Francisco de

Departamento de Estudios de n Social

MEDIOS DE COMUNICACI GOBERNABI

zable.

n
En noviembre de 2005, en el contexto de enos1
anticipaban el desarrollo de una contienda
desencadenamiento del consecuente encono social, escr encia (Aceves,
2006), en la que pronosticaba que debido a una serie de acciones y de omisiones en los
sistem ue
prefiguraban en el horizonte postelectoral el desarrollo previsible de una crisis de
gobernabilidad.
Si bien, en la ponencia mencionada, solamente se dibujaban a manera de esbozo,
las consecuencias derivadas del comportamiento de los actore s, especialmente
su persistente om marco regulatorio que fuera capaz de superar
dentro del marco institucional los desacuerdos y las confrontaciones ocasionadas por el
margen estrecho en el resultado electoral, los acontecimientos posteriores al la jornada
electoral del 2 de julio, han profundizado e intensificado los riesgos de ingobernabilidad
que el sistema enfrenta.
Sin embargo, m i ientos, hubo un
o marco anal , no fue desarrollado

medios de com n y la gobernabilidad, m ente, al papel -o

que los medios desempe
Desde el surgimiento y posterior po ino de gobernabilidad,
el concepto ha sido abordado desde diversas y disciplinares, sin
em mos realizado, han sido escasos los trabajos
que mencionan a los medios en el contexto de la gobernabilidad y m
que abordan edios masivos de com obernabilidad.

1
ficamente el intento de desafuero del Andr anuel pez Obrador

1
 del presente trabajo es realizar un acercami
En la primera parte se abordan algunas de las definiciones m s representativas sobre
gobernabilidad que se han elaborado desde diversas perspectivas, haciendo el intento
por detectar la posib tre la
bito de la com particularmente con los medios masivos y sus modelos.
En el segundo apartado se intenta una clas bre
gobernabilidad, con base en su alineamiento hacia determinado modelo de democracia.
En el tercero se pretende desarrollar una argume
o un concepto central de la gobernabilidad demo
fundamental en el proceso deliberativo. Finalmente, con base en lo expuesto, analizar y
definir la importancia de los medios masivos
demo

que la emergencia del concepto de

gobernabilidad y su consecuente
de los setenta. Coinciden tamb n reconocer que el nacimiento del concepto se
enmarca en un contexto internacional caracterizado por la crisis del modelo neoliberal y
en las sociedades
demo el documento fundacional se alude a la
gobernabilidad como el dilema central de democracia (Crozier et al, 1975). Em
terminan las coincidencias generales. En contraste, la diversidad y variedad de las
acepciones que se otorgan al concepto, los usos del mism
o las explicaciones con las que desde una pluralidad de perspectivas e
intereses se trata de dar cuenta del fe eno (Hewitt de ; Prats, 2003)
exhiben su dime ad de significados.
Surgido como el problema central que enfrentaba la vigencia de la democracia
en las sociedades capitalistas m s desarrolladas derivado de las tensiones que se
generaban por la sobrecarga de las demandas sociales frente al lento crecimiento de la
econom e s lentamente que los costos de los
program andas sa
entre el gobierno y lo ciudadanos en dos
sentidos: 1) En la eficacia del gobierno para alcanzar los objetivos de de bienestar social
prometidos; y 2) En el comportamiento de los ciudadanos respecto a su disponibilidad

2
para aceptar las directrices gubernamentales, particularme an en
ediatos.
undidad sobre las vicisitudes del concepto
no es el pro te trabajo, nos remitiremos al acercamiento conceptual realizado
por Gianfranco Pasquino (1984) y Antonio Camou (1995), que a nuestro juicio exponen
con suficiente amplitud, la especificidad y alcance de las diversas acepciones sobre
gobernabilidad.
Aunque se abstiene en proporcionar una
ino que m s se utiliza es
tres diferentes perspectivas a la que identifi intentos explicativos
sobre la ingobernabilidad. 1) La ingobernabilidad como producto de la sobrecarga de
demandas a las que el estado intenta dar respuesta mediante el incremento en sus
servicios, lo ca una inevitable crisis fiscal. En este caso ingobernabilidad es
asquino, 1984: 192). 2) La ingobernabilidad
como problem a gobernabilidad de
una democracia depende de la re la autoridad de las instituciones de
gobierno y las fuerzas de las institucione
192). 3) La ingobernabilidad es la expres del producto de la crisis de la ges
administrativa (crisis de racionalidad) conjuntame
de los ciudadanos a su gobierno (crisis de legitimidad). De acuerdo con Haberm as
crisis de salida tienen forma de crisis de racionalidad: el sistema administrativo no
logra hacer compatibles o manejar los mecanismos de control que le exige al sistema
ico. Las crisis de entrada tienen forma de crisis de legitimidad: el sistema
legitimatorio no logra mantener el nivel necesario de lealtad de las masas al actuar los
mecanismos de control que le exige el sistem por Pasquino, 1984:
192).
En resumen, Pasquino plantea que la ingobe iada en un grado
a perspectiva, a la crisis fiscal, la crisis po a -
legitimidad- y la crisis estructural del sistem
En los tres casos, el estado con sus instancias administrativas e ideo
convertido en el referente principal de las actividades pol
adquiere rasgos particulares que deben ser
contemplados. En el caso de la crisis fi tado debe esforzarse por crear y
able acumu

3
citado por Pasquino, 1984: 195). Conforme a la
de la crisis fiscal se concentra en el asp
b bid: 195), es decir,
que esta perspectiva, que ejemplifica con Norteam rica, no concede importancia a los
2
llamados aparatos ideo , entre los cuales ocupan un lugar prominente los medios
masivos de com ados con la gobernabilidad.
Con respecto a la crisis y de legitimidad, se subraya que la
relacionada la dismi
titucionalme andas de de una socied
organizada y participativa. En ocracia
aume
problemas para la gobernabilidad de la democr nta (derivados de la
dism
Pasquino, 1984: 196). En contraste con la perspectiva de la
inclinan por risis po ca, reconocen que entre las causales de este fen me
aciones culturales de amplio alcance que culminaron en los
ente escolarizadas, expuestas a los medios
de com ientes a la participac reivindicativa, lanzadas a
desafiar a la autoridad en todos los campos y en todas las instituciones, de la familia a la
id
crisis, mas que incentivar acciones de aba por
establecer algunos frenos al proceso de demo sustituir
una menor ma una mayor autolim
sformar la ma
mediante el acotamiento ites establecidos por ellos
mismos. Se lim edios de
com aterializarse en una po de sus
intereses inform o en la asim s criterios editoriales a los
requerimi para la preservar la gobernabilidad.
Desde esta perspectiva el papel de los medios de com n resulta crucial en

2
Revisar Louis Althusser "Ideol y Aparatos Ideol gicos de Estado" en La filosofia como arma de la
revolucion, Cuadernos de Pasado y Presente 4, M xico, 1982.

4
los criterios editoriales de cada medio, los que inados por una serie
de factores, tales como: a) El ma ico legal establecido para el funcionamiento de
los medios ma en de propiedad de las organizaciones de medios; c) El

comunicacionales de los medios masivos se ajustan a las especificidades de la estructura

de la comu asiva existente en cad bargo, en todos los casos se
trata de la implem tica informacional definida con un objetivo
previamente establecido que ajusta la actividad me los requerimientos de los
intereses gubernamentales. Si bien no se puede hablar, en estricto sentido, de un
sometimiento de los medios por el estado, resulta evidente el establecimiento de una
n y suministro de su material informativo.
Finalmente, respecto a la crisis estructural del sistem as
sostiene que el principio organizador de las sociedades del capitalism
mental. El estado se encuentra obligado a justificar y
proteger la propiedad privada debido a que cumple funciones sociales, al mismo tiempo
que se manifiesta incapaz de mantener la embargo, a juicio de

esferas que posibilitan explicar la ingobernabilid r su mism de

omnicomprensividad, se coloca en un nivel excesivamente elevad se
necesaria un inos operativos : 199). En abierta po ica con la
i ica de Luhmann rechaza la solu a
administrativo protegido por los partidos y inmunizado respecto
asiado el texto de Pasquino,
no se advierte la pos ermas frente a los medios de co su
ica con Luhm b r un
estado administrativo, resulta en ica sobre el papel de los medios
en la constru o ordaremos m s adelante.
Por su parte, Antonio Camou (1995) asum
al gobernabilidad signi o propiedad de ser
entos establece las diferencias entre las diversas
acepcion fasis en ciertos elementos que acercan su
propiedad, una cualidad, o un estado
:16). En el primer caso, la gobernabilidad en tanto propiedad
la eficacia/eficiencia en el ejercicio del or su parte, quienes hacen

5
 calidad entre legitimidad y ejercicio del
o, situado entre ambos extremos, se encuentran aquellos que ponen su
a de la estabilidad
flexibilidad institucional respecto de los cambios de su entorno nacional e internacional,

Esta diversidad de acepciones, pr ento

determinado del concepto, resulta conveniente para ilustrar las diferencias respecto a la
e ad. En rigor, lo que nos interesa no es
encontrar las similitudes en las diferentes versiones del concepto, sino por el contrario,
nos interesa atender a sus diferencias, porque es a partir de las diferencias en como se
piensa la gobernabilidad, que se pueden apreci
que se concede a los medios ma e la
gobernabilidad.
El significado de gobernabilidad como propiedad se encuentra directamente
vinculado a los ienc de la gest
gubernam pacidad de las instituciones de avanzar
hacia objetivos definidos de acuerdo con su propia actividad y de movilizar las
r esas metas previame
ient
citado por Camou 1995: 16). Se trata pues de asimilar la gobernabilidad a la eficacia y
ental, con el agregado, de que el resultado positivo de
cuadrami
gubernamentales. Dicho encuadramiento solo puede ser garantizado en la medida en
que sean abatidos o dism
supone a su vez, un estricto alineamiento de las organizaciones de medios y una
editoriales a los requerimiento
gubernamental. El modelo comunicacional qu n corresponde
a un modelo unidireccional y vertical.
Quienes identifican a la gobernabilidad como una cualidad enfatizan el factor de
legitimidad. En este caso la gobernabilidad unidad
ente dentro de su
espacio de un modo considerado o por la ciudadan a, permitien re
ecutivo me
mou, 1995: 17). En este caso la gobernabilidad

6
 ental no se mide solo
como componente fundamental, que se encuen itim A la
ernamental le corresponde una sanc n de
gobierno sometida al escrutinio de la opi odelo comunicacional
correspondiente es un modelo caracterizado por ultitud de mensajes
y de procesos comunicativos. La existencia
del estado, ejercicio irrest
Finalm la gobernabilidad como estado la adjudica a los autores
del Reporte Trilateral, para lo de la democracia [residen en
que] las demandas sobre el gobierno crecen mientras que la capacidad del gobierno
demo se estan do por Camou, 1995: 17). Para estos autores
el factor clave es la estabilidad. Para lograrlo es preciso evitar que las demandas
la capacidad de respuesta del gobierno, y la
crisis de gobernabilidad devenga en una crisis inos que plantea
var por los grupos sociales.
Autolim inos comunicacionales significa odelo
me s adecuado es el que se caracteriza por el acotamiento, sin
llegar a la autocensura, de la inform acia alguna de las susceptibles de
de la actividad gubernam rticularme
administrativa- excluyendo o relegando en la agenda de los temas noticiosos, los

De la demo
o sobre el concepto de gobernabilidad existen diversas acepciones que destacan
ponentes como el elemento central que la configura -
propiedad, cualidad, estabilidad- as b tra la
epto de democracia, da lugar a una diversidad de
acepciones que transitan, como lo veremos en el presente apartado, de la democracia
gobernable a la gobernabilid
solamente adquiere sentido en el seno
de una sociedad democr te con los sistemas demo
el consentimiento ciudadano para la aplicac n de las po gubernamentales los
sistem ra su funcionamiento
los ciudadanos a quienes se impone mediante la domi

7
de las definiciones que se han formulado sobre gobernabilidad se encuentra la cu n
de la democracia, las dife itas e im esan entre ellas
revelan que las concepcione e democracia y gobernabilidad
transita a lo largo de un amplio abanico, en cuyos extremos se ubi
o ocracia gobernabl
prefieren utilizar el ino o . No se trata tan solo de
otorgar al concepto de gobernabilidad el papel de sustantivo o adje
tam
gobernabilidad3, sino que tiene que ver con cuestiones m s sustantivas y cualitativas.
ente, tiene que ver, con el peso y la importancia que le otorgan a la mayor o
me
ental.
En el primer caso, el concepto de emocracia go ad
ento determinante
em o sino que entre sus
exponentes se advierten diversos enfoques en los que se aprecian matices a esta
determ la gobernabilidad ha sido introducida por
los organismos internacionales en la agenda de la reforma del Es
o el factor o
hasta quienes reivindican el establecimi
gobernabilidad. Un concepto ac inado recientemente
a perspectiv
encuentra vinculado fuertemente a las

En el primer caso, la gobernabilidad reside en la capacidad del Estado para

construir su hegem :
or
y en la econom a, la sociedad y el sistem truyen y se
autodesarrollan, con una rea se dotan de aparato, de
autonomizado. Uno y otras se imponen a
a

3
Camou distingue cinco grados: a) Gobernabilidad d b) Gobernabilid a ; c) e
Gobernabilidad; d) Crisis de gobernabilidad; y e) Ingobernabilidad.

8
 gem
nizan, se integran en parte con ella, a
ental y de sus modalidades de
iento
ilitar, de una legalidad y una instituciona rigen y
ula de la
hegem o relativa y las garan abilidad.
(Kaplan, 2001: 105)

deriva de la alianza entre las elites

do, el Es o proveedor de legitimidad y consenso a

los acuerdos y delegaciones de poderes, se vuelve soporte material,

convierte en el protagonista fundamental en la conser

gobernable.
En contraste a la perspectiva de un Estado hegem
me democracia en Am
exitosa i n de institu
desarro ente mediante el acuerdo entre las elites, el surgimiento de un
neopopulis na amenaza a la gobernabilidad.
Aduce como una de las causas principales de este resurgimiento, al incremento
de la desigualdad social como consecu ental de
privilegiar la regu m ica enospreciado el hecho de que
entos es
2005: s/n) La andas sociales que
obligaron a los estados a realizar una serie de reform
t judiciales, preserv - las
cuales requ z movilizar apoyos, buscar
consensos, es decir, construir una legitimidad fundada menos sobre la justicia de la
4
decisi que sobre el compromiso de los principales acto
Tomando como ejemplo a Chile, a la que el autor considera un caso excepcional, resalta

4
cursivas m as

9
la importancia que las instancias gubernamen
de la legitimidad- a la impleme ecanismo con
los actores que cuentan en la sociedad,
especialmente la Iglesi los militares, los empresarios, las asociaciones
i bien es cierto, que desde esta perspectiva se concede
im rsos grupos sociales
gubernamental, habr ue apuntar que su inclus na m s por la necesidad de
establecer un compromiso hacia determin las consideraciones
particulares que los grupos implicados asuman sobre la justicia de la misma. Para el
autor el caso chileno ilustra en forma perf ue Przeworski califica como

econom ite a los hom ite a los

ciudadanos controlar al ouffignal, 2005: s/n)
versos autores, pero especialmente los
organismos internacionales equiparan con la de gobernabilidad, e incluso
gobernabilidad demo a en tiempos recientes como
Vale la pena, detenerse un poco en esta ca y analizar con
detenimiento las consecuencias, respecto a democracia, que se
derivan de las variaciones
stados Americanos
(OEA) planteaba que
El fortalecimiento de la gobernabilidad demo
pobreza y de n social y la prom i ico con
equidad, me buen gobierno que fomenten
la igualdad de oportunidades, la edu leno empleo. (OEA,
2003) (cursivas m as)

Al mismo tiem de fortalecer a los partidos po

o intermediarios de las demandas de los ciudadanos en una democracia
representativa es esencial para el funcionamiento del sistem o demo
(ibid) en tanto que delimita
entar la credibilidad y confianza en las instituciones demo
incluyendo el apoyo a las organizaciones de la soci
Declarac del Milenio los estados miembr

10
Unidas (ONU) se pronunciaron por el apoyo a la am
demo presa claramente que las Metas del Milenio para el
Desarrollo deben alcanzarse mediante el bue
NUD, 2001)
A la par de la asim
se ha venido abriendo paso un nuevo concepto al que algunos autores consideran
el concepto de gobernanza. Si bien el
concepto ha sido sometido a un amplio debate sobre su significado y sus alcances
respecto a la gobernabilidad demo
Hermet, 2002; Lecay, 2005; Pascual, s/f) su in til, en la medida que
ilustra con cierta eficacia, la gama de matices que se muev
b ecer las diferencia
gobernabilidad demo
Surgido en el segundo lustro de la d en un contexto de
ica y financiera caracterizado por el auge de los organismos no
gubernamentales frente a la dism la capacidad del Estado para definir las
estrategias de desarrollo, que lo obligan a interactuar en forma creciente con una
diversidad de actores sociales, desemboc
necesidad de de los conceptos a partir de los cuales en el pasado
se analizaba el es
gobernabilidad, sino que en forma creciente los autores
inos como gobernancia y gobernanza
en que el concepto de
asiado restri
ya a los profundos cambios experimentados en el escenario
mundial.
En contraste a esta postura que asimila el concepto de gobernabilidad al de
gobernanza, diversos autores insisten en la necesidad de establecer sus diferencias. Para
Preciado, una diferencia sustancial radica en que ambos conceptos devienen de
enfoques divergentes sobre el an
governance theory, que es aplicada a los asuntos de
eminentemente relacionados con la eficiencia administrativa
la escala nacional, o con el desemp al en los asuntos relativos a

11
 e
a de decisiones.
Sin embargo, el modelo de flujo descendente (top-down) en las decisiones que se
rior, contrasta con el que se encuentra im al
significado de governance como odelo de

tatales al interior de redes decisionales

mi ntz, 2000: 35) La gobernanza se sustenta
pues en los procesos de interaccion entr
solventar problemas sociales o crear oportunidades sociales, preocuparse por las
instituciones sociales en las que estas actividades de gobierno tienen lugar y formular
los principios de acuerdo con los que estas actividades se llevan a cabo an,
2004: 172).
De esta manera, bajo el rubro de democracia gobernable se ubican posiciones
que identifican a la gobernabilidad con el mantenimiento de un estado hegem nico
constituido sobre las bases de una alianza
extrem enes autoritarios; y por otra parte, posiciones que
reconocen la necesidad de interactuar con diversas instancias de la sociedad civil para el
desarrollo de la actividad gubernamental. Empero, en am
la demo ente, al modelo demo
denominado como democracia representativa, si bien, el ma ientras
en el caso del estado hegem itan a la
resentantes mediante el sufragio, en el caso de la gobernanza, esta
participac n se extiende a la posibilidad que diversos organismos de la sociedad civil
tienen de interactuar, exponiendo sus intereses y demandas, con las instancias
gubernamentales.
Por su parte, tampoco respecto a la noci demo te
consenso, por el contrario, lo que hay es un amplio debate sobre el alcance y las
nificado, que abarca desde la posic raleza
y gobernabilidad, hasta la aquellos autores

demo
En el primer caso, Michael Coppedge afirma que

12
 la gobernabilidad y la democracia
por lo tanto se hallan en inevitable conflicto. La gobernabilidad requiere la
repres a de los grupos en oder; la democracia
ero de adherentes
que cada grupo tiene. La gobernabilidad respeta , mientras
que la democracia respeta ica de la iguald . (citado por Camou,
1996: 145)
Para esta perspectiva, la gobernabilidad depende de las relaciones que se
establecen entre los que denom res es e son aquellos que tienen
5
capacidad para influir en el proceso . Actores con capacidad incluso de vetar
gobernabilidad demo eja
poderosamente al concepto de gobernanza, al enfatizar el peso de las instituciones,
e
isores del sufragio
electoral.
En contraste, un enfoque que vincula democracia y gobernabilidad es el de
ue establecen cuatro niveles que condicionan la cualidad de la
gobernabilidad demo
El primer nivel se refiere al dilema entre legitimidad y eficacia del gobierno; una
de
participativa, que transforme los mecanism
(top-down), que incorpore y concilie las iniciativas sociales "desde abajo"
(bottom-up), como de la gobernabilidad demo
El segundo nivel propone una identif andas
ental, lo

El tercer nive anera en que se alcanzar acuerdos

que lleven, a su vez, a establecer un pacto social consensuado
Un cuarto nivel plantea que la gobernabil
temas del desarrollo y muy particularme bio
percusiones demogr
sociales, las cuales han sido subestimadas en cuanto a las limitaciones y
posibilidades que ofrecen para la demo relaciones Estado-
sociedad a partir del combate a la desigua
y la reas ilidades en el marco del proceso de

5
Tales actores son los partidos po os, las Fuerzas Armadas, los gremios, los sindicatos, la Iglesia, los
medios de co y el propio gobierno.

13
 En este caso, adem resentaci bito institucional, se
insiste en una participac s intensa de la sociedad civil tanto en la transform
de los mecanismos de decisi a en la in e un
o
relaciones Estado-sociedad derivadas de los temas de desarrollo.
Por otra parte, en Am dad estuvo desde su
as de la tr o
o
regimenes autoritarios (Prats, 2003), ha estado presente en el debate latinoamericano
sobre gobernabilidad.
No es lo mismo tener democracia que gobernar demo ente. Una vez
nimo de democracia de cara al autoritarismo, deviene
n prioritaria la gobernabilidad, o sea, las condiciones de posibilidad
de gobernar en el marco de las instituciones y procedimientos demo
gobernabilidad demo tica no tanto por un supuesto exceso de
dema
mencionada transform
De lo antes expuesto, se desprende que existen diferencias sustanciales respecto
entre democracia y gobernabilidad, entre los estudiosos que han abordado
el tema. La m s importante, radica en el papel que los autores otorgan a la participac
activa de la sociedad civil
mientras que la democracia gobernable se identifica con la democracia representativa, la
gobernabilidad demo odelo de democracia
deliberativa y participativa, en virtud de que, como lo sugiere Preciado, la
gobernabilidad demo trapone a los mecanismos propios de la democracia
procedim ormas deliberativas propias de un nuevo debate demo
Vale la pena detenerse un momento para is sobre el
concepto de sociedad civil, al que en la ma e gobernabilidad, se le
adjudica un papel m s pasivo que participante. Surgida como una cate a, el
concepto de sociedad civil devino ser considerada como
intercambios privados entre particulares (Arditi, 2004). En efecto, en el esquema
tripartito del pensam civil- la sociedad
civil quedaba marginada de la esfera
legislativo, las elecciones, las relaciones entre partidos

14
 itad del siglo XX, en el contexto de la
domi es de Europa del Este y la enes
militares en el cono sur de Am e fueron clausurando o contrayendo los
a de partidos y la repr
persiguiendo y asesinando a los disidentes
abanderan la causa de los derechos humanos, transforma
reivindica a este proceso, de acuerdo con Arditi, el
concepto de sociedad civil recobra su e categor o
La emergencia de la sociedad civil, en la esfera de la po
s movimientos sociales, ha venido a trastocar la centralidad de la actividad
partidaria, qu ricos de la gobernabilidad establecen como supuesto fundamental
en la cons isma. Pero adem edida, que estas manifestaciones
es, en el contexto de la globalidad, la sociedad civiel en
tanto concepto trasciende ites territoriales. En palabras de Arditi
Los derechos humanos no tienen fronteras, como tampoco la tienen las grandes
cadenas de noticias globales o la Internet, que van creando las condiciones de
mente global por primera vez en la

2004: 17)

cracia y gobernabilidad
De alguna manera el tema de la incidencia de la sociedad civil en la esfe
contexto de las sociedades democr conduce al tema de la re
ocracia y la gobernabilidad.
Aunque el concepto de gobernabilidad se encuentra desde su nacimiento
asociado con el problema de la democracia, hemos visto que existen diferencias
sustanciales entre lo qu nominado como democracia gobernable y la
gobernabilidad demo nima de democracia, Norberto Bobbio
(1986) enuncia el derecho de los ciudadanos para participar en la toma de decisiones en
un marco establecido de reglas de procedimie
existencia de alternativas reales para los electores y la posibilidad de elegir entre una u
otra. Pero adem
a quienes deciden les sean garantizados los llamados derechos de libertad de

15
 del Estado de derecho en su sentido fuerte, es decir, del Estado que no solo
ejerce el poder sub lege, sino que lo ejerce dentro ites derivados del
reconocimiento constitucional de los llama
individuo. (Bobbio, 1986: 26)
Esta que generalmente se om
Bobbio, resultan fundamentales en la medida que destaca como condiciones necesarias
para el ejercicio de la democracia, la existe
r entre los atributos de una
lidad de informac
alternativa y la libertad de .
Cuando Sartori (1992) afirma que la opi mento esencial
ente encuadra la im
m a, sino que proporciona un indicador valioso
e istente. Si bi
reconocer que la diversidad de definiciones
pliamente al de gobernabilidad a que existe entre
ocracia resulta crucial para nuestro estudio.
En efecto la amplia diversidad de significados con los que se asocia al concepto
6
ilustra la magnitud de los riesgos que el estudioso debe afrontar
para evitar ahogarse en la espesura. Por lo que asumiendo que tanto quienes la definen
como a de opiniones individuales
(Davison, 1968) como quienes destacan que su principal f cial
(Noelle-Newmann, 1995) utilizan con legitimidad el concepto y reivindican alguno de
los aspectos eno, delimitaremos nuestra aproxima
conceptual hacia aquellos autores que enfatizan la
democracia.
De nuevo, en este punto no existe una ica, sino que los
acercamientos conceptuales presentan matices, que como en el caso del concepto de
on
(Sartori, 1992; Price, 1994) identifican la existencia de
dos m odelo demo

6
Hacia 1965 H. L. Childs ha a compilado 48 diferentes definiciones (Price, 1994)

16
primero, sustentado en las ideas de Rousseau afirmaba que la op a es la
manera de realizar la vol ediante el involucramiento del pueblo en un
debate razonado e igualitario sobre los asunt
los escritos de Bentham y Mill establec
o
s particulares, se confrontaba con otros
individuo ecanismo que mediara entre los
intereses enfrentados. La nsiderada se expresaba como la suma de
los intereses agregados de los individuos. La
la ma ediante un proceso electivo, fue
a.
Las diferencias entre ambos modelos son sustanciales y aberse
resuelto, aunque las evidencias em
adapta al modelo demo tilitarista

representantes mediante el sufragio. Po

debate argumentativo entre los ciudadanos que participan en las decisiones del
gobierno; por el otro, el ciudadano que delega en sus representantes el debate de los
La diferencia entre ambas concepciones
corresponde a la distancia que se extiende de la democracia participativa a la
democracia repres icio de Sartori, para la democracia es suficiente la
lica conformada por opiniones sustentadas en el sentido
com ocracia le basta la doxa ila al
la democracia representativa.

principalm a de las decisiones

ann
sobre la op guilar Villanueva (1987) nos recuerda que en su sentido
originario, conforme a los au
considerada como cesaria en el ordenamiento ju del

En una primera aproxim problema

plantear y resolver fue, en sentido estricto, el de la formac
ente i

17
 r justificada como decisi a.
Dicho de otro modo, fue el problema del gobierno del Estado o de la

posibilidad de gobierno coincidente con la validez de gobierno. (Aguilar, 1987:

99)
De la cita anterior destaco dos cuestiones: a) que la op p se encuentra
estrechamente relacionada con la validez (legitimidad) de las decision as del
rmina la gobernabilidad del ejercicio
gubernamental. Pero adem ediante el consenso.

instancia en sujetos racionales demandantes de la sociedad

civil con las respuestas resolutorias del gran sujeto de la po Estado de
Derecho edida
estadio de lo social regido por el Estado de derecho, las transformaciones
experimentadas desde entonces, ente el desplazamiento del Estado de
derecho por el Estado social, caracteri asas y la
n entre los intereses privados de los ciudadanos, que hizo necesario
sustituir el consenso po la de la ma uerdo a diversos
autores, el sentido de esta concep n originaria e hizo impostergable la necesidad de su

En la me enta el ma
demandas de la sociedad civil, mediante las voces ciudadanas, con las decisiones del
Estado, y en la medida que los resultados de este intercambio impactan en la
gobernabilidad, resulta ineludible indagar sobre la form
im ocracia y gobernabilidad. A nuestro
juicio, son dos los autores cuyos trabajos sobre la resign
ilustran con meridiana claridad las posiciones divergente
Luhmann y Habermas.
tudio Habermas (1981) afirmaba que el
perspectiva desde donde se le abordara,
adoptaba un doble significado: por una
r la otra se que
er caso,
citando a Landshut recuerda que las instituciones constitucionales de la democracia de

18
masas estatal social cuentan con una opini
nica base reconocida de la legitim mi as,
1981: 262). Sin embargo, en la medida que etida a los
procedimientos parlamentarios y la intermed
existir como tal, y en su nvierte en el referente legitimador del
estado de derecho. La asim n ecanismos de
ente
constituirse en tal precisa de la intermedi

hacen los pa : 264) ha degradado los alcances del concepto. Aunque en el

texto referido el autor adelantaba que la
producirse en la me mbitos formales e informales de com
ediados por la Facticidad y
Validez en el que destaca la importancia de la o elemento clave para
como rnativa para superar los
icits demo s contem
de Habermas
unicativamente fluidificada de los ciudadanos se hace valer
os,
pero que toman forma en los acuerdos de cuerpos legislativos que proceden
mente y que tienen la responsabilidad po , entonces el
pluralismo de convicciones e intereses no se ve reprimido, sino desatado y
reconocido tanto en sus decisiones mayoritarias susceptibles de revisarse como
en compromisos. Pues pletamente
procedimentalizada se retrae a la estructura discursiva de comunicaciones
el rebullir, en el torbellino e incluso
fijos si no es el que representa el
procedimiento demo ismo, un procedimiento cuyo sentido se encierra
ya en el propio sistema de los derechos. (Citado por Boladeras, 2001: 68)
Es decir, que para Habermas la noci e su sentido en
tanto se encuentra in secamente relacionada con la democracia deliberativa. En este
na iere a la libre form
opiniones individuales, las cuales se transforman en ediante su
por una parte, constituye

19
el sustento de los acuerdos surgidos en la y
por la otra, ejerce vigilancia sobre dichos resolutivos.
A contrapelo, Luhmann impugna la pertinencia de su defi ea
la necesidad de resignificar el concepto. De entrada, el autor ubica al concep
ismo rango que otros conceptos elaborados por la filosof
Estado, derecho, poder, advirtiendo que "tales conceptos no fueron construcciones
ficas sino sobre todo respuestas de una conciencia aguda y concreta de
problemas".(Aguilar, 1987: 97) Se pregunta si el problema tico que se intent solver
mediante la opi ica se mantiene vigente, o por el contrario, se manifiesta una
objeto y el concepto.
En su sentido originario, la opini e conceb omo un componente
necesario en la formaci o. El problema de la

el punto en que se conectaban, las demandas racionales de la "sociedad civil", con las
derecho. Las
concepto, se caracterizaban por la consideraci individuo como el sujeto de todos
los procesos sociales y la separa entre sociedad civil y Estado". (ibid: 102) En este
contexto

la opini a no era solo la liber camente sobre la decisi

a de que la deci a fuera coincidente con la
opi ica. Los dos reclamos eran levantados sobre la base de que la opini n
arreglado y negociado de las opiniones em as
emitidas por la multiplicidad de los sujetos diferentes, sino que ella era el
"consenso general", la opini taria del co ciudadano respecto de la ley a
promulgar y de la deci tomar.(I 106)

Esta posibilidad de consenso, se lograba en

mbito privado, consagrada por el Estado de derecho, sin embargo, al
modificarse estas circunstancias, con la aparici s masas y el advenimiento del
Estado social, desapareci n la opi ugar del consenso. Con la

de la ma a", poniendo en crisis la vinculaci a entre opini

ca. La provocaci ann radica en que "descoyunta" ambos
elementos. Desde una pe Luhmann resignifica la

20
concibiendo a la opin mo dominio (raci
como principio de sel tica". (Ibid: 115)

la opi a no puede dominar y ni siquiera sustituir al detentador del poder.

No le puede prescribir el m
el ejercicio del poder no es una rel usa y efecto, sino de estructura y
proceso, Su funci n no consiste en afirmar la voluntad -la voluntad popular, esa
ficc miento causal elemental- sino en el dar orden a las operaciones de
selecc nn citado por Aguilar, 1987: 115)

De esta manera, para Luhmann, el problema al cual se refiere el concepto de

contingencia de lo posible
su resolu proceso de comunicaci
l el establecimiento de dos distinciones: la
distin ntre "temas" y "opiniones" y la distinci e "reglas de aten y "reglas
de deci e ambas, Luhmann reconstruye el concepto de opi a.
La importancia de la opin blica, no reside, entonces, en buscar el consenso
entre las opiniones sino principalmente en el establecimiento de "temas" capaces de
suscitar la "atenci . Lo que sigue entonces es un proc n
ca, que como todo proceso comunicacional presupone adem n,
otros dos aspect de un tema y la articul as opiniones relativas al
tema". El tema constituye la estructura de la co
el intercambio de opiniones. Por otra parte, el establecimiento de temas cumple una doble
iste en "despertar y capturar la de esta manera
poner en movimiento la comunicaci ca"; la segunda es "desencadenar las muchas y
variadas opiniones sobre lo que se debe decidir o la manera como se debe instrumentar la
decisi a que agregar que solamente se convierten en temas, aquellos
asuntos que adquieren son considerados relevantes por las instituciones.
Esto hace suponer que el sistem ico, en cuanto se funda en la opi ,
no debe ser absolutamente integrado por las reglas de deci s reglas
uhmann citado por Aguilar, 1987: 122)

Para Luhmann el funcionamiento de la ita, entonces, a las

opiniones emitidas sobre un tema y es la de elencar las
elecci bles. Es decir, que aunque en su planteamiento se reivindica la
participaci viduos y actores sociales mediante la emisi sus opiniones
sobre asuntos relevantes, la defi cisi ica ya no es
. Aunque el nexo establecido entre la soci ica y la sociedad civil, asume la

21
forma de un proceso de co decisiones
corresponde exclusivamente
l respecto al modelo de democracia que subyace en el
planteamiento luhmanniano. Porque si bien las decisiones gubernamentales no son
arbitrarias en la medida en que es n referidas a temas sobre los cuales diversos actores
sociales manifestaron opiniones, tas predetermina el sentido de la deci n
final. Su legitimida esentatividad general inal
hec bitraria, y de que sus prestaciones se orientan en el sentido de los
temas debatidos
La legitimidad de su rol ya no depende del estado que guarda la opi ,
s bien la de los procesos electorales de selecci
y temas de opini n. (Aguilar, 1987: 124)
Luhmann, por tanto, ajusta su concepto de opini a las caracter
propias de la democracia representativa, enfatizando el papel co en la
toma de decisiones y li la sociedad civil a
Desde esta perspectiva, la diferencia entre las concepciones de Luhmann y Habermas es
sustancial. Mientras que Luhmann descoyun las demandas de la
sociedad civil y las decisiones pol cas del Estado, al restringir a la opin al
espacio en el que se emiten y difunden las opiniones, dando por sentado que las mismas no
ejercen efectos directos ca, para Habermas la
opi ica es la instancia de deliberaci de los actores sociales sobre los asuntos de
ico, supone por tanto un debate argumentativo que conduce, en una sociedad
mulaci ticas. Respecto al modelo de
democracia, la diferencia radica en que la propuesta de Luhmann se sustenta en la
democracia representativa, en tanto la visi de Habermas se inclina por la democracia
deliberativa, o sea la diferencia entre una sociedad civil acotada por el sufragio y una
sociedad civil ampliamente par bernabilidad, la posici
Luhmann se pronuncia por una democracia gobernable, en tanto que Habermas alienta a la
abil ca.
Sin embargo, al margen de estas diferencias, ambos autores coinciden en que los
medios masivos de comunicaci ental en la conformaci
de los procesos de la opi a.

22
Medios de co n y gobernabilidad demo
Habermas (1981) documenta que dos hechos resultaron fundamentales en la emergencia
del siglo XVII. Por una parte el desarrollo de la prensa
como Francia, Inglaterra y Alemania de
nuevos centros de sociabilidad7
como interactuaban discursivamente y manifestaban libremente sus opiniones.
Se trataba de la conform maba parte del Estado
sino que se erig o lica
e mani
La existencia o inexistencia de a de la publicidad8 que
recib an en el entorno del espacio p el cual los medios de com
conducto que vincula a la sociedad civil con las instituciones del estado.
mi edida en que provenga
puesto por miembros de
organizaciones; y tamb agnitud que alcance la com tre
una publicidad interna a las organizaciones y una publicidad externa, formada
tico, vehiculado por
entre las organizaciones sociales y las instituciones estatales.9 (Habermas, 1981:
273)
Por su parte para Luhmann, los medios de co asas tienen un
papel fundame de los tema de las opiniones. Al
hablar de o todescripciones10
o ente como
a las normas de los medios masivos de
com ede comunicarse y,
m de comunicarse bien (sobre el plano
siva). (Luhmann y De Giorgi, 1993: 432)
elemento central en la conformaci
opi ica, se encuentra determinada por icas y las normas de

7
Las casas de ca n Inglaterra, los salones de sociedades de mesa en Alemania
8
Publicidad aq refiere de acuerdo a la acepci de Habermas a cuestiones relacionadas co vida
lico) asuntos relativos al inte
9
Cursivas m as.
10
Por autodescripcipciones Luhmann se refiere a los con los cuales el sistem
mismo .

23
los medios. Lo opi onfigura en torno a ellos. Los temas seleccionados se
reflejan como opin , pero a su vez
la opini a act un espejo, cuya superficie
ta n por un espejo. Quien da la informaci dio de la informac
ras fuentes que emiten informaci en recibe la
inform ism o a otros que reciben informaciones, y
aprende, poco a poco, ante actuar de modo altamente selectivo para
poder actuar en el contexto que, de vez en cuando, se le ,
la escuela, los grupos de amigos y los movimientos sociales). El espejo mismo es
opaco. (Luhmann y De Giorgi, 1993: 433)

La concepci dicional de la func mediadora" de los medios, adquiere aq

una nueva di un canal utilizado en forma instrumental, para la
transmis ficados entre un emisor y un receptor, los medios se convierten en

cuerpo la opin .
Si bien en su etapa originaria la
unicativa basada fundamentalme
desarrollo de los medios de comunicaci municacional experime
profundas transform llo de de los medios de co
escribe Thompson- el fe eno de la publicidad se ha desvinculado del hecho de la
des-espacializado y ha devenido no-
, a la vez que se ha vinculado crecientemente a la clas
visibilidad producida por los medios de com (especialm
pson, 1996: 95)
Esto quiere decir que en las sociedades contem
ento sustantivo de la com
solamente se desarrolla en el marco de los medios de comu
los, como apunta Castells
edios no es toda la pol ero toda la po e pasar a
e los medios para influir en la toma de decisiones. Al hacerlo, queda
fundamentalmente encuadrada en su
liderazgo po ica inherente del sistema de medios, sobre todo por los
(Castells, 1997: 349)
Pero la importancia de los medios h no se limita a la
centralidad (Aceves, 2002) que ejercen en la esfera en donde se desarrollan las
juegan en la conform

24
me o la agenda-setting (McCoombs y Evatt, 1995), y el priming
(Iyengar y Kinder, 1993) han documentado en forma prolija, la enorme influencia que la
inform e obre sus us
entorno, no solamente en el establecimiento de los temas relevantes de la agenda
b
ectos a expensas de otros, y al sugerir ciertas
soluciones o respuestas en lugar de otras, los mensajes de los me
influyen en algo m s que en los temas, influyen en el modo en que la gente
piensa sobre esos temas. (McCoombs y Evatt, 1995: 31)
No obstante la centralidad de los medios ma
contem papel en la conform
u decisiva interven la
11
cultu pero sobre todo por constituirse en el espacio central de la
los actores de la sociedad civil y las
instituciones gubernamentales, los estudiosos de la gobernabilidad han puesto escasa
atenci la importancia de las instituciones me en la construcci la
gobernabilidad.
Por eso resulta particularmente significativo que Michael Coppedge los incluya
en la lista de los actore s, que
poder suficiente para impedir o perturbar el funcionamiento de las reglas o
procedimientos de toma de decisiones
(Coppedge citado por Oriol Prats, autor, es que mediante su
recurso de p ico que reside en el m idea los
medios no solamente pueden determinar la visibilidad de los temas sino tamb de
ente lo hace- administrar y dosif s
presariales, grupos de

Sinemb finalmente el papel de los medios en

abilidad ha comenzado a ser observado con seriedad entre
ayo en el marco de la conmem
Libertad de Prensa, Dani Kaufmann director de Gobernabilidad Global en el Instituto

11
Ver en este mismo texto los trabajos de Armando Ibarra y Marco Antonio Cort

25
del Banco e el acceso a la inform edios
de com s libres, cons ave para lograr una buena gobernabilidad.

indicadores nacionales, e internacionalmente comparables, de libertad de los medios de

com ann, 2006). Asuntos como la propiedad de los
medios de com n, la libertad de expr arco legal y normativo de los
o la competencia entre las instituciones me entos a
observar para determ ilidad de medios de com

ance sustancial, al incorporar a los

indicadores tradicionales para medir la gobernabilid nomo de los
medios de com n y la libertad de e r que se ubica en los
e os denominado
como democracia gobernable, con lo que esto tiene de lim
ca. Em n
las organizaciones de me es un vigoroso aliento democratizador.
Retomando lo expresado en el primer apartado, enfatizar el aspecto de calidad de la
gobernabilidad sobre sus acepciones como propiedad y estabilidad. Transitar de los
espacios subordinados a los intereses del e
colonizado por la pluralidad de una multitud de mensajes ciudadanos. Vale de nuevo
decir, que los medios se constituyan en el motor impulsor del paso de la democracia
gobernable a la gobernabilid

objetivo, se confirma con un somero examen

de la apropi rivada que sobre el espacio me a
Solame espacio televisivo es monopolizado por dos
empresas privadas.12
la coyuntura electo
a de los medios y la gobernabilidad. Casi
al existente han puesto en evidencia la

12
Ver el ca tulo de Enrique S nchez Ruiz en este mismo texto

26
incapacidad del sistem ara procesar el conflicto en el marco institucional. El
deterioro de la credibilidad ciudadana hacia estas instituciones y el rechazo de un
importante sector de ciudadanos hacia la legitimidad de los resultados, constituyen dos
elementos que revelan el riesgo de ingobernabilidad. En esta coyuntura el papel de los
me ental en a entre preservar la incipiente
vida demo ritarism
papel de los me de una gobernabilidad
inaplazable. Por eso.

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