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ECONOMIA DO SETOR

PÚBLICO
AULA 3

Profª Pollyanna Gondin


Profª Ludmila Andrzejewski Culpi
CONVERSA INICIAL

Nessa aula, você se familiarizará com a política fiscal do governo,


entendendo o que representam os gastos e as fontes de financiamento públicas.
Primeiramente, conhecerá os gastos públicos, seus conceitos e classificações.
Na sequência, entenderá as principais teorias de Musgrave, Heber e Rostow,
que verificam uma tendência ao crescimento dos gastos públicos ao longo do
tempo. Depois, conhecerá os conceitos de tributos e as principais formas de
financiamento do governo, bem como a forma como o governo demonstra suas
receitas. Na sequência, conhecerá os princípios de tributação para um sistema
tributário mais adequado e, por fim, estudará as principais categorias de tributos,
impostos diretos e indiretos, progressivos e regressivos, assim como sobre a
renda, sobre o patrimônio e sobre as vendas.

TEMA 1 – GASTOS DO GOVERNO: CONCEITOS E CLASSIFICAÇÕES

Os gastos públicos são entendidos da seguinte forma: “uma escolha


política dos governos no que se refere aos diversos serviços que prestam à
sociedade” (Riani, 2014, p. 54). Para alcançar certas metas como o crescimento
do emprego o Estado deve considerar os custos dos serviços que presta.
Há uma distinção entre gastos governamentais, que são as despesas das
unidades que compõem o governo, como os munícipios e estados e suas
autarquias (ministérios e bancos) e fundações, e gastos públicos, que seriam
mais abrangentes, incluindo os gastos das empresas públicas.
Por sua vez, os gastos agregados podem ser classificados em: i)
despesas agregadas; ii) despesas por categorias econômicas; e iii) despesas
por funções. As despesas agregadas fornecessem uma ideia geral dos gastos
públicos, apontando os gastos totais de casa esfera governamental (Riani,
2014).
As despesas por categorias econômicas apontam todos os gastos de
cada unidade. Esses gastos são classificados em correntes e de capital. Nas
despesas correntes, estão gastos fixos, como a prestação de serviços estatais e
o transporte, e gastos administrativos, como os gastos com salários.
Os gastos de capital englobam os investimentos que o governo realiza
para ampliar a capacidade de produção, como na construção de portos,
hidroelétricas, rodovias, escolas e hospitais.

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As despesas por funções estão associadas às áreas que o governo
determina para orientar seus gastos e prioridades. A classificação em funções
ocorre nos seguintes setores: i) legislativo; ii) judiciário; iii) administração e
planejamento; iv) trabalho; v) agricultura; vi) transportes; vii) indústria; comércio
e serviços; viii) desenvolvimento regional, ix) defesa nacional e segurança
pública; x) educação e cultura; xi) habitação e urbanismo; xii) saúde e
saneamento; xiii) assistência e previdência; xiv) energia e recursos minerais; e
xv) comunicações.

TEMA 2 – CRESCIMENTO DOS GASTOS DO GOVERNO AO LONGO DO


TEMPO

Verificou-se nas últimas décadas uma ampliação dos gastos do governo,


que é explicada por várias razões e uma série de teorias (Riani, 2014). Uma das
teorias que visa explicar a expansão das atividades do Estado é a lei de Wagner
(Wagner, 1958). Wagner concluiu que “os gastos cresceriam inevitavelmente
mais rápido do que a renda nacional em qualquer Estado progressista” (Riani,
2014, p. 58). Wagner (1958) assinalou que as sociedades que visam ampliar o
bem-estar social de sua população incluem mais o Estado na economia, com
mais gastos em educação, tecnologia e saúde.
Outra visão que buscou entender as causas do aumento das despesas
do governo foi a de Peacock e Wiseman. Esses autores relacionavam o aumento
dos gastos públicos com os “distúrbios sociais”, como guerras e crises. Conforme
Riani (2014, p. 60), os autores “notaram que os gastos governamentais
aumentaram significativamente nos períodos das guerras”. O estudo dos autores
vincula uma aceitação maior dos gastos públicos por parte da sociedade em
situações de desvios, para combater injustiças que eram produto dos conflitos e
distúrbios sociais.
Outras perspectivas importantes sobre os gastos são as de Musgrave
(1974), Rostow (1960) e Heber, que relacionam o crescimento dos gastos com
os estágios de desenvolvimento da nação. Segundo Musgrave (1974), nas
primeiras etapas de desenvolvimento, a formação bruta de capital fixo cumpre
papel central, fazendo com que os investimentos públicos sejam consideráveis
nesses estágios iniciais. Nas etapas seguintes, o papel do Estado é limitando,
se tornando um complemento dos investimentos privados. Nas etapas finais de
crescimento econômico, os investimentos públicos aumentam novamente,
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porque haverá necessidades de investimentos que exigem muito capital (Riani,
2014).
Rostow formula uma teoria sobre o crescimento em etapas. Conforme
Rostow, na última etapa de desenvolvimento de uma economia, que se chama
“a era do consumo em massa”, a renda da economia já atende às necessidades
de oferecer um bom padrão de vida à maior parte da população. Os
investimentos passam a ser concentrados no bem-estar social e não mais no
progresso técnico, expandindo os gastos públicos com políticas sociais.
Heber (citado por Riani, 2014) estuda o aumento dos gastos
governamentais a partir do processo de industrialização, de forma parecida com
Musgrave. Segundo Heber, em períodos pré-industriais o Estado deve gastar
mais para oferecer a infraestrutura necessária para a industrialização. Quando o
país alcança um nível de maturidade em termos de industrialização, as despesas
do governo se manteriam estáveis. Já nas etapas estágios finais, o Estado deve
novamente retomar os gastos.

TEMA 3 – FINANCIMENTO DO GOVERNO: CONCEITOS DE TRIBUTAÇÃO E


DEMONSTRATIVO DAS RECEITAS DO GOVERNO

Para que o Estado possa realizar atividades ele necessita de fontes de


financiamento de seus gastos. Para tanto, tem algumas opções, que são: i)
emissão de moeda; ii) venda de títulos públicos no mercado financeiro; iii)
empréstimos bancários (internos e externos); e iv) por meio da tributação (Riani,
2014, p. 99). A mais adotada é o recolhimento de impostos. Porém, a tarefa de
elaborar um sistema tributário adequado e justo não é fácil.
Conforme Giambiagi e Além (2002, p. 37), o governo deve levar em conta
algumas questões para determinar a carga tributária: i) a equidade, que é a ideia
de que o ônus da tributação deve recair sobre todos os cidadãos que se
beneficiam dos serviços públicos; ii) a progressividade, que se baseia em
cobrar mais impostos de quem pode pagar mais e vice-versa; iii) a neutralidade,
calcada na ideia de que os tributos não devem impedir a eficiência da economia;
e iv) a simplicidade, que defende que o sistema tributário deve ser de fácil
aplicação para o governo e de compreensão simples para os contribuintes.
Dentro da ideia de tributos, estão incluídos:

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 Os impostos, “que são tributos cuja arrecadação não tem destinação
obrigatória predeterminada” (De Toni, 2008, p. 53), como IPTU e IPVA.
 As taxas, que estão vinculadas com algum serviço que será oferecido
pelo governo, como as taxas de iluminação ou recolhimento de lixo.
 As contribuições de melhoria, que são um tributo resultado da
valorização imobiliária em virtude de uma obra governamental.
 As contribuições sociais, que são impostos com um destino definido,
como os tributos da seguridade social.

Os instrumentos de financiamento do governo, sobretudo os impostos,


geram efeitos na sociedade, positivos e negativos, expandindo ou reduzindo o
consumo da população e os investimentos. Por isso, o governo deve respeitar
os conceitos de equidade, neutralidade, simplicidade e progressividade.
Riani (2014) assinala que existe um certo padrão na forma como as
fontes de financiamento do governo são apresentadas, uma vez que respeitam
os princípios contábeis. A estrutura contábil das receitas é separada em
correntes e de capital. As receitas correntes são oriundas, em sua maioria, das
receitas dos impostos, que representam as receitas próprias de cada nível do
governo mais as receitas que provem da transferência fiscal de outras unidades
governamentais. Por sua vez, as receitas de capital são os recursos conseguidos
a partir da contração de empréstimos mais as vendas de certos ativos
financeiros.

TEMA 4 – PRINCÍPIOS DE TRIBUTAÇÃO

O sistema tributário deve basear-se se no princípio dos benefícios e no


princípio da habilidade de pagamento, que buscam determinar como o valor
dos tributos será definido. De acordo com Riani (2014, p. 102): “O princípio do
benefício estabelece que cada indivíduo na sociedade pagará tributos de acordo
com o montante de benefícios que recebe”. Portanto, as pessoas que recebem
mais benefícios, pagariam mais impostos. Cada indivíduo deveria fazer a
contribuição de forma proporcional ao benefício que o serviço do governo gerou
a ela.
Porém, é difícil a tarefa de medir o grau de benefício de cada pessoa, o
que impede a aplicação plena desse princípio. As preferências dos indivíduos
variam por aspectos que não podem ser mensurados, como questões culturais,

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religiosas, classe socioeconômica, grau de instrução, entre outros, e é raro o
momento em que essas preferências são demonstradas. Esse princípio não
contribui para a distribuição de renda, pois gera ônus às classes de menor renda.
Se o sistema tributário fosse baseado exclusivamente no princípio do
benefício, algumas pessoas que não teriam renda para pagar por certos serviços
públicos seriam excluídas das suas vantagens, o que faria com que o governo
não cumprisse sua função alocativa e distributiva.
Por isso, De Toni (2008) aponta que o princípio do benefício não é
suficiente; somente alguns tipos de tributos, como o sobre o álcool e sobre o
tabaco, poderiam ser definidos a partir dele.
Para que o sistema tributário seja mais justo, é preciso complementar o
princípio do benefício com outro, que é o princípio da habilidade de pagamento.
O princípio da capacidade ou habilidade de pagamento defende que “a carga do
tributo deve ser tal que os contribuintes com a mesma capacidade de pagamento
devem pagar o mesmo nível de impostos (equidade horizontal)” (De Toni, 2008,
p. 54). Com base nesse princípio, cada pessoa contribuiria de forma diferenciada
para o Sistema tributário, com base em sua renda. A capacidade de pagamento
é medida, em geral, a partir da renda e da riqueza do indivíduo.
Nesse sentido, adota-se a renda como referência para definir a habilidade
de pagamento, e não o consumo de um indivíduo, porque uma parte da renda
pode ser aplicada em poupança e não consumida em sua totalidade.
A definição do sistema tributário de um país envolve análises relacionadas
ao perfil dos contribuintes e às necessidades de cada economia, associadas aos
princípios que o governo deve respeitar na definição da carga tributária e suas
regras.

TEMA 5 – CATEGORIAS DE TRIBUTOS

Existem diferentes categorias de impostos, considerando que a principal


diferença é entre tributos diretos e indiretos. Os impostos diretos são aqueles
em que “o ônus da tributação recai sobre quem deve pagar o imposto” (De Toni,
2008, p. 54), em outras palavras, os impostos que o contribuinte paga
diretamente, como por exemplo o imposto de renda de pessoa física e jurídica,
o IPTU (imposto predial e territorial urbano), o IPVA (imposto de propriedade de
veículo automotor). As contribuições sociais também são tributos diretos, como

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PIS-PASEP e Previdência social. Os impostos diretos estão associados à
capacidade de pagamento de cada pessoa, sendo assim mais justos.
Os impostos indiretos “são aqueles nos quais não necessariamente o
ônus da tributação recai sobre quem deve pagar o imposto, ou seja, é possível
uma transferência da carga tributária” (De Toni, 2008, p. 54). Os impostos
indiretos não são pagos pelo proprietário, mas por todos os consumidores. Esses
impostos são cobrados quando há compra de mercadorias e serviços, como o
ISS (imposto sobre serviço) e o ICMS (imposto sobre circulação de mercadorias
e serviços).
Existe ainda a distinção entre impostos progressivos ou regressivos.
Os progressivos estão vinculados ao aumento da alíquota em proporção à renda
e estão baseados no princípio da equidade (os mais ricos pagam mais). Já os
impostos regressivos vão ter um ônus maior sobre a população mais pobre, ou
seja, não aumentam quanto maior a renda. Os impostos indiretos, em geral, são
regressivos.
Os impostos podem ser separados em impostos sobre a renda, sobre
o patrimônio e sobre as vendas. Os tributos sobre a renda são cobrados com
base na renda gerada no mercado. De acordo De Toni (2008, p. 58), “a renda
tributável é o resultado da renda total do contribuinte, deduzida de abatimentos
como despesas médicas ou educacionais”. O imposto sobre a renda é uma das
mais importantes fontes de financiamento, representando aproximadamente
50% do total de receitas do governo (Riani, 2014).
Os tributos sobre o patrimônio ou sobre a riqueza são cobrados com base
na posse de um ativo. Os exemplos mais famosos desses impostos são o IPTU,
que é cobrado sobre a posse de um imóvel e fica na esfera municipal, e o IPVA,
que é tributado sobre os proprietários de veículos automotores e é de nível
estadual.
Já os tributos sobre a venda de bens e serviços impactam a oferta e a
demanda no mercado. O imposto sobre as vendas é uma forma importante de
arrecadar receitas para o governo, sendo um tipo de imposto indireto, pago pelo
comprador (Riani, 2014). Segundo Riani (2014, p. 106), “a tributação sobre os
bens e serviços pode ser feita mediante duas sistemáticas. Ela pode ser aplicada
sobre a unidade do produto ou sobre seu valor. Isso dá origem aos impostos
unitários e aos ad valorem”.

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NA PRÁTICA

Leia o artigo de Nelson Paes e identifique se houve um aumento dos


gastos do governo brasileiro entre 2006 e 2011 nessas áreas, e se isso provocou
melhorias nesses serviços.
PAES, N. Os gastos tributários e seus impactos sobre o desempenho da saúde
e da educação. Ciênc. Saúde coletiva, v. 19, n. 4, 2014.

FINALIZANDO

Nesta aula, você conheceu os elementos associados à política fiscal, com


ênfase sobre as despesas e as receitas do governo. Primeiramente, você se
familiarizou com os conceitos e classificações das despesas do governo, que
são os gastos por categorias, por funções e agregados.
Na sequência, você pôde verificar que se observa um crescimento dos
gastos públicos na economia ao longo do tempo, a partir das teorias de Wagner,
Musgrave (1974), Peacock e Wiseman, Rostow (1960) e Heber. Essas visões
relacionam as despesas governamentais com as etapas de desenvolvimento
econômico em que se encontra uma nação, apontando que, quanto maior o PIB
de um país, maiores os gastos do governo.
Depois, analisamos os tributos e seus conceitos. Foram explicados os
tipos de tributos e os elementos centrais da carga tributária, que são a equidade,
a neutralidade, a simplicidade e a progressividade, assim como a forma como o
governo demonstra de forma contábil as suas receitas. Para entender como o
Sistema tributário é determinado, foram explicados os princípios dos benefícios
e da capacidade de pagamento.
Na sequência, estudamos a diferença entre impostos diretos e indiretos,
progressivos e regressivos, e as principais categorias de impostos: os impostos
sobre a renda, sobre o patrimônio (riqueza) e sobre as vendas.

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REFERÊNCIAS

DE TONI, J. Economia do setor público. Maio 2008. Texto de apoio.

GIAMBIAGI, F.; ALÉM, A. C. Finanças públicas: Teoria e Prática no Brasil. 2.


ed. Rio de Janeiro: Campus, 2002.

MUSGRAVE, R. Teoria das finanças públicas. São Paulo: Atlas, 1974.

RIANI, F. Economia do setor público: uma abordagem introdutória. Rio de


Janeiro: LTC, 2014.

ROSTOW, W. As etapas do crescimento. Cambridge: Universidade de


Cambridge, 1960.

WAGNER, A. Three extracts on public finance. In MUGRAVE, R.; PEACOCK,


A.T. (Org.). Classics in the theory of public finance, London: Macmillan, 1958.