4.

TEORiA ECONOMICA DE LA ACCION POLiTICA

EN UNA DEMOCRACIA'

por ANllIONY DoWNS

I. A pesar de 13 eoonne imponancia de las decisiones gubemamcntales en cada

fa~ de la vida econ6mica, los cconomisl3s teolicos nunea han conseguido integral' ade-
cuadllmentc el gobiemo con los agentes econ6micos ptivados en una teorla unica del
f.'CluiJibrio general. En cambia, han lralado la acci6n gubemamcnlal como una variable
cxog\;lIa. 1.Il.:tenllimula Il'UT cunsir.kl'adunes polfticas que son ajenas al campo de la ceo-
namfa. fule punto de visla es. en realidad, una secuela del supueSlo clasico de que el sec-
tor privado es un mecanisma aUlorrcgulado, y que cualquier acci6n gubemamental que
avance mas alia del mamcnimiento de 13 ley y el orden es una «imerferencia» sob«: aqucl
mas que una parte imrinseca del mi5mo.'
Sin embargo. aI menos en dos campos de la leoria econ6mica. el cenlralismo de la
acci6n gubemamemal ha lIevado a los economistas a fonnular reglas que indican oomo
cdeberfa. lomar sus dc:cisiones d gobiemo. Asi, en el campo del gasto publico. Hugh
Dalton afirma: ..Como consecuencia de las operaciones de gasto publico. se producetl va·
riaciooes en la cuanlfa y llalurale7.a de la riqueza producida. y en su diSlriboci6n entre in-
dividuos y clases. l.EsIOS cambios son socialmente venlajosos en sus efectos agregados?
Si es asf, esos aCIOS se juslifican: si no 10 es. no. EI mejor sistema de gasto pUblico es eI
J
que ascgura las mbimas venl3jas sociales como resultado de su acci6n.•
Un imenlo similar de diferenciar las 3ClUaciones «propias. del gobiemo de las que
SOIl «propias. de los agemes privados ha sido reali7.ado par Harvey W. Peck. que escri-
be: "Si la gesli6n publica de una empre....a produce una utilidad socialnela mayor, los ser-
vicios proporcionados por esla empresa dcberian peneneccr a la c3tegorfa de bienes pti-
blicos.»· Adc:mas, varias economislas estudiosos de la economfa del bieneslar han plan-
tcado principios generales para guiar la acci6n gUbemamemul en el lerreno ccon6mico.

I, La .,gum<,"O,,"ci(Jn pn:s<:nl.da en eJ,e ankulo (cd. oliginal: «An ~ollOlf1k lheolry of PoliTical AClion in a Dc·
m(TCTllCY.. en Journ,,1at Polirk,,1 E,·ono",)". 19~7) Jeri dcsarrollada m.b nT<:nsarncnte en oni l"'hinlO libn::>. lin Emn""'i<:
Tllroq of O~"",,-·r(JCJ. 'lue >en. public"",", por Il"'l"'r y Bros. (Ver.;i(Jn cspallola de Luis Adolf" Manln Mclioo. EdiTorial
A8uilal.1973.)
2, VU>e Gcrh:ud Colm. E.JiJ)"' ill puNk pllhnrt a1ttl FiSCIJI Poli,.,. OdonJ Univcl'J~Y PRo'll. Nueva Vork. 19~5.
pp.6-8.
3. Hugl'l lbllOll. T/" p'.""q,.tI of pl'bl,c fi""""<'. G:orp: Rou~~ &; Son,., L&d. lIJnd"'" 1932. pp. Q-1O.
4. tw--ey W. Pcd:. Tauuion ,,,'" W../j"u. M:lIC Millan. N..eva VOlt. IQjS. 1'1'. 30-36. Cilado~ Harold M. Oro-
,'IS (cd.): I'......"..." .. '" PuhJir Di""ltu. Henry HoII and Co.• N......a Yon., 1948. p. SSI.
 DIEZ TEXTOS BA$ICOS DE CIENCIA POLiTICA
94

Por ejemplo. Abba P. Lerner establece indirectamente una regia cuando dice: «Si se de-
sea maximizar la satisfacci6n lotal de una socieJad. el procedimiento racional es dividir
la renta sobre una base igualilaria».l
Esta lista de ejempJos no es rnuy larga. principalmente porque las afinnaciones cla-
ms sobre reglas de decisi6n que sirvan de gufa a la accion gubemamenluJ son muy rams
en la teorfa economica. Sin embargo, no serfa una distorsi6n aventurada de la realidad
afinnar que la mayona de los economislas que se oeupan de la teona del bieneslar y mu-
chos Icuncos del gusto publico suponcll tacitamente que 13 funci6n «propia» del gobier-
no cs maximizar el bienestar social. Casi todos se adhieren a algiin enfoque de eSlu regia
nonnaliva ruando enfrcntan el problema de las decisiones del gobiemo.
EI uso de esta regia ha originado dos problemas principales. En primer lugar. no
esta claro que signifiea el lennino «bieneslar sociab>, ni hay algun aeuerdo sobre como
«maximizarlo». De hecho, la larga controversia sobre la natumleza del bieneslar social en
el contexto de la «nueva eeonomfa del bienestaTl> llev6 a Kenneth Arrow a la conclusi6n
de que no existe metodo racional pam maximizar eI bienestar social. a menos que se im-
pongan fuenes restricciones al orden de prcferencias de los individuos en la sociedad."
La complejidad de esta cuesti6n ha desviado la atenC"i6n del segundo problema, que
aparcce cuando se considera que la funci6n del gobiemo es maximizar el bienestar social.
Aunque se pudiese definir el bienestar social, y nos pusiesemos de acuerdo sobre los me·
todos pam maximizarlo, l.cual es la raz6n pard. creer que los hombres que dirigen eI go-
biemo tendrian motivaeiones suficjentes para intentar maximizarlo? Afinnar que «debe-
rian» haeerlo no significa que 10 haran. Como sefial6 Sehumpcter, uno de los IX'eos eco-
nomistas que han abordado eI problema:
«No parece que et significado social de cieno lipo de aetividad provocara necesa-
riamente el impulso motivaeional y. IX'r consiguiente. la explicaci6n de este ultimo. Si
esto no es ast. una tcorfa que se limila al anal isis de las finalidades sociales, 0 de las ne-
cesidades que se deben satisfacer. no puede aceptarse como una descripci6n adecuada de
las aetividades que abarca.»'
Schumpeter sei'iala aquf una objeci6n crucial a la mayoria de los intentos por intro-
duc-ir el gobiemo en la teorfa economica: en realidad, no 10 considcran como una pane del
proceso de divisi6n del trabajo, en el que cada agente liene tanto un motivo privado como
una funci6n social. Por ejemplo. la funci6n social de un minero del carb6n es extraer el
mismo de la tierm, pueslO que eSla actividad proporciona una utilidad para olros. Pero eSla
motivado para cumplir esta funci6n por su deseo de ganar un sueldo, y no de benefieiar a
otros. De la misma manera, en la divisi6n del trabajo, cualquier Olro agente realiza su fun-
cion social en primer lugar como medio para lograr sus propios fines privados: la oblen-
ci6n de una renla, de prestigio 0 de poder. Gran pane de la leorfa econamica consiste, en
esencia, en probar que los hombres que persiguen sus propios fines puedcn. tambitn. rca-
lizar su funci6n social con gran eficiencia, al menos en ciel1as condiciones.

S, Abba r. Lerner. Th€ Eronom;,-< of Conimi. Mac Millan Co.. Nuev~ York. 1944. p. 32,
6, Kenneth Arrow. Soda! choic~ ",Id "ldi<'wuu/ Value>. Willey y Son•.• Nue'. York. 19S1-
7. J<)seph A. Sd'umpeler. C"l'ilalism. Socwli<m and Ontmcr"cy, Hlltfl"r ~ Hrus, Nueva YOfk. 19S0. p, 282.
 TEORiA ECON6MlCA DE LA ACC10N POLtrICA
95
A la luz de este razonarniemo. eualquier pretensi6n de fonnular una teona de la ac-
ci6n gubemamemal que no discula los motivos de quienes dirigen el gobiemo debe ser
considerada incoherente con el cuerpo principal del an.ilisis econ6mico. Estos intentos no
logran enfremar cl hecho de que los gobicmos son inSlilUcione.lO coocretas. dirigidas por
hombres. )'a que trata de los motivos en un nivel puramenle nonnativo. Como conse-
eueocia. estas lcnuuivas nunea pueden Ilegar a integrar el gobiemo con OCms agentes de-
cisores en una teoria del equilibrio general. Esta integraci6n exigina un enfoque positivo
que explique como se estimula a los gobemames a acluar por sus propios motivos egofs-
tas. En las sccciones que siguen presemart un modelo de lorna de decisiones gubema-
mentales basado en este enfoque.

II. Para construir eSle modelo utilizarc las siguientes definiciones:

I. En la divisi6n del Imbajo, el gobierl/o es eI agente que tiene el poder de cocr-

ci6n subre lodos los Olros agentes de la sociedad; es el punlo en que se concentm eI 1'0-
der «ullimo» en un area detenninada.'
2. Una democracia es un sistema polflico que tiene las siguicnles caractenSlicas:
a) Dos 0 mas partidos compiten por el control del aparato gUbemamemal en e1ec-
ciones peri6dicas.
h) El partido (0 coalici6n de partidos) que obtienc la mayorfa de los votos gana el
control del apararo gubemamenlal haSla la siguienlc eiecci6n.
c) Los partidos perdedores nunea imeotan impedir que los ganadores lomen el po-
der.oi los ganadorcs Ulilizan el poder adquirido para impedir que los perdedores compi-
Ian en la eleccion siguieme.
d) Son ciudadanos tados los adultos sanos y cumplidores de la ley que son go-
bemados, y cada ciudaclano tiene un voto. y 5010 uno. en cada elecci6n.

Aunque eSlas definicionc5 son algo arnbiguas. bastar.in para nueslTOS pmp6silos ac-
tuales.
Eslablecere. a conlinuaci6n. los siguiemcs axiomas:

I. eada partido polflico es un equipo de hombres que s610 de~an sus cargos para
gOUlr de la renta, el presligio y el poder que supone la direcci6n del aparalo gubema-
mental. •
2. EI partido (0 la coolici6n) gllnador liene el conlrol tolal de 13 accion gUbema-

R. Es18 dennki6n pf'Q~iene de Rooe:n A, Dahl y Charles E. Lindblorll. I'olillrl E",m"",ks and Wrlfarr. Sin em·
lwgo. a lra~ts de la ""'yor pa.nc de 101 ,,"~llsis de I" palabno «~ob1emo •• ~ rer.. rc ~I p"nido en cI gobiemo m:ls que a la
Insl~"",6n. tal como ilqul.<e ha def.nido.
9. lin .equipo. eS Una coalici6n cuyos miembros tknen fi .... io.!mico>. lIna «coalocMln... un rrupo de JI"~
nu.,.. COOJlCfl'n pIIf1l \ogro algUn fin romiln. !!sw. dcfinicione... Iwll~ de Jao;ob ~bnclW., • TO"ar<Js an ~
mic lbro<y of ""ani.at;"" and ;nf<:Kmatloo•. en R. M. Thrall. C. H. Coombs y R. L. Dll~" <""".). JHcisw..l"'<>«un. John
Willey" Sons. ~ .....a Yod. 1\154. 1'1'. 1118-1119. UllitlO la palatn .:cquil'O'" myel. de _lici6n. en mi def",ici6n p;m
d,nllna< I,.. l.... two de pod<r denn.. de I... pari........ • """"" en II!rmillo()S de M_""" 10» jIMlUos son rnlmen1c
l;QaIicioou 'J nn eqIIipm.
 DIEZ TEXTOS BAslCDS DE ClENClA POLtrlCA
96

mental hasta la eJeccion siguiente. No exislen volos de confianza entre elecclones, nj por
parte de la legislatura ni por parte del electorado, por 10 que eI partido gobemanlc no pue-
de ser sustituido lUlles de In e1eccion siguicme. Tampoco es desobedecida ninguna de sus
6rdencs. ni es saboteada por una burocmcia intmnsigente.
3. El pader econ6mico de los gobiemos es ilimitado. Pue<.len nacionalizar cual-
quier cosa, pasar cualquicr cosa a manos privadas 0 adoptar cualquier medida intennedia
entre estos dos extremos,
4. El unieo Ifmite al podcr gubcmamental es que el partido que 10 ejecce no pue-
de restringir de ningun modo la libcrtad polftica de los partidos de la oposici6n 0 de cadll
uno de los ciudadanos. a mellos que busque ser derrocado por la fuerza.
5. En el modelo, cada agente (sea un individuo, un partido. 0 una coalici6n pri-
vada) sc comporta nlcionalmeme en todo momento; es decir. persigue sus flOes con el ml-
nimo empleo de recursos escasos y 0010 emprende acciones en las que el ingreso margi-
. 1"
nal excede el coste margma .

A partir de eSlas definiciones y axiomas puede obtenerse una hip6lesis central: En

una democracia los panidos politicos fonnulan su politica estrictamente como medio para
o!Nener I,'OIOS. No prelenden conseguir sus cargos para realizar detenninadas poillicas
preconcebida<; 0 de servir a los intereses de cualquier grupo particular, sino que ejecutan
polfticas y sirven a grupos de intereses para conservar sus puestos. Por 10 tanIO, su fun-
ci6n social (que consisle en elaborar y realizar polflicas mientras se encuentran en el po-
der) es un subproduclo de sus motivaciones privadas (que buscan oblener la renta, el po-
der y el prestigio que supone gobemar).
En una democracia, eSla hip6tesis sUlxme que el gobiemo siempre actlia para ma-
ximizar su caudal de VOIOS; es un empresario que vende polflica a cambio de VOIOS en lu-
gar de prodUCIOS a cambio de dinero. Ademas, debe competir con Olros partidos para ob-
lener esos VOIOS. igual que dos 0 mas oligopolios que compilen para vender en un mer-
cado. Que el gobiemo maximice 0 no eI bieneslar social (suponiendo que este proceso
sea definible) depende de c6mo la compelencia innuye sobre su comportamiento. No po-
demos suponer (/ priori que esle comportamiemo es socialmente optimo, ni que una em-
presa detemlinada producira bienes socialmeme 6plimos.
Examinare la naturaleza de las decisiones gubemamentales en dos contexlOS: I) en
un mundo en el que existe el conocimiento perfecto y la informaci6n no es coslosa, y 2)
en un mundo en el que cI conocimiemo es imperfecto y la infonnaci6n es costosa.

Ill. S610 intenlo el analisis del proceso de las decisiones gubemamentales en un

mundo con informaci6n perfecta para iluslrar las relaciones b<isicas entre un gobiemo
democnitico y sus ciudadanos. Estas relaciones pucden resumirse en el siguienle conjun-
10 de proposiciones:

10. EI tcrmioo ~rllCiooal» en eS1C ankulo "" ,in(\nimn de ~efkienle», ESla definki<ln cronllmka no debe con-
f.... ,"i"" coo Ia defin;cKin k'illica {es <ledr. ",fe",me a las proposiciones k'igicasl oi con la definici~n psicol~gica (es dc<:ir,
<·~lcula<1urn 0 no emocinnalJ.
 "'!-';)j!p wp
- _ £ J. ~ «WW~ $Ol""'W!"I!su:u.lOd "<3l_""l ~ onb Oil """ ~~1 OU ~ ~ '<lflaWOJ"! ~
-W! opunw un IA OJ"d ""ZIOJIJf'IN ~ r J. ~ r<WW!'U 10\ IJ3 ~ ~ PUO!""l'" ... ""b aJiJUj ~ 'uri... '" _ ~
OUD!QOI P >nil I:Il1JOJ ~ IA ~1~Jn:) IJIlIOA mu~!1 s:>IlMlO"' SOl 'Of*UIJOJU! ~1U::.wtl;);lj.l>d /lllU..... un "3 "II

-Il) S:l ou u9!~nnt=m ns w;:K! ';lIU:llU[CUO!~CJ S:lUO!SP~P IOns PoWOl U7!qUJP.l OIUa!qoS 13
"u9!~cn[e"a ns :'Ip ICJIU:'I~ olund p opu:;)!S ;mi'i!s J:'Ipod
1:'1 U:'I 0p!J.md I:'IP Itl;U lJ1~npuo~ ul "SOPOW SOPOI :'I(] "olua!wtluodwoJ 3S:'I U~ u!U!~npoJd as
anb aW!ISa 'lob sduO!~epCII S~[qcqoJd sCI UOJ Op.J:'InJe :'Ip 'OP!UOO CpR.) ap opesed o]u:'I!w
-euodwOJ [Jp S!S!IYll1! OS rJeJ!J!pow "oJmn) olU;;I!q08 un JI~al:> ap maJl ;')S :mb o1s:>nd '<II
-uaw<lluJp!1I3 'se.rnI~UOJ u:> ou 'U9P!sod os SOlpClt{ U'J JR,{ode ::l1!UUOO <II OlU::l!W!pa;')()J(j
;;118 '(::lluRw::lQOil OP!UOO P Jod J1UClWUl;l.lXlOO epuleJl U9!1~.) ll1)ea asqos IRqJa" U9!.)!S
-od "CUn OPIIWOI uq U9!.)!sodo ~ op!ul!d epea ;;Inb oiluodos) J::lpod la U::l opel~ U::lSCl!qoq
U9P!sodo III ap SOJ)!lJCd SOl !S OP!q!-:Q! <m!qoq ~b ~J :)Ilb el ,{ aluew:JqOil op!J..lRd [ap
S~O!JJC SRI ap csnll.) C oPO!J:xf ;n~ ::llue.mp ep!q!»J ;;Ilu;}llJle;l.l peP!1!1O III ;1.11U;I U9!.Je.I1:rl
-WOJ Ilun U::l lm:q as 010" ap U9!SP"P ns "Olum 01 JOd 'J0!-J:>IUR :Ilu;)llJmll!p;lwU! opo!J<ld
P :llll1!Jnp olu.}!llI1!uodwOJ Os OU!S 'e~n:dureJ os U;;I SB»\!S;'IJdlo:;;I QJOIO) P ~qos ses;)UJ0Jd
sill uos ou OPHJl!d IlpeJ :Ip OIl!lJOlp OIU;;I!Wlluodwo.) pp U9!JCW!IS:l III ua ;),(nuu! anb.1Ol
-.)IIJ Jaw!Jd 13 "IRlUaurnw<lQnS U9!JJIl ns UOJ pep!I!!" JOACW CI f1mlo!:JJodoJd :'II anb ;)..lap
-!suoa :mb I;) JOO ymiO/\ ";)IUaWIl,,!S;I.)ns JSc A 8 oP!ucd la c}Jlluo!JJodoJd al ;)nb el s;md
-sap 'V op!lJlld P cjJuuopJOOOJd ;II 'lob U]U'U-PCP!lPO 1:1 I:~II:":'I OJawpd "JP;)P S:'I 'O"!l:xlp
oPOjJ:xf aIU;I!nji!S [:'I ua JJpod p 11:'1 CJ"J!AnlS"J !S op!uud cpeJ ap CJ;x!S:l anb sauo!JJIl Sill
ap cJ..lpualqo ;mb U1UJJ 0 PUP!!!IO ci eW!ls:'I ouepcpnp cpe:) "CPlpuaq sOl s~w :'lob owa!q
-oil' la JCUO!JJal:lS e.md O!P:JUl OU10J ;)IU:JWCP!JIS~ S"ClUOPY.}[<I sCI cJ:>P!SUOJ sOlla ap aun
cpeJ 'sall:U0Pl:J UDS 1!!JP..J-'QWClP Clp oppow OJI~nu Clp SOU1!p1!PI1!J sOl anb ols'lnd
"1!J!W9UO:l'l rum.xulS'l III JC'Z!lcue eJcd sopl!'"l!I!ln sOl CJl!I!W!S ~"C<lUJ)'llnw!s S;Kl
-O!Jlln;)'l ap olUnfuo.) un rJ;lnJ !S owoo cpeJ:'IP!SUOO J<lS ::Ip<lnd ep\!J:lOw<lp 1!un :Jfl Il.)!lllod
rumJfUJS:'I CI 'lIpU<ln;>JSUOJ U3 ':pnpoJd ;;,nb SClleOp!II!p!J! "1!1U~ n ~!l!lll SUI!. tIlIU:)lU
-1!W3qnif U9!JJIl 1!1 'U9!J!sodo 'Ill <lp S1!!iJ"JI1lJIS<l SCI '~e;u SOlO" sOl 'sopru:ldS<l SOlOIl sol
:S1!I!uS9:>U! o.)up uo.) S:lUO!.)fIO» OOU!J ;;Ip OlunfuoJ un UUUUOj s;HJ0p!sooOJd S1!1S'3

'JalXld p U<l op!UOO [:l JOd Sl!p1!l![lldJ S;:lUO!.);)l!

sel <Ip,{ [1!IU:'Iwcw3qn& peP!"!I.)1: ul :Ip u<lUa!1qO SClIUlllOIl sOl anb CIUai 0 pIlP!I~n 1!1 JJQOS
I:IS!II OIl' Olund ns ap uapu;x!"" U9!.)!SOOO ci ap sop!l..ll:d sOl :'IP ~"'C!3allll!S<l slrl 'S"
'01epur.w ns alUll.lOp OW<l!qoS p ..100 sepewol S:'IUOpJIl SRI ap :'Ipuad
°
-ap IClUJWI:waqn3 PUP!II!PC III :'II' uaqpaJ S:>IU1:IOII SOl :'Inb 1!JU;U P1:P!1!1O III "1>
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-odo III ..100 sep!.);)..ljo SCII!IIlW'lllll sUI (q ,{ '1:IUaJ °
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PI:P!II!!;)1! (11 ~neJ <Inb SJUO!JU!Jll" SCI (0 :UOJ opJanJc <lp UI:IO" soucl'epn!.) SOl "(
·U9!.)!SOOO cl ap sop!l..lcd sOl :'Ip S1l!S
-ClIIllISCl SCI (q,{ "mud.! 0 Pllp!I!ln ns ua ;)nbo"O..ld ICIU;)wew;,qnil PCP!II!I.)II 1:1 :)Ob s:>UO!J
-C!JCA sCI (0 :00.) op.!.Jn;)1I ap U;;IIO,\ SOlI1!pcpnP SOl ;)nb U;) E!JUO:> ow:'l!qo3 13 "Z
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UClIOIl Clnb \!J:xf~ aob U:'I 1!lWOj 1![ ap U(}PUOj cun uas OOJ:'I!qoiJ ;)Jl !>"";;Iuop:'rc S"ll'1 "I

L6 V.::lI.Lf1Od t-:Q1..XlV Vl:tO V.::llhQ~ VJlIOll

 rnE2 TEXl'OS OAsIC'OS DE ClENClA POLlncA
98
cil de analizar porque es13 compromelido cn una guerra polflica oon sus oponemes. eada
panido se parece a un jugador que panicipa e_n un juego de n personas 0 a un oligopolio
que emprende una compelcncia agresiva. Sin embargo. el problema de las variaciones
conjeluraJes se simplifica en alguna mcdida porque el partido gobemanlc siempre debe
compromclcrse en carla cuesli6n ames de que 10 hagan los pa.rtidos de la oposici6n. Pues-
10 que esla en el poder. debe actuar cada vez que se presentc la ocasi6n; no hacerlo lam-
bicn se considera una fenna de acci6n. Pero la oposici6n. que no es respons.1ble del go-
biemo, pucde esperar hasta que la pre~i6n de los aconlccimienlos ha farzada el compro-
miso del partido en el poder. En consecuencia. los panidos de la oposici6n tienen una
vemaja eSlralcgica (que. incidenlalmenlc, hace mas simple cl an:lJisis de 101 guerra enlre
panidos de 10 que serra si revel~n simuhaneamcme sus eSIf3legias).
No analiz.are las eSIf3lcgias de panido en un mundo pcrfeelamente infonnado, por-
que easi 100as las eonclusiones a las que lIegariamos serian aplieables at mundo imper-
fectarnente infomlado en el que estamos principalmente imercsados. 5610 submyare un
punto: en un mundo en el que prevalece 101 infonnaci6n perfecla, e1 gobiemo concede a
las preferencias de cada ciuda<1ano exactamente la misma panderaei6rl que a las de cual-
quttr OIro ciudadano. Esto no significa que Me> polftka:. filVUleL.Wlll igualmente a lodos
los vOiames, pueSlO que eonsideraciones eSlrategicas Ie pueden Ilevar a ignorar a algunos
y beneficiar a otros. 0 a favorecer a unos con una paUlica y a otms con Olm. Pcm nunea
perdern de1iberadamcnle el VOIO del ciudadano A para oblener el del ciudadano B. Pues-
10 que cada ciudadano liene un VOIO y s610 uno. no puede ganar intercambiando cl vOIO
de A por el de B. En resumen, 101 igualdad de derechos de los ciudadanos es un mecanis-
mo adecuado para dislribuir igualitariamente el poller poUlico enlre los ciudadanos.
La falla de infonnaci6n complel:! que fundameme las decisiones es una condici6n
tan basica de la vida humana que innuye en la eSlrucTura de casi 100as las instituciones
sociales. Sus efeclos son profundos especialmeme en 13 polilica. Por ega raz6n dcdicare
el resto de mi aMlisis 011 impaCTo del conocimiento imperfeclo sobre 101 acci6n paHlica en
una democracia.
En esle modelo el conocimiento imperfeclo significa: I) que los panidos no siem-
pre saben exactameme 10 que los ciudadanos desean; 2) que los ciudadanos no siempre
saben 10 que el gobierna 0 su oposici6n ha hecho. est! haciendo 0 deberia ('Slar hacien-
do para servir a sus imereses. y 3) que lu infonnaci6n necesaria para superar 101 ignoran-
cia de los partidos y de los ciuda<1anos es cosTosa: en oems palabras, que deben ulilizar-
se recursos escasos para oblenerla y asimilarla. Aun cuando eSlas condiciones lienen mu-
ehas efeclos sobre el funcionamiemo del gobiemo. en elmodelo me concentrart Ian 5610
en Ires de elias: persuasi6n, ideologfn c ignorancia r.tcional.

IV. Mientras mantengamos cl supuesto del conocimienlO perfeclo ningtin ciuda-

dano puede influir en el voto de Olro. eada uno sabe 10 que mas Ie beneficiaria, 10 que el
gobiemo est! haciendo y 10 que Olros partidos harian si eSlUvieran en el poder; por 10 tan-
to, la eslmctura de preferencias poifticas del ciudadano. que supongo fijas. Ie conduce di-
rectamenle a una dccisi6n no ambigua sabre romo dcberfa vOlar. Si se comporta racio-
nalmenle. ningUn Tipo de persuasi6n puede hacerle cambiar de opinion.
 TEORIA ECOSOMICA DE 1J\ ACOO", POLtnCA
99

Pem, en cuanlo apan:ce la ignorancia, el claro camino que: conduce de la eSlructu~

rn de preferencias a la decisi6n de voto se oscurece por falla de conocimienlo. Aunque
algunos votanles desean que un panido especffico gane, porque sus poHlicas son clara-
menle las mb beneficiosas para ellos. l)Ims se sienten muy indecisos acerca de que par-
tido prefieren. No esllm seguros de 10 que les ocurre 0 de 10 que Ies ocurriria si otm
panido esluviese en eI pIXler. Neeesilan mas hechos para aclarar sus preferencias. Los
persuasores pueden ser efcclivos al proporcionar eSlos hechos.
Los persuasores no eSlan interesados en ayudar a los indecisos a ser menos indtti-
505; 10 que desean es obtener una decisi6n que ayude a su causa. Por 10 tanto, s610 sena-
lamn los hechos favorables a1 grupo que apoyan. Entonces, aun si suponemos que no
existen dalos falsos 0 err6neos, unos hombres son cupaees de influir sobre DIms presen-
t~ndoles una selecci6n de hechos parcial.
Esla posibilidad lienc varias eonsecuencias extraordinariamente imponantes para cl
funcionamiento del gobicmo. En primer lugar, significa que, polfticamente, algunos hom-
bres son mas im(Xlnames que Olros porque pueden influir sobre ml\s votos de los que con·
lrolan directamente. Pueslo que se necesilan escasos recursos parn proporcionar informa-
ci6n a los ciudadanos dudosos, quienes poseen esos recur.;;os pueden ejercer una influen-
cia polflica mas que proporcional, ateris paribus, EI gobiemo, que es rocional, no puede
ignonlflo al disenar su polftica. En consecuencia, la igualdad de dercchos entre los ciu-
dadanos ya no asegura la igualdad nela de innuencia sabre III acci6n gubemamenlal. De
hecho, si el conocimienlo es imperfecto. es irracional que un gobiemo democr.itico lrale
a sus ciudadanos con igual deferencia.
En segundo lugar. el propio gobiemo ignora lambitn 10 que sus ciudadanos de-
sean que haga. Por 10 taniO, puede enviar represenlantes: 1) que sondeen al electorado y
descubran sus deseos: 2) los per.;;uadan de que deberia ser reelegido, En Otras palabras, la
(alta de infonnaci6n lransfonna un gobiemo democr.itico en un gobiemo representalivo
POTque obliga al equipo planificador central del partido gobemanle a apoyarse en agen-
teS repartidos emre el eleclorado. Eua dependencia supone una descentraliz.aci6n del po-
der gubemamental desde los organismos planificadores hacia los agentes.'l EI organismo
central sigue descemralizando su poder hasla que la ganancia marginal de votos mas con-
fonnes con los deseos popularcs es igual a la perdida marginal de VOIOS que produce la
reducida capacidad de coordinar sus acciones.
Este razonamiento significa que, mientras la comunic3ei6n entre los volantes y los
gohemanles sea imperfecla, un gobiemo democralico, en un mundo rocional, estara siem-
pre dirigido hacia una base cuasi reprcscntativa. cuasi descentraliz.ada, independiente-
menle de su cstruclura constitucional formal.
Ul divisi6n del trabajo es otm fuena poderosa que trabajre en la misma direcci6n.
Para ser eficiente, una naci6n debe producir especialistas que descubran, lransmitan y ana-
licen la opini6n popular, del mismo modo que prodoce especialistas en otros campos. Es-

12. La dt:5cenlnllizac:i6n puede SoeI' &eOirliflClI 0 po.- IfUpm iOCllIle,j., depmdimdo de III ronna en que III S<Xieda1
$ I d,vod>da en plIf1eS ~
 DIU TEXTOS B},sICOS DE aENClA POLfTK:A
100
lOS espccialislas semn mas represemalivos y ejerceran m;1s podcr que el organismo plani-
ficador ccmrnl cualllo menos eficienlCS sean los canales de comunicaci6n en Ill. sociedad.
La tercera coosecueocia del conocimicmo imperfeclO. y la necesidad de persuasi6n
resultante. es una combinaci6n de las dos primeras. Puesto que algunos vocanles pueden
set influidos. aparecen los cspecialisaas en influirlos. Y puesto que cI gobicmo necesila
imennooiarios entre cl y la genIc. algullOS de cstos inlcnnediarios se presentan como «re·
presentativosJlO de los ciudadaoos. Por un lado, inlcolan convencer al gobicmo de que las
pol(ticas que dcfienden (y que los bencfician direclamente) son buenas y deseables para
un amplio set:lor del cleclorlldo. Por otro lado. buscan convencer al electorndo de que es-
las polfticas son deseables. Uno de sus mctodos para conseguir que el gobicmo CTe3 que
la opini6n pliblica les apoya cs crear una opini6n favorable por medio de la persuasi6n.
Aunque un gobiemo racional no aceplc sus prelensiones, lampoco pucde ignorarlas por
complelo. AI plantear su polflica debe dar a eslOS innuyentes inlennediarios una ponde-
raci6n mas que proporcional, porque elias pucden haber conseguido una opinion favora-
ble en las masas silenciosas de VOlanlcs y porque su clamor indica una elevada imensi-
dad de deseo. C1arameme. es mas probable que basen sus VOIOS en deno lipo de polilica
quiencs tienen un fuene imeres en dla. que 10 hagan quicnes la consideran simplememe
como una euesli6n cualquicra: por consiguie,nle, el gobiemo debe preslar mayor alenci6n
a los primeros que a los segundos. Haccrlo de otro modo serfa irracional.
Finalmeme. cl eonocimicnlO imperfccto haee que el panido gobcmante pueda ser
sobornado. Para persuadir a los votanles de que sus polflicas son buenas para ellos. fie-
eesita pacos recursos. tales como tiempo de televisi6n. dinero para propaganda, etc. Una
fonna de oblener esos recursos cs vender favores polilicos a quicncs pueden pagarlos, sea
por medio de eontribuciones a la campana. sea por medio de polfticas ediloriales favom-
Mes 0 poT influcncia direcla sabre OIfOS. Los eompradores de favorcs ni siquiera necesi-
Ian apareccr como representalivos de la gente. Simplcmenlc intcrcambian su a)'Uda polf-
lica por favares politicos (una transacci6n emincntememe meional. lanlo para ellos como
parol el gobiemo).
En esencia. dada la dislribuci6n desigual de la riqucza y la renla en la sociedad. la
desigualdad de influencia poHliea es una consecuencia nccesaria de la informaciOn im-
perfecta. Cuando el conocimienlo es imperfcclo. la acci6n polltica efccliva cxige los re-
cursos ccon6micos nccesarios pam hacer frente a los cosIes de infonnaci6n. Por 10 tanlo.
quicllCs poseen csos recursos pueden tener un peso mayor que su peso polftico propor·
donal. Esle resullado no es consccuencia cie la irracionalidad 0 la dcshoneslidad. Por el
cOlllrario, a falla de una informaci6n perfecta. es una respuesta bastanle racional en una
dClllocrdcia, como 10 es tambien la sumisi6n de los gobicmos a las cxigencias de los gru-
pos de presi6n. Suponer olra cosa es ignorar la exislcncia de COslCS dc infonnaci6n (es
dedr, es leorizar llcerca de un mundo mftico en vez de un mundo real). El eonocimiento
imperfeclo pennilc que. en un mundo dondc se supone que reina la distribuci6n igual de
los votos, la diSIribud6n desigual de 13 renla. dc la posici6n y de la influcncia (todas elias
inevilables en una ecooolllla caracteri7.ada por una eXlen.~ divisi6n del lrabajo) tcngan
una participacioo en la sobcrania.
 TEORIA ECON6MlCA DE l.A ACCl6N POLfT1CA
101

V. Puesto que en este modelo los partidos no tienen interes per se en crear ningun
tipo panicular de sociedad, el pre<lominio universal de ideologfas en la polftica democrati·
ca parece cOlltradecir mi hipOtesis. Pero es una falsa apariencia: de hecho no s610 la exis·
tencia de ideologfas, sino tambi6n muchas de sus particulares caracteristicas, puedcn dedu-
cirse de la premisa de que los partidos buscan el podcr solamcnte por la rcnta, la intlucncia
yel prestigio que 10 acompanan." De nuevo, cl conocimiento impeTfecto es eI factor clave.
En una sociedad compleja es abnlmador el coste deltiempo que Heva comp,lrar so-
lamente ladas las fonnas en las que difieren las polfticas de los partidos en competencia.
Adenuls. los ciudadanos no siempre poseen informaci6n suficienle para valorar las dife-
rencias de las que son conscientes. Ni tampoco conacen de antemano con que problemas
se enfrentani probablememe el gobiemo en el periodo electivo siguiente.
En esU:c; condiciones. muchos vOlantes encuentmn utiles las ideologfas de partido,
porque evitan la necesidad de relacionar cada cuesti6n con su propia opini6n del "bien
social». Las ideologfas Ie ayudan a centrar la alenci6n sobre las diferencias entre parti-
dos; por 10 tanto. pueden ulilizarse como muestra de todos los rasgos diferenciadores.
Ademas, si el vOlante descubrc una correlaci6n entre las ideologfas de cada partido y sus
politicas. puede votar racionalmenle comparando ideologfas en vez de comparar politicas.
En ambos casos puede rcducir drasticamenle su gasto en informaci6n polftica, informt'in-
dose solamentc acerca de las ideologfas en lugar de un amplio conjunto de cuestiones.
De esta manera, la faha de informaci6n crea una demanda de ideologfas en el eIec-
torado. Puesto que los partidos polfticos estan dispueslos a utilizar cualquier metodo via-
ble para ganar VOIOS. responderan creando una oferta. Cada partido inventa una ideologfa
para alraer los VOIOS de aquellos ciudadanos que desean reducir sus costes votando ideo-
16gicamente. "
Este razonamienlo no significa que los partidos puedan variar sus ideologfas como
si fucsen disfraces. poniendose cualquier vestido adecuado a la situaci6n. Una vez que un
partido ha colocado su ideologfa en el ,(mercado» no puede abandonarla repenlimlmente
o alter.trla radicalmenle sin provocar desconfianza en los volanles. Puesto que los votan-
les son racionalcs, rehUsan apoyar a panidos que no son de fiar; por consiguiente, ningun
partido puedc pemlilirse una repulaci6n de deshonestidad. Ademt'is, debe existir alguna
correlaci6n persistelll~ entre la ideologfa de cada partido y sus aCluacioncs cOllsiguicntes;
de otm modo, los votantes considerarfan eventualmenle que el VOIO idcol6gico es irra-
cional. Finalmente. los partidos no pueden adoplar ideologfas idenlicas, porque deben
crear diferencias suficiemes para que su producto (Ia ideologfa) se distinga del de sus ri-
vales y as( alraer vOlantes a sus umas. Sin embargo, igual que en un produclo del mer-
cado, cualquier ideologfa que tenga un 6xiiO considerable es imitada muy promo, y las
diferencias se producen a niveles mas sUliles.

IJ. Ddioo las «i<leologi",. como im~&"nes verbales de la ..""icdad dcscable. y <Ie In principales poIilicas uli-
lil.bk:s p.a111 crc"<I¥.
14. En realidad. las ide(}l(}gfas de pmido ,;urgen. proNlblememe. en sus origenes. <Ie los imereses <Ie "'luella, per-
>On'" que fundaron ,ada partido. Peru. una Vel qllC un partido polilico ha sido ,reado. adquicre una exislend.. propia y
e'·CJI1u.lmemo ... convienc en rclalivameme independiente do: <ualquieT gropo do: inlelts pani'ula•. CuanOO pre.alece lal
.ulOnomia. mi analisi, de las ideologias os pJenameme apli,able.
 DIEZ TEXTOS BAslCOS OF. CIENCIA POLtrlCA
102

EI analisis de las ideologfas poHlicas puede realizarse con mas detalJe con una ana-
logfa cspacial de In acci6n polftica. Para construir estu analogfa ulilizare un aparalo em-
pleado inicialmente poT Harold HOlelling en su famoso articulo «Stability in Competi-
tion»." Mi versi6n del mercado espacial de HOlelling consiste en una escala lineal que va
de cera a den en la fanna habitual de izquierda a derecha. Para hacerla polfticamenlc sig-
nificaliva. hare los siguicntcs supuesIos:

J. En una sociedad, los partidos poHticos pueden ordenarse de izquierda a dere-

cha en fonna reconocida pOT lodos los votantes.
2. Las preferencias de cada votante lienen su punto mhimo en algun punto de la
escala y una pcndiente decreciente conSlanle a cada lado del punlo maximo (a menos que
eSle se encucnlre en un extremo de la escala).
3. La distribuci6n de la cantidad de vOlantes a 10 largo de la escala cs variable de
una sociedad a alTa, pero fija en cualquier sociedad conereta. ,.
4. Una vez eolocado en la eseala polflica, un partido puede moverse ideol6gica-
mente bien a la izquierda a bien a la derecha, peTO no puede ir mas alia del partido mas
cercano hacia el cual se esta moviendo."
5. En un sistema de dos panidos, si cualquiera de elias se aleja del extremo mas
cercano hacia eI otTO partido, los vOlantes extremistas del final de la escala pueden abs-
tenerse porque no yen diferencias significativas en la altemaliva que se les ofrece.'1

Segun estas condiciones la conclusi6n de Hotelling --en un sistema de dos parti-

dos ambos eonvergeran ineyitablemente hacia el centro--- no se mantiene necesariamen-
teo Si los votanles se dislribuyen a 10 largo de la escala, como muestra la figura 4.1, en-
tonces Hotelling tiene razOn. Suponiendo que el partido A empiece en la posici6n 25 y el
partido B en la posici6n 75, ambos se mueven hacia el 50, puesto que cada uno gana mas
votas en el centro de los que pierde en los extremos a causa de la abstenci6n. Pero, si la
distribuci6n es como la que muestra la figura 4.2, los partidos se alejanin hacia los ex-
tremos en vez de converger hacia el centro. Cada uno obtiene mas VOIOS moviendose ha-
cia una posici6n radical de los que pierde en el centro.
Este razonamiento supone que un gobiemo eSlable. en una democracia de dos par-
tidos, requiere una distribuci6n de volantes en forma aproximada a la eurva nonnal.
Cuando existe lal distribuci6n, los dos partidos Ilegan a parecerse eSlrechamente el uno
al otro. ASI, cuando uno rcemplaza al OITO en el gobiemo. no son prcvisibles variaciones
draslicas de polilica y la mayoria de los votantes se colocacln relaliyamenle ceTCa de la

15. E,'onomic Joumal. XXXIX, 1929.!'P. 41-57.

16. ~ro .upond.... que e<
F..l1 oealidad. esta disuibuci6n p""de ,-ariar (n cualquier sociedad ineluw a (0110 plaw.
fip para c~ilar la discusiOn wbre r""moe, muy complejo•. hi"6riros. sociol6gicos. psirol6gicos. y OIros, que la hacen
".riar.
17. No puede ir m~ •• lIa de I.,. panidos adya<CnlCS porque t~1 ~sal,o" indic.rfa careocia de r.abilidad odeol6gica
y generaria rech3lo en el ekclorado.
18. E"o eo equ;v.leme a suponer una demanrla elastica. 10 largo de I. esc.i•• como hi,O Smith ie' en '" el.b<>-
"",i(\n del moo.,lo de Hotelling (v.a.., Smithies. Opr,mum /..o<'urion un,} S{'IJriul C,m'l"'ri,i'>n, J.P.E., XLIX, 1941).
 TEOKfA ECONOMICA ()£ LA ACCION POLiTICA
103

L£,~
, , ,
",
",
o 25 ~ 75 100 100

Flu.4.1. F'o.4.2.

posici6n que lenian, independienlemente de que partido esta en el poder. Pero, cuando el
electorado esta polarizado, como en la figura 4.2, un cambio de partidos produce un cam-
bio radical de la politica. E, independientemente de que partido gobieme, la mitad del
electorado siente siempre que la olra mitad Ie esta imponiendo su polftica, una polflica
que Ie desagrada profundameme. En esta situaci6n si un partido es reelegido continua-
mente, probablemente los panidarios del otro partido se rebelaran: mienlras que si los dos
panidos gobieman altemativamente, se producin\ eI caos social porque las polfticas gu-
bcmamcnta1cs cambiaran una y otra vez de un extremo a otro. Asf pues, la democracia
no lIega a generar un gobiemo efcctivo 0 estable cuando el electorado esca polarizado. 0
bien la diSlribuci6n debe cambiar 0 la democracia sera reemplazada por la tirania, en la
que un extrema impone sus deseos al otro.
El modelo original de Hotelling se limitaba al caso de dos empresas (0 dos pani-
dos) porque. cuando cxistlan Ires empresas, las dos de los exlremos convergfan sobre la
del medio forzandola a saltar fucra para evilar la cstrangulaci6n. Puesto que este prace-
so se repetfa una y otra vez, no aparecia un equilibrio eslable. Pero en mi modelo este
saito es imposible, porque cada parrido ha de mantener la cominuidad de su ideologfa.
Por consiguieme, eSle modelo puede aplicarse a los sistemas multipanidistas sin que se
produzca un desequilibrio.
Los sistemas multipanidistas existiran can mayor probabilidad cuando la distribu-
ci6n de votantes es rnultimodal, como en la figura 4.3. Cada parrido independiente [onna
una modalidad y esta. motivado para pennanecer en ella y diferenciarse 10 mas pasihle de
los parridos mas cercanos. Si se mueve hacia la izquierda para ganar VOIOS, pierde los
mismos votos en favor del panido a su derccha (0 los pierde por la abslenci6n si es un
pan.ido extremisla al final del extrema derecho) y viceversa. As! pues, su componamien-
to 6ptimo es pennaneeer donde esta e impedir que otros partidos se Ie aproximen. En un
sistema multipartidista, por tanto, em:ontmmos las condiciones exaetamenle opueslas a
la~ que hacen viable un sistema bipartidista. Mientras que en cI primero cada partido sc

o , s
FIG. 4.3.
104 DIEZ TEXTQS BAsICQS DE GENOA POLinCA

ligaba a una posicion ideol6gica definida y subrnyaba sus difcrencias rcspecto de los dc-
mis panidos, en el ultimo ambos partidos se muevcn hacia el centro politico de fonna
que se asemejen el uno al Olro tan estrechamcnte como sea posible.
Esta conclusion supone que. en [as sistemas mu]tipanidistas, los vOlanles se en-
frentan a una gama mas amplia de posibilidades de elecci6n que los votantes de los sis-
temas bipanidislas. y que cada e1ecci6n denlro de la gama esta mis decididamente liga-
da a alguna posici6n idco16gica. Pareciera que cl e1ector-lllo ejerce una fUllei6n mas sig-
nificativa en un sistema multipanidisla que en un sistema bipartidisla, porque solamenlc
en el primero tiene importancia que partido resulta elegido.
Sin embargo, en po[ftica, las apariencias engafian porque, de hecho. e!i probable que
en un sistema multipartidista eI gobicmo tenga un programa menos definido, menos eo-
herente y menos integrado que en un sistema bipartidisla. Esta parad6jica conseeuencia
surge de [a neeesidad, en la mayona de los sistemas multipanidistas, de fonnar gobier-
nos de coaliei6n. PueslO que [os vOlantes eSlan repanidos en distinlas modalidades, !iola-
mente en raras oca!iiones un partido obticne el apoyo de la mayorfa de los vOlantes. Sin
embargo, en la gencralidad de las democracias, e[ gobiemo no puede funcionar sin eJ apo-
yo, al menos indirecto, de la mayorfa de los vOlantes. Incluso en los sistemas en los que
el parlamento e1ige el gobiemo, una mayorfa de sus miembros debe apoyar la
eoalici6n elegida para gobemar antes de que csta pueda tomar posesi6n de sus puestos.
Si suponemos que la represenlaci6n en el parlamenlO es «justa» (que eada miembro re-
prescnta el mismo numero de ciudadanos) entonees incluso un gobiemo de coa[ici6n
debe recibir el apoyo indireeto de la mayorfa para gobemar.
Ese apoyo s610 puede manlenerse si el gobiemo cumple almenos algunas polfticas
«ideol6gieamenle eercanas" a cada conjunlo de votantes euyo apoyo necesita. Si una ma~
yoria de votames se concemra sobre una banda relativamente estrecha a [a izquierda de
la escala. entonces el gobiemo puede elegir lodas sus polfticas denlro de esta banda. Por
consiguieme, sus pollticas fonnaran un conjunto coherente que constituye el punto de vis-
ta ideol6gico asociado con este area de la escala. Este rcsultado es eI tfpieo de un siste-
ma bipanidista.
En un sistema multipanidista existen muchos grupos rcpartidos a 10 largo de la es-
cala. Por 10 tamo, para agradar a la mayorfa de los volames, e[ gobiemo debe ser una
coalici6n de panidos y debe incluir en su conjuTIlo de polflicas algunas apoyadas por cada
panido de la coalici6n. Dc eSla fonna el gobiemo «remunera" a los volaTIles de eada gru-
po por su apoyo. Pero. a la vez. resulla que, al abarcar su programa polflicas que reflejan
una amplia variedad de puntos de visla ideol6gicos, no exisle ninguna cohesi6n 0 inle~
graci6n posible entre elias. A este resultado se llega necesariamenle euando la distribu-
ci6n de votames a [0 largo de la escala esta tan rcpartida que solamente una banda muy
amplia puede reunir uml mayorfa.
En eonsecueneia, en cada eleeci6n, un sistema multipartidista ofreee a los volantes
una opci6n muy clara entre conjuntos de polfticas definidas y bien inlegradas, pcro s610
raramente gobicma de hecho uno de estos conjuntos. Normalmente gobiema una coali-
ci6n y es probable que sus polfticas sean menos definidas y menos imegradas que las del
gobiemo en un sistema bipanidista. Esto es deno aunquc los votames de eSlC ultimo sis-
 TEORIA ECOI'OMICA DE LA ACCI6s I'OLfTICA
105
lema se enfrenten 5610 a dos altemativas relalivamenle poco integradas y que sin embar-
go se asemejan mucho. No es raro que la politica parezca a menudo CQnfusa.
EI que un sislema polflico renga dos 0 mas panidos depende de la distribuci6n de
vOiantes en la escala y de las normas electorales que rigen eI sislema. Para demostrar esta
dependenc:ia dual utilizaJi eI conceplo ..equilibrio politico... [)e(:imos que exisle un eSla-
de de equilibrio politico cuando no pucden fonnar.>e con exilo nuevos panidos y cuando
ningun partidO esla mOlivado pam cambiar su posici6n.
EI numero de nuevos panidos que pueden formarse con exilo varia segun su capa-
cidad de oblener la Tenta. el poder y el presrigio inherentes a los cargos del gobiemo; es
decir, la capacidad de ser elegido (que es mi definici6n del exiIO). $i la conslituci6n exi-
ge la elecci6n de un parlamenlo con represenraci6n proporcional y la posterior fonnaci6n
del gobiemo por eStc. enlooces pueden formarse muchos panidos porque cualquiem de
ellos puede conscguir. con eI apoyo de una pequefia proporci6n de los ciudadanos. que al
menos algunos de sus miembros sean elegidos. Una vel designados. estos miembros lie-
nen la posibilidad de panicipar en los rilos del poder uniendosc 31 gobierno de eoalici6n.
Por consiguienre, de mi hip6tcsis respecto de las molivaciones de panido. se deduce que
es probable que exislan muchos panidos en un sislema de represcnlaci6n proporeional.
Su numero esta limitado solamenre por la cantidad de escanos en el parlamenro y por la
necesidad de fonnular ideologfas suficientemente diferenles de las de los otros panidos
pard rcslarles vO{os." Seguir.l.n fonnandose nuevos partidos hasla que la distribuci6n de
V()(anles esle «salurada,.. haSia que no haya suficiente «espacio.. ideol6gico enlre los par·
lidos eltistentes para permitir la aparici6n de Olros significativamenle diferemes de ellos.
En un sistema eleclOral en el que es necesaria una plumlidad par.l obtener la victo-
ria, el limite para la formaci6n de nuevas partidos es mocho mas restringido. Pueslo que
la unica forma de imponerse a tados los opooentes es conseguir la mayona de los VOIOS.
los partidos pcquei'Jos tiendcn a combinarse hasta que quedan dos giganlcs. cada uno de
los cualcs liene posibilidades razonables de obtener la mayona en cualquier elecri6n.
Como explicamos anleriormente. dependern de la distribuci6n de vOlanles el lugar donde
sc cncuenrren estos des partidos en la escala ideolbgica.
En rcalidad. la posici6n polilica y la estabilidad de los gobiemos en una democm-
cia son relativamentc independientcs del n(imero de partidos: depcnden princ~lmente de
la naturaleza de la dislribuci6n de \'Olames 0 de la escnln izquierda-<lerecha. Si una ma-
rooa de vOlanles se concenlnl cn un estrecho espacio de In cscala. es probable que un go-
biemo democratico sea estable y efectivo, independiememenle del numero de partidos
que cxisla. Como hemos sei'Jalado anteriormenle. el gobiemo puede fomlul:u un conjun-
to de polfricas que atraiga a In mayoria de los vOlames y. sin embargo, no induyan pun-
lOS de visla ampliamcme dispares. Pero si el gobiemo puede oblener el apoyo de la ma-
yorla adoptando solameme un conjunlo de polilicas clegidas entre una amplia gama de
puntos de vista. cslas polflicas tienden a anulaTsc, y In c:lpacidad nela del gobiemo pard

I~. EJ
lribucicln de los _"".nde 1"'r1id05 ... r",icnoemoml" difl'tl'tIlI'S q.....I sislmuo plIl'de soponar lkpl'DIk de la ronn. de dis-
n~roero
la escal•.
20. Sin .. mlwgo. ",,">00 q"" las prd..",,,du <k las n,,"vas 8"""rx-..s csdn ",nWdas pol La> a1ll'fll:lllin:s II""
Ie ks of•.ccn. cl nlirnmt de pan~ ., uno die los factomi IIW: dl:....... man I. forma de disrribo.ricln <k 1M _WI.
 DtEZ l'EXTOS OAsICOS DE C1ENClA POLmeA
106
resol\'cr problemas sociales sen1 baja. Asf pucs. la distribuci6n de vOlaOles (que es, en sf
misma. una variable a largo plazo) dClennina si la demOCi.teia lIeva 0 no a un gobiemo
ef«:fivo.

VI. Cuando la inform3ci6n cs costosa. ningun agenle con capacidad de decisi6n

estfi en condiciones de conacer todo 10 que puede afeclat a su de<:isi6n antes de tomarla.
Debe seleccionar s610 unos poeos dalOS de la amplia ofena cxistente y basar su decisi6n
5610 en dlos. EsIO no es seguro aun si puede obtener datos sin pagarlos. puesto que asi·
milarlos exige liempo y es. por 10 tanlo. eOSlOSO.
La cantidad de infonnaci6n racional que adquiera un agcnte con capacidad deciso-
ria esta detenninada por eI ~iguiente axioma economico: eualquieT acto cs mcional siem·
pre que su iogreso marginal sea mayor que su coste marginal. EI coste marginal de un
«poquilo» de informaci6n es el aumenlo de utilidad que se obtiene porque la infonnaci6n
pcnnitc al agcnte decisor mejorar su decisi6n. Nonnalmente. en un mundo imperfecta-
mente informado no se conoce de anlemano con prccisi6n ni cl coste ni cl ingreso; pero
los agclllcs capaces de decidir pueden. de todos modos, emplear la nonna cnunciada con-
siderando los costes esperados y los ingresos esperados.
Este razonamicnto es Ian aplicablc a la polltica como a la econom{a. En 10 que se
rcficrc al ciudadano medio, exislcn dos decisiones polfticas que exigcn infonnaci6n. La
primcrd es decidir a que panido va a votar. [a segunda es decidir en que asuntos cjercer
la influencia direcla sohre la fonnaci6n de las polilicas del gobiemo (es decir. c6mo for-
mar gropos de presi6n). Examinemos primcro la decisi6n de VOIO.
Antes de hacerlo, es necesario rt:Coooccr que en cada sociedad se esl1 diseminando
conSlantementc entre los ciudadanos un nujo de informaci6n «gr.lIUiI31O. Aunque estos
daloS «gratuitOSIO nccesitan liempo pam ser asimilaJos. esle tiempo no es directamente
alriooible a ningl1n tipo particular de lorna de decisiOn. pueSlo que C$ un coste necesario
de vivir en sociedad. Por ejemplo. las conversaciones con los colegas en los negocios. las
charlas con amigos. la lee-Ium de los peri6dicos en la barberia y la escucha de la radio
mientras sc conduce hacia el tralxtjo son lodas elias fuentes de infonnaci6n que el hom-
bre medio encucntra sin rcalizar ningun esfuerzo particular. Por 10 lanlO, podemos consi-
derarlas como parte del flujo de informaci6n «gratuita". y excluirlas del problema de
cu:lnta infonnaci6n deberfa oblcncr un agente con capacidad decisoria. con el prop6silo
especifico de mejorar sus decisioncs.
61 ingreso marginal de la informaci6n adquirida en el lcrreno de los votos se mide
por la ganancia esperada de volar «correctamenle» en vez dc hacerlo «incorreclamente».
En olras palabras. es la ganancia en utilidad que un volante cree que oblendra si apoya al
partido que realmenle Ie proporcion3 mayor ulilidad, en lugar de upoyar 1I otro panido.
Sin embargo, a menos que su voto realmenle sea decisorio en la e1ecci6n. no tendr:J. el
efeclO de que el panido «COITCCto,. sea elegido en vez de serlo el partido «err6neo..; el
que el panido «correcto,. gane no depende de c6mo VOla cada vOlante. Por 10 tanto. eI vo-
lar «COrre<:lamenle» no produce ninguna ganancia ni utilidad; igual pudiera haber vOludo
"incorreclamente,..
Esla situaci6n proviene de la insignificancia de cualquier vOlanle particular entre un
 TEORlA ECON6MlCA DE LA AOCl6N POLfTICA
\07

amplio e1eclorado. Puesto que el cosle de vOlar es muy bajo. cientos. miles e induso mi-
1I0nes dc ciudadllnos pueden permilirse vOlar. Par 10 lanlO. la probabilidad de que eI vola
de cualquier ciudadano sea decisivo es realmenle muy pequena. No es cero. y puede in-
c1uso ser significaliva si cl cree que las e1eeciones estaran muy igualadas. Pero, en la ma-
yorfa de los casas, es tan fnfima que hace infinitesimal eI ingreso provenienle de vOlar
«eorrectamente». Esto es cierto independienternenle de 10 Iremenda que pueda ser la per-
dida en ulilidad que el VOlante experimentarfa si fuese elegido el partido «err6nco». Y si
esla perdida es, en sf misma. pequefia (como puede ocurrir cuando los partidos se pare-
een eslrechamcnte unos a olros. a tambicn en las elecciones locales), enlonces el incen-
livo para infommrse bien es prdclicamente inexislente.
Par 10 tanto, a1canzamos la sorprendente condusi6n de que es irracional que la ma-
yona de los eiudadanos adquieran informaei6n polftica con prop6sitos de voto. En la me-
dida en la que cada persona considera como dado el comportamienlO de los demas. no
vale la pena pam el el adquirir infonnaci6n que SU voto sea «correcto». La probabilidad
dc que su voto delermine quc partido va a gobemar es Ian baja que incluso un coste tri-
vial de procurarse infonnaci6n sobrepasara su ingreso. Par consiguiente, la ignorancia en
polflil;a llO l.:S COll1Sl;:cut:llcia dl.: ulla aClilud apalica y poco palri6ticlt; cs, mas lJil.:u. uua I"es-
puesta eomplelamcnte racional a los hechos de la vida politica en una democracia
amplia.
Esta conclusi6n no signifiea que los ciudadanos que estan bien infonnados en polf-
tiea sean irracionales. Un hombre racional puede informarse bien por cualro razones; I)
puede disfrutar con la buena informaei6n en sf misma, de forma que la informaci6n como
tal Ie proporciona una utilidad; 2) puede creer que la elecci6n va a ser tan igualada que
la probabilidad de que el suyo sea un VOIO decisivo es relalivamente alia; 3) puede neee-
sitar infonnaci6n para influir sobre los VOIOS de los otros. de fom\a que pueda aherar el
resultado de la eleeci6n 0 persuadir al gobiemo de que alribuya a sus prefereneias una
ponderaci6n mayor que a las de los OITOS; 0 bien 4) puede necesitar infonnaci6n para in-
tluir en la formaci6n de la polfliea del gobiemo como miembro de un grupo de presi6n.
De IOOos modos. puesto que 10 mas probable es que ninguna elecci6n sea tan igualada
como para haeer deeisivo el VOIO de eualquier persona 0 los votos de lodos aquellos a 10:-
que puede persuadir par.l que eSlen de acuerdo con el. el comportamiento raeional para
la mayorfa de los ciudadanos es seguir eSlando polftieameme poco infonnados. En 10 que
se refiere a la vOlaciOn. cualquier imento de adquirir infonnaci6n. mas alia del que
proporciona el flujo de datos «gratuilos;), es para el vOlante un simple despilfarro de
recursos.
La disparidad entre esta conclusion y el concepto tradicional de buen ciudadano en
una democraeia es realmente sorprendente. i,C6mo podemos explicarla? La respuesta es
que los benefleios que la mayorfa de los ciudadanos oblendna si viviesen en una socie-
dad con un eleclorado bien informado son. por naturaleza. indivisibles. Cuando la mayo-
ria de los miembros del eleclol"ado conocen que polilicas son las mejores para sus interc-
ses, eI gobiemo se ve forzado a seguir aquel1as polilicas para evilar su fracaso (supo-
niendo que exisla un consenso entre los bien infonnados). ESlo expliea por que los
defensores de la democracia piensan que los ciudadanos deberfan estar bien infomlados.
108 DIU TEXTOS BAslCOS DE CIENCIA roLlT1CA

Pero los bencficios de eslaS polfticas recaen sobre cada uno de los micmbros de la ma-
yona a la que si......en. independientementc de 5i han contribuido 0 no a poncrlas cn prac-
liea. En Olms palabms. el individuo recibe cstos beneficios, tanto si esta bien infonnado
como 5i no, siempee que la mayona de la genic eSlc bien infonnada y que sus intereses
scan simi lares a los de esa mayana. Por otro lado, cuando nadie esta bien infonnado, el
individuo no puede generar estos beneficios infonnandose bien el mismo, puesto que para
JagroTla es necesario un esfucl7..o colectivo.
As! pues. cuanda los beneficios son indivisibles. carla individuo liene siemprc mo-
tivos pard cvadir su participaci6n en el cosle de obtenerlos. Si supone que el comporta-
miento de los demas csla dado, el que reciba 0 no beneficios no depcndera de su propio
esfuerzo, rero el coste con que comribuye sf que depende de su esfuerzo; por consi-
guientc, el componamiento mas mcional pam el es minimizar este COSle, es dceir. pcr-
mancccr polfticamcmc desinfonnado. Puesto que todos los individuos rawnan del mismo
modo. ninguno comribuyc al COSle, y no sc gencran benficios.
La fonna usual de escapar a eSlc dilcma cs que todos los individuos se pongan de
acuerdo para obedceer a un agente central. Entonces, cada UIIO se ve fonado a pagar su
parle de los costes, peru sabc que lodos los demas estan tambicn obligados a pagar. Asf.
todos eSlan mejor de 10 que eslarian si no hubiesen incurrido en costes, porque todos re-
eiben los bcnefieios que (supondre aquf) compensan con creees su partieipaci6n en los
costes. Esm es la mz6n basica para uliliZ<lr la coerei6n en la recaudaci6n de ingresos para
la defensa nacional ~ para muchas otras actividades gubcmamenmlcs que producen be-
neficios indivisibles. I
Pero esta soluci6n no es faetible en el ca.~o de la infonnacian polilica. £1 gObiemo
no puede obligar a los ciudadanos a eSlar bien infonnados. porque la buena infonnaci6n
es dined de medir. porque no exisle ninguna regia sobrc la que se estc de acuerdo pam
dceidir cuanta infonnaci6n y de que tipo «deberia» lener cada ciudadaoo, y porque la in-
terfereneia resultantc en las vidas personalcs produciria una perdida de utilidad que so-
brepasaria probablemente los beneficios a obtener de un electomdo bien infonnado. Lo
mi.~ que ha hocho un gobiemo democratico para remediar esta situaci6n ha sido obtigar
a los j6venes en las escuelas a tener cursos de civismo, gobiemo e historia.
En consecuencia, es racional, desde cl pUIllO de vista de cada individuo, el minimi-
Z<lr su inversi6n en infonnaci6n polflica. a pesar de que la rnayorfa de los ciudadanos po-
drian beneficiarse SUSlancialmente si todo eI e1eclorado eSluviese bien infonnado. Como
consecuencia. los sistemas polfticos democr.iticos se yen abocados a operar a una efi-
cicncia menor que la maxima. EI gobiemo no sirve a los intereses de la mayorfa Ian bien
como 10 haria si Csla csluviese bien infonnada. Pero nunca se infonnara bien, pueslO
que el hacerlo es colcClivameme racional. pero individualmcnle irmcional; y, en
ausencia de eualquier mecanismo que ascgure una acci6n cotecliva, prevalece la raciona-
lidad individual.

21, Vtase Paul A. Samllel.<OR, .The pure "Theory of Public fupclldilures-. Rni,... of &:tmmtt;rJ and Sldti.tia,
XXXVl,lIOviemln 1954. pp. 3U·3~9.
 "TOORiA ECONOMICA DE LA ACCI6N POlJrICA
109

VII. Cuando aplicamos el coocepto econ6mico de racionalidad al segundo empleo

polilico de la infonnaci6n. eI origen de los grupos de presiOn. los resultados lambitn son
incompalibles coo la imagen lradicional de la dcmocr.l.eia. Para ser miembro efecli...o de
un grupo de presi6n. un ciudadano debe persuadir al panido gobemante de que las poli-
licas que desea. 0 bien ya son deseadas por gran numero de YOlanieS 0 bien son Ian be-
ncficiosas para el resto del eleclomdo como para que este. en eI peor de los casos. 00 las
rechace. Para ser persuasiYo. el mierobro pOlencial de un gropo de presion debe estar muy
bien infonnado acerca de cada area polftica en [a que desec cjereer innuencia. Debe ser
capaz de discnar una politica que Ie bencficic mas que olms. de contrarreSlar los argu-
memos esgrimidos por los miembros de OITOS grupos de presi6n opuestos. de fom\ular 0
recooocer eompromisos aceplables p.ua fl. Por 10 lanto. pam ser micmbro de un grupo
de presion sc requiere mocha mis informaci6n que para "'OCar. puesto que los votantes.
incluso los que estan bien informados. :;610 necesitan eomparar altemativas formuladas
poe otros.
Por CSta ra:r.6n. el coste de adquirir infonnacioo suficieme para ejercer una presi6n
efectiva es reallnente elevado. EI miembro de un grupo de presi6n debe ser un experto en
~ areas poHlicas en las que trata de innuir. Pucsto que poc:os eiudadanos pueden gasl:lr
el tiempo 0 cl dinero oecesarios para convertirse en expenos en mas de una 0 dos
areas de Ia polftica (0 COfltratar expenos). la mayoria de los ciudadanos han de especial i-
zarsc en unas pocas 6.reas. Estc eomportamiento es racional. aun cuando las polilieas que
les afeetan pertene7.can a muchas areas. Inversamenle. slIlo unos pocos especialistas ejer-
ceran presi6n aetiva sobre el gobiemo en cualquier area poHtica. En conseeuencia. no es
TK."Cesario que eada uno compare el impacto de su presi6n individual con el gran numcro
de personas que inOuyen en la dccisi6n. como 10 haee cuando picnsa en Ja fUCr'J;3 de su
VOIO. Par el contrario. para los POCos Illicmbros de un grupo de presi6n que sc cspcciali-
zan en cualquier area delenninada. los ingrcsos polencialcs provenienles de la infonna-
ci6n polilica puedcn ser muy elevados precisamente porque son Ian poco!l.
Los que mejor pueden pcnniti~ participar en un grupo de presi6n en cualquier
area de la politic.a son quicnc:s reciben sus rentas de esa area. Eslo es verdad porque casi
lodos los eiudadanos oblienen su renta de una 0 dos fuenles: poe consiguiente. cualquier
polilica gubemamenlal que afccle a dichas fuenles es de vital interes pam ellos. Por el
contrario. eada persona gasta su renla en gran variedad de 6.reas de la polfliea. de mane-
ra que una variact6n en cualquiera de elias no Ie resulta demasiado significaliva. Pur 10
tanlo. es mucho mis probable que los individuos ejerzan innucncia directa sabre la for-
macion de la jXllflica gubernamental en su papel de produclores, que en su papel de con-
sumidores. En consccuencia. un gobicmo dcmocratico se indina nonnahnente a favor de
los intereses de los produclores y en contra de los il1tereses de los eonsumidores. aun
cuanclo los ,·onsumidores de un prodUCIO cualquiera son nunnalmenle mucho mas nume-
rosos que sus producloreS. La legislaci6n sobre derechos de aduanas proporciona un no-
Iorio ejemplo de esla inclinaci6n.
Hay que subrayar que esa explOlaci6n sislemalica de los cOfIsumidores jXlr pane de
los produClores. que acluan a (rave... de las politicas gubcmamcntales. no es consecuencia
de una insensala apatfa jXlr parte de los COflsumidores. De hecho, ocurre justamellle 10
 PIE! TEXTQS BAslroS DE ClENClA POl.lnCA
110

contrario. EI sesgo «anticonsumidores» del gobicrno se produce porque eslos buscan ra-
cionalmente adquirir s610 la infonnaci6n que les proporciona un ingreso mayor que su
coste. Lo que el consumidor podria ahorrar infonnandose de c6mo afccla la polftica gu-
bemamental a cualquier producto que adquiere, no Ie compensa del coste de informarse
(espedalmentc cuando su influencia personal subre la polftiea del gobiemo es prohablc-
mente fiUy pequefia). Como estu atane a casi todos los produclos que adquiere. adoplara
un componamicmo de ignorancia radonal, exponiendose aSI a una explot3ci6n extensi-
va. Sin embargo. ('<1m el serfa irracional aelUar de Olro modo. En olras palabras. los gru-
pos de presi6n son efeclivos en una democracia pOl-qUC lodos los agentes afeclados (los
exploladorcs, los explolados y el gobiemo) se comportan radonalmcnle.

VlII. Claramente, el comportamienlo cadonal en una dcmocracia no es 10 que su-

pone la mayoria de los le6ricos nonnativos. Los polit610gos, en particular, han creado con
frecuencia modelos de c6mo deberian comportarse los ciudadanos en una democracia sin
tener en cuenta la economla de la acci6n politica. En consecuencia, gnm parte de las
pruebas citadas frecuenlemenle para demostrar que en una democracia la politica estu do-
minada pur fucflas iw,u.:iumtlcs (110 16gkas) t.!cllIucsU'a, de hecho, que los ciudadallos rcs-
ponden racionalmenle (eficientemente) a las exigencias de la vida en un mundo impcr-
ll
feclamente infonnado. La apalla de los ciudadanos respecto de las elecciones, su igno-
rancia de los principales problemas, la lendeneia de los panidos en un sistema bipartidista
a parecerse uno al Olro y el car.icter amiconsumidor de la acci6n gubemamcnlal pueden
explicarse 16gicameme COffiO reacciones eficientes a la infonnaci6n imperiecla en una de-
mocracia amplia. Cualquier leorfa nonnaliva que las eonsidere signos de eomportamien-
to no inteligente en polltica. muestra su incapacidad para afronlar que la infonnaci6n es
COSlosa en el mundo real. Asf. la leoria poHtica se ha perjudicado porque no ha lenido en
cuenta cicrtas realidades econ6micas.
Por otro lado. la teoria econ6mica ha side afeclada porque no ha tenido en cuema
las realidades polflicas de la toma de decisiones gubemamenlales. Los economislas se
han comcmado con disculir la acci6n gubemamental como si los gobicmos esluviesen di-
rigidos por altruislas perfectos cuya linica mOli yaci6n fuese maximizar el bienestar social.
En consecuencia. los economistas han sido incapaces de incorporar e1 gobiemo al reslO
de leoria econ6mica. que se basa en la premisa de que lodos los hombres actlian prima-
riameme en funci6n de sus propios imereses. Ademlis, han concluido err6neamente que
las decisiones gubemamemales siguen los mismos principios en todas las sociedadcs.
porque su finalidad es siempre la maximizaci6n del bienestar social. Si mi hip6tesis es
cierta, la finalidad del gobiemo es conseguir la renla, el poder y el presligio que supone

22. En eSl~ fr"..... la palabra ~ilT""ci(>nal~ nn e~ .mOOirnn de Ia I'"labJa ~racinnaJ~. como m"".Ua el 'inOOirno en-
~ parem",,;s. Pur .opuesto. est. usa dual pucde causar confu<i6n. Sin embargo. a In largo de esle anleuln he empleado la
ralabra .raciQnal~ en vel de su sinOOirno _eficieme. porque desro subrayat el hecho de que un ciudadano intcligenle ~iem.
pre ",ali...,; cualquier Xl<> eu~o ingreso nlOrginal exceda su coSle marginal. En Illras palabras. a veces es raeional tefi-
cienr..) actua, ;mlCional"",me (en forma nO I6gical. en cuyo C""O un hombre intcligetlle contradke la racionaJidad, Cl1 el
senhdo tradicional, cnn tal d< akanzarla en eI semidn ecnn6mico. E,IO eS 10 que n:ulmcnle quien: d<:<;ir 10 frase del tUtn
a Ia que se ",fie"'" eSta tJOla.
 III

gobemar. PueSlo que los melodos para alcanzar eSle fin son muy diferenles en los Esla·
dos dcmocr.1licos. en los Io!alilarios y los arislocraticos, no puede fonnularse una sola
leona para explicar la toma de decisiones gubemamentsles en todas las sociedades. Tam-
pocQ puede sepamrsc de la polltica la teona de la toma de decisiones gubemamcntales. La
forma en que cada gabiemo decide en In realidad depende de la naturaleza de las relacjo-
nes fundamcntalcs de podcr entre los gobemanlcs y los gobemi.ldos en la sociedad en cues-
ti6n; es dedr. dependen de 1a constituci6n politica de la socicdad. Por 10 tanto. a cada lipo
distinto de constituci6n corresponded una lcoria distinta de la actuaci6n poHtica.
Concluyo, pues. que una leoria realmente (iIi] de la acwaci6n gubemamcntal en una
demQl.-rada (0 en cualquier otro lipo de sociedad) debe seT ccon6mica y politica. En estc
capItulo he tratsdo de esbozar esa leorfa. EI intento demuestr.t. al menos. hasla que pun-
10 los cientfficos economisw y politicos dependen unos de otrOS para anali7.M la toma de
dccisiones gubemamentales. que constilu)<e 1a fuerza econ6mica y polilicD mas impor-
tante en el mwldo de hoy.