doce años que van de
entonces al año 2002, a través de tres gobiernos y seis ministros de educación, que originan
e implementan políticas orientadas por una misma visión sobre calidad y equidad de la
educación, y que recurren a similar repertorio de criterios de acción e instrumentos de
estado y mercado.18 Por sobre variaciones, discontinuidades y déficits, es evidente un
patrón acumulativo y consistente.

Continuidades y rupturas.

El gobierno de la transición a la democracia tomó la decisión estratégica de no

revertir el proceso de municipalización ni cambiar el modelo y mecanismos de
financiamiento establecidos en 1981. Esta opción se tomó a pesar de las expectativas del
profesorado de que ello ocurriera, y a pesar del origen e implementación autoritarios de
ambos cambios. Junto con ello, la nueva administración consideró positiva la existencia del
sistema de medición de logros de aprendizaje, y, como se ha dicho, utilizó de inmediato la
información que este producía para establecer su primer programa compensatorio,
(programa de las 900 escuelas); asimismo, no modificó el patrón de distribución del gasto
entre niveles del sistema establecido a comienzos de los 80, que había bajado
drásticamente el apoyo estatal a la educación universitaria cuando ésta fue “arancelada”, en
favor del sistema escolar.

Juntos a estos ejes de continuidad mayores, el nuevo gobierno establece unos ejes
de diferenciación y quiebre con las políticas precedentes, también mayores. En primer
término, una redefinición profunda del papel de la educación en el proyecto de mediano
plazo de logro del desarrollo y de una sociedad más justa: de prescindencia a tener una
función estratégica en el proyecto-país, que se expresa en primer término en el crecimiento
sostenido del gasto en educación a lo largo de los años 90, por encima del crecimiento del

18
Gobierno del Presidente Patricio Aylwin (1990-1994): Ministros Ricardo Lagos y Jorge Arrate; Gobierno
del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000), Ministros Ernesto Schiefelbein, Sergio Molina y José
Pablo Arellano; Gobierno del Presidente Ricardo Lagos (2000-2006), Ministra Mariana Aylwin, Ministro
Sergio Bitar.

16
producto. En segundo término, una redefinición radical del status de la profesión docente, a
la que se le vuelve a conceder una condición protegida públicamente, desde la cual se
relaciona con el estado en forma nacional o ´centralizada´, a través del Colegio de
Profesores. Esto es considerado por algunos, una contradicción flagrante con la mantención
del modelo de administración descentralizado y por incentivos de mercado del sistema
(Gauri, 1998; Beyer, Eyzaguirre, Fontaine, 2000). En tercer lugar, fija como norte de sus
políticas el logro de una sustancial mayor calidad y equidad de la provisión públicamente
financiada de la educación, y con ello redefine el papel del estado en el sector: de un papel
subsidiario, consistente en funciones de asignación de recursos y supervisión de los marcos
institucionales y educativos en que la competencia por matrícula produce determinados
estándares de logro y patrón de distribución social; a un papel promotor y responsable,
tanto respecto de los objetivos de calidad a nivel del sistema en su conjunto, como de los de
equidad. Esto último supone dos criterios articuladores del conjunto de las políticas de los
años 90, que especifican la naturaleza del accionar público en educación: programas
integrales de intervención de cobertura universal para el mejoramiento de la calidad de los
aprendizajes, y programas compensatorios focalizados en las escuelas y liceos de menores
recursos para el mejoramiento de la equidad.

A los ejes de continuidad y ruptura mencionados debe agregarse un factor

contextual de la mayor importancia respecto a la aceptación por el gobierno democrático de
la descentralización establecida a comienzos de los 80: la realización en 1992 de las
primeras elecciones democráticas (desde 1971) de alcaldes y concejales, cambia el
significado de la descentralización, abriendo la gestión municipal efectivamente a
posibilidades de control y rendición local de cuentas.

Los cambios que realizan las políticas de los años 90 se desarrollan entonces en una
matriz institucional descentralizada en la que operan mecanismos de financiamiento
competitivos, instaurados a comienzos de la década de 1980, a la vez que los propios de un
estado capaz de diseñar y ejecutar programas integrales de mejoramiento de la calidad y
equidad de la educación, que se guía por criterios de discriminación positiva respecto a la
población en pobreza y establece una nueva relación con el profesorado. El Gobierno
Militar había considerado al profesorado un actor políticamente sospechoso. Los gobiernos
democráticos post-90 lo consideran el actor clave de una agenda educacional que en su
centro tiene el mejoramiento de la calidad de las oportunidades de aprendizaje de las
mayorías.

Dimensiones y componentes

El Diagrama siguiente ofrece una visión sinóptica del conjunto de las políticas de
mejoramiento y reforma de la calidad y equidad de la educación en la década de los 90.
Estas han sido organizadas en términos de tres ámbitos, distinguibles en término tanto de
los componentes del sistema educacional que afectan, como de los actores y mediaciones
institucionales que los generan.

17
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18
El primer ámbito (columna 1) es el de las condiciones políticas y económicas que definen
el marco de funcionamiento del sistema escolar en el período. Esta dimensión cubre cuatro
factores claves: visión o paradigma de las políticas gubernamentales en el sector, nivel de
acuerdo o conflicto sobre política educacional, nivel del gasto y distribución entre niveles
del mismo en el sector, y relación del estado con los docentes (clave de la gobernabilidad
del sector). El mismo ámbito o dimensión, considerado desde la perspectiva de los actores e
instituciones claves en la determinación de los factores mencionados, exhibe una economía
política compleja, o la más políticamente mediada de las tres dimensiones en que se
ordenará la descripción y los análisis siguientes. Típicamente, el proceso de toma de
decisiones en esta esfera incluye más instituciones del Ejecutivo que el Ministerio de
Educación –fundamentalmente el Ministerio de Hacienda y la Presidencia de la República-,
y es la dimensión más regulada legalmente, es decir, con concurso del Parlamento y , a lo
largo de los 90, objeto de acuerdos entre gobierno y oposición. Los componentes claves en
este ámbito, objeto de la sección siguiente del trabajo son: a) cambio del paradigma
ordenador de las políticas de estado subsidiario a estado promotor; b) visión nacional sobre
la alta prioridad de la educación, el marco de acuerdos y baja conflictividad, que acompaña
y define las políticas del período, configuración que tiene su hito clave en la Comisión
Nacional de Modernización de 1994; c) el crecimiento sostenido del gasto en educación,
tanto público como privado, observable en su evolución entre 1990 y 2002, como en las
leyes sobre financiamiento compartido y donaciones a la educación, de 1993; y d), las
leyes definitorias del marco laboral de los docentes, de 1991, 1995 y 2001.

El segundo ámbito de las políticas (columna 2) es el de las intervenciones

directamente dirigidas a mejorar la calidad y equidad de los aprendizajes. Desde la
perspectiva de su generación e implementación, este ámbito exhibe una economía política
más simple, enteramente intra-campo educacional y donde no hay confrontación de
intereses. En general, los programas implican recursos adicionales para escuelas y colegios
e innovaciones que son percibidas como necesarias, que operan ¨dentro¨ de límites pre-
existentes, que no son objeto de leyes ni de procesos de negociación y acuerdos, y todos
ellos exhiben aspectos de voluntariedad por parte de las unidades educativas. El ámbito
cubre diez programas generados e implementados a lo largo de la década:

• dos programas integrales de cobertura universal, que combinan inversiones en insumos

materiales con intervenciones destinadas a la creación o fortalecimiento de capacidades
y procesos: Mece-Básica (1992-1997) y Mece-Media (1995-2000);
• cuatro programas de cobertura focalizada: Programa de las 900 Escuelas (1990- post-
2000), Programa Educación Rural (1992-post-2000); Programa Montegrande (1997-
post-2000); Programa Liceo para Todos (2000-2006) ;
• tres programas con foco en docentes: Programa Fortalecimiento de la Formación Inicial
Docente (1997-post-2000); Programa de Perfeccionamiento Fundamental de docentes
para la implementación de la reforma curricular (1998- 2002); y Programa de Pasantías
docentes al extranjero (1996-post-2000);

19
• Un programa para la implantación de la informática educativa en todo el sistema
escolar: Programa Enlaces (1992-post-2000).

Hay un tercer ámbito (columna 3) en que, como el anterior, se incluyen políticas

directamente referidas a la calidad de los aprendizajes, pero a diferencia de los programas
de mejoramiento, son obligatorias para el conjunto del sistema y tocan aspectos
estructurales. Se trata de componentes de reforma propiamente: el cambio de la jornada
escolar, iniciado en 1997, y el cambio del currículum, iniciado en 1996. En ambos
componentes opera una economía política más compleja que con los programas. Con
mediación de leyes y logro de acuerdos entre gobierno y oposición, en el caso de la
extensión de jornada; con procesos participativos amplios y mediaciones inter-
institucionales (Ministerio de Educación y Consejo Superior de Educación) en el caso del
currículum.
El rasgo más sobresaliente del conjunto, constituido por las tres dimensiones de
políticas reseñado, es el de su continuidad: la estabilidad de una dirección de cambio que va
sumando elementos y haciéndose más complejas, pero al interior de una visión y un marco
estratégico que no varían. Tal continuidad le permite una acumulación poco común a la
acción estatal en el sector. Así, las tres iniciativas legales relativas a la regulación de la
profesión docente, presentan una evolución hacia criterios modernos de regulación de la
profesión (diferenciación salarial en base a desempeño, incentivos, evaluación, estándares);
las lecciones de un programa de refuerzo de la enseñanza en lenguaje y matemática en el
diez por ciento de escuelas más deficitarias (P.900) iniciado en 1990, son claves para el
diseño e implementación del primer programa MECE, de impacto sobre toda la educación
básica; a su vez, éste fue la base de la intervención siguiente en el conjunto del nivel
secundario. El mismo patrón de aprendizaje en la continuidad, es observable en la reforma
curricular, cuyo diseño para los diferentes niveles cubre el período 1996-2002.

Desde la perspectiva de su generación, es también un rasgo que cruza al conjunto de

las políticas, la importante presencia de la investigación educacional así como de la
apertura a la evidencia comparada internacional, por un lado, y procesos de consulta, por
otro. El diseño de los dos programas MECE en la primera mitad de los 90, descansó en
medida significativa en la combinación de estos factores.19 De hecho, las políticas para la
educación media solo fueron formuladas una vez construida una base analítica sobre la
misma en base a un conjunto de investigaciones especialmente encargadas para ello, así
como en un proceso de consulta masiva, que en un plazo breve suplieron un déficit de
conocimiento sobre el nivel.20 Las propuestas de la Comisión Nacional de Modernización

19
La relación con el Banco Mundial, fue una constante fuente de perspectiva analítica internacional, siendo su
rol de ‘banco de conocimiento’ de especial significación para el gobierno. Obsérvese que el financiamiento
por esta agencia multilateral del Programa MECE-Media fue menor (un 17% del total, ver sección 5). Sobre
el tema: Cox y Avalos, (1999). Un punto relevante, aunque poco conocido de esta dimension de la
formulación de políticas, lo constituyó el trabajo e informe posterior de una misión UNESCO, UNICEF,
PNUD, Banco Mundial, convocada por el Ministro Ernesto Schiefelbein al inicio de la administración del
Presidente Frei Ruiz-Tagle (1994), y cuyas conclusiones fueron insumo de la elaboración que realizara ese
mismo año la referida Comisión Nacional de Modernización de la Educación, convocada por el Presidente de
la República. ( UNESCO, UNICEF, PNUD, Banco Mundial 1994).
20
Trece estudios fueron licitados públicamente, postulando a su realización los principales centros de
investigación educacional del país: universidades y centros académicos independientes pusieron en acción a

20
de la Educación de 1994, descansaron en decisiva medida sobre lo que se puede calificar
como el estado del arte del conocimiento y análisis que a la fecha había producido el campo
de la investigación socio-educativa del país. (Comité Técnico Asesor, 1994). Por último,
una vez iniciada la implementación de políticas y programas, se iniciaron procesos
paralelos de monitoreo y evaluación externa, que a lo largo del período retroalimentaron la
conducción de las mismas.21

Periodización.

Tres etapas son distinguibles al interior del proceso acumulativo mencionado, en que
van variando la envergadura de las acciones y sus énfasis, pero al interior de un mismo
marco de orientaciones y estrategias.
Una primera etapa, que va de 1990 a 1995, puede caracterizarse como de construcción
de condiciones de base para un funcionamiento mejorado del sistema escolar. 22
Condiciones políticas que se traducen en alta prioridad gubernamental al sector y
construcción de confianzas y acuerdos respecto a la agenda de cambio en educación;
condiciones profesionales y laborales mejoradas de los docentes; condiciones materiales
para el aprendizaje, con recursos actualizados y en volúmenes suficientes (textos,
bibliotecas, materiales didácticos, computadores en red); condiciones institucionales y
técnicas para la renovación de la pedagogía y la gestión, a través del esfuerzos de los
programas P.900 y Rural respecto de Lenguaje y Matemáticas, y de los Proyectos de
Mejoramiento Educativo (PME) respecto al trabajo de proyectos por equipos docentes.

La segunda etapa se inaugura en 1996, con la decisión gubernamental de establecer la

jornada completa y llevar a cabo la reforma curricular, junto a dos ejes de medidas de
apoyo: intensificación del accionar de los programas de mejoramiento (expansión de
Enlaces, creación del Programa Montegrande), e intensificación de las políticas de
fortalecimiento de la profesión docente (renovación de la formación inicial, programas de
estadías en el extranjero, premios a la excelencia docente). En 1996 parte efectivamente
una reforma del sistema escolar: cambio de su escala temporal de funcionamiento, y
transformación de la experiencia formativa que se busca ofrecer a niños y jóvenes.

El inicio de la tercera etapa puede fijarse en la segunda mitad del año 2000, cuando se
conocen resultados de aprendizaje insatisfactorios, tanto nacionales como internacionales,
que muestran que el sistema escolar logra pobres resultados respecto a estándares de

cerca de 200 investigadores de diversas disciplinas y orientaciones. El proceso de consulta incluyó más de
30.000 personas organizadas en 2.043 grupos de discusión de profesores, alumnos y apoderados, discutieron
un material de base y produjeron informes sobre sus requerimientos a la educación media, los que fueron
procesados por el Ministerio de Educación y sistematizados en un informe que volvió a los establecimientos.
(Mineduc, 1992 y 1993). Ver capítulo 7.
21
Hay evaluaciones externas, y en distintos momentos, de los Programas P.900, Rural y Enlaces; de los
Proyectos de Mejoramiento Educativo; del MECE-Media en su conjunto; de la Jornada Escolar Completa.
Las más importantes de ellas son citadas en los acápites 5 y 7 de este capítulo, así como en las Referencias.
22
Sus hitos son el Programa de las 900 Escuelas (1990), el Estatuto Docente (1991), el Programa MECE-
Básica (1992), la Comisión Nacional para la Modernización de la Educación (1994) y el inicio del programa
MECE-Media (1995).

21
aprendizaje competitivos en el mundo global. Ambas mediciones muestran que si bien las
bases del edificio de un nuevo sistema escolar estaba construido, las experiencias de
aprendizaje en su interior estaban aún lejos de lo requerido por una sociedad integrada a un
mundo globalizado y cada vez más exigente en términos de conocimiento y capacidades de
las personas y las organizaciones. ¨Llevar la reforma al aula¨, es decir, a unas prácticas de
enseñanza-aprendizaje es el lema que nuclea los énfasis de política al inicio de la nueva
década.

4. El establecimiento de condiciones favorables: marco político, financiero

y laboral del esfuerzo nacional en educación establecido por las
políticas de los Noventa.

Se abordan en esta sección tres factores determinantes del accionar público en

educación durante la década de los Noventa: las condiciones políticas generales en que
operan las iniciativas en el sector; el nivel y características principales del gasto en
educación; y la política laboral con los docentes.

4.1. Condiciones políticas : agenda nacional, consensos y transacciones.

Tanto por razones propias a la historia política reciente del país y el contexto de
transición a la democracia, como por razones más universales relacionadas con el proceso
de globalización y el papel estratégico en éste del conocimiento y una preparación más
exigente de las personas, al inicio de la década de 1990 existe en la sociedad un sentido
ampliamente compartido, que es a la vez político y cultural, de las élites como de la
sociedad civil, acerca de la urgencia de efectuar un esfuerzo integral de mejoramiento del
sistema educacional. El clima de acuerdos imperantes al inicio de la transición sobre el
proyecto de país y el papel de la educación en su logro, posibilitan por primera vez en dos
décadas una relación del sistema político con la educación en términos nacionales.
Relación que se mantiene a lo largo de la década y que define los parámetros mayores de
los mejoramientos y cambios abordados en el período. Estos, debe destacarse, surgen de
una visión sobre el papel del estado en educación que sustituye los principios de
subsidiareidad, por los de un estado responsable y promotor. Que no solo crea condiciones
generales para el despliegue de las iniciativas de los actores, sino interviene y promueve
directamente, tanto en función de criterios de calidad y sus relaciones con la competitividad
del país, como en función de criterios de equidad, igualdad de oportunidades y bases
culturales de integración social y ciudadanía democrática.

22
 El principio de que las políticas educacionales debían tener el carácter de políticas
de estado, más allá por tanto de los plazos de un gobierno y de las divisiones partidarias, se
plasma, a lo largo del período, en una política de acuerdos gobierno-oposición sobre
educación, que otorga respaldo nacional a las iniciativas mayores en el sector. Esta tiene
como hitos mayores : a) el diagnóstico y propuestas de cambio de una políticamente plural
Comisión Nacional de Modernización de la Educación, convocada por el Presidente de la
República en 1994, que contribuye a sistematizar y concordar entre las dirigencias política,
empresarial y educacional del país, las tareas nacionales en educación (Comisión Nacional
de Modernización, 1995); b) los acuerdos Gobierno-Oposición, para el financiamiento e
implementación de la extensión de la jornada escolar (1997), que incluyeron acuerdos sobre
mantención del IVA y reglamentación de inversiones públicas en establecimientos de
propiedad privada (Ley 19.532 sobre Jornada Escolar Completa, de 1997); acuerdo
gobierno-oposición para modificar la Constitución y establecer 12 años como la duración
de la educación obligatoria (2003).

Junto a lo señalado, a lo largo de la década operaron comisiones nacionales respecto

a diversos temas específicos, así como misiones de estudio constituidas también en forma
institucional y políticamente plural. Cronológicamente: dos comisiones técnicas de carácter
nacional sobre educación sexual en el sistema escolar (1992 y 1996); misión de estudio a
Asia-Pacífico sobre la educación media, Ministerio de Educación, Colegio de Profesores,
empresarios, investigadores en educación (1993); comisión técnico-gremial sobre reforma
curricular del ámbito de la Educación Media Técnico Profesional (1997); comisión
nacional para la selección de los liceos del Programa Montegrande (1997); comisión
nacional para la selección de las universidades del programa Formación Inicial Docente
(1997); comisión técnica nacional sobre textos escolares (2000); comisión técnica
Ministerio de Educación-Consejo de Rectores sobre las pruebas del sistema de admisión a
las universidades (2000); misión de estudio a Reino Unido, Ministerio de Educación,
gremio docente y sostenedores privados (2001); Comisión tripartita Ministerio de
Educación, Municipios, Colegio de Profesores, sobre evaluación docente y temas de
desarrollo profesional (2001).

Los hitos reseñados deben ser además puestos en un contexto de consenso sobre el
alza sostenida del gasto en educación –aprobada en el parlamento año a año-: los sucesivos
gobiernos otorgan máxima prioridad al sector educativo y asignan recursos en forma acorde
con esta definición, incluso cuando el crecimiento del PIB disminuye y se ajusta el gasto
público, como ocurre en 1998 y 1999.

23
 El señalado marco de acuerdos y la consistencia de la construcción políticamente
transversal de respuestas a temas específicos, no es sinónimo de ausencia de visiones e
intereses encontrados, así como de conflicto, a lo largo del período.23 Sin embargo, en los
asuntos en que esto sucede, - gestión y regulación de la profesión docente, principios de
libertad de enseñanza y de derecho a la educación, rol del estado y el mercado en
educación, educación sexual- caracteriza a la evolución de las políticas de los 90’ la
elaboración de soluciones transaccionales, apoyadas en su implementación por el conjunto
de la institucionalidad y actores concernidos. En un primer momento la linea divisoria es
respecto a cuanto revertir la reforma de los Ochenta (en un sentido re-centralizador y
estatista, esperado por el profesorado), y la solución transaccional a la que se arriba es un
nuevo equilibrio entre la realidad heredada (descentralización, financiamiento vía
subvención) y las nuevas orientaciones propugnadas por el gobierno (reivindicación del rol
de los docentes, su estatuto y agremiación, más los programas de calidad y equidad). En un
segundo momento, al plasmarse el informe de la citada Comisión de Modernización en
1994, el conflicto de visiones se da entre la necesidad de aumentar el gasto (planteamiento
caro a la alianza política que sustenta al Gobierno), y la necesidad de mejorar la gestión de
las escuelas (planteamiento caro a la Oposición y a los sectores neo-liberales dentro de la
misma alianza gobiernista). Finalmente, en la tercera etapa aludida recién, muy
determinada por la comunicación y discusión pública de las mediciones nacionales e
internacionales de logros de aprendizaje, se puede argumentar que las líneas del conflicto
gobierno/oposición se han movido desde el ámbito del financiamiento y la gestión, por
primera vez al “adentro” de la educación, con interpretaciones y visiones competitivas y
grados variables de divergencia, sobre currículum, evaluación y desarrollo profesional
docente. Los tres momentos guardan una relación de sincronicidad con el momento inicial
de cada uno de los tres gobiernos del período (en 1991, 1995 y 2001), y con las leyes y
acuerdos sobre remuneraciones y regulaciones de la profesión docente, resultado de
transacciones gobierno-gremio que se plasman en el Parlamento, y que evolucionan en un
sentido modernizador hacia la particular combinación de estatuto nacional protegido pero
con evaluación de desempeño e incentivos individuales al mejoramiento del mismo del
presente.

4.2. Financiamiento.

Entre los años 1990 y 2000, el gasto público en educación en Chile pasó de un 2,6% a un
4,3% del producto interno bruto; éste además creció a un promedio anual de más de 6%. La
referida centralidad de la educación para las personas y el proyecto de país tiene su
correlato más claro en un cambio de escala en los recursos destinados al sector, como
puede apreciarse en el Cuadro Nº 5. El gasto público en educación se ha triplicado, pasando
de 940.3 a 3.017 millones de dólares (en valor del 2001) entre 1990 y 2002; el gasto por
alumno crece en forma acorde.

23
Para un análisis de las alianzas y conflictos entre actores durante los 90’ , no solo gobierno/oposición, sino
también entre “técnicos y políticos”; o entre los docentes y el Ministerio, ver, J.Eduardo García-Huidobro
(2001).

24
Cuadro 5.
Gasto público en educación; gasto por alumno, por niveles 1990-2002
Gasto Público en Gasto Público en Educación: Gasto anual del Ministerio de
Año Educación (en millones a) Sobre PIB Educación por alumno, por niveles.
US.$ b) Sobre Gasto Público (en US.$ del año 2001) (*)
del año 2001) total. (%):
a b Básica Media Superior
1990 940. 3 2.4 12.5 231.8 213.8 832.3
1991 1,035.5 2.6 12.6 244.8 216.5 1,109.3
1992 1,176.4 2.7 13.7 270.1 270.7 1,111.9
1993 1,328.5 2.8 13.9 302.8 296.3 1,097.4
1994 1,461.3 2.9 14.6 325.5 324.5 1,148.0
1995 1,620.2 2.9 15.3 371.0 396.3 1,180.0
1996 1,840.6 3.2 15.8 402.3 441.1 1,240.1
1997 2,017.8 3.4 16.5 443.4 494.3 1,319.5
1998 2,214.7 3.7 17.0 480.5 546.0 1,333.0
1999 2,412.3 4.0 17.4 518.7 550.0 1,417.1
2000 2,617.8 4.1 18.1 539.5 609.6 1,374.0
2001 2,788.8 4.4 18,5 582.8 623.5 1,360.5
2002 3,017.7 n.d. n.d. n.d. n.d n.d
% de crecimiento del
gasto por alumno 151.4 191.7 63.5
Nota (*): incluye gasto de subvenciones , asistencialidad y programas. (Mece-EB, Mece-EM, P.900, Rural, Enlaces,etc).
Fuente: Ministerio de Educación, Estadísticas de la Educación 2001 (a),Tabla 4.5, pg. 131.

Los incrementos mencionados, contrastan con la realidad de los años ’80, en que el
Gasto Público en educación cayó en un 22% entre 1982 y 1990. Importa comparar las dos
décadas en términos de la relación del gasto en educación con la evolución del Producto
Interno, porque se revela con mayor nitidez el contraste de los criterios estratégicos
respectivos. A inicios de los años ’80, una crisis recesiva produjo una disminución del
Producto Interno Bruto que afectó también fuertemente al gasto público educacional. A
partir del año 1984 el país comenzó a recuperarse de la crisis, acumulando hasta 1990 seis
años de crecimiento continuo del PIB (en torno al 6% anual). Sin embargo esta mejor
situación económica nacional no se tradujo en aumentos del gasto en educación. Al
contrario, éste continuó disminuyendo por el resto del Gobierno Militar. A partir del año
1991 la situación se comienza a invertir. En 1999, cuando por primera vez en más de
década y media, hay un crecimiento negativo del PIB y la prioridad del gasto en educación
es puesta a prueba, este se mantiene creciendo en alrededor de un 8% .
En los años ’90 también aumenta fuertemente el gasto privado en educación :
básicamente de las familias y en especial en la educación superior. De este modo, el Gasto
Total que el país destina al sector ha crecido significativamente: mientras en 1990
representaba un 4,4% del PIB, en 2000 alcanzó a un 7,4% del mismo, como revela el
cuadro siguiente.

25
Cuadro 6.
Gasto total en Educación (años 1990 – 2000, como porcentaje del PIB)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Gasto Público en 2.4 2.6 2.7 2.8 2.9 2.9 3.2 3.4 3.7 4.0 4.1 4.4
Educación/PIB (1)
Gasto Privado en 1.4 1.4 1.6 1.7 2.0 2.0 2.5 2.3 2.6 3.2 3.3 n.d.
Educación/PIB
Gasto Total en 3.8 4.0 4.3 4.6 4.8 4.9 5.7 5.7 6.3 7.2 7.4 n.d.
Educación/PIB

Fuente: Ministerio de Educación, Estadísticas de la Educación, 2001, Table 4.1, pg.127.

Gasto Privado: estimación Depto. estudio Mineduc, en base a información del Banco Central, Departamento
de Cuentas Nacionales.

Más allá de la perspectiva que compara gasto entre niveles del sistema educativo, en que a
lo largo de la década disminuye en términos relativos el gasto en educación superior en
favor del nivel escolar, manteniéndose al respecto criterios de política establecidos en los
años 80, interesa la evolución comparada del gasto en subvenciones y en los programas de
mejoramiento (Mece, P.900 y similares, ver Cuadro 9). El primer tipo de gasto es
considerado más consistente con el modelo instaurado en los años 80, ya que permitiría a
cada sostenedor decidir “descentralizadamente” sus propias políticas de inversión y
mejoramiento; en tanto el segundo, es identificado con crecimiento del poder del Ministerio
de Educación sobre decisiones de inversión y mejoramiento. Como se aprecia en el Cuadro
7, no hay proporción alguna en el volumen de ambos gastos, superando el gasto en
subvenciones al decidido centralmente por un factor cercano a veinte.24

El cuadro 7 presenta una clasificación por categorías de gasto del Ministerio de Educación,
útil para analizar la importancia relativa de la subvención vis a vis, los programas, la
asistencialidad y la inversión en infraestructura en el sistema escolar. El gasto en
subvenciones, se mantiene en torno al 62-63% del total. Su crecimiento a lo largo de la
década fue de un 11% promedio anual. Estos mayores recursos sostuvieron el alza
sustancial de las remuneraciones docentes (138% de incremento real en el período, ver
acápite 4.3), así como el incremento de la matrícula subvencionada: había 460.767 alumnos
más en el año 2000 que en 1990 (16.8%).25

Las categorías Programas, Asistencialidad, Infraestructura, permiten visualizar los énfasis

de la política gubernamental en el período 1990-96 y 1996-2000. Es posible apreciar que el
gasto en programas crece de 2,8 a 4,3% del total entre 1990 y 1996 (fase en que coinciden
los programas P.900 y los dos MECE), para luego caer a 3,1%. La asistencialidad se va
reduciendo de un 7,3% del total a un 6,9% y luego a un 5,6% en términos relativos (aunque
aumentando decisivamente en términos absolutos)26. En contrapartida, el gasto en

24
El Cuadro 7, como el análisis que sigue, del trabajo de Pablo Gonzalez para el proyecto Cresur. Ver
Capítulo 12.
25
Un logro poco tematizado, porque la cobertura y su expansión no ha sido centro del discurso de las
políticas; sin embargo es nodal en términos de equidad. Se vuelve sobre esto en el acápite 7. Ver además en el
capítulo tercero del libro, el análisis de Cristián Bellei.
26
El programa de alimentación escolar pasa de 680 mil a 1 millón de almuerzos diarios entre 1990 y 2000
(Capítulo 3).

26
infraestructura crece de 2,5% del total en 1996, a 5,8% del total en 2000, lo cual es
consistente con el periodo en que se inician las inversiones para la extensión de la jornada.

En términos de tasa de crecimiento promedio anual, la subvención, como se dijo, crece en

promedio a un ritmo de 11%, con una ligera baja al final del período. Los programas crecen
a una tasa de 20% anual entre 1990 y 1996, pero sólo a un 1% en el período 1996-2000. En
contrapartida, el gasto en infraestructura crece a un ritmo de 14% en el período 1990-96,
acelerándose a un promedio de 35% entre 1996 y 2000, producto de las inversiones
mencionadas para la extensión de jornada.

Es posible concluir que la asistencialidad y especialmente los programas de mejoramiento

de calidad han ido perdiendo importancia relativa hacia el final de la década.
Circunstancialmente, por la decisión de pasar al conjunto del sistema escolar al régimen de
jornada escolar completa, el gasto en infraestructura ha crecido en importancia. En 2000
representó casi el doble que el gasto en programas de fomento en básica, media y adultos.

Cuadro 7.
Importancia relativa de categorías de gasto en el período 1990-2000.

1990 1996 2000

Subvención 62.4 62.5 63.1
Infraestructura 2.2 2.5 5.8
Programas 2.8 4.3 3.1
Asistencialidad 7.3 6.9 5.6
Preescolar 3.1 3.1 2.9
Educ.Superior 18.2 16.9 15.0
Cultura 0.6 1.1 1.1
Otros 3.3 2.6 3.3
TOTAL (Millones US.$ 2000) 1,104.6 2,148.1 3,038.7
Matrícula Subvencionada* 2,734,934 2,962,227 3,195,701
Fuente: Pablo Gonzalez. (2002 b)
(*) Incluye Matricula de Parvularia del sistema escolar regular
Subvención: incluye el total del gasto asociado a la matrícula asistente a clases entregado a los sostenedores.
Programas: incluye P.900, MECE, Enlaces, Montegrande, Rural, etc. Ver conjunto en Cuadro 9.

La política de subvenciones, junto con su crecimiento sostenido, incluyó la corrección de

los desequilibrios más importantes entre ingresos por subvención y gasto de
funcionamiento normal en los distintos tipos de educación, con un impacto directo sobre las
coberturas de tres categorías de educación –rural, adultos y especial-, de evidente
significado pro-equidad. La subvención de adultos (tanto para educación básica como
media), junto con crecer a la par del resto del sistema educativo, experimenta dos ‘saltos’:
un 87 % de incremento en l991 y un 47.6 % en 1995. También en 1995 (Ley 19.410), se
modificó la tabla y el piso de la subvención a escuelas rurales, con lo que el gasto total por
concepto de subvención por ruralidad se triplicó (ver Capítulo 12). Similarmente, la
subvención para la educación especial, pasó de duplicar la correspondiente a la educación
básica, en 1990, a triplicarla a partir de 1995. Adicionalmente, desde 1995 a 2003 opera
una subvención especial para las escuelas de sectores de pobreza que extendían su jornada
para ofrecer actividades de reforzamiento al alumnado que exhibía atrasos de aprendizaje –

27
la que fue disminuyendo su cobertura a medida que avanzaba la implementación de la
iniciativa ‘Jornada Escolar Completa’ -

Financiamiento Compartido .

En el marco de una reforma tributaria de fines de 1993, se permitió a las escuelas

básicas privadas subvencionadas (no así a las municipales), y a los liceos tanto municipales
como privados subvencionados, exigir un pago a las familias, que se agrega a la subvención
fiscal, como formula de financiamiento compartido.27 Pasado cierto límite en el cobro a la
familia, disminuye la subvención proporcionalmente. En el año 2000, el total recaudado
gracias a este mecanismo, alcanzó a US.$ 152,5 millones, cobrados por 1.530
establecimientos participantes de esta modalidad de financiamiento (con una matrícula total
de 975 mil alumnos, equivalentes a un 30,0% del total de alumnos del sistema escolar
subvencionado-). En ese mismo año, el cobro mensual promedio en el sistema municipal
fue de $ 1.840, y en el sistema particular subvencionado de $ 8.125 28.

El éxito de la fórmula de financiamiento compartido en allegar recursos privados a

la educación, se vio acompañado por dinámicas de segmentación de la educación
subvencionada (al diferenciarse por los niveles de recursos que la sostienen) que atentan
contra criterios de equidad. Esto llevó a establecer por ley, con carácter voluntario a partir
de 1998 y obligatoriamente a partir de 1999, un sistema de becas por establecimiento (para
los alumnos cuyas familias no pueden cancelar las cuotas exigidas), cuyo número mínimo
por establecimiento es creciente con el cobro. El fondo de becas, creciente con el nivel de
cobro, se alimenta tanto de recursos del sostenedor, que corresponden a un porcentaje de
los cobros hechos a las familias, como de una disminución de los descuentos fiscales a la
subvención, los que quedan afectos a ser utilizados en becas totales o parciales para los
estudiantes provenientes de familias de menores recursos. 29

Los mecanismos compensatorios no han sido suficientes, sin embargo, para

neutralizar las tendencias segmentadoras que se iniciaron en los 80, y que la formula
‘financiamiento compartido’ probablemente ha contribuido a agudizar. Dos tipos de
evidencia señalan en la dirección de una mayor segmentación social del sistema escolar. En
primer término, el aumento del número de establecimientos privados subvencionados se
mantuvo estable entre 1985 y 1994. A partir de ese año (en que comienza a operar la
fórmula de financiamiento compartido), se reinició el proceso de creación de escuelas
privadas subvencionadas: entre 1994 y 2001 se fundaron poco más de 800 escuelas de este
tipo, con un aumento del total de la matrícula privada subvencionada que pasa de 32.5% a
36.6% del total entre 1995 y 2001 (mientras que la proporción municipal de la misma baja
de 56.8% a 53.1% en el mismo periodo – Cuadro 2).30 Por otro lado, según datos de la

27
El 93% del total de establecimientos privados subvencionados se había acogido en 2000 a la fórmula de
financiamiento compartido; sólo un 7% de establecimientos municipales (todos ellos de educación media)
28
Fuente: Oficina de Subvenciones, Ministerio de Educación.
29
Ver sobre esto el Capítulo 12.
30
El año 2000 el 93% de los establecimientos privados subvencionados tenían financiamiento compartido
(incluyendo básica y media). No hay aumento en el número de establecimientos municipales en el período
1980-2000; y leve en el de la categoría de privados pagados entre 1990 y 1995. (Mineduc, 2003 a).

28
Encuesta Nacional de Hogares, CASEN, mientras en 1990 un 18% de los niños de familias
de los dos quintiles de mayores ingresos asistía a escuelas municipales, en 2000 esta
proporción había bajado a un 14% . (García-Huidobro, Bellei, 2003. Se vuelve sobre esto
en el acápite 7.5, sobre equidad).

4.3. Marco laboral: mejoramiento de remuneraciones y condiciones laborales de los

docentes.

En este ámbito de política educacional, los principales componentes son: una

sostenida alza de los salarios reales, que entre 1990 y 2000 mejoran en promedio un 138%;
estatutos docentes que significan condiciones laborales protegidas, y que al mismo tiempo
evolucionan hacia su flexibilización y adopción de criterios profesionales de carrera –
desempeños en vez de antiguedad como criterio de ascenso-; un sistema nacional de
premios a equipos docentes de establecimientos con mejores resultados de aprendizaje.

Elevación de las remuneraciones en el período.

A lo largo de la década pasada los salarios docentes fueron incrementados entre un

145 y un 170% real. Tras esta alza sustancial, han operado lógicas tradicionales e
innovativas de establecer mejoramientos en la remuneración al trabajo docente. Las
primeras asociadas a la fijación estatal de una remuneración mínima nacional para la
función docente, como a los criterios clásicos de antigüedad y ascenso en el cargo. Las
innovativas asociadas al principio de vincular la remuneración de los docentes con la
calidad de su desempeño, ya sea medido en forma individual, indirectamente, como
atributos del docente (asignación de perfeccionamiento), o directamente, por la acreditación
de un trabajo de excelencia (Premios de Excelencia y Asignación de Excelencia), o en
forma colectiva, por los resultados de aprendizaje de la escuela (sistema SNED).

El gráfico siguiente, muestra el impacto en el mejoramiento salarial de los

profesores de la aplicación del conjunto de estos criterios.31 Como se ve, el incremento ha
sido no sólo fuerte, sino además sostenido en el tiempo. En términos de la remuneración
promedio de los profesores municipales, el incremento en valor real ha sido de un 145% a
lo largo de la década. La prioridad de la lógica de asegurar un nivel mínimo de ingresos se
expresa en que el sueldo mínimo de los docentes municipales se incrementó en términos
reales en un 174% y el de quienes trabajan en colegios privados subvencionados, en poco
más de un 400%.32 Finalmente, la homogenización de los ingresos mínimos se expresa en
la igualación de los salarios de ambas dependencias a partir de 1996. Los incrementos
salariales son superiores al del conjunto de los trabajadores del país y al de los funcionarios
públicos, en el mismo período. En términos comparados internacionales, el salario de un
profesor del nivel primario con 15 años de experiencia en Argentina el año 1998, equivalía
a 1.07 el producto per cápita del país, en Chile a 1.2 , y en Uruguay a 0.7. (Oecd/Unesco,

31
En el año 2001, el total de docentes con contratos de 44 horas –que es el reflejado en el Gráfico-
correspondía al 32%; un 54% tenía contratos entre 30 y 44 horas; y un 15% , contratos de menos de 30 horas.
(Mineduc, 2003 b)
32
La base de comparación en el caso de los colegios privados-subvencionados, no corresponde al promedio
sino al caso observado de remuneración más baja de ese subsistema en 1990.

29
2001). Pese a los aumentos sustanciales de las remuneraciones, ni la opinión pública ni el
Colegio de Profesores han variado en su percepción acerca de las “bajas remuneraciones de
los profesores”. Se ha destacado que el propio gobierno ha contribuido a este desfase, al
declarar los aumentos salariales como “insuficientes” respecto al “pago de una deuda” de la
sociedad con los profesores, que tenía validez a inicios de los 90, pero no hacia el final de
la década. (Bellei, 2001-b).

Gráfico 1.

Remuneración docente promedio mensual anual

Jornada 44 horas semanales, pesos 2001
700.000
Municipal promedio
600.000 Municipal mínimo
Privado subv. Mínimo

500.000

400.000

300.000

200.000

100.000

0
1 99 0

1 99 1

1 99 2

1 99 3

1 99 4

1 99 5

1 99 6

1 99 7

1 99 8

1 99 9

2 00 0

2 00 1

Fuente: Ministerio de Educación, División de Planificación y Presupuesto. 2002

30
 Estatuto Docente 1 (Ley 19.070) . 1991
En 1991 el gobierno redefine el régimen laboral de los profesores, traspasándolos
desde el Código del Trabajo, que rige las actividades privadas, a un Estatuto Docente, que
establece una regulación nacional de sus condiciones de empleo (jornadas de trabajo,
horarios máximos , régimen de vacaciones), una estructura común y mejorada de
remuneraciones, bonificaciones al perfeccionamiento, la experiencia profesional y el
desempeño en condiciones difíciles, y condiciones de alta estabilidad en el cargo.
El Estatuto es la más controversial de las medidas de política de todo el período. Dividió en
su momento al gabinete presidencial y fue aprobado dentro del Ejecutivo sólo gracias al
apoyo del Presidente de la República; en el Congreso, los artículos referidos a inamovilidad
en los cargos fueron extremados, algunos, como los referidos a la inamovilidad de los
directores, por la propia Oposición.33 Esta, sin embargo, interpreta el Estatuto como una
reversión de las medidas desreguladoras del mercado laboral docente de los 80´ y el
establecimiento de una contradicción profunda con el sistema de financiamiento vía
subvención por alumno. En efecto, el Estatuto hace prácticamente imposible –entre 1991 y
1995- a los sostenedores efectuar movimientos en su planta docente, ajustándolos a la
matrícula y por tanto al monto de los recursos percibidos.
En términos simplificados pero válidos, puede afirmarse que el Estatuto dificultó la
administración eficiente del sistema, al rigidizar un factor clave de la gestión, pero
estableció una condición política necesaria para el resto del proceso de cambio: la
gobernabilidad del sistema, lograda en forma decisiva por la satisfacción, bajo una forma
distinta pero aceptada, de la expectativa mayor del profesorado con la vuelta a democracia,
como era el retorno al statu quo ante , de funcionarios del Ministerio de Educación. En los
trece años que van de marzo de 1990 a marzo de 2003, hubo 48 días de paro docente en el
sistema (equivalentes a 36 días de pérdida de clases, de los cuáles 20 de ellos en un solo
conflicto, el año 1998)34, y ninguna oposición al conjunto de programas destinados a
cambiar la calidad de los contextos y procesos de enseñanza y aprendizaje, ni a la reforma
curricular o la extensión de jornada, corazón de la agenda de políticas educacionales de los
90. Esto, como se verá, no es equivalente a una adhesión a ‘la reforma’ en sus dimensiones
políticas más generales.

33
En el Mensaje del Ejecutivo Nº 43-321, de 15 de octubre de 1990, que inicia el proyecto de Estatuto
Docente, en su art. 3º transitorio, se ordena llamar a concurso a todos los cargos directivos dependientes de
los DAEM. Esta norma no obtuvo el apoyo de la oposición y no fue aprobada: en cambio se aprobó, en el art.
1º transitorio de la Ley 19.070 de 1991, la titularidad automática para todos los directores en funciones que
tuvieran a lo menos alguno de los siguientes requisitos: a) haber accedido mediante concurso; b) haber
accedido por aplicación automática del D.L. 2327, de 1978, sobre Carrera Docente, c) contar a lo menos con 5
años en la función docente directiva; d) tener aprobado un curso de especialización o de perfeccionamiento
vinculado a la función docente directiva. En 1994, el Ejecutivo hizo un nuevo intento de poner fin al carácter
vitalicio de los directores de establecimiento en la educación municipal, a través de indicaciones a la
significativa Ley 19.410 (flexibilidad, SNED, Padem, reformas al régimen de subvenciones). En ésta se
aprobó la disposición que, en adelante, los nombramientos de directores serían por cinco años.
34
Los días de paro docente por año: 1991: 1 (protesta ex-post por el Estatuto Docente). Todos los paros
posteriores fueron en contexto de negociación salarial. 1993: 1 día ; 1994: 4 (26 abril, 18 de mayo, 3 y 4 de
octubre) ; 1996: 14 (1º a 14 de octubre); 1998: 28 (1º a 28 de octubre).

31
 Estatuto Docente 2. (Ley 19.410). 1995
El funcionamiento de las nuevas administraciones municipales en contexto
democrático en los años 91 a 93, permitió que sus plantas docentes crecieran en ese
período en aproximadamente un 10%, sin aumentos proporcionales en la matrícula, y por
tanto sus ingresos, lo que llevó a desequilibrios financieros estructurales en la educación
municipalizada.
La necesidad de hacer más flexibles las normas del Estatuto sobre movilidad de la
planta docente, así como el interés de la política gubernamental de introducir innovaciones
al respecto que ligaran remuneraciones con desempeños, llevó a una ley de reforma del
Estatuto, que introdujo innovaciones en las direcciones referidas. En primer término,
contra la existencia de un Plan Anual de Desarrollo de la Educación Municipal (PADEM),
se hizo posible, a partir de 1997, reducir plantas docentes; adicionalmente, la ley estableció
el Sistema Nacional de Evaluación de Desempeño (SNED) de las escuelas, el cual permite
evaluarlas considerando el tipo de alumnos con las que trabajan y establecer incentivos y
premios a los equipos docentes que mejoren sus resultados de aprendizaje.

La reforma al estatuto docente en 1995, estableció, además de los reajustes anuales

ordinarios un nuevo aumento en las remuneraciones de los profesores, por la vía de
bonificaciones adicionales que relativizan el excesivo peso de la antigüedad como criterio
principal del esquema de remuneraciones docentes.

Ley que establece evaluaciones individuales voluntarias de desempeño ( 2001)

A lo largo del año 2000, el nuevo gobierno llega a un acuerdo con el Colegio de Profesores,
que junto con definir mejoras salariales para el período 2001-2003, establece nuevos
criterios para la carrera docente, que vinculan el progreso en ésta con evaluaciones
individuales del desempeño y acreditación voluntaria de competencias en el aula, para el
pago de asignaciones a la excelencia docente. El acuerdo cobra cuerpo en una ley de enero
del 2001 (Ley 19.715), que establece fondos para el pago de tales asignaciones y la
constitución de una ¨red de maestros de maestros¨, basada en ¨profesionales de la educación
acreditados por su excelencia pedagógica¨.35
En el presente el foco de las relaciones Ministerio de Educación-Gremio Docente, lo
constituye la elaboración de unos estándares de desempeño docente que constituyan la base
de las evaluaciones en las que se funda un nuevo concepto de carrera docente, más
profesional que funcionaria.
Sistema nacional de evaluación de desempeño (SNED)
Lo señalado respecto a evaluación de desempeños individuales como criterio aceptado
de la carrera docente, tal vez no hubiera sido factible para la tradición gremial docente,
sino hubiera operado desde 1996 el Sistema nacional de evaluación de desempeño (SNED)
que evalúa a cada uno de los establecimientos subvencionados del país y entrega una
asignación monetaria a los profesores de los establecimientos mejor calificados a nivel
regional.

35
Protocolo Acuerdo Ministerio de Educación y Colegio de Profesores de Chile A.G.14 de Nov. 2000.

32
 El SNED estipula que los establecimientos cuyo desempeño ha sido calificado como
excelente, principalmente medido a través de las pruebas nacionales de logros de
aprendizaje, recibirán como incentivo una subvención mensual por alumno. Dichos
establecimientos se seleccionan cada dos años y representan a lo más el 25% de la
matrícula regional. El 90% del monto asignado debe destinarse directamente a los
profesores del establecimiento premiado y ser distribuido de acuerdo a las horas
cronológicas de desempeño de cada uno; el 10% restante se destina a un incentivo especial
a los profesores que hubiesen destacado, a juicio del establecimiento. En general éste se
suele repartir por partes iguales entre el conjunto de profesores. SNED beneficia poco más
de 30.000 docentes en cada ciclo de su asignación, como detalla el Cuadro siguiente.

Cuadro 8.
Beneficiarios y recursos del SNED
1996-97 1998-99 2000-01
Establecimientos Premiados 2.274 1.832 1.699
Docentes Premiados 30.600 31.400 32.600
% Sobre el total de Docentes del país ------- 27,3 % 27,7 %
Monto promedio anual por docente ($ año 2000) 209.739 221.401 260.245
Fuente: Ministerio de Educación, División de Planificación y Presupuesto, 2002.

Como los resultados de las pruebas SIMCE están estrechamente relacionados con
factores no controlables por los establecimientos (como nivel educativo y socio-económico
de los padres), y también para evitar sesgos de selección (o discriminación de alumnos con
dificultades de aprendizaje), el SNED busca corregir ambas limitaciones configurando los
rankings a través de los cuales se entrega el incentivo a los docentes, en base a ¨grupos
homogéneos¨ o de similares características, tanto socioeconómicas como geográficas, y
sólo se comparan establecimientos que pertenezcan a un mismo grupo. (Mizala,
Romaguera, 2001. Ver Capítulo 10).

Bonos salariales: antigüedad en el cargo y desempeños.

El siguiente gráfico ordena el conjunto de los incentivos monetarios existentes en
Chile en 2003 para los docentes, fruto de las políticas y legislación referidas. Los montos
(en pesos mensuales) expresan el máximo posible por cada concepto, es decir, a lo que un
docente puede aspirar si “opta” por uno u otro camino para elevar sus ingresos.
El incentivo más importante sigue siendo con mucho la “antigüedad”: un profesor
con 30 años de servicio recibe por ese hecho más de 275 mil pesos mensuales. Realizar
cursos de perfeccionamiento certificados, que puede llegar a representar más de 110 mil
pesos mensuales adicionales, es el segundo incentivo más importante y en efecto, se
relaciona directamente con su quehacer profesional. Los siguientes incentivos en
importancia se refieren ambos a “la posición” del docente en el sistema: por un lado si opta
por trasladarse a trabajar a zonas geográficas o sociales consideradas de difícil desempeño,
puede recibir más de 80 mil pesos mensuales por ello; con todo, un “traslado” más decisivo
es migrar hacia funciones directivas o técnicas y abandonar el aula, en el máximo esto

33
puede representar poco más de 55 mil pesos mensuales. Adicionalmente se premia el buen
desempeño colectivo de una escuela, a través del descrito SNED. El monto promedio
recibido por los docentes por este concepto es de 23 mil pesos mensuales, es decir, el más
pequeño de los incentivos existentes, aunque tiene la característica de compartirse con el
colectivo docente, lo que estimula a los equipos de profesores, pero hace menos decisivo el
esfuerzo individual por conseguirlo. En cambio, son los dos incentivos más nuevos los que
se dirigen exclusivamente en esa dirección: la asignación de excelencia pedagógica
individual -que supone un año de recopilación de antecedentes y preparación para un
exigente examen- significa 46 mil pesos mensuales, el doble que el incentivo colectivo por
desempeño; y si este docente está dispuesto a trabajar capacitando o asesorando a sus pares,
puede recibir mensualmente poco más de 50 mil pesos más. En síntesis, pese a los cambios,
los incentivos tradicionales siguen siendo más fuertes. Sin embargo, tomados en su
conjunto, los tres incentivos referidos al desempeño efectivo pueden significar un monto
similar al máximo posible de perfeccionamiento, y muy superior al de cargos directivos o
de zona.

Gráfico 2.
Incentivos monetarios a los docentes.
Monto mensual individual en pesos 2002/3 -máximo posible.

300.000
275.000
250.000
225.000
200.000
175.000
150.000
125.000
100.000
75.000
50.000
25.000
0
Antigüedad

Cargo directivo

Perfeccionamiento
Desempeño difícil

Excelencia

Excelencia

Maestro de
individual

maestros
colectiva

Fuente: Ministerio de Educación, (2003 a).

Relaciones del gremio docente con la reforma

El Colegio de Profesores mantuvo una relación de oposición a las políticas

gubernamentales en educación desde 1995, cuando un liderazgo miembro de la alianza
partidaria gobiernista, es reemplazo por dirigentes gremiales afiliados al Partido
Comunista. Este, interpreta las políticas de los 90 como continuidad de las del régimen

34
militar. Junto con el tercer cambio de gobierno del período, en el año 2000, hay un giro
importante que este mismo liderazgo le imprime al gremio, en un doble sentido: hacia una
relación de cooperación con la conducción de la reforma, y hacia una ampliación de la
agenda gremial, desde un foco casi exclusivo en la negociación salarial, a una que cubre el
espectro completo de los asuntos de la educación.

En 1997 el documento oficial del Congreso de Educación organizado por el Colegio

de Profesores, en su condenación de las políticas educacionales del régimen militar, juzga
que las políticas de los 90 son su continuidad; y en el Informe al Congreso hay sólo dos o
tres referencias ocasionales a la reforma educacional, ningún análisis de la misma en su
conjunto, y el juicio de que los programas de mejoramiento “han permitido una mayor
incorporación de los padres, alumnos y comunidad al proceso educativo y la generación de
espacios de reflexión y en avances en el perfeccionamiento docente. Sin embargo, son
intentos insuficientes en la medida que son soluciones de carácter parcial y su cobertura es
reducida y de corto plazo”.(Colegio de Profesores de Chile, 1997: 28).

Tres años más tarde, hay un cambio decisivo. En noviembre de 2000, el protocolo
de acuerdo Ministerio-Colegio referido precedentemente, tiene como eje “la mutua
convicción de que la reforma de la educación y el fortalecimiento de la profesión docente
son procesos inseparables, que comprometen los mejores esfuerzos de los firmantes”.
Ambas partes convinieron en trabajar por una eficaz realización de la Jornada Escolar
Completa (Ministerio de Educación y Colegio de Profesores de Chile, 2000). Al inicio del
nuevo siglo, entonces, hay un claro cambio en la relación del sindicalismo docente con el
gobierno, en que el primero pasa a una postura más cercana a un gremio profesional
(Nuñez, 2001. Ver Capítulo 9) .

Debe subrayarse la proyección que tiene el giro mencionado, que parece distar de
una decisión táctica superestructural, y reflejar en cambio una evolución prolongada y
laboriosa de elementos de una nueva identidad profesional. Que surge de las tensiones y
ambivalencias vividas durante los 90 por la profesión docente, entre los rasgos estado-
docentistas de la cultura escolar, “burocratismo funcionario, humanismo desvinculado de lo
productivo, enclaustramiento social y conservadurismo pedagógico”, con los
correspondientes principios culturales de la reforma de “desempeño de profesionales,
orientación a la eficacia tecnológica, apertura a la sociedad y el mundo, modernidad y
cambio”. (Bellei, 2001-b: 244)

La aceptación por el sindicalismo docente de Chile de la evaluación del desempeño

docente y los incentivos de carácter individual, y su participación efectiva en la
construcción con el Ministerio de Educación de estándares de buena enseñanza, equivale
tanto a un cambio cultural como de estrategia política, de profundas implicancias para los
esfuerzos de transformación efectiva de las prácticas de enseñanza y los resultados de
aprendizaje del sistema escolar.

35
5. Programas de mejoramiento.

La agenda de mejoramiento de la calidad de los aprendizajes y de la equidad de su

distribución social, en su primera etapa fue abordada a través de un conjunto
diversificado de programas diseñados y financiados por el Ministerio de Educación, y
conformados todos ellos por una combinación variable de inversiones en medios y
tecnologías destinadas a levantar las condiciones materiales del aprendizaje, con apoyos
directos e indirectos para la renovación y fortalecimiento de prácticas pedagógicas y de
gestión.

La estrategia ‘programas’ es fundamentalmente de apoyo material y técnico a las

unidades educativas. A partir de una intervención en 1990 en sólo el decil de escuelas
básicas de más pobres resultados, la estrategia se expande y complejiza , abarcando el
conjunto de la educación básica a partir de 1992, luego el conjunto de la educación media
desde 1995, y la formación docente desde 1997. Hacia el final de la década, se agregan
nuevas intervenciones focalizadas en el nivel medio. En suma, se desarrollan un total de
diez programas: dos de ellos de cobertura universal; cuatro de cobertura focalizada; tres
dirigidos a la formación inicial y en ejercicio de los docentes; y finalmente uno referido a
la implantación de las tecnologías de información y comunicaciones en el sistema
escolar. Post-2000, todos los programas focalizados siguen vigentes, y los dos de
cobertura universal, si bien no continúan como programas, sus componentes se han
‘institucionalizado’ y permanecen como parte del quehacer rutinario del sistema.

El conjunto de los programas alcanzó a representar en su año de mayor gasto

relativo (1996), el 4.3% del presupuesto del Ministerio de Educación –ver Cuadro 2-. Si
bien menor en términos de su peso presupuestal, el vector ‘programas’ de la acción
gubernamental tiene una importancia estratégica: es el que construye la nueva base de
recursos de aprendizaje del sistema escolar, difunde entre el profesorado las nuevas ideas
curriculares y didácticas, instaura incentivos de nuevo tipo a la gestión descentralizada, y
realiza los principios de discriminación positiva y estado responsable y promotor.

El siguiente cuadro ofrece una sinopsis de la cobertura, componentes y recursos

promedio por año, de cada uno de los diez programas aludidos. Sobre cada uno de éstos
se describirá los qué y los cómo esenciales. 36

36
Versiones detalladas de los programas Enlaces, en capítulo 8; Fortalecimiento de la Formación Inicial
Docente en capítulo 11; de los programas P.900 y Rural en Capítulo 5. Para información más reciente, ver
www.educar.chile; o www.mineduc.cl.

36
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37
5.1. Programas integrales y de cobertura universal.

Los programas de mejoramiento de la calidad y equidad de la educación :

MECE-Básica y MECE-Media.

Tal como se describe en el Cuadro precedente, los programas MECE consisten en

una intervención de apoyo a escuelas y liceos de múltiples componentes : inversiones en
infraestructura de edificios y recursos de aprendizaje (textos, bibliotecas, material
didáctico, computadores); apoyo asistencial (salud) a alumnado de básica y educativo a
alumnado de media (talleres de jóvenes); organización de reglas de juego para incentivar
y financiar la generación de proyectos de mejoramiento educativo (PME) por equipos
docentes tanto en básica como en media; talleres de desarrollo docente en media. A este
carácter integral de las acciones de fomento MECE, se suma el que las mismas tienen una
cobertura prácticamente universal, o del conjunto de la educación subvencionada. Los
objetivos de ambos programas MECE fueron mejorar las condiciones, procesos y
resultados de las escuelas municipales y privadas subvencionadas por medio de la
combinación de los medios y estrategias mencionados. 37

Ambos MECE invierten de manera importante en recursos de aprendizaje,

logrando hacia el último tercio de la década de los 90, un alza sustancial del ‘piso’
respectivo en el conjunto del sistema escolar. Lo mencionado incluye la entrega de textos
de estudio para todos los alumnos de básica y media (entre 1990 y 2001 se pasa de 1.9 a
11.4 millones de textos distribuidos); bibliotecas para todas las aulas entre 1º y 8º básico
y bibliotecas de establecimiento (mil libros cada una) para todos los liceos; materiales
didácticos para todas las salas de clase entre PreKinder y 4º Básico, y para todos los
liceos, además de equipamiento pedagógico también para el conjunto del sistema escolar
(televisor, retroproyector, videograbador y similares). La mayor de las adquisiciones en
términos financieros y la más innovativa, tanto para las escuelas básicas como para los
liceos, corresponde a conjuntos de entre tres y nueve computadores de última generación
por unidad educativa (de acuerdo a su matrícula), además del equipamiento necesario
para el funcionamiento de una red escolar de comunicaciones (programa Enlaces). Este,
como el componente Rural del MECE, pasan a ser programas en sí a partir de 1997. Nos
referimos a ellos más adelante.

37
El MECE-Básica fue iniciado en 1992 y contó con apoyo financiero y técnico del Banco Mundial. Tuvo
una ejecución efectiva de US$ 192 millones, de los cuales el BM financió mediante un préstamo el 62%
(120.7 millones) . Concluyó como un programa financiado y asistido externamente en 1997. Todas sus
acciones fueron luego institucionalizadas como parte de los programas de fomento del Ministerio de
Educación. El MECE- Media (1995-2000), incluyó a todos los establecimientos secundarios (municipales y
privados subvencionados) y ejecutó recursos por US.$ 207 millones entre 1995 y 2000, de los cuales un
17% (35 millones) fue financiado por un préstamo del Banco Mundial. (World Bank, 1999 y 2001).

38
 Sería erróneo entender los programas MECE sólo como inversiones en tecnología
educativa. Su estrategia de fomento incluyó como eje la modernización de prácticas
didácticas y de gestión. Desde esta perspectiva, destacan los Proyectos de Mejoramiento
Educativo (PME). Los dos MECE establecieron las reglas y proveyeron la capacitación y
el financiamiento necesarios para anualmente organizar un concurso de proyectos de
mejoramiento educativo, generado cada uno de ellos por el equipo docente de un
establecimiento. Desde el año 1992 al 2000, concursaron 15.252 proyectos, de los cuales
el Ministerio de Educación seleccionó y financió 6.940, con una inversión cercana a los
US$ 46 millones. La introducción a nivel del sistema escolar en su conjunto de la lógica
de diseño y ejecución de proyectos, así como de obtención a través de medios
competitivos de recursos de los que hay que dar cuenta, ha hecho práctica habitual de
docentes y establecimientos: el trabajo en equipo sobre diagnóstico de problemas y
diseño de soluciones, y una mirada evaluativa y más proactiva que la tradicional respecto
al propio quehacer. Lo cual tiende a situar a los directores y profesores en un marco de
nuevas relaciones de gestión, más demandantes de coordinación colectiva, visibles para
entes externos y ligadas a resultados, y no sólo al cumplimiento de normas burocráticas.
(Universidad Católica, 1998; CIDE, 1999)

El MECE-Media agregó a la estrategia PME de incentivo a la pro-actividad

docente, el apoyo (a través de asistencia técnica provista por el sistema de supervisión del
Ministerio de Educación) a la generación y sostenimiento de talleres de profesores en
cada liceo, que con un funcionamiento quincenal, abordaran tareas de reflexión y
desarrollo de capacidades (Grupos Profesionales de Trabajo). Asimismo, abordó la
distancia emocional y cultural de muchos jóvenes respecto al trabajo escolar, a través de
talleres de jóvenes que respondían a intereses de los alumnos (Actividades Curriculares
de Libre Elección en arte, deporte, comunicaciones, medio ambiente).

La mayor parte de las líneas de acción referidas , una vez concluidos los
programas MECE, fueron ‘institucionalizadas’, o adoptadas como parte del accionar de
apoyo rutinario del Mineduc a escuelas y liceos.

5.2. Programas Focalizados

Tres de los cuatro programas focalizados implementados en la década, obedecen

al principio de discriminación positiva, por el cual se afronta la inequidad asignando
recursos adicionales a las unidades educativas más carenciadas en términos de resultados
educativos y del tipo de población que atienden. Estos programas son: el de las ‘900
escuelas’, el programa de educación básica rural y Liceo para Todos. El programa
Montegrande, en cambio, asigna sus recursos por concurso, combinando criterios de
capacidades de innovación y difusión de las instituciones con vulnerabilidad de la
matrícula. La noción de ‘espacios de anticipación de la reforma’ está en su base.

39
 Programa de las 900 escuelas (P.900)

El P.900 inaugura en la educación chilena el principio de la discriminación

positiva, poniendo en práctica una estrategia de mejoramiento que distingue a un
subconjunto del sistema, definido por sus bajos resultados de aprendizaje. El Programa
apoya a profesores y alumnos con material didáctico y bibliotecas de aula, con foco en
lenguaje y matemática; desarrolla Talleres de perfeccionamiento docente en servicio, en
estas dos asignaturas; y Talleres de Aprendizaje en horario alterno con aquellos niños
que muestran retraso escolar o problemas de tipo socio-afectivo. Los Talleres de
Aprendizaje son realizados por monitores de la comunidad, quienes son becados y
capacitados por el Ministerio de Educación. Las escuelas permanecen en el Programa al
menos tres años y aquéllas que mejoran sus resultados en lenguaje y matemáticas
egresan y pasan a participar de los programas de cobertura universal del Ministerio de
Educación para la educación básica (PME, Enlaces). El Programa logra aumentar los
puntajes SIMCE de sus escuelas en magnitud mayor que el resto del sistema, y
contribuye a mejorar la posición relativa de las mismas en los rankings respectivos en
cada Región. El impacto fue mayor en los primeros años del programa (1990-92) que en
su fase intermedia (1992-1996), recuperándose entre 1996-1999. Tal impacto es, al
mismo tiempo, a lo largo de la década, también mayor en las escuelas con determinadas
características de puntaje de entrada y tamaño: bajo 60 puntos en el SIMCE en una
escala de 0 a 100, y entre 100 y 300 alumnos de matrícula. (Ver capítulo 5).

Programa Educación básica rural.

Hay más de 3.000 escuelas rurales en Chile, que atienden al 13% de la matrícula.
Con los resultados de aprendizaje más bajos de la población, estas se constituyeron desde
1992 en prioridad de la política educacional, a través de un programa integral que las
apoyó con: i) una nueva propuesta curricular que facilitara la articulación entre la cultura
rural y los códigos universales de la escuela; ii) diseño y producción de textos y
materiales didácticos consistentes con tal propuesta; y iii) capacitación docente que
supera el aislamiento del profesor rural y lo provee de conceptos y herramientas
metodológicas relevantes, a través de un trabajo permanente en agrupaciones de
profesores rurales por localidad en instancias conocidas como Microcentros de
Coordinación Pedagógica, que se reúnen periodicamente para seguir la implementación
de las innovaciones bosquejadas.

Desde 1992 hasta 2000 este Programa estuvo focalizado en 3.285 escuelas
rurales con multigrado e incompletas (sólo con alumnos de 1º a 6º grado). A partir del
año 2001 se amplía a 3.620 escuelas e incorpora establecimientos con el ciclo básico
completo de 1º a 8º grado: 129.178 estudiantes y 8. 092 profesores. En forma similar al
P.900, los resultados SIMCE de estas escuelas mejoran más que los del resto del sistema,
y la brecha con los promedios nacionales disminuye significativamente (Ver capítulo 5).

40
 Montegrande

El programa Montegrande se centra en un número reducido de liceos (51) con el

potencial de ‘anticipar’ la reforma y constituirse en puntos de innovación a emular por
otros establecimientos. En 1997, de un total de 1.350 establecimientos secundarios
financiados por el estado, 221 elaboraron proyectos para postular a ser elegidos como
¨liceos de anticipación¨de la reforma. Los proyectos adjudicados (4 años, con un
promedio de US$ 150.000 anuales por liceo) consideran prácticas de gestión, calidad de
la enseñanza y medidas que promuevan la equidad. Los establecimientos seleccionados
representan la diversidad del sistema y se busca que provean ejemplos transferibles de
“buenas prácticas” en docencia y gestión al resto de las escuelas38. Los liceos
Montegrande son los primeros del sistema público en utilizar un importante cambio legal
introducido por el Segundo Estatuto Docente: la autorización a los directores para que
administren fondos públicos asignados al establecimiento, llevando así principios de
descentralización del nivel municipal al nivel establecimiento.

Liceo para Todos

En 2000, se aborda en el nivel medio, una estrategia comparable a la del P.900 en

básica: un programa de apoyo para 432 liceos (sobre un total de , tanto generales como
técnico-profesionales, con los resultados de aprendizaje más pobres y las condiciones
socio-económicas de su alumnado más difíciles y en riesgo de deserción. Sus objetivos y
estrategia son disminuir la deserción a través de apoyos asistenciales y de trabajo con la
comunidad, y abordajes didácticos efectivos con jóvenes con retraso en el logro de
objetivos en las asignaturas fundamentales (lenguaje, matemática). Su cobertura es de
aproximadamente 245.000 alumnos (33% de la matrícula subvencionada en el nivel
medio).

5.3. Programas para el fortalecimiento de capacidades docentes.

Todos los programas referidos hasta ahora contienen estrategias de desarrollo

profesional docente, que a diferencia de las tradicionales, se caracterizan por situarse en
la escuela o en grupos de escuelas, donde los docentes se constituyen como comunidades
de pares, que con apoyo del Ministerio a través de documentación y su sistema de
supervisión, reflexionan, diseñan, y ejecutan y evalúan acciones de cambio. El conjunto
de las actividades de desarrollo profesional colectivo que estructuran los Programas de
Mejoramiento, han sido las más prolongadas y sostenidas líneas de acción en este
ámbito; estas iniciaron en cada unidad educativa el camino de renovación de las
prácticas de enseñanza. (Ver capítulos 5 y 6).

38
En 1997 las escuelas Montegrande matricularon a 40.000 alumnos, o 5.4% del total de la matrícula de
escuelas secundarias con financiamiento estatal.

41
 Desde 1996 se complementa el abordaje señalado con estrategias más clásicas de
cursos para la formación en el nuevo currículum, y dos programas altamente
innovadores: uno dirigido a la renovación de instituciones formadoras de profesores; y
otro, de pasantías docentes en el exterior.

Mejoramiento de la Formación Inicial Docente

Entre 1997 y 2001, un conjunto de 17 instituciones universitarias formadoras de

profesores (que cubren el 78 por ciento del estudiantado de las carreras de pedagogía)
trabajaron en la implementación de proyectos integrales de reforma definidos por ellas
mismas, y que ganaron concursando con otras 15 instituciones. Los proyectos fueron
elaborados dentro de parámetros y orientaciones amplios definidos por el Ministerio de
Educación. Por ejemplo, en sus redefiniciones curriculares debían otorgar un lugar
privilegiado a las prácticas de los alumnos; en el ámbito del robustecimiento
institucional, los proyectos debían exhibir compromisos y estrategias de vinculación con
facultades disciplinarias o centros de investigación, por un lado, así como con el sistema
escolar, por otro.

El programa tuvo un financiamiento de US. $ 30 millones y completó en 2001 su

primera fase. Cada una de las universidades recibió en promedio 1,7 millón de dólares
en cuatro años. En su implementación los proyectos han variado de acuerdo a las
especificidades institucionales del caso. Cuatro resultados destacan de esta crucial
estrategia de fortalecimiento de las capacidades de los docentes. Curricularmente, se
logró un cambio de posición e importancia de la práctica en el proceso de formación
inicial de los profesores, de estar ubicada al final del proceso formativo, a ser parte de
éste desde el inicio, y de ser un ejercicio formal y pobremente supervisado, a ser un
elemento articulador en la formación. Segundo: elaboración conjunta (Universidades y
Ministerio de Educación) de Estándares de Egreso para los profesores, los que permitirán
evaluar el desempeño de los estudiantes de profesor al momento de concluir sus estudios,
así como a las instituciones formadoras 39. Tercero, sustancial alza de la calidad y
contemporaneidad de las bibliotecas junto a inversiones en TICs. Por último, el
programa contribuyó al alza de los puntajes de ingreso a las carreras de pedagogía, a
través de una estrategia de becas y apoyos a postulantes de excelencia (1.184 estudiantes
de más de 600 puntos en la PAA becados para estudios de pedagogía). (Avalos, 2002).
(Ver Capítulo 11)

Programa de capacitación para el nuevo currículum.

Entre 1997 y 2002, el Ministerio de Educación organizó procesos de capacitación
masivos, a través de cursos sobre los contenidos y enfoques disciplinarios más complejos
de los nuevos programas de enseñanza básica y media. La magnitud de la tarea demandó
la participación de decenas de instituciones de educación superior, que concursaban cada

39
Los estándares consisten en criterios de desempeño docente, verificables a través de indicadores que se
proponen en cuatro facetas o ámbitos del proceso de enseñanza-aprendizaje: preparación del acto de
enseñar; creación en el aula de un ambiente propicio para el aprendizaje; enseñanza propiamente tal;
trabajo profesional en la institución educativa y fuera de ella. (Avalos, 2003)

42
año ante el Ministerio de Educación para ejecutar los cursos relacionados con las distintas
áreas de aprendizaje. El proceso se llevó a cabo en dos momentos del año escolar (en
ambas fases, el perfeccionamiento es gratuito y voluntario para los profesores y docentes
directivos): un curso de 70 horas durante las vacaciones de verano; actividades de
profundización en las vacaciones de invierno, en la modalidad presencial o a distancia,
particularmente en aquellos sectores de aprendizaje en que la reforma curricular señalaba
cambios de mayor complejidad. Cada año participó por sobre el 85% de los profesores
de los grados que el año siguiente implementarían nuevos programas de estudio. El
número de docentes anual se puede observar en el cuadro siguiente:

Cuadro 10.
Docentes participantes en cursos de perfeccionamiento para reforma curricular

1999 2000 2001 2002

Básico 22.143 27.050 26.615 23.530

Medio 11.174 13.107 15.672 9.770

Directivos 5.504 6.634 5.674 ----

TOTAL 38.821 46.791 47.961 33.300

Fuente: Mineduc. CPEIP, 2003.

Pasantías al exterior.

El esfuerzo de desarrollo profesional empujado por las políticas ministeriales ha

incluido desde 1996 un Programa de Becas en el Exterior para Profesores. Cada año un
grupo de docentes es seleccionado por el Ministerio de Educación para viajar a estudiar
en Universidades y centros educativos (a conocer prácticas escolares de excelencia),
como una forma de fortalecimiento de la profesión y de impulso a la innovación. Los
docentes involucrados (cuadro 11) han asistido a centros de excelencia en Alemania,
Inglaterra, Francia, Bélgica, España, Holanda, Israel, Nueva Zelanda, Estados Unidos,
Canadá, México, Cuba, Argentina, Bolivia, Brasil, Perú, Colombia y Puerto Rico. A
través de estas modalidades, hasta el 2002 inclusive, fueron beneficiados con becas de
estudio 5.060 profesionales de la educación, provenientes de las trece regiones del país y
de todos los niveles del sistema.

43
Cuadro 11.
Cobertura del Programa Becas en el Extranjero para Profesores

Año 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Total

Docentes 588 796 902 936 916 462 460 5.060
Fuente: Ministerio de Educación, CPEIP, 2003.

5.4. Programa ENLACES de Informática Educativa.

A través de su proyecto Enlaces, creado dentro del programa MECE-Básica, y

expandido luego a la educación media, el Ministerio de Educación construyó a lo largo
de la década pasada la infraestructura de equipos, capacitación docente y conexión a
redes, como para proveer de acceso a las nuevas tecnologías de información y
comunicaciones (TIC) a prácticamente el conjunto de la matrícula.

Como revelan los datos del Cuadro 9, el 89% de la matrícula de básica, y el 93%
de la del nivel medio, estaban en diciembre de 2002 cubiertos por la red Enlaces y su
provisión de equipos, apoyo técnico y capacitación docente. El mismo cuadro revela, a
través de los datos de progresión del número de las visitas mensuales al Portal Enlaces
en Internet, el crescendo del uso escolar de las TIC.

Cuadro 12.
Informática Educativa: Cobertura Red Enlaces

!" # $
Fuente: Mineduc, Enlaces. 2002.

Más allá de la adquisición e instalación de hardware en las escuelas a nivel nacional,

Enlaces desarrolla una estrategia para la adquisición de competencias TIC por los
docentes que descansa en una red de capacitación e informática educativa sostenida por
24 universidades. La red la lideran seis de ellas con capacidades tanto en ingeniería como
en educación. El centro del quehacer de esta red es la capacitación de profesores, la que
se realiza a 20 profesores por establecimiento durante 2 años; esto ha significado
aproximadamente 90 mil docentes capacitados hasta el 2002 (más del 70% del total de
docentes del país). Dependientes de estas universidades, un cuerpo total de
aproximadamente 1.000 capacitadores y 200 técnicos forman y apoyan in situ a los

44
docentes de cada una de las escuelas que está en “Enlaces”. Durante los dos primeros
años, los docentes participan en 100 horas de entrenamiento; y en los años siguientes se
les da apoyo técnico y talleres de actualización una dos veces al año.

Enlaces significa institucionalmente el establecimiento y maduración de una nueva

relación del sistema universitario con el sistema escolar. Adicionalmente, para el
Ministerio de Educación, el caso mayor de una intervención indirecta , a través de la red
universitaria aludida y su autonomía. (Hepp, 2003. Ver capítulo 8).

Enlaces significó una inversión de US$ 145 millones en el periodo 1992-2002. Una
medida del logro de este programa es que en la evaluación internacional realizada por el
proyecto SITES de la IEA, Chile figura en el promedio internacional en términos de
número de alumnos por computador, tanto en básica como en media; en el uso de los
mismos, y por sobre tal promedio en el porcentaje de profesores capacitados. (Mineduc-
SITES, 2002).

Cabe señalar la importancia de esta iniciativa en la reducción de la brecha digital en

el país. En efecto, de acuerdo al último Censo (2002), solo el 20% de la población accede
a las nuevas tecnologías en sus hogares; mientras que gracias a Enlaces el 90% de los
niños y jóvenes cuentan con estas nuevas herramientas en sus establecimientos
educacionales.

5.5. Innovación y limitaciones en la estrategia de ‘ programas’

Desde una perspectiva general de políticas, los programas inauguran nuevos

medios y estrategias de intervención pública en educación, característicos de la mixtura
estado/mercado, centralista/descentralizada del paradigma de los 90. Así, cruza al
conjunto caracterizado de ‘programas’ una combinación de estrategias directas e
indirectas de intervención estatal . Las primeras suponen la intervención del Ministerio de
Educación a través de su financiamiento y sistemas de apoyo y supervisión, son por lo
tanto de arriba hacia abajo en su modalidad de implementación y dirigidas tanto a
levantar condiciones y medios materiales para la enseñanza y el aprendizaje, como a
cambiar prácticas. Las de intervención indirecta suponen acciones a través de incentivos
y mecanismos competitivos, destinados a generar iniciativas desde la base; así como la
intervención a través de convenios del Ministerio de educación con terceros (como en el
caso de Enlaces), o la organización por éste de procesos en que la demanda define las
opciones o las respuestas (como en el caso de los PME y de las Bibliotecas del nivel
medio). Para el estado, esta combinación de medios y estrategias permite diferenciar los
apoyos y gestionar el equilibrio entre acciones de “empuje” rápido y dirigista, y acciones
más de mediano plazo y abiertas, de creación de capacidades.

La limitación más clara de los programas es su tendencia a la autorreferencia y lo

que ella produce como disminución de su impacto agregado sobre el sistema escolar .
Desde la perspectiva de las unidades escolares, la riqueza y variedad de sus iniciativas y
demandas presenta problemas de ‘sobrecarga de la agenda’ y la necesidad de esfuerzos de
convergencia y alineamiento que se acentúan desde el 2000.

45
 La estrategia ‘programas’ representa una de las concreciones del paso de un
estado prescindente a uno promotor en educación, y una transformación profunda de las
capacidades de diseño y ejecución de estrategias de innovación y apoyo a los
establecimientos escolares por parte del Ministerio de Educación. Cambios en el perfil
profesional de los cuadros responsables (hacia equipos multidisciplinarios jóvenes), en
las tecnologías de diseño, seguimiento y control de los programas (informatización,
evaluaciones externas), y en su cultura de trabajo (de burocrática a orientada a
resultados), son algunos de los rasgos que conforman, al sostenerse en el tiempo su
accionar y crecer su rango de influencia, un importante factor de cambio en el centro
ministerial del sistema (Jara, 2002. Ver capítulo 13)

46
6. Reforma : la transformación del currículum y de la jornada escolar.

Como se mencionó en la Introducción, mientras los programas de mejoramiento

se caracterizan por ser intervenciones dentro de los límites institucionales y curriculares
del sistema educativo, la reforma del currículum y de la escala temporal de
funcionamiento del sistema escolar, innovaciones íntimamente ligadas, cambian los
límites de éste en dos dimensiones cruciales.

6.1. Reforma del Currículum

Subyace a la reforma curricular el acuerdo ampliamente compartido en la

sociedad chilena de que el sistema escolar a comienzos de los noventa era anacrónico, y
que requería una transformación profunda para preparar a sus estudiantes para
comprender el mundo y competir en él, de una manera que les permitiera crecer a las
personas y al país, una economía y una sociedad dinámica en el nuevo contexto
internacional, sin perder la identidad. Esta visión básica es la que plasmó la Comisión
Nacional de Modernización de la Educación de 1994, y que sostiene el cambio del
currículum escolar.

Proceso de elaboración

Desde la perspectiva de su elaboración, el currículum de la reforma tiene dos

rasgos que lo singularizan. Se trata de un proceso prolongado, que abarca los períodos
1992-1995 para el caso de la educación básica y 1996-2001para el de la educación media.
En ambos períodos hay participación de instancias extra sistema escolar (Picazo, 2000;
Gysling, 2003. Ver Capítulo 4 ). Asunto clave que habla de la envergadura del proceso
referido, la legitimidad consiguiente de las definiciones a que se arriba, y del abordaje
‘tarea nacional’ con que fue asumido, más allá del ámbito educativo. Las instancias
aludidas fueron: i) la Comisión Nacional para la Modernización de la Educación (1994),
instancia políticamente plural e institucionalmente de espectro especialmente amplio, que
convino y explicitó un marco valórico para la educación escolar, que posteriormente
constituyó la base de los‘objetivos transversales’ del marco curricular 40; ii) un proceso
de Consulta Nacional (junio-agosto 1997) sobre una propuesta de currículum para la
Educación Media elaborada por el Ministerio de Educación, que incluyó a un centenar de
instituciones (entre ellas una decena de universidades, el Colegio de Profesores, la
Confederación de la Producción y del Comercio, las Fuerzas Armadas, la Iglesia
Católica, la Masonería), y al total de los establecimientos secundarios del país 41 ; iii) un
proceso prolongado (1995-1997) en que distintas agrupaciones gremiales del campo
productivo que, en diálogo con el Ministerio de Educación e instituciones universitarias,
produjeron definiciones de ‘perfiles de egreso’ para cada una de más de cuarenta
especialidades que organizan la nueva educación media técnica-profesional; iv) por

40
En 1992, sin tal definición, una propuesta de marco curricular nacional tuvo la oposición abierta de
amplios sectores, incluida la Iglesia Católica. (Picazo, 2000; Libertad y Desarrollo, 1992)
41
La Consulta llevó al Ministerio a modificar su propuesta: el cambio más importante afectó la definición
propuesta de los tiempos para la educación técnico- profesional -que fueron ampliados-.

47
último, la intervención extra-Ministerio y extra-sistema escolar permanente del referido
Consejo Superior de Educación, autoridad final en materias curriculares desde la LOCE
de 1990. (Gysling, 2003; Miranda, 2003. Ver capítulos 4 y 7 ).

Cuatro ejes de cambios

La reforma del currículum implica cambios en cuatro dimensiones del mismo : i)

sus relaciones de control ; ii) las características de su arquitectura mayor o estructura
(qué secuencia de años, organizada cómo; qué distinciones dentro de tal secuencia); iii)
su organización en espacios curriculares determinados dentro de tal estructura (¿hay
nuevas asignaturas, o redefinición de relaciones entre las mismas?); iv) y cambios de
orientación y contenidos dentro de tales espacios curriculares, áreas, o asignaturas (Cox,
2001).

Control

Respecto a la dimensión del control y regulación del currículum, el cambio

fundamental es heredado del régimen militar y su orientación es descentralizadora.
Como ya se ha referido, la LOCE de 1990 estableció que los establecimientos podían
definir sus propios planes y programas de estudio, dentro de un marco nacional de
objetivos fundamentales y contenidos mínimos elaborado por el Ministerio de Educación
y aprobado por el Consejo Superior de Educación, institución creada por la misma
LOCE y de naturaleza estatal más que gubernamental. (ver nota 12)

El país cuenta con un marco curricular para la educación básica desde 1996, para
la educación media desde 1998, y para la educación parvularia desde 2001. A partir de
éstos, tanto el Ministerio de Educación, como los establecimientos que así lo hayan
decidido, han elaborado programas de estudio que en el año 2002 cubren toda la
secuencia escolar. La descentralización del control del currículum hasta ahora no ha
significado, sin embargo, un cambio significativo en la proporción de establecimientos
con programas de estudio propios. A diciembre del año 2.001, un 14% de las escuelas y
liceos contaba con planes y programas propios de estudio, en alguna asignatura de
alguno de los grados . (Mineduc-UCE, 2002 a y b)

Estructura.

Por ‘estructura’ del currículum se entiende aquí el ordenamiento de su secuencia

por niveles (básica/media) y su diferenciación interna (determinados ‘canales’ u
opciones curriculares para determinado tipo de alumnos o instituciones). Desde esta
perspectiva, la reforma curricular del presente no toca la distinción entre básica y media
y el número de años de cada uno. Se mantuvo la estructura “ocho/cuatro” que define el
número de años de la educación chilena desde 1967. El cambio fundamental en esta
dimensión afecta, a la educación media. El currículum de la reforma se estructura en este
nivel en base a la distinción entre Formación General y Formación Diferenciada, que se
aplica tanto a la modalidad humanista-científica (HC) como a la técnica-profesional

48
(TP), y que modifica profundamente lo que se propone como oportunidades de
aprendizaje al conjunto de la matrícula entre 14 y 17 años.

Esquemáticamente, los cambios específicos que la nueva estructuración del

currículum define son:

i) los dos primeros años de la educación media (años 9 y 10 de la secuencia

escolar), son de Formación General e implican un currículum común para toda la
matrícula, con independencia de la modalidad del establecimiento (HC o TP) a que asista
un alumno. Este cambio significa que la experiencia escolar es común hasta el segundo
año medio; asimismo, que la decisión vocacional que antes de la reforma alumnas y
alumnos debían obligadamente tomar al finalizar su octavo año básico, normalmente a la
edad de 13 años, hoy la toman con dos años más de educación general, a los 15 años.
ii) los dos últimos años de la educación media (años 11 y 12), tienen, en ambas
modalidades, un currículum que combina Formación General con una Formación
Diferenciada (o con un cierto grado de especialización). La combinación es de mayor
tiempo para la Formación General en la modalidad Humanista Científica - dos tercios
del total del tiempo, aproximadamente -; y, a la inversa, de mayor tiempo para la
Formación Diferenciada en la modalidad Técnico-Profesional - dos tercios del total del
tiempo -. Ambas modalidades conservan un núcleo curricular común en 3º y 4º medio,
correspondiente a las asignaturas de Lengua Castellana y Comunicación, Matemática,
Historia y Ciencias Sociales e Idioma Extranjero.
iii) la Formación Diferenciada en la modalidad Técnico-Profesional se organiza
en 46 especialidades correspondientes a 14 sectores económicos o ‘familias de
ocupaciones’. Debe contrastarse estas cifras con las más de 400 especialidades de la
situación pre-reforma. Las nuevas especialidades se ofrecen sobre una base de Formación
General sustancialmente más robusta que la de la situación precedente, y orientadas, en
sus contenidos específicos y prácticas, a preparar para una vida de trabajo en un sector
ocupacional, más que para un ‘puesto de trabajo’, sobre cuya permanencia, o la de las
tecnologías en las que se basa, no hay certeza como en el pasado. Como se refirió, las
definiciones de los perfiles de desempeño al egreso de tales especialidades provienen de
un esfuerzo de elaboración conjunta prolongado, por parte de los ámbitos empresariales y
educativos relevantes. (Miranda, 2003, ver Capítulo 7).
iv) la Formación Diferenciada en la modalidad Humanístico-Científica, se basa
en la necesidad de atender las aptitudes e intereses personales, y las disposiciones
vocacionales de alumnos y alumnas, armonizando sus opciones, con requerimientos de la
cultura nacional y el desarrollo productivo, social y ciudadano del país y de la región o
localidad. Concretamente supone que los alumnos tendrán la opción de dedicar más
tiempo a una combinación de asignaturas que les interesen o atraigan más. Estas, en su
opción ‘diferenciada’ tratan con mayor latitud o profundidad determinados temas. Al
respecto, en 3º y 4º Año, el marco curricular define, para cada asignatura , objetivos y
contenidos para la Formación General, y otros para la Formación Diferenciada. Los

49
establecimientos, sin embargo, eligen qué y cuantos ‘canales’ u opciones de
diferenciación ofrecer.42

La estructura descrita tuvo como fundamento la necesidad de establecer una más

sólida formación general para el conjunto de la matrícula, como respuesta a los nuevos
requerimientos de las personas, la sociedad y el desarrollo productivo. La evidencia de
investigación socio-educativa del país, las opiniones de los empleadores y de las
familias, y el conjunto de la evidencia internacional comparada sobre la materia fueron
convergentes al respecto. 43

Organización curricular.

En lo que se refiere a nuevas categorías de asignaturas o ámbitos del currículum,

la reforma involucra una intensificación y explicitación mucho mayor que la tradicional
de la dimensión moral de la educación, plasmada en unos Objetivos Fundamentales
Transversales y concordante con el diagnóstico del ‘déficit de socialización’ proveniente
de una institución familiar en crisis y un orden social de límites y jerarquías más fluidas
que en el pasado; la inclusión a través de todo el currículum de la informática, como
lenguaje y tecnología basal de la vida en la sociedad contemporánea; la inclusión de un
espacio de experiencia formativa referido a la tecnología por último, el inicio más
temprano del aprendizaje de un idioma extranjero, que se adelanta de 7º a 5º Año Básico.

Los cambios en el ‘adentro’ de la experiencia escolar: reorientación y nuevos

contenidos y habilidades.

Los cambios al interior de las asignaturas obedecen a un triple criterio: cambio de

énfasis, de contenidos a competencias; actualización y enriquecimiento, o estándares más
altos; y significación o relevancia en términos de conexiones con la vida de las personas.

Respecto a la primera de las dimensiones mencionadas, el cambio es desde un

énfasis casi exclusivo en comunicar unos "paquetes" de conocimientos estables, como
imagen ordenadora, a un énfasis en desarrollar habilidades para acceder al conocimiento
que se expande y varía en magnitudes desconocidas hasta ahora. Desde esta perspectiva
el nuevo currículum apunta a organizar experiencias de aprendizaje para formar en:

• criterios y esquemas de comprensión;

• manejo de métodos y de capacidades para seleccionar y discernir; y,
• competencias que permitan crecer y adaptarse a las realidades de conocimientos y
sociedad cambiantes.

42
Así, mientras la ‘arquitectura’ del plan de estudios diferenciado es libre para cada establecimiento, dentro
de unas reglas mínimas de composición, los “ladrillos” de la misma (objetivos y contenidos diferenciados
en cada asignatura) están definidos en el marco curricular oficial. Como en otras dimensiones de las
políticas de los 90, se aprecia aquí una vez más la combinación de principios centralistas y pro-unidad
curricular de la nación, con principios descentralizadores y valoradores de la diversidad curricular .
43
Cariola Leonor, Labarca Guillermo, et.al.,. (1994). Errázuriz Margarita Ma., Martinic Sergio, et. al.,.
(1994) OECD (1994).

50
 En términos generales, el currículum de cada asignatura fue redefinido acorde con
la necesidad de responder a la exigencia externa, de la sociedad al sistema escolar, de
formar, ya sea en unas nuevas habilidades; o, con mayor nivel e intensidad, en unas
habilidades que han sido objetivos de aprendizaje tradicionales. Entre estas destacan:
capacidad de abstracción, pensamiento sistémico, experimentación y aprender a aprender,
comunicación y trabajo colaborativo, resolución de problemas, manejo de la
incertidumbre y adaptación al cambio (Mineduc, 1998).44

La reforma curricular Chilena es conservadora respecto a la temática de la

integración entre disciplinas o áreas del currículum. La opción asumida fue de cambio
dentro de categorías y no entre las categorías organizadoras de las oportunidades de
aprendizaje.

La implementación de la reforma curricular fue definida con una gradualidad de

ingreso de los diferentes grados o cursos al nuevo régimen curricular por año. Así, ésta
comenzó en 1997, con los grados iniciales del Nivel Básico (1º y 2º grados), para
continuar con el 3º y el 4º grados en 1998; desde 1999, se ha llevado a cabo una
implementación que incluye un grado de educación básica y uno de educación media por
año, hasta concluir en el año 2002, con el 8º año de la Educación Básica y el 4º Año
Medio del nivel secundario.

6.2. Nivel de implementación del Nuevo Currículum

Ciertamente que el proceso completo de adopción, en las prácticas de aula, de un

nuevo currículum, toma un tiempo más largo que el descrito. El sistema escolar en su
conjunto está en Chile, en este ámbito, en la transición de un currículum prescrito
plasmado en unas definiciones oficiales, a un currículum implementado, que es asumido
en los proyectos educativos y en la gestión de los establecimientos, y vivido por tanto
como oportunidades efectivas de aprendizaje en las salas de clases, talleres, laboratorios y
patios del sistema escolar del país. Al respecto, la evidencia que provee el seguimiento de
la implementación curricular por parte del Ministerio de Educación 45, permite dos
conclusiones generales: en primer término, que la dimensiones de cambio en la
organización y estructura del currículum han sido puestas en práctica. La nueva
asignatura de Educación Tecnológica, como los objetivos transversales, o el idioma
extranjero desde quinto año básico, por un lado, como, más exigentemente, el cambio de
la estructura de la educación media, por otro, son parte en 2002 del funcionamiento
rutinario del sistema escolar a lo largo del país. Lo son, sin embargo, en forma más

44
Fueron referencias relevantes de la elaboración curricular en este aspecto, el Informe del Ministerio del
Trabajo Estadounidense (SCANS, 1992), y el Informe Towards a Learning Society , de la Comunidad
Europea (European Comission, 1996)
45
Iniciada la implementación de la reforma curricular el Ministerio estableció una Unidad de Seguimiento
de la misma, que recoge evidencia en forma sistemática, basada en cuestionarios a muestras probabilísticas
representativas nacionales de profesores y directivos; análisis de material documental (cuadernos de los
alumnos, guías y planificaciones de clases de los profesores); entrevistas a profesores y directivos; y
observación de clases.

51
nominal que sustantiva en muchos casos, porque los cambios implicados son de prácticas
y esto lleva tiempos y esfuerzos de apoyo y presión reconocidamente más prolongados.

Al respecto, la apropiación de los nuevos programas de estudio por los docentes es

gradual, verificándose una creciente cobertura curricular (entendida como proporción de
los programas de estudios que es declarada como trabajada por los profesores), en el
segundo y siguientes años de su aplicación. En este plano se verifica además un patrón
esperable respecto a lo que es inicialmente omitido: los contenidos ubicados al final del
año escolar y los que son nuevos o especialmente demandantes de innovación didáctica
(Mineduc 2002, a y b)

Los profesores han contado con distintos tipos de apoyo en el proceso de su

apropiación del nuevo currículum. En primer término, los cursos de familiarización con
los nuevos programas, así como el trabajo de reflexión y estudio en equipo en cada
establecimiento, llevado adelante por los programas focalizados en básica (Programa
P.900 y Rural), por el MECE, Montegrande y Liceo para Todos en la Educación Media
descritos más arriba. Por otro lado, han sido apoyos permanentes e importantes para la
puesta en práctica efectiva del nuevo currículum, el alineamiento con éste de las pruebas
SIMCE de medición de logros de aprendizaje en 4°, 8° y 2° Año Medio; así como la
armonización con el mismo, en términos de objetivos, contenidos y actividades sugeridas
para los alumnos, de los libros de texto que el Ministerio adquiere y distribuye
anualmente para el conjunto de la matrícula subvencionada.

Los apoyos referidos no pueden hacer perder de vista los límites y dificultades
que se confrontan respecto a la brecha existente en la actualidad entre los requerimientos
didácticos del nuevo currículum y las características heredadas de la docencia escolar.
Sobre éstas y su significado los propios docentes son especialmente claros. La evidencia
provista por la medición internacional TIMSS de 1998 mostró que pese a que los
profesores del país exhiben una preparación en términos de años de estudio y
calificaciones formales comparable al promedio internacional, en términos reales
muestran una marcada y central diferencia con sus pares de otros países: una proporción
alta de ellos declara no encontrarse preparada para enseñar las disciplinas del caso.
Cuarenta y cinco por ciento de los alumnos de 8º básico (de 1998) era enseñado por
docentes que declararon entonces una baja confianza en su preparación para enseñar
matemática, más de tres veces el promedio internacional (14%). La situación respecto a
ciencias, era igualmente dramática: dos tercios de los alumnos con profesores que
declararon baja confianza en su preparación para enseñar ciencias, (contra un 39% del
promedio internacional). (Mullis, Martin et.al., 2000, Exhibit 6.3 ; Martin, Mullis, et.al.
2000, Exhibit 6.3). Las bases de esta inseguridad están directamente relacionadas con
características de su formación inicial, que desde hace más de un cuarto de siglo no
prepara a profesores para el segundo ciclo de básica (grados 5 a 8), con especialización
en alguna disciplina (o “mención”). Se vuelve sobre este crucial problema en el acápite
de cierre.

52
6.3. Jornada Escolar Completa
La extensión y calidad del tiempo de trabajo escolar es un factor clave en el
aprendizaje de los alumnos. Tanto las escuelas como los sistemas educativos nacionales
que exhiben mejores resultados de aprendizaje, tienen sistemáticamente mayores tiempos
de trabajo escolar que el resto. La evidencia de investigación comparada internacional
sobre factores que impactan positivamente el aprendizaje destaca el tiempo como uno de
los decisivos.46

La política de extensión de la jornada escolar iniciada en 1997, expande en

términos absolutos la jornada y la reorganiza internamente, al definir que esta debe
ofrecerse en una jornada completa diurna, y no en media jornada.

La extensión de la jornada se fundó en requerimientos de calidad como de

equidad. En término de la primera: las habilidades de orden superior que el sistema
escolar, a través de la reforma curricular y todos los programas de apoyo descritos en este
trabajo, procura hoy comunicar exigen de tiempos de aprendizaje mayores que los
requeridos por habilidades más limitadas, como la memorización. El tiempo de la
exploración y el análisis es mayor que el de la narrativa y el dictado; pruebas de
desarrollo y la pedagogía de proyectos suponen mayores tiempos que pruebas de
opciones múltiples y replicación de respuestas provenientes de fuentes "cerradas" , como
resúmenes o fichas.

En términos de criterios de equidad, hay una vinculación estrecha entre el factor

tiempo de trabajo escolar y aprendizaje en contextos socialmente vulnerables. Para los
grupos pobres, con códigos socio-linguísticos distintos a los de la cultura escolar, la
experiencia en ésta equivale a la del aprendizaje de un nuevo código.(Bernstein, 1971).
Esto requiere mayores tiempos que los que necesitan los alumnos de grupos medios y
altos, en cuya socialización familiar ya han adquirido los códigos de la escuela. La
repetición de curso está íntimamente asociado a este fenómeno. La escuela debe
organizar sus tiempos considerando los ritmos de aprendizaje de los grupos sociales y el
hecho objetivo adicional de que los grupos más desprovistos no cuentan con un ' espacio
pedagógico'en sus casas -para hacer las tareas-, el cual debe ser provisto por tiempos
adicionales de la institución escolar.

El paso de una atención organizada en dos turnos de seis horas pedagógicas, a

una jornada completa -8 horas pedagógicas de 45 minutos, implica una mejora absoluta
en los tiempos de trabajo de los alumnos en las asignaturas del curriculum, así como para
actividades extra curriculares, y la posibilidad de un aprovechamiento educativo extra-
jornada de clases de las instalaciones por alumnos y profesores, de importantes
implicancias formativas e impactos sobre equidad (al ofrecerse un espacio pedagógico a
alumnado que tiene dificultades para trabajar en sus casas).

46
Ver por ejemplo, Prisoners of Time, Report of the National Comission on Time and Learning ,
Washington, Abril 1994, p.7.

53
 El impacto en horas de la extensión de la jornada escolar para cada nivel y
modalidad del sistema escolar es de :

- 232 horas cronológicas anuales de tercer a sexto grado en básica.47

- 145 horas en los grados 7 y 8 de básica.
- 261 horas en los dos primeros grados de la educación media
- 174 horas en los dos últimos grados de la educación media

La jornada escolar completa tiene asimismo un impacto directo sobre las condiciones de
trabajo de los docentes, al disminuir drásticamente el número de ellos que trabaja en más
de un establecimiento: sólo 13% del total en 2002. (Mineduc, 2003 b)

La implementación de la Jornada Escolar Completa (JEC), involucra inversiones de

gran escala en infraestructura (aproximadamente US.$ 1.200 millones), y mayores
costos recurrentes en subvenciones, para pagar las horas docentes adicionales.

Para apoyar el ingreso de los establecimientos educacionales municipales y

particulares subvencionados a la JEC, por ley (19.532, Noviembre 1997) se estableció el
Aporte Suplementario por Costo de Capital Adicional, cuya finalidad es la de asignar
recursos para realizar obras de infraestructura en los establecimientos que no hayan
ingresado a JEC y cuya planta física resultase insuficiente para incorporarse al nuevo
régimen de estudio. La ley faculta la asignación de recursos públicos para
infraestructura, también a los establecimientos privados subvencionados.

En términos de la subvención, cada establecimiento que ingresa al régimen JEC,

experimenta un alza que, de acuerdo al número de horas aumentadas por nivel, varía
entre un 24% (Educación Media Técnico Profesional) y un 33% (Educación Básica y
Media general). En 1997 el país contaba con un total de 9.486 establecimientos
pertenecientes al sistema educacional subvencionado. De este universo, 3.384
establecimientos (en su mayoría rurales) ingresaron ese mismo año al régimen de jornada
escolar completa (JEC) por contar con la infraestructura necesaria. Los 5.629
establecimientos por ingresar, lo han estado haciendo desde 1997, a un ritmo más lento
que el inicialmente definido, lo que ha llevado al Gobierno a ampliar el plazo de
cumplimiento de esta iniciativa, desde diciembre de 2002, a diciembre de 2006. En mayo
de 2003, 6.966 establecimientos (del total de subvencionados) estaban funcionando con
jornada escolar completa. Su matrícula era de 2.281.827 alumnos, equivalente al 65.6%
del total de la matrícula subsidiada por el estado (municipal y privada
subvencionada).(Mineduc, 2003 a).

47
232 horas cronológicas equivalen a 309 horas lectivas de 45 minutos, y a 9.3 semanas adicionales de clases al año.

54
 7. Resultados de las políticas de los 90.

Si se considera el conjunto de políticas de la década pasada ¿cuál es el cuadro

global de sus resultados desde una perspectiva de calidad y equidad? 48 Se abordará una
respuesta distinguiendo: a) evolución de las oportunidades de acceso y progresión en el
sistema educativo; b) mejoramiento de la base de recursos para el aprendizaje; c) cambio en
las prácticas docentes y en los postulantes a las carreras de pedagogía; d) resultados de
aprendizaje; e) equidad.

7.1 Acceso, cobertura.

Una primera y fundamental dimensión de impacto de las políticas de los 90 es que

el sistema escolar es capaz de acoger y mantener educándose, a más alumnos que en 1989-
90. La expansión de la cobertura, en circunstancias de crecimiento de la población de los
grupos de edad relevantes, está asociada al acoplamiento entre el aumento de las
expectativas educacionales de las familias de menores ingresos en un contexto socio-
cultural en que la educación es considerada en forma generalizada como el factor decisivo
de movilidad social, y un sistema escolar más capaz que en los 80’ de acoger, apoyar
asistencialmente,49 y mantener estudiando, a los hijos de los dos quintiles más pobres. Así,
la matrícula escolar es el año 2002 un 20.4% mayor que la de 1990 (lo que representa más
de 560 mil alumnos). Aproximadamente un 13% de este incremento corresponde a
crecimiento de la población y 7% a mejora neta de la participación en la educación escolar
de los grupos más pobres.50 Esto tiene implicancias de equidad que los análisis de las
brechas sociales en el logro de resultados de aprendizaje ignoran, porque no pueden
considerar los que están “fuera” de la oportunidad de aprender. También las tiene en
términos de calidad en un doble sentido: en primer lugar, en términos de los resultados de
aprendizaje actuales, ya que avances leves o estabilidad en logros de aprendizaje promedio
de un sistema escolar nacional que tiene una matrícula incrementada significativamente con
alumnos de las familias más pobres, representa un avance en calidad y no solo de cobertura;
en segundo lugar, porque cada año de educación formal en que se prolongue la experiencia
educativa de los hijos de los grupos más pobres, crece la probabilidad de abandono de tal
condición.

El Gráfico 3 permite observar la evolución de la cobertura en las dos décadas bajo

examen, distinguiendo entre los niveles básico y medio .Como se observó al analizar las
políticas de los 80, la cobertura de básica cae en esa década, de un peak de 98% en 1985 a
un 93% en 1990; simultáneamente hay un alza sostenida de la cobertura de media, desde un

48
Para un análisis específico del impacto de las políticas de los 90, ver el trabajo de Cristián Bellei, capítulo
tercero del libro. Este distingue cuatro dimensiones de impacto, que también organizan parte de este acápite.
49
En el año 2000 un 40% de la matrícula del nivel básico y un 30% del nivel medio recibía almuerzo o
desayuno. En el caso del quintil de menores ingresos estas proporciones suben a 63% y 40%,
respectivamente. En el año 90, el apoyo en alimentación era un 20% menor en el caso de básica, e inexistente
en la educación media. (Bellei, 2003).
50
De acuerdo a estimaciones de CELADE, el grupo 10-19 años, (que puede considerarse un buen proxy del
grupo escolar entre los grados 4 y 12 ), en 1990 tenía una población de 2.446.721, y en 2002, de 2.783.313,
lo que representa un incremento de 13.7% . Ver, www.eclac.cl/celade/proyecciones/2002.htm. Para cifras de
matrícula, ver Cuadro N° 2.

55
65% en 1982 a un 82% en 1988. Este movimiento contradictorio entre los niveles, se puede
asociar a diferentes grupos socio-económicos y sus expectativas y posibilidades educativas.
La caída de básica asociada al grupo más pobre (indigente) dentro del quintil de menores
ingresos; el alza de la cobertura de media vinculada al proceso social de apropiación de la
experiencia liceal por grupos medios bajos cada vez más amplios.

En la década de los 90, la cobertura de media decrece inicialmente, hasta llegar a un

74% en 1993, para luego crecer en forma sostenida, hasta alcanzar su máximo histórico en
2001, dentro de una tendencia que define aumentos seguros de la misma en los próximos
años. Es probable que la caída de la cobertura en la primera parte de la década esté
asociada con alzas sustantivas del salario mínimo, que hicieron más alto el costo de
oportunidad de estudiar para los jóvenes de los dos quintiles de menores ingresos; en la
segunda mitad de la década, y en especial a partir de la caída en el ritmo de crecimiento de
la economía (1998), 51 son justamente los quintiles I y II (más pobres), cuya cobertura más
sube en la educación media. Junto a esto, la tendencia comentada con alta probabilidad fue

Grafico 3.
Cobertura en Educación Básica y Media 1982-2001 (en %)
100

95

90

85

80
Básica
75 Media
70

65

60

55

50
1982
1983
1984

1985
1986

1987
1988
1989

1990
1991

1992
1993
1994

1995
1996

1997
1998
1999

2000
2001

Fuente: Ministerio de Educación, Departamento de Estudios,2002

Nota. La baja de cinco puntos porcentuales en la cobertura de básica en 1994 no se
relaciona con una disminución de la matrícula sino con cambios en la cifra de la estimación
INE de la población 6-14 años para ese año.

influida, en medida difícil de ponderar, por las mejoras materiales y pedagógicas que a
partir de 1995 afectan a toda la educación media, hecha más atractiva, material, curricular y
pedagógicamente, que en el pasado, en especial para los jóvenes con riesgo de optar
tempranamente por el empleo.

51
El PIB crece a un promedio de 8.3% entre 1990 y 1997; en 1998 creció a un 3.9 y en 1999 cayó en –1.1%.

56
 Deserción.

En Chile, prácticamente todos los niños ingresan a la educación básica en algún

momento, sin embargo esto no asegura que permanezcan y concluyan el ciclo escolar
(Schiefelbein y Schiefelbein, 2003).El Gráfico 4 muestra la tasa de deserción para cada
nivel educativo, durante los ‘90. Esta fluctúa hasta mediados de la década , en torno al 3.5 y
4% en básica y el 11% en media. La deserción baja luego en forma consistente y
significativa: al 2% en básica, y a fluctuar en torno al 7% en 2000 y 2001 en el nivel medio.
El inicio de la disminución de la deserción en el nivel medio coincide con el inicio del
accionar de los programas de mejoramiento e inversión en este nivel.

Gráfico 4.
Deserción en Educación Básica y Media 1991 - 2001 (en %)

14

12

10
Bás ica
8 Media

0
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Fuente: Departamento de Estudios, Ministerio de Educación. 2002.

Si se consideran las tasas de reprobación y éxito oportuno (egreso sin repetir ningún
grado) en la educación básica durante los 90, las primeras caen de alrededor de un 7%
promedio anual durante la década de los años ochenta, a un 3% en la segunda mitad de los
años 90; el éxito oportuno mejora sistemáticamente, pasando de un poco más de un tercio
de los alumnos en los 80 a poco menos de la mitad a fines de los 90. (Bellei, 2003. Ver
capítulo 3)
En el caso de la educación media, durante los 90 hay una drástica reducción de la
repetición: hasta 1995 ésta oscilaba en torno al 12% promedio anual; en los años siguientes
decrece hasta llegar al 6% en 1999 y 7% en 2000. No ha variado en cambio la proporción
de alumnos que cursa el ciclo completo sin reprobar ningún grado –entre 40 y 50%- en los

57
últimos veinte años. Pero al referirse estas tasas a una base mayor, el número absoluto de
egresados ‘oportunamente’ aumenta en la segunda mitad de la década de los 90. Este
egreso se da, además, en un contexto de duplicación de la matrícula de la educación
superior. La expansión del acceso en la educación terciaria beneficia a todos los grupos.
Los dos quintiles más pobres mejoran su presencia en ésta en forma sustancial: de un 4 a un
9% el quintil I, y de un 5 a un 15% el quintil II. (Ver capítulo 3).

7.2. Mejoramiento de la base de recursos para el aprendizaje.

Como se refirió al describir los programas de mejoramiento (sección 5), las políticas
de la década de 1990 invirtieron importantes recursos para transformar las condiciones
materiales de acceso a la información y al conocimiento que ofrece la experiencia escolar.
El ¨piso¨ de recursos para el aprendizaje fue efectivamente alzado a lo largo de la década,
para el conjunto de la matrícula. Esta vive su experiencia formativa, en básica y en media,
con libros de texto en cinco disciplinas (lenguaje, matemática, historia, ciencias e inglés),
bibliotecas de aula en el nivel primario y de establecimiento en el nivel secundario, y
disponibilidad de uso de computadores en red (para 90% de la matrícula en 2002). En este
conjunto de factores, el estudio TIMSS de 1999 reveló que Chile tenía un sistema escolar
con características que lo ubicaban en el promedio internacional del conjunto de 38 países
participantes. (Mullis, Martin,et.al. 2000).

El uso de nuevos medios y tecnologías en la enseñanza por cierto que no es en sí

garantía de efectividad. Lo que interesa visualizar es que la sala de clases dotada solo de
‘tiza y pizarrón’ es un asunto del pasado desde el último tercio de la década del Noventa.

7.3. Cambio en las prácticas docentes

Se consideran a continuación tres dimensiones o ámbitos de la práctica docente, que

la evidencia disponible sugiere que durante los años Noventa han evolucionado a distintos
ritmos y con diferente grado de profundidad: la del trabajo profesional en la institución
educativa, la de las relaciones de trabajo con los alumnos, la de la enseñanza propiamente
tal. Adelantándonos, la evidencia proveniente de distintas evaluaciones coincide en detectar
cambios significativos positivos en la primera dimensión y cambios de signos
contradictorios, propios de una transición, en las dos últimas.

Hay pocas dudas de la apropiación discursiva por la mayoría del profesorado de las
ideas que se podrían considerar como contemporáneas sobre enseñanza y aprendizaje. En
este sentido, hay un nuevo discurso de la profesión al respecto, que converge, con mayor o
menor claridad, en torno a los conceptos de aprendizaje significativo, centralidad de la
actividad de los alumnos en el aprendizaje e importancia del ‘aprender a aprender’, de un
currículum que forma en unas nuevas competencias y no solo contenidos, del trabajo
colaborativo y de la evaluación formativa. Pero hay evidencia consistente de que la
transferencia de éstos a la práctica docente es problemática y diferenciada según los
ámbitos a que ésta se refiera: más efectiva en los casos de relaciones de trabajo con otros

58
docentes y la institución escolar, así como respecto a las dimensiones relacionales de la
interacción con alumnos, y menos respecto a la enseñanza de los contenidos –en un sentido
amplio- de las asignaturas.

El trabajo profesional en la institución escolar –el docente en relación a sus pares y

el quehacer extra-aula- es una dimensión en que las prácticas docentes predominantes, así
como las ideas y valores que las guían, han experimentado cambios en forma consistente
con las orientaciones de las políticas de mejoramiento y reforma de los años 90. Al respecto
se constata, por una parte, una tendencia de cambio a una relación más profesional y pro-
activa (como opuesta a funcionaria, o burocráticamente sostenida) con la institución y el
propio quehacer, incentivada a escala del conjunto del sistema escolar subvencionado, por
la existencia por más de una década de reglas y fondos públicos para la generación e
implementación de proyectos de mejoramiento educativo por equipos docentes; por otra, el
trabajo en equipo como base importante del trabajo profesional en educación. En este
sentido, la experiencia reiterada y de prácticamente la totalidad de las unidades educativas
del país en la formulación y ejecución de proyectos de mejoramiento educativo, y la
adquisición de compromisos de gestión con sus sostenedores o su medio externo por una
parte de las mismas hacia el final de la década, han contribuido a iniciar el desarrollo de
nuevas capacidades, acordes con las que el nuevo currículum define como objetivos de
aprendizaje para los alumnos.
El segundo ámbito mencionado tiene por referente las relaciones sociales y de
trabajo en aula con los alumnos, que definen un determinado clima de los contextos de
enseñanza y aprendizaje. La evidencia existente sobre esta dimensión 52 es coincidente en
señalar relaciones cercanas con los alumnos que invita a que más de los contextos y la vida
de éstos sea parte de los procesos formales de enseñanza y aprendizaje, con consecuencias
positivas sobre su involucramiento. Al mismo tiempo, no hay dudas acerca de la existencia
de un tipo diferente de actividad de los alumnos, más grupal que sólo de escucha de clases
lectivas. El trabajo de grupo ha pasado a ser un rasgo típico de las aulas de Chile, aunque al
parecer en forma desproporcionada y en desmedro preocupante del trabajo individual de los
alumnos.53
El tercer ámbito de la práctica docente que se ha distinguido constituye el foco de la
enseñanza: el trabajo de unos contenidos que deben ser comprensibles para los alumnos, el
logro de unos aprendizajes por estos que incluyan la ampliación de unos vocabularios y
unas formas de pensar, la retroalimentación evaluativa, el uso efectivo del tiempo y manejo
por tanto del ritmo de la enseñanza. Respecto a este núcleo del rol docente y del proceso
educativo, la evidencia y los análisis existentes convergen en caracterizaciones que hablan

52
Proveniente de evaluaciones de los programas P.900 (Sotomayor, Medina 2001 ) y Rural (Universidad
Austral, 1998 ), Mece-Em, (Cide, 1999), del seguimiento ministerial de la implementación curricular (
Mineduc -UCE, 2002 a y b), del Mece-EB (World Bank, Audit Report 2000).
53
Evidencia inicial cualitativa basada en una comparación de videos de prácticas de aula en matemática en el
año 2000, en la educación básica de Brasil, Chile y Cuba, en una decena de escuelas por país, encontró que en
Chile un 34.6% del total del tiempo, contra 29.6% y 11.3%, para Brasil y Cuba, respectivamente, era
empleado en trabajo grupal; y que sólo un 6.5% del mismo lo era en trabajo individual (copiando
instrucciones, resolviendo problemas, verificando trabajos) contra 22.5% y 40.9% para Brasil y Cuba. Las
restantes categorías de trabajo en clases: recitación, profesor frente a toda la clase, transición/interrupción
(Carnoy, Gove , Marshall, 2003)

59
de ‘transición’ y ‘mixtura’; combinación, en establecimientos y entre los docentes, muchas
veces en un mismo docente, de rasgos de una didáctica tradicional, con elementos de las
nuevas concepciones. Así, la evaluación del Mece-Media concluyó sobre esta dimensión,
que había presencia de prácticas innovadoras y tradicionales y que entre estos dos polos,
no predominantes en su forma pura, se encontraba una situación más típica, que caracterizó
como prácticas de transición. Estas combinarían una mejor relación con los alumnos y sus
contextos de vida, mejorando la relación pedagógica y haciéndolos más activos, pero con
una intencionalidad educativa difusa. “Esta práctica en transición se dirige hacia la
estimulación del aprendizaje en los alumnos, en ella –por ejemplo- se han introducido
materiales didácticos pero con un fin meramente motivacional, se promueve la
participación autónoma de los estudiantes, pero no se pide rigor, valorándose la
participación en sí misma sin exigir una fundamentación de la propia respuesta”. (Bellei,
2001, p.33). En similar dirección apunta la evidencia disponible sobre las prácticas
docentes en el nivel básico. El Audit Report del Banco Mundial sobre el Mece-Básica
(World Bank, 2000) concluye que en las salas de clase típicas de este nivel (tanto
municipales como privadas subvencionadas), es observable la predominancia de un nuevo
patrón, cuyos rasgos incluyen mayor actividad de los alumnos que la tradicional, cercanía
en las relaciones de éstos con sus maestras, y variedad y riqueza en el uso de recursos de
aprendizaje, pero el conjunto adolece de foco en el logro de unos objetivos de aprendizaje.
Se constata un cierto activismo enmarcado en relaciones sociales de mayor cercanía y
sensibilidad al contexto vital de los alumnos, pero tenuemente conectado con metas de
aprendizaje. Es consistente con esto el que la evidencia recogida por el Ministerio de
Educación sobre la apropiación docente de los nuevos programas de estudio al inicio de la
reforma curricular, mostró que la categoría organizativa de éstos menos visible para los
profesores era la de ‘aprendizajes esperados’. (Mineduc, UCE, 2001).

7.4. Cambios en el reclutamiento de estudiantes de pedagogía

En la década de los Noventa la profesión docente experimenta una recuperación

primero y una mejora sustancial luego, en su nivel salarial, avanzando más que grupos
profesionales equivalentes. Avance que representa, como se refirió, aproximadamente dos
tercios del incremento del gasto en educación en el período. Junto a ello, experimenta un
incremento sustantivo en sus oportunidades de desarrollo profesional y un cambio gradual
en el marco de incentivos al desempeño: con bonificaciones y premios tanto al trabajo de
equipo como a logros individuales y, al final del período, procesos evaluativos voluntarios
referidos a estándares.

Lo señalado, junto a lo que se puede interpretar como un cambio de significado de

la educación para la sociedad durante la década, que pasa a ser centro de preocupación e
inversión, de discusión y expectativas, tanto macro como micro-sociales, impacta
directamente sobre los jóvenes que postulan a la universidad. Estos re-ubican y re-
significan la educación como opción de carrera: de ser una de las postreras a ser una de las
más demandadas, lo que hace que se pase de una situación en que las carreras de educación
no llenaban sus vacantes –hasta mediados de los 90-, a efectivamente seleccionar sus
alumnos. Así, el número de estudiantes de pedagogía se incrementó en un 40% entre 1997

60
y 2001 (de 19.995 a 27.817); en 2002 la docencia desplazó a las ingenierías como la carrera
más demandada en las universidades. La carrera docente atrae, hacia el final de la década, a
mejores estudiantes, como muestran los datos del siguiente Cuadro. Un cambio clave cuyo
impacto se apreciará en el mediano plazo, y que subraya la urgencia de lo que el Ministerio
y analistas ven como necesaria transformación de la formación de profesores (Mineduc
2003 (a); Schiefelbein y Schiefelbein 2003; Carnoy en Cap. 2) .

Cuadro 13.
Mejora en los puntajes de ingreso a las carreras de educación de las Universidades del
Consejo de Rectores, 1998-2001.

Año Parvularia Educ.Básica Educ.Media Educ.Especial

1998 535 540 533 554
1999 506 552 543 566
2000 559 571 555 571
2001 570 587 580 592
Porcentaje 6% 8% 10% 6%
de alza
Fuente: DEMRE, Universidad de Chile, 2003.

7.5 Resultados de aprendizaje.

En los gráficos siguientes se describe la tendencia que exhiben los resultados de

sucesivas mediciones nacionales de resultados de aprendizaje en Matemática y Lenguaje,
para el 4º año Básico, a lo que se agrega Historia y Ciencias Sociales, y Ciencias
Naturales, en 8° Año Básico. Se trata de mediciones prácticamente censales (menos del
5% de los alumnos no es medido), realizadas por el SIMCE a lo largo de la década que va
de 1992 a 2002.

4º Básico.

Las comparaciones de las pruebas de la serie 1992-1996, si bien no sometidas a

procedimientos de equiparación inter-anual de preguntas (equating) , se basan en pruebas
elaboradas y aplicadas por procesos idénticos. La comparación de resultados 1996-1999-
2002 corresponde a pruebas sometidas al modelo de medición IRT (item response theory)
y procedimientos rigurosos de equating. 54

54
Los puntajes de las distintas pruebas para 4° básico no son directamente comparables a lo largo de la
década .Entre 1992 y 1996, aunque se usa la misma escala (% de respuestas correctas), no se aplicaron
procedimientos de equating (preguntas comunes a las diferentes mediciones que permiten controlar las
diferencias interanuales entre los instrumentos). No se puede saber con precisión si el nivel de dificultad de
las distintas pruebas fue constante. De ahí que en los gráficos que siguen no se unan los valores de los años
92-94-96 para una misma categoría administrativa de escuelas. En este periodo las comparaciones más
confiables son las que para una misma medición (año) indican las distancias relativas entre categorías de
escuelas (las que se indican con líneas verticales). El SIMCE cambió su modelo de medición a partir de 1999,
incorporando el cálculo de puntajes IRT (Teoría de Respuesta al Item), y cambiando su escala (de porcentajes

61
 La tendencia observable en el conjunto de mediciones SIMCE comparables de los
alumnos de 4° básico, es la estabilidad de los resultados nacionales promedios, tanto en
matemáticas como en lenguaje.
Este patrón de estabilidad exhibe alzas leves en lenguaje para la educación
municipal y privada subvencionada en la primera mitad de la década, que se mantienen
para esta última y las escuelas privadas pagadas en la segunda mitad de la misma; no así
para las municipales –que disminuyen su puntaje promedio de 241 a 239, entre 1996 y
2002-. Hay también una disminución de la brecha entre escuelas de financiamiento público
y privado en el período 1992-96, evolución que se interrumpe en el período 1996-2002.
Ninguna de las tres categorías de escuelas del sistema experimenta avances o retrocesos
que sean estadísticamente significativos en el período.

Gráfico 5.
Evolución resultados Simce Lenguaje 4° Básico1992-2002, por dependencia
establecimientos.

Lenguaje Cuarto Grado: Tendencia de Puntajes

SIMCE, 1992-2002 (según dependencia)

100 350
87 86
90 84 296 299 300 Privado Pagado
300
80 257 258 259
74
Privado
70 71 70 250
Subvencionado
68 241 238 239
60 64 63 Municipal
200
% respuestas correctas

50
150
40

30 100
puntaje IRT

20
50
10

0 0
1992 1994 1996 1996 1999 2002

Fuente: C.Bellei 2003. En base a Mineduc, SIMCE. Serie 1992-96 en %; serie 1996-2002 en
puntaje IRT.

-0 a 100- a una de promedio 250 y desviación estándar de 50 puntos). Un estudio ad hoc de equating entre
las mediciones de 1996 y 1999, permite comparar éstas.

62
 La relación entre las escuelas municipales, que atienden preferentemente a los
sectores de menores ingresos, y las privadas subvencionadas por el estado –que atienden
una matrícula con mayores ingresos y educación de los padres - se ha mantenido
inalterable, favoreciendo a estas últimas. Los mejores resultados los obtiene la educación
privada pagada, cuya brecha con las escuelas municipales se redujo entre 1992 y 1996 en
lenguaje, (al subir los promedios de puntajes de éstas de 64 a 68%); y se restableció luego
entre tal año y 2002, por alza de los puntajes de la educación pagada (de 296 a 300 puntos)
y leve baja de los puntajes municipales (de 241 a 239). La educación particular
subvencionada exhibe alzas leves en los puntajes de lenguaje desde 1996.

En matemática, (Gráfico 6) las variaciones al interior del patrón de estabilidad

comentado para la década, tienen signos diferentes en la primera y segunda mitad de la
misma: de alzas leves para la educación subvencionada –tanto municipal como privada-
con mantención de la educación privada pagada, lo que hace disminuir la brecha entre
aquéllas y ésta entre 1992 y 1996; y luego de disminución leve de los puntajes de ambas
dependencias subvencionadas y alza significativa de la privada pagada (de 292 a 298
puntos), con ensanchamiento de la brecha respectiva entre 1996 y 2002.

Gráfico 6. Evolución resultados Simce Matemáticas 4° Básico1992-2002, por

dependencia establecimientos.
Matemáticas Cuarto Grado: Tendencia de Puntajes
SIMCE, 1992-2002 (según dependencia)

100 350

90 85 86 86 298 Privado Pagado

292 298
300
80 256
255 254
73 Privado
70 70 71 250
Subvencionado
68 238 238 235
60 64 65 Municipal
200
% respuestas correctas

50
150
40

30 100
puntaje IRT

20
50
10

0 0
1992 1994 1996 1996 1999 2002

Fuente: C.Bellei 2003 en base a Mineduc, SIMCE. Serie 1992-96 en %; serie 1996-2002 en puntaje IRT.

63
 Resultados de aprendizaje de los programas focalizados: P.900 y Programa Rural

Como ilustra el cuadro siguiente, las escuelas del P.900, tanto en lenguaje como
matemáticas, como en la combinación de ciencias naturales y sociales que es el área
curricular ‘Comprensión del Medio’, entre 1996 y 2002 (mediciones Simce comparables,
con aplicación de procedimientos de equating) muestran incrementos mayores que el resto
de las escuelas, acortando por tanto sus brechas con los promedios nacionales. El alza es
especialmente notable en lenguaje, por su carácter sostenido y por sus implicancias, tanto
en términos de aprendizaje como de equidad: incremento consistente de capacidades que
son determinantes de todo el resto de la experiencia escolar y acortamiento sistemático de
la ancha brecha que históricamente afectó a esta matrícula –la de mayores requerimientos
en términos educativos y socio-culturales-. Las alzas son también mayores que en el resto
de las escuelas en las otras dos áreas curriculares medidas –con una estabilización en
matemática entre 1999 y 2002- 55.

Cuadro 14. Resultados comparados Programa de las 900 Escuelas-resto escuelas:

Simce 4° Año Básico. 1996-2002.

Escuelas con P-900 Escuelas sin P-900

1996 1999 2002 Diferencia Diferencia 1996 1999 2002 Diferencia Diferencia
1996 -1999 1999 -2002 1996 - 1999 1999 - 2002

Lenguaje y
Comunicación 216 223 230 7 7 256 253 258 -3 5
Educación
Matemática 215 227 227 12 0 252 252 254 0 2
Comprensión
del Medio 223 229 6 253 258 5

Fuente: Mineduc SIMCE, Agosto 2003. “Escuelas sin P900” son el complemento de las que están en P-900 (incluyen
particulares pagadas). Las escuelas del programa P900 que participaron en el SIMCE 2002 fueron 1.455,
equivalentes al 24% de los alumnos que rindieron la prueba ese año .

Las escuelas atendidas por el Programa Rural, de aulas multigrado y escuelas

incompletas (solo hasta 6° grado), exhibieron a lo largo de los años Ochenta los peores
puntajes del sistema. Apoyadas por el Programa MECE-Rural a partir de 1992, exhiben a
lo largo de la década, como se aprecia en los dos gráficos siguientes, un proceso de
mejoramiento significativo y consistente en lenguaje. Que en la primera mitad de los
Noventa hace disminuir su distancia respecto al promedio nacional –de quince a once
puntos porcentuales-; y que en la segunda mitad, con mediciones con equating, suben de
218 puntos en 1996 a 232 en 2002 -lo que disminuye la brecha que separaba el
rendimiento de esta matrícula de los promedios nacionales (que oscilan en torno a un
puntaje de 250) de 34 a 19 puntos. En matemática la evolución consistente al alza de
puntajes fue interrumpida en 2002, en que, junto con el resto del sistema subvencionado,
hay una baja (de 232 en 1999 a 225 puntos en 2002).

55
Para análisis detallado de la estrategia educativa desarrollada por el P.900 y su evolución, que incluye
análisis de las evaluaciones externas del programa, ver los capítulos 3 y 5.

64
 Las alzas del sub-sistema de escuelas rurales atendidas por el Programa Rural,
hacen disminuir significativamente la enorme brecha de desigualdad pre-existente a los
años 90. En el período 1996-1999 mientras las escuelas rurales no participantes en el
Programa Rural originado en el MECE repiten el patrón nacional de estabilidad de
resultados en lenguaje e incluso retroceden significativamente en matemáticas, las escuelas
del Programa MECE-Rural son las únicas que mantienen un proceso de mejoramientos
significativo en ambas asignaturas. 56 Este patrón se quiebra en 2002 en el caso de
matemática, donde hay una baja de 7 puntos entre 1999 y 2002 (que no es estadísticamente
significativa).

Gráfico 7. Programa Rural, 1992-2002. Evolución de sus resultados SIMCE en

Lenguaje y Matemática en 4º Año Básico.

Nota: La serie “Rural 1992-1996” (medida en %) incluye a las escuelas del MECE-Rural. En
cambio la serie “Rural 1996-2002” (medida en IRT) excluye dichas escuelas, por lo que la
comparación resulta más rigurosa.
Fuente: Elaboración C. Bellei en base a i) serie 1992-1996 Universidad Austral de Chile -
Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la Educación (1998); ii) serie 1996-2002, SIMCE.

56
El programa rural fue evaluado externamente. Ver “Estudio de Evaluación de la Línea de Educación Rural
del Programa MECE-Rural”, Universidad Austral de Chile - Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la
Educación 1998, Informe Final.

65
 Octavo grado: fin del segundo ciclo.57
El Gráfico Nº 8 contiene los promedios nacionales de logro de aprendizaje de la
cohorte final del nivel básico –8º grado-, en el período 1993-2000.58 Las comparaciones
interanuales en este caso se fundan en procedimientos de equating para todos los años: las
comparaciones se basan en mismos sub-conjuntos de preguntas respondidas en los
diferentes años.
En el período completo solo es posible comparar lenguaje y matemática, y en ambas
disciplinas hay alzas menores entre 1993 y 1997. 59 En el caso de la comparación 1997-
2000, hay una disminución de 3 puntos (en una escala cuyo promedio es 250) en lenguaje,
y estabilidad en matemática. Al mismo tiempo, se verifican alzas, estadísticamente
significativas en ciencias (10 puntos) y en historia (6 puntos).

Gráfico 8.

Evolución resultados Simce 8° Básico 1993-2000.

A nivel nacional, sólo mediciones comparables.

66 260
64
255 Matemáticas
62 253
60,0 Castellano
60 250 250 250
60,9
% respuestas correctas

Historia y Geografía
57,2
58 59,0 245 Ciencias Naturales
244
56 57,2
240 240
54
54,5
puntaje IRT

52 235

50
230
48
225
46
44 220
1993 1995 1997 1997 2000

Fuente: C.Bellei (2003) en base a i) Ma.Inés Alvarez (2001); ii) Simce 2000, Mineduc.

57
A diferencia de lo que ocurre con los resultados de 4° básico entre 1992 y 1996, en 8° básico sí es posible
hacer comparaciones interanuales (expresadas en los gráficos siguientes por líneas horizontales que marcan la
evolución interanual para una misma categoría de escuelas) dado que las pruebas de algunas asignaturas
contenían preguntas comunes. Este núcleo común de preguntas no es siempre el mismo, por lo que las
comparaciones sólo son posibles entre pares de años y no permiten reconstruir una serie de la década (esto
explica la presencia de dos valores diferentes para una misma asignatura en un mismo año. Al igual que en el
caso de 4° básico, la última medición de 8° cambia la escala de medición (de porcentaje de respuestas
correctas a valores IRT).
58
Al cierre de este trabajo, el 2000 es el último año en que hubo medición de los Octavos años.
59
El que hayan dos puntajes para Matemáticas 1995, se debe a que el subconjunto de preguntas para hacer la
comparación 1993-1995, no es el mismo que para hacer la comparación 1995-1997.

66
 Dos importantes aspectos de la evolución mencionada de los resultados de
aprendizaje en 8° Año, deben ser destacados. En primer término que la matrícula de este
grado es un 20.7% mayor en 2000 que en 1993 (260.955 contra 216.196 alumnos
respectivamente). (Mineduc, 1993; Mineduc 2000). Dos tercios de este incremento se
deben a un aumento poblacional en el grupo de edad; el tercio restante de este aumento
(6.4%) corresponde a un aumento en la cobertura.60 Los promedios de logro alcanzados en
2000, entonces, tanto para las áreas que se mantienen o decrecen levemente respecto a 1997
(matemática y lenguaje), como para las que mejoran significativamente (historia y
ciencias), cobran el valor adicional de haber sido obtenidos incluyendo un porcentaje
significativo de alumnos (abrumadoramente del quintil más pobre de ingresos y en especial
de extracción rural), cuyo equivalente en términos socio-culturales a comienzos de los 90
no estaba en 8° año, porque ya había desertado. Se está frente a un resultado entonces que
conjuga el impacto de las mejoras en cobertura, con el de los programas focalizados P.900
y Rural, que se traduce en un incremento decisivo de las oportunidades de aprender para el
grupo más pobre, sin que disminuya el promedio nacional de rendimiento. Al contrario. En
segundo término, también debe relevarse el avance significativo en las áreas curriculares de
historia y ciencias. La diferencia de tendencia de estas áreas curriculares con matemática y
lenguaje no ha sido tematizada ni investigada, a pesar de su evidente valor e interés en
términos educativos. Es una interrogante abierta el explicar la diferencia de trayectoria de
mejoramiento observable entre las dos disciplinas que son ‘lenguajes’, y las dos que son
‘ventanas al mundo’.

En suma, la evolución de los resultados de aprendizaje al finalizar la educación

básica muestra logros verdaderamente importantes, que la discusión pública ha ignorado, al
concentrar su atención en la comparación inter-anual de puntajes promedio de lenguaje y
matemáticas, sin hacer referencia al cambio de los grupos de alumnos comparados, ni a lo
que ocurre con otras disciplinas del currículum.

60
El crecimiento del grupo de 14 años entre 1993 y 2000, de acuerdo a CELADE, fue de 12,6 % (de 244.161 a 274.870
jóvenes). Ver www.eclac.cl/celade/proyecciones/2002.htm

67
 Escuelas Municipales y Privadas Subvencionadas

Los resultados descritos para la educación básica han sido objeto de numerosos
estudios centrados en la comparación, ideológica y políticamente de la mayor importancia,
de los resultados de aprendizaje por dependencia administrativa 61.La mayoría de estos
estudios se han centrado en la pregunta sobre las diferencias en eficacia y eficiencia
comparada de las escuelas subvencionadas municipales y privadas. Los puntajes promedio,
cuando no controlados por las características socio-económicas de los alumnos, como pudo
observarse en los datos SIMCE de la década, son sistemáticamente más altos en las últimas,
las que además operan a un costo por alumno menor que las municipales. Sin embargo, los
estudios que controlan por las diferencias socio-económicas de los alumnos, no encuentran
diferencias en la calidad de los resultados de aprendizaje entre ambas dependencias, o
encuentran que la educación municipal aventaja a la privada subvencionada no-religiosa.
(Mc.Ewan 2001).

La discusión aludida del campo de la economía se topa hoy con las dificultades
métricas de distinguir el ‘efecto competencia’ (por tanto gestión de los establecimientos),
de los efectos ‘descreme’ (o retiro de los mejores alumnos de un subsistema a otro y su
impacto sobre el ‘grupo de pares’). Sin poder hacer justicia aquí a las investigaciones
mencionadas, importa destacar que se trata de una temática en disputa tanto académica
como ideológica, evidentemente no concluida.62

Importa asimismo no perder de vista el cuadro grueso respecto a la evidencia sobre

la que se da la discusión referida, que cuestiona toda noción simple sobre las ventajas de la
educación privada subvencionada sobre la municipal. El Cuadro Nº 15, referido a los
resultados del SIMCE de 8º Año Básico del año 2000, los ordena (ese año por primera
vez), no solo por tipo de dependencia sino de acuerdo a grupos socio-económicos
homogéneos, definidos en base a factores educativos (educación del padre y de la madre),
de ingreso familiar, y un índice de vulnerabilidad social (alimentación, hacinamiento). Los
datos revelan que la evidencia de la superioridad de los resultados de las escuelas de
administración privada sobre las de administración municipal, se ve revertida en el caso
del grupo de extrema pobreza (grupo A), donde la educación municipal obtiene mejores

61
En economía de la educación el tema ha dado lugar a una robusta acumulación analítica. En 2002 se habla
ya de ‘tres generaciones’ de investigaciones (Sapelli 2002). Las primeras, según este autor, trabajaron con
muestras parciales y concluyeron que las escuelas privadas subvencionadas eran mejores que las municipales;
la segunda generación, con muestras completas y controles sobre el capital humano inicial de los alumnos
(medido por educación de los padres y NSE), concluyó que los colegios de ambas dependencias no diferían
en calidad; la tercera generación de investigaciones (post 2000) no converge en sus resultados (ver por
ejemplo las conclusiones de McEwan y Carnoy (2000) y Mc Ewan (2001), como las de Hsieh y Urquiola
(2001), versus Sapelli y Vial (2002) y Gallego (2002). Adicionalmente, veáse, Aedo y Larrañaga, 1994;
Winkler y Rounds Parry, 1996; Mizala y Romaguera, 1998; Bravo, Contreras y Sanhueza, 1999, Tokman,
2001.
62
Un informe de la OECD sobre la economía chilena plantea: “estudios empíricos sobre Chile y países
miembros de la OECD (sistemas de vouchers o variantes del mismo han operado en Nueva Zelanda, Escocia,
Suecia y algunas ciudades de Estados Unidos) muestran que los vouchers y la elección de colegio en general
no han sido ni una solución integral ni una catastrofe para la calidad de la educación”. OECD (2003).

68
 resultados; en el grupo siguiente (Grupo B) , no hay prácticamente diferencia entre las dos
modalidades; en el grupo C, la educación privada subvencionada aventaja efectivamente a
la municipal; y en el grupo D, medio alto, donde se ubica un reducido conjunto de
establecimientos municipales de excelencia y altamente selectivos en base a rendimientos
académicos, estos obtienen mejores resultados que los de administración privada. Hay
educación privada pagada solo en los grupos de más altos ingresos y educación de los
padres, cuyos resultados también son los más altos.

Cuadro 15.
8º Año 2000: Puntajes Promedio por tipo de dependencia y grupo socioeconómico.

MATEMÁTICA CASTELLANO ALUMNOS

EVALUADOS
Grupo Socio- Municipal Particular Particular Municipal Particular Particular Alumnos %
Económico Subv. Pagado Subv. Pagado

A. Bajo (*) 231 221 --- 230 221 --- 23.052 9.1

B. Medio Bajo 232 233 --- 232 234 --- 79.395 31.5

C. Medio 245 251 --- 246 252 --- 88.647 35.2

D. Medio Alto 280 275 279 278 275 280 41.920 16.6

E. Alto --- 303 302 --- 297 297 18.604 7.4

Total 239 256 299 239 257 295 251.618 100.0

Fuente: SIMCE, Informe de Resultados 8º Año 2000, Santiago, 2001.
(*) Nota: grupos socio-económicamente homogéneos en base a cuatro variables: nivel educacional del padre,
y de la madre; nivel de ingreso de las familias y un índice de vulnerabilidad escolar de la JUNAEB. El
promedio de escolaridad de la madre en los distintos grupos es: A , 6 años; B, 8 años; C, 10 años; D, 13 años;
E, 16 años. Mineduc, SIMCE Resultados 2000. 2001.

Educación media.
La evidencia sobre resultados de aprendizaje en el nivel básico se repite en sus
caraterísticas fundamentales en el nivel secundario, donde ha habido mediciones SIMCE
para el 2º Año Medio en 1994, 1998 y 2001. Los resultados a nivel nacional exhiben una
leve mejora en matemática, y estabilidad en lenguaje, con una mayor cobertura de alumnos,
en especial de los quintiles más pobres. Las diferencias entre dependencias y la estructura
de la distribución social de los resultados, es similar a la comentada para el nivel básico.
(Ver capítulo 3 del libro).

Conclusión sobre resultados de aprendizaje.

La evidencia aportada por la comparación de los resultados SIMCE, a lo largo de

los 90, se puede resumir en cinco constataciones principales.

Primero, hay una evolución diferenciada en los resultados promedio nacionales de

4° Básico y 8° Año Básico. Hay estabilidad en los resultados promedio nacionales del

69
 final del primer ciclo de la educación básica en matemática y lenguaje a partir de 1996,
cuando se establecen comparaciones inter anuales métricamente rigurosas. Tanto las
alzas como las caídas observadas en los puntajes de las distintas dependencias son leves.
En cambio, en 8° año hay un cuadro de mejoramientos que varía entre disciplinas. Hay
estabilidad en matemática y lenguaje, pero con una matrícula que integra poco más de un
6% de alumnos que a comienzos de la década desertaban, y que hacen que tal estabilidad
sea objetivamente un avance.63 Y hay una mejora, la única estadísticamente significativa,
en las disciplinas de historia y ciencias, que se logra con un alumnado que tiene el
porcentaje referido de ‘nuevos alumnos’ de los grupos más pobres.

Segundo, en el caso de la educación media, la estabilidad señalada de los resultados

de lenguaje y el incremento en matemática, se dan con una mejora de la cobertura
especialmente en el quintil más pobre, lo que como se advirtió da un significado
adicional a los incrementos referidos en los rendimientos .

Tercero, los distintos niveles de aprendizajes exhiben una estructuración altamente

estratificada en términos socio-económicos.

Cuarto, ‘dentro’ de la estructura segmentada señalada, ha habido una consistente

disminución de la brecha de rendimientos en lenguaje y matemática, entre el 15% más
pobre de la matrícula, atendida por los programas focalizados, y el resto.

Quinto, las diferencias de rendimiento en aprendizajes entre las distintas

dependencias administrativas del sistema subvencionado (municipal, y privada
subvencionada), cuando se comparan grupos socio-económicamente homogéneos, son
mínimas y varían de acuerdo al grupo de que se trate: en el más pobre como en el de
mayores ingresos entre la matrícula subvencionada, obtiene ventajas la educación
municipal; por su parte, la educación subvencionada privada, obtiene ventajas en el
grupo medio.

7.6 Equidad.

Los resultados de las políticas de los 90 en términos de equidad deben ser

examinados en términos de una triple perspectiva: equidad en las oportunidades de acceso y
permanencia en la educación escolar, en los procesos educativos, y en los resultados de
aprendizaje. El balance de la década es muy favorable en términos del primer criterio, con
disminuciones claras de las brechas en años de escolaridad entre los distintos grupos socio-
económicos; es negativo en términos del segundo criterio, porque hay un incremento en la
segmentación social de los contextos de aprendizaje; es positivo en términos del tercer
criterio, por la mencionada disminución de la brecha entre los aprendizajes del 15% más
pobre y el resto de la matrícula

63
Lo señalado es tan directo como lo siguiente: si en el cálculo del promedio nacional de rendimientos, no se
consideraran los resultados del 6% de alumnos con más bajos puntajes de los grupos socioeconómicos A y B
de la categorización SIMCE –grupo aproximado a los que anteriormente desertaban y que ahora realizan su
octavo año-, tal promedio nacional subiría significativamente.

70
 En relación al primer criterio, hay avances significativos en las oportunidades de
acceso y permanencia en el sistema escolar para los dos quintiles más pobres. Como se
refirió, hay mejoras en la cobertura de la educación básica que impactan en especial al
grupo más pobre, especialmente rural; y sustantivos incrementos de la cobertura de la
educación media en los dos quintiles de menores recursos. Así, si se comparan el primer
quintil (menores ingresos) con el quinto (el de mayores ingresos), en términos de diferencia
de cobertura en educación básica y educación media, se tiene la evolución siguiente: en el
nivel básico, la brecha respectiva se acorta de 3,5 a 2 puntos porcentuales entre ambos
grupos de ingresos. En la educación media se pasa de 20 puntos porcentuales de diferencia
en cobertura entre los quintiles extremos en 1990, a 16 en 2000; en el caso de la brecha de
cobertura entre el quintil II con el de mayores ingresos, la diferencia se reduce de 19 a 10
puntos porcentuales. En el caso de la educación superior, manteniéndose sustanciales
desigualdades en la probabilidad de acceso a la misma por los distintos grupos de ingreso,
estas han disminuido drásticamente: entre el quintil V y el II, se redujo a la mitad entre
1987 y 2000, mientras que entre aquél y el quintil I (más pobre), se redujo en poco menos
de un tercio (García-Huidobro y Bellei, 2003). A nivel latinoamericano, el país exhibe uno
de los más bajos niveles de inequidad educativa de la región: aunque posee uno de los
índices de desigualdad económica mayores del continente, tiene de las menores
desigualdades de años de escolaridad entre los deciles extremos de ingresos. (García-
Huidobro y Bellei, 2003).

Respecto del segundo criterio de equidad, concebido como ‘igualdad de contextos y

procesos educativos’, la estructuración socialmente segmentada del sistema escolar de 1990
no retrocedió sino se agudizó. Los distintos tipos de escuelas del sistema tripartito de Chile
se han ido concentrando en alumnos de diferentes niveles socioeconómicos: junto a las
dinámicas de la demanda seleccionando escuelas (principio de ‘elección’ en la base del
modelo instaurado en 1981), intervienen dinámicas de escuelas privadas subvencionadas
seleccionando familias y alumnos. Existe amplia evidencia de que éstas (por sus
procedimientos de selección –pruebas de conocimientos y test sicológicos- y expulsión de
alumnos –exigencia de rendimiento mínimo-), reclutan los estudiantes más capaces entre
sus pares, y evitan los alumnos con problemas de aprendizaje o conducta (Gauri, 1998;
McEwan y Carnoy 2000; Gonzalez, 2002). El efecto ya referido de ‘descreme’ de la
educación municipal no disminuyó durante la década de los Noventa: el alumnado del
quintil de mayores ingresos que estudia en establecimientos municipales, disminuye de un
29% a un 11% entre 1987 y 2000, como muestra el gráfico siguiente; en la misma
dirección de creciente segmentación, aunque en forma menos acentuada, disminuyen su
participación en la educación particular subvencionada los alumnos del quintil de más bajos
ingresos, de un 24% en 1990 a un 19% en 2000 (García-Huidobro y Bellei, 2003, Tabla 3).

71
 Gráfico 9
Matrícula de mayores ingresos según dependencia administrativa 1987-2000.

¿A qué tipo de educación asiste la población de más altos ingresos?

1987-2000 Particular No Subvencionado
100% Particular Subvencionado
Municipal
90%

80% 44% 43%

49%
53% 54% 54%
70%

60%

50%
27% 28%
40%
27%
29%
30% 33% 34%

20%
29% 29%
10%
24%
19%
13% 11%
0%

1987 1990 1992 1994 1998 2000

Fuente: García-Huidobro, Bellei (2003) basados en CASEN 1987, 1990, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000.

Como se argumentó, es del todo probable que la fórmula de financiamiento

compartido haya contribuido a estas dinámicas de segmentación social de la educación, por
entrada de nuevas escuelas privadas subvencionadas post-1995 y mayor diferenciación de
acuerdo a ingresos de las familias.
Respecto al tercer criterio, ‘equidad en los resultados de aprendizaje’, tal como se
describió, se verifica un disminución de la brecha de rendimientos que en lenguaje y
matemática separa al alumnado más pobre atendido por los programas focalizados (P.900 y
Rural) y la mayoría.
El balance respecto a equidad es entonces complejo: logro de avances sustantivos
en términos de equidad en el acceso y la permanencia en el sistema educativo, que han sido
acompañados de avances también en la equidad de resultados de aprendizaje para el 15%
de menores recursos de la matrícula. Ambos movimientos positivos en términos de
equidad, al interior de una estructuración socialmente segmentada del sistema escolar, que
en la última década del siglo XX lejos de abatirse se incrementó en algunos grados.

72
 8. Políticas educacionales: triple temporalidad, visión nacional y fronteras
nuevas de problemas viejos.

La pregunta fundamental que plantea la discusión pública acerca del proceso de

reforma educacional de los Noventa en Chile es sobre la asimetría observable entre el
aumento del gasto, el volumen, multidimensionalidad y acumulación de los cambios en
curso, y la levedad de su impacto en los aprendizajes medidos. El reducido incremento o
estabilidad de éstos, a pesar de la evidencia internacional sobre la existencia de idénticas
asimetrías en países del primer mundo (Woessmann, 2001) y la inexistencia de casos
nacionales de cambio rápido de sus niveles promedio de aprendizaje, tiene un gran impacto
político.

De qué han sido capaces en las últimas dos décadas las políticas educacionales ya
ha sido analizado, y el Capítulo 3 de este libro expande y profundiza la visión evaluativa
sobre los Noventa. En este cierre nos interesa enunciar una perspectiva que releva la
dimensión temporal de los cambios y distingue los ámbitos de impacto de éstos, en forma
que a nuestro juicio permite integrar de manera más completa que el debate político-
mediático habitual,54 el cuadro mayor de las políticas educacionales y la evolución del
sistema escolar, luego de dos décadas y más de activismo público sobre el mismo.
Asimismo, interesa volver sobre un rasgo clave del campo de diseño y ejecución de
políticas educacionales en los Noventa, y plantear los problemas, a nuestro juicio
estratégicos, de la educación escolar en la primera década del siglo XXI.

Temporalidades

Tres temporalidades asociadas a distintos ámbitos de impacto de las políticas

educacionales son distinguibles en los procesos de cambio en curso en la educación del
país: la que afecta sus cambios materiales, tecnológicos e institucionales; la de los cambios
en los aprendizajes; y la que rige la evolución de los años de escolaridad por grupos socio-
económicos.

La primera temporalidad es la de plazos más cortos y ritmos de cambio más rápido.

Sus tiempos son los de las leyes de presupuesto y los de la ejecución de programas
ministeriales; sus impactos coinciden con la implementación de medidas que no están
afectadas por procesos de aprendizaje. El cambio en el nivel de gasto, manifestado
principalmente en las mejoras salariales del profesorado y las inversiones en infraestructura
para hacer posible la extensión de la jornada; el cambio del currículum prescrito; la
instalación de tecnologías de información y computación en prácticamente el conjunto del
sistema escolar del país; la provisión universal de textos, etc, son todas medidas cuya
temporalidad depende de la voluntad política, el financiamiento y las capacidades de
implementación del estado. Su impacto es prácticamente inmediato y visible; en su

54
Simplificando: parte de la elite política y prácticamente todo el liderazgo empresarial con el juicio
cristalizado a partir de resultados SIMCE y de las mediciones internacionales, tal cual los presenta la prensa
escrita, de que las políticas de inversión y cambio de los Noventa han fracasado por su inapreciable impacto
en los aprendizajes; más de tres cuartas partes de los padres de la matrícula escolar subvencionada, evaluando
la educación de sus hijos como ‘buena’ o ‘muy buena’ (Encuesta CIDE, 2000).

73
evolución reciente, se trata de cambios que son visibles y vividos a un ritmo prácticamente
anual por los actores y la opinión pública.

Otra temporalidad, es la que afecta al cambio o la modificación de un determinado

patrón de desempeños profesionales a gran escala (más de un centenar y medio de miles de
actores), como es el caso de los docentes del país y su quehacer en las salas de clase. Se
trata aquí del factor intra-escolar más determinante de los resultados de aprendizaje y que
hace que el cambio del nivel promedio de los logros de aprendizaje del país, también
corresponda a esta temporalidad. Los ritmos del cambio en esta dimensión, porque
crucialmente mediados por procesos de aprendizaje adulto, son lentos y reconocidamente
costosos y difíciles (Elmore, 1996; Fullam, 1999), la naturaleza del proceso incremental, y
sus resultados en el corto plazo, intangibles para la mirada pública.55

La tercera temporalidad referida es la que se vincula con la trayectoria escolar: es

decir, con el número total de años de escolaridad que completa en promedio cada
generación, o sub-grupos de la misma. Las medidas de política que producen el que más
alumnos tengan trayectorias educativas más largas, sólo pueden apreciarse en su impacto en
el mediano plazo. Y este va mucho más allá de lo que recuperan los conceptos de
‘aumentos en acceso y cobertura’ de la educación. Tiene un directo significado en términos
de calidad, porque un egresado con trece años de educación formal, -que es lo que obtiene
en 2002 el 90% de la población escolar- tiene mayores conocimientos y capacidades que
uno con una escolaridad incompleta, con implicancias personales, económicas y socio-
culturales marcadas.56 La discusión pública de los resultados de los esfuerzos realizados por
el país en educación en la última década, tanto en los medios de comunicación como en los
ámbitos políticos y expertos, tiende a ignorar esta crucial dimensión de impacto, visible
solo en comparaciones inter-anuales largas o intergeneracionales.57

La base de la asimetría entre incremento en el gasto y leve mejoramiento en los

rendimientos está en la diferencia entre dos temporalidades: la que afecta a presupuestos,
edificios, programas prescritos y decretos, y la definida por el ritmo de cambio del quehacer
de un grupo profesional como los docentes y su impacto sobre los aprendizajes. Un país
puede duplicar o triplicar su gasto en educación (como lo ha hecho Chile), y cambiar la
infraestructura, base de recursos de aprendizaje y su currículum prescrito en menos de una

55
La diferencia entre la temporalidad 1 y la 2, corresponde también a la diferencia entre las velocidades de
cambio de lo que depende del centro de un sistema educativo y lo que depende de las prácticas de trabajo en
centenares de miles de aulas. Desde esta perspectiva, nada más elocuente que la diferencia temporal entre
cambio de un currículum prescrito y cambio de un currículum implementado.
56
La evidencia empírica en ciencias sociales sobre los impactos de las diferencias en años de escolaridad, es
múltiple y convergente. Las diferencias en años de escolaridad de los padres estratifican los resultados de la
escuela medidos por el SIMCE ; impactan decisivamente sobre variables claves de salud pública; estratifican
las oportunidades de empleo y también los patrones valorativos y actitudinales respecto a la política y la
ciudadanía. Los avances en este plano son por tanto de un impacto tan importante como invisible a la mirada
sincrónica.
57
Hay una cuarta temporalidad, mucho más mediada por la sociedad que las referidas, y más lenta: la de la
modificación de la estructura social como resultado de las variaciones en el capital educacional y cultural de
los distintos grupos. Al respecto, la sociología de Bourdieu alerta sobre la predominancia en la sociedad
contemporánea de los avances en capital cultural (educacional) de todos los grupos, sin modificación de las
diferencias entre grupos (‘traslación de la estructura’ en las ‘luchas de concurrencia’ (P.Bourdieu, 1977)).

74
década; en cambio, no se conoce un sistema docente que haya cambiado el perfil nacional
de sus desempeños en tal plazo, y que como resultado de esto un país ‘salte’ en los niveles
promedio de aprendizaje de sus alumnos.

La arena de discusión y evaluación de políticas educacionales en Chile, ha

construido inadecuadamente las asincronías mencionadas: ha tomado la parte por el todo
(sin considerar la tercera dimensión de cambios referida, ni apreciar que los resultados de
aprendizaje medidos por el SIMCE, siendo los fundamentales, dejan importantes
competencias fuera, como por ejemplo, las habilidades en computación y comunicaciones),
y recién comienza a discutir la naturaleza de los tiempos en juego cuando se trata de
procesos de creación o modificación de capacidades a gran escala, como son los que se
refieren al patrón de las prácticas docentes. Desde esta perspectiva, que destaca la
velocidad de cambio más lento de este último ámbito, las características de la
institucionalidad de elaboración e implementación de políticas educacionales, y sus
capacidades de sostener esfuerzos en el tiempo, juegan un rol determinante .

Campo de discusión y elaboración de políticas

Al respecto, nada más contrastante que el modo de hacer política y diseñar y realizar
policies en educación, que el de las dos décadas bajo examen y lo que cada una
representa.58 La de los Ochenta marcada por los signos del cierre del poder gubernamental
sobre sí mismo y la exclusión de toda visión, categoría de análisis, intereses y valores que
no fueran los del régimen militar. Un mundo de policies sin política. La de los Noventa
marcada por los signos contrarios de la inclusión y la integración: de actores, intereses y
perspectivas, construyendo a través de la institucionalidad y debate propios de la
democracia, el marco político de sus policies. Lo interesante es comprobar el resultado hoy
en día, al inicio del siglo XXI, de la evolución de las visiones y categorías en que las
políticas educacionales del país son formuladas e implementadas. Tal resultado señala una
evolución positiva en términos de las capacidades nacionales de intervenir sobre un sistema
que se juzga como estratégico en todo sentido: el conjunto de la arena de política
educacional ha experimentado un movimiento de convergencia que le ha permitido al país
actuar sobre su sistema escolar en términos nacionales. Sin duda que ha contribuido a esto
la creciente internacionalización de los debates y los asuntos de política educacional
acaecida desde la segunda mitad de los Noventa, en armonía con los esfuerzos del país por
integrarse sobre bases sólidas a la economía globalizada. Pero más importante parecen las
condiciones internas que definen como son interpretados los desafíos planteados a la
educación por la nueva inserción internacional del país. Al respecto, es ilustrativo de la
convergencia aludida, base de un actuar de rasgos nacionales en este plano, cuánto ‘del
otro’ ha sido adoptado por cada una de las visiones que en Chile estructuran el campo de
políticas en educación. Para los responsables de las políticas de los Ochenta y sustentadores
del paradigma ‘de elección’, su importación fundamental del campo opuesto –el
gubernamental en los Noventa- es el visualizar la educación como palanca clave de la
competitividad del país, y por tanto, eje del proyecto de desarrollo nacional y objeto

58
La potente distinción del inglés entre politics y policies es de difícil traducción, Policies refiere a
decisiones o cursos de acción respecto a problemas; mientras que politics refiere genéricamente al poder, y
la competencia y conflictos por su obtención, mantención o expansión.

75
estratégico para la política y el estado; participación del estado, entonces, mucho más que
en un rol subsidiario de compensación de déficits con que fue concebido en los Ochenta.
Para los responsables de las políticas de los Noventa y sustentadores del paradigma de
‘integración’, su importación principal del campo adversario tiene que ver con el valor de la
competencia y lógicas de mercado para determinados propósitos, y sus efectos
disciplinantes sobre la gestión y las necesidades de apertura al medio externo e innovación
por parte de instituciones y organizaciones. Para el gremio docente, tercer y clave
constituyente del campo de posiciones aludido, su evolución hacia una definición
profesional (en vez de funcionaria) de la identidad docente y la aceptación de la necesidad
de la evaluación de su desempeño, es la principal inclusión de posiciones del resto de los
actores. La especificidad que a ojos externos cobra ‘el modelo chileno’ (ver la visión de
Martin Carnoy en el capítulo 2), se funda de manera importante en las capacidades que ha
tenido el campo de políticas educativas del país (gobierno, oposición y profesorado) de
evolucionar en forma convergente, de manera tal que la competencia y el conflicto tienen
lugar dentro de marcos de cooperación y criterios evaluativos que en dimensiones críticas
son compartidos. Las características de ‘mezcla’ y ‘rasgos contradictorios’ de la
configuración resultante es inevitable y singularizan a Chile dentro del contexto
Latinoamericano. Lo importante sin embargo es si ésta es capaz de sostener y orientar
adecuadamente, en un marco de cambio socio-cultural acelerado, un sistema escolar que
responda bien a las presiones más grandes de su historia de parte de la sociedad.

Incrementalismo y alza de estándares

Incrementalismo es sin duda la marca del tipo de cambios que han afectado las
políticas educacionales del final del siglo XX. Esto está íntimamente asociado a los rasgos
de estabilidad de las políticas, que han permitido procesos sistemáticos de evaluación de la
implementación de las mismas, aprendizaje sobre sus límites, y ajustes y correcciones, que
se ubican en un patrón convergente y acumulativo de cambios poco usual. Los ajustes
mediante leyes sucesivas al estatuto docente, a las subvenciones y a los mecanismos del
SNED, a la ley que regula las inversiones de la jornada escolar completa, como a la misma
reforma curricular (que en 2003 modificó profundamente los programas de estudio oficiales
definidos en 1997) y al sistema de medición de los resultados de aprendizaje, hablan
fehacientemente de un incrementalismo que descansa en un centro de elaboración de
políticas dotado de capacidades e instrumentos para la evaluación crítica, pero que además
ha contado con condiciones políticas que permiten realizar tal evaluación y actuar sobre
sus resultados. Es también intrínseco al incrementalismo referido el que las metas y los
criterios de evaluación acerca del cumplimiento de las mismas son cada vez más altos y
exigentes. Un análisis evaluativo que busca ser pertinente debiera poder dar cuenta de qué
metas, y en qué marco temporal, se está haciendo cargo, porque componentes, procesos y
resultados de políticas, así como los criterios evaluativos que les son relevantes, han
variado de modo importante y rápido. Esto es observable en el nivel micro, donde el
profesorado que en 1990 desconocía la computación en educación y la criticaba como
potencialmente amenazante, en 1995 demandaba la capacitación de Enlaces para usar los
nuevos equipos en sus establecimientos, y desde el 2000 ya no considera suficiente
cualquier conexión a Internet y demanda la banda ancha y mayor velocidad para sus
comunicaciones en red. Lo mismo se observa en el nivel macro. Compárese sino los
criterios de satisfacción aplicables a las políticas de la primera mitad de la década de los

76
Noventa, (salarios y estatuto docente y ejecución del programa MECE), con los criterios
referidos a las metas de aprendizaje del nuevo currículum o el que el país obtenga
resultados ‘en el promedio internacional’ en pruebas que suponen comparaciones con los
sistemas escolares del primer mundo.

Agenda

Desde esta perspectiva, ¿cuáles son los nuevos focos problemáticos o la nueva
frontera re-definitoria de los antiguos problemas? Los focos de la agenda de políticas de la
primera década del siglo XXI, corresponden, a nuestro juicio, a las nuevas características
con que se presentan los problemas de calidad y equidad de la experiencia formativa
escolar de las mayorías: enseñanza en el aula capaz de lograr los objetivos de aprendizaje
del nuevo currículum, respecto a calidad; freno a los procesos de segmentación social de la
experiencia escolar y mayor cierre de brechas entre niveles de aprendizaje de los distintos
grupos socio-económicos que el logrado, respecto a equidad. Entre ambos problemas, la
agenda que corresponde a las instituciones y la gestión para abordarlos en forma efectiva.

Calidad.

El problema de la calidad hoy se concentra en la enseñanza en el aula, y en la

necesidad de incrementar radicalmente la eficacia de los apoyos para su mejoramiento, así
como de resolver el déficit de preparación de los docentes para enseñar el nuevo
currículum.

Sobre la primera dimensión, las políticas de la etapa post-2000 han avanzado

sistemáticamente. Redefinieron el currículum del primer ciclo básico, haciéndolo mucho
más explícito y cercano a su realización en el aula; giraron respecto a las estrategias de
capacitación docente para implementar el nuevo currículum, de estar basada en docentes
universitarios y modelos lectivos a descansar en profesores de aula de excelencia capaces
de demostrar prácticamente y modelar y explicitar su ‘saber-cómo’; implementan procesos
de evaluación de la docencia cuyo instrumental técnico supone la formalización de
estándares sobre la buena enseñanza y cuyo marco institucional tiene la fortaleza de que
estándares y procedimientos hayan sido concordados con el Colegio de Profesores;
organizan el accionar público respecto al alza de los aprendizajes iniciales en competencias
claves, en términos de una campaña pública (Campaña ‘Lectura, Escritura y Matemática’,
LEM) que involucra no solo a los docentes del primer ciclo básico sino también a los
padres.

La segunda dimensión aludida –déficit en la preparación de los docentes-, en

cambio, está pendiente. Lo avanzado hasta aquí a través del programa de Fortalecimiento
de la Formación Inicial (ver capítulo 11 del libro), así como a través de la mencionada
mejora de los puntajes de los alumnos que ingresan a las carreras de pedagogía, debe ser no
solo incrementado, sino cambiar de nivel, en términos de prioridad como de estrategias
para su logro. La preparación mayoritaria de los docentes en ejercicio corresponde
naturalmente a una etapa anterior de la educación Chilena y en relación a las necesidades
actuales –plasmadas en el nuevo currículum- presenta deficiencias serias, declaradas, como
se vio, en primer lugar por los propios docentes (sección 6.2). Un análisis evaluativo

77
reciente del conjunto de las políticas educacionales de los Noventa encargado por el
Ministerio de Educación a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OECD, 2003) es taxativo sobre este problema, al que define como estratégico para las
ambiciones educativas del país: o las políticas futuras abordan con fuerza y en forma
sistémica el problema de la preparación de los docentes, con especial foco en su
conocimiento de las disciplinas, o los límites que hoy experimenta la educación Chilena
respecto a sus resultados de aprendizaje promedio no serán trascendidos. El cambio en la
formación inicial y sus instituciones afectaría en breve plazo las capacidades nacionales de
actuar en la formación continua y la renovación por tanto de las prácticas de los docentes en
ejercicio. En el centro de la agenda de calidad se encuentra entonces hoy un actor
institucionalmente autónomo, escuelas y facultades de educación de una cincuentena de
universidades, que requiere de una combinación nueva de apoyos y presiones para hacer su
propia reforma, de modo de armonizar sus resultados con los requerimientos del presente.

Instituciones y gestión

Las lecciones de la experiencia internacional comparada muestran el importante

peso de las variables institucionales sobre la efectividad de las unidades educativas y lo que
ocurre con los aprendizajes. Y si hay un patrón convergente en los Noventa al respecto es
uno que destaca dos direcciones complementarias de desarrollo de los sistemas educativos:
hacia la descentralización y devolución de poder de decisión a las unidades educativas,
padres y administraciones locales, por un lado, y hacia un reforzamiento de la
institucionalidad y mecanismos de apoyo técnico, monitoreo y control, particularmente en
las dimensiones curriculares (en el sentido amplio de contenidos, estándares, evaluación),
por otro (Brunner, Elacqua, 2003). Durante los Noventa las dimensiones referidas
experimentan innovaciones significativas pero insuficientes para abordar el nuevo nivel de
las agendas relativas a calidad y equidad en forma efectiva.

Están operando en este ámbito unos límites que requieren ser abordados y que dicen
relación con la insuficiente efectividad de los mecanismos de apoyo y presión a las
unidades educativas para hacerlo mejor, particularmente pero no solo en la educación
municipal. El referido informe evaluativo de la OECD destaca sobre esto la débil
conectividad de las políticas de reforma generadas por el centro del sistema, que juzga
acertadas, con lo que finalmente ocurre en las aulas, e interroga sobre la efectividad de una
configuración institucional que hace descansar los apoyos sobre una supervisión ministerial
no suficientemente efectiva, que trabaja en paralelo más que coordinadamente con las
administraciones locales, y las presiones sobre mecanismos de mercado probadamente
inefectivos respecto de la educación municipal. Apoyos y presiones débiles que las
unidades educativas procesan en marcos donde predominan principios de voluntariedad y
solo incipientes relaciones con el medio externo de rendición de cuentas.

Así, los avances importantes de los últimos años respecto a evaluación docente,
nuevas reglas sobre directores y experiencias pilotos de delegación de facultades a los
mismos, metas comprometidas públicamente por los establecimientos, e incipientes
prácticas de rendición de cuentas, así como mecanismos de incentivos de más larga data
como el SNED, todos ellos aportes significativos de las políticas de los Noventa, no deben
hacer perder de vista el tema mayor y constitutivo de la agenda en este ámbito: un sistema

78
‘débilmente conectado’ entre sus partes, con una administración municipal que exhibe
fortalezas y capacidades efectivas de apoyo y presión a las escuelas sólo en una minoría de
las comunas, y cuya coordinación y sinergia con la supervisión y apoyo técnico ministerial
es más la excepción que la norma. Las respuestas requeridas en este plano parecen ser de
otro nivel que los avances e innovaciones incrementales observados.

Equidad

El balance del impacto de las políticas de los años Noventa respecto a equidad
(sección 7.6), mostró la complejidad de un cuadro de signos contradictorios: avances
sustanciales en la equiparación de los años de escolarización de los diferentes quintiles de
ingreso, acompañados de avances incrementales en la disminución de la brecha de
resultados de aprendizaje entre el 15% más pobre y los promedios nacionales, y un
retroceso en términos de segmentación social del sistema escolar (en 2000, cada contexto
educativo es más homogéneo socialmente que en 1990).

La visibilidad social y política del problema de la inequidad es menor que el de la

calidad. En primer lugar porque cada grupo típicamente evalúa la educación que recibe
comparando ‘intra-grupo’ o con grupos cercanos, no respecto del conjunto de la estructura
social. En segundo lugar, porque no hay mediciones internacionales que revelen el
problema con dramatismo comparable a lo que ocurre con respecto a calidad. La menor
fuerza de ‘la demanda’ sobre esta dimensión, inseparable de las dinámicas socioculturales
de distinción operando en contextos institucionales que, como los de Chile hoy en día, lejos
de controlar favorecen la segmentación aludida, hacen más difícil el acuerdo y la ejecución
de una agenda de cambio sistemático y efectivo en este aspecto. Y sin embargo, las
consecuencias de no actuar o hacerlo por debajo de los requerimientos del problema, son
serias. Tanto en términos de bases socio-culturales de un orden democrático, como desde
la perspectiva de una estrategia de democratización de una sociedad profundamente
desigual, y también en términos de aprendizaje. Al respecto, la evidencia de los resultados
recientes de la prueba PISA es robusta: los sistemas con los mejores resultados son aquellos
cuyas aulas son más integradas socialmente; los que educan a la nueva generación en
segmentos explícita o implícitamente estratificados de acuerdo a capital económico-cultural
de las familias, les va peor. Chile con su sistema tripartito de establecimientos
crecientemente diferenciados por el nivel de ingreso de las familias, tiene aquí un problema
pendiente de la mayor importancia, tanto, repetimos, desde una perspectiva instrumental –
aprendizajes promedio y competitividad país-, como de una perspectiva de integración
moral y calidad democrática del orden socio-político.

Si el aprendizaje políticamente más fecundo de la última década de esfuerzos del

país en el campo educativo, es que los grandes propósitos de transformación abordados,
solo son sostenibles por políticas de acuerdos y confianzas que involucren al conjunto del
liderazgo de un país, y es esto lo que genera las condiciones políticas de base para los
desarrollos incrementales analizados, lo señalado respecto a equidad tal vez constituye la
nueva frontera a alcanzar por la lógica de los acuerdos. ¿Será capaz el campo de políticas
educativas del país de abordar en forma efectiva los severos límites que establece un
sistema escolar segmentado socialmente, de acuerdo con lo que indican sus ampliamente
compartidos valores de igualdad de oportunidades y cultura democrática? Un problema y

79
una interrogante que la celebración próxima del Bicentenario de la Independencia merece
ver respondidos.

80
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