Acto Administrativo

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 ¿ A C T O S A D M IN IS T R A T IV O S T Á C IT O S ?

por Jorge S. M uratorio

Es abogado, egresado de la Universidad Nacional de Buenos Aires en 1990, y magister en Derecho administrativo
p o r la Universidad Austral
Es profesor de Derecho administrativo en la Universidad Católica Argentina, titu la r de la m ateria Organización
administrativa I, en el curso de especialización en Derecho administrativo económico de la Universidad Católica
Argentina.
También en esa universidad es profesor de la m ateria Organización administrativa en el curso de especialización
en Derecho administrativo que se dicta en la Universidad Católica de La Plata. Es profesor de la asignatura
Contratos y Procedimientos Administrativos en el curso de Derecho empresarial de la Universidad Argentina de la
Empresa (UADE). Asimismo, en la Universidad Austral, en la Especialización en Derecho de la regulación de servi­
cios públicos, dicto la m ateria Defensa de los usuanos y es coordinador de la m ateria Regulación del Transporte.
H a participado en diversos paneles y conferencias, entre ellos en las anteriores jornadas nacionales de Derecho
administrativo organizadas p o r la Universidad Austral.
Cuenta con más de veinte (20) publicaciones de la especialidad en revistas y libros jurídicos y es secretario de
redacción adjunto de la Revista de D erecho Administrativo que dirige el Dr. Juan Carlos Cassagne.
Actualmente, integra el Estudio O 'Farrell.

I. INTRODUCCIÓN

Como de acto administrativo tratan estasjornadas, el tema que se nos ha asignado es la

existencia o no de los actos administrativos tácitos,1 pues no otro asunto encierran los
signos de interrogación del título.2
Alguna vez, la Procuración del Tesoro de la Nación se ha referido a ello como "el intrin­
cado problema de la voluntad tácita de la Administración"3.
Ingresamos, entonces, en el campo de la voluntad y de la forma del acto administrativo.
Dado que el acto administrativo puede declarar tanto la voluntad como unjuicio, cono­
cimiento o atestación, nos referiremos aquí a la voluntad en sentido amplio, comprensi­
va de todos estos supuestos, lo cual, en términos de García Trevijano Fos, puede llamar­
se "voluntariedad"4.
En este sentido, la voluntad, prerrequisito o presupuesto de existencia del acto adminis­
trativo,5 ciertamente se encuentra condicionada por el ámbito fijado normativamente,
de acuerdo con el predominio en el caso de facultades discrecionales o regladas.

1 He tenido oportunidad de iniciar el estudio del tema en mi trabajo "Los actos administrativos tácitos e
implícitos", en la obra colectiva en homenaje al profesor Miguel S. Marienhoff, Derecho Administrativo (diri­
gida por Juan Carlos Cassagne), Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1998, pp. 663-696.
2 C* n rifn n rlíH A n i in I r \ r> r n n i o m o n l r i c n i m n n crrsr» c i i c m n h i K I n f H r\ rr v n fin t im r o / 'M r v -A r~ ^ ^ ^
O i )U OI i i v i i u i v j w Ojwv I i o y I«u< • »>-• • .w u v o u im y w iu i uutl/v/ tíJUrHUJ

Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, T. II, 6° ed., Buenos Aires, 1998, p. 59, con cita de Linares).
3 Procuración del Tesoro de la Nación, Dictámenes: 74:120.
”* García Trevijano Fos, José Antonio, Los Actos Administrativos, Madrid, 1986, p. 133.
5 Marienhoff, Migue! S., Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, T. I!,, 1988, N° 399, p. 277 y sigs.;
Cassagne, Derecho Administrativo, cit., T. II, p. 129.

369
Con respecto a esto se ha llegado a sostener que la voluntad del órgano administrativo
no se constituye como en el negocio privado, de modo que no es natural o psicológica
sino procedimental y se limita a una elección entre las alternativas previstas por las
respectivas normas jurídicas.6
Luego, la forma hace a la declaración, exteriorización,7 documentación,8 extrinsecación9
de esa voluntad, En gráfica expresión de Garrido Falla, es "el medio de transporte de la
voluntad del campo psíquico ai campo juríd ico"10.
De la combinación de la relación voluntad-forma, surge una de las posibles clasificacio­
nes del acto administrativo, tal vez no tan frecuente,11 que consiste en distinguir entre
los actos administrativos expresos, los tácitos y los presuntos.12 Utilizaremos esta clasi­
ficación para afirmar que si la voluntad se exterioriza en forma directa y frontal, el acto
es expreso; si aquélla surge indirectamente de un comportamiento de la Administración,
será tácito; y, ante la ausencia de voluntad, y de conformidad con la previsión normativa
aplicable, el acto podrá considerarse presunto. Veremos en detalle estos aspectos y
dejaremos para el final el caso del acto tácito.

II. EL ACTO EXPRESO

El acto expreso se caracteriza porque la voluntad es clara e inequívocamente exterioriza­
da;13 allí la Administración resuelve directa y frontalmente la cuestión propuesta.14
Conforme surge de lo establecido en el Art. 8o de la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos, N° 19.549, el acto administrativo, para su validez y eficacia, en princi­
pio debe manifestarse expresamente y por escrito y ” [...] sólo por excepción
y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta".
La característica de una expresión de la voluntad expresa o positiva denota el propósito
de comunicación directa de aquélla,15 y sus modalidades son verbal, escrita o gestual,
conforme surge del Art. 91 7 del Código Civil.

6 Escuin Palop, Vicente, El acto administrativo implícito, Madrid, 1999, p. 37.

7 Marienhoff, op. cit., T. II, p. 277.
8 Escola, Héctor J., Tratado General del Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, 1973, p. 56.
9 Gordillo, Agustín A., El Acto Administrativo, Buenos Aires, 1969, p. 88; y Derecho Administrativo, Tomo 3,
II1-14, 5o ed., Buenos Aires, 2000.
10 Garrido Falla, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, T. I, 11 ed., Madrid. 1989, p. 440.
11 Como apunta Cano Mata, Antonio, "Actos Administrativos Tácitos. Protección Jurisdiccional del Principio
de Igualdad. Aplicabilidad de la Ley N° 62/78, de 26 de diciembre. Impugnación de Tesis Doctoral. Compe­
tencia de la Junta de Facultad y del Rectorado", Rev. Española de Derecho Administrativo, Civitas.
^ Entrena Cusst3, Rsfss!, Curso dQ Dsrsc.ho Acfministrstíve, Voí. !, MsdrlcJ, 1995, p. *170. Est3 císsificsclón
es seguida, entre otros, por Diez, Manuel M.„ Derecho Administrativo, T. II. Buenos Aires, 1976, p. 229; por
Escuin Palop, op. cit., p. 73;y porPrat, Julio A., Derecho Administrativo, T. Ill, Vol. II., Montevideo, 1978, p.
60.
13 Prat, op. y lug. cits.
14 Tribunal Supremo Español, Sala III, sentencia del 15-09-81, extraída de Cano Mata, op. cit.
15 Brebbia, Roberto H., Hechos y Actosjurídicos, Buenos Aires, 1979, p. 231.

370
 A cto A d m in is t r a t iv o y R eg lam en to

La forma escrita responde a una exigencia que predomina en la doctrina, en tanto es

obvio que así se precisa o traduce mejor lo expuesto,16 pues ella reviste mayor importan­
cia y garantía de los administrados y constituye documentación por antonomasia.17
Aun la forma verbal, ante determinados actos, se predispone a la escritura. Así, por
ejem plo, la competencia ejercida verbalmente por el superior puede registrarse en for­
ma escrita por el inferior18.

[H. EL ACTO PRESUNTO

El acto presunto -o acto ficto 19- se configura ante la ausencia de un acto expreso y de
un acto tácito, es decir, no hay una manifestación directa ni indirecta de voluntad; sólo
hay inactividad o silencio administrativo, al cual el ordenamientojurídico le atribuye un
valor y/o efecto.
La inactividad administrativa, en cuanto obstaculiza la efectividad de los derechos de ios
particulares, encontró en la técnica del silencio administrativo un medio de solución.
Ésta consistió, tradicionalmente, en que, pasado un cierto plazo sin pronunciamiento de
la Administración, la ley presume que la pretensión ha sido denegada. En este sentido,
fue instaurada por primera vez a fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX en Fran­
cia,20 y así fue receptada por el Derecho administrativo español y por nuestro propio

16 Marienhoff, op. y lug. cits. En la actualidad, plantea Gordillo que esto abarca cualquier soporte físico que la
tecnología produzca evolutivamente con algún grado de certeza (op. cit., Tomo 3, X-7).
17 a) Cfr. Gordillo, Tratado..., cit., T. Ill, cap. X.
b) Asimismo, la escritura también contribuye a cumplir el requisito de publicidad del acto -notificación o
publicación-, a la eventual necesidad de ejecutarlo de oficio (García De Enterría, Eduardo y Tomás Ramón
Fernández, Curso de Derecho Administrativo, T. I, 5o ed., Madrid, 1992, p. 547) y a que la Administración
cuente con sus propios precedentes (García Trevijano Fos, op. cit., pp. 156 y 157), aun cuando los preceden­
tes no integrarían el bloque de legalidad, salvo que así lo establezca el Derecho objetivo (Comadira, Julio
Rodolfo, "Función administrativa y principios generales del procedimiento administrativo", en op. conj. 130
años de la Procuración del Tesoro de la Nación, Buenos Aires, 1994, p. 85, nota 37, con cita de la Procuración
del Tesoro, Dictámenes: 168:94).
18 a) Cfr. Art. 104 de la Ley de Procedimientos Administrativos de la provincia de Buenos Aires, N° 7.647; y
Art. 55, apartado 2°, de la Ley N° 30/92, del 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de España.
b) Además, la exigencia de la escritura, en última instancia, tampoco parece de por sí tan inconmovible, toda
vez que -aunque no es el supuesto por cierto del acto tácito- se ha aceptado el acto verbal, antes y después
de sancionada la Ley N° 19.549. En el primer caso, puede citarse el dictamen de la Procuración del Tesoro de
la Nación de! 12-05-70, registrado en Dictámenes: 113:248, que dice: "No existe impedimento legal alguno
que obste a la procedencia del acto administrativo emitido en forma verbal [...] el acto verbal es tina de las
formas que tiene la Administración Pública para declarar o expresar su voluntad [...] "(Consid. II, punto 1). En
el segundo caso, cabe resaltar que el Art. 45 del Reglamento de Procedimientos Administrativos, Decreto
N° 1.759/72 (t.o. 1991), dispone que "Cuando válidamente el acto no esté documentado por escrito, se
admitirá la notificación verbal", lo cual está fundamentalmente orientado, por supuesto, a los actos verba­
les, tales como las órdenes de servicio o de la policía de tránsito o seguridad a los particulares.
19 Prat, op. cit., p. 60.
20 Apunta Benoit, en este sentido, que bajo el sistema del ministro juez y conforme lo establecido por el Art.
'7o dpi npnrfito del 2 de noviembre de 1864, si los ministros no resolvían en cuatro meses las reclamaciones
de los particulares, éstos podían considerarlos rechazados y recurrir al Consejo de Estado. Bajo la regla
generalizada de la decisión previa, el Art. 3o de la Ley del 17 de julio de 1900 extendió el procedimiento del
silencio a todas las autoridades administrativas que podían tomar una decisión previa (Benoit, Francis-Paul,
Ei Derecho Administrativo Francés (traducción de Rafael Gil Cremades), Madrid, 1977, p. 467). En igual
sentido, puede verse Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime, "El silencio administrativo y los actos tácitos o presun­
tos", Rev. Régimen de la Administración Pública, N° 266, Buenos Aires, noviembre de 2000, pp. 9-15.

371
 derecho local21 y nacional, este último a partir de lo establecido en el Art. 2o de la Ley
N° 3952,22 el Art. 1 O de la Ley N° 1 9.549 y Arts. 63, 65, 87, 91, 94, 98 y concordantes
del Reglamento Nacional de Procedimientos Administrativos23.
Tanto en nuestro país como en el sistema español, la doctrina más difundida entiende
que el silencio de la Administración significa la ausencia de voluntad de ésta -y, por
tanto, de acto-.24
Y, frente a ello, como derivación del carácter revisor de lajurisdicción contencioso admi­
nistrativa, la ley le acuerda un sentido a esa voluntad en realidad inexistente y le da el
efecto exclusivamente procesal que tutele los derechos del particular acorralados por la
Administración silente.25
En el silencio, hay "ausencia de actividad volitiva",26 por lo cual no puede haber ningu­
na clase de acto administrativo27.
En este sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación tiene resuelto que "[...] el
silencio de la Administración no puede considerarse como una manifestación expresa ni
tácita de la voluntad salvo disposición en contrario de! orden normativo [,..]"28. El
silencio de la Administración de por sí es una conducta inepta para ser considerada
como una manifestación positiva de la voluntad.29

21 Constitución de la provincia de Buenos Aires, de 1889, al establecer la demanda contencioso administra­

tiva por retardación, Arts. 157, inc. 3, y 222.
22 Si iniciado el reclamo la Administración no resuelve en seis meses, el particular puede requerir pronto
despacho y, transcurridos tres meses más sin que se produzca resolución, "la acción podrá ser llevada direc­
tamente ante los tribunales, acreditándose el transcurso de dichos plazos".
23 Es así que, como principio general, se ha establecido que, frente a pretensiones que requieran un pronun­
ciamiento de la Administración, el silencio se interpretará como negativa, a modo de resolución tácita, en los
términos del Reglamento Nacional de Procedimientos Administrativos aprobado por el Decreto N° 1.759/72
(t.o. 1991). Tal es lo que acontece en materia recursiva frente al transcurso del plazo de 30 días desde la
interposición del recurso o -de haberse producido prueba- desde los alegatos. En rigor, la solución del agota­
miento de la instancia por presunción de denegatoria ante silencio, como apunta Bielsa, había sido contem­
plada por el decreto del 07-04-33 en relación con la regulación del recursojerárquico (Bielsa, Rafael, "Estu­
dios de Derecho Público” , Derecho Administrativo", T. I, Buenos Aires, 1950, p. 395).
24 Cfr. Hutchinson, Tomás. Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, T. I, Buenos Aires, 1987, p. 189
y sigs. Respecto de la doctrina española, una completa cita de doctrina puede verse en Grecco, Carlos M.,
"Sobre el silencio de la Administración, La Ley, 1980, p. 781, nota 9.
25 Cfr. Cassagne, Juan Carlos, "La tutela judicial efectiva. Su incompatibilidad con el dogma revisor y con la
regla del agotamiento de la vía administrativa". Revista de Derecho Administrativo, N° 32, Buenos Aires,
septiembre-diciembre de 1999, p. 525; Garrido Falla, Fernando, "La obligación de resolver: actos presuntos
y silencio administrativo", ponencia del autor en el IV Encuentro hispano-argentino sobre Derecho administra­
tivo, Santiago de Compostela, 15 y 16 de febrero de 1994, registrada en op. conj. Procedimiento Administra­
tivo, Santiago de Compóstela, Galicia, 1994, p. 117 y sigs.; González Salinas, "Garantías en el Procedimiento
Administrativo", en op. conj. Procedimiento Administrativo. Tücumán, 1982, p. 1 21 y sigs.
26 García de Enterría y Fernández, op. cit., p. 576.
27 Éste sería, ciertamente, un supuesto de acto administrativo inexistente, más allá de que en nuestro Derecho
algunos autores identifican esa categoría con el supuesto de actos administrativos afectados por vicios grose­
ros o de gravedad extrema (Diez, Manuel M., Derecho Administrativo, T. II, Buenos Aires, 1976, p. 307;
Gordillo, Tratado..., cit., T. Ill, 5o ed., XI-28), posición que ha sido receptada en algunos ordenamientos, como
por ejemplo, los Arts. 31, 52, inc. b), y 72 de !a Ley de Procedimientos Administrativos de la provincia de
Mendoza, N° 3.909.
28 Corte Suprema de Justicia de la Nación, 24-05-93, in re "Ruiz Orrico, Juan c/ Estado Nacional (Ministerio
de Salud y Acción Social)", Jurisprudencia Argentina, 1993-111-487 y sigs. La cita textual es del consid. 17,
tercer párrafo.
29 CNCont. Adm. Fed., Sala 1,11-05-00, in re "Banco de Previsión Social S. A. c/ Dirección General Im positiva
si D.G.¡.“ .

372
 A cto A d m in is t r a t iv o y R eg lam en to

De modo, pues, que el silencio, si es negativo, no implica manifestación alguna y, si es

positivo, su valor está dado por la norma que así lo disponga, por lo que será voluntad
manifiesta por presunción de ia ley.30
El silencio positivo se aplica fundamentalmente en el caso de actividad autorizante por
la Administración.
En nuestro sistema, a modo de ejemplo, pueden mencionarse los siguientes casos de
autorización administrativa por silencio positivo:
a) Actividad postal: La inscripción en el Registro de Prestadores Postales, condición
necesaria para prestar servicios del mercado postal, puede aceptarse por silencio en
caso de que la empresa interesada cumpla con los requisitos de presentación y que
desde la fecha de presentación del requerimiento transcurra un plazo de 10 días sin
que la autoridad administrativa -Comisión Nacional de Comunicaciones- se expida al
respecto.31
b) Concentraciones económicas y defensa de la competencia: Si presentada una solici­
tud de concentración económica con la documentación correspondiente adjunta, ante
el Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia, trascurrido un plazo de 45 días sin
que éste resuelva al respecto, "¡a operación se tendrá por autorizada tácitamente. La
autorización tácita producirá en todos los casos los mismos efectos legales que la auto­
rización expresa"32. En rigor, entendemos que antes que una autorización tácita, como
se ha denominado en la ley el supuesto en cuestión, éste es un claro ejemplo de silencio
positivo.
c) En materia de edificación en la ciudad de Buenos Aires, el Art. 87 de la Ley N° 24.441
dispuso: "Cuando la entrega de los certificados exigidos para el permiso de obra demorase
más de cuarenta y ocho (48) horas, el interesado quedará autorizado para suplirlos con la
presentación de la solicitud correspondiente en la que constará el incumplimiento del
plazo antes mencionado".
Se recurre, entonces, a la figura del acto presunto,23 es decir, la ley presume34 el conte­
nido de la voluntad -negativo o positivo- con el sólo objeto de conseguir el efecto ju ríd i­
co que de ello se deriva.

30 Canosa, Armando N., "El silencio y otros aspectos de la formación de los contratos administrativos", El
Derecho, 155-491, in límine.
31 Art. 14 del Decreto N° 1.187/93 y modificatorios.
32 i 4 y concordantes de la Ley de Defensa de la Competencia, N° 25.156. Sobre el tema, puede verse
Halperín, David A. y Verónica González del Gesso, "Cuestiones de Derecho Público en el nuevo régimen de
Defensa de la Competencia". Jurisprudencia Argentina del 20-1 2-00, p. 6 y sigs.
33 Esta terminología ha sido expresamente receptada, por ejemplo, en e! Art. 43 de la Ley N° 30/92, de! 26 de
noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
de España. Asimismo, cabe recordar que presunto es el participio pasivo irregular de presumir, y éste significa
"sospechar, juzgar o conjeturar una cosa por tener indicios o señales para ello” (Real Academia Española,
Diccionario de la Lengua Española, cit., p. 1.179).
34 Stassionopoulos distingue la presunción de la ficción y destaca que esta última es una situación imaginaria
que en muchos casos se contradice con ia reai ¡dad, mientras que ia primera, muy por ei contrario, es un
elemento que completa la realidad, considerando como real lo que en la mayoría de los casos es verdadera­
mente real. De allí que, en esta interpretación, cuando la Administración no resuelve un recurso y la ley
presume que no tiene voluntad formada sobre la petición, ello en la mayoría de los casos sería real
(Stassionopoulos, Traité des Actes Administraties, p. 83 y sigs.). Asimismo, Marienhoff destaca que el silen­
cio administrativo es fruto de una presunción y no de una ficción (Marienhoff, op. cit., T. II, p. 319).

373
 Ese efecto, si e! silencio es negativo, será, por imperio de los principios de tutela admi­
nistrativa efectiva y tutela judicial efectiva, tener por ocluida una instancia administra­
tiva para poder acudir a una superior, cuya decisión cause estado, o bien, configurar
directamente esta última circunstancia para poder acceder, dentro dei plazo de caduci­
dad y/o prescripción aplicable, a la vía judicial.
En este esquema, el silencio configura una forma anormal de terminación del procedi­
miento administrativo,35 contemplada en el Art. 10 de la Ley N° 19.549 y en los Arts.
63 y 65 del Reglamento de Procedimientos Administrativos, Decreto N° 1.759/72 (t.o.
1991).
Estos últimos -es necesario aclarar- tratan al silencio como una resolución tácita de los
trámites administrativos, solución que la doctrina en algunos casos ha compartido,36 lo
cual consideramos inadecuado con el carácter del acto tácito en tanto, conforme advir­
tiéramos anteriormente, en el silencio no hay expresión de la voluntad de la Administra­
ción, en cambio, sí la hay en el acto tácito. Es que el silencio es no exteriorizar voluntad,
ya sea por no hablar o por no hacer signos o tener comportamientos al efecto37. Pero esta
omisión o hecho negativo, por su carácter equívoco y su contenido neutro, no se asimila
a la declaración tácita de la voluntad en ningún caso.38 El silencio es sólo un vacío en el
obrar, coloreado artificialmente por ia Administración para permitir la defensa de los
particulares, como es el caso del silencio negativo, o para hacer decaer potestades
interventoras, como es el supuesto del silencio positivo.39
En este esquema, la presunción legal sobre el silencio encuentra relación con la teoría
del acto presunto, mas no con el concepto de acto tácito.
Respecto, entonces, del acto presunto, es de singular interés la normativa española,
fundamentalmente por cuanto allí se ha avanzado -aun con contramarchas- en el régi­
men de esa figura y de su relación con el silencio administrativo.
En 1992, se sancionó el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Pro­
cedimiento Administrativo Común (Ley N° 30/92), el cual innova respecto del silencio
administrativo pues introduce la figura del acto presunto con las modificaciones acaeci­
das en 1999 (Ley N° 4/99).
Allí se establece: "La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos
los procedimientos",40 de modo que en los iniciados a solicitud del interesado el venci­
miento del plazo máximo sin que se haya notificado resolución expresa legitima a aquél

35 Comadira, Julio R., "Modos anormales de terminación del procedimiento administrativo". Jurisprudencia
Argentina, 1976-IV, p. 622 y sigs.
36 Así, por ejemplo, ya cuando Bielsa se refiere al silencio regulado en el Decreto del 7-04-33 sobre recurso
jerárquico, apunta que él equivale a una denegatoria tácita.
37 Brebbia, op. cit., p. 252.
38 Compagnucci De Caso, Rubén H., "El silencio como manifestación omisiva de la voluntad''. La Ley, 1994-
B, p. 312.
39 Martín Mateo, Ramón, "Actos tácitos y actividad autorizante” , Rev. Española de Derecho Administrativo,
Civitas.
Art. 42, ap. I s ue ia Ley i r 30/92.

374
 A cto A d m in is t r a t iv o y R eg lam en to

a considerar estimada o desestimada su solicitud por silencio administrativo, según

proceda41.
E! principio es que se pueden considerar estimadas las solicitudes salvo que una norma
con rango de ley o norma de Derecho comunitario europeo establezca lo contrario, o
casos como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones en los cuales el
silencio tendrá efecto desestimatorio.42 Respecto de esto último, cabe aclarar que en el
recurso de alzada contra ia desestimación por silencio administrativo, si transcurre el
plazo para su resolución sin que se dicte acto expreso, aquél se entenderá estimado.43
"La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de
acto administrativo finalizado del procedimiento"44; mientras que la desestimación "tie­
ne los efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o
contencioso-administrativo que resulte procedente."45
En el caso del acto presunto, si hubo estimación por silencio, la resolución expresa
posterior sólo puede ser confirmatoria de aquél,46 y, si existió desestimación por silen­
cio, la resolución expresa posterior no tiene vinculación alguna con él.
La modificación de 1999 del ordenamiento español consistió fundamentalmente en
que:47
a) El silencio opere automáticamente, de modo que el particular no esté sujeto a cargos
tales como obtener la certificación del acto presunto, como requisito de eficacia de
tales actos.
b) Se distingua bien entre el silencio positivo, que equivale a un verdadero acto admi­
nistrativo, y el silencio negativo, que se considera sólo una ficción legal para que los
particulares puedan interponer los recursos procedentes.
c) La plasmación normativa del principio de legalidad sea llevada hasta sus últimas
consecuencias, la causa de nulidad de pleno derecho del acto presunto contrario al
ordenamiento jurídico, por el cual se obtienen facultades o derechos cuando se carece
de los requisitos esenciales para ello.
De este ordenamiento, entonces, podemos inferir la capital Importancia que se atribuye
ai acto expreso, el cual siempre debe existir frente a la petición del particular. No se
admite que, requerida la Administración, ésta no produzca, finalmente, una exterioriza-
ción expresa de su voluntad a ese respecto. El mecanismo silencial no se entiende una
sustitución suficiente de esa decisión expresa. Menos cuando es desestimatorio. En
este caso, se restringe al carácter de ficción legal y, cuando es estimatorio, equivale a la
existencia de un acto, el presunto, sujeto no sólo a las mismas reglas del acto expreso
(comenzando, nada menos, que por su conformidad con la legalidad), sino también a

41 Art. 43, ap. I o de la Ley N° 30/92.

42 Art. 43, ap. 2o de la Ley N° 30/92.
43 Art. 43, ap. 2° de la Ley N° 30/92.
44 Art. 43, ap. 3o de la Ley N° 30/92.
45 Art. 43, ap. 3° de la Ley N° 30/92.
48 Art. 43. ap. 4°, inc. a.
47 Rodríguez-Arana Muñoz, op. cit., p. 11 y sigs.

375
 un acto expreso confirmatorio, pues, en rigor, recién aquí aparecerá la voluntad de la
Administración.

IV. EL ACTO TÁCITO

El acto administrativo tácito no ha sido objeto particular de estudio profundizado por la
doctrina. En general, ha sido tratado muy parcamente48 y, muchas veces, se lo confun­
dió con el silencio,49 como antes mencionamos.
Es interesante tener en cuenta que en la doctrina española el tema tomó vigor a partir de
algunas materias en las que aparece con mayor nitidez la existencia de actos tácitos:
a) La afectación y desafectación demanial;50
b) La declaración implícita de utilidad pública de bienes inmuebles sujetos a expropia­
ción para planes de obras y servicios del Estado;51
c) Las licencias de actividades calificadas -molestas, insalubres, nocivas o peligrosas-;52
d) La autorización de edificación o de obras (levaría implícita la autorización de apertura
de un establecimiento, siempre y cuando la Administración cuente al momento de deci­
dir ¡a primera con todos los elementos para decidir la segunda; y el procedimiento de las
dos licencias es análogo;53 etc.
En nuestro sistema, diremos que el acto tácito en general es admitido por la doctrina y
por la Procuración del Tesoro de la Nación. Respecto de esto último, antes de ahora54
hemos tenido oportunidad de relevar una serie de pronunciamientos por parte de ese
alto organismo asesor, que clara y coherentemente admiten la procedencia de! acto
tácito, de los cuales, brevemente, puede anotarse:
a) Los actos tácitos trasuntan una manifestación tácita de la voluntad de la Administra­
ción que resulta de sus comportamientos o hechos materiales, provenientes de órganos
con competencia para ello (es decir, los mismos sujetos que debían producir ¡os actos
expresos);
b) Esa actividad material de la Administración (contenido físico) y la respectiva interpre­
tación o conclusión deben ser claras, precisas, indubitables o inequívocas; sólo así es
idónea la actividad material como medio de exteriorizar dicha voluntad;
c) El acto tácito no puede aceptarse como principio general, sino que procede con
criterio restrictivo cuya rigurosidad estará ligada a la actuación en la órbita dé! derecho
público comprometida;

48 Un punto de referencia sobre un estudio particularizado es !a obra de Umberto Fragola, La dichiarazione

tacita di voiontá della pubbiica amministrazione, Nápoles, 1938.
49 Ramón Martín Mateo afirma en este sentido que la jurisprudencia insistentemente viene confundiendo
silencio administrativo y acto tácito (op. cit.). También se menciona dicha asimilación en la doctrina francesa
(Escuin Paiop, op. cit., p. 77) .
50 Escuin Palop, op. cit., p. 37 y sigs.
51 Escuin Palop, op. cit., p. 17 y sigs.
52 Escuin Palop, op. cít., p. 91 y sigs.
53 Martín Mateo, op. cit.
C,ACfr. murato'io, Jorgs Lo¿ actus au’rnifMsüativQs tácitos e implícitos , cit.

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 A cto A d m in is t r a t iv o y R eg lam en to

d) El ejemplo más difundido y aceptado de acto administrativo tácito es aquel en el

cual una nota hace saber al destinatario una decisión, en ausencia de un acto adminis­
trativo expreso, y reúne la doble condiciónjurídica de acto decisorio (tácito) y de acto de
notificación.
1. El Art. 8o de la L.P.A.
En el orden nacional, a través del Art. 8o de la Ley N° 1 9.549, se exige como principio
la manifestación expresa y escrita del acto administrativo y, por tanto, de la voluntad
de la Administración; pero, también se permite sólo por excepción y de acuerdo con
las circunstancias la utilización de una forma distinta, como puede ser la tácita o no
escrita.
Frente a ello, un sector de la doctrina interpreta que, ai requerir el Art. 8o de la ley que
la voluntad -luego, el acto- se manifieste expresamente, se ha entendido de allí, por
algunos autores, un rechazo general del acto tácito55 o implícito56. El principio que en
esa línea se sostiene es que, si ia decisión debe ser expresa, si ello no se da, sería
probable que el órgano en realidad no tuviera voluntad alguna sobre el problema, tal vez
porque ni siquiera lo conozca.57
Creemos que ello no necesariamente es así.
Ya hemos visto cómo la Procuración del Tesoro de la Nación ha entendido que el acto
tácito encuadra en la previsión excepcional de la forma distinta de la expresa para la
configuración de un acto administrativo.
En este sentido, parece claro que la voluntad expresa es la regla y la voluntad tácita, la
excepción.
Así, cuando la Administración se expresa con cierto contenido, pero, es indudable un
determinado querer o decisión de aquélla que no se ha positivizado, que no está escrito;
sin embargo, la voluntad estatal puede y debe conocerse, porque ella existe y se sabe
con precisión cuál es su sentido, con la debida asistencia del criterio de la lógica co­
mún, de los usos, las costumbres y las circunstancias;58 y por aplicación de los siguien­
tes principios; a) buena fe, b) significación corriente de las palabras y las conductas, c)
usos sociales, d) contexto, e) factor circunstancial -tiempo y lugar-, f) fin práctico del
acto -conexión entre el medio y el resultado pretendido-, g) conducta sobreviniente de
las partes, h) naturaleza del acto, i) eficacia de! acto -pro validez-, j) favor debitoris59.
Como señala Forsthoff, "Si el acto administrativo puede realizarse sin sujeción a una
forma y tácitamente, no por eso puede carecer de precisión y certeza"60; y, en concepto

55 Mairal, Héctor, La doctrina de los propios actos, Buenos Aires, 1988, p. 1 21.
56 Fiorini, Bartolomé A., Derecho Administrativo. T. I, Buenos Aires, 1976, p. 429 y sigs. "Algunos autores
distinguen la forma implícita como la que corresponde al acto que no es expreso porque se lo considera
subieeiaériuido en otro y ccntsnidc per alguna manifestación especia!. Esta última clase se encuentra erradicada
por expresa disposición en el Art. 8o de la Ley de Procedimientos administrativos.”
57 Gordillo, El Acto..., cit.,, p. 82.
58 Diez, Manuel M., El Acto Administrativo, Buenos Aires, 1956, p. 160.
59 Llambías, Jorge Joaquín, Tratado de Derecho Civil, Parte General, T. II, Buenos Aires, 1986, p. 378 y sigs.
50 Forsthoff, Ernst, Tratado de Derecho Administrativo, Madrid, 1958, p. 304.

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 de Diez, ello se debe a que, al liberarse el Derecho moderno del viejo formalismo, es
posible reconocerles efectos jurídicos a determinados actos, cualquiera fuera la forma
en que emanaran, a condición de que revelen la existencia de una determinada voluntad
dirigida a obtener efectos jurídicos 61.
Y esa manifestación de voluntad, tácita, no está afectada por ningún vicio de forma,
sino que aparece bajo una modalidad de ésta, excepcional, pero legalmente admisi­
ble.62
Distinto es el caso -reiteramos- del silencio de la Administración, en tanto de dicha
inactividad el administrado no puede inferir una voluntad, y por ello la ley establece una
presunción o ficción que encauza la situación, a través del acto presunto.
2. La distinción entre acto tácito y acto implícito
Pero lo importante es que, frente al deber de resolver de la Administración, su compor­
tamiento puede generar certidumbre o incertidumbre sobre la voluntad no expresa; en el
primer caso, ésta existe y es inequívoca e indudable, se trata de los actos tácitos e
implícitos. En el segundo supuesto, no hay voluntad y la ley la presume; es el acto
presunto.
Hasta ahora hemos propugnado la clasificación entre actos tácitos e implícitos, con la
finalidad de tratar de deslindar más nítidamente los dos grandes supuestos en los cua­
les se admite la existencia de una voluntad de la Administración indirectamente mani­
festada, que puede ser fehacientemente conocida por el administrado.
La sustancia común de ambas clases de actos administrativos consiste en una voluntad
indirectamente declarada por la Administración que puede conocerse con certidumbre
por el interesado.63 Su régimen jurídico es común; el propio del acto administrativo,
adaptado en la configuración de alguno de sus elementos a esa declaración indirecta de
voluntad.64 Por tanto, la utilidad de la clasificación mencionada, ciertamente, no pre­
tende más que advertir el modo en que esa voluntad indirecta se puede manifestar y el
análisis atinente a la configuración válida de los elementos esenciales de tales actos,
con los efectosjurídicos que para el particular ello denota.
Sin desmedro del criterio semántico, entendemos que el acto administrativo tácito apa­
rece como inferido de un comportamiento material o hecho material -sin perjuicio de la

61 Diez, El Acto..., cit., p. 181.

52 En el trabajo de Escuin Palop sobre el acto administrativo implícito, se sostiene que, aun cuando existiera
al respecto un vicio de forma, éste no desvirtuaría una voluntad de la Administración que ha existido y se ha
podido conocer, de modo que se supone que, si siguiendo la forma prevista se habría llegado a disponer lo
mismo, debería resolver el caso por aplicación del principio de economía procesa! (Escuin Palop, op. cit., pp.
83 y 84)
63 Claro> A nque
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esta inferencia que hace el interesado del acto o comportamiento de la Administración, por la cual
/i lAu ru*dQi r i! do pn un jc ii ur ii ur ti n i l i i L c t c u i u i ao iI u uVnUl Ii U H I . ^Ü rUl rJ/%
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García Trevijano Fos, José Antonio, Los Actos Administrativos, Madrid, 1986, p. 154). Esto podría hacerlo,
por ejemplo, la propia Administración al advertir -v. gr., en un recurso o reclamo administrativo- aquella
interpretación del particular.
64 El tema lo tratamos en nuestro trabajo "Los actos administrativos tácitos e implícitos", antes citado, punto
VII "Análisis de la configuración exigible a los elementos esenciales del acto administrativo tácito o implícito",
iugar ai que remitimos.

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existencia de una alguna manifestación intelectiva-, mientras que el acto administrati­

vo implícito surge incluido -del mismo modo- en un acto -administrativo o de Adminis­
tración- expreso, pero de distinto contenido.65
Ésta es la clasificación que sugerimos en cuanto nos parece que responde a un criterio
más completo y útil para el estudio de las diversas situaciones que al respecto pueden
presentarse, sin desconocer que el régimen jurídico de ambas figuras es común y que
un importante sector de la doctrina se inclina por sostener que el acto tácito surge sólo
de uno expreso.66
3. Respecto de la posición que niega la existencia de actos tácitos derivados de hechos
administrativos
Sostiene Gordillo67 que la declaración que significa poner en claro es ¡a expresión inte­
lectual, teórica, abstracta de una idea. Para su expresión y comprensión, se vale de
hechos simbólicos, la palabra ora! o escrita, o signos con un contenido convencional o
ideográfico, como las señales usuales de tránsito, dirigidos al intelecto de los adminis­
trados. Esto es el acto administrativo como declaración de voluntad. Luego, la ejecución
materia! de esa voluntad o decisión declarada que es el acto administrativo puede valer­
se de la manifestación, esto es, hechos reales, actuaciones físicas o materiales, la deci­
sión ejecutada. Son los hechos administrativos que normalmente constituyen la vía de
ejecución de actos administrativos (sin perjuicio de que puedan presentarse actos que
no sean ejecutados o hechos realizados sin una decisión previa formal).
En este entendimiento, destaca Gordillo que, aun cuando de hechos administrativos se
pueda deducir la voluntad que los ha precedido, no por ello habría allí un acto adminis­
trativo, pues, para que éste exista, es necesario que la declaración de voluntad se mani­
fieste intelectivamente y no a través de su directa ejecución. Se requiere que ese acto
tenga forma: escrita, oral o por señales. Es decir, debe haber una separación entre la
decisión y su ejecución. La idea debe conocerse a través de datos simbólicos, palabra
escrita u oral o signos convencionales, no de datos reales. Si la decisión se exterioriza
recién a través de su ejecución, es sólo un hecho administrativo, no un acto adminis­
trativo.
El punto está, evidentemente, bien planteado y tiende a exigir para la procedencia de un
acto tácito -o implícito- que la voluntad no se infiera sólo de hechos administrativos,

6SCfr. Mairal, Héctor, Control Judicial de la Administración Pública, T. I, Buenos Aires, 1984, p. 272, número
173.4: “Cuando un acto expreso emanado de la Administración presuponga la existencia de otra decisión, es
decir, sea incompatible con'la inexistencia de tal decisión, cabrá considerar que ha quedado configurado un
acto que incorpora tal decisión [...] La manifestación de la cual resulta el acto implícito puede consistir tanto
en un acto administrativo como en un acto interno". En igual sentido, Alessi, Renato, Instituciones de Dere­
cho Administrativo (traducción de Buenaventura Pellisé Prats), T. I, 3o ed. italiana, Barcelona, 1970, p. 255
y sigs.; Zelaya, "Forma del acto administrativo” , en op. conj. Acto y Procedimiento Administrativo. Buenos
Aires, 1975, pp. 67-69; García Trevijano Fos, op. cit., pp. 161-163.
66Sayagués Laso, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, l. 1, b“ ea., Montevideo, i 967, p. 440; Prat,
op. cit., p. 60 y sigs.; Gordillo, Agustín A., El Acto Administrativo, Buenos Aires, 1969, p. 321; Linares, Juan
Francisco, "El silencio administrativo denegatorio en ia Ley N° 19.549", La Lev, 1980-C, Sect. Doct., p. 768
y sigs.; Comadira, Julio R., Acto Administrativo Municipal, Buenos Aires, 1992, p. 46; Martín Mateo, op. cit.;
Escuin Palop, op. cit.
s7Gordillo, Agustín A., Tratado de Derecho Administrativo, 5° ed., Buenos Aires, 2000, 111-15 y sigs.

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 sino que, aun mínimamente, exista una manifestación intelectiva anterior a ia cual
respondan esos hechos.
En realidad, cuando se menciona que el acto tácito, en general, se deriva de comporta­
mientos materiales -conductas, procederes, actuaciones-, creemos que no se está ne­
gando por ello la existencia de una tal manifestación intelectiva -por caso, expresión
simbólica en una palabra escrita- sino que ésta sólo es conocida en su verdadera dimen­
sión a partir de un análisis contextual y armónico con el ordenamiento aplicable y con
los hechos al efecto acaecidos.
Tal es lo que sucede, por ejemplo, con el visto bueno y consecuente pase de las actua­
ciones que una autoridad administrativa puede imprimir a un informe o dictamen y
expresar de ese modo que su voluntad coincide con el contenido de éste.68
También en actos implícitos puede existir una expresión simbólica en palabra escrita de
la cual se derive una decisión, tal como sería el caso de un acto parcialmente estimatorio
de una pretensión y que, tras su cumplimiento material, mande archivar por lo demás el
expediente, por lo que quedaría claro que se ha desestimado otra pretensión en trámite.
En ambos casos, el contenido de las actuaciones en que se toman las decisiones que al
efecto se infieren permitirá, ciertamente, confirmar el criterio adoptado en escuetas
expresiones simbólicas decisorias. Es que de eso se trata, la voluntad se declara indirec­
tamente tanto en el acto tácito cuanto en el implícito.
De modo, pues, que la exigencia puesta de manifiesto por Gordillo, en cuanto a que
pueda individualizarse esa expresión intelectual con independencia de su ejecución,
para que se trate de un acto administrativo, entendemos que viene a constituir un
complemento hermenéutico para reconocer la voluntad tácita de la Administración que,
seguramente, no colisiona con muchos casos -sino todos- en los que se ha aceptado la
existencia de un acto administrativo tácito o implícito.
Más allá de ello, finalmente, recordaremos que, como señala Forsthoff, se requiere una
gran cautela para dar por admitida la existencia de un acto administrativo tácito, pues
"No es admisible servirse de esta vía para imputar a la Administración decisiones que,
en realidad, no ha adoptado",69 a la vez que el acto tácito de todos modos debe ser
legítimo, ya que "la consagración como tácitas de ciertas conductas palmariamente
irregulares sería absolutamente improcedente"70.

Asi lo prevé si punto S.3.2.1 de! Decreto N° 333/85, cjUG admite s! supuesto como una manifestación de
voluntad que a la vez evita repeticiones innecesarias. Este criterio fue considerado válido a los efectos de
tener por configurado un acto administrativo por la CNFed. Cont. Adm., Sala II, 01-02-00, in re "Bramco S.
A. el Banco Central", en relación con el conforme de un gerente general de dicha institución, acordado
respecto de un dictamen de la Asesoría Legal en orden a una rescisión contractual.
69 Forsthoff, op. cit., p. 502.
70 Martín Mateo, op. cit.

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