DEL ESTADO
FLACSO-Guatemala. Especializado en investigación y docencia
en sociología política. Docente universitario en pregrado y post-
grado en ciencias sociales en universidades de Guatemala, Cen-
troamérica y de México. Especializado en temas como políticas
públicas, partidos políticos, democracia, ciudadanía, poder local,
entre otros.
COLECCIÓN
DEBATE
8 8
MARZO 2017
PRESENTACIÓN DE LA COLECCIÓN
Queda prohibida, sin la autorización escrita de los titulares del copyrght, bajo las sanciones estableci-
das por las leyes, la reproducción parcial o total de esta obra, por cualquier procedimiento.
6
7
CONTENIDO
PRESENTACIÓN DE LA COLECCIÓN 5
RESUMEN 9
PRESENTACIÓN 11
INTRODUCCIÓN 13
CONCLUSIONES 66
El horizonte de posibilidades 66
Rompiendo el círculo vicioso: Confianza, ideología y memoria colectiva 66
REFERENCIAS 74
ANEXO 1 79
Algunas referencias del uso de la anomia para explicar la realidad
latinoamericana 79
Acerca del concepto de anomia 79
Acerca de las raíces históricas de la anomia 79
En relación con la anomia del Estado 83
Acerca de las consecuencias sociales de la anomia 85
Del capitalismo contra la democracia 85
ANEXO 2 87
Las cartas de renuncia: El cinismo a su máxima expresión 87
8
9
RESUMEN
El año 2015 se convirtió en un nuevo quiebre para la historia política de Guatemala, lo que
abrió la oportunidad para debatir y discutir acerca de diferentes temas que son de interés para
muchos sectores. Las manifestaciones en la Plaza Central fueron tan sólo una de las expre-
siones de inconformidad por la forma de operar en la administración pública.
Comprender el origen anómico del problema y entender lo arraigada y profunda que está
la corrupción en Guatemala, son algunos de los objetivos centrales del presente esfuerzo
teórico. Este ensayo también pretende retomar el debate referente a la necesidad de hacer
cambios institucionales y legales al sistema, orientando este aspecto hacia la discusión sobre
el tipo de Estado que se quiere y, principalmente, el diseño institucional que se pretende esta-
blecer, de manera que se alcance la tan anhelada reforma del Estado.
11
PRESENTACIÓN
Este esfuerzo académico busca avanzar en la comprensión de los problemas que, por dé-
cadas, se han acumulado en el país bajo la guía teórica del concepto de anomia, aplicado a
diversos aspectos de la realidad: el ámbito social y cultural, el aspecto institucional, legal y del
Estado, entre otras dimensiones relevantes. Asimismo, intenta desarrollar una línea argumen-
tativa para comprender el grado de desestructuración que padecen las instituciones públicas,
así como el sustrato de valores, prácticas y expectativas que favorecen la reproducción de
condiciones perversas dentro de la sociedad y el Estado guatemaltecos.
Al mismo tiempo, este documento se dispone abordar la temática de la Reforma del Estado
como un eje analítico a discutir, tanto para visualizar la manera en que los diversos analistas y
sectores usaron el término, como para avanzar en la discusión sobre los aspectos relevantes
que deberían considerarse en el desarrollo conceptual del mismo. El objetivo práctico es apo-
yar el desafío que enfrenta Guatemala en la coyuntura actual, donde todos hablan del tema,
pero en el que existe muy poco consenso en cuanto a la ruta de trabajo que debería de con-
sensuarse para empezar a avanzar en la reconstrucción de las capacidades institucionales y
del fortalecimiento del Estado. Sirva este trabajo, entonces, como un insumo para el debate y
la discusión.
Palabras clave: anomia del Estado, reforma del Estado, diseño institucional, modernización
del Estado, anomia regulada, cultura política, coordinación interinstitucional.
13
INTRODUCCIÓN
14
15
De acuerdo con su uso, el concepto de anomia se refería más a las acciones o el compor-
tamiento de un individuo; sin embargo, tal y como ya se mencionó, la sociología a partir de
1 Véase Reyes-Morris, Víctor (2009). “Anomia y Criminalidad: Un recorrido a través del desarrollo conceptual del término
‘anomia’”. En Revista Criminalidad, Policía Nacional de Colombia, Vol. 50, N.o 1. Enero-Junio: 319-332..
2 Reyes-Morris, Víctor, op. cit.
3 Gallino, Luciano (1995). Diccionario de sociología. México: Siglo XXI Editores: 33-36 (lo resaltado es obra del autor)..
Durkheim empezó a usarlo para caracterizar también la estructura de normas, valores y de
reglas que regían a la sociedad, especialmente, porque según el autor, el papel de la estruc-
tura normativa es la de contener la marea de pasiones humanas, sin las cuales, se desborda
la acción en un sinfín de problemas no resueltos. El siguiente extracto de una de sus obras
así lo explica:
Ningún ser viviente puede ser feliz ni vivir si sus necesidades no están en una relación suficien-
te con sus medios. Si las primeras exigen más de lo que se les puede dar o simplemente
exigen otras cosas, continuamente se sentirán frustradas y no podrán funcionar sin do-
lor4. […] Pero entonces si no interviene nada desde afuera para contener nuestra sensibilidad,
esta no será más que fuente de sufrimiento. Los deseos ilimitados son por definición insacia-
bles y no sin razón la insaciabilidad se considera un signo de morbo. Si nada los limita, rebasan
siempre y hasta el infinito los medios de que se dispone, y nada puede aplacarlos. Una sed
inextinguible es un suplicio eternamente renovado.5
Ante tal desajuste, sociólogos como Parson, Merton y Bale describen cuatro formas de
adaptación social a tal entorno anómico:
4 Resaltado propio.
5 Gallino, Luciano, op. cit.
6 Ibid.
16
17
Para otros autores, como Fernando Escalante o Víctor Morris, el uso del concepto anomia,
aunque sugerente por su capacidad de explicar gran cantidad de problemas que se producen
en las sociedades, no es muy útil en la medida en que describe todo pero sin explicar nada:
anomia aplicado al Estado o a la sociedad, termina describiendo el desajuste que ocurre
sistemáticamente y en todos lados: en la economía, en la política, en la opinión pública, etc.
Específicamente, Morris (2009) dice:
En general, el concepto de anomia podría considerarse un concepto más de tipo sintomático,
es decir que expresa o manifiesta una situación, más que suministrar una explicación de la
misma. Es decir, no responde tanto a por qué se produce esa violación de las normas, sino que
su valor es más descriptivo que explicativo y algo comprensivo.8
Escalante (2004), por su parte, dice algo similar: la anomia no es pasajera, ni siquiera tran-
sitoria, sino es el modo habitual en el que se desarrolla la vida cultural, social, política y eco-
nómica de nuestras sociedades, por lo que el concepto pierde eficacia:
En el presente tenemos, según la idea de Peter Waldmann, un Estado anómico, es decir: un
Estado que no actúa como tal, que carece de recursos de autoridad y eficacia para su función,
de modo que no permite ordenar la vida social. Es verdad. Pero por la misma razón y con el
mismo sentido podríamos decir que tenemos una economía de mercado anómica, un sis-
tema educativo anómico, partidos, sindicatos o incluso una opinión pública anómica.
Todos los campos parecen estar igualmente desajustados.9 Pero me importa sobre todo
hacer hincapié en esto: el hecho que anota Waldmann no es un fenómeno inédito sino, todo lo
contrario, casi frecuente. Como si hubiese rasgos característicos de nuestro arreglo social que
produjeran, repetidamente, esa clase de “crisis morales”.10
11 Véase Berian, Josetxo (comp.) (1996). Las consecuencias perversas de la modernidad: Modernidad, contingencia y riesgo.
España: Anthropos Editorial.
12 Véase Bauman, Zygmunt (2004). Modernidad liquida y fragilidad humana. Buenos Aires, Argentina: Fondo de Cultura Eco-
nómica.
13 Véase Hardoon, Deborah, Sophia Ayele y Ricardo Fuentes-Nieva (2016). “Una economía al servicio del 1%.” Visitado el 29
de junio de 2016, disponible en Oxfam: https://www.oxfam.org/sites/www.oxfam.org/files/file_attachments/bp210-economy-
one-percent-tax-havens-180116-es_0.pdf.
14 Vease Chomsky, Noam (2016). Réquiem por el Sueño Americano (castellano). Visitado el 28 de febrerode 2017, disponible
en http://pijamasurf.com/2016/05/chomsky-llama-a-despertar-del-sueno-americano-en-documental-video/
15 Palabras nuestras..
18
19
En la parte positiva, este fenómeno que opera en las ciencias sociales sostiene que el nú-
mero de reproducciones de una idea es la que le da su carácter científico: el consenso social
atrás de cada frase o concepto compartido. La parte negativa es que este fenómeno enfatiza
la reproducción del conocimiento, no su creación.
Las mismas universidades parecen atrapadas en un conjunto de saberes muy bien esta-
blecidos, consensuados por décadas pero, lamentablemente, muchas de esas concepciones
probablemente perdieron vigencia, o en su defecto, cambiaron de forma acelerada, proceso
que todavía no es suficientemente reconocido por los círculos académicos universitarios.
Wallerstein (1998) de hecho, piensa algo similar: en un famoso discurso frente a lo más
selecto de los académicos de la sociología mundial, desarrolló una autocrítica al saber cientí-
fico, planteando sus desafíos de futuro, especialmente por lo que llama los “compartimientos
estancos” con los que se formó la división de las ciencias:
Había en el origen del desarrollo de las ciencias a nivel universitario “tres segmentaciones en
objetos de estudio que lucían evidentes a los ojos de los estudiosos de entonces, y fueron
enunciadas con vigor y defendidas como cruciales. Había la segmentación pasado/presente
que separaba a la historia idiográfica de la tríada nomotética de economía, ciencia política y so-
ciología. Había la segmentación civilizado/otro o europeo/no europeo que separaba a todas
las cuatro disciplinas anteriores (que esencialmente estudiaban el mundo paneuropeo) de la
antropología y los estudios orientales. Finalmente, había la segmentación—relevante sólo, o al
menos así se creía, para el mundo civilizado moderno— de mercado, Estado y sociedad civil
que constituían respectivamente los ámbitos de la economía, la ciencia política y la sociología
(Wallerstein et al., 1996, capítulo I). El problema intelectual con estas series de fronteras es que
los cambios en el sistema mundial después de 1945 —el auge de Estados Unidos hasta asumir
la hegemonía mundial, el resurgimiento político del mundo no occidental y la expansión de la
economía-mundo con la correlativa expansión del sistema-mundo universitario— conspiraron
para socavar la lógica de estas tres segmentaciones (Wallerstein et al., 1996, capítulo II), de tal
modo que para 1970 en la práctica había un desdibujamiento severo de esas fronteras.17
Esta incapacidad teórica, por lo tanto, impide sistemáticamente a los académicos y centros
de investigación dedicarse a temas y aspectos medulares del tiempo actual, por lo que trata
de entender los grandes desafíos que encarna una situación de profundas transformaciones,
tales como las vistas hoy. Habermas (2002), el gran teórico alemán habla, incluso, de la emer-
gencia en gran escala del pecado:
Si la moral pudiera poner en movimiento la voluntad del sujeto cognoscente únicamente por
medio de buenas razones, no se explicaría aquel estado desolado al que el Kierkegaard crítico
de su época siempre clavaba la estocada: el estado de una sociedad cristianamente ilustrada
y moralmente presuntuosa pero profundamente corrupta: «Se puede tanto reír como llorar
al ver que todo este saber y comprender no ejerce absolutamente ningún poder sobre la vida
del hombre”. La represión coagulada en normalidad o el reconocimiento cínico de una situación
mundial injusta no apuntan a un déficit de saber sino a una corrupción del querer18. Aquellos
16 Véase Bunge, Mario (2002). “El efecto San Mateo”. En Polis, Revista Latinoamericana, N.o 2. Disponible en https://polis.
revues.org/8033
17 Véase Wallerstein, Immamuel (1998). “El Legado de la Sociología, la Promesa de la Ciencia Social”. En Discurso Presiden-
cial, Décimocuarto Congreso Mundial de Sociología, Miguel Llorens (trad.). Montreal.
18 Resaltado nuestro.
que mejor podrían saberlo, no quieren comprender. Por eso Kierkegaard no habla de culpa sino
de pecado.19
Siguiendo con el análisis sociológico, se argumentó que una de las vertientes del concepto
de “anomia” durante la edad media fue la profundización del aspecto central de la modernidad:
el progresivo desarrollo de un “individualismo institucionalizado”, como le llama Beck (2003),20
y que en algún momento, Durkheim llamó el “individualismo caprichoso”, expresado en los
apetitos insaciables derivados del modelo económico.
Es debido a esa inherente contradicción de la evolución de las sociedades, en el paso de la
sociedad tradicional hacia la moderna, que Durkheim, citado por Giddens (1993), piensa en la
importancia de las reglas morales, porque sirven de freno a lo que él llama “apetitos insacia-
bles”, ya que esta es una de las primeras fuentes de la anomia. Por excelencia, los apetitos
que no tienen freno, se convierten sistemáticamente en una fuente de problemas: ese es el
equilibrio precario que la estructura social debe resolver constantemente:
Parece que el modo de alcanzar la paz social es liberando de toda restricción a los apetitos
económicos, por un lado, y, por el otro, satisfacerlos llenándolos. Pero tal propuesta resulta con-
tradictoria. Porque estos apetitos no pueden apaciguarse a menos que se los limite, y no pue-
den ser limitados salvo por algo distinto que ellos mismos. No pueden ser vistos como el único
propósito de la sociedad, puesto que deben estar subordinados a algún fin que los sobrepase
y los satisfaga. Las necesidades ilimitadas se contradicen a sí mismas. Porque la necesidad
es definida como la meta a la que se apunta y, si lo ilimitado no tiene meta –puesto que no hay
límite–. Un apetito al que nada puede apaciguar puede ser una fuente de sufrimiento. Cualquier
cosa que se haga, nunca se apaga.21
La individualización, como eje central del crecimiento de los deseos y apetitos, es un con-
cepto que describe la transformación estructural y sociológica de las instituciones sociales y la
relación del individuo con la sociedad. El concepto en sí explora la manera de cómo la gente
enfrenta estas transformaciones en términos de identidad y conciencia, además de cómo han
cambiado sus situaciones existenciales y sus modelos biográficos. Este eje también puede
verse como algo positivo, ya que libera a las personas de los roles tradicionales de familia y
trabajo, por ejemplo, pero también las condiciona de muchas maneras, lo que origina nuevas
formas de dominación.
La primera transformación, en relación con lo anterior, es cuando las personas se distan-
cian de las clases sociales basadas en la contradicción capital-trabajo, para adquirir nuevas
identidades y adscripciones; desde esta perspectiva, la división de clases se desnaturaliza. La
segunda gran transformación es la liberalización del rol de la mujer, ligado a la familia como
miembro subordinado y, en especial, a su rol de ama de casa. Por último, las viejas formas
de la rutina y disciplina laborales se transforman con la emergencia de los horarios de trabajo
flexibles, el subempleo pluralizado y la descentralización de los lugares de desempeño —la
precarización del trabajo—. A esto se agrega que el Estado está en franco deterioro gracias a
la emergencia del fenómeno del Estado anómico, el desamparo, la sensación de abandono y
la crisis social, lo que golpea fuertemente la posibilidad de estructurar y fortalecer el lazo social.
Si la función moral del Estado es la creación de solidaridad social, las fallas y bloqueos en su
curso natural mediante exclusión de grupos, desorganización social y acaparamiento de opor-
tunidades, ocasionan el rompimiento de vínculos entre individuos y afectan la perspectiva de
unidad social.22
19 Habermas, Jürguen (2002). El futuro de la naturaleza humana. ¿Hacia una eugenesis liberal? España: Ediciones Paidos
Iberoamérica: 18-19.
20 Véase Beck, Ulrich (2003). La individualización: El individualismo institucionalizado y sus consecuencias sociales y políticas.
España: Paidos.
21 Véase Giddens, Antonhy (1993). Emile Durkheim: Escritos selectos. Buenos Aires, Argentina: Editorial Nueva Visión.
22 Véase Parales-Quenza, Carlos (2008). “Anomia Social y salud mental pública”. En Revista de Salud Pública, Universidad
Nacional de Colombia: 658-666.
20
21
Lo expresado por Parales-Quenza implica, como antes nunca, que con el declive de la clase
y de los grupos de estatus, el individuo debe convertirse en el agente de su propia identidad y
progreso, ya que no hay caminos ni fórmulas únicas a seguir, lo que significa que las personas
tienen que desarrollar su propia biografía y organizarla en relación con los demás.
Frente a un sistema que tiende a concentrar la riqueza y las oportunidades, este choque
entre las aspiraciones que generaliza el sistema y las oportunidades que ofrece, produce sis-
temáticamente una fuente muy fuerte de anomia social.
Lo más complejo de esta transformación es la fragilidad del lazo social: las biografías se
vuelven cada vez más paralelas, y la posibilidad real del encuentro con el otro se empieza a
reducir a contactos superficiales, esporádicos e incluso, espacialmente distanciados, canali-
zados a través de nuevas tecnologías de información y comunicación, tales como las redes
sociales, lo que obliga a muchas personas a vivir “biografías paralelas”: aunque los individuos
viven crisis y problemas similares, tienen dificultades inherentes para articularse (la lógica de
la acción colectiva).
Por lo anterior, algunas voces hablan de una compleja crisis de civilización:
Somos testigos de una compleja crisis de la civilización, y sus consecuencias son imprevisibles.
En lugar de que la solución dé a través de formas lo más exentas de violencia que sea posible,
siguiendo un código de acuerdos y leyes, aparece con más frecuencia el empleo de la violencia
directa para imponer los intereses particulares. En una sociedad preocupada por alcanzar un
grado de civilización cada vez más alto, la meta de buscar el equilibrio de los intereses y de
proteger los derechos humanos de todos ha sido sacrificada en favor de la imposición egoísta
de intereses de grupo.23
Por eso, desde hace muchos años, autores como Alain Touraine están sistemáticamente
preocupados por las posibilidades reales de “vivir juntos”: “La evolución que hoy vivimos, es a
la inversa. De las ruinas de las sociedades modernas y de sus instituciones”.24
Esta involución, de acuerdo con el mismo autor, justo tiene como corolario central la posi-
bilidad de articular una sociedad, generando o reforzando lo que la sociología llama el lazo
social: las posibilidades reales para alentar, fortalecer y producir efectivamente una cohesión
social efectiva, que sirva como mecanismo para reforzar la identidad colectiva, la fraternidad
y la solidaridad:
La evolución que hoy vivimos es a la inversa. De las ruinas de las sociedades modernas y de
sus instituciones [ya que] podemos ver […] cómo se separan, por un lado, el universo objetivado
de los signos de la globalización y por el otro, un conjunto de valores y expresiones culturales,
de aquellos espacios de la memoria colectiva, que hoy, ya no constituyen sociedades […] en
la medida en que se cierran sobre sí mismos, dando cada vez más, prioridad a los valores
técnicos y a las innovaciones, más que a las tradiciones. Compartimos, una sociedad que se
organiza a partir del consumo, y que no tiene principio de integración debido a que la socializa-
ción descansaba sobre la adquisición de imágenes de un tiempo y un espacio socialmente de-
finidos. […] El sujeto, está tan amenazado hoy por la sociedad de consumo que nos manipula,
o por la búsqueda de un placer que nos encierra en nuestras pasiones, tal y como lo estaba en
el pasado, por la sumisión a la ley de Dios o de la sociedad.25
Muchos académicos e informes, a lo largo de los años, han alertado acerca de las conse-
cuencias perversas de la modernidad, las posibilidades reales de futuro que se visualizan
como sombrías, especialmente, si no se logra encontrar mecanismos que permitan superar
23 Véase Kurnitzky, Horst (2002). Una civilización incivilizada. El imperio de la violencia en el mundo globalizado. México:
Océano.
24 Véase Touraine, Alan (1997). Podremos Vivir Juntos?: Iguales y Diferentes. México: Fondo de Cultura Económica.
25 Touraine, Alan, op. cit.
el quiebre de lo social, la emergencia de la anomia en todas sus facetas, y las posibilidades
reales de reducir las grandes brechas de inequidad y violencia que separan al, cada vez más
pequeño, grupo de ciudadanos que lo tienen todo, y el cada vez más grande universo de per-
sonas que están carentes de todo, inclusive, de esperanza.
Promover canales efectivos de mediación y de encuentro entre tal diversidad social, econó-
mica y política, es el auténtico desafío:
Nuestro interés tendría que centrarse en conseguir estructuras que permitan a las sociedades
afrontar los conflictos. Es necesaria la mediación para permitir que coexistan posturas norma-
tivas diversas y se mantengan sistemas de valores diferentes sin consecuencias hostiles para
con las posturas de los demás, tan legítimas y dignas de respeto como las nuestras.26
Tomando en cuenta lo anterior, lo que se percibe entonces como una crisis de la democra-
cia no es más que la emergencia de factores y procesos profundos de disociación social que
amenazan a la sociedad, tal como la conocemos o la concebimos. Hoy, más que nunca, es
indispensable alentar la “imaginación sociológica” de la que nos habló Wrigth Mills.27
Esta reflexión sociológica sirve de marco analítico para entender el siguiente desarrollo con-
ceptual: la aplicación del concepto de anomia para entender el desajuste institucional, social,
cultural, político y económico que prevalece en sociedades como la guatemalteca; la meta,
intentar describir el llamado “Tsunami guatemalteco” de 2015 y 2016 desde la lógica y la pers-
pectiva del concepto de anomia del Estado.
26 Véase Berger, Peter (1999). Los límites de la cohesión social: conflictos y mediaciones en las sociedadespluralistas. Espa-
ña: Galaxia Gutenberg.
27 Véase Mills, Wright (2003). Mills, Charles W. (2003). La imaginación sociológica. México: Fondo de Cultura Económica.
28 Véase en página 50, “Dimensiones de la anomia del Estado”.
22
23
Las consecuencias de la anomia extendida, por lo tanto, son muchas y muy diversas. Justo
por ello, Escalante habla de que describe todo pero, al final, no describe nada. O en palabras
de Morris, el concepto es sugerente pero solo nombra las múltiples consecuencias de algo
más. Ambos autores intentan, por lo tanto, desechar el concepto como herramienta útil para
analizar la realidad de los países (hay que recordar que Escalante piensa en la realidad mexi-
cana y Morris, en la colombiana).
29 El concepto de “pilas” y “chispudo”, con el que se reconoce a las personas más destacadas y admiradas en el entorno social,
tiene esa connotación: la viveza, la inteligencia y la picardía necesaria para evadir cualquier obstáculo y salirse con la suya
en cualquier ocasión, aun cuando esto signifique violar normas o leyes sancionadas.
30 Reyes-Morris, Víctor, op. cit.
surgió la primera puntualización: no se trataba de algo temporal sino estructural, por lo que
se empezó a usar el concepto de anomia regulada para intentar situar el desajuste desde la
forma en que se sancionan las reglas —llenas de vacíos y contradicciones—, pero también,
en la forma en que se reciben por parte de la ciudadanía, en el cómo se aterrizan los diseños
institucionales y en la forma discrecional con la que se diseñan los mecanismos para hacer
cumplir las normas.
Con posterioridad, cuando en 2008 el autor tuvo la oportunidad de dirigir una entidad del
Estado, empezó a utilizar el mismo análisis de la anomia regulada para describir y analizar la
precariedad institucional que padecen muchos entes públicos, en los que, pese a que todo
está regulado, hay grados elevados de discrecionalidad que favorecen muchas prácticas que
están alejadas del deber ser.
Paradójicamente, la receptividad al concepto fue ambigua: por un lado, era recibido con
asombro por los mismos trabajadores, funcionarios y por los conocedores de la materia, pero
por el otro, generaba un ambiente de tensión, ya que tal nivel de sinceridad, no era lo acos-
tumbrado. Todos sabían de la anomia, pero nadie la nombraba.
Otro efecto fue aún más sorprendente: pese a que se entendía en una primera instancia,
al final la idea era tan vaga y general, que en la práctica le daba la razón al razonamiento de
Escalante y Morris: describía todo pero precisaba muy poco.
Luego de casi ocho años de docencia, replicando ese análisis en los múltiples espacios la-
borales, surgió en 2015 y 2016, la colosal empresa que la CICIG y MP emprendieron en contra
de la corrupción en Guatemala, en especial, la conferencia del 2 de junio de 2016, en la que
se hablaba de una corrupción sistémica.
Tal evidencia empírica empezó a hacer sentido lo que desde 2005 y 2006 ya se había
publicado en los cuadernos de FLACSO: la Anomia sí era un concepto útil para empezar a
describir la magnitud de la desestructuración institucional y el tremendo desajuste normativo
que tal precariedad institucional provocó en las sociedades, lo que finalmente motivó al autor
a escribir lo que por tanto tiempo se ha tratado de manera dispersa.
En particular, dos escritos del pasado pueden mencionarse como antecedentes tempranos
del desarrollo teórico que se presenta en esta investigación: los cuadernos de información
N.o 8 (que trata acerca de la verdadera fortaleza partidaria), y el N.o 10 (relacionado con la
naturaleza de la institucionalidad partidaria).
El cuaderno No. 8 sintetiza el quiebre anómico que se produce entre lo público y lo privado,
entre la institucionalidad formal, basada en la estructura de reglas y leyes vigentes, y la institu-
cionalidad informal, tan llena de prácticas que, pese a que todos las conocen, nadie se atreve
a nombrar:
La conclusión del primer año de investigación apuntaba claramente al desfase entre el ámbito
de las leyes y reglamentos (la institucionalización en sentido clásico de la ciencia política), con
el ámbito de las prácticas, costumbres y la lógica de lo apropiado que proviene de los procesos
sociales (la institucionalización, en sentido sociológico).31
El cuaderno No. 10, por su lado, intenta ser una primera reflexión en voz alta para rastrear
el origen de problema —que puede verse desde la manera en que se fundaron las nacientes
repúblicas independientes en el siglo XIX—, hasta la forma en la que se ha estructurado el
sistema político en la época reciente, especialmente, durante la última fase de la historia gua-
temalteca, a partir de la Constitución de 1985.
31 Véase Mack, Luis (2006). “Entre lo fáctico y lo teórico: midiendo la institucionalidad partidaria en Guatemala”. En Cuadernos
de Información Política, N.o 8, Área de Estudios Sociopoliticos de FLACSO-Guatemala. Guatemala: Editorial de Ciencias
Sociales.
24
25
Dicho cuaderno empieza con lo que podría llamarse “pecado de origen”: la contradictoria for-
ma en que se promulgó el nuevo régimen, después que cayeran las instituciones coloniales:
Para el caso de Guatemala, […] el proceso histórico de construcción del Estado exhibió desde
siempre una debilidad normativa, debido a que el sistema de normas y reglas formales presu-
ponían una sociedad moderna, basada en el respecto de los individuos y en la igualdad ante
la ley. Sin embargo, tales instituciones se crearon al margen y en franca contradicción a la so-
ciedad que pretendían regular, ya que prevalecía una sociedad tradicional, basada en la iden-
tidad y valores colectivos. Este desfase entre instituciones y sociedad generó una situación sui
generis, ya que frente a la imposibilidad de crear tanto una nación (el aspecto identitario) como
un Estado moderno (necesidad de un poder centralizado e institucionalizado), la minoría liberal
e ilustrada gobernó repetida y sistemáticamente sobre la base de las relaciones sociales y de
poder existentes, por lo que los actores corporativizados (…) pasaron a ser parte fundamental
del desarrollo de los nuevos Estados-nación, tan diferentes a los que se habían construido en
Europa. Es decir, las relaciones caciquistas y clientelares eran formalmente rechazadas, pero
en la práctica eran la que permitían el funcionamiento del Estado.32
La hipótesis entonces es que desde que se fundaron los Estados–nación en América Latina,
se sentaron las bases de lo que, muchos años después, Peter Waldmann llamaría anomia del
Estado: un concepto sugerente pero también confuso por las múltiples consecuencias que tal
desarrollo institucional tiene en la sociedad, en la cultura, en los valores socialmente acepta-
dos. Desarrollar y aterrizar el concepto de anomia Estatal, por lo tanto, es el objetivo de las
siguientes páginas.
2. Anomia cultural: La situación de normas que existen formalmente, pero que son incom-
prensibles, no son conocidas o van en contra de los valores culturales de los sujetos o
colectividades, por lo que en la práctica no sirven para regular el comportamiento de los
individuos o los grupos.
3. Anomia regulada: Una situación en la que las normas son excesivas, normativamente
demasiado restrictivas, confusas y/o contradictorias entre sí, por lo que disminuyen su efec-
tividad.
4. Anomia institucional: Una situación en la que las normas existen formalmente, y aunque
son comprendidas y conocidas por los individuos y/o colectividades, éstos no le prestan
atención de manera amplia ni recurrente, ni tampoco son perseguidos ni sancionados por
la institucionalidad vigente.33
Las dos últimas acepciones son las que tienen conexión directa con la institucionalidad. De
hecho, la existencia de indicios de anomia con esas características determina un tipo de ins-
titucionalidad que es deficiente en muchos sentidos, o que simplemente, no se consolida en
la forma adecuada.
32 Véase Mack, Luis, Christian Castillo y Julio Donis (2006). “Redes de inclusión: la verdadera fortaleza partidaria”. En Cua-
dernos de Información Política, N.o 10, Área de Estudios Sociopolíticos de FLACSO-Guatemala. Guatemala: Editorial de
Ciencias Sociales.
33 Gallino, Luciano, op. cit.
La anomia regulada
Teniendo presente las críticas que el concepto “anomia de Estado” tuvo en sus inicios, urgía
empezar a hablar del desajuste que implica, no sin antes entender que una de las dimensio-
nes señaladas por Waldmann (2003), el componente lingüístico de las reglas formales, incide
de tal manera, que bien podría determinar mejor su nombre: anomia legal.
En el libro de dicho autor, hay una referencia a la anomia legal cuando habla de que la lógica
del Derecho es reducir el margen de interpretación que puede sufrir la letra escrita, por lo que,
cuando el componente lingüístico de las normas es confuso o contradictorio, se abre la puerta
para la anomia:
Hay que tener en cuenta que siempre cuando dentro de una sociedad o grupo social no se llega
a un acuerdo sobre las componentes lingüísticas de las normas (p. ej., sobre conceptos como
‘legítima defensa’, ‘propiedad privada o injuria’), ya se ha alcanzado un estado avanzado de
anomia.34
34 Véase Waldmann, Peter (2003). El Estado anómico. Caracas, Venezuela: Nueva Sociedad. El resaltado es nuestro.
26
27
dose en los viejos esquemas de los acuerdos ‘bajo la mesa’, etc., un hiper-presidencialismo y
la continuidad de imposiciones autoritarias que se tratan de esconder detrás de esta fachada
democrática.35
La descripción del quiebre entre lo formal y lo informal, indudablemente, era un avance pero
resultó tan narrativo como siempre, además de no explicar nada pues, simplemente, consta-
taba un efecto perverso de la anomia. La pregunta, por lo tanto, seguía en pie: ¿qué alentaba
tal quiebre entre una estructura formal y sus reglas y prácticas informales?
En este punto, la precariedad institucional, la inoperancia o la inadecuación de muchas leyes
y reglas formales que ocurren en la realidad estatal obligan, a muchos funcionarios, a utilizar
soluciones informales que palien y resuelvan los muchos problemas del día a día. Esto de he-
cho, ya era señalado por algunos autores del neoinstitucionalismo económico: “Para Douglas
North, las limitaciones informales son acuerdos que resuelven problemas de coordinación, en
los que el intercambio es autorreforzado, lo que disminuye los costos de la mediación”.37
La inadecuación de muchas normas y procedimientos informales en la administración públi-
ca, de hecho, forman una arraigada cultura de prácticas paralelas, en primera instancia, para
resolver problemas de coordinación y para hacer eficientes los procedimientos, ya que, sin
una solución informal, muchos procesos correrían el riesgo de paralización.38
La literatura contemporánea relacionada con la institucionalidad informal explica que las re-
glas informales permiten solucionar deficiencias de las reglas formales; sin embargo, advierte
que este es un peligroso camino que puede desembocar en prácticas de clientelismo político
y corrupción:
La relación formal-informal sugiere dos resultados: uno funcional o de solución de problemas,
y uno disfuncional caracterizado por el clientelismo, corrupción y patrimonialismo como fenó-
menos que socavan las instituciones del Estado. Pero alternativamente y en ocasiones, las
instituciones informales refuerzan o sustituyen a las formales. No sólo éstas son incompletas,
sino que en ocasiones aquéllas son la mejor segunda estrategia frente a la inoperancia de las
primeras.39
35 Véase Córdova, Ricardo y Günther Maihold (2000). “Democracia y ciudadanía en Centroamérica. Perspectivaspara el 2020”.
En CA 2020: Documento de trabajo # 9, disponible en http://ca2020.fiu.edu/Themes/Guenther_%26_Ricardo/CorMai.pdf
36 Véase Ulloa, C. A. (2016). “Institucionalismo informal: tras las huellas de un discurso institucionalista informal”. En Perfiles
Latinoamericanos, 24 (47). Recuperado en http://www.scielo.org.mx/pdf/perlat/v24n47/v24n47a12.pdf
37 Ulloa, C. A., op. cit. (FALTA)
38 Ejemplos de reglas formales ineficientes u obsoletas en el Estado de Guatemala: desde las desfasadas normas de viáticos,
que pasaron sin alterarse por más de quince años (actualizadas por el gobierno de Jimmy Morales), pasando por las engo-
rrosas normas de compras del Estado, hasta llegar a las enormes deficiencias que tienen los regímenes de contratación de
empleados públicos y las inoperantes normas del servicio civil, que favorecen salarios desajustados, altamente diferencia-
dos entre las diversas instancias del gobierno y que favorecen la discrecionalidad de la contratación y el despido.
39 Ulloa, C. A., op. cit. (FALTA)
En este punto es cuando el concepto se vuelve omniabarcante: si las soluciones informales
son validadas y demandadas por los participantes, en algún momento, las prácticas alterna-
tivas deben contar con cierto consenso social que las aprobaría, en especial si se considera
que las normas informales no son de cumplimiento obligatorio, sino que parten de la voluntad
y el consentimiento de las partes. Al respecto, hay que recordar las presiones que hace Dou-
glas North, citado por Ulloa:
North habla indistintamente de limitaciones informales, cultura, convicciones, códigos de con-
ducta autoimpuestos, preferencias-percepciones subjetivas, actitudes mentales subjetivas. No
obstante, también ofrece una precisión: las limitaciones informales “provienen de información
trasmitida socialmente y son parte de la herencia que llamamos cultura.40
Las prácticas y reglas informales que caracterizan a las instituciones informales también
conducen al campo de la cultura y de la forma en que se estructuran los imaginarios sociales
en el ámbito de lo social y cotidiano, lo que sería reflejo de algún tipo de desajuste que está,
ahora sí, más cerca de la concepción tradicional de la anomia.
Este acercamiento a la anomia de las reglas o anomia regulada conduce, directamente, a
la cuestión medular: cómo se interpreta y se desarrolla la relación entre el mundo cotidiano,
de los valores y las prácticas, con el universo de las reglas formales, las leyes, reglamentos y
disposiciones institucionales que, se supone, rigen la vida pública. La evidencia abrumadora
en toda América Latina apunta a un viejo adagio: se acata pero no se cumple… es decir, una
arraigada cultura de la transgresión que está sumamente interiorizada en la mente y en los
valores cotidianos; dice Araujo (2009): “No es que se haya desconocido la importancia de la
relación con las normas, […] sólo que se partió de una certeza: el carácter transgresivo de la
relación con la norma”.41
La cultura de la transgresión referida explica la evidencia cotidiana, alejada de la cultura de
la legalidad de la que hablan tantos autores, ya que aquí lo que se estabilizó, fue un marcado
escepticismo hacia la ley por considerarse parte del mecanismo de poder que moldea en lo
profundo, la manera de ser: una ley que habilita sin límite al que tiene el poder, y que somete al
que no la tiene. Las bases de la desobediencia, el conflicto y la polarización estaban servidos
desde el inicio:
Se acata pero no se cumple, el conocido dicho presente en nuestra región desde la época
colonial, ha sido apelado constantemente como una evidencia de nuestra histórica conflictiva
relación con la ley. Una relación en la que la sumisión retórica a ésta y su impacto en nues-
tras conductas no han ido de la mano. Concebido como rasgo distintivo, ha servido para dar
cuenta de la cultura, de la idiosincrasia y funcionamiento de nuestras sociedades.42
En la anomia legal, la desestructura del campo del derecho tiene consecuencias insospe-
chadas para las instituciones: las leyes se aprueban pero no con la idea de establecer un
horizonte estable de normas que regulen la realidad; se elaboran para validar situaciones
previamente pactadas. Esto significa:
• Elaborar leyes a la medida de los intereses y negociaciones dominantes, lo cual produce
no pocos conflictos, suspicacias y problemas de aplicación, especialmente, cuando la
situación coyuntural ha cambiado.
• Estructuralmente, se trata del entramado de leyes que permiten interpretaciones anto-
jadizas, lo que permite que la ley pierda efectividad porque se transforma en un campo
interminable de batalla (la llamada judicialización de la política).
40 Ibid.
41 Araujo, Kathya (2009). ¿Se acata pero no se cumple? Estudio sobre las normas en América Latina. Santiago de Chile: Lom
Ediciones.
42 Araujo, Kathya, op. cit. Los resaltados son nuestros.
28
29
La anomia institucional
La anomia más importante es la que se instala en las instituciones públicas: es la “kriptonita”
que las hace inservibles o, en su defecto, moldeables a las necesidades del caudillo de turno.
Su esencia la conforman las inadecuadas capacidades institucionales, ya que existe un divor-
cio entre el mandato otorgado a la institución, y la capacidad efectiva con la que cuenta para
cumplirlo.
Pero, antes de continuar, hay que definir qué se entiende por institución:
Las instituciones son las reglas formales e informales que estructuran la interacción social, los
incentivos y restricciones que dan forma a la interacción humana (North, 1990). Mientras que
las instituciones son las reglas del juego, las organizaciones son los jugadores. Su interacción
genera cambio institucional.44
En la teoría del desarrollo, hay un extendido consenso respecto de que una de las diferencias
fundamentales que distingue una sociedad desarrollada, próspera y estable, de una sociedad
que sistemáticamente padece de crisis recurrentes y una exclusión extendida, es el grado de
consolidación y fortaleza de sus instituciones, de manera que, conceptualizar la anomia del
Estado es una forma interesante de contribuir a esa suerte de “maldición tercermundista”, que
condena a las sociedades a padecer entornos institucionales inciertos, completamente des-
estructurados o, simplemente, capturados por los intereses particulares o mafiosos, tal como
señala una muy amplia literatura.
Una de las críticas iniciales hacia este enfoque neoinstitucional es que, debido al énfasis que
realiza, conceptualiza a las instituciones desde una perspectiva tan amplia, que prácticamente
engloba el quehacer completo del ser humano: desde los valores, la cultura y los marcos de
interacción social, hasta las leyes, las instituciones y las relaciones de poder del sistema polí-
tico, por lo que, al igual que el concepto de anomia, describía todo pero precisaba muy poco.
43 Véase Pásara, Luis, Garrido, Maldonado y Wagner, M. (2000). Funcionamiento del Sistema Judicial en Guatemala. Un Aná-
lisis De Comportamientos Institucionales. Guatemala: MINUGUA.
44 Véase Prats, Joan (2007). “Revisión crítica de los aportes del institucionalismo a la teoría y a la práctica del desarrollo”. En
Revista de Economía Institucional, Vol. 9, N.o 16, Primer Semestre: 121-148.
Por ello, se habla ahora de al menos, cuatro niveles de las instituciones:
1. El nivel informal (sociocultural). El entorno de valores, costumbres, prácticas, imagi-
narios y percepciones, es el sustrato más amplio desde el que se desarrollan y se con-
solidan las instituciones, en especial, porque cuando estas se arraigan en este nivel
informal, establecen su propia “inercia”. Por eso, los cambios estructurales no generan
cambios en el nivel informal de manera inmediata, ya que la relación entre las reglas for-
males e informales, nunca es directa ni expedita: está supeditada por muchas mediacio-
nes, además de que puede desarrollar grados de tensión, choque o complementariedad.
Al respecto, dice la teoría que este sustrato intangible tiene especial relevancia para la
consolidación institucional:
Las instituciones del nivel 1 se localizan como inherentes en la sociedad. Las normas sociales,
tradiciones, etcétera, son algunos ejemplos. Estas instituciones tradicionalistas se observan de
muchos siglos atrás. Resultan generalmente informales y pueden considerarse como exógenas
al sistema económico. Este nivel es de los más importantes para las personas que viven en
países en desarrollo, donde los otros niveles se establecen solo parcialmente o no funcionan
bien.45
4. Instituciones de asignación de recursos: El último nivel está integrado por las ins-
tancias encargadas de la asignación y redistribución de recursos, y opera en un amplio
espectro: control de precios, políticas públicas sociales y de seguridad social, protección
del trabajo, entre otros. Además, determina el grado de inclusión y protección que un
ciudadano puede obtener de una sociedad determinada: en los sistemas del Estado de
bienestar, los ciudadanos pueden tener acceso a gran variedad de apoyos institucio-
nales, subsidios y servicios de carácter social, que garantizan la plena inclusión, como
ciudadanos, de los derechos.
45 Véase Martínez, Javier (2006). “El desarrollo económico y las instituciones: un breve análisis”. En Synthesis N.o 40. Univer-
sidad Autónoma de Chiuhaua, Octubre-Diciembre.
46 Véase Martínez, José (2006). Op. cit.
30
31
Las instituciones del nivel 4 definen la amplitud de ajuste, la cual ocurre a través de precios o
cantidades y determina el mecanismo de asignación de recursos. Ejemplo de este tipo de ins-
tituciones son las reglas simples de manipular y que tienen un impacto sobre la asignación de
recursos, empleo, seguridad social, entre otros.47
La anomia del Estado empieza en el nivel 1 pero se extiende a lo largo de los otros tres ni-
veles del entorno institucional, hasta llegar al diseño efectivo de las instituciones públicas; por
eso, cuando se habla del tema, se trata de un universo de reglas formales e informales que
operan de tal modo que generan y alientan, sistemáticamente, los comportamientos que en
otras sociedades son considerados desviados, con el agravante que, lejos de ser temporales
o extraordinarios, estos son desviados y se convierten en la norma: se invierte el universo,
de manera que la desviación del deber ser, se convierte en la norma por excelencia. De esta
inversión de valores hacia la corrupción rampante y la cooptación del Estado, solo hay un
paso. Esto significa que el diseño más extendido es la precariedad institucional: muchos entes
se sustentan en su debilidad y la falta evidente de condiciones óptimas para cumplir sus fun-
ciones, empezando por sus recursos financieros o humanos pero, en general, el horizonte de
carencias es mucho más amplio.
De esa cuenta, conceptualmente, la precariedad en referencia tiene cuatro vertientes dife-
rentes:
a) El inconcluso paso del orden institucional funcional —el que estructuró la vertiente
burocrática de la administración pública— hacia el orden institucional basado en la
llamada gestión por procesos —base de la vertiente postburocrática, o nueva gestión
pública—.
b) La irresuelta dicotomía entre la vertiente clásica de la administración pública y las
nuevas miradas sobre la gestión pública (NGP), es decir, el modelo burocrático vrs. el
Modelo postburocrático.
c) La marcada tendencia a la insularidad institucional.
d) El marcado problema de la coordinación interinstitucional, especialmente en la estruc-
turación de los tres niveles de las políticas públicas: el nivel sectorial, el territorial y el
transversal.
La ineficiencia institucional, por lo tanto, puede verse como un efecto directo de la anomia
del Estado, y las vertientes de tal ineficiencia sistémica son enormes, comenzando por las
47 Ibid.
48 Centro Latinoamericano para el Desarrollo (2010). “Gestión Pública Iberoamericana para el siglo XXI”. En Documento apro-
bado por la XL Reunión Ordinaria del Consejo Directivo del CLAD. Santo Domingo, República Dominicana: CLAD. Noviem-
bre 8 y 9. Disponible en http://www.onsec.gob.gt/descargas/calidadgestionpublica/GestionPublicaIberoamericanaparaelSi-
gloXXI.pdf
normas administrativas obsoletas, complejas y engorrosas que obligan siempre a caminos
alternos para brindar soluciones a la desestructuración normativa.
El patrimonialismo49 no fue el único factor que perjudicó el proceso de formación de la admi-
nistración pública latinoamericana: Un alto grado de formalismo burocrático. De ese modo, al
mismo tiempo que existía el patrimonialismo, el clientelismo y otras formas de privatización de
la esfera pública, la gestión era movida por un conjunto interminable de normas y procedimien-
tos, dando la falsa impresión de que existía un “poder impersonal”.50
Dichas normas disfuncionales solo sirven para “vestir a la moderna” los procedimientos
institucionales, puesto que, aunque todo está regulado, solo se logra y avanza si la “voluntad
política” así lo manda.
Tal desestructuración tuvo, al menos, tres consecuencias para las instituciones: 1. generó
una marcada anomia ritualista dentro de las instituciones; 2. provocó el abandono generaliza-
do del Estado al cuidado y atención de sus ciudadanos, especialmente de los más pobres y
excluidos, y 3. provocó una cultura administrativa autoreferenciada.
La anomia ritualista es cuando las normas formales pierden significado, lo que favorece que
haya demasiados “rituales” institucionales carentes de sentido: el proceso de planificación y
su casi completa desvinculación con el presupuesto es una de tantas anomias ritualistas que
prevalecen en la administración pública.
El abandono de las funciones básicas del Estado sucedió cuando la anomia institucional
hizo que los servicios públicos fueran de mala calidad, casi inaccesibles para los ciudadanos
con menos capacidad económica y menos instrucción formal, por lo que el aparato estatal se
convirtió en el primer reproductor de la inequidad y la negación de oportunidades.
La administración pública autoreferida surgió cuando se desarrolló una arraigada cultura ad-
ministrativa que opera como una suerte de “burbuja”: ante la magnitud de la ineficiencia, mu-
chos funcionarios y empleados públicos se volvieron indiferentes a las grandes necesidades
de la población, en parte, porque la esfera pública no estaba realmente orientada a resolver
los problemas, sino simplemente a paliarlos.
En síntesis, la administración pública, lejos de ser la solución a los problemas, se convirtió
en un problema adicional por resolver:
Este burocratismo extremo generó tres consecuencias. La primera fue la pérdida de la eficien-
cia y efectividad de la gestión pública, toda vez que las regulaciones se independizaban de
los objetivos gubernamentales, volviéndose los medios más importantes que los resul-
tados.51Además, el formalismo burocrático dificultaba el acceso de los ciudadanos al Estado,
como resultado del laberinto de procedimientos que las personas debían cumplir para obtener
un servicio o tener acceso a un derecho garantizado. Este proceso afectaba, principalmente,
la vida de los sectores más pobres y menos escolarizados de la población. Finalmente,
este aparente “poder impersonal” que prevaleció en una administración dominada por las nor-
mas, en verdad escondía una burocracia que no era controlada públicamente, generando una
administración pública auto-referida.52
32
33
El neopatrimonialismo
Durante muchos años, el autor de este texto ha reflexionado sobre el misterio teórico que
plantea la anomia del Estado, en especial, por el hecho de que al ser un concepto tan omnia-
barcante, permite dispersar el análisis de manera que, aunque todo es importante, nada lo es
al final. La pregunta, por lo tanto, sigue en pie: ¿Qué es lo que provoca esta marcada situación
estatal? ¿Cómo se pueden combatir o reducir los niveles de anomia de una sociedad? El con-
cepto de neopatrimonialismo, en ese sentido, es de suma importancia.
Cuando hablan de neopatrimonialismo, los distintos estudios aluden a una misma situación que
podría considerarse híbrida o “posmoderna”: una sociedad aparentemente regida por leyes
abstractas y agencias estatales que en realidad se conduce bajo las normas de las lealtades
y las jerarquías tradicionales. […] Los elementos de la autoridad legal-burocrática y la de corte
patrimonial se compenetran entre sí. La distinción entre lo privado y lo público existe formal-
mente, pero en la práctica social y política esta distinción no es habitualmente observada.
Por ende, coexisten dos lógicas: el sistema patrimonial de relaciones personales y el sistema
legal-burocrático.53
En este punto, hay que recordar los aportes clásicos de Max Weber, en los que se describen
las características de la burocracia estatal como la mejor forma de gobierno, en contraposi-
ción al patrimonialismo. La burocracia, según Weber, es el resultado del establecimiento de
la dominación legal-racional, en la cual las expectativas de dominación y los procesos que
estructuran las relaciones sociales están guiadas por un tipo de dominación impersonal, per-
manente, en el que los individuos aceptan la estructura de las relaciones sociales con base en
este mecanismo impersonal de dominación:
El tipo más puro de dominación legal es aquel que se ejerce por medio de un cuadro adminis-
trativo burocrático. Solo el dirigente de la asociación posee su posición de imperio, bien por su
apropiación, bien por su elección o por designación de su predecesor. Pero sus facultades de
mando son también “competencias” legales.54
El principio del Estado de derecho que dice que nadie es superior a la ley, es lo que se su-
pone, guía el desarrollo institucional de la burocracia, con una segunda característica central:
se afinca la tecnocracia como un mecanismo de movilidad ascendente dentro del sistema, es
decir, la estructura institucional del más capaz y más sabio: el grado de calificación profesio-
nal está en constante crecimiento en la burocracia. Incluso el funcionario sindical o de partido
necesita también un saber profesional.55
Por el contrario, el patrimonialismo es un tipo de estructura institucional que descansa casi
por entero en el poder personalista, por lo que se centra en la persona, llámese un caudillo,
quien es realmente la fuente de la autoridad y del poder.
En la teoría sociológica de Weber, este tipo de estructura institucional es anterior al modelo
burocrático, y se suponía que debía ser sustituido en el transcurso del desarrollo de la moder-
nidad: en el primer modelo —el burocrático-institucionalizado—, se obedecen a las ordena-
ciones impersonales emanadas de la autoridad y habilitadas por la ley porque se cree en el
valor de estas; mientras que en el segundo caso —el modelo patrimonial—, se obedece a la
persona que encarna la tradición o el poder, es decir, se obedece al caudillo, que tiene la
potestad de determinar cuáles son las reglas del juego y dictaminar a quién se le aplican. En
palabras de Weber:
En la dominación burocrática es la norma establecida la que crea la legitimidad del que manda
para dar órdenes concretas. En la patriarcal es la sumisión personal al señor la que garantiza
como legítimas las normas procedentes del mismo. En este caso, sólo el hecho y los límites de
su poder proceden de “normas” que, aunque no han sido escritas, se han visto consagradas
por la tradición.56
En la dominación patriarcal, las normas tienen relación con los deseos y con la voluntad del
caudillo, quien dicta sus normas con base en los usos y las costumbres que cree que deben
“santificarse”:
Todo lo que continuamente va desarrollándose dentro de las relaciones patrimoniales, y ante
todo la limitación puramente fáctica de la arbitrariedad del señor, tiene su origen en la influencia
por lo pronto puramente fáctica de los usos. […] La administración patrimonial se ha adaptado
53 Véase Monsiváis, Alejandro y Adolfo del Río Martínez (2013). “El neopatrimonialismo a debate: La innovación conceptual en
los estudios políticos responde a la necesidad de dar coordenadas conceptuales y apuntes analíticos”. En Espiral: estudios
sobre Estado y sociedad. Vol. XX, N.o 58, Septiembre-Diciembre: 37-66.
54 Weber, Max. (2014). Economía y sociedad. México: Fondo de Cultura Económica.
55 Weber, Max, op. cit.
56 Ibid.
34
35
El término fue utilizado en la década de 1950 para describir la situación particular de una co-
munidad rural de Italia en la que las bases de solidaridad se habían debilitado a tal grado, que
las familias se retrajeron en sí mismas, de manera que era imposible pensar en la asociación
ciudadana como forma de acción pública. La descripción es como sigue:
La falta de confianza generalizada hizo a los miembros de la comunidad percibir un retiro hacia
el reino privado como su opción más racional. De acuerdo a su interpretación, esto fue porque
la gente sintió que era lo más urgente para asegurar sus bienes y familiares más cercanos,
los intereses materiales inmediatos ya que ellos no percibían perspectivas de ganar mayores
beneficios en las iniciativas públicas y/o corporativas.61
Esta conceptualización la retomó Elisa Reis, quien piensa que es clave para entender la
realidad que viven las sociedades latinoamericanas en la actualidad. La autora relaciona este
concepto con el proceso de pérdida de los referentes nacionales en el contexto de la crisis del
modelo desarrollista en América Latina y con la concepción dominante de sociedad civil que
acompañó a este modelo de desarrollo, de inspiración cepalina, y que se caracterizó por la
fuerte apelación a los valores comunitarios y al bien común, lo que de alguna manera provocó
el descuido de los problemas particulares de integración social:
El crecimiento económico por un lado, y un ideal de nacionalismo por el otro, hizo posible algún
tipo de solidaridad social. […] En otras palabras, el proceso de definir una identidad social más
amplia, que tomó lugar a la par del proceso de modernización en América Latina, fue moldea-
do por un ideal de nacionalidad impulsado por el estado. A pesar de las disparidades sociales
inmensas, la apelación a la comunidad implícita en la noción de nación-estado actúo para pre-
venir la emergencia de identidades sociales alternas.62
60 Véase Garzón, Adela (1998). “Familismo y creencias politicas”. En Psicología Política, N.o 17, 1998, 101-128. Disponible en
http://www.uv.es/garzon/psicologia%20politica/N17-5.pdf
61 Véase Reis, Elisa P. (1998). “Banfield’s amoral familism revisited: Implications of high inequality structures for civil society”.
En Real Civil Societies Dilemmas of Institutionalization, J. Alexander (ed). Londres: Sage Publications.
62 Ibid.
36
37
tribuyen a reducir la arena pública, refuerzan las distancias sociales y las nociones restrictivas
de solidaridad. […] A pesar de la conexión entre la criminalidad generalizada, la pobreza extre-
ma y la desigualdad son en cierta forma claros, el efecto combinado de los tres elementos
ha sido reforzar la discriminación basada en la etnicidad y las clases.63 El mismo ensan-
chamiento de las distancias sociales ha llevado a la gente a temer el uso de espacios públicos y
a retraerse en su propia privacidad, evitando la interacción social fuera de su círculo de iguales.
Estas dinámicas no solamente contribuyen a ampliar las distancias entre las clases; también
explican la cultura generalizada de miedo que permea a la sociedad entera.64
Como puede verse, lo señalado por la autora pareciera describir, con exactitud, la situación
que se vive en Guatemala, especialmente por el contexto de profundas carencias socioeconó-
micas, lo que puede ayudar a entender cómo frente a una situación de transición en la que se
perciben más amenazas que oportunidades, la opción es el retiro, no a la familia sino al ámbito
comunal más cercano, es decir, la desconfianza hacia aquellos que se consideran “extraños”
a la comunidad.
Incluso, en contextos de crisis e inseguridad, es usual que se generen estereotipos que le
atribuyen a los sectores marginados la responsabilidad de los actos de delincuencia, lo que
promueve acciones de “limpieza social”, controles estrechos a dichos grupos y la predispo-
sición de la sociedad para encontrar en sus miembros “chivos expiatorios” para la exigencia
ciudadana de justicia. Al respecto, Carlos López señala en un estudio que desarrolló la Uni-
versidad de San Carlos de Guatemala:
Se puede determinar que los linchamientos presentan distinto matices [sic] y justificaciones, es
decir que varían en su forma, pero su esencia responde a que cuando los valores y normas de
conducta de una comunidad han sido violados, o sea que ese grupo social considera que han
sido agredidos en determinados principios que considera sagrados o por lo menos los tiene
como especiales, la respuesta a la agresión real, real o supuesta, es una conducta violenta que
convierte a esa comunidad o grupo social en una multitud.65
De esa manera, tanto se dificultan los proyectos de participación ciudadana, como se ge-
nera un contexto en el que se ve al extraño —principalmente al pobre— como un potencial
enemigo, lo cual predispone a la comunidad a responder violentamente cuando esa amenaza
se hace más palpable, como cuando se lincha a un posible ladrón.
Por ello, se debe entender la violencia como parte de una crisis de proporciones mayores
que las que usualmente se vislumbran, y que no se refieren, únicamente, a la falta de legiti-
midad de las instituciones encargadas de la justicia, sino que atañe también las bases de so-
lidaridad con las que cuenta la sociedad, las cuales se definieron al inicio de este texto, como
instituciones no formales.
Dicha crisis se refiere, en última instancia, al dilema que enfrentan las sociedades en las que
no se logra concordancia alguna entre lo que Douglas North denomina instituciones formales
(entendidas como marcos institucionales para la acción política, económica y social) e insti-
tuciones informales, vistas como extensiones, interpretaciones y modificaciones de normas
formales, normas de conducta sancionadas socialmente y normas de conducta aceptadas
internamente por los individuos.
Tal escenario puede ser indicador de que, no solo el marco institucional es incapaz de res-
ponder a la situación descrita y brindar un marco estable de interacción, sino que la cultura po-
lítica de tipo autoritario y la situación socioeconómica favorecen el tipo de acción que resuelve
los conflictos por la vía violenta.
66 Cruz, José (2000). “Violencia, Democracia y Cultura Política”. En Revista Nueva Sociedad, N.o 167, Mayo-Junio: 132-146.
Visita el 5 de Julio de 2016, disponible en http://nuso.org/media/articles/downloads/2856_1.pdf
67 Ibid.
68 Es conocido que, cuando aumenta el reclamo de la sociedad por la seguridad, se recurre al ejército para que brinde ayuda
a la policía, lo cual favorece la visión de la milicia como la institución “salvadora”.
69 Véase MINUGUA (2000). Los Linchamientos: Un flagelo contra la dignidad Humana. Guatemala. Diciembre. Guatemala:
ONU.
70 García, Iván (2000). “Violencia nacional”. En Pluralidad jurídica en el umbral del siglo, Jorge Solares (coord.).: 129-136.
Guatemala: FLACSO.
71 MINUGUA, op. cit.
38
39
Consecuencias de la anomia
Como conclusión, hasta ahora, puede decirse que la anomia es una característica sistémica,
más que pasajera, en la conformación, estructura y funcionamiento del Estado, por lo que, en
primera instancia, se abre un mundo de posibilidades a reflexionar.
¿Cómo se estructuran los valores, las relaciones sociales y los comportamientos en una
sociedad estructurada para mentir? La referencia de Octavio Paz en este punto es obligada:
Cada una de las nuevas naciones tuvo, al otro día de la Independencia, una constitución más
o menos […] liberal y democrática. En Europa y Estados Unidos esas leyes correspondían a
72 De Georgi, Raffaelle (1998). “Introducción”. En Redes de Inclusión. La construcción social de la autoridad, Fernando Rafael
Castañeda: 8-20. México: Editorial Miguel Angel Porrúa.
73 Catastrófico, en términos de capacidad de cumplir con las funciones que la teoría política le ha asignado por excelencia: el
de la representación, la agregación de intereses y el de la mediación.
una realidad histórica: eran la expresión del ascenso de la Burguesía, la consecuencia de la
Revolución Industrial y la destrucción del antiguo Régimen. En Hispanoamérica sólo servían
para vestir a la moderna las supervivencias del sistema colonial.74 La ideología liberal y
democrática, lejos de expresar nuestra situación histórica concreta, la ocultaba. La mentira
política se instaló en nuestros pueblos casi constitucionalmente. El daño moral ha sido
incalculable y alcanza a zonas muy profundas de nuestro ser. Nos movemos en la mentira
con naturalidad”.75
El primer autor dice recordar la frase sobre la mentira cuando empieza a relacionarse profe-
sionalmente con el mundo político e institucional del país: al realizar trámites en alguna depen-
dencia, o al ingresar, por primera vez, en una institución pública para laborar. Le sorprendió
lo fácil que muchos interlocutores mienten, intentando demostrar una amabilidad que muchas
veces esconde una oposición o una animadversión profunda. Se sorprendía cada vez más,
por la facilidad que tienen muchos actores de cumplir normas de manera rutinaria pero sin
contenido o sentido real: la lista de asistencia que se firma como requisito, aunque realmente
no se atienda a la reunión o a las labores cotidianas; el informe que se inventa para justificar
actividades o procesos inexistentes o francamente deficientes; la falsa amabilidad que se
acostumbra al encontrar a un conocido lejano al que se le dice amablemente: “a ver cuando
salimos”, cuando en realidad no hay el mínimo interés de verlo, y un largo etcétera que des-
cribe la cotidianeidad de la existencia.
Lo peor es que nos han mentido siempre. A lo largo de la historia esta forma de funcionar se ha
repetido, desde el “obedézcase, pero no se cumpla78” que acompañaba la promulgación de
leyes en el Virreinato de la Nueva España, hasta la costumbre de elaborar leyes y crear institu-
ciones […] para vestir a la moderna a un país pobre, desorganizado y mugroso.79
40
41
Durante muchos años, por lo tanto, había intentado clarificar las consecuencias de la frase
de Paz cuando, tajantemente, habla de esa mentira tan natural con la que se mueve todo:
¿Cómo se estructuran entonces los valores, las normas de convivencia, las aspiraciones so-
ciales, las relaciones económicas sociales y políticas? ¿Cómo se procesa la divergencia, el
conflicto y la enemistad?
Ahora, en medio de los escándalos de corrupción descubiertos por la Comisión Internacional
contra la Corrupción en Guatemala (CICIG) y el Ministerio Público (MP), hay muchos razona-
mientos que se repiten constantemente: era una práctica común, todos lo hacían, entre otros.
Esto ya era patente unos años atrás, cuando se supo del caso Portillo pero la magnitud de las
redes de corrupción que se derivan del caso original, la Línea, son tantas, que se está en pre-
sencia de un momento privilegiado en la historia de Guatemala para documentar la anomia,
ahondar en sus mecanismos y visualizar sus elementos reproductores.
Una primera lección que se extrae del momento actual es escalofriante: desde hace muchos
años las instituciones públicas dejaron de ser ejemplo de virtud colectiva, y la percepción ciu-
dadana así parece confirmarlo. El que fue ministro de Gobernación en tiempos de Otto Pérez
así lo expresó recientemente:
La ley, paradójicamente, no sirve para regular los comportamientos de todos, sino solo al
enemigo: no se cumple el principio del Estado de Derecho que contempla que nadie es su-
perior a la ley, por lo que se convierte en un factor de poder que garantiza, para quienes os-
tentan la conducción institucional del país, la libertad suficiente para hacer de las suyas. La
impunidad, por ello, tiene ribetes monstruosos para el caso de Guatemala, que numerosos
informes de derechos humanos han señalado de manera persistente por muchos años, tal
como Coomaraswamy lo hizo.
El mismo Fernando Escalante ya lo había expresado para la forma en que se estructuraron
los Estados-nación, en especial, el caso de México:
La ley […] no obliga ni al Estado ni a los ciudadanos; pero sirve, en particular contra los
enemigos.82 En el margen que se abre entre la ley que todos convienen en acatar y la práctica
donde se negocia la desobediencia, ahí arraiga la influencia de los intermediarios, ahí también
las posibilidades de lucro de los propietarios, ahí la supervivencia -muchas veces ilegal- de
campesinos, jornaleros o proletarios, ahí el control de los sindicatos. Ahí, sobre todo, arraiga la
autoridad del Estado.83
80 Véase Coomaraswamy, Param (2000). Los derechos civiles y políticos, en particular las cuestiones relacionadas con: la
independencia del poder judicial la administración de justicia, la impunidad. E/CN.4/2000/61/Add.1 . Alto Comisionado de
Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Recuperado en: http://www.ohchr.org.gt/cd_instrumentos/documentos/Ma-
gis1.pdf
81 Ibid.
82 Resaltado nuestro.
83 Escalante, Fernando. op. cit.
42
43
La corrupción ha estado en el centro del sistema político […] Por todo esto logró obtener el po-
der ésta estructura, pero un poder que se convirtió también en una máquina de exfoliación del
Estado, porque como decía antes, no eran los intereses nacionales los que representaban sus
mandatarios, sino los intereses particulares, los intereses ilícitos, y de esa forma se cooptó al
Estado, colocando equipos de personas afines a esos intereses ilegales, pervirtiendo el interés
público. Por eso sostenemos que estamos frente a un sistema de corrupción que cooptó y re-
configuró el sistema de partidos políticos, el aparato institucional y hasta la agenda de intereses
estratégicos del Estado de Guatemala.84
Lo acontecido significa que vienen días aciagos en los que, de continuar este esfuerzo por
depurar las instituciones, se conocerán las raíces estructurales de la anomia que ha padecido
el Estado por tantas décadas; ojalá algún día se pueda revertir esta arraigada anomia que ha
calado profundamente en las sociedades.
Con tanto despojo de los bienes públicos, la impresión que uno tiene es que sólo una pequeña
parte de la corrupción termina en escándalo (menos aún en juicio y menos todavía en condena)
y que, a pesar de los esfuerzos que se hacen, pareciera como si las instituciones y la sociedad
estuviesen perdiendo la guerra contra los corruptos.86
84 Véase Velásquez, Iván (2016). Caso Cooptación del Estado de Guatemala. Guatemala. Visitado el 24 de Junio de 2016,
disponible en http://www.cicig.org/index.php?mact=News,cntnt01,detail,0&cntnt01articleid=723&cntnt01returnid=67
85 Ibid.
86 Véase García V., Mauricio (2011). “Las reglas informales de la corrupción”. En El Espectador. Consulta el 21 de octubre,
disponible en http://www.elespectador.com/opinion/reglas-informales-de-corrupcion
Tabla 1
Dimensiones teóricas que abarca la anomia del Estado
Ámbito Mecanismo que lo permite Concepto teórico
44
45
“Se puede decir que, paradoja de paradojas, en América Latina tenemos el inmenso
logro y promesa de un régimen democrático, pero carecemos del Estado necesario
para sostener y expandir ese fragmento de democracia que hemos logrado”.
Guillermo O’Donnell
87 CONJUVE no tiene la competencia ni el rango institucional para hacerlo, y quien sí lo tiene, la Secretaria de Bienestar Social
de la Presidencia, por su naturaleza y fines diversos, difícilmente puede llevarlo a cabo.
La solución ante tales incumplimientos es siempre la misma: negociar grandes proyectos de
cooperación que se instalan para “acompañar, asesorar y fortalecer” a las instituciones com-
petentes pero, paradójicamente, todos esos proyectos parten del supuesto de que existe una
entidad coordinadora que mueve el proceso, lo cual es falso.
En esa línea, funcionaron dos megaproyectos de la Unión Europea para favorecer la des-
centralización y la participación ciudadana: el Programa Municipios Democráticos y el Pro-
grama Tinamit; no obstante, los resultados fueron bastante reducidos. En el mismo esquema,
hay un proyecto similar que se articula para implementar la Política Nacional de Juventud pero
que, igualmente, parte del supuesto de que hay una institucionalidad y con una coordinación
efectiva del tema.
Los paliativos a la ineficiencia institucional también se enfocan en crear entes paralelos que
duplican esfuerzos y complican el panorama, puesto que dificultan conocer en quién recae la
coordinación institucional. Por ejemplo, pese a que existía el Instituto Nacional de Administra-
ción Pública (INAP), se crearon instancias paralelas para realizar lo mismo, tal es el ejemplo
de la desaparecida Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE), así como el
proyecto de Escuela de Gobierno.
En ese sentido, muchas acciones gubernamentales simplemente son ineficientes porque se
duplican y se generan instancias similares que compiten en recursos, estrategias y proyectos.
Un ejemplo de esto, es el relativo a los consejos creados hace un par de gobiernos atrás,88
de los cuales el más polémico fue el Consejo de Cohesión Social, cuyo papel no estuvo del
todo claro en relación con el resto de instancias, tales como los fondos sociales, los ministerios
y otras instituciones que se encargaban de generar, armonizar y viabilizar las políticas públi-
cas territoriales y las sectoriales.
Por su parte, los actores de la sociedad civil organizada en todo el país sufrieron un des-
gaste en los últimos años, quizá porque los procesos en torno a la firma de la paz y el cumpli-
miento de los acuerdos provocó un desánimo por la magnitud de los procesos y la dificultad
inherente de cumplirlos.89
Sea cual fuera el motivo, el proceso dejó un balance negativo para la organización social,
tanto que hoy, en 2017, pese a las movilizaciones ciudadanas acontecidas en 2015, falta clari-
dad y organización para visualizar una agenda de cambio claro y un proceso de consenso que
permita percibir con precisión, el camino de la transformación institucional.
Sin embargo, el panorama en el país se contrasta, fuertemente, con los múltiples procesos
de organización y los intentos por cambiar la realidad de los ámbitos microregionales, locales
y departamentales, lo que paradójicamente, profundiza la crisis, porque tales movilizaciones
y luchas entran en choque directo con la ya endeble institucionalidad estatal, la cual perciben
como el enemigo de quien hay que defenderse y/o influir para extraer o demandar recursos.
Para ejemplo de tales luchas y procesos, puede mencionarse dos realidades contrastantes:
las luchas indígenas en contra de una minera, en Huehuetenango y San Marcos, así como la
organización campesina que se enfrenta a las instituciones ambientalistas y de protección a
las áreas de reserva natural, en Izabal, Petén y Alta Verapaz.
En síntesis, hay un problema de fondo recurrente que agrava e impide, sistemáticamente,
que los procesos de cambio, fortalecimiento y transformación institucional, alcancen sus obje-
tivos, y tal constatación es aún más dramática, si se consideran los cuantiosos recursos que
88 Tales consejos tienen mucha similitud con la figura de “comisionados presidenciales” que creó el gobierno de Oscar Berger,
en el periodo 2004-2007.
89 El problema es que nadie supo nunca, con claridad, el norte institucional que se supone, marcaban los acuerdos de paz; lo
que provocó enfrentamientos, dispersión, duplicidad de esfuerzos e interpretaciones antojadizas sobre el avance o estanca-
miento de los mismos.
46
47
90 Esta idea fue presentada como tesis de grado por Marianne Gulli, en el contexto del Programa de Maestría en Ciencias
Sociales de FLACSO-Guatemala, retomando el debate teórico de Boaventura de Sousa Santos, así como el concepto que
recoge de diversos informantes que la autora recopiló, en movimientos sociales de Guatemala y Honduras.
91 Véase Fonseca, Marco (2015). “De #RenunciaYa a la Refundación: una propuesta para la coyuntura presente”. En Análisis
de la Realidad Nacional, Año 4, Edición N.o 75. Visitado en junio de 2015, disponible en http://www.academia.edu/13062265/
De_RenunciaYa_a_la_Refundaci%C3%B3n_una_propuesta_para_la_coyuntura_presente
92 Santos, Boaventura de Sousa (1999). Reiventar la Democracia, Reiventar el Estado. Argentina: CLACSO.
democracia, tal como lo argumenta el artículo La anomia regulada y la lucha
por la institucionalidad en América Latina, de Luis Mack93 (2013).
b. La vertiente “antisistémica”, que postula una lucha que no transite por los ca-
nales institucionales, sino que busque poner un alto a tales mecanismos y pro-
cesos, de manera que se introduzca un cambio de raíz al “pecado” de origen
mencionado. El llamado que hizo el grupo Semilla,94 que aglutina a algunos
de los más renombrados intelectuales progresistas, para suspender las elec-
ciones de 2015 y llamar a un gobierno de transición, estaba en la lógica de
generar mecanismos que se situaban, claramente, entre la línea sistémica y
la antisistémica. Esta postura, de hecho, está más cerca de las estrategias de
fuerza y movilización popular que han sido la tónica central de muchos movi-
mientos sociales progresistas.
Los referentes empíricos que sirven de norte político para tales visiones son varios: Ecuador
(Rafael Correa), Bolivia (Evo Morales) y Venezuela (Hugo Chávez y Nicolás Maduro) y Uru-
guay (José Mujica).
(2) En su vertiente macroinstitucional, la “reforma” se entiende, principalmente, en su
dimensión legal-institucional, y comprende cambios en el marco jurídico guatemalteco
que también inician desde la Constitución de la República, pero que se concreta en una
serie de leyes de rango menor, tales como las leyes orgánicas de los tres organismos
del Estado (ejecutivo, legislativo, judicial), en las principales instituciones de control po-
lítico (Ministerio Público, Contraloría General de Cuentas, Procuraduría General de la
Nación, y otros), así como en leyes clave como la Ley Electoral y de Partidos Políticos,
Ley de Amparo y Exhibición Personal, Ley de Compras, Ley del Servicio Civil, Ley Orgá-
nica del Presupuesto de Guatemala, entre otras. El analista político, Edgar Gutiérrez,95
por su parte, menciona que adicional al tema de cambio de leyes, se necesita la re-
orientación de la estructura del Estado en los siguientes ocho rubros: organismo eje-
cutivo, judicial, legislativo, régimen electoral, administrativo y de presencia territorial,
control y fiscalización, régimen financiero y municipal.
(3) En su vertiente macroadministrativa, la “reforma” es sinónimo de modernización, que
enfoca su análisis en el cambio de paradigma que domina la administración pública,
del modelo burocrático al postburocrático, que enfatiza los modelos neogerenciales
que se denominan en genérico: Nueva Gestión Pública (NGP) y que tienden a aterrizar
en la Gestión por Resultados para el Desarrollo (GpRD), modelo que, formalmente, ya
está en marcha en la administración pública guatemalteca. Al respecto, hay una abun-
dante literatura que incluye: García López, Roberto y Mauricio García Moreno (2010).
La Gestión para resultados en el desarrollo. BID; Aguilar V., Luis (2007). Gobernanza
y Gestión Pública. España: Fondo de Cultura Económica; García S., Isabel (2007). “La
nueva gestión pública: evolución y tendencias”. En Presupuesto y Gasto Público, N.o
47. Secretaría General de Presupuestos y Gastos. Universidad de Salamanca. Espa-
ña: Instituto de Estudios Fiscales; Schröder, Peter (s.f.). Nueva Gestión Pública: Apor-
tes para un buen gobierno. México: Fundación Friedrich Naumann, Oficina Regional
para América Latina, entre otros.
En esta variedad de enfoques y perspectivas, la discusión acerca de la reforma del Estado
se diluye significativamente, puesto que los actores sociales apuestan a diversos componen-
93 Mack, Luis (2013). “La anomia regulada y la lucha por la institucionalidad en América Latina”. En Revista Análisis de la Rea-
lidad Nacional, Octubre/diciembre, Año 2, Edición N.o 6.
94 Véase Acajabón, Félix (2015). “Movimiento Semilla propone un gobierno de transición ante la crisis”. En elPeriódico. Visita-
do el 14 de agosto de 2015, disponible en http://elperiodico.com.gt/2015/08/14/pais/movimiento-semilla-propone-un-gobier-
no-de-transicion-ante-crisis/
95 Véase Gutierrez, Edgar (2015). El contenido de la reforma del Estado en Guatemala. Guatemala: IPNUSAC.
48
49
Las diferencias entre hacer ajustes a las leyes, implementar una modernización o hablar
de una refundación del Estado
A partir de lo expuesto, se presenta a continuación, un breve esbozo en relación con las dife-
rencias observadas entre cada una de las propuestas que giran actualmente en Guatemala,
en torno al tema de la reforma del Estado:
Entre la primera (vertiente macropolítica) y la segunda posición (macroinstitucional), la dife-
rencia está entre fondo y forma, mientras que en la segunda no se busca transformar las es-
tructuras, sino adecuarlas para que funcionen; en la primera, se busca un cambio en la lógica
del funcionamiento, de ahí la necesidad de hablar en términos de “refundación”, sin embargo,
en las dos se menciona la posibilidad de cambios en el marco legal.
Ahora bien, cuando se habla de “modernización”, no se piensa en alterar las reglas del jue-
go, sino en hacer más eficiente lo que se tiene, lo que en alguna medida implica también hacer
ajustes al marco legal, o incluso, hacer modificaciones que permitan implementar métodos
que hagan más eficiente los procesos o que busquen la tecnificación del aparato estatal, y que
con ello, los diferentes sectores se vean beneficiados.
Aspectos tangibles
• Reforma y modernización
Objetivo: fortalecer la capacidad Institucional
50
51
Aspectos intangibles
Objetivo: mejorar la percepción ciudadana y la relación Estado-sociedad.
o Cultura política
o Construcción de ciudadanía
En síntesis, el panorama global se divide en tres ámbitos, tal como se aprecia en el siguiente
esquema:
Esquema 1
Dimensiones teóricas y prácticas para la reforma del Estado
Diseño institucional
Esta temática es relativamente nueva en las ciencias sociales, ya que, tradicionalmente, la
variable institucional siempre se ve como un producto residual de otros fenómenos; la mirada
más reciente, sin embargo, lo coloca como el factor más relevante para entender cualquier
situación social, política y económica que se quiera explicar.
Por “diseño institucional”, según la literatura especializada, se entiende “en qué medida las
instituciones emergen accidentalmente o evolucionan automáticamente, al grado en el que
están sujetas al diseño y rediseño deliberado”.96
Tal y como se intenta probar en la presente reflexión, y según la teoría del tema, este factor
es determinante para entender esa paradoja sistemática en donde la realidad no concuerda
con las declaraciones de buena voluntad de las autoridades, ni con el tono de la mayor parte
de los informes, los cuales siempre parten de un tono de avances progresivos que no concuer-
dan con la realidad de la sociedad guatemalteca.
De hecho, las instituciones tienen un mandato institucional que es imposible cumplir por va-
rias razones: falta de coordinación institucional e interinstitucional, por no contar con el rango
institucional adecuado, o por falta de recursos, lo que hace de cada institución, una isla.
En ese sentido, una vez que se tenga claro el panorama de las reformas en el nivel macro,
que se establezcan las adecuadas cadenas de mando y coordinación interinstitucional y que
96 Véase Goodin, Robert (comp.) (2003) Teoría del diseño institucional. Barcelona, España: Gedisa: 14.
52
53
98 Ibid.
99 Ibid.
100 Ibid.
54
55
Sara Sefchovich
101 Véase O´Donell, Guillermo (1997). Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización. Barcelona,
España: Paidos.
102 Los medios de comunicación se vuelven estratégicos, porque son la plataforma donde se libran la mayoría de las batallas
políticas que tienen influencia en los procesos sociales y económicos.
56
57
legal por excelencia, y hay necesidad recurrente y creciente de incidencia y cabildeo político
que intenta superar la falta de mecanismos institucionales que propicien dicha mediación.
La suma de las características referidas determina que la regla que mueve al sistema es la
sobrepolitización de las decisiones técnicas que son disfrazadas de leyes para encubrir intere-
ses políticos o sectarios, por lo que entonces, toda acción gubernamental se lee en una clave
electoral permanente, lo que afinca una oposición política sistemática que debilita aún más la
institucionalidad estatal.103
A todos estos aspectos, tal como se enfatizó en el apartado teórico, se les llama “anomia
regulada”: entorno legal-institucional que favorece la discrecionalidad política, que reproduce
el caudillismo en todo el territorio nacional, la parcialización del poder en torno de diversas es-
feras de influencia —caciquismos institucionales, microregionales, locales, departamentales y
regionales—, y el enfrentamiento sistemático para debilitar o fortalecer a los “aprendices” de
caudillo, llamados a sustituir o combatir a los grandes caudillos nacionales.
Esquema 2
Dimensiones analíticas y prácticas de la reforma del Estado
103 Ante tal panorama, es lógico que se institucionalice la lucha por la “piñata” de los recursos estatales. Por eso, las campañas
electorales se vuelven cada vez más feroces, ya que es un juego suma cero: quien gana la presidencia, tiene ante sí un ju-
goso pastel de recursos y acciones, para repartir entre sus más allegados. Una película mexicana consagró magistralmente
ese juego: La ley de Herodes, que se traduce como: “O te chingas o te jodes”.
Trazando la posible ruta del cambio
El desafío para Guatemala es grande y complejo, especialmente, por la magnitud de los pro-
blemas. Sin embargo, el primer paso para superarlos es saberlos dimensionar en su justa
realidad.
En ese sentido, esta reflexión en voz alta no es más que el producto de muchos años de
trabajo en el tema y la necesidad inherente de poner en blanco y negro tales ideas, como un
aporte para el momento coyuntural que vive el país, en el que la esperanza necesita tener
razones firmes para seguir viva.
Al final de este recorrido, se ha demostrado que el tema de la reforma del Estado es una
problemática polisémica y con matices importantes que hacen que, pese a que todos, discur-
sivamente, parecen hablar de lo mismo, en realidad, están entendiendo cosas distintas. Esto
hace que la agenda para avanzar esté claramente llena de contradicciones que hacen muy
difícil establecer los cambios y transformaciones de las condiciones estructurales que condi-
cionan el desarrollo económico y la democratización de la sociedad.
En particular, es importante considerar todos los recorridos informales que están basados en
una profunda cultura del silencio, que complejiza enormemente las posibilidades de cambio
ya que, en la práctica, muy pocos quieren llamar por su nombre los graves problemas que
aquejan a Guatemala.
Precisamente por ello, se piensa que los procesos de cambio y transformación, deben esta-
blecerse en, al menos, cuatro procesos paralelos:
1. Reorientación sistémica: democratizando la democracia. Indudablemente, el pri-
mer problema es de orden legal y político: la capacidad del sistema de cooptar todas
las instancias de control institucional, básicamente, por la vía electoral, pero también,
por los procesos de designación de las autoridades en puestos clave, así como en
aquellas leyes que determinan la independencia del sector justicia, los procesos de
compra y transparencia en el gasto público, y la necesidad urgente de fortalecer los
mecanismos para garantizar el servicio civil de carrera. En su orden, requiere de:
c. Sector Justicia: Ley orgánica del Organismo Judicial, Ley orgánica del Minis-
terio Público, Ley de la carrera judicial, Ley de orden público, Ley de amparo y
exhibición personal, entre otras.
d. Servicio Civil: Ley del servicio civil, Ley orgánica del Instituto Nacional de Ad-
ministración Pública, ley orgánica del Organismo Ejecutivo, etcétera.
58
59
3. Rediseño institucional:
Tabla 2
Resumen de procesos de cambio
Dimensión Problema Proceso de cambio
Autoritarismo Reforma a las macroleyes del sistema:
Democratización Constitución de la República, Ley electo-
Centralización de decisiones ral y de partidos políticos, etc.
Alentar la denuncia.
Tabla 3
Dimensiones relevantes de la reforma del Estado
Social – cultural –
Política Institucional Técnica
simbólica
Reforma Constitucio- Temas relevantes: Calidad,
nal-Refundación del Continuidad institucional De la cultura del
recursos humanos, E-Gover-
Estado Carrera civil, separación silencio y la impuni-
ment, contrataciones, reinge-
de los cuadros técnicos dad a la cultura de
Presidencialismo / niería de procesos, comuni-
de los políticos la legalidad
parlamentarismo cación para el desarrollo, etc.
Mecanismos de control
Cadenas de mando (rec- Conexión Percepción ciudada-
Horizontal (Accounta-
toría institucional) planificación–presupuesto na-Legitimidad
bility)
Del capital social
de vínculos fuertes
Coordinación interinstitu- Gestión por procesos-Gestión
Reforma Electoral (familismo amoral)
cional-Interagencial para Resultados (GpRD)
al capital social de
vínculos débiles
Descentralización del
Insularidad – Coordina- El capital social
Poder centralista y Monitoreo y evaluación
ción intrainstitucional (Bondage)
autoritario
Mecanismos de control De las políticas públicas
Nuevos enfoques de la El capital social de
vertical (Empodera- de Gobierno a las de
política pública puente (Bridge)
miento) Estado.
Fortalecimiento real de
Capital social “esca-
los órganos técnicos Transparencia y ética pública
lera” (Bridge)
del Estado
Fuente: elaboración propia
60
61
Dimensión política
La reforma del Estado comprende, en primera instancia, la dotación del entorno y la voluntad
política adecuada a las instituciones. Esto implica:
• Hacer compatible los tiempos de la política (corto plazo) de la realidad estructural (me-
diano y largo plazo).
• Generar consenso político adecuado.
• Resolver la perversidad del Sistema Electoral (dinero, elección de diputados, partidos
inexistentes, debilidad del TSE, entre otros).
• Lograr las reformas legales.
• Lograr las reformas institucionales (supresión–reestructura del diseño institucional del
Estado).
• Promover la descentralización del poder y del Estado.
• Participación ciudadana en el ciclo de las políticas públicas.
• Transparencia y Open Goverment como principio institucional.
Tabla 4
Dimensiones de la reforma política del Estado
Objetivo de la Reforma Política Descripción de la reforma
Tabla 5
Dimensiones institucionales de la reforma del Estado
62
63
Lo técnico
Reforma y modernización son dos conceptos que se confunden intermitentemente, aunque
claramente son diferentes. La modernización comprende el “cómo” que operativiza lo político
y que ataca la tendencia a la burocratización y a la inamovilidad de la institucionalidad pública.
Comprende la reestructura de procesos (reingeniería-calidad), el manejo adecuado de perso-
nal, el uso de tecnologías de información (E-Goverment), la Gestión por Procesos, entre otros.
Reforma (política) y modernización (técnica), son dos polos extremos de una misma rea-
lidad: la transformación de la institucionalidad pública para que sea capaz de cumplir sus
objetivos.
Tabla 6
Dimensiones técnicas de la reforma del Estado
Objetivo de la reforma Aspecto de la reforma Descripción de la reforma
Tabla 7
Dimensiones socioculturales de la reforma del Estado
Objetivo de la reforma Aspecto de la reforma Descripción de la reforma
64
65
Tabla 8
El horizonte diferenciado del cambio de las reglas formales e informales
Tipo de reglas Horizonte de cambio Descripción del proceso
Informales Modificación de la percepción de la “viveza”
Largo plazo
(cultura política) como una cualidad positiva.
Cambio de la mentalidad autoritaria y ser-
Informales vilista que caracteriza al guatemalteco.
Largo plazo
(percepción ciudadana) Percepción del Estado como enemigo /
padre-paternalismo.
Cambio del amiguismo y familismo amoral
Informales (redes de inclusión) Mediano plazo
como práctica política arraigada.
Formales
Corto y mediano plazo Armonización de la anomia legal.
(esfera de leyes ordinarias)
Formales
Corto y mediano plazo Armonización de la anomia administrativa.
(Normas administrativas)
Fuente: elaboración propia
CONCLUSIONES
El horizonte de posibilidades
La discusión en relación con la dimensión institucional de la democracia guatemalteca y el pa-
pel del Estado en el desarrollo de un país como Guatemala, es un aspecto vital para visualizar
el horizonte inmediato de la llamada “Primavera democrática” de 2015, caracterizada por la
gesta ciudadana que puso a temblar a las autoridades gubernamentales y que representaron
un foco de esperanza para los activistas y analistas de la democracia en la región; por primera
vez en mucho tiempo, Guatemala dejó de ser referente de los aspectos negativos que siempre
le han caracterizado, para empezar a ser un foco de esperanza y de renovación democrática.
La parte negativa de estas gestas cívicas, es la debilidad institucional que padece el aparato
estatal, tan lleno de vacíos reglamentarios, prácticas informales y procesos formales comple-
tamente desfasados e inoperantes, lo que propicia un “caos” controlado que es aprovechado
para promover la discrecionalidad política, garantizar la impunidad y, por lo tanto, que sirve
como un poderoso incentivo para las prácticas corruptas y deshonestas que son el pan de
cada día, en la administración pública guatemalteca.
La magnitud de la desestructuración es tal, que si no se arreglan los principales aspectos
que originaron estas prácticas paralelas, el convencimiento es que tarde o temprano, la crisis
volverá a tocar las puertas de la sociedad guatemalteca, además de que siguirán representan-
do un obstáculo para el auténtico desarrollo de Guatemala.
La premisa con la que se elaboró este documento es que no se puede transformar lo que
no se conoce y, aunque probablemente este estudio se haya quedado corto, pretende alentar
más discusiones y más investigación que permita conocer con certeza qué hay que cambiar,
con qué ritmo y en qué orden de prioridad, de lo contrario, ocurrirá con los procesos de cambio
y fortalecimiento institucional, lo mismo que le ha ocurrido a muchos proyectos de cooperación
en estos 30 años de vida democrática: estarán destinados a fracasar, con las correspondien-
tes consecuencias para la gobernabilidad y para las esperanzas de democratizar la democra-
cia guatemalteca, valga la redundancia.
104 Véase Rothstein, Bo (2000). “Political Institutions: an overview”. En G. y. Klingermann, A new Handbook of Political Science.
Oxford, Inglaterra: Oxford University Press.
66
67
Por ello es importante el tema de la ideología, o desde otro ángulo, la aproximación de lo que al-
gunos autores llaman la “memoria colectiva”, que enfatiza la creación de ideas y normas sociales
como un proceso estratégico: la formación de la memoria colectiva no es automática ni expedita.
Por el contrario, lo que se enfatiza es que la memoria colectiva es el resultado de la creación
deliberada para alcanzar fines políticos determinados. Es entonces, parte integrante del sistema
ideológico, ya que genera una interpretación casuística y particular del pasado; es decir, la ma-
nipulación de la historia permite la presentación de hechos ficticios o no del todo ciertos, que al
formar parte de la memoria colectiva, generan determinado comportamiento social.
Como ya se mencionó en la presente contribución, es el imaginario colectivo acerca del Es-
tado lo que importa más que el diseño particular de las instituciones formales. De hecho, este
aspecto ya había sido señalado cuando se hizo referencia a la cultura política prevaleciente
en una sociedad, aunque el problema de esta visión es que partía del supuesto de que tal
herencia política era inamovible. Rothstein105 enfatiza, por el contrario, la importancia del pro-
ceso de construcción de la memoria colectiva, describiéndola como el mecanismo por medio
del cual, ciertas memorias del pasado son enfatizadas por encima de otras, alcanzándose con
ello objetivos políticos previamente definidos.
Es decir, el problema de la memoria colectiva la sitúa en el terreno de la lucha ideológica.106
Lo importante de esta visión es que enfatiza la capacidad que toda sociedad tiene de trans-
formar las percepciones en relación con las instituciones formales y de esa manera, promover
relaciones de colaboración. Pero para ello, se necesita mucho más que buenas intenciones.
Se requiere de acciones coordinadas: el diseño e implementación de programas de moder-
nización y eficiencia institucional, acompañados de la acción de los sectores sociales, tanto
para establecer redes que favorezcan el efectivo cumplimiento del papel de las instituciones
—que evite los abusos de poder—, así como para promover el efectivo cambio en el imagi-
nario colectivo de la sociedad que permita, a futuro, mejores relaciones entre gobernantes y
gobernados y, en esa vía, un paulatino reforzamiento de los senderos institucionales formales
por encima de los informales, lo cual no deja de ser difícil de implementar en la práctica.
105 Ibid.
106 Ibid.
Tabla 9
Algunas visiones sobre la reforma del Estado
Referencia
Institución Enfoque
(fecha y enlace)
“La reconstrucción de la capacidad estatal es una condición esencial
para que los países enfrenten en forma más exitosa los problemas de
la consolidación de la democracia, del desarrollo económico y de la
distribución de la riqueza. En este sentido, las medidas gerenciales
son un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestión del Ponencia
Carmen Estado, así como para aumentar la gobernabilidad democrática. Marzo 2003
Salguero Rodas “El modelo gerencial tiene su inspiración en las transformaciones or- Portal de la URL
ganizacionales ocurridas en el sector privado, las cuáles modificaron Guatemala
la forma burocrático-piramidal de la administración, flexibilizando la
gestión, disminuyendo los niveles jerárquicos y por consiguiente, au-
mentando la autonomía de decisión de los gerentes- de allí el nombre
de gerencial”.
“La transformación de la estructura de propiedad, tenencia y uso
de la tierra, tiene como principal obstáculo la estructura jurídica
vigente en el país. Por lo anterior, es necesario buscar una trans- Junio 2005
Coordinadora
formación jurídica profunda en el tema agrario y temas conexos con
Nacional de Propuesta de Refor-
una visión de transformación social del país. El principal marco legal
Organizaciones ma Agraria integral.
a tomar en cuenta es el ámbito constitucional, pues es preciso tomar
Campesinas Sitio del Comité de
conciencia de que cualquier tipo de medida legal deberá implemen-
de Guatemala Unidad Campesina
tarse dentro del marco constitucional vigente, y no puede apartarse
(CNOC) (CUC)
del mismo. Esto no impide, por supuesto, que eventualmente se im-
pulsen reformas a la Constitución Política de la República, de acuerdo
con los procedimientos pertinentes”.
6 marzo 2007
“Con el fin de promover un verdadero Estado de derecho, paz y pros-
peridad económica en Guatemala, la Asociación Pro Reforma dio a Noticia de Prensa
Pro-Reforma Libre, alojada en el
conocer el inicio de su campaña cívica para la reforma de la Consti-
tución de la República”. monitoreo del sitio
DeGuate.com
1. Reformas a las macroleyes: “Las macroleyes que representan las
instituciones sobre las cuales descansa el accionar de todo gobierno
todavía no representan normas que faciliten su labor, ni respondan
CIEN necesariamente a la modernización del mismo”. Propuesta en el sitio
Macroleyes a reformar: ley del Organismo Ejecutivo, Servicio Civil, web del CIEN
La reforma
institucional Contrataciones, Ley Orgánica del Presupuesto y Ley orgánica de la Agosto 2013
Contraloría General de Cuentas.
68
69
Referencia
Institución Enfoque
(fecha y enlace)
“Es preciso indicar que en el Plan Nacional de Desarrollo K´atun:
nuestra Guatemala 2032, se considera como política estratégica la
modificación, en el corto y mediano plazo, de la o de las normativas
vinculadas con los servidores públicos. Ese tema está incluido en el 22 de julio 2014
eje Estado como garante de los derechos humanos y conductor del
SEGEPLAN Portal de
desarrollo, cuya prioridad N.o 1 es el fortalecimiento de las capaci-
dades del Estado para responder a los desafíos del desarrollo. Entre SEGEPLAN
las metas contempla que al 2032 los funcionarios públicos cuenten
con mayores capacidades, competencias y calidades idóneas
para responder a los desafíos del desarrollo”.
Lemas: “Con un Estado bien hecho logramos un Estado de Derecho”.
Fortalecimiento de las instituciones para el desarrollo. Concentrado
en tres programas: Guatemala más prospera (inversión y empleos),
Guatemala más solidaria (inversión y programas sociales), Guatema-
la más segura (seguridad y justicia, Estado de derecho). ENADE 2015
FUNDESA Puntos clave de la presentación sobre el tema de seguridad y justicia: En sitio de
(ENADE 2015) Reformas legales, acciones administrativas, fiscalización ciuda- FUNDESA.
dana. Julio 2015
Temas prioritarios de la reforma: Obtención de recursos (SAT),
Transparencia y eficiencia en el uso de los recursos y evaluación del
gasto (Planificación-M&E, control y fiscalización), aplicación de la jus-
ticia y servicio civil.
“El primer paso de la reforma del Estado es la reforma política a tra-
vés de la Ley Electoral y de Partidos Políticos” (Más democratización
y participación ciudadana). Pero “La reforma del Estado no es un de-
creto, es un proceso político y social que demanda compromiso sos-
tenido de quienes la promueven. Por eso hay una serie de cambios
que pueden ocurrir mediante normas ordinarias encaminadas a mo-
dificar la estructura administrativa e institucional del Estado”. (Contra-
taciones, cervicio civil, reforma fiscal, y reformas constitucionales en
diez temas: pueblos indígenas; medio ambiente; salud, seguridad y
asistencia social; educación; trabajo; género; juventud; régimen eco-
nómico social; deporte; y desarrollo rural, así como en ocho temas re-
feridos a la estructura institucional del Estado: Organismos Ejecutivo,
IPNUSAC 3 de julio 2015
Legislativo y Judicial, régimen electoral, administrativo y presencia
Edgar Gutiérrez territorial, control y fiscalización, régimen financiero y municipal). Sitio del IPNUSAC
“En resumen, propongo fortalecer la base financiera del Estado, abrir-
lo a la diversidad cultural, profesionalizarlo y universalizar las políticas
sociales para recuperar capital humano —nutrición, salud y educa-
ción— y capital social-organización, confianza, valores, son las tareas
en torno a la reforma del Estado. ¿Cómo hacerlo? Mediante alianzas
políticas limitadas, que deberán dejar fuera los intereses de las viejas
pero poderosas oligarquías y de las mafias criminales. Puede propo-
nerse la cohesión social como programa político, y articularlo regio-
nal e internacionalmente, a través de proyectos de integración, que
incluyan espacios subnacionales para favorecer la descentralización,
organización y participación social.
Referencia
Institución Enfoque
(fecha y enlace)
“Reforma del Estado significa entonces muchas cosas. Las principa-
les orientaciones podrían ser: Primero, una reforma del Estado sería
una reforma a la Constitución. Objetivo sin fundamento ante la rea-
lidad heterogénea de la actualidad, sería un suicidio político tratar
de ejercitarla en las actuales circunstancias. Segundo, una reforma 23 de marzo 2015
fiscal, generar un amplio proyecto nacional de consenso en base a
un ordenamiento estratégico del gasto público, pasando por revisar Columna de opinión
las funciones del Estado; simultáneamente a una reforma de la es- de La Nación
tructura tributaria de la nación, promoviendo impulsar el cobro de im-
Cristóbal puestos hasta un 20% del PIB; y una reforma a la política de manejo
Pérez Jeréz de la deuda pública. Tercero, una reforma de la administración del
(La Nación) gobierno, generando una vía de gestión estratégica fundada en una
ampliación de la calidad y rapidez en la prestación de los servicios
públicos”.
“Para reconstruir el Estado hay que fortalecer la nación. Es decir,
todos los grupos, ladinos e indígenas, empresarios y trabajadores, 20 julio 2015
intelectuales y profesionales, que todos sin que nadie quede atrás de
los demás se sienta discriminado. Es indispensable que se genere un Columna de opinión
programa de país con objetivos de largo alcance, en el que todos de La Nación,
nos sintamos representados, en el que todos seamos parte”.
“Distintos sectores como el religioso, campesino, indígenas, sector
Plataforma académico, estudiantes universitarios, organizaciones civiles y socia- 29 de mayo 2015
Nacional para les y empresarios (que no forman parte de CACIF) se reunieron por
la Reforma del segunda ocasión para discutir reformas a la Ley Electoral y de Par- Sitio de noticias de
Estado (PNRE) tidos Políticos, Servicio Civil, Seguridad y Justicia, Ley de Con- Prensa Libre.
trataciones del Estado y de la Contraloría General de Cuentas”.
“La PNRE se plantea tres objetivos: a) Articular a los diferentes ac-
tores nacionales para lograr acuerdos y consensos políticos que per-
mitan impulsar propuestas para la reforma profunda del Estado; b) 8 de junio 2015
Víctor Ferrigno promover una transición política pacífica, que fortalezca y legitime Columna de opinión,
el ordenamiento constitucional e institucional del país; y c) generar diario Siglo 21.
condiciones sociales y políticas para promover cambios estruc-
turales en Guatemala”.
“Como lo señala Marta Harnecker, la idea del poder constituyente
encuentra una de sus principales articulaciones en el trabajo de An-
tonio Negri. Como uno de sus principales exponentes en Latinoamé-
rica, Chávez mismo fue inspirado por su trabajo. En su discurso de Junio 2015
presentación del Proyecto de Reforma Constitucional ante la Asam-
blea Nacional del 15 agosto 2007 en Caracas, el entonces presidente Artículo de la revista
Marco Fonseca Chávez afirmó: El poder constituyente originario, solo ese poder de la Realidad Na-
puede continuar impulsando la revolución bolivariana [...] Nosotros cional, Año 4, Edi-
debemos ayudar oyendo el clamor del poder constituyente, pulsean- ción N.o 75,
do con él, abrazándonos con él, alimentándonos con él, vibrando con IPNUSAC.
él. Ayudar, con nuestras potestades que él nos dio, a seguir abriendo
puertas y derribando barreras que impiden la realización del sueño
supremo de una patria libre, independiente, grande y próspera”.
Temas abordados: Reforma a la Ley Electoral y de Partidos Políticos,
suspensión de las elecciones 2015 o su postergación, y programar
las reformas constitucionales. Los temas coyunturales eran la renun- Julio 2015
Plataforma cia del presidente de la República.
Nacional para Seguimiento de no-
la Reforma del “Ya en la discusión sobre el devenir de la Plataforma, el cual se inició ticias por parte del
Estado (PNRE) con ahínco e ímpetu por parte de la mayoría de los delegados a la sitio Prensa Comu-
PNRE, sobre la necesidad de la creación de un Consejo Ciudada- nitaria.
no con miras a una Asamblea Nacional Constituyente, así como cuál
será el papel de la Plataforma en los próximos meses”.
70
71
Referencia
Institución Enfoque
(fecha y enlace)
“Comisión Permanente del Congreso de la República, presidida por
el diputado Luis Rabbé, recibió este lunes una propuesta de reforma
a la Ley Electoral y de Partido Políticos y un petitorio de la Plataforma
Nacional para la Reforma del Estado. La primera propuesta es el re-
Plataforma sultado de las mesas legislativas de trabajo, y en el petitorio, que fue 7 de julio 2015
Nacional para entregado por el rector de la Universidad San Carlos de Guatemala
la Reforma del (USAC), se demanda que se apruebe de “urgencia nacional” la Inicia- Sitio de noticias
Estado (PNRE) tiva de ley No. 4 974, presentada por el Tribunal Supremo Electoral Plaza Pública.
(TSE), para que ocho artículos de esta entren inmediatamente en vi-
gencia. La plataforma, que está conformada por 100 organizaciones
de la sociedad civil, salió del Paraninfo Universitario con dirección al
Palacio Legislativo, con la consigna: “Reforma ya, vigencia ya”.
“Durante un homenaje de la sociedad civil y autoridades guatemal-
tecas, el diplomático defendió el papel de la sociedad civil e instó al
Estado a defender el trabajo que hacen en derechos humanos y a
atender las metas para el desarrollo. 4 de diciembre
Embajada 2015
de Suecia en Esas acciones, agregó, son para que la democracia “funcione” y
Guatemala construya instituciones fuertes e influyentes. Además, resaltó la nece- Sitio de noticias de
sidad de implementar una serie de leyes con efectos de largo plazo. Prensa Libre.
Tabla 10
Secuencia de casos y hechos según investigación CICIG-MP (2015-2016)
Caso Fecha Breve explicación Involucrados
Se descubre una estructura
Juan Carlos Monzón; indicios de involucra-
La Línea 16 de abril 2015 de defraudación fiscal en la
miento de Roxana Baldetti.
SAT.
Se descubre cómo aboga- Siete abogados y dos juezas (Reinoso y
Bufete de la dos y jueces fueron parte Sierra), así como una magistrada de la CSJ
mayo de 2015
impunidad integral de hechos de co- (Stalling) se ligan a proceso por sospecha
rrupción. de vínculos con estructuras criminales.
La junta de licitación, incluyendo al presiden-
20 de mayo Se descubre corrupción en te de la Junta Directiva, Juan de Dios Rodrí-
IGSS-PISA
2016 el IGSS. guez y el presidente del Banco de Guatema-
la en 2014, Julio Roberto Suárez Guerra.
Exsubdirector de la Dirección General de
Apoyo y Logística de la Policía Nacional
Defraudación a 23 de junio Defraudación del presu-
Civil (PNC), Héctor Florentino Rodríguez
la PNC 2015 puesto de la institución.
Heredia, además de ex jefes, ex asesores
y particulares.
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Ziegler, Jean (1998). Los señores del crimen. Las nuevas mafias contra la democracia. España:
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79
ANEXO 1
107 Véase Dahrendorf, Ralf (1990). El conflicto social moderno. Ensayo sobre la política de la libertad. España: Mondadori.
108 Véase Paz, Octavio (2015). El Labertinto de la Soledad. Postdata, Vuelta a El laberinto de la soledad. México: Fondo de
Cultura Económica. (Resaltado es nuestro).
caudillismo, concebido como el remedio histórico contra la inestabilidad, es el gran pro-
ductor de la inestabilidad en el continente.”109
• “Se pretende esclarecer los conflictos que nacen cuando la sociedad y el Estado no es-
tán movidos por los mismos valores. Toda la política remite a un problema de legitimidad.
La búsqueda de legitimidad, he ahí la línea maestra, la tensión constante del siglo XIX
mexicano.”110
• “El cacique es el intermediario obligado entre la sociedad tradicional y el Estado moder-
no: si su autoridad se funda en la sociedad antigua, pertenece, por su cultura política,
al pueblo moderno. Mediación indispensable, pero ilegal, oculto, vergonzante; en él es
donde se manifiesta mejor la ficción democrática. Consecuencia de la ficción, el cacique
contribuye a perpetuarla.”111
• “La constitución federal y las leyes administrativas de México son casi las mismas que
las de Norteamérica y si sus efectos son distintos aquí, ello se debe más al estado de
civilización, a los sentimientos de los habitantes y a las circunstancias políticas particula-
res, que a la naturaleza de las leyes. Los pueblos siempre llevan algunas huellas de su
origen. Las circunstancias que los vieron nacer y crecer afectan el resto de sus vidas.”112
• “Las naciones indígenas fueron sometidas por la fuerza, estafadas conforme a derecho,
sosegadas y adormecidas por el clero. Sobre lo que fue el derecho de los dueños del
país, vino el derecho de los conquistadores, que llegaban con cruz y todo. La fuerza bru-
ta trajo a este continente el concepto europeo de propiedad. Nos trajo el derecho romano
con su fanfarria imperial. Con una espada se traza la línea: hasta aquí, y con el puñal
a la vista se le dice al indígena: ‘cállate’. La cruz simbólica preside en la plaza mayor la
ceremonia y el notario fabrica documentos que se archivan debidamente […]. Vivimos,
pues, entre una red de ficciones, fabricada por delincuentes. No existe crimen que
no haya sido disfrazado de virtud.”113
• Los “caciques” indígenas jugaron un papel importante en la colonia, ya que “ellos son
los únicos intermediarios políticos posibles entre la iglesia misionera y las poblaciones
ya conquistadas [...]. A cambio de ello, la Iglesia garantiza el poder de dichos caciques
sobre sus naturales quichés, en detrimento de las ambiciones de los encomenderos que
serán excluidos definitivamente no sólo de Verapaz, después de 1547, sino también del
Quiché nororiental, desde 1543.”114
109 Ibid.
110 Véase Guerra, Francisco-Xavier (2000). Repensar la Revolución Mexicana (Vol. II). México: Fondo de Cultura Económica.
111 Ibid.
112 Véase Aguilar Rivera, José A. (1999). Cartas mexicanas a Alexis de Tocqueville. México: Cal y Arena: 52.
113 Juan José Arévalo, citado en: Carrera, Mario A. (2000). Juan José Arévalo Bermejo, un político de América. México: Fondo
de Cultura Económica.
114 Véase Piel, Jean (1989). Sajcabajá: muerte y resurrección de un pueblo de Guatemala, 1500-1970. Guatemala: Seminario
de Integración Social.
115 Javier Matías, citado en: Sefchovich, Sara (2008). País de Mentiras. México: Océano.
80
81
• “Si los ciudadanos no confían en las autoridades, tampoco las autoridades confían en los
ciudadanos. Por eso sucede que, al presentarse en una ventanilla para hacer cualquier
trámite, aunque los papeles y credenciales estén perfectamente certificados y sellados,
de todos modos no nos creen, de todos modos nos exigen otra identificación, otra señal
de si somos la persona que decimos ser.”116
• “Cuando es obvio que muchos violan la ley sin que implique costo alguno, la lección que
se extrae erosiona aún más la predictibilidad de las relaciones sociales; la ilegalidad y el
oportunismo generalizados aumentan toda clase de costos de transacción y la texturiza-
ción de la sociedad por el Estado-en-tanto-ley se debilita con cada vuelta de espiral. [...]
La acción social está atrapada en un colosal dilema del prisionero.”117
• “Una sociedad caótica que se niega a someterse al cumplimiento de la normativa vigen-
te. Todos los días, en todos lados, ciertos individuos no cumplen con las normas que
rigen la sociedad en la que vivimos. Decir ciertos es poseer cierto rasgo de optimismo en
relación al incumplimiento. Podríamos decir, en cambio, que gran parte de la población
incumple a diario —de alguna u otra manera— con las normas impuestas. Estas
conductas anómicas van desde […] la evasión y elusión impositiva, hasta la violación de
las leyes de tránsito y el desprecio total por las normas mínimas de convivencia, como
si dichas conductas quedaran libradas a discrecionalidad de parte. Ninguno de nosotros
se sorprende al escuchar que un amigo nuestro ha evitado la burocracia estatal ayudado
por una persona que trabaja dentro de la administración a modo de favor, salteando de
esta manera los trámites establecidos para su realización. Este tipo de comportamientos
son los que han originado, tal como se menciona en La administración paralela el naci-
miento del parasistema.”118
• “La hipótesis de la anomia –proliferación de sistemas normativos sin que haya uno pre-
dominante– nos ayuda a entender el paramilitarismo en una perspectiva más amplia,
como una manifestación perversa de esa propensión al incumplimiento de la ley en
Colombia, de la que habla Mauricio García Villegas, y que nos permite ver que sí existe
una relación entre el no cumplimiento de unas normas básicas de convivencia –evadir
impuestos, pasarse los semáforos, conducir en estado de embriaguez, colarse en las
filas, comprar pólvora de manera clandestina, comprar en sanandresitos– y el paramili-
tarismo que, visto desde una perspectiva conductual, también es un modo de pensar y
de actuar bajo la justificación del abandono ante la ausencia de normas vinculantes. No
en vano se nos dice que en Colombia hay que conducir a la defensiva.”119
• “No hace falta ser un entendido para aceptar que nuestra sociedad tiene un serio proble-
ma de anomia, es decir, con el cumplimiento de las normas y que ello se extiende desde
lo más encumbrado del poder hasta los habitantes de viviendas precarias. Los ejemplos
son innumerables: actos de corrupción protagonizados por encumbrados miembros del
gobierno y empresarios, cortes de calles y rutas llevados a cabo por individuos de las
clases sociales más pobres, proliferación de ‘entraderas’ y ‘salideras’, robos con gran
violencia, generalizada violación de las normas de tránsito, episodios de aguda violencia
callejera y en el fútbol, etc. Este comportamiento anómico se agudizó con la descompo-
sición social ocurrida en el mundo laboral, la dinámica barrial y la familia en la década
menemista y no dejó de profundizarse en la etapa kirchnerista.”120
116 Ibid.
117 O’Donell, citado en: Carbonell, Miguel, Wistano Orozco y Rodolfo Vázquez (2002). Estado de derecho: concepto, fundamen-
tos y democratización en América latina. México: Siglo XXI Editores.
118 Véase Hutchinson, en Gordillo, 2012.
119 Véase Cuervo, Jorge I. (2006). “La hipótesis del Estado anómico”. En Diario Semana. Colombia.
120 Véase IIsuani, Aldo (2014). “Sociedad anómica y Estado anémico”. Visitado el 22 de Junio de 2016, disponible en http://www.
aldoisuani.com/sociedad-anomica-y-estado-anemico/
• “El país se desintegra por el grado de anomia global que lo afecta: inflación, devaluación,
escasez, desabastecimiento, inseguridad personal y jurídica, corrupción rampante, de-
terioro de los servicios públicos. En medio de este cuadro de descomposición integral,
¿qué es lo que más le interesa al régimen? Mantenerse en el poder a todo trance, sin
importarle cuáles sean los costos de la desintegración.”121
• “En el caso del Estado anómico, existe un sistema de normativo informal y alternativo, el
cual genera desconfianza hacia la autoridad, incertidumbre y ausencia de control de la
autoridad, mientras que hacia la ciudadanía se produce un sentido de deslealtad y resis-
tencia, cuando no de indiferencia de las leyes y de sus propios roles frente a la sociedad
y el Estado. En esta situación, se genera un escenario para que las sociedades y los es-
tados se desempeñen de forma contradictoria, gestando un conjunto de fuerzas sociales
que tienden hacia el desarrollo y el orden, que conviven con otro grupo de fuerzas que
patrocinan el estancamiento y la violentación cotidiana del orden.”122
• “Carlos Nino, en ‘Un país al margen de la ley’, señala sobre la base de observaciones
realizadas en la población argentina una larga serie de conductas que configuran un
conjunto social anómico: la forma en que se transita por los espacios públicos, la natura-
lidad con que se evaden las responsabilidades cívicas (pago de impuestos, por ejemplo),
la forma en que se contamina el ambiente, la extensión de la corrupción etc. Nino dis-
tingue tres tipos de ilegalidad diferentes: a. La mera desviación individual que ocurre
cuando los individuos encuentran conveniente (para sus intereses) dejar de observar la
ley (dado el probable comportamiento de otros). b. La que se presenta cuando ocurre
un conflicto social que lleva a un sector a desconocer la legitimidad de la autoridad
que dicta las normas en cuestión”. c. La que denomina anomia boba, que implica situa-
ciones sociales en las que todos resultan perjudicados.”123
• “El [...] cambio cultural ha llevado el sujeto a la priorización de necesidades personales
en que la meta sería la obtención de prestigio. Así que, en la falta de recursos o mismo
de apoyo social para alcanzar tal prestigio, el individuo se utilizaría de conductas des-
viantes, el que revelaría no solo la delincuencia juvenil, pero, una falta de estructura
y descrédito del poder disciplinario de las instituciones normativas y formadoras de la
conducta juvenil y la disolución del poder socializador de estas instituciones cuanto a la
transmisión moral y ética para los jóvenes, indicando así, un tiempo de anomia. En la
aplicación del concepto a la problemática latinoamericana, la anomia se ha considerado
principalmente con respecto a ilegalidad, corrupción e inobservancia de normas y reglas
y adquiere por la tanto una significación particular. En este contexto, la anomia no emer-
ge como producto de transformaciones ligadas a la industrialización, sino de proyectos
nacionales incompletos y excluyentes. Las consecuencias se advierten en el número de
homicidios, tasas de mortalidad por accidentalidad, casos de corrupción y fenómenos
como el narcotráfico, todos problemas generalizados en la región.”124
• “Se podría decir que hay anomia cuando la no observancia de alguna norma en un cier-
to grupo social, sería eficiente, en el sentido de que ese estado de inobservancia sería
óptimo respecto de cualquier otra situación posible; o sea, en ese estado nadie estaría
peor y alguno, por lo menos, estaría mejor. Sin embargo, este criterio no es opera-
tivo si tomamos como parte del grupo social relevante (y como partícipes en la acción
colectiva) a individuos que tienen propósitos lógicamente incompatibles con los de los
121 Véase Márquez, Trino (2014). “Un país anómico y militarizado”. En El Universal. Caracas, Venezuela. Consultado el 22 de
junio de 2016, disponible en El Universal: http://www.eluniversal.com/opinion/140707/un-pais-anomico-y-militarizado
122 Véase Martínez H., Leopoldo M. (2009). “Estado de Derecho vs. Estado anómico”. En Algodonando: un espacio para salvar
a las ideas de naufragar en el teclado. Baja California.
123 Véase Benbenaste, Narciso, Edgardo Etchezahar y Marta Del Río (2008). “Psicología de la Anomia”. En Anuario de Inves-
tigaciones, Vol. XV, Facultad de Psicología, Universidad de Buenos Aires: 187-193.
124 Véase Formiga, Nilton S. (2012). “Sentimiento anómico y conductas antisociales y delictivas: verificación de un modelo
causal en jóvenes brasileños”. En Revista de Sicologia. Psicologia. Vol. 16: 27. Brasil.
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• “La sociedad contemporánea rusa, que ha hecho nacer a los señores del crimen, ofrece
la fascinante imagen de la anomia. Este concepto está en el centro de la teoría socio-
lógica de Emile Durkheim y designa una situación en la que el tejido social está hecho
jirones, en la que ninguna norma supraindividual limita la agresividad de los individuos o
los grupos, en la que las pocas instituciones estatales supervivientes ya sólo controlan
territorios marginales de la vida colectiva. Reina un capitalismo salvaje cuyas conductas
no está ya determinadas, canalizadas, dominadas por un poder social normativo, un
Estado, una magistratura. La sociedad legal queda minimizada, relegada al margen del
acontecer social.”134
130 Véase Espinoza L., Miguel G. (2012). “La criminalidad y el estado anómico. Una tarea para la política criminal. En Osorio
Campos y Abogados. Consultado el 22 de enero de 2012, disponible en http://osoriocamposabogados.blogspot.com/2012/01/
la-criminalidad-y-el-estado-anomico-una.html
131 Véase Linares, Raúl (2013). “México, sumido en un estado de anomia: Enrique Dussel”. Consultado el 22 de junio de 2016,
disponible en Revolución Tres Punto Cero: http://revoluciontrespuntocero.com/mexico-sumido-en-un-estado-de-anomia-en-
rique-dussel/
132 Véase Gamboa R., Franco (2014). “La doble identidad del Estado: autoritarismo y anomia en México”. Visitado el 2 de marzo
de 2017, disponible en elmercurio digital.es http://www.elmercuriodigital.net/search/label/FRANCO%20GAMBOA%20RO-
CABADO
133 Véase Vega, Facundo (2006). “Horadar la excepción: Intersticios del derecho”. Reseña del libro de Giorgio Agamben: Stato
di eccezione, (Estado de excepción). En Astrolabio, Revista internacional de filosofía. Año 2006. N.o 3. Buenos Aires: Hidalgo
Editora.
134 Véase Ziegler, Jean (1998). Los Señores del Crimen.Las nuevas mafias contra la democracia. Barcelona, España: Editorial
Planeta.
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• “La cuestión social patentiza, pues, en sus orígenes el divorcio entre un orden jurí-
dico político fundado en el reconocimiento de derechos de libertad y un orden eco-
nómico signado por la miseria y la indigencia. Ese hiato permitió señalar por pri-
mera vez el lugar de lo social, como regulación y búsqueda de estrategias a partir
de las cuales las sociedades podían mantener su cohesión y evitar las fracturas.”135
135 Véase Ipola, Emilio de (1998). La crisis del Lazo social: Durkheim, 100 años después. Buenos Aires: Eudeba.
136 Véase Parales-Quenza, Carlos (2008). “Anomia Social y salud mental pública”. En Revista de Salud Pública. Colombia:
Universidad Nacional de Colombia: 658-666.
137 Ibid.
138 Véase Maquiavelo, Nicolás (2010). El Príncipe. Capitulo XVIII. España: Alianza Editorial.
139 Ibid.
140 Véase Bresson, Jean C. (2010). “Dinero y política: un esbozo analítico acerca de la economía política del clientelismo”. En
Revista Nueva Sociedad, 225, Enero-Febrero: 86-103.
• Como se ha señalado a lo largo de este informe, el financiamiento privado de la política
tiende a producir actos de corrupción. En el caso guatemalteco, puede afirmarse que la
mayoría del financiamiento de la política es ilícito y, en buena medida, proviene de la co-
rrupción. Esto es resultado de la interacción entre variables que incluyen las caracterís-
ticas del sistema político; un marco legal limitado; la debilidad institucional de las entida-
des que tienen a su cargo controlarlo; y un sistema presupuestario por el que fluyen los
recursos públicos a distintas entidades, con bajos niveles de control, discrecionalidad,
falta de transparencia e influencia de los actores políticos.”141
• “La globalización neoliberal termina por vaciar las instituciones democráticas de su sus-
tancia, no manteniendo sino la forma. La movilidad del capital le da un poder coercitivo
sin equivalente. Si las políticas de un gobierno no cumplen las exigencias de los inverso-
res, éstos las sancionan inmediatamente retirando sus capitales.”142
• “Para que las naciones progresen sostenidamente, es necesario que las instituciones pro-
vean normas claras, ampliamente conocidas, coherentes, aplicables a todos, predecibles,
creíbles y aceptadas por la mayoría (Burki y Perry, 1998), pero también que las organiza-
ciones sean coherentes con el marco institucional, eficientes y eficaces en el logro de sus
objetivos. El modelo de desarrollo debe ser capaz de generar un círculo virtuoso entre
el sistema político, el sistema judicial y la economía, de manera que los cambios, sean
estos tecnológicos y/o del entorno internacional, se asuman y asimilen con creatividad
y efectividad, contribuyendo a profundizar el bienestar de la mayoría de la población.”143
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ANEXO 2
Las cartas de renuncia: El cinismo a su máxima expresión
Transcripción de la carta de renuncia de Roxana Baldetti
(8 de mayo 2015).
Hago un llamado a la paz, a la tranquilidad, a que todos vayamos a las urnas en el próximo proceso
electoral, con calma y conscientes de que debe prevalecer la democracia por el bien del país”.
Transcripción de la carta de renuncia de Otto Pérez Molina
(2 de septiembre 2015)
“Señor Presidente
Tengo la convicción y la fe en Dios, que el futuro es promisorio, que nuevos tiempos han de venir, en los
que habremos de encontrarnos como Nación en la cual, la satisfacción de las necesidades y una vida
digna para todos, sean una realidad.
Agradezco a la Iglesia Católica y a la Iglesia Evangélica por sus múltiples oraciones, y a los millones de
guatemaltecos que confiaron y siguen creyendo en que juntos habremos de construir una Guatemala
mejor.
Atentamente,”.
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PROMOCIENCIA
Editorial de Ciencias Sociales
Marzo de 2017