Innovaciones

en la gestion educativa
Experiencias en Brasil, Chile y Venezuela

UNESCO/OREALC

Santiago, Chile, 1995

Se puede reproducir y traducir total o parcialmente
el texto publicado siempre que se indique la fuente.

La selección y presentación de los hechos contenidos

en esta publicación, así como las opiniones
expresadas en ella, no son necesariamente
las de la UNESCO y no comprometen a la Organización.

Publicado por la Oficina Regional de Educación

de la UNESCO para América Latina y el Caribe (OREALC)

Noviembre de 1995
Impreso en Chile

La edición de este libro cuenta con la contribución voluntaria del Gobierno de

España a las actividades del Proyecto Principal de Educación en América
Latina y el Caribe.
 Indice

Presentación 7

1. La transformación del modelo de organización y

gestión educativa: el aprendizaje acumulado 9
Roberto Martínez Nogueira

II. Eficiencia y calidad en la oferta educativa.

Estudio de caso en Brasil
Divonzir Arthur Gusso (IPEA) 43

III. El sistema de subvenciones vigente en Chile 99

Pedro Henríquez Guajardo

IV. Gestión y uso de recursos de la Red Escolar Fe y Alegría 145

Mariano Herrera, Jesús Díaz
 Presentación

El campo de la gestión se ha convertido en uno de los ámbitos más dinámicos del

saber y del hacer. En particular, los cambios en la gestión de los sistemas
educativos así como la transformación de la gestión de los centros de aprendizaje
son percibidos hoy como un espacio privilegiado de intervención para aquellos
que desean mejorar la calidad de la oferta educativa.
La transformación de las prácticas de gestión en general provienen de dos
fuentes diferentes. Una de ellas es la teoría. El dinamismo actual del ámbito de
la gestión se debe en gran parte al esfuerzo realizado a nivel teórico. Ello porque
es a través de él que ha sido posible sistematizar una diversidad de “maneras de
hacer” que se encuentran dispersas entre distintas prácticas concretas. Dicha
sistematización ha clarificado y ha hecho accesible aun vasto público, el conjunto
de acciones innovadoras que vienen realizándose en este campo.
Pero el desarrollo de la teoría no se ha venido realizando por medio de la
reflexión pura. Más bien, ello se ha realizado principalmente en la reflexión sobre
la acción, que se fundamenta en la reconstrucción teórica de las prácticas que van
modificando los estilos de gestión. Por eso, la otra fuente principal de renovación
de las prácticas de gestión, es la observación de la acción innovadora.
Dentro del marco del programa de la Red Regional de Investigación y
Formación en Políticas, Planificación y Gestión (REPLAD) se busca prioritaria-
mente desarrollar las capacidades de gestión para mejorar la calidad de la
educación. El enfoque teórico y formativo es el que volcáramos en el libro
“GESEDUCA: un modelo para armar”.
En esta ocasión hemos privilegiado el análisis de experiencias innovadoras.
Sin embargo, nuestro foco de atención no ha sido el presentar las innovaciones
 en la gestión en sí mismas. Hemos querido poner el énfasis en “la innovación
dentro de un contexto”. Privilegiamos la idea del contexto en el cual la innovación
ocurre con el propósito de que ellas no aparezcan como un resultado abstracto,
sino más bien que se deriven de su sentido de respuestas humanas específicas a
situaciones concretas. El contexto de la innovación es aquel que impone ciertos
problemas que deben ser resueltos con cambios en la gestión. Con ello queremos
mostrar que las innovaciones en la gestión educativa no requieren de un marco
especial. Ellas pueden aparecer como el resultado de la interacción en cualquier
contexto, sea él el de los sectores rurales, el urbano marginal, o hasta el mismo
Estado.
En esta publicación hemos introducido ejemplos de acciones innovadoras en
centros de aprendizajes, como es el caso que observa Divonzir Gusso en Brasil.
Además, hemos incluido el trabajo de Mariano Herrera sobre la red Fe y Alegría,
quien describe el sistema de gestión de una red de escuelas en Venezuela, pero que
también tiene presencia en otros países. Desde la perspectiva macro, hemos
relevado innovaciones en la gestión de un sistema educativo propiamente tal,
como es el trabajo de Pedro Henríquez quien analiza el sistema de subvenciones
que constituye el centro de la gestión del sistema educativo chileno. Iniciamos el
texto con el trabajo de Martínez Nogueira quien sistematiza la información
disponible en el estado del arte y la articula con aquellas producidas por los otros
investigadores con el propósito de sacar conclusiones generalizadas.

Juan Casassus
 1. La transformación del modelo de organización y
gestión educativa: el aprendizaje acumulado

Roberto Martínez Nogueira

América Latina está atravesando por cambios muy profundos: se está modificando
el patrón de articulación entre el Estado y la sociedad civil a través de un papel
más prominente de los mercados, se están alterando las prioridades a las que los
gobiernos dirigieron su atención por décadas y se afirman formas de convivencia
y orientaciones políticas de respeto a la diversidad y al pluralismo. Así, los
términos modernización y democratización no son sólo aspiraciones compartidas
sino fuerzas que alientan comportamientos nuevos y que dan lugar a la emergencia
de actores sociales que plantean nuevas demandas y que transforman la significación
de lo público.
Esas aspiraciones y estos cambios han Estado acompañados -y a veces
impulsados- por una renovación en el pensamiento y en los proyectos sociales.
La “transformación productiva con equidad” los resume, dando lugar a revisio-
nes de los marcos institucionales existentes, a las políticas establecidas y a los
modelos de organización y gestión pública y social que surgieron como respuesta
a otras demandas y desafíos.’ En el nuevo escenario, además, la competitividad
en el plano internacional y lo dramático de las generalizadas situaciones de

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pobreza han impuesto nuevas urgencias. Entre ellas están la de satisfacer

necesidades de conocimientos nuevos, de construir capacidades analíticas, de
hacer un uso más eficiente de los recursos disponibles, de brindar flexibilidad a
los comportamientos y de privilegiar el desarrollo de la población en situación
de carencia, postergación o marginamiento.
En este escenario, el sistema educativo adquiere un valor a la vez crítico y
estratégico. De la calidad de su acción, de su capacidad para sostener esfuerzos
sistemáticos de creación, actualización y consolidación del capital humano, de
sus contribuciones para formar ciudadanos creativos, activos y participantes y de
su orientación a contribuir a reducir las inequidades sociales, depende en gran
medida el acceso definitivo a la modernidad y el afianzamiento de la democracia
como modo de vida.2
Para que el sistema educativo pueda jugar ese papel estratégico debe superar
sus restricciones actuales. Muchas de las mismas radican en el ámbito de lo
institucional y en sus deficiencias en materia de organización y gestión. Esto ha
sido advertido ya en múltiples instancias y los lineamientos para su superación
están contenidos en pronunciamientos de organismos internacionales y en
trabajos sobre el papel de la educación para la transformación.” Sólo dos
expresiones cercanas de ello han sido los resultados de reuniones de comités
intergubernamentales, como el del Proyecto Principal de Educación para Amé-
rica Latina y el Caribe a través de sus declaraciones de Quito y de Santiago de
Chile, y el documento producido por CEPAL y UNESCO/OREALC “Educación
y conocimiento: eje de la transformación productiva con equidad”.
En este documento se trata la problemática del cambio organizacional y en
la gestión de la educación. La atención se centra en los procesos de transforma-
ción institucional en que están insertos y de ajuste de la organización escolar a
la reforma del Estado y a la democratización de las sociedades. Es decir, se
procura avanzar más allá del señalamiento de los atributos de diseño más
adecuados, para identificar y subrayar los aspectos problemáticos vinculados a
su implementación. Para ello se recurre al análisis de los resultados de estudios
de casos realizados en el marco de la acciones de la UNESCO/OREALC: de ellos
se recoge un conjunto de lecciones que pueden constituir un insumo importante
para la formulación de recomendaciones para los procesos de transformación de
la gestión educacional en que ya se han embarcado numerosos países de la
región.
El contenido de este trabajo está estructurado en tres partes. En la primera
se plantean algunas consideraciones generales que pretenden dar el marco al
análisis y a las conclusiones. En él se contrasta una tradición de gestión pública
 que fue estableciéndose a lo largo de muchas décadas en América Latina con los
requerimientos de la nueva situación. Esta tradición constituye el escenario para
una acción que debe superarla pero no ignorarla, ya que de la certeza con que se
identifiquen las restricciones y obstáculos de ella emergentes dependerá en gran
medida la suerte de los nuevos modelos que pretendan implementarse. En la
segunda se pasa revista a algunos procesos de cambio “organizacional” recu-
rriendo al resultado de los estudios de casos mencionados de manera de extraer
conclusiones de valor operacional. Estas intentan poner de relieve las comple-
jidades, incertidumbres y tensiones que constituyen, enfrentan y generan esos
procesos. Por último, se plantean algunas recomendaciones referidas a estudios
adicionales que deberían ser realizados, a capacidades que deben ser construidas
y a orientaciones de política a ser adoptadas de manera que lo organizacional y
la gestión se constituyan en factores definitivamente contribuyentes a una mayor
eficiencia, eficacia y equidad de la acción educativa.

EL DESARROLLO DEL MODELO DE GESTIÓN EDUCATIVA

La comprensión de la problemática de la gestión educacional requiere hacer una

referencia previa a algunos aspectos más generales. Estos no se refieren
específicamente a la tarea que se realiza en toda organización educativa sino al
contexto en que la misma se desarrolla. De esta manera se procura iluminar el
proceso de desarrollo de los modelos de gestión educativa, identificando su
lógica institucional y su coherencia con un marco de acción estatal y de
articulación con la sociedad, así como las razones de su agotamiento y de la
necesidad de sustitución por otros que secorrespondan con las nuevas condiciones
impuestas por los procesos de modernización y de democratización.

La centralización, el formalismo y la segmentación en la conformación del

aparato estatal

En América Latina la gestión educacional tiene un contexto dado por lo público,

por la organización estatal. Por cierto, señalar este aspecto no implica de
ninguna manera desconocer el hecho que la acción privada ha tenido -y tiene-
en forma creciente un papel significativo. Pero a la vez apunta a señalar algunos
aspectos genéticos que vale reconocer para anticipar la profundidad de los
cambios que hacen falta realizar para transformar en forma radical los patrones
actuales de la organización, de la administración y del financiamiento de la
educación.
Aquel contexto de la gestión pública está dado por un Estado que debió

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 construir las nacionalidades. Nació de este modo centralista y jerárquico.
Adoptó prácticas napoleónicas de estructuración aún cuando las realidades
enfrentadas se adaptaban poco a sus requerimientos de funcionamiento. Surgió
así desde el inicio una tensión entre el diseño a que obedecía el aparato estatal
y los comportamientos efectivos. Conforme a ese diseño, la concentración de la
capacidad decisoria hacia que los niveles intermedios se constituyesen exclusi-
vamente en cadenas transmisoras de órdenes y regulaciones. En principio, los
juicios de valor estaban exclusivamente reservados a aquellos niveles políticos,
con la función administrativa limitada a operar en un marco de restricciones en
el que la explicitación de los objetivos era redundante dada la importancia a los
procesos, a las rutinas y a las operaciones centralmente definidas.
Las tensiones derivadas del conjunto de restricciones propias de un Estado
centralizado llevaron a refuerzo constante de un natural formalismo. Incorpora-
das las normas jurídicas que suponían una ciudadanía homogénea en derechos
y capacidades, el derecho administrativo procuraba regular los comportamientos
de la gestión pública de manera que se preservaran las garantías de los
administrados, asegurando que las prestaciones públicas fueran también homo-
géneas. La pesada carga reglamentarista era una necesidad funcional de ese
Estado centralizado y a la vez extremadamente débil en su sustento social. Era
la garantía de la jerarquía con respecto al comportamiento de un funcionariado
con baja capacitación, disperso geográficamente y atado a múltiples lealtades
particularistas y locales. Esa garantía estaba reforzada por la supuesta posibili-
dad del ejercicio de la capacidad de sanción, legitimada por una legislación que
hacía del universalismo de las políticas estatales su racionalidad última aún
desconociendo las limitaciones y deformaciones de la acción pública.
Sobre estas bases se fue construyendo el aparato organizacional del Estado,
el que ganó en complejidad a medida que pretendía enfrentar nuevos problemas:
al surgimiento de cada uno de ellos en la agenda social ‘seguía como práctica
regular la creación de un nuevo mecanismo, haciendo del principio de diferen-
ciación estructural y de especialización funcional otro cimiento de esa construc-
ción. Cada uno de esos espacios terminó siendo apropiado por los especialistas
en la resolución de esos problemas, tal como eran circunstancialmente definidos.
Las profesiones tuvieron así sus ámbitos de control: sus conocimientos eran la
justificación de su poder, alejados del escrutinio público y protegidos por el
carácter centralizado de la administración.
Surgen así tres características básicas: centralización, formalismo y seg-
mentación. Como se anticipó, las mismas no nacieron de azares históricos.
Respondieron a una lógica de construcción de instituciones públicas y de
complejización de las sociedades. Eran coherentes con la naturaleza de las
políticas adoptadas y con los objetivos que se pretendía alcanzar.
 13

La gestión del sistema educativo en este contexto

La construcción de los sistemas educativos públicos es un reflejo de esta

problemática. La educación como bien universal, la búsqueda de esquemas
universalistas y no discriminatorios fundados en la igualdad ante la ley, los
propósitos de incorporación social de vastos sectores, los objetivos de integración
nacional, etc., se correspondían con los supuestos sobre los que se basó la
construcción del Estado y con las características básicas que asumió.
La administración centralizada, el formalismo de su funcionamiento y su
autocontención social son así fácilmente reconocibles, no tanto como atributos
propios sino como un modelo de organización y gestión que se reputaba como
legítimo y deseable en un contexto en el que el Estado era casi el exclusivo
promotor del progreso, la sociedad estaba poco organizada y la educación era
vista como un instrumento fundamental para la promoción, para la integración
social y para la afirmación de la identidad nacional.
El sistema educativo así establecido reconocía por lo tanto un centro fuerte
y poderoso, construido sobre el supuesto de una capacidad de regulación de los
comportamientos fundada en su poder, en las normas y reglamentaciones, en el
control de su cumplimiento y en la aplicación de sanciones. Los niveles
intermedios eran cadenas de transmisión de una jerarquía piramidal y la escuela
la base de la misma sin capacidad de decisión, cerrada y ejecutora de acciones
educativas uniformes y rutinizadas.

Las bases teóricas del modelo de gestión y

los intentos de superación

Ese modelo de organización y gestión responde, aun cuando no explícitamente

y sólo imperfectamente, al tipo weberiano de la burocracia. Debe recordarse que
éste no sólo es una forma de estructurar el trabajo sino también una manifestación
de la racionalidad instrumental. Centrado en el proceso, procura el imperio de
los principios universalistas tanto en la adjudicación de responsabilidades, en
las retribuciones y los incentivos, como en la prestación de los servicios. Es, al
decir de Perrow, un imperativo ético. Su lejanía con respecto a los sistemas
administrativos efectivamente vigentes remitiría, según su autor y este último
comentarista, al conjunto de valores y prácticas culturales de la sociedad en que
éstos están inmersos. Sus carencias no serían, por tanto, producto de sus
deficiencias estructurales sino de no haber avanzado lo suficiente en el recorrido
histórico de la racionalidad creciente.
Una interpretación inadecuada de esta conclusión es la que estuvo en la base
de muchos de los intentos de superar esas carencias. El perfeccionamiento de los
 sistemas administrativos vigentes se conceptualizó como el producto de mejoras
en el modelo de organización y de gestión para acercarlo a los imperativos de esa
racionalidad. Las distancias entre lo deseado y lo real fueron evaluadas como
productos de las deficiencias de los marcos de restricciones definidos por el
centro, como problemas de programación que impedían que el operador en el
campo -la escuela en este caso- pudiesen recibir instrucciones precisas sobre
cómo orientar sus comportamientos, o como problemas de capacitación de estos
operadores que impedían que éstos actuasen conforme a esas restricciones y
aquella programación.
El perfeccionamiento sería así la consecuencia no de la superación del
modelo, sino de su mejor administración. Y la tarea básica estaba en la cúspide
del sistema: mejorando ésta, debería seguir por lógica un conjunto de acciones
y de decisiones que fluirían hacia la base. Regímenes normativos, sistemas de
control y supervisión, patrones de administración escolar, hasta modelos peda-
gógicos, debían guardar coherencia con el modelo. La escuela era un ámbito
operativo perfectamente programado, rutinizado. Era el correlato de la línea de
montaje en la educación. Separada la función de programación de la ejecución
de la tarea, el maestro no ejercía discrecionalidad alguna, el director era una
instancia de supervisión sin iniciativa hacia arriba y el inspector zonal era una
correa de transmisión con funciones exclusivamente centradas en el control. El
elemento procesado, el educando, era homogéneo y la prestación también lo era.

La transformación institucional, el cambio del modelo y

sus requerimientos

Hasta aquí se ha pretendido subrayar esta correspondencia lógica y empírica:

una cierta concepción del Estado y de las políticas públicas encuentra su
instrumentación necesaria en un modelo de organización y gestión educacional.
El modelo de organización y gestión, a su vez, está asentado en ciertos
supuestos sobre la tarea y sobre la naturaleza de la materia procesada. Si algunos
de los eslabones de esta cadena se transforman, toda la articulación se modifica.
Se generan incompatibilidades, se producen tensiones y se hacen evidentes
problemas que ya no pueden ser atribuidos a deficiencias en el funcionamiento
de un modelo cuyo diseño básico es correcto.
Esas incompatibilidades y tensiones obedecen aciertas jerarquías: el sistema
institucional está construido reconociendo niveles y ámbitos especializados con
relaciones diversas. Las modificaciones en cada uno de cllos no tiene las mismas
consecuencias sobre los restantes, por lo que las posibilidades de transformacio-
nes localizadas deben superar restricciones derivadas de esta inclusión sistémica
para efectivizarse. La tarea consiste, por lo tanto, en identificar esas relaciones
de manera de anticipar la viabilidad de cambios localizados en alguno de esos
niveles y ámbitos.
Estamos en este momento en la situación en que todos los eslabones de esa
cadena están sufriendo no ya cambios, sino mutaciones significativas. La
transformación del sistema institucional tiene una profundidad que no pudo ser
anticipada y cuyas ramificaciones y consecuencias se encuentran aún hoy en el
plano de lo desconocido o incierto. Pero’justamente por ello que es preciso
especular sobre esas ramificaciones y consecuencias, en particular para la
organización y gestión escolar.

La transformación en las políticas

La transformación institucional tal vez más significativa se está dando en el

plano estatal. No hacemos referencia aquí a la reducción de su dimensión, ni a
la renuncia al ejercicio de funciones que fue asumiendo progresivamente en su
intento de convertirse en la locomotora del desarrollo. Centramos la atención en
la ya vieja aspiración de constituirse en el promotor del bienestar.
Es en el plano de la concepción que inspira estas políticas que apuntan al
bienestar de la población y a la equidad que la transformación es mayor. En la
nueva concepción se introduce la noción de lo deseable de aligerar los contenidos
universalistas para introducir criterios particularistas y discriminatorios. Las
políticas compensatorias o la focalización de los programas contra la pobreza
son una manifestación particular de este giro.
Estas políticas requieren una gestión diferencial de parte del Estado,
poniendo al descubierto las modalidades de organización inspiradas en el
modelo burocrático de prestaciones universales. Pero a la vez los resultados de
las políticas y de los programas que respondieron al principio de universalidad
mostraron las apropiaciones corporativas y los privilegios encubiertos alentados
por el centralismo, el formalismo y la segmentación. Es por ello que las nuevas
concepciones recuperan las nociones de descentralización, de control social y de
integración de las acciones.

Los nuevos paradigmas organizacionales y de gestión

La segunda transformación institucional importante está en ladistinta concepción

que ilumina los diseños organizacionales. Se dijo que el modelo de organización
y gestión estatal estaba apoyado en las nociones weberianas de la burocracia y
taylorianas del proceso de trabajo. Ambas comparten algunas premisas: la
 posibilidad de rutinizar la tarea, la ausencia de discrecionalidad en el operador,
la homogeneidad del material procesado, etc.. Todas estaspremisas son compatibles
con la organización centralizada apoyada en la jerarquía y en la pirámide de
control, con la programación de detalle, la labor individual y la coordinación a
través del proceso. La organización era así un artefacto de naturaleza técnica
diseñado de arriba hacia abajo y desde adentro hacia afuera, dependiendo su
efectividad de la adecuación del diseño y de la eficacia del control sobre los
comportamientos de los operadores.
El cambio paradigmático que hoy sufren las disciplinas de la organización
y del “management” implican una revisión radical de estas premisas. La
descentralización, la discrecionalidad del operador, la sustitución de la progra-
mación de detalle por la orientación estratégica, el achatamiento de la jerarquía,
el trabajo en equipo y el control por resultados son las nuevas características de
las organizaciones efectivas. A su vez, esta cualidad depende de los comporta-
mientos innovadores y de colaboración de sus miem.bros, de la “cultura organi-
zacional” que los refuerce y de la realidad social que colectivamente se construya
en respuesta a los desafíos y a las demandas planteadas por los destinatarios de
sus actividades. La organización se piensa así “desde el mercado” y se estructura
de abajo hacia arriba.
Esta revisión tiene consecuencias sobre la organización de los servicios
estatales. Los principios de centralización, formalismo y segmentación son
cuestionados severamente. Las restricciones diseñadas para controlar compor-
tamientos resultan inhibidores de la innovación y de la discrecionalidad opera-
cional dirigida a responder a demandas circunstanciales y “situacionales”. El
control por procesos diluye la orientación hacia los resultados. La jerarquía
entendida como mera supervisión desalienta el trabajo en equipo y obstaculiza
la coordinación por ajuste mutuo. La especialización conspira contra la articu-
lación de aportes de distintas disciplinas y contra el tratamiento integrado de
problemas.
Este cambio paradigmático en lo organizacional es la resultante de un doble
proceso: por una parte está la diversificación de demandas en un “mercado” cada
vez más compuesto por actores que hacen valer su capacidad de discriminación
y de negociación. Por otra, la disponibilidad de tecnologías que permiten la
producción en forma económica a través de ciclos cortos, construidas para
aprovechar al máximo la flexibilidad y que requieren el ejercicio de mayores
capacidades analíticas de parte del operador. Todo ello reduce las necesidades
de la producción fordista en cuatro dimensiones críticas de homogeneidad: de
material procesado, de proceso, de producto y de destinatario del producto.
Obsérvese que estas cuatro homogeneidades están también en la base del modelo
tradicional de organización y gestión del Estado.
 17

Las transformaciones en la institución escolar

La institución escolar es parte de los procesos anteriores de cambio institucional.

Por una parte, introduce la noción de la diversidad de situaciones en que debe
operar, reconociendo las diferenciaciones regionales, zonales y locales. Ello
implica avanzar en la descentralización, renunciando a la uniformidad absoluta
en materia de labores escolares, planteos curriculares y prácticas pedagógicas.
Pero también implica asumir las diferenciaciones en la población escolar: el
“material” a procesar no es homogéneo y el proceso pedagógico debe adecuarse
a los atributos propios de ese material. Ello supone capacidad de discriminación
y el ejercicio de la discrecionalidad en la situación escolar.
También requiere control por resultados, interpretación por parte del
operador de los objetivos y de los criterios de la institución y aprendizaje
permanente, sistemático e institucionalizado.
Estos requerimientos ya han sido formalizados. El modelo de gestión
GESEDUCA es una manifestación de ello. Desarrollado a partir de un diagnós-
tico según el cual los aspectos a superar son la centralización de la gestión, la
desresponsabilización por los resultados, los escenarios conflictivos entre acto-
res, la baja calidad y el aislamiento de la gestión, propone estrategias de
reversión de esa situación basadas en la descentralización, la concertación y la
negociación, la gestión orientada por proyectos pedagógicos y la apertura a la
comunidad. En ellas la “cultura organizacional” construida sobre una visión
compartida y una orientación estratégica son las bases sobre las que se construye
la gerencia de operaciones y la calidad de los procesos.4

LOS PROCESOS DE CAMBIO DEL MODELO DE GESTIÓN

Las transformaciones a que se hizo referencia en las páginas anteriores no son

fáciles de lograr. El recurso de apelara la génesis de los modelos de organización
y gestión aún vigentes y a su lógica de desarrollo apuntó a poner de manifiesto
la inercia institucional que está presente y que debe ser superada. Esa inercia se
pone de manifiesto en los intentos realizados.
No se cuenta aún con numerosos estudios sobre esos procesos de cambio. No
obstante, algunos de ellos aportan datos que permiten inferir relaciones operan-
tes, obstáculos que se refuerzan y sinergias que abren oportunidades.
En los puntos siguientes se hacen presentaciones sumarias de algunos de los
resultados de esos estudios, se discuten sus hallazgos y se extraen conclusiones
adicionales con el objeto de ir acumulando conocimiento que pueda resultar de
4
GESEDUCA Modelodegestrón Caracas, 1992
utilidad para la mejor comprensión de la problemática del cambio institucional
en la educación y para la formulación de políticas.

Los estudios de casos

El análisis de las innovaciones en materia de organización y gestión educativa

se asienta en tres estudios de casos realizados a solicitud de la Oficina Regional
de Educación de la UNESCO para América Latina y el Caribe (OREALC) y
dentro del marco de las actividades de REPLAD. Los mismos se refieren a: la red
escolar “Fe y Alegría”, de Venezuela, elaborado por Mariano Herrera y Jesús
Díaz, a la eficiencia y calidad en la provisión de educación en Brasil, realizado
por Divonzir Arthur Gusso y al sistema de subvenciones vigente en Chile,
trabajo a cargo de Pedro Henríquez Guajardo.
Los casos, como se advierte, tratan problemáticas muy diversas. Su análisis
conjunto se justifica en función de tres razones: ’
Por una parte, dan cuenta de experiencias e intentos de institucionalizar
nuevos mecanismos de gestión y de financiamiento orientados a dar respuesta a
los nuevos desafíos enfrentados por los sistemas educativos.
Por otra, si bien se refieren a problemáticas diversas y se dan en contextos
específicos, todos ellos adoptan un carácter experimental e innovador y respon-
den a una concepción convergente del proceso educativo.
Por último, los tres casos implican procesos de construcción y cambio
organizacional en los que diversos actores deben modificar orientaciones y
comportamientos, superando incertidumbres y revisando progresivamente el
diseño original del cambio de manera de adecuarlo a circunstancias y perfeccio-
narlo a través del aprendizaje.

Los temas planteados

Las problemáticas, si bien son diversas, pueden ser consideradas en forma

acumulativa con el propósito de ilustrar distintas dimensiones de los procesos de
cambio:

El estudio de Brasil: este estudio se dirige a un nivel del sistema educativo

que podría denominarse macroestructural. Se centra en las relaciones entre la
demanda social y la respuesta del sistema.
La expansión del sistema, sus modalidades específicas y sus consecuencias
son explicadas recurriendo al plano de la emergencia de actores sociales y al
despliegue de sus capacidades para plantear demandas y para convertirlas en
 requerimientos concretos en materia de cobertura, orientación y calidad de la
educación. La descentralización aparece así como un proceso de activación
social.
De igual manera, la complejización en la estructura de ese sistema a través
del desarrollo de nuevas instituciones con participación privada pone al descu-
bierto la obsolescencia de viejas categorías para referirse a lo público y para
conceptualizar la relación entre el Estado y los actores involucrados en el proceso
educativo.
Desde esta perspectiva, el estudio identifica necesidades de gestión de las
instituciones educativas impuestas por el nuevo contexto y por la nueva estruc-
tura del sistema.

El estudio de Chile: el caso de Chile se ubica en un nivel intermedio. La

unidad de análisis no es la institución educativa, sino un instrumento de política
-las subvenciones- que acompaña al proceso de descentralización.
Ese instrumento es el medio de articulación entre la conducción central y la
escuela, develando complejidades y consecuencias que tiene su administración,
tanto para los resultados globales de la educación como para la construcción de
capacidades de gestión a nivel de la escuela.
Este caso pone de manifiesto el carácter sistémico de la descentralización.
Esta afecta a diversas dimensiones -financiamiento, administración de recursos
humanos, formación docente, supervisión, participación social. Si bien todas
ellas son impactadas, la estrategia de descentralización supone la elección de
una como el instrumento crítico estructurador del proceso de cambio.
Esta elección no es neutra con respecto al resultado. Se discuten aquí algunas
consecuencias del papel jugado por el financiamiento cuando se le acuerda ese
papel estratégico.

El estudio de Venezuela: el caso de Venezuela concentra su atención en la

escuela y en sus articulaciones en una red. El nivel de análisis es, por lo tanto,
microorganizacional.
En este nivel, la gerencia escolar aparece desplegándose de manera que
satisface muchas de las aspiraciones contenidas en los nuevos paradigmas
pedagógicos y organizativos.
La descentralización aparece aquí también como proceso de activación
social y sistémico, pero se enfatizan los aspectos referidos a la “cultura organi-
zacional” que constituyen los pilares de la “identidad institucional, de la visión
y de la doctrina operacional”.
Los estudios tratan también algunas problemáticas que son comunes y las
mismas que se plantean en páginas anteriores como los grandes desafíos de la
gestión pública: la descentralización, la gestión orientada por resultados y la

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articulación con la comunidad y con otras instituciones. Todos ellos hacen
alguna referencia a la cuestión del financiamiento, pero siempre en el contexto
de esas problemáticas.
En las secciones siguientes se hará una revisión sumaria de esos estudios
presentando una interpretación de los datos aportados por cada uno de ellos. Esta
interpretación, por cierto, deja en la penumbra muchos de los aspectos tratados
con detenimiento en los trabajos y concentra los focos de la atención en otros. La
selectividad ejercida, si bien arbitraria, no deja de estar fundada en el intento de
construir conocimiento a partir de aportes dispersos pero convergentes.

El cambio en la estructura del sistema, la apertura social y sus

consecuencias sobre la gestión

El estudio de Brasil consiste en el análisis de dos aspectos particularmente

relevantes: la descentralización como mecanismo para corregir el impacto de la
expansión del sistema educativo sobre la calidad en un contexto de carencia de
recursos y el desarrollo de formas alternativas de provisión de servicios educativos
por organizaciones orientadas por criterios de interés social.
Este estudio es particularmente interesante pues plantea distintos ejemplos
en los que la apertura social de la institución educativa tiene consecuencias sobre
las modalidades de gestión, la eficiencia y la equidad.

La expansión del sistema y la descentralización

El trabajo pone de manifiesto los problemas surgidos de ia ejecución de una

política educacional centrada en la expansion de la oferta en el marco de un
esquema institucional centralizado.
Esa expansión se dio a expensas de la calidad y con un deterioro generalizado
en el funcionamiento del sistema. Con recursos decrecientes, implicó la pulve-
rización y la dispersión de los esfuerzos. La reducción de costos por alumno no
tuvo como consecuencia, por lo tanto, un aumento de la eficiencia, sino una
modificación en la relación entre los insumos del sistema y el número de sus
destinatarios, con un descenso en la calidad de los servicios.
Es en este contexto en el que se discuten las alternativas de superación de la
situación a través de esquemas que permiten avanzar en dirección al reconoci-
n.iento de las diferenciaciones locales y al mejoramiento de la eficiencia y de la
calidad del proceso educativo. La descentralización emerge así como un recurso
frente al fracaso de una política educativa centralizada para atender en forma
inteligente a unos impactos que, si bien afectan al conjunto del sistema, tienen
consecuencias muy diversas según la inserción social de cada escuela.
 Del análisis de los datos aportados puede llegarse a varias conclusiones.

La descentralización es un proceso de creación de articulaciones

La descentralización por sí no es el remedio a la situación de deterioro de la

calidad, de la eficiencia y de la equidad. No es tampoco ni una condición
necesaria ni suficiente para superarla.
Los mejores resultados se han logrado cuando ha Estado presente una
adecuada articulación entre los niveles estaduales y municipales. En los casos en
que la responsabilidad ha recaido totalmente sobre municipios desprovistos de
recursos, sin apoyo estadual suficiente y con débil articulación social, se dan los
más bajos índices de cobertura, de eficiencia y de calidad.
Es por ello que puede afirmarse que la descentralización no consiste sólo en
transferir capacidades decisorias sino en desarrollar un sistema de articulacio-
nes, de relaciones mutuas y de coordinación que permita la continuidad, el
sostenimiento y el perfeccionamiento de los servicios educativos.

El sostenimiento social es una condición para la efectividad

de la descentralización

El estudio señala que en los municipios con avances más sostenidos también se
dieron procesos de activación ciudadana en torno a movimientos de base, con
nuevas formas de participación y dc incidencia sobre los gobiernos locales.
Esta constatación permite inferir que la problemática de la organización y de
la gestión educativa esta correlacionada con la autonomización local y, por lo
tanto, con la capacidad de los sujetos locales para operar como actores sociales
relevantes frente al proceso educativo.
Su consecuencia tiene que ver con la dinámica del cambio educacional y de
su sostenibilidad: este sera más lento y frágil cuánto más débil sea su soporte
social. La escuela y el con.junto institucional del que forma parte no son sistemas
cerrados: cuánto mayor sea su apertura a la comunidad, mayores serán los
estímulos y exigencias que ésta planteará.

La descentralización es un proceso de ingeniería socia1

Lo anterior tiene un corolario importante. El diseño institucional no debe

reducirse a la definición de estructuras, a la localización descentralizada de
capacidades decisorias o aún a transferir a los niveles más bajos recursos
 suficientes. Consiste también en idear mecanismos para alentar aquella apertura
y para canalizar tales demandas.
Es decir, el diseño institucional trasciende lo meramente organizacional
para invadir el campo de las relaciones sociales en torno a la escuela. Desde ya,
esta afirmación también es válida para la gestión: ésta debe ser la constructora
y motora de esas relaciones sociales.

La descentralización es ambigua con respecto a la equidad

La diferente inserción social de la escuela tiene consecuencias sobre la lectura

que debe hacerse de las nuevas modalidades de financiamiento, reconociendo su
complejidad y agregando algunos elementos adicionales para el examen sistemático
de la descentralización. Si bien ésta apunta a la eficiencia, ciertas modalidades
que puede asumir contribuyen de hecho a introducir mayor inequidad en el
sistema.
El estudio da ejemplos al respecto: así, la política de superar las limitaciones
de recursos a través del financiamiento compartido por las familias de los
alumnos ha Estado asociada a la concesión de mayor discrecionalidad en ciertos
aspectos de manejo administrativo a los titulares de las escuelas, contribuyendo
al desarrollo de prácticas de programación y gerenciales y elevando la eficiencia.
No obstante, este impacto fue acompañado por una mayor regresividad en el
financiamiento educacional.

La iniciativa social

El segundo caso analizado en el estudio de Brasil plantea una situación en la que

la iniciativa comunitaria da lugar a un programa de formación laboral en
respuesta a la carencia de recursos de los mecanismos públicos existentes. La
misma se plasmó en la creación de una Fundación Empresaria capaz de
implementar un centro de educación general y técnica con aportes de las
empresas locales.
La experiencia resultó exitosa, tanto por el número de alumnos, la cobertura
geográfica, la diversidad de programas ejecutados y la eficiencia en la operación.
Su financiamiento es de tipo compartido: los alumnos aportan en relación al
ingreso familiar, las empresas contribuyen con recursos para el sostenimiento de
las actividades y de becarios y el gobierno estadual y municipal brinda profesores
y servicios. No obstante su éxito y la disponibilidad de recursos enfrenta
recurrentemente la incertidumbre sobre su financiamiento.
Veamos el aprendizaje resultante:

_. ..__._
---_-.--..- - - ____
.-~
 La iniciativa social es un dinamizador estratégico del sistema educativo

Esta situación ilustra la importancia de la iniciativa social para resolver

problemas y carencias que la comunidad estima como críticas y que no son
resueltos o satisfechas adecuadamente por el Estado.
Su papel de identificador de necesidades y de articulador de respuestas
parece convalidado por el desarrollo institucional que promueve. Su contribu-
ción a la eficiencia también es significativa por la clara visualización de la
relación que se establece entre los recursos movilizados y los resultados
obtenidos.

El Estado debe jugar un papel sostenedor de la iniciativa social

resguardando la equidad

La experiencia indica que el Estado no puede persistir en sus comportamientos

pasivos frente a la iniciativa social. Su apoyo parece ser crítico, no tanto para el
desarrollo de las acciones como para evitar que éstas se vean sometidas a las
exigencias y urgencias exclusivas del financiamiento.
En consecuencia, esta provisión de educación a través de aportes del sistema
productivo no puede ser conceptualizada como independiente sino como com-
plementaria, integrándose su consideración a los planteos de política y a la
redefinición del papel del Estado en este campo.
Esta provisión parece contar con una viabilidad mayor cuando esos produc-
tos responden a una demanda clara y precisa, como en la situación que dio origen
a la iniciativa, pero a la vez se diluye cuanto más general o más básica es la
formación suministrada. Es en estos casos en los que aumenta la vulnerabilidad
del arreglo institucional, a la vez que se hacen más evidentes aquellas cuestiones
vinculadas ala equidad del sistema. Es, por consiguiente, donde también se hace
más necesaria la incorporación de estas cuestiones a aquellos planteos de
política.

La heterogeneización del sistema educativo

El tercer caso está centrado en la problemática universitaria. Siguiendo el

desarrollo de esta institución se advierte un proceso de rápida y profunda
complejidad con laemergenciade múltiples alternativas en términos de orientación,
afiliación, dimensión y calidad.
Esta complejidad no sólo se refiere a las estructura del sistema universitario.
Se refiere también a las estrategias que sus integrantes deben desplegar para
consolidarse institucionalmente,/ para obtener financiamiento y para construir
capacidades de gestión adecuadas a un entorno más exigente y competitivo.
Entre las nuevas alternativas están las instituciones de formación superior
vinculadas a grupos empresariales, con un perfil de oferta sumamente diversi-
ficado y con políticas internas de subsidios entre tipos de cursos, las que van
progresivamente expandiendo su cobertura y, muchas de ellas, adquiriendo el
status universitario.
Junto a estas universidades están las denominadas comunitarias. En ellas la
motivación de tipo político, social o religioso es elevada, dándole un carácter
diferencial tanto de las empresariales como de las estatales. Su financiamiento
es sólo parcialmente cubierto con los aportes de los alumnos, requiriendo un
esfuerzo constante para recaudar recursos adicionales a través de la venta de
servicios, de subsidios de diverso tipo, etc..

La diversificación de las actividades de las instituciones educativas exige

un perfeccionamiento sistemático de sus capacidades de gestión

Estas universidades tienen problemas semejantes en materia de financiamiento

y de gestión. Enfrentando restricciones para superarlos a través del aumento de
las contribuciones de los alumnos, deben recurrir a modificaciones sustanciales
en su manejo financiero y en sus estructuras de costos, aspectos en los que se
advierten las mayores carencias. El Estado no puede acudir a resolver estos
problemas: el nuevo contexto fiscal implica que el lobby hacia el tesoro público
para el logro de apoyos tenga cada vez menos probabilidades de éxito. A la vez,
la no disponibilidad de tecnologías y de cuadros administrativos adecuados para
alcanzar una más eficiente gestión constituye un obstáculo de difícil superación
en el corto plazo.
Las estrategias seguidas, entonces, se centran en la generación de nuevos
productos de la labor universitaria, a veces a costa de la calidad de su producción
central en materia educativa y de investigación.
Su financiamiento se realiza a través de mecanismos diversos de asociación
con el Estado o con el sector productivo, asumiendo formas próximas a la
contractual, con impactos profundos sobre los requerimientos que en materia de
capacidad de gestión institucional deben satisfacer.

Los diseños institucionales deben adaptarse atendiendo a que los límites

de lo “público” se hacen más difusos

Estas situaciones diversas ilustran la creciente heterogeneidad que se apuntó.

_-_- _-.--.
Pero esa heterogeneidad pone al descubierto otra complejidad mayor: los límites
convencionales entre lo estatal y lo privado se diluyen y se hacen más confusos.
En el nivel universitario los nuevos tipos institucionales y las modalidades
de articulación y de financiamiento con participación del Estado dramatizan este
tránsito hacia una mayor complejidad con consecuencias sobre la organización
y la gestión institucional, tanto a nivel de conducción del sistema como de las
unidades que lo integran.
Entre las nuevas cuestiones que surgen están las referidas a los mecanismos
de control social más allá de la demanda del mercado por los productos
generados, los medios utilizados por la regulación estatal -el financiamiento
atado, la supervisión, la acreditación, etc.-, las demandas por mayores capaci-
dades para el “análisis situacional” y la evaluación, la estructura misma de
gobierno de estas entidades, etc..

El cambio en las políticas de relación entre el centro y la escuela

El segundo estudio se refiere al sistema de subvenciones implementado en Chile

a partir de la década de los años 80. Sobre un escenario de cambios profundos
en el rol del Estado hasta entonces imperante, se afirma una concepción del
Estado por la cual éste debe asumir un papel subsidiario, traspasando la
responsabilidad de la gestión al sector privado o al gobierno local pero preservando
su incidencia política a través del aporte financiero. El trabajo se centra en el
entrecruzamiento de racionalidades y motivaciones que este cambio supone.
Se señalan las conclusiones básicas que pueden subrayarse para continuar
con el proceso de acumulación de conocimiento:

La descentralización es el resultado de la convergencia de

diversas racionalidades

El proceso de descentralización nace como consecuencia de una decisión no

solamente referida al sistema educativo: es, por cierto, parte de un proceso de
reforma estructural del Estado y de sus relaciones con la sociedad civil. La
transferencia de escuelas a los municipios acompaña y da lugar, por lo tanto, a
transformaciones sustanciales en los modelos y en los procedimientos
administrativos.
La descentralización no parte de una planificación institucional explícita y
fundada en criterios exclusivamente técnicos, sino es el resultado de una
arquitectura política que debe construir instancias, eslabonamientos y legitimi-
dades.
Esa arquitectura política responde simultáneamente a diversas racionalida-
des. Entre ellas está el intento de reducir el gasto público, con escasas referencias
a las consecuencias sobre la gestión y producción del sistema, así como la de
pulverizar la personería de éste para el tratamiento de las cuestiones laborales.
Esta situación, particular al caso de Chile, puede generalizarse para otras
circunstancias nacionales aún cuando con diferencias en los motivos determi-
nantes.

La descentralización es una construcción social a través de un proceso de

ensayo y error

Esta multiplicidad de racionalidades operantes explica que la descentralización

se haya hecho utilizando instrumentos que fueron adquiriendo forma definitiva
a través de un proceso de ensayo y error, en el que las circunstancias de la
economía obligaron a corregir las decisiones iniciales y por el que se fueron
poniendo de manifiesto limitaciones y problemas que alejaban la realidad del
diseño ideal.

La descentralización es un cambio sistémico

Ese proceso sirve para ilustrar el hecho de que la descentralización no entraña

exclusivamente una nueva distribución de capacidades decisorias a lo largo del
sistema. Implica un cambio sistémico, con modificaciones sustanciales en los
mecanismos de gestión y en el financiamiento.
Este carácter sistémico da posibilidades de avanzar a partir de diversas
estrategias. En el caso de Chile, la elección de las modalidades para la
transferencia de recursos sirvió para estructurar la nueva relación entre el centro
y las unidades descentralizadas. Esa transferencia se dio en la forma de
subvenciones a los establecimientos educativos gratuitos, tanto municipales
como privados.
El aprendizaje que puede derivarse es que la estrategia no es neutra con
respecto a los resultados a alcanzar: las subvenciones generan una dinámica
institucional que trasciende las dimensiones del financiamiento, creando una
dinámica muy particular en el sistema que se explora en el punto siguiente.

La descentralización es un proceso de negociación entre múltiples actores

El sistema de subvenciones tiene requerimientos muy particulares sobre los

procesos decisorios de asignación de recursos que constituyen las instancias

- --. _~--~-.-”
básicas de intervención del ministerio de educación central. Las subvenciones,
calculadas en base al numero de alumnos y a la concurrencia a clase con algunos
factores de corrección por la naturaleza y circunstancias particulares de la
escuela, deben alcanzar para financiar los costos totales de la actividad.
En aquellos procesos decisorios en torno al presupuesto y a la ejecución del
gasto se movilizan distintos actores dentro del sector público, se recolecta y
analiza información y se definen los niveles de subvenciones. Durante la
operación, el ministerio ejerce la supervisión y el control de las escuelas que
obtuvieron el reconocimiento como cooperadoras de la función educacional.
Participan en los trámites los niveles provinciales y regionales, agregando y
validando información.
Este proceso plantea la necesidad de disponer de un ajustado sistema
administrativo sustentado en una información oportuna y adecuada, apoyado en
normas explícitas y de una capacidad para aplicar sanciones por incumplimien-
tos. Pero también pone de manifiesto la existencia de una negociación constante,
de la necesaria incertidumbre con respecto a los resultados de la misma y la
necesidad de contar con una distribución adecuada de capacidades analíticas y
para la concertación a lo largo de todo el sistema.

La descentralización requiere convergencia interinstitucional y

sustantivo-administrativa

Lo anteriores otra ilustracicín del carácter sistémico de la innovación institucional

en educación. La decisión de transferir las escuelas al nivel municipal y de que
el Estado central juegue un rol financiador y subsidiario tiene por consecuencia
no sólo descentralizar la capacidad decisoria, sino también establecer y disponer
de un conjunto de mecanismos interinstitucionales que se despliegan en las
distintas etapas vinculadas a la asignación y al uso de recursos.
Por otra parte, también ponc de manifiesto la necesidad de que los aspectos
puramente administrativos o cuantitativos (como el número de alumnos o la
asistencia) se articulen con los impactos efectivos de la actividad educativa de
manera que el seguimiento y el control adquiera un carácter más integrado.
El riesgo de centrar la estrategia de descentralización en el financiamiento
consiste en que la misma deje de lado o minimice los aspectos sustantivos de la
acción educativa. Esto obliga a establecer mecanismos compensadores que
actúen cn forma paralela, premiando las situaciones con más eficacia y compen-
sando aquellas carencias que la afectan. La conclusión es, entonces, que es
preciso una estrategia integrada dc acción que contemple simultáneamente estas
distintas dimensiones.
 La descentralización puede reforzar el círculo perverso de la inequidad en
ausencia de mecanismos compensatorios

Las tensiones entre un mecanismo basado en consideraciones de relativa

homogeneidad como es la política de subvenciones y la heterogeneidad entre
municipalidades y escuelas se hicieron manifiestas en distintos planos: el de la
administración de los recursos humanos, el de formación docente y, mucho más
importante, en los resultados mismos de la acción educativa.
En lo referido a los recursos humanos, la transferencia sorprendió a los
municipios con muy diversas capacidades y recursos para atender a la adminis-
tración del personal docente. Se produjeron así notables diferencias de situacio-
nes, las que incluso determinaron la intervención de organismos del nivel central
ajenos al área educativa para atender las demandas docentes.
Lo mismo ocurrió con respecto a la formación y el perfeccionamiento
docente, aspecto en el que también se aprecian diferencias de significación. Así,
se puso de manifiesto que la homogeneidad en las políticas referidas a las
subvenciones a acordar enfrentaban una notable heterogeneidad en las situacio-
nes de aplicación.
La política de subvenciones a las escuelas es un mecanismo sólo parcial con
el que se atiende básicamente al pago de la nómina salarial. La misma es
complementada con otros recursos: para atender a propósitos de equidad se
utilizan las asignaciones por asistencialidad escolar -raciones alimentarias- y
existen también recursos para infraestructura que se maneja a través del Fondo
Nacional de Desarrollo Regional. Pero éstos no bastan ya que la situación de
muchas municipalidades determina la necesidad de contar con apoyos adiciona-
les.
La descentralización supone, por lo tanto, la posibilidad teórica de afrontar
las condiciones particulares de cada contexto escolar pero a la vez genera riesgos
mayores por las diferencias en capacidades institucionales existentes. Al redu-
cirse la ingerencia de un centro uniformizador esas diferencias pueden poner en
marcha una dinámica por la que las disparidades se acentúan. La menor
capacidad genera desventajas ulteriores, las que a su vez requieren de nuevas y
permanentes acciones compensatorias y de refuerzo desde un centro con capa-
cidad para hacerlo.
Lo anterior queda puesto de manifiesto en las evaluaciones de los resultados
escolares. Estas señalan que el logro de objetivos es menor en las escuelas
municipales que en las de dependencia particular pagada o subvencionada. Esto
explica en parte la pérdida de alumnos que sufren, lo que a su vez y dada la forma
como se asigna el subsidio, deteriora aún más una situación desventajosa de
inicio.
La conclusión tentativa que puede extraerse es que el cambio en los métodos
de financiamiento o incluso en la administración escolar no son suficientes para
determinar el resultado final de la gestión educativa. En ausencia de recursos
adicionales para materiales de estudio o para el apoyo de la actividad docente,
en una situación en que las familias carecen de estímulos para integrarse a la
labor educativa y en que los docentes sufren por carencia de acciones de
perfeccionamiento orientadas en mayor medida al aumento de la calidad que a
satisfacer requerimientos de escalafón, aquellos cambios podrán quedar neutra-
lizados.

La descentralización requiere acciones de fortalecimiento institucional

Lo anterior de ninguna manera implica abandonar la idea de la descentralización

o retornar a esquemas tradicionales de financiamiento y centralizados de
administración.
La descentralización ha tenido un impacto positivo sobre diversas dimensio-
nes que hacen a la flexibilidad y a la eficacia. Pero a la vez ha puesto en
descubierto las limitaciones de un sistema administrativo y de capacidades de
gestión no preparadas para la nueva situación.
Es por ello que el proceso de descentralización debe ser visto como una
constante adquisición de capacidades por parte de los diferentes niveles del
sistema. Este fortalecimiento institucional debe ser objeto, entonces, de políticas
explícitas sustentadas en recursos suficientes.

El cambio a nivel de redes de escuelas

Hasta aquí, los casos considerados arrojan aprendizajes de enorme interés sobre
los aspectos macroestructurales del sistema y sobre los instrumentos y consecuencias
de la descentralización. Ahora la perspectiva cambia: la atención se fija en la
base del sistema y en las articulaciones horizontales y hacia arriba que tienen a
la escuela por protagonista.
Desde esta perspectiva, el interés del caso de lared Fe y Alegríade Venezuela
radica en su capacidad para ilustrar la coherencia entre distintas dimensiones
institucionales, la interacción entre ellas, la lógica de su desarrollo y las
consecuencias observadas.
La red Fe y Alegría puede considerarse, además, como es una “expresión
organizacional” de lo que en la sección inicial fue considerado un nuevo
paradigma. En éste, las notas centrales son la horizontalidad, la descentraliza-
ción, la autonomía, la cultura institucional, la responsabilidad por los resultados
y la apertura a la comunidad.
 Varios aspectos merecen analizarse a partir de este caso y que tienen que ver
con esas dimensiones:
- la horizontalidad a través del despliegue de una red institucional, con un
centro que desempeña un papel de promoción, apoyo y reconocimiento de la
identidad.
- la autonomía de los integrantes de la red, la que puede conceptualizarse en
forma analógica como ilustración de un sistema descentralizado con capa-
cidad de decisión atribuida a la base,
- la integralidad de los planteos, enmarcada en una “cultura organizacional”
que privilegia los aspectos socio-afectivos por sobre los procedimientos de
la racionalidad instrumental.
- la articulación con la comunidad.

La horizontalidad

El estudio de Fe y Alegría permite identificar algunas cuestiones referidas a un

instrumento de notable importancia para la organización de sistemas escolares:
la red. Conviene, por lo tanto, comenzar con alguna referencia primaria a este
concepto, a los atributos básicos de este arreglo institucional y a los patrones de
pensamiento a los que se encuentra vinculado.
La red es un arreglo institucional que se caracteriza por su carácter no
jerárquico, de inclusión parcial, que constituye un espacio de interacciones y
transacciones entre aquellos que se identifican como integrantes del mismo.
Supone, por lo tanto, un reconocimiento mutuo entre participantes, algún interés
compartido y preservación de la capacidad decisoria de los miembros de la red.
La red, como arreglo entre organizaciones, supone por lo tanto el reconoci-
miento de la autonomía de cada una de ellas, así como hace necesaria la
identificación de los elementos que le dan sustento. Además, la red no tiene
límites fijos y estables: la incorporación a la misma de otros participantes es un
hecho esperado y propio de este tipo de arreglos.
La descentralización requiere la conformación de redes para superar las
restricciones del modelo burocrático y centralizado. Estas características, vale
la pena el contraste, difieren radicalmente de los arreglos burocráticos, centra-
lizados, basados en las relaciones de autoridad y con mandatos precisos con
respecto a las contribuciones de las partes al todo manifEstados en la asignación
de tareas, en la subordinación a un orden impuesto y en secuencias de decisiones
que constituyen restricciones para los niveles subordinados en aquella pirámide
de autoridad.
La relevancia de la incorporación de la noción de red es manifiesta: la
conformación tradicional de los sistemas educativos se hizo sobre la base de
relaciones jerárquicas conforme al modelo burocrático, con unidades carentes de
autonomía y sometidas a un conjunto de normas, directivas, restricciones y
procedimientos dirigidos, tal como se anticipó, a homogeneizar las prestaciones
y los servicios.
La red constituye una ruptura de ese modelo, diluyendo la capacidad de un
centro para dar unidad al todo y fundándose en la interacción, la coordinación
horizontal y en el reconocimiento de la pluralidad de actores intervinientes y, por
consiguiente, de la heterogeneidad.
Los modelos de organización y gestión descentralizados deben apoyarse en
la definición de la misión y de la doctrina institucionales. Toda red debe
fundarse en un reconocimiento mutuo. Es la adhesión de sus miembros la que le
da sostén. En este sentido, los mecanismos de articulación no están basados en
procedimientos o rutinas apoyados por una autoridad, sino en la interacción
entre pares. En el caso de Fe y Alegría su origen como institución religiosa de
fuerte liderazgo ejercido por miembros de la Compañia de Jesús le confiere una
misión y un sentido que preservará a lo largo de su existencia. Esta misión le da
identidad y constituye la doctrina en la que se funda no sólo la actividad
sustantiva de la misma, sino también su organización y su modelo de gestión.
Esa misión, convertida en doctrina institucional, es la que constituye el
cemento de la red así como la que explica los atributos básicos de la gestión en
cada uno de los colegios que la integran, basada más en una adhesión afectiva
y en una orientación voluntarista que en la racionalidad de tareas.
Existe, por lo tanto, una correspondencia que debe ser subrayada por cuanto
constituye un elemento central en el desarrollo argumenta] de este trabajo: los
modelos de organización y gestión no son instrumentos neutros aplicables en
toda circunstancia, sino que deben satisfacer requerimientos de adecuación con
la misión institucional, con las concepciones pedagógicas y las situaciones
particulares enfrentadas.

La autonomía

Dentro de la red, cada colegio presenta características propias. En primer lugar

las congregaciones religiosas son diversas, lo que implica diferenciaciones
sustanciales al interior de cada miembro de la red y en las interpretaciones y
maneras de poner en práctica sus lineamientos generales. Aún más, esa diversidad
se pone de manifiesto en los mecanismos de financiamiento ya que en algunos
colegios los alumnos aportan recursos.
La diversidad se refleja también en las concepciones educativas o de acción
sociopedagógica, expresada por los distintos contenidos de los proyectos insti-
 tucionales a que se hace referencia más abajo. Pero tiene su manifestación
cuantitativa tanto en el número de alumnos por establecimiento como en el costo
anual por estudiante ya que las cifras indican variaciones importantes en ambas
dimensiones.
La descentralización debe basarse en el reconocimiento de la diversidad y
en laflexibilidad de la gestión. Cabe preguntarse sobre la correspondencia entre
esta diversidad entre escuelas y la necesaria autonomía de las unidades integran-
tes de la red, así como sobre la adecuación de este arreglo institucional para
contener tantas diferenciaciones.
Por cierto, una estructura jerárquica convencional enfrentaría problemas
graves para cobijar situaciones tan diversas: su propia lógica llevaría a procedi-
mientos uniformes, a una rigidez mayor en la administración y a un enfoque más
restringido en cuanto a la concepción de la labor pedagógica y comunitaria.
En otros términos puede anticiparse que una lectura de la realidad que
estamos considerando hecha desde la base del sistema, es decir, desde la escuela
y la comunidad, identificaría condiciones que deben ser satisfechas en materia
de flexibilidad, ejercicio de la discrecionalidad y autonomía que no son asegu-
radas por el arreglo institucional burocrático y jerárquico.
La conclusión que puede extraerse, entonces, es que la descentralización
necesariamente requiere avanzar en la formación de redes que, apoyadas en la
diversidad, permitan la interacción, el intercambio y el perfeccionamiento
mutuo basado en el aprendizaje compartido.
Los proyectos institucionales constituyen la afirmación de la diversidad, la
manifestación de la autonomía y la ocasión para la participación comunitaria.
Un elemento central para la caracterización de Fe y Alegría es la existencia de
proyectos institucionales en lo pedagógico y en lo socio-comunitario.
Estos proyectos contienen objetivos precisos en materia educativa, comuni-
taria y política. Son reflejos de la misión institucional asumida y están dirigidos
a un espacio social y geográfico determinado. El destinatario no es un individuo
aislado, sino un grupo social que comparte una problemática.
De esta forma se explica la mecánica de su formulación. En ella intervienen
en primer lugar los responsables de la actividad educadora, pero a la vez existe
la apertura a la comunidad. Es una programación realizada en el ámbito de la
ejecución, no centralizada y sin parámetros rígidamente definidos desde un
centro. Obedece a un diagnóstico de situación e identifica actividades que en su
ejecución tienen cierta individualidad, pero que convergen hacia la modifica-
ción de una situación social. Sirve como instrumento para el seguimiento y la
evaluación, constituyéndose en un medio para la reflexión y el aprendizaje de los
operadores pedagógicos y sociales. Son estos proyectos institucionales los que
permiten además centrar la responsabilidad en los resultados y no en los procesos
La doctrina compartida es el cemento que consolida la identidad del
sistema y da sentido a la gestión. La doctrina compartida determina que la
autonomía de cada establecimiento y la diversidad resultante no introduzcan una
heterogeneidad tal que se pierda la identidad de la red.
Esa doctrina se reafirma a través de la interacción, la construcción y
ejecución de proyectos institucionales, la integración de planteles con orienta-
ciones compartidas, la afectividad como norma en las relaciones y un liderazgo
motivador y estimulador.
La’ autonomía de cada establecimiento se manifiesta en la capacidad de
gestión de que gozan: el personal docente es contratado a nivel de cada colegio,
la administración de los recursos humanos también, y las decisiones sobre
infraestructura son privativas de cada establecimiento. El clima participativo en
su interior hace que en ese proceso participen los miembros del equipo,
asegurando la conformación de elencos con orientaciones compartidas.
La descentralización requiere que un centro participe en la construcción y
preservación de la identidad y la doctrina del sistema. Esta autonomía no va en
desmedro de la unidad de propósitos de la red. El nivel central preserva un papel
importante: los instrumentos para ejercerlo son la orientación pedagógica, la
formación, el apoyo para los proyectos institucionales y la asignación de
recursos. Es decir, no opera como nivel de referencia jerárquica, sino de
incidencia en la gestión de cada unidad a través de la preservación de la doctrina
por la capacitación docente, el aporte de capacidades técnicas y el suministro de
orientaciones.
Pero esa preservación no sólo depende de ese nivel central: la composición
del cuerpo docente debe asegurar la identidad institucional y la preservación de
la doctrina original. En esto es fundamental el proceso de selección, apuntando
a reclutar no sólo docentes sino también agentes de un proyecto que trasciende
lo pedagógico.

La integralidad y la articulación con la comunidad

Su misión institucional vincula a la red con áreas geográficas específicas

(comienza donde termina el asfalto) y con un tipo particular de población: la que
se encuentra en situación de pobreza, carencia o marginamiento.
La descentralización implica un mayor compromiso de la escuela con la
problemática comunitaria. Aquella misión explica que desde el inicio su papel
no se hubiese reducido a una tarea -lo educativo, ya sea formal o no convencio-
nal- sino que abarcara campos como la acción de promoción social y que se
expandiera a otros países.
Con este marco, los planteles de cada colegio realizan una multiplicidad de
actividades fundadas en esta concepción amplia e integral de lo educacional y de
 lo social. Ello es lo que facilita y promueve el compromiso de la comunidad con
la escuela, su participación y aún el control social que ejerce.
El compromiso comunitario debe sustentarse en los proyectos instituciona-
les y permitir la evaluación de impacto. Así como en otro punto se subrayó la
dilución de los límites de lo público, esta temática supone que los lindes de la
actividad de la escuela también se hagan más difusos.
Pero esto entraña a la vez riesgos. La inserción social y territorial de una
escuela descentralizada, con acciones más integradas y diversificadas, no puede
realizarse sin contar con una doctrina compartida y con un proyecto institucional
explícito: caso contrario se caerá en la dispersión, en la operación de fuerzas
centrífugas o en la imposibilidad de realizar evaluaciones rigurosas de sus
impactos.
La articulación con la comunidad debe convertir a ésta en protagonista del
proceso educativo. Los integrantes de la red son espacios abiertos a la partici-
pación comunitaria. En primer lugar, la tradicional apertura a los padres
trasciende lo meramente formal y cotidiano para avanzar sobre la toma de
decisiones de gestión, como en la conformación del plantel docente y en la
supervisión de la calidad del proceso educativo. En este sentido los aportes que
realizan para el financiamiento del establecimiento tiene una mayor relevancia
por el vínculo que establece que por su impacto en la economía de la escuela.
La vocación comunitaria de la red, manifestada en la concepción integral de
la acción, se pone de relieve en las acciones asistenciales. Por ellas, la escuela
se convierte en un núcleo sobre el que se desarrolla la vida comunitaria. Lo
educativo formal se ve reforzado por las relaciones que se establecen, generando
interés, involucramiento y compromiso con las acciones.
De esta forma el proceso educativo deja de ser patrimonio del equipo docente
para convertirse en una tarea colectiva. Su proyecto Familia, Escuela, Comuni-
dad es una concreción particular de esta concepción y de ese propósito: procura
la formación de agentes volcados a la organización de la comunidad y la
capacitación para la gestión de unidades de producción familiares.

La eficiencia y la equidad

La red es un arreglo institucional complejo derivado del número de escuelas

participantes, del carácter integral de la acción, de la diversidad de situaciones
y aún de los diferentes recursos con que cuentan sus integrantes.
En efecto, si bien todos los establecimientos reciben recursos de las mismas
fuentes, las proporciones de ellos varían; en algunos casos hay contribuciones de
las familias y además los componentes de los gastos responden a decisiones a
nivel de escuela. Todo ello hace que los costos por alumno difieran significati-
vamente, planteando el interrogante sobre la eficiencia global del arreglo.

Es preciso contar con indicadores compuestos para medir la eficiencia y la

equidad de la actividad educativa: El indicador de costo por alumno puede
arrojar pistas sobre esa eficiencia, pero el caso plantea un interrogante de interés
para análisis posteriores. iCuál es la razonabilidad -0 mejor, sus límites- de un
indicador homogéneo frente a la diversidad de situaciones y de actividades
realizadas?
Los datos permiten identificar una eficiencia relativa con respecto a los
establecimientos convencionales, pero debe considerarse que toda medida de
eficiencia es una relación entre un insumo y un producto. La diversidad que aquí
se enfrenta hace que tanto insumos como productos presenten variaciones
importantes como para sugerir la necesidad de avanzar en el desarrollo de nuevas
mediciones. Esta necesidad será a su vez mayor cuánto más complejo es el
sistema, más descentralizado y mayor discrecionalidad se atribuye a la institu-
ción escuela.
Para preservar la eficiencia y la equidad debe establecerse la gestión
orientada por los resultados. Más allá del costo monetario, otros indicadores de
eficiencia son reveladores: la baja tasa de ausentismo y de rotación del personal
docente. Además, los datos pedagógicos permiten afirmar que los resultados
objetivos en materia de prosecución interanual, disminución de la deserción y de
repitencia y rendimiento general son satisfactorios, mejorando los de los
establecimientos convencionales. A esto podría denominarse eficacia ya que
remite al logro de objetivos.
Por lo anticipado, el atributo “organizacional” básico de la red está en su
carácter descentralizado centrado en resultados, tal como se pone de manifiesto
en los proyectos institucionales, y en la responsabilidad y capacidad de decisión
de los directores y del plantel docente. La concepción educativa gobierna al
diseño administrativo y a la modalidad de gestión. La eficiencia proviene del
compromiso con aquel proyecto asentado en una doctrina compartida y en el
control social. La eficiencia, aspecto puramente instrumental, es resultado de las
dimensiones sustantivas de la labor.
Lo mismo puede afirmarse con respecto a la equidad. Si bien la red responde
a criterios de focalización, tanto de tipo geográfico como por los atributos de los
beneficiarios de la misma, el proceso de movilidad social descendente ha
provocado también una mayor heterogeneidad en la población de alumnos y de
otros beneficiarios. A su vez, la alta exigencia de las escuelas supone un proceso
a la vez selectivo y de atracción de postulantes de grupos sociales más amplios
a aquellos que responden en forma estricta a la definición doctrinaria de los
destinatarios de la acción. Esta es otra cuestión que invita a un desarrollo
posterior: la complejización del sistema escolar hace a su vez más complicada
36 INNOV/LCIONI.S,.N,~
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la problemática de la equidad -definida ésta en forma muy simple con referencia

a los atributos socioeconómicos de los participantes-, enriqueciéndola en cuanto
a matices y requiriendo nuevos instrumentos analíticos para abordarla.

LAS TAREAS POR DELANTE

Los estudios de casos considerados en la presente publicación arrojan aprendizajes

importantes. Los mismos fueron identificados en las secciones que lo integran.
Se los estructuró en torno a una problemática básica, la descentralización, pues
ella sintetiza la dificultad de la transformación del modelo de gestión a la que
se ha hecho referencia.
Procuraremos presentar un conjunto de conclusiones y recomendaciones
basadas en esos aprendizajes. Están dirigidas a identificar acciones que puedan
realizarse para alimentar los procesos de formulación, ejecución y evaluación de
estrategias de transformación de los modelos de organización y gestión educa-
tiva.
Su contenido comprende tres secciones. La primera retorna las cuestiones
tratadas al considerar la génesis, desarrollo y quiebra del modelo de organiza-
ción y gestión educativa que hoy está siendo objeto de múltiples intentos de
superación. La segunda consiste en una interpretación del aprendizaje a partir
de los nuevos paradigmas de organización, de planeamiento y gestión estratégi-
cos. Por último, se hace referencia a algunas tareas que deberían ser emprendidas
para promover el éxito de aquellos intentos de superación y transformación
institucional.

La cuestión de la racionalidad de los modelos organizacionales y de gestión

El papel del diseño del modelo de organización y gestión

Se señaló que el modelo de gestión pública establecido por muchas décadas en

América Latina estuvo caracterizado por el centralismo, el formalismo y la
segmentación. Ese modelo fue concebido y desarrollado a partir de una cierta
concepción de la racionalidad y de los agentes operantes en la sociedad. Esa
concepción enfatizaba la aspiración globalizante, unitaria y universalista con
respecto alas políticas, a las estructuras y alas prácticas administrativas. Siendo
así, había que identificar el diseño que satisficiera en mayor medida esas
aspiraciones para que se convirtiera en el patrón para la orientación de los
comportamientos y la evaluación de la gestión. Los agentes operantes en la
 sociedad se someterían a esa lógica, ya que la misma encarnaba la razón y el bien
público.
Esa concepción ha sido abandonada en gran medida por las infinitas
evidencias de sus fracasos. En su reemplazo se han propuesto otras que
reconocen la diversidad, la particularidad y la contingencia. Desde una perspec-
tiva teórica, han posibilitado enriquecer el arsenal de instrumentos con que
cuentan el analista institucional y el formulador de políticas. Pero ese enrique-
cimiento también supone la existencia de una multiplicidad de alternativas para
dar solución a cada problema particular.
El nuevo modelo de organización y gestión está basado en el reconocimiento
de la autonomía de los actores, en la importancia de las concepciones e
interpretaciones de la realidad compartidas, en la “cultura organizacional” y en
la orientación por resultados. Hemos visto como estos elementos están presentes
en la noción de descentralización de una manera a veces excesivamente
compleja, confusa y con frecuencia ambigua.
Los estudios de casos han permitido aproximarnos a la comprensión de estos
pliegues de la noción de descentralización y de los procesos encaminados a
establecerla y consolidarla. En ellos hemos reconocido que la misma aspiración
de universalidad y homogeneidad del modelo centralizado puede esconderse tras
los enunciados de la descentralización. Esta no es sólo el producto de una
política, sino que es una práctica que tiene que sustentarse en comportamientos
de actores, en capacidades decisorias y en la disponibilidad y uso de recursos. Es
una realidad multidimensional, sistémica, resultado de un proceso de construc-
ción social mucho más que de un diseño racional.
Siendo así, cabe preguntarse en qué elementos debe fundarse la racionalidad
de los nuevos modelos basados en la descentralización que a la vez que sean el
resultado y cuenten con los atributos señalados. Esos elementos no son, por
cierto, los del diseño. Este brinda sólo el marco que define las condiciones de
posibilidad para que efectivamente se institucionalicen las nuevas modalidades
de gestión.
Esta institucionalización consiste en la incorporación de los valores que
están asociados ala autonomía, a la participación, ala iniciativa y ladiscrecionalidad
de los actores del sistema educativo, con sus articulaciones múltiples. Son éstos,
los elementos que trascienden al diseño y que explicarán efectivamente las
alternativas de los procesos de descentralización, sus resultados y la apropiación
social de los mismos.
Esos valores tienen una traducción operacional precisa: se debe identificar
lo específico de cada situación, la naturaleza de cada necesidad a satisfacer, los
recursos requeridos para ello y las acciones mas eficaces para el logro de
objetivos. Esto no es novedoso con respecto a todos los modelos de toma de
decisiones, pero si lo es la localización de esas actividades: ésta debe estar lo más
cerca posible de la población que se pretende alcanzar, su participación es
ineludible y la concertación y la negociación son los medios para la convergencia
de racionalidad disímiles. La descentralización es así, en primer lugar, no el
resultado de una racionalidad sino una oportunidad para el encuentro y diálogo
entre racionalidades.

La tensión entre unidad y diversidad

La diversidad propia de la diferenciación de situaciones enfrentadas por un

sistema educativo debe, en algún punto, reconciliarse con la unidad. La
descentralización no implica la atomización ni el aislamiento. La noción de
sistema -0, tal vez más precisa y adecuadamente, de red- debe preservarse. Ello
requiere un centro con capacidades propias. Los casos estudiados ponen de
manifiesto los papeles que ese centro debe necesariamente cumplir, entre otras
consideraciones por razones de equidad.
Ese centro debe servir como promotor y dinamizador, como activador de la
iniciativa local y social. Para ello debe orientar, acudir con financiamiento si es
necesario o con acciones compensatorias. Pero, por sobre todo, debe reparar las
situaciones más deficitarias, construyendo en ellas capacidades. Se ha señalado
que existe un círculo perverso que la descentralización puede llegar a reforzar:
aquellos con menos potencial son los que están más inhabilitados para hacer uso
de las posibilidades abiertas por la descentralización. El mismo sólo puede ser
roto por políticas impulsadas por un centro inteligente, con información, con
capacidad evaluativa y‘con recursos para acudir a superar aquellas situaciones
más rezagadas.
Por otra parte, esa unidad no podrá ser construida con exclusividad por ese
centro. Existe una dimensión más sutil: la doctrina, la identidad del sistema, la
comprensión de una misión institucional, una vocación por la tarea docente, un
compromiso con la comunidad. Esos son aspectos soft que no encuentran
traducción en normas, procedimientos o regímenes de estímulos, si bien estos
elementos pueden crearlos o destruirlos. Esta dimensión puede ser alentada
desde ese centro a través de instrumentos adecuados, de la formación docente,
de la promoción de modelos de gestión que valoren estos aspectos y con
liderazgos que los promuevan.

La apertura del sistema

Se dijo precedentemente que el modelo de gestión pública establecido estaba

construido sobre supuestos de autocontención. Los casos permitieron subrayar
la importancia de la articulación social del sistema. Esto debe formar parte del
diseño y de las prácticas de gestión. Esta es una tarea de ingeniería política en
la medida en que tiene que convocar apoyos y propiciar comportamientos
colaborativos e involucramientos de actores comunitarios.
La literatura sobre la gestión pública muestra cómo los atributos de ésta están
asociados a las capacidades de organización y de planteo de demandas de los
públicos que constituyen las clientelas de las organizaciones estatales. Lo mismo
ocurre con el sistema educativo. Si esto es así, los esfuerzos por aumentar su
eficiencia y eficacia estarán mediatizados en sus resultados por el éxito que
tengan en la construcción de estos soportes sociales. Esta es una responsabilidad
de todos los niveles del sistema.

La cuestión de los contenidos de los modelos de organización y gestión

Sobre las visiones y las estrategias

Reiteradamente se ha puesto el énfasis sobre las visiones (definición de la misión

y doctrina presente y orientada hacia el futuro) y sobre las estrategias. Estos
parecen ser elementos centrales que deben permear a todo el sistema, desde el
centro hasta el aula.
Para establecer la correspondencia de esta afirmación con lo anterior sólo es
suficiente señalar que en un escenario de descentralización, apertura y articula-
ción con la comunidad, el operador educativo debe constantemente ejercer su
discrecionalidad para resolver la incertidumbre, la ambigüedad y el conflicto. Si
el sistema ha de superar la tensión entre la unidad y la diversidad, es preciso que
cuente con marcos de referencia e interpretaciones comunes. Para ello debe
establecerse un mecanismo de diálogo y de concertación entre niveles, con
ejercicios de planeamiento y de evaluación en que se contrasten informaciones,
perspectivas y aspiraciones.

Sobre los instrumentos de gestión

Lo anterior no puede quedar en el diálogo sobre los aspectos más generales de

la labor educativa. La descentralización implica enfrentar a los operadores del
nivel de escuela -director, docentes- con tareas de gestión que requieren
conocimientos específicos traducidos en tecnologías diversas, muchas de ellas
de alto grado de formalización y desarrollo.
Los estudios de casos han puesto de manifiesto situaciones en las que la
ausencia de estos conocimientos ha debilitado el impacto de la descentralización
o ha impedido avanzar en los aspectos pedagógicos o de articulación con la
comunidad.
A su vez, estos instrumentos de gestión no son de aplicación universal. En
este campo, puede anticiparse, existen muchas tareas pendientes en materia de
desarrollo de tecnologías de gestión adecuadas a diversas circunstancias y que
atiendan a la carga docente, a la naturaleza del medio y a la dotación de recursos
de que se disponga.

Sobre el financiamiento

El nuevo modelo de gestión requiere capacidad para el uso de recursos. La

evidencia señala que esa capacidad tiene impactos sobre la homogeneidad del
plantel docente, sobre su motivación, sobre la eficiencia y aún sobre la equidad.
Pero esa capacidad a nivel de escuela requiere mecanismos de financiamien-
to adecuados. Los estudios también identifican aquí algunos aspectos de interés
pero a la vez no resueltos: la relación entre modos de financiamiento y equidad,
la articulación entre financiamiento y calidad, el impacto sobre la eficiencia,
etc.. Pero también muestran el agotamiento de las prácticas tradicionales de
financiamiento institucional en función de planteles o estimaciones de gastos
operativos. Están claros los problemas a superar, pero no tanto de qué manera
se los superará. Esta, por cierto, es otra de las tareas pendientes.

Aportes para una agenda

Lo anterior abre el rumbo para identificar algunas tareas que podrían formar
parte de una agenda para el futuro. Las que se enumeran a continuación no tienen
carácter exhaustivo y simplemente constituyen resultados de las consideraciones
que se formulan a lo largo de este trabajo.

En materia de investigación

Es preciso realizar estudios adicionales sobre procesos de transformación de la

organización y de la gestión de acciones educativas. En particular:
- los determinantes de los diseños de las políticas de transformación, identi-
ficando las racionalidades operantes y sus consecuencias en la elección de
estrategias e instrumentos;
- los procesos de implementación, considerando los obstáculos y oportunida-
 des enfrentadas en cada uno de los niveles del sistema, los comportamientos
de los actores relevantes y las incertidumbres generadas;
- las estrategias alternativas para introducir una mayor eficiencia y equidad
en el sistema, contrastando aquellas fundadas en los cambios de estructura
(transferencia entre niveles de gobierno) con las centradas en el financia-
miento (subsidios a escuelas, financiamiento compartido, etc.), con el
perfeccionamiento de los recursos humanos o con modalidades de participa-
ción social;
- las consecuencias de distintos modelos de gestión escolar sobre la eficiencia
y la equidad procurando contrastar modelos a nivel de escuela y controlando
variables contextuales.

En materia de desarrollo de instrumentos

Parece recomendable avanzar en el desarrollo de instrumentos que faciliten la

modernización de la organización y de la gestión escolar. En particular:
- instrumentos para la evaluación del contexto, para la identificación de
actores relevantes y para la planificación consensuada que puedan ser
utilizados en todos los niveles del sistema con resultados agregables;
- instrumentos que permitan la gestión educativa descentralizada con homo-
geneidad de información para realizar seguimientos, contrastaciones inte-
rinstitucionales y evaluaciones;
- indicadores que permitan establecer la eficiencia en el uso de los recursos al
mismo tiempo que considerar la calidad y la equidad de las prestaciones
educativas;
- herramientas para articular la acción educativa con la acción social desple-
gada a nivel de la escuela de manera que permitan su seguimiento y
evaluación;
- modelos de gestión adecuados a diversas circunstancias y situaciones para
transferirlos al nivel de escuelas.

En materia de capacitación para la gestión

Pareciera necesario avanzar en la conversión de los instrumentos anteriores en

material que pueda ser utilizado para la formación y perfeccionamiento de
personal de administración escolar y docentes.
Además, la labor de capacitación debería contemplar, junto a los aspectos
convencionales de gestión, los siguientes:
- prácticas de análisis contextual y de diagnóstico de orientaciones y capaci-
dades de los actores sociales;
- negociación y concertación;
- comprensión de la realidad organizativa, social y política de la comunidad
en que se desarrolla la actividad escolar.

En materia de fortalecimiento institucional

El nuevo modelo de gestión descentralizado requiere una atención especial a

aquellos niveles y escuelas con mayores carencias. Esto supone que debe existir
algún ámbito con capacidad para:
- diagnosticar esas carencias y formular programas de recuperación;
- emprender acciones de fortalecimiento (capacitación, infraestructura, apo-
yo docente, auxilio a la gestión);
- brindar financiamiento específico con esos propósitos.

Consideración final

Así como la cristalización del modelo que se quiere superar es el resultado de

muchas décadas, con prácticas que se fueron legitimando y consolidando, con
actores que aprendieron a adecuar su comportamiento a la lógica a que obedecía
su diseño y con inercias burocráticas que contribuyeron a su rigidización, un
nuevo modelo sólo podrá establecerse en semejante perspectiva temporal de
largo plazo.
No obstante, esos plazos pueden acortarse a través de la multiplicación de
esfuerzos y experiencias, por medio del intercambio del aprendizaje y haciendo
uso de todas las capacidades analíticas disponibles para ir superando los
problemas que enfrente. Las tareas pendientes que fueron señaladas deben
interpretarse, entonces, como partes de un proceso que debe ser monitoreado
sistemáticamente, al que deben sumarse aliados y al que hay que alimentar con
nuevos instrumentos y conocimientos.
 II. Eficiencia y calidad en la oferta educativa.
Estudio de caso en Brasil

Divonzir Arthur Gusso (IPEA)

Hay claridad en importantes sectores responsables de las decisiones sociales que

el desarrollo, en condiciones de eficiencia económica con equidad social
depende tanto de la recuperación de la dinámica de crecimiento económico
como- y principalmente- de la capacidad de los países de América Latina de
superar las limitaciones de su desarrollo cultural y político y. paralelamente, de
la calidad de los recursos humanos que ese proceso requiere.
Sin embargo, estas limitaciones no podrán superarse, -como se pensó en los
años 50-70,-ofreciendo sólo una escolaridad formal más extensa y capacitación
profesional específica, supuestamente requeridas por la participación del capital
(y por la complejidad tecnológica) en las funciones de producción. Para superar-
las emergen nuevas exigencias entre las que se destacan la universalización de
las competencias cognitivas y sociales básicas y el dominio de conocimientos
más amplios, sólidos y replicables, a fin de asumir la mayor complejidad
tecnológica y de organización subyacentes, tanto en la esfera de la producción
como en la de las más variadas instancias de la vida social en que ésta se inscribe.
Ello implicará un esfuerzo considerable de reestructuración de los sistemas
de oferta educativa, incluyendo profundos cambios pedagógicos y organizativos
y de recomposición y redistribución de las oportunidades educacionales -a través
de las escuelas y más allá de ellas- al mismo tiempo que profundas transforma-
 ciones en la calidad y pertinencia de sus resultados para ajustarlos a la naturaleza
de esas exigencias.
No obstante, la percepción de este desafío aparece exactamente en medio del
agotamiento de los factores económicos y políticos que, en un pasado reciente,
posibilitaron la expansión del sistema educativo, aunque en una dirección que
podría situarse casi en el polo opuesto al que ese desafío propone.
Es verdad que el mayor esfuerzo de expansión de la oferta ha sido llevado
a cabo en casi toda América Latina y, ciertamente, en Brasil. Conservando las
diferencias -por lo demás conocidas-entre los países de la región, se observa que
casi todos aumentaron sustancialmente la cobertura escolar básica en condicio-
nes de una elevada expansión demográfica, a la vez que fueron favorecidos por
tasas de crecimiento económico y de recursos fiscales relativamente altos, pero
con una notable ampliación de las desigualdades en los ingresos y en los niveles
de vida que implicaron diferencias simétricas en el acceso a las oportunidades
escolares ofrecidas.
En muchos países-y se verá que en Brasil es más evidente- esto hizo que el
gasto público en educación creciera más aceleradamente que las rentas fiscales
totales durante un largo período, condición que no es posible mantener debido
a la reducción del crecimiento económico y al deterioro generalizado de los
servicios sociales, situación coincidente con la agudización de la crisis fiscal;
estas restricciones hacen urgente la necesidad de reformar el sistema fiscal y
moderar los gastos públicos como parte indispensable de los procesos de ajuste
económicos.
En este cuadro de graves limitaciones, se transformó en una penosa tarea
inclusive mantener la actual oferta de las redes escolares (ya muy extendidas y
costosas) con sus niveles tradicionales.
Más difícil todavía ha sido persuadir a la sociedad y a los gobernantes acerca
de la necesidad de financiar nuevos incrementos para este sistema -calificado
como de baja eficiencia y pertinencia social- sin antes garantizar cambios
sustanciales en su calidad a fin de justificarlos.
Se agrega a ello el hecho que para conducir aquellos procesos de ajuste
económico, las propuestas más frecuentes -y, por cierto, las más dominantes-
son de tipo fuertemente neoliberal. En el caso de las políticas sociales, incluyen
insistentes discusiones sobre la “privatización” de los servicios de uso colectivo,
como un remedio para una supuesta (y nunca demostrada) incapacidad gerencia1
inherente a las administraciones públicas de servicios de uso colectivo; se
sostiene que estos servicios públicos -en especial los de la educación escolar-
muestran un conjunto desalentador de indicadores de ineficiencia productiva y
de ineficacia social.
No obstante lo anterior, hay experiencias recientes que muestran que tales
medidas conllevan más daños a los servicios sociales -aumentando su eficiencia

--. ^-_ ---_.---- - _. -

a expensas de su equidad- que resolución de sus problemas. Para evitar estas
secuelas sería necesario demostrar a la sociedad que, al contrario de lo que afirma
la evaluación neoliberal, estos efectos no se derivan de una irrevocable caracte-
rística de la administración gubernamental, sino que son consecuencia de los
estilos peculiares de la política de crecimiento y de distribución de los ingresos
y de las oportunidades sociales (y educacionales) adoptados en las últimas
décadas. En otras palabras, que las deficiencias en los resultados no se deben
directa y necesariamente a las fallas en los instrumentos usados, sino que a los
propósitos y métodos de quién los operacionalizó. Por tanto, lo que debe cambiar
es la política y, en consecuencia, las estructuras y los modelos de gestión.
Un primer requisito para ello es verificar que, en verdad, la capacidad
política de encaminar y resolver los problemas de calidad, equidad y eficiencia
de los sistemas educativos depende más de la comprensión de cómo un cuerpo
social específico -a través de la movilización de los aparatos
gubernamentales del Estado- concibió y condujo la trayectoria de expansión y
diversificación de sus sistemas escolares, que del mero análisis de las estructu-
ras, métodos y prácticas de la administración y gestión financiera educacional
y de las consiguientes modificaciones “técnicas” de esas estructuras. Estas
podrán mejorar sólo en la medida en que el cuerpo social formule nuevos
objetivos y conduzca al Estado y a sus aparatos a su implementación eficiente.
La historia reciente de las políticas educacionales brasileñas es un buen
ejemplo de esto. Sobre la base de comparaciones mecánicas de las estadísticas
económico- financieras internacionales se sustentó, por mucho tiempo, una
imagen social sólidamente cristalizada: la de que en Brasil “se gasta poco en
educación” y de que esto se debe a “la falta de voluntad política”. Yendo más lejos
todavía, algunos afirmaron que existió una perversa deliberación de las elites
que negó las oportunidades básicas de educación a los grupos más pobres de la
población a fin de inhibir su participación política y su ascensión socioeconómi-
ca.
Aun cuando esa imagen funcionó en el pasado como una de las principales
banderas de las reivindicaciones por mayores inversiones sociales en educación
-de parte de actores de todas las tendencias ideológicas- no corresponde alo que
efectivamente ocurrió a lo largo del último cuarto de siglo, como consecuencia
de la aceptación de esta imagen por la opinión pública y de la reacción provocada
en los centros de decisión del sistema político y gubernamental.
Frente a estas innegables evidencias del crecimiento de la capacidad de la
oferta del sistema (expresadas en los voluminosos incrementos de matrículas, en
el número de nuevos edificios y salas de clases disponibles, en el continuo
aumento de los docentes y de personal de apoyo, etc.) y de la sucesión histórica
más prolongada de gasto público en el sector, es prácticamente imposible
mantener que se ha restringido la inversión de la educación a lo largo de los
últimos cuarenta años y que ha sido deliberada la negación de oportunidades de
acceso a la escuela básica a toda la población.
Por cierto y en sentido contrario, se puede afirmar que en virtud de los
modelos clientelistas/populistas y corporativistas de las relaciones políticas
vigentes a lo largo de ese período de expansión escolar acelerada, se diferenció
la calidad de la oferta provocando una creciente heterogeneidad de las estructu-
ras escolares, hecho que generó importantes vacíos en la cobertura de las
necesidades educativo-culturales del país -en especial en la educación básica-
y, obviamente, una injusta distribución de las oportunidades que se fueron
creando.
Cuando en las décadas de los 50-70 las poblaciones recién llegadas a las
grandes ciudades comienzan a demandar el acceso a la escuela básica y a la
enseñanza secundaria, los gobiernos populistas promovieron una ampliación
acelerada de la oferta en las redes ya existentes, con recursos cada vez menos
calificados y, por tanto, a costa de su calidad y eficiencia.
Con ello se generalizó el acceso de todos los estratos sociales a la escuela
primaria. Mejor ubicados en esas relaciones políticas, los estratos medio-
inferiores avanzaron más, obteniendo mayor escolaridad aunque menos califi-
cada. Por su parte, en la medida en que más amplios contingentes de la población
pobre fueron incorporados, ya en las etapas más avanzadas del proceso de
expansión “física”, se les proporcionó escuelas básicas menos dotadas y pedagó-
gicamente más débiles y con casi ninguna posibilidad de avanzar hacia los
niveles escolares regulares subsiguientes, para lo cual se expandió también la
enseñanza compensatoria en jornada nocturna.
En contrapartida, los grupos de ingresos más elevados, con mayor experien-
cia educativa y/o dotados de mayor capacidad política se apropiaron de la mejor
parte de la inversión social, especialmente en educación, dejando para sí valiosos
recursos educativos: escuelas primarias públicas o privadas (con subsidio fiscal)
bien dotadas con medios y pedagógicamente bien organizadas, fácil camino
hacia la enseñanza media y amplio acceso a la enseñanza superior “de excelen-
cia”.
De este modo, esos grupos pudieron acumular oportunidades educativas más
extensas en el tiempo y de mejor calidad, sustentando la creación de “islas de
excelencia” al interior de las redes públicas y de subsidios fiscales para facilitar
su acceso a la oferta privada de educación con mejores niveles de calidad, a la
vez que mantuvieron esos mecanismos de “autodefensa” aun cuando los gastos
públicos sociales se redujeron al profundizarse la crisis fiscal.”

5 Estosprocesosdeapropiaciónsonmásevidentescuandogruposdeingresos~ltosomediosyconescolaridadmás
elevadaseaseguran unaenseñanzasuperiorde”excelencia”; pero ocurre. también, con segmentos de las burocracias
medias ydecategoríasde trabajadores industrialesyde serviciosenrelación alaeducaciónmediay alaformación
profesional.
 47

Estilos de hacer política

Estos mismos estilos de “hacer política” permeabilizan los sistemas de servicios

sociales respecto de otros dos tipos de distorsiones: el “corporativismo” y la
“privatización del espacio público”.
Considerando la velocidad de la expansión de los sistemas de atención
social, se hizo necesario, por un lado, formar los profesionales requeridos para
generarlos y operacionalizarlos y, por otro, contratar rápidamente las personas
disponibles para poner en funcionamiento las unidades de servicios que se iban
implantando. Como el crecimiento de la formación no acompañó el ritmo de las
contrataciones y estas se tornaron “moneda de cambio” predominante en el juego
clientelista, se inhibió la constitución de una burocracia con formación adecua-
da, profesional y orientada por valores universales y por la meritocracia.
Por el contrario, para operacionalizar tales sistemas se formó una constela-
ción diversificada de categorías funcionales excluyentes y “auto-defensivas” de
remuneraciones, ventajas y beneficios que nada tienen que ver con la relevancia
y la evidencia de los servicios que ofrecen. Incluso las categorías incorporadas
por la vía de la formación específica y el concurso público procuraron arrogarse
privilegios que, en muchos casos, gravan y dificultan la adopción de métodos y
de organización más eficaz de los servicios públicos.
Por lo tanto, algunos sectores o segmentos se expanden, se reorganizan o
invierten recursos en sus operaciones, no tanto en función de las necesidades
sociales o de los grupos humanos que deben atender, sino de las demandas
corporativas y de organización que crean para beneficiarse. Y con ello se
originan nuevos obstáculos difíciles de remover ante los intentos de mejoramien-
to de la calidad de los servicios y de la eficiencia de los organismos públicos que
los ofrecen.
Por otra parte, como esas políticas clientelistas/populistas y sus secuelas
corporativistas no permiten atender adecuadamente a través de las estructuras
públicas que crearon a la fuerte y diversificada demanda por servicios sociales,
se abren generosos espacios para la creación acelerada de empresas privadas de
prestación de servicios sociales- ampliamente apoyadas por subsidios fiscales y
cuya mala gestión e ineficacia son fuertemente soslayadas- ya sea porque
atienden, diferenciada y selectivamente, con costos (y subsidios) más elevados,
a algunas clientelas privilegiadas y a menor costo a otras clientelas destituidas
de su capacidad de oponerse, o bien, porque al operar con modelos de menor
calidad y costos aparecen como más eficientes al ser medidos en términos de
simple tasa de retorno privado.
Este proceso es característico del modelo de expansión vigente desde fines
de los años setenta en la enseñanza media y en la superior. En aquél, la oferta
pública se amplía considerablemente manteniendo niveles de calidad razona-
bies, en los cursos diurnos, a la vez que se atiende con niveles de calidad bastante
inferiores a una parte reducida de jóvenes trabajadores que asisten a cursos
nocturnos. En la enseñanza superior la oferta se concentra en los segmentos más
calificados atendiendo preferentemente a clientelas más favorecidas social y
económicamente.
De este modo, queda pendiente un enorme volumen de demanda social
-proveniente de entre los grupos de menor ingreso- para ser atendida fuera de
los establecimientos públicos. Contando con subsidios y otros apoyos fiscales
para compensar su bajo poder adquisitivo, ese contingente se convierte en un
amplio mercado para las instituciones privadas: una parte de ellas, efectivamen-
te “sin fines de lucro” (como exige la legislación) y otra parte que crece
rápidamente y nítidamente caracterizada como empresaria y que puede lograr
elevadas tasas de lucro aunque con menos calidad y eficiencia social.’
Más grave que el proceso de expansión ha sido y está siendo todavía, el hecho
de que no es percibido como tal por la sociedad, ya sea por los propios agentes
educativos o por los grupos menos beneficiados. Ello no ha sido políticamente
debatido como uno de los problemas centrales del sistema. En consecuencia, han
sido definidos y articulados con ineficiencia los términos de la evaluación social
del sistema y de las críticas a las políticas educacionales, lo que provoca
fragmentación y desarticulación en las demandas por el cambio y en las
proposiciones de objetivos y estrategias que, efectivamente, pudieran llevar al
sistema a nuevos modelos de desempeño y de distribución social de sus
beneficios.
Sólo muy recientemente comienzan a evidenciarse los límites estructurales
de esa trayectoria de expansión de los servicios sociales, en particular, el
agotamiento de los modelos de estructuración y gestión a través de redes muy
extensas y centralizadas imposibles de ser política y socialmente controladas y,
por tanto, sujetas a toda suerte de distorsiones, corrupción y focos de ineficiencia.
Y esto implica reformas institucionales que dependen, a su vez, de la maduración
de condiciones políticas y sociales que las sustenten.
No obstante, varios segmentos sociopolíticos comienzan a visualizar con
más claridad los actuales factores y las perspectivas de “disfuncionalidad” social
y económica de ese sistema acorto y mediano plazo y, en algunos casos, a superar

6
Se constata, por +mplo, que en Brnsil. la mayoria de los cursos superiores privados operan con costos muy bajos
-debido u los mrnorrs salarnos de los docentes , sin embargo. sus sgresndos- provenientes de estratos sociales
medio-infcriores-obt~enenpequeñ;~sventajnse~~”lifrlingincomes”, loqueseretlejaenlas tasasderetornoquese
asemejanalasdeI«scursos supertores más~alificad«sydrcostoluucho máselevado. Uncomportnmientosemejante
se observa en los servicios de salud, en la oferta habitacional, en los transportes colectivos, etc. Esas clientelas,
aunque perciben In menor calidad de esas ofertas, en general se acomodan ü sus moderados resultados puesto que
“oc”e”ta”c”notranltrrnativa.

-__ . -__------ _
los modos tradicionales de evaluación de sus determinantes y resultados,
circunstancia que ya los lleva a iniciar nuevas líneas de debate político y
proyectos de cambio o innovación educativa.
Se percibe, por una parte que el sistema escolar brasileño experimenta
dificultades para transformarse porque se desarrolló bajo el signo de modelos
clientelistas/populistas, de diseño y conducción de las políticas educacionales
asociados a esquemas fuertemente centralizados de dirección y financiamiento
en el ámbito macro político, condiciones estas que asociadas al corporativismo
y a la escasa articulación social de las escuelas implicaron un acentuado
formalismo y pasividad burocrática de la organización escolar, así como frágiles
competencias técnico-pedagógicas de gestión en el ámbito de las agencias
regionales y locales y de las unidades escolares.
Esto redujo su capacidad para ajustarse a las demandas educativas especí-
ficas de los grupos sociales que atienden, para innovar sus prácticas mejorando
la atención a esas demandas y para adoptar métodos descentralizados y más
eficientes de organización y gestión, factores que contribuyen nítidamente a
mantener la heterogeneidad y, en consecuencia, los enormes grados de inequi-
dad en la oferta y distribución de las oportunidades educativas.

Financiamiento inviable

Por su parte, el binomio estancamiento económico/crisis fiscal redujo sustan-

cialmente la capacidad de financiamiento público de la educación en todos los
niveles de gobierno, al mismo tiempo que le dio fragilidad al poder de compra
de servicios educativos al sector privado de las familias e individuos. En esta
coyuntura, se torna absolutamente inviable financiar aquellos modos tradiciona-
les de organización de la política y de la gestión para los cuales la eficiencia es
un valor que se aprecia muy poco, puesto que para atender de un modo creciente
a las demandas singulares y específicas de cada clientela (interna y externa) del
sistema, los recursos fiscales aparecen como insuficientes.
Por el momento, como aquellos modelos clientelistas/populistas de conducta
política todavía son dominantes, se instaura una continua “lucha de todos contra
todos”: los actores (internos o externos) que consiguen movilizar relativamente
mayores recursos políticos en un determinado momento, se apropian de porcio-
nes mayores o menores de los recursos fiscales disponibles y atienden, al menos
circunstancialmente, sus demandas específicas.
En consecuencia, tienden claramente a aumentar los coeficientes de pérdida
y de mala distribución de los recursos del sistema, principalmente cuando se
tiene un cuadro como el actual de acentuada fragmentación y diversificación del
espectro de las demandas al sistema: más vacantes en este o en aquel nivel o
modalidad del sistema; mejorías en esta o aquella dimensión o segmento de los
procesos educativos; equipamientos y medios de enseñanza en esta o en aquella
escuela o región; reajustes, diferenciaciones, aumentos de salarios y/o beneficios
para esta o aquella categoría de profesionales; inversiones en viejos o nuevos
programas o proyectos; modernización y reorganización de esta o aquella
organización educacional, etc.
‘A pesar de lo anterior, tal vez se pueda decir que la escasez de recursos
financieros no constituye el mayor obstáculo para la universalización de la
educación básica; al final, sólo bastarían inversiones en la infraestructura
relativamente pequeñas para completar, en plazos razonables, la cobertura de
toda su clientela potencial.
Lo que más se necesita son, de hecho, conocimientos, métodos y modelos de
conducta (incorporados a los recursos humanos, técnicos, de organización y
políticos del sistema) destinados a hacer viables las innovaciones capaces de
permitir, por una parte, cambios cualitativos en los resultados de la actividad
escolar y por otra, niveles considerablemente’ más elevados de eficiencia y
equidad social en la organización de las redes escolares y en la distribución del
acceso a mejores oportunidades. Y bien calculados, los costos de proyectos con
esta finalidad suelen ser bastante menores de los que implican las políticas
recientes de crecimiento íout cmuf de la oferta educativa.
Como estos modelos de conducta política no son exclusivos del espacio
educacional -puesto que se derivan de la estructura socio-política global- se
hace muy difícil establecer prioridades estratégicas “universalistas”, es decir,
que permitan articular y mejorar sistémicamente la distribución de recursos en
función de los cambios en el conjunto del sector, provocando aumentos en la
calidad, eficiencia y equidad que se convertirían en beneficios pertinentes para
cada una de las partes.
Esta no es una condición imposible y está presente en algunos diseños de
prácticas sociales emergentes: la constitución de organizaciones no guberna-
mentales alternativas a las formas tradicionales de las agencias de gobierno; los
movimientos sociales organizados que reivindican mayor sentido de responsa-
bilidad y de respuesta de los gobiernos locales; los mecanismos de cost-sharing
que permiten repartir los gastos sociales entre gobierno, empresas y familias
dotadas de un mayor poder de compra que surgen, en cierta forma, como una
reacción frente a la clara incapacidad revelada por las burocracias tradicionales
para proveer, en la dimensión y con la oportunidad requeridas, los servicios
esenciales demandados por los diferentes grupos sociales, tanto los pobres y mal
atendidos como los demás.
Tampoco se puede descartar la posibilidad de una oferta pública de educa-
ción a través de formas de producción privada de sus servicios. Esto requiere un
modo muy diverso de evaluación, puesto que no se trata de bienes (no estricta-
mente privados), cuya oferta requiera condiciones denonrivalness in consumption
y de nonexcludability from consumption para asignar la calidad de los bienes
públicos.’ Se trata de andar, más bien, por una zona poco clara como se verá en
los casos de la Fundación Educacional de Montes Claros y en los de las
Universidades Comunitarias.
Por otro lado, es necesario tener cautela respecto de las verdaderas dimen-
siones de la descentralización y de su posibilidad real de tener ganancias
consistentes y duraderas en sistemas que operan en gran escala.
Como se ve, la agenda temática es amplia. En el presente texto se intenta
abordar diferentes ángulos de las principales cuestiones incluidas en ella a través
del análisis de los eventos ocurridos en cada uno de los tres niveles de enseñanza
en Brasil.
En la primera parte se presenta un análisis de los problemas acarreados por
el impacto del estilo de acelerada expansión del sistema de enseñanza elemental
de los años 50-80 sobre la calidad de los modelos de distribución de las
oportunidades de educación básica. Será presentada a macro-escala para contex-
tualizar una apreciación, todavía preliminar, de algunas innovaciones que
vienen siendo instauradas en procesos de enseñanza y de dirección y de gestión
de escuelas y redes escolares, teniendo como objetivo superar aquellos problemas
estructurales de base.’
La segunda y tercera partes -presentadas predominantemente en micro-
escala- se basan en un estudio de caso sobre una institución de enseñanza
secundaria (media) y un estudio monográfico sobre un grupo específico de
instituciones de enseñanza superior que situados en las recientes coyunturas de
consolidación de la expansión de estos niveles de enseñanza, permitirán discutir
algunas de las formas alternativas asumidas por la producción de bienes públicos
de parte de organizaciones civiles orientadas por criterios de interés social.
El propósito de este trabajo no es realizar evaluaciones definitivas sobre las
perspectivas que allí aparecen; más bien reúne elementos de información que
facilitarán una discusión más amplia de las condiciones en que ocurren los
cambios educacionales, ya sea a partir de un enfoque endógeno al interior de los
sistemas públicos o bien de nuevas formas de interacción entre Gobierno y
Sociedad, en la oferta y producción de bienes públicos y de las interdependencias

1
CT. Musgrave, R.A.. Provision forsocial goods, en Houghton, R.W, (Ed.),Puhlicfinance, 2” Ed.: Harmondsworth
g (Middlesex), PenguinEducation. 1973,~. 260-266.
Estudios con mayor profundidad sobre “casos” innovadores seestán desarrollando todavía y su diversidad aun no
permiteestablecer“perfiles”consistentesde cómo seonginan, sediseñanysesustentan. Deahíderivael carácter
preliminar de las apreciaciones que aquí se hacen.
estructurales que surgen de la distribución y gestión de recursos para optimizar
los resultados deseados.

EDUCACION BÁSICA: ALTERNATIVAS DECALIDAD Y EFICIENCIA

A pesar de que desde los años veinte se habían organizado en Brasil significa-
tivos movimientos intelectuales y político-legislativos con el objeto de promover
reformas y cambios educativos, sólo en los años cuarenta se inició la instauración
de un sistema educativo-escolar socialmente generalizado y universal de la
enseñanza elemental. Este proceso -que en Europa y Estados Unidos y aun en
algunos países latinoamericanos comenzó hace más de un siglo- constituye un
episodio reciente en nuestra formación social.
En verdad, adquirió forma inmediatamente después de la post-guerra,
dinamizándose al complementarse con el proceso de urbanización y de intensa
transformación económica y política de los años cincuenta que se proyectó en las
tres décadas siguientes. Una rápida mirada de las estadísticas sería suficiente
para verificar este hecho.
El propósito central de esta primera parte es, justamente, ayudar y compren-
der: los caminos seguidos en estos últimos cuarenta años por la enseñanza
elemental universal, tomando como referencia el ciclo en que fueron más
contundentes las acciones del Estado en la generalización y diversificación del
sistema educativo que se cerró a mediados de los ochenta; identificar los
principales problemas de eficiencia y de equidad-calidad que se derivan,
actualmente, del modo cómo ocurrió ese proceso; y señalar algunas tendencias
de reorganización y desarrollo que se diseñan en el marco de algunas experien-
cias innovadoras con miras a alcanzar objetivos de calidad, equidad y eficiencia
educativa.

Acumulación de capacidad institucional

Como ya se afirmó, para obtener un adecuado panorama de las políticas sociales

es necesario comprender cómo la sociedad consiguió, en el momento político
precedente, movilizar los aparatos del Estado -y en ciertos casos el mercado-
para constituir los sistemas de atención de sus necesidades colectivas. Esto
permite descubrir elementos de las prácticas sociopolíticas presentes que pueden
ser incrementadas o modificadas para asegurar mayores posibilidades de éxito
de esas políticas.
Como se podrá observar, esas prácticas son producto de un largo aprendizaje
EFICIENCIAYCALIDADENLAI>FERTAED”CATI”A 53

sociopolítico y administrativo que se va adquiriendo en la medida en que se

desarrollan en los sistemas. En general, la sociedad parte de estructuras
gubernamentales bastante elementales, pero todavía suficientes para atender las
demandas igualmente elementales y limitadas y, en consecuencia, tienen que que
absorber, crear o adaptar conocimientos, métodos, instrumentos, recursos y
normas para desarrollarlas a lo largo del trayecto con el fin de asumir la mayor
complejidad y diversidad de situaciones que el sistema enfrenta en la medida en
que esas demandas aumentan y se diferencian.
Esto es muy evidente en el ciclo del desarrollo del subsistema brasileño de
educación básica que hoy se agota, cuando se comprueba la magnitud de los
recursos reales movilizados para su expansión, el correspondiente esfuerzo
financiero realizado y las dificultades políticas y administrativas enfrentadas,
especialmente si se tiene en cuenta que tales esfuerzos se realizaron en un
escenario en que el Estado también se responsabilizó de buena parte de la
formación bruta de capital (productivo y en infraestructuras sociales), demanda-
da por el proceso de industrialización y de transformación de las estructuras
productivas del país.
A pesar de que a partir de cierto punto -dadas las condiciones políticas
descritas- la expansión de ese subsistema haya sido operacionalizada con baja
eficiencia gubernamental y con creciente desigualdad social -que en otras
circunstancias le habría quitado legitimidad y sustentación política- se hizo
posible, en poco más de treinta y cinco años:
- aumentar la cobertura escolar básica de menos de la mitad a casi la totalidad
de la población urbana de 7 a 14 años, siendo su crecimiento de más de 5%
por año y transformándose en mayoría el contingente demográfico más joven
del país;
- instalar en la red escolar a docentes titulados, reduciendo paulatinamente la
proporción de profesores “legos” amenos de 12% del total y amenos de 8%
en las redes urbanas;
- aumentar la Óferta de enseñanza secundaria de menos de 250 mil a más de
3.5 millones de matrículas, incluyendo el segmento de la enseñanza técnica
(de hecho) que acompañó sin grandes trastornos los aumentos de la demanda
de mano de obra calificada determinada por el notable crecimiento y
transformación de las estructuras productivas;
- transformar y expandir la disponibilidad de formac ;Sn de 3”’ y 4” grados, a
partir de un reducido número de facultades tradicionales que atendían al
final de los 50 menos de 80 mil alumnos, en un plantel de universidades
capaces de atender más de 450 mil graduados y cerca de 38 mil estudiantes
post-graduados, además de una amplia red de escuelas superiores aisladas,
en su mayoría privadas, que acogen a más de un millón de estudiantes.
 Cabe destacar que la mayor parte de las oportunidades educativas a nivel
básico (y las de mejor calidad en los niveles más elevados) se desarrollaron y se
expandieron predominantemente a través de la oferta de escuelas básicas y
medias creadas y mantenidas por el gobierno, lo que exigió la realización de
inversiones y gastos adicionales de costos de gran magnitud a fin de generar y
movilizar los recursos de todo orden exigidos para ello. Y esto en contra de la
creencia generalizada de que en este período habría existido un propósito
persistente -y los esfuerzos correspondientes- de parte de los gobernantes y de
los principales líderes políticos para “privatizar” el sistema de enseñanza.
A pesar de la precariedad de los registros, se estima que los gastos públicos
en educación en Brasil han aumentado desde cerca del 1.8% del Producto Interno
Bruto al final de los años cincuenta a alrededor del 3.5% a principio de los
ochenta, a la vez que el denominador de esta fracción crecía en ese período, a una
tasa media de 7.4% al año. Esto corresponde a un aumento de casi diez veces de
los gastos reales en educación de parte del sector público en ese lapso de tiempo.
Implicó, además, un esfuerzo considerable de construcción institucional y
de organización -derivado, en buena parte, del proceso más amplio de moder-
nización del Estado brasileño iniciado después de la post-guerra- para afrontar
las no pocas dificultades emanadas, ya sea de los vicios históricos de la sociedad
política y de las deficiencias de organización y técnicas de sus estructuras
gubernamentales, o de los sucesivos momentos de crisis fiscal vividos por el país
a lo largo del proceso de desarrollo en esos últimos cincuenta años.
Al cerrarse este ciclo de desarrollo educativo -en el primer lustro de los años
ochenta, los modos cómo esos recursos fueron generados y distribuidos pueden
ser evaluados como poco eficientes y hasta como desperdiciados. Se comprueba
también que fueron socialmente poco eficaces las políticas públicas que orien-
taron esta distribución, en la medida en que como resultante de la expansión de
la oferta apareció una evidente desigualdad en su distribución y un claro
menosprecio por su calificación.
Cabe reconocer, sin embargo, que los criterios de eficiencia productiva, de
calidad pedagógica y de equidad social adoptados en esa evaluación constituyen
una controversia social vigente. Es decir, esos criterios no hicieron parte a lo
largo del período de los valores que efectivamente orientaron la acción de los
principales actores que condujeron aquellas políticas públicas. Emergen desde
hace poco tiempo en el horizonte educacional, incluso porque su carencia
aparece como uno de los resultados no deseados de la propia expansión y
diversificación del sistema educativo y de las transformaciones socioculturales
y políticas en que éstas ocurrieron.
Lo anterior no significa que estos valores estuvieran totalmente ausentes 0
falsificados en la formación y desarrollo de las políticas educacionales ya
pasadas. Es fácil, sin embargo, verificar -en los documentos de planificación y
en el lenguaje de los programas que se adoptaron- que aparecen con una alta
frecuencia en el discurso de algunos de los actores más influyentes y activos y
están presentes genuinamente si se recuerdan algunos proyectos de reforma.
Constituyeron una orientación central de muchos de los programas que llegaron
a ser efectivamente realizados, sin embargo a pequeña escala e impacto sobre el
sistema en su conjunto.
A pesar de todo, fueron dejados en segundo plano por las opciones políticas
que conlleva la expansión de la oferta pública de los servicios escolares realizada
aceleradamente y en diversos frentes, e incluso porque hubo que enfrentar en el
mismo momento la aguda escasez de recursos reales, ya sea en el plano
sustantivo -como por ejemplo, el de docentes calificados, la capacitación
científica y técnico-instrumental para la producción de medios de enseñanza y
de modelos curriculares y metodológicos -como en el plano adjetivo- como la
capacidad de institutional buifding de desarrollo de métodos administrativos y
de técnicas gerenciales.
No obstante lo anterior, el país logró movilizar los medios necesarios y
constituir estructuras institucionales de organización e instrumentales bastante
amplias para operarlos e incluso para superar una buena parte de los determinan-
tcs de estos focos de escasez de recursos reales y para ser una carga en las bases
del desarrollo futuro en el ámbito educacional.
Se debe reconocer que a pesar de todas las deficiencias que comúnmente se
comprueban, existe hoy -y como resultado de este ciclo de expansión- una mayor
disponibilidad de recursos humanos y’ de estructuras técnicas y materiales para
calificar a los docentes conforme a los requerimientos de la demanda en casi
todos los niveles de enseñanza, para investigar y desarrollar y para producir
industrialmente una gran diversidad de medios de enseñanza, para concebir y
desarrollar innovaciones curriculares y técnico-pedagógicas.
De la misma manera, también se incrementó y expandió visiblemente la
capacitación técnico-administrativa y de experiencias de institutional building
y de desarrollo instrumental para diseñar políticas públicas con mayores grados
de eficiencia y de efectividad. Tanto en el ámbito de la burocracia federal -en la
que esta capacidad tendió a concentrarse en los años 50-70- como en el de las
burocracias de los Estados y municipios de mayor tamaño, comenzó a expandirse
desde hace poco más de diez años.
Una evidencia de ello es el debilitamiento de la influencia, del poder y del
protagonismo que la burocracia federal -que claramente dirige el Ministerio de
Educación- concentró en este ciclo para definir, controlar y encabezar la
ejecución de las políticas de educación, hecho que de ningún modo está
impidiendo -a pesar de las agudas restricciones de recursos fiscales y operacio-
nales- que al menos se mantenga el actual nivel de oferta educacional y que se
continúen formulando y llevando a cabo políticas de cambios e innovaciones

-.--__- --
educativas con una razonable autonomía y efectividad en muchos de los Estados
y municipios.
La concepción de desarrollo de las estructuras y mecanismos de financia-
miento que instrumentalizaron las políticas educacionales a lo largo de los años
sesenta y setenta, son una parte importante de lo acumulado por la capacidad
gubernativa. Su estudio muestra cómo fue posible enfrentar y superar las
dificultades políticas, organizacionales y económicas para realizar una larga e
intensa movilización de recursos, para concluir en la constitución de la amplia
infraestructura de la oferta educativa disponible en el país y con la que cuenta
para buscar sus nuevas metas de eficiencia y calidad para el futuro.

La trayectoria de la expansicín: problemas y mugnitudes

Un primer caso en el análisis de la trayectoria seguida por la construcción social

de las políticas educacionales debe ser el de situar los problemas sustantivos que
éstas se proponían a enfrentar y cómo éstos eran percibidos y dimensionados por
los actores involucrados en su formación. Para ello, se procurará diseñar de
forma esquemática, un escenario longitudinal de la evaluación de los segmentos
básico y medio del sistema educativo-escolar a lo largo de los años 50-80,
destacando las dimensiones que fue asumiendo y los movimientos que lo fueron
modificando estructuralmente. Se dejará para más adelante lo que se refiere a la
enseñanza superior. Al mismo tiempo, se inferirán observaciones respecto de
cómo esta evaluación era percibida por algunos grupos sociales más importantes
lo que se proyectaba en su protagonismo en los procesos de formulación de
políticas.

Las presiones demográficas

Es importante. desde luego, recordar que los esfuerzos más intensos de instau-
ración de un sistema escolar generalizado se dieron en un período en que Brasil
experimentaba un crecimiento demográfico casi inédito en el mundo. A partir
de un volumen del orden de casi 50 millones de habitantes, al final de los años
40 la población crece con tasas superiores al 3% anual; la proporción de su
población rural es de 65%, en cl mismo período se intensifica el ritmo de las
migraciones para las ciudades calificadas como precoces tanto por su reducida
capacidad de generación de empleos productivos como por su infraestructura
insuficiente para cobijar mínimamente las poblaciones que ya vivían en éstas,
además de los nuevos contingentes que iban llegando.
A pesar de esas condiciones, cl proceso de industrialización prosiguió y se
profundizó a lo largo de los años 40-50 y desató importantes efectos sobre los
demás sectores productivos, así como sobre algunos de los modelos culturales
más relevantes del país, afectando sustancialmente las expectativas de movili-
dad social, las ocupacionales y las de educación incrementando, en consecuen-
cia, las expectativas respecto de los propósitos de expansión y de extensión de
las oportunidades de escolarización.
Es necesario reconocer, a su vez, que desde fines de los años cincuenta los
grupos sociales básicos de las ciudades más importantes estaban más atentos y
políticamente ocupados con cuestiones objetivamente urgentes derivadas de su
reciente inserción en las estructuras urbanas, que con las derivadas de las
oportunidades educacionales disponibles.
De hecho, la importancia de éstas sólo era percibida -de manera más
inmediata e ideológicamente articulada- por los estratos medios y altos, en
especial ante las nuevas perspectivas de consolidación de sus posiciones tradi-
cionales. o de alternativas de ascensión social que se les abrían con la rapidez de
las transformaciones económicas y sociales. Ello se sentía especialmente en los
conglomerados urbanos capitalinos y en el interior de los Estados del Centro-
Sur, factores que con formulaciones ideológicas distintas, motivarán los movi-
mientos estudiantiles por la Reforma Universitaria que serán resumidos más
adelante.
En relación con los grupos sociales básicos, se puede admitir que las
políticas de mera expansión de la oferta de las escuelas primarias y, de manera
limitada, del gimnasio” -concentrada notoriamente en los centros urbanos de
mayor tamaño- eran percibidas como relativamente satisfactorias. Desde luego,
la disponibilidad de matrículas en la enseñanza primaria debió parecerles
incomparablemente superior a las que habían experimentado en los pueblos y
pequeñas ciudades del interior y en las zonas rurales de donde provenía la
mayoría de sus miembros.
Cabe recordar que las tasas de crecimiento de las matrículas en la enseñanza
primaria alcanzaban a más del 6% anual a lo largo de 1950/60 y había sido
considerable el aumento dc las tasas de escolaridad básica de 44% a 53% en el
grupo de edad de 7 a 14 años -en el mismo lapso de tiempo- considerando que
el crecimiento demográfico en esa época en las ciudades de tamaño mediano y
grande estaba en 5.1% y 5.5% al año. Y lo que era más importante: a la vez que
aumentaba la cobertura, también la oferta escolar era predominantemente
pública, al punto de que al inicio de los años 50 las matrículas en las escuelas
primarias privadas se habían reducido a un décimo del total, manteniéndose en
este nivel hasta ahora.
58

Cambio social y demandas por educación

En la medida en que las poblaciones se redistribuyen y se concentran en las

ciudades -en particular en las de tamaño mediano del interior y en las regiones
metropolitanas en crecimiento- y se amplía y diversifica la estructura social, las
demandas por escolaridad secundaria también tendieron a diversificarse y a
aumentar en un ritmo todavía mayor.
Al persistir en cl ámbito de los estados y municipios las relaciones políticas
de tipo clientelista/populista, las demandas son mediadas por éstas y se procesan
básicamente dentro de esos términos. Es decir, la expansión de la oferta se va
haciendo difusa en tanto que la adhesión partidaria y de votos a cambio de la
instalación de escuelas aparece como electoralmente más rentable. Desde fines
de los 50, son los grupos medio-inferiores suburbanos los destinatarios preferi-
dos de los líderes populistas y sus debates ya no se orientan hacia la escuela
primaria (transformada ahora en relativamente suficiente, aunque escasa si se
consideran los grupos recién llegados a las grandes ciudades), sino para el
siguiente escalón: el gimnasio que ofrece la enseñanza secundaria de primer
ciclo (que se incorporó más tarde a los 8 años de enseñanza fundamental). Y en
algunos años más, se orientarán para el subsiguiente: los colegios que ofrecían
enseñanza secundaria de 2” ciclo o enseñanza de segundo grado.
Aunque en el plano del discurso las políticas educacionales del gobierno
federal habían adquirido un sentido claramente “modernizante”, enfatizando
valores universales concomitantes con sus ideologías desarrollistas, en el plano
de la implementación se veía obligado a acomodarse a las prácticas particulari-
zadas, de clientela, dominantes en el ámbito estatal y local.
En consecuencia, la ejecución de la reforma de 1971 que, en el discurso
federal tendía a extender la escolaridad básica y obligatoria como parte de una
política de recursos humanos más calificados, se orienta a nivel estatal y local,
como un refuerzo de las relaciones clientelistas/populistas, incrementando la
tendencia ya en curso de expansión de la oferta de la enseñanza secundaria de
primer grado (gimnasio), que se manifiesta en la rápida implantación de quintos
y octavos años de enseñanza de primer grado y del mismo modo como sucedió
en los años cincuenta y sesenta, agrava las ya precarias condiciones de funcio-
namiento de los cursos iniciales de la enseñanza básica. En virtud de las
diferencias de la influencia político-electoral, se conservaron de algún modo las
unidades escolares primarias ubicadas en los barrios de clase media y/o las
mejoraron como parte de la instalación de nuevas escuelas completas de primer
grado. Pero como éstas tendían a absorber la mayor parte de los recursos
financieros adicionales -tanto en inversión como en sus costos más altos de
mantención-, ia expansión dc las escuelas de la periferia tenía que hacerse en
edificios más rústicos o más pequeños, multiplicando los horarios y aumentando
el tamaño de los cursos.
 Este proceso ampliará, a lo largo de los años sesenta y setenta, la segmen-
tación de las redes escolares de primer grado. En el extremo superior se ubican
las escuelas privadas con mejor modelo pedagógico y los remanentes de la
antigua y sólida escuela pública primaria. En la base, millares de escuelas
públicas sub-dimensionadas y mal dotadas de recursos docentes y en el medio,
un heterogéneo conjunto de escuelas públicas y privadas con un funcionamiento
mediocre. No obstante, fue sólo al inicio de los años 80 que se alcanza
paulatinamente un notable aumento de la cobertura escolar inicial que se hizo
predominantemente pública ya desde mediados de los años 50 en los cuatro
primeros cursos y desde los años 60, en los cuatro últimos.
Se evidencia en estos datos que en el período 1961-67, justamente cuando
ocurre una larga recesión y una grave escasez de recursos fiscales globales, el
aumento de la oferta pública de enseñanza secundaria -en la que es mayoritaria
la correspondiente al gimnasio- corresponde a casi al 70% del incremento total.
Y cuando el crecimiento experimenta un ritmo más rápido, sobrepasa en tres
cuartos al incremento absoluto casi dos veces mayor.
Este movimiento repercute, algunos años después, en una especie de
“segunda onda” que se localizó en la enseñanza secundaria: traspasada, en parte,
la barrera del gimnasio -basada en el examen de admisión y en las reducidas
tasas de rendimiento vigentes-, una parte considerable de los grupos medio-
inferiores comienza a presionar por el acceso a ese grado de enseñanza.
Nuevamente se observa un modelo de discurso en el centro y una práctica
divergente en la periferia del sistema de decisiones y de puesta en práctica. La
expansión de la enseñanza secundaria, en el centro de las políticas federales,
debería seguir una cadencia y una composición determinadas por los requeri-
mientos de recursos humanos puestos por el nuevo ciclo de desarrollo acelerado;
creyendo en esa relación funcional, el Congreso llegó a enmendar el proyecto de
la LBD 7 1, transformándolo en obligatoriamente profesionalizante.
A pesar de todo, las expectativas y las aspiraciones de las nuevas clientelas
no diferían de las tradicionales provenientes de los estratos medios-altos-
superiores; la enseñanza secundaria debería servir esencialmente para alcanzar
la enseñanza superior. Una vez más se recurre a las prácticas políticas ya usuales.
Los antiguos gimnasios son ampliados para aumentar los cursos secundarios,
pero como se carece de docentes debidamente preparados, la inclusión de
disciplinas profesionalizantes es una solución, puesto que se acepta que sean de
responsabilidad de técnicos y bachilleres de áreas afines. Se multiplican los
cursos normales, de contabilidad y de secretariado y, en seguida, los cursos
nocturnos y de recuperación con “evaluación en el proceso”. Hasta mediados de
los 80, este nivel también es público.
Entre 1970/80 se duplican las matrículas de este nivel y continúan aumen-
tando en los cinco años siguientes, a pesar de la recesión y de otra crisis fiscal
todavía más grave. La oferta pública alcanza a la mitad del tota1 en 1970 y a más
de dos tercios en el quinquenio siguiente, de manera que al fina1 de los 70 la red
pública está en condiciones de responder a gran parte del incremento de
matrículas y hasta absorberá, a lo largo de la crisis de 1980/85 a quiénes se ven
obligados a dejar las escuelas privadas, buena parte de los cuáles no regresa,
aunque las restricciones hayan disminuido.
Con ello se consolidan las estructuras materiales y organizativas de un
sistema generalizado de educación básica, tendiendo a la incorporación del
antiguo nivel medio de escolarización que atiende a amplios segmentos de la
población social y políticamente incorporada por el proceso de desarrollo, pero
dentro de los límites y de los marcos de desigualdad que el mismo implicó.

Efectos sobre la eficiencia y la calidad

En tanto es crucial la obtención de reducciones en los diferenciales de oportu-

nidades educativas, los ejes sobre los cuales se adoptan las determinaciones
sobre política educacional se trasladan desde la suficiencia de las redes hacia su
eficiencia de operación y principalmente hacia la eficacia de los procesos de
enseñanza así como a la calidad de sus resultados.
Hay un nexo perverso entre la calidad de los resultados del sistema y las
condiciones de operación de la red escolar. Sus efectos simbólicos, o de
credibilidad -más allá de sus funciones sustantivas- están concentrados en la
extensión de la escolaridad. La mayoría de las personas cree que los resultados
esperados del proceso de escolaridad son, en alguna medida, indivisibles y se
concretizan con el alcance de un número dado de cursos aprobados o de grados
terminados. Nada garantiza que alcanzados estos puntos “terminales” se asegure
el conjunto de habilidades cognitivas y atributos formativos y socializadores
supuestos como socialmente necesarios.
De cualquier manera, es importante verificar cómo se distribuye la extensión
de la escolaridad para cuestionar, en seguida, sus resultados sustantivos.
Para los jóvenes situados en los estratos superiores, el recorrido escolar se
encuentra relativamente estabilizado; el acceso está abierto y la deserción es
mínima hasta el cuarto año y relativamente pequeña hasta octavo año. Hay
estudios que sostienen que alumnos procedentes .de familias urbanas con
ingresos superiores a tres salarios mínimos -que alcanza a un 48% del total de
personas que están aprendiendo-completan en un 95% los cuatro primeros años
y el 63%, el último curso de nivel básico.
En un grupo intermedio -el 16% de ese total- estas cifras son de un 80% y
26%, respectivamente; alcanzan aun 58% y un 9% en el estrato más pobre. Para
los residentes en zonas rurales, las oportunidades se limitan, por lo general, a
 alcanzar cuarto año en un 60% de ellos, mientras sólo el 13% llega al final de
la escuela básica. Sin embargo, el 74% de ellos se sitúa en el estrato inferior y
sus oportunidades son extremadamente reducidas: 47% accede a cuarto año y
sólo el 4% al octavo año. Cabe hacer notar que los hijos de trabajadores rurales
de áreas desarrolladas -ubicados, por lo general, en los grupos inferiores- viven
en áreas urbanas y tienden a ser atendidos por escuelas urbanas (Fletcher, 1985).
Al margen de cualquier duda, una de las principales determinantes de las
posibilidades de ampliar el avance en la escolaridad reside en el éxito de los
procesos de aprendizaje y desarrollo ocurridos en lo que se puede llamar como
“iniciación escolar”.
Para la mayoría de los niños este proceso se concentra (o se limita) al primer
año de la enseñanza de primer grado; por otra parte, se inicia en la sala cuna o
en el preescolar y prosigue en aquélla. Aun cuando la cobertura preescolar se
estima, hoy día, cercana al 63% en el grupo de 4 a 6 años, hay fuertes indicios
de que su expansión es poco efectiva para apoyar tal proceso, limitándose a
cuidar y alimentar a sus clientes.
Hasta hace poco tiempo, se argumentó que esta iniciación se hacía tardía-
mente y por ello era perjudicada. Con la ampliación de la oferta, prácticamente
es normal que toda la población ingresa al primer año a los siete años. El
problema es vencer esta etapa: en el grupo urbano superior el promedio de tiempo
utilizado para ser promovido es de 1.54 año; en el intermedio y en el mas pobre
es de 2.13 y 2.6 I años respectivamente. Para la mayoría de alumnos rurales
alcanza, a 3 años y en el nordeste, entre los grupos de bajos ingresos, a 3.37 años.
Hay detrás de ello factores predominantes: el proceso de iniciación se centra,
fundamentalmente, en el dominio mecanice de la lecto-escritura y los criterios
de evaluación y promoción ignoran los avances cn el ámbito de las competencias
comunicativas y las posibilidades de incrementarlas cuando hay mayor con-
gruencia entre los códigos formales en que se apoya y la vivencia cultural y de
lenguaje específica dc los alumnos. Sin duda, que la falta dc preparación docente
es crucial para ello, pero igualmente lo son los modelos con los cuales son
normados y dirigidos los docentes y las escuelas, así como los materiales de
enseñanza que son proporcionados para apoyar sus funciones.
Esto significa que aunque sea promovido al curso siguiente, la mayoría de
los alumnos no cuenta con habilidades cognitivas básicas suficientemente
fundadas para procesar los pasos siguientes del aprendizaje. Así, las dificultades
se acumulan sin que sean resueltas y, por tanto, repercuten en las sucesivas
repitencias.
El mismo estudio de Fletcher -y en otros con orientación semejante-
muestra que la deserción es sólo la culminación de reiteradas repitencias. Un
alumno-tipo del grupo urbano superior utiliza, en promedio, 9.04 años para
completar 6.75 cursos; en el grupo intermedio, 8.30 para 5.02; y en el más pobre,

-_-
 7.30 para 3.56; es decir, si se ingresa con 7 años de edad en la escuela, estos dos
últimos grupos permanecerán en ella hasta los 15 y 14, completando sólo el
quinto y el tercer año, respectivamente.
Comprender objetivamente los factores determinantes de este proceso es
todavía difícil; desde luego porque evaluar todavía no constituye una preocupa-
ción seria en el sistema, ya sea en la práctica escolar cotidiana -donde existe el
subjetivismo y la debilidad técnica-, ya sea entre las actividades de administra-
ción de las redes. Pero también porque hay poca claridad en los objetivos de
aprendizaje a ser alcanzados y enormes y estériles controversias entre los
educadores respecto de lo que se debe, de hecho, esperar del proceso de
enseñanza y de las maneras más confiables de proceder en evaluación.
En general, cuando se observan los resultados de la educación y principal-
mente, su distribución social, las evaluaciones recurren a una distinción analí-
tica -muy artificial, al fin y al cabo- entre factores “exógenos” y “endógenos”
al sistema o al proceso escolar. Aquellas están referidas a las condiciones
socioculturales con que el alumno ingresa al proceso educativo o a las condicio-
nes discriminatorias que se suponen vigentes en las mediaciones entre el sistema
escolar y la sociedad; éstas a las condiciones y recursos con los que se desarrolla
el proceso de enseñanza- aprendizaje, o con las que se organizan las unidades
escolares y el sistema educativo escolar.
Pocas evaluaciones trabajan con hipótesis efectivas de interacción dialéctica
entre esos factores, incluso porque buena parte de ellas se apoya en marcos
teóricos -al margen de la educación en sí o de la inserción estructural de los
sistemas educativos en la sociedad- que no dan cuenta del tratamiento de esa
interacción, al atribuir todo lo que sucede a las condiciones exógenas y/o a una
supuesta tendencia inherente de la escuela a la exclusión social.
Otros creen que el mejoramiento dc los “resultados” derivan del aumento de
los insumos que componen una adecuada “función de producción” de la
educación. El proceso educativo, por analogía, pasa a ser analizado como un
sistema de inyut-output, con el agravante de que una porción sustancial de los
determinantes del proceso (como cualidades personales de los docentes y
relaciones escuela-familia entre otros) quedan congelados, bordeando la condi-
ción de ceteri parihus, fuera del modelo, además de que se descuidan los nexos
entre esos resultados -por regla general expresados en indicadores de desempe-
ño académico- y los modos de inserción y participación social de los sujetos o
grupos, es decir, sus impactos sociales, económicos, políticos.
Estas limitaciones restringen la percepción y comprensión de la calidad de
la educación. También, en general, la calidad se confunde con la eficiencia del
sistema escolar-a partir dc los coeficientes de quiénes concluyen en relación con
los que ingresan- o de efectividad del proceso escolar -grado en que los alumnos
alcanzan ciertos niveles de desempeño cognitivo establecidos como metas del
proceso. En términos más simples, el sentido común admite que un sistema de
calidad sería el que proporciona un mejor promedio de cursos concluidos en cada
generación escolar. o bien que la escuela de buena calidad es aquella en que los
alumnos obtienen notas elevadas por el dominio de determinados contenidos o
habilidades cognitivas consideradas de manera singular.
Sin duda estas propiedades están presentes en un sistema (o en un proceso)
de buena calidad. Sin embargo, éste existirá donde la eficiencia y la efectividad
sean medios para que los sujetos o grupos que se educan alcancen, por medio de
la obtención de aprendizajes, competencias cognitivas y sociales que les permi-
tan mejorar su inserción y desempeño en la participación social.
Hay en Brasil centenares de estudios evaluativos; desgraciadamente, con
pequeña cobertura y pocas posibilidades de generalización. La primera investi-
gación de este tipo, de mayor dimensión y confiabilidad -inclusive por su
pragmatismo- fue hecha recientemente por la Fundación Carlos Chagas. Sus
resultados, a pesar de ser aparentemente modestos, abren valiosos caminos para
entender diversas cuestiones sobre el desempeño de las escuelas brasileñas.
Mediante pruebas construidas con los propios materiales utilizados en las
escuelas de diez capitales de Estado (y luego aplicadas en 18 Estados), se intentó
evaluar el desempeño cognitivo de los alumnos de l”, 3”, 5” y 7“ en Portugués y
Matemática, así como Redacción y Ciencias en los dos últimos cursos. Es un
objetivo limitado, pero focaliza lo que podría llamarse una parte importante de
las funciones nucleares de la enseñanza: el desarrollo de habilidades cognitivas
básicas.“’
Un primer resultado llama la atención: los alumnos no tienen mal desempe-
ño en los primeros cursos. Para un puntaje máximo de 30 puntos en Portugués
y Matemáticas, las medias fueron de 16.38 y 20.24, mostrando una tendencia
hacia los puntajes elevados más que a los bajos. Sc comprueba, entonces, una
fuerte heterogeneidad, en las desviaciones tipo de 8.36 y 6.56, respectivamente.
En los terceros años, el desempeño en Portugués mejora (17.64) y se reduce la
variabilidad, en tanto baja cn Matemática (17.74). En tanto demuestran, por
e.jemplo, cierta habilidad en leer u operar cantidades y relaciones, los alumnos
tienen dificultad de escribir -u ordenar frases- y aplicar las nociones de
operatoria adquiridas. En otros términos, obtienen un aprendizaje insuficiente.
En ambos casos, cabe destacar que los test se ciñeron en su alcance a los
objetivos determinados por las propias escuelas; no se refieren a objetivos

10
En 1990 y 1993, fueron aplicados test de desempeRo en aprendizajes y búsqueda de los perfiles y conductas de los
d»crn~rs ygrstoresderscurl;ispúblicnsdrt«doslos Est;~d»s,alconstiruirseel S~ste~naNacional de Evaluaciónde
Ii1 Educación Básicn(SAEB).
 deseables a partir de otros modelos de apreciación de la calidad de los contenidos
o de grados deseables de desarrollo de capacidades cognitivas o de comporta-
miento.
0 sea, frente a datos objetivos modestos, se deben esperar resultados
modestos, aun cuando no sean en sí mismos tan discretos como se piensa
generalmente. No obstante, si se considera que hubo repitencia -supuestamente
para reforzar los aprendizajes- en los dos primeros cursos, el desempeño en
tercer año deja mucho que desear.
Por haber existido una fuerte selección anterior, el alumnado se torna
homogéneo (las desviaciones tipo se reducen dramáticamente), pero con un nivel
más bajo de desempeño. En especial, se observa que hay un mejoramiento de los
puntajes en Portugués en quinto año -tal vez porque se pregunta por el
conocimiento formal de la materia- en contradicción con los pobres resultados
en Redacción -que mostraría la aplicación de esa habilidad, hecho que se puede
atribuir exactamente al formalismo dominante en la práctica escolar. Y más
enfáticamente, la caída de las notas promedio en Matemática, con un resultado
mediocre correlativo en Ciencias, hechos que se repiten hasta el final de la etapa
como se observa en los puntajes relativos a séptimo año.
Es posible retornar una observación que se intuyó hace tiempo y que se
refuerza a través de los resultados de modo indirecto: hay un problema muy serio
de orden genético-estructural en los cursos finales de la enseñanza de primer
grado, que viene a reiterar -porque no cambió esencialmente lo que se hacía en
el antiguo gimnasio- las deficiencias tradicionales de este último. Destinado,
desde las leyes orgánicas de los años 40 y por la LDB de 196 1 para los sectores
sociales intermedios y altos, el primer ciclo (o gimnasio) y el segundo ciclo
(colegial) de enseñanza secundaria fueron concebidos como etapas propedéuti-
cas que conducirían a la enseñanza superior. De allí se deriva su estructura
curricular y el perfil de formación y de práctica pedagógica de sus profesores.
Aplicada sin alteraciones sustanciales a otro contexto histórico-social en el
momento que cambiaron las clientelas originales y aumentaron otras, esa
estructura sólo podría tornarse disfuncional e ineficaz.
Combinando esos datos de evaluación con hallazgos de otras investigacio-
nes, aquella observación que se intuyó adquiere nuevo vigor. En los cursos
finales, la escuela se viene debatiendo, primero, con la dificultad para identificar
qué ajuste pedagógico sería efectivo para enfrentar el desarrollo en la pre-
adolescencia en las condiciones actuales y luego, con la organización de los
contenidos por medio de los cuales ese desarrollo sería estimulado y apoyado.
Esta primera dificultad afecta, también, el funcionamiento de 3er. y 4to. año
en la medida que parte importante de sus alumnos, por efecto de la repitencia,
llega allí con 10 años o más. Más adelante se acentúa por estar basados los
programas de enseñanza en un abanico de múltiples y diversas disciplinas, lo que
fragmenta el conocimiento y dificulta la posibilidad de darle un tratamiento
adecuado al modo natural de aprendiza.je de esta fase de vida.
Esta ineficacia de la dimensión pedagógica se entrelaza con los efectos de la
trayectoria recién mencionada que retarda y dificulta el avance en la extensión
de la escolaridad. Evidentemente, aparece de forma más aguda para los alumnos
que provienen de familias con menos recursos para el apoyo “extraescolar” del
desarrollo cognitivo y con mayores exigencias provenientes de su propia
mantención.
Por su parte, otros registros, como el PNAD, muestran una rápida elevación
de la tasa de actividad económica exactamente alrededor de los lo-14 años, ya
sea en empleos formales, o en actividades lucrativas fuera de la casa. Esa
condición alcanza al 12%, e incluyéndose la otra podrá decirse que no menos del
35% de los pre-adolescentes realizan algún tipo de trabajo y esta circunstancia
termina por estimular el abandono de la escuela.
Debido a estas razones objetivas interrelacionadas, las familias comienzan
a percibir la irrelevancia -por falta de calidad- del proceso escolar frente a sus
urgencias y la reducción de los ingresos de otros de sus miembros con más edad,
así mismo requieren del aporte del trabajoirendimiento de los que estudian,
luego de lo cual aparece la oposición entre estudiar y trabajar, con efectos obvios
sobre la permanencia en la escuela.
Allí se cierra un ciclo de determinaciones. La mayoría de los alumnos de
estratos sociales inferiores va siendo excluida del sistema de educación escolar
sin obtener suficientes estímulos para su aprendizaje o su desarrollo personal ni
los atributos necesarios para su adecuada socialización. El efecto más evidente
e inmediatamente percibido es sobre su calificación para el trabajo, pero se
extiende a otras dimensiones de su vida: la disposición para integrarse a grupos
organizados, para cooperar en el modo de dimensionar y resolver problemas
colectivos y para participar con discernimiento en la vida política.

Alternativas y perspectivas

El panorama del subsistema de educación escolar elemental brasileño, descrito

y analizado hasta ahora, lleva a una constatación de orden general. Las
deficiencias cualitativas de sus resultados, la inadecuada eficiencia operatoria y,
lo que es más grave todavía, los elevados niveles de desigualdad de oportunida-
des educativas se derivan de las distorsiones provocadas por políticas de
acelerada expansión, conducidas por las relaciones clientelistas/populistas que
dejaron en segundo plano los valores de democratización y relevancia social hoy
exigidos de parte de ese sistema.
66

Además, es necesario tener en cuenta que ellas permiten acumular valiosas

experiencias sociales para alcanzar las dimensiones del presente y la diversidad
y complejidad de las estructuras con que éste opera y serán, justamente, los
aprendizajes políticos, administrativos y socio-pedagógicos sacados de estas
experiencias el “caldo de cultura” del que deberán surgir nuevas experiencias
para dar inicio a su transformación, a través de la reducción de sus modelos de
organización, de la constitución de sus unidades de enseñanza y de la reorien-
tación de sus planes curriculares, de los métodos y procesos de enseñanza con que
trabajan y de la formación y desarrollo de los recursos pedagógicos (humanos,
materiales y técnicos) que ellos requieren.

Conducción política y administrativa

De partida, reducir la heterogeneidad exige profundos cambios en los modelos

de conducta política y administrativa bajo los cuales se ha concebido, dirigido
y generado el sistema en las últimas cuatro décadas.
En este sentido adquieren nuevo vigor los términos de las preocupaciones de
Anisio Teixeira -sin duda, uno de los más lúcidos educadores brasileños-
cuando se refería críticamente al Proyecto de Ley de Directrices y Bases al inicio
de los años cincuenta. Sostenía este gran educador brasileño que la democrati-
zación de la escuela básica dependía de la calidad de la enseñanza que
suministraba, la que, a su vez, pasa por la libertad otorgada a los profesores y
administradores escolares para enfrentar, en su debido tiempo y lugar, las
dificultades y potencialidades de aprendizaje de sus alumnos. De este modo, las
limitadas acepciones de democratización de la enseñanza entonces vigentes (que
él sostenía que conducían a la escuela a una mera “popularización” ) y la
centralización de los controles burocráticos que se pretendía imponer en esa
época en las escuelas -y que de hecho se hizo efectiva en los años siguientes-
contradecía, precisamente, los artículos en los que se fundamentaba aquel
Proyecto.”
Entre los postulados más consistentes de esa ponencia, estaba el de que un
país con las dimensiones geo-demográficas y las diversidades sociales que tiene
Brasil, no podría ser gobernado eficientemente sino mediante un régimen de
federalismo cooperativo. Y es justamente allí donde esa Ley dejó un legado
fundamental para enfrentar los desafíos actuales: la concepción de los sistemas
estatales de enseñanza.

II
Cf. Teixeira, Atmio, S.,Mucupn mm Iprivikgio, 3” Edición, Sao Paulo. Cía. Editora Nacional. 1971, pags. 9 I
y SS y Educa$m no Brasil, Sao Paulo, Cía Editora Nacion;~l. 196 I (testitnonto en el Congreso Nacional sobre el
ProyrctodeLBD, reedttodorn Revista Br:tstleiradeEstudos Pedagógicos, N” 173.1992).
 La territorialidad es, en este plano, la variable fundamental. Aun cuando se
hace mención a una mayor autonomía en las decisiones y en la forma de operar
en las instancias locales de gestión -a fin de incrementar la solidaridad, el poder
de iniciativa y el control social de los ciudadanos-, es en el ámbito de las
unidades federadas que la cultura brasileña hace que tome cuerpo la represen-
tatividad política y la cohesión social.
No es en cada municipio del Estado, sino en la articulación entre ellos -y
considerando sus diferencias- que se hace posible repartir equilibradamente las
responsabilidades gubernamentales en función de la disponibilidad efectiva de
recursos de todo orden -fiscales, humanos, técnicos- que se hacen necesarios
para sustentar las políticas sociales y de educación, especialmente cuando se
trata de evitar la pulverización y la dispersión de los esfuerzos que hoy día se
observan en la distribución de los escasos medios fiscales disponibles.
Esto no debe ser visto como un resultado aleatorio -0 sólo dependiente de los
bajos niveles de desarrollo regional; es un hecho que los más bajos índices de
cobertura y de eficiencia y de calidad escolar se encuentran en aquellas unidades
federales donde la mayor parte de las redes escolares locales, especialmente las
rurales, quedaron bajo la responsabilidad de municipios desprovistos de recur-
sos, en tanto los grupos sociales mejor dotados son atendidos en las ciudades de
mayor tamaño y en las capitales por las escuelas pertenecientes a la administra-
ción estatal. Y por el contrario, aquellos indicadores son mejores en las unidades
federadas en las que se fue alcanzando una distribución más equilibrada de
responsabilidades entre las administraciones estatales y municipales, como
también lazos de cooperación mk efectivos entre ellas.12 Fue en estas últimas
regiones que se experimentaron, en la prktica, las proposiciones de autonomi-
zación local en estricto sentido, vista como corolario de la madurez política y
organizativa de los movimientos sociales y comunitarios.
De hecho, le cupo aestos movimientos la responsabilidad de darle el soporte
político más importante para que grupos y partidos progresistas vencieran en las
elecciones locales o bien para que los grupos tradicionalmente dominantes
adoptasen programas educacionales innovadores o de sustantivas transforma-
ciones. También fue allí que SCrealizó el testde la práctica de esas concepciones,
de lo cual se derivó la percepción de que no basta “ganar” el gobierno local para
asegurar la consistencia y la continuidad de las políticas más avanzadas.
Algunos ejemplos son concluyentes. En dos municipios administrados por
coaliciones políticas con orientaciones ideológico-programáticas diametral-
mente opuestas, se hicieron intentos de autonomización escolar estructuralmen-
te semejantes. En ambos, la idea básica era la de que las escuelas públicas
convencionales eran poco eficientes y proporcionaban aprendizajes de baja
calidad y, por lo tanto, era necesario crear nuevas escuelas con total autonomía
en la decisión pedagógica y administrativo-financiera.
En uno de los casos, de orientación neoliberal, se optó por estimular a las
familias y grupos de profesores a crear escuelas cooperativas que, con el tiempo,
sustituyeron las escuelas públicas municipales convencionales. El gobierno
municipal abrió una licitación pública para evaluar y seleccionar los proyectos
presentados; los aprobados recibirían una dotación financiera correspondiente
a un “costo-alumno-año” estimado como eficiente, multiplicado por el número
de alumnos que la escuela se proponía atender. Las familias evaluarían el
desempeño de las escuelas y manifestarían su satisfacción o insatisfacción con
los resultados alcanzados. Por su parte, el gobierno local mantendría o suspen-
dería las dotaciones conforme a esta evaluación.
Pasados los cuatro años de mandato de este gobierno hubo una nueva
elección municipal. Los grupos de oposición adoptaron el experimento educa-
cional como uno de los principales puntos de ataque a la candidatura sustentada
por el grupo que la había implantado y vencieron las elecciones con una amplia
ventaja de votos. Como es obvio, se discontinuó el programa y las escuelas
convencionales volvieron a constituirse en la única oferta.
En el otro experimento, de orientación socialista, se optó por la creación de
escuelas comunitarias que, progresivamente, sustituyeron alas escuelas públicas
municipales convencionales. Grupos de profesores residentes en una determina-
da región del municipio -con apoyo de los habitantes- constituyeron estos
nuevos establecimientos, recibiendo una dotación financiera equivalente al
costo-alumno-año de las escuelas municipales multiplicado por el número de
alumnos atendidos por la unidad educativa. El seguimiento sería hecho por el
gobierno local y por la comunidad atendida.
Como en el caso anterior, la oposición inició la campañaelectoral con fuertes
ataques al programa y en seguida se dedicó también a otro temas. Como las
elecciones fueron hechas en dos vueltas, perdió en el primero, pero ganó en el
segundo. Después de asumir el gobierno, decidió darle continuidad al programa,
imprimiéndole algunas alteraciones secundarias.
Un caso un poco diferente son las escuelas municipales que fueron animadas
para construir, por medio de capacitación y discusiones continuas entre los
profesores y el personal administrativo, incluyendo padres y alumnos, su propia
propuesta político-pedagógica. Al ser aprobada por la administración munici-
pal, la escuela ganaría progresiva autonomía de gestión, en la medida en que
mejorasen sus resultados y su eficiencia.
 Cuando hubo nueva elección, se mantuvo el mismo partido en el gobierno,
pero el grupo de educadores que asumió la administración de las escuelas tenía
otras concepciones con respecto a cómo conducir el proceso y decidió cambiar
todo el programa, interrumpiendo los avances anteriores.
Algunos aspectos del desempeño de las escuelas involucradas en estas
experiencias de política educacional local mostraron resultados alentadores. En
los dos primeros casos, los salarios dc los profesores mejoraron y fue posible
incrementar su dotación de recursos pedagógicos. En ninguno de ellos hubo una
comparación de los avances en el aprendizaje que, si ocurrieron, fueron
ciertamente insignificantes. El seguimiento se basó en la evolución de las tasas
de promoción y deserción y en las respuestas de los padres a los cuestionarios
propuestos por las escuelas. En el tercero, se adoptaron medidas de seguimiento
semejantes. En algunas escuelas, la repitencia y la deserción disminuyeron, en
otras no, tal vez por el grado de avance en la explicitación de sus propuestas
político-pedagógicas y por la motivación de los profesores.
Como resultado de la observación y de la vivencia de estos y de otros
experimentos semejantes, se tiene hoy día la percepción siguiente:
- En la mayoría de los casos, la demanda en períodos de tiempo es superior a
la de los mandatos gubernamentales para implementar y madurar las
iniciativas innovadoras, por tanto cs necesario diseñar estrategias políticas
de mediano y largo plazo para asegurar la continuidad de sus principios
rectores y la capacidad de ajustar sus formas de organización y métodos de
gestión a los cambios de coyuntura político-administrativa, inherentes a la
alternancia de los grupos de dirigentes públicos.
- Tanto los educadores como, especialmente, las familias y los grupos sociales
mas influyentes tienen que ser mejor informados sobre la marcha de los
resultados de esos programas, para darles sustentación política-y condicio-
nes de continuidad-en el caso de ser pertinentes y exitosos, o apoyar cambios
específicos cuando son posibles y necesarios, o para sustituirlos cuando son
irrelevantes y/o ineficaces.
- Varias innovaciones, aun con resultados evidentemente positivos, se han
restringido a una pequeña escala local y debido a la carencia de mecanismos
eficaces para multiplicarlas han visto reducido su impacto sobre los valores
y prácticas dominantes en los sistemas; además, aisladas de un soporte
político y técnico-administrativo más amplio -intermunicipal o estadual-
esas experiencias locales se vuelven más vulnerables a los factores de
discontinuidad.
- Los cambios “superestructurales” ( ad ministrativos, financieros, técnico-
operacionales, elecciones de directores, etc.), sin duda que son necesarios
para aumentar la eficiencia productiva de las escuelas, pero insuficientes
para asegurar el mejoramiento de los modelos de aprendizaje y la eficiencia
70

de los procesos de enseñanza.

- Hay varias funciones importantes en el sistema afectando las posibilidades
de éxito de los experimentos educacionales locales que, por la escala y
complejidad técnica, sólo dan mejores resultados cuando son promovidos
por la instancia territorial más amplia: capacitación de profesores, desarro-
llo de métodos, procesos e innovaciones pedagógicas, desarrollo de nuevos
materiales de enseñanza, etc.
De ahí surgen nuevas alternativas, como la de constituir un consorcio entre
los recursos estatales y locales, en el que los profesores vinculados con las redes
estatales, se ubican en escuelas municipales versus la asunción de responsabili-
dades de mantención y expansión de la oferta educativa por las administraciones
locales utilizando parte de los recursos financieros transferidos por los organis-
mos estatales.
En el Estado de Paraná, por ejemplo, viene funcionando desde hace varios
años un “fondo rotativo” que mantiene partidas de financiamiento y de distribu-
ción de recursos reales entre la administración estatal y municipal permitiendo:
reducir las diferencias de costo y los modelos de calidad de las escuelas de las dos
redes que concurren en una misma localidad o entre localidades de una misma
región; aumentar la eficiencia en la utilización de los recursos disponibles en
cada red escolar.
Otro método relativamente exitoso -pero cuya continuidad no está garanti-
zada- fue adoptado recientemente en Minas Gerais. A partir de un minucioso
registro de las necesidades locales de recursos escolares, la administración
estatal propuso a cada municipio un programa para compartir y atender
responsabilidades; a menor capacidad local, mayor es la proporción de contri-
bución estatal. Paralelamente, los consejos dc escuela compuestos por profeso-
res, padres y representantes comunitarios discuten, controlan y fiscalizan la
gestión de los directores de escuela designados en dos niveles: en el primero,
deben alcanzar un buen desempeño en la capacitación administrativo-pedagó-
gica para’csas funciones, obteniendo un título que los habilita para cumplirlas;
en el segundo, deben ser elegidos para tal función, por la comunidad escolar, de
acuerdo a un plan de gestión que será acompañado y evaluado por aquellos
consejos.
De igual modo, vuelve atrás una tendencia de años anteriores con miras a
compartir el financiamiento de costos básicos entre la administración pública y
las familias de los alumnos. Si bien el aporte de recursos familiares ha
representado un esfuerzo importante al poder de iniciativa de los administrado-
res escolares para resolver los problemas más triviales de las escuelas que
dependían de las acciones centralizadas, este método llevó, en general, a
disminuciones del financiamiento educacional.
El beneficio esencial de esta modalidad compartida no era el aporte de
recursos adicionales para el financiamiento escolar, sino disponer del poder de
adquisición de parte de quién actúa como administrador escolar. Por ello fueron
exitosos los experimentos ocurridos tanto en administraciones estatales como
municipales, de traspaso de recursos financieros de las administraciones centra-
les para las escuelas, inclusive por el efecto que tuvieron sobre el desarrollo de
la capacidad gerencia1 y de planificación a nivel de la escuela.
A pesar de todo, si por un lado es vital fortalecer las instancias estatales y
locales de decisión política y de administración del sistema, por el otro es crucial
limitar y desconcentrar las atribuciones y responsabilidades operativas del
gobierno federal e incluso algunas que se sitúan a nivel estatal central.
El primer obstáculo reside en la larga y fuerte tradición de dominio
clientelista y corporativista sustentada en los grandes programas centralizados
y dotados de voluminosos recursos (a veces hasta con financiamiento externo)
que se destinan a construcciones escolares, producción y distribución de libros
y materiales didácticos, alimentación escolar, equipamientos, etc. Esa domina-
ción se ejerce desde su concepción y diseño programático y se extiende,
principalmente, hacia los recursos administrativo-financieros y de otro orden
con que éstos operan, frustrando la mayor parte de los intentos de cambio en su
funcionamiento. Se sustenta en una amplia gama de coaliciones de intereses
particulares que involucra tanto el interés de las empresas abastecedoras de
bienes y servicios y de los grupos políticos que controlan la nominación de los
dirigentes de los’organismos públicos operativos, como de los grupos burocrá-
ticos (administrativos, técnicos y académicos) que SCbenefician directamente o
indirectamente de las ventajas que ellos generan.‘?
Por su parte, la evidcntc ineficiencia en la asignación de recursos y de esos
programas -que al operar ccntralizadamente, con fondos de centenas de millo-
nes de dólares, entran en conflicto agudo y creciente con la escasez de recursos
fiscales-y el hecho de haberse tornado públicamente conocidos los fraudes y la
corrupción que allí ocurrieron están haciendo frágil ese tipo de administración
y abren un margen de viabilidad para políticas descentralizadoras y de sanea-
miento.
72

Aquel modo de compartir entre el Estado y los municipios la construcción,

equipamiento y abastecimiento de medios para las escuelas fue un buen comien-
zo; permitió la entrada en el mercado de más empresas abastecedoras, un mayor
número de políticos y administradores locales comenzaron atener influencia en
las decisiones y los grupos burocráticos centrales perdieron espacio y poder de
interferencia.
Algo parecido está comenzando a ocurrir con los programas de asistencia-
lidad del educando. El de alimentación escolar -que involucraba compras
centralizadas a nivel federal, equivalentes a cerca de US$ 400 millones- ha
comenzado a reestructurarse; los Estados y municipios asumen la dirección de
la operación -principalmente la adquisición de especies y su distribución a las
escuelas- en sus territorios y reciben transferencias financieras federales para
complementar los recursos locales. Ha mejorado la puntualidad y la calidad del
servicio, sus costos unitarios disminuyeron sensiblemente y se hizo posible el
aumento del presupuesto para financiar el programa. El fraude y la corrupción
tienden a ser residuos susceptibles de ser detectados y condenados socialmente.
Un camino semejante se insinúa cn el caso de los libros, los materiales didácticos
y el equipamiento.
Todavía se hace necesario maximizar la interconexión de este doble movi-
miento de desconcentración y descentralización de grandes programas y de
aumentos de la capacidad de decisión y gerencia1 a nivel estatal y local, con un
mayor control y evaluación social de sus resultados y beneficios en ambos casos,
no tanto porque promueven una mayor eficiencia del sistema como quieren (con
mucha razón, por lo demás), las corrientes liberales, sino también porque con la
orientación consistente de valores como la equidad y la eficiencia se proporcio-
nan recursos para mejorar la calidad intrínseca de los procesos educativos y se
favorece su distribución sin discriminaciones.
En cierto momento, la descentralización y la autonomía fueron asumidas
como valores de la política educacional que permitirían enfrentar al “aparato
ideológico del Estado”, es decir, la aparición de escuelas “de la sociedad civil”
en oposición (antagónjca) a las escuelas “del Estado”, postura que, de cierta
manera, atribuyó a la gestión el poder mágico de transformar, por sí sola, la
calidad y la pertinencia de la enseñanza.
Varias experiencias demostraron que estos atributos continuaron ausentes
aun cuando aparentemente se había “socializado” la gestión escolar, porque se
torna extremadamente difícil percibir en qué dirección y con qué magnitud
cambian los resultados escolares cuando se tienen ideas claras y públicamente
reconocidas y acatadas (e indicadores objetivos) sobre cuáles son los objetivos
del aprendizaje y de la sociabilidad que hacen parte dc los atributos de la calidad
de la escuela.
 En una aparente paradoja, una de las más exitosas experiencias recientes en
que la “calidad de la enseñanza”-definida como avances en el aprendizaje con
relevancia social- se asoció a la democratización de la gestión como objetivo del
proyecto educacional, fue patrocinada por un grupo de empresarios asociados a
la Cámara Americana - Brasileña de Comercio. El proyecto aportó a la
administración municipal de educación recursos financieros y técnicos comple-
mentarios, a la vez que incrementó las condiciones operativas para que las
escuelas públicas desarrollen una enseñanza de mejor calidad y las estimuló a
adoptar formas y métodos de gestión más eficientes, más permeables al control
social y, principalmente, orientados hacia objetivos pedagógicos más claros y
pertinentes al contexto sociocultural de la región.”
A partir de 1990-9 1, diversas administraciones educacionales de Estados y
municipios (especialmente en las capitales de los Estados) comenzaron a
elaborar proyectos más amplios de calidad educacional, procurando incrementar
la interacción entre gestión y enseñanza. En los casos de Paraná y Ceará, como
en el de Minas Gerais -ya mencionado en relación con el proyecto de constitu-
ción de la dirección escolar- las escuelas fueron estimuladas a elaborar sus
propios proyectos pedagógicos en función de resultados de aprendizaje, con el
seguimiento de algún mecanismo de evaluación sistemática. Políticas semejan-
tes han sido adoptadas en ciudades como Diadema, Recife, Río de Janeiro y
Campinas.
De un modo general, hay todavía dificultades para establecer lo que
constituye, real y concretamente, un aprendizaje eficaz y socialmente relevante.
Todavía es de vital importancia el énfasis con que se conduce la búsqueda de esa
definición, ya sea en la reconstitución de los planes curriculares, ya sea en la
experimentación de nuevas formas de organización y de procesamiento de la
enseñanza, ya sea en la capacitación docente y gerencia]. En algunos casos se ha
superado la creencia de que una jornada diaria más extensa de trabajo escolar es
una solución cabal; se percibe, más bien, que el uso más eficiente y efectivo del
tiempo normal de interacción docente-alumno da mejores resultados que más
tiempo con la misma incompetencia pedagógica.
Hay otro obstáculo a ser superado: la calificación y el compromiso de los
docentes. La formación inicial proporcionada por los cursos de 2” grado de
formación para el magisterio y los cursos superiores de licenciatura son,
generalmente, insuficientes para enfrentar estos desafíos de calidad, de eficien-
cia en la gestión y de atención equitativa de los educandos Desde hace tiempo se
14 El carlcter aparentemrnte paradoja1 es atribuido n dos urcunstancias del momento en el que el proyecto se inicia:
1) muchos educadol-es “progresistas” creyeron que los empresanos (en tanto burgueses) no se interesaban -sólo
com«obrafiI;~~~trópica-porprop«rc~»nareducaciónbástcedebuen~cal~düdparelos hlJOSdetrabajadorrs;2)muchos
empresarios (quiz8s Inmayoría)creyeronque laúnica modalidad deeducaciónrcon6micamenterentable(yposible
de ser financiada por In empresa) era la formación profesional de sus propios empleados.
viene intentando, con poco éxito, reestructurar este sistema y como él mismo
proporciona la mayoría de los procesos de perfeccionamiento y de capacitación
en servicio, ha sido difícil corregir sus secuelas. Además, los modelos de
expansión de los sistemas escolares se hicieron con una constante disminución
de las remuneraciones docentes, generando desmotivación de los profesionales
de la enseñanza y focos de reiterados conflictos laborales y políticos entre ellos
y las administraciones educacionales.
Sin embargo, algunas innovaciones ya se han diseñado en este campo,
aunque en pequeña escala; varias Escuelas Normales y Facultades de Educación
experimentan nuevas estructuras de formación inicial. En Sao Paulo, hay varios
casos exitosos de mejoramiento en esta última, a través del Centro de Formación
y Perfeccionamiento del Magisterio (CEFAMs). En Pará, se inició y quedó
interrumpida, una buena experiencia de formación superior de profesores para
educación preescolar y para los primeros cuatro cursos de la enseñanza funda-
mental, a través del Instituto Superior de Educación de Par& en la que se
pretendía probar un modelo de investigación como principio educativo.
Respecto a la formación continua, son aun incipientes, aunque significati-
vas, las experiencias innovadoras. En Río de Janeiro, se ha constituido un tipo
de “consorcio” que articula las universidades federales y estatales de esa unidad
federativa con las administraciones escolares del Estado y de los municipios,
para perfeccionar y hacer más eficaces los programas de capacitación docente.
Experimento semejante se ha realizado en Río Grande do Sul, donde están en
curso proyectos de capacitación docente y de innovación pedagógica conducidos
de manera compartida entre las universidades y las Secretarías Municipales de
Educación, evitando la dispersión de esfuerzos y recursos y asegurando la
continuidad de los programas emprendidos.
Frente a este cuadro, es posible afirmar que la sociedad en general y los
agentes educacionales en especial, han concebido soluciones promisorias e
innovativas frente a problemas diversos relevados por la crisis estructural del
sistema educativo basico, claro que no siempre en condiciones de viabilidad y
generalización en un corto plazo. De hecho, todavía aumenta el número de
instrumentos probados en mayor o menor grado, para operacionalizar las
políticas educacionales emergentes orientadas a igualar las oportunidades
educativas de buena calidad.
En una perspectiva más amplia se percibe, hoy día, que cualquiera de estos
métodos dc financiamiento descentralizado solamente serán efectivos si dismi-
nuyen los grados extremos de escasez de recursos con que el país se enfrenta. Con
una economía en declinación y la persistencia de la crisis fiscal, los recursos
públicos aplicados a educación tenderán, inevitablemente, a ser una porción
cada vez menor del producto interno bruto.
Si se recupera cl crecimiento económico, sólo con una profunda reforma
fiscal de carácter redistributivo se recuperará el volumen y la distribución de la
carga tributaria necesarias para el financiamiento de las políticas sociales y, por
ende, de la educación. Del mismo modo, esta reforma tendrá que reubicar, de un
modo más equilibrado, no sólo la distribución de la carga tributaria entre los
niveles de gobierno, sino que también la distribución de las responsabilidades y
las bases para la cooperación intergubernamental.
Se ve, entonces, que en el fondo hay una cuestión de orden político: que el
país priorice, efectivamente, el mejoramiento de la calidad y la equidad de las
oportunidades educativas básicas. Y esto depende, necesariamente, del espacio
que gane la discusión educativa, de la importancia y objetividad en la agenda
política de actores externos al sistema educativo, es decir, que deje de ser una
“cuestión corporativa” para tornarse una cuestión vital para el desarrollo
nacional. Con ello habrá mayor compromiso de las empresas, sindicatos,
organizaciones civiles y partidos políticos y dirigentes públicos con las nuevas
pautas de la política educacional y con la orientación de los cambios estructurales
necesarios para darle volumen y consistencia a los movimientos innovadores y
de transformación cualitativa del sistema.
Sin optimismo vano, se puede afirmar, en resumen y finalmente, que SC
multiplican en Brasil experiencias y conocimientos técnico-pedagógicos y
administrativo-gerenciales aptos para fundar nuevas políticas de calidad y
equidad de la educación básica que, en verdad, son poco o mal conocidas,
desarticuladas y diseminadas, a lo largo de un espacio geográfico y social tan
amplio y diferenciado.
0 bien, como observaba un visitante europeo hace poco, en un determinado
lugar de Brasil, la solución para el problema A ya SCencontró y se probó, pero
para el problema B, todavía no se elaboró; en otro lugar, el mismo problema A
continúa sin solución, en tanto se encontró una buena solución para el mismo
problema B: a su vez, las personas que disponen de tales soluciones en uno y otro
lugar no se conocen ni se comunican. Ciertamente hay allí una pista importante
para construir estrategias más eficaces que orienten el desarrollo educacional en
este país.

LA EDUCACIÓN SECUNDARIA:
EL CASO DE LA FUNDACIÓN EDUCACIONAL DE MONTES CLAROS

El sistema escolar brasileño atiende, actualmente, poco más de 5 millones de

personas entre 14 - 17 años; tres cuartos de ellas están en el nivel primario y sólo
el 26% asiste a las escuelas de nivel secundario. Una mínima parte (1.7%)
declara estar frecuentando cursos de recuperación, lo que debe observarse con
cuidado, toda vez que buena parte del alumnado regular, en verdad, es atendido

--
 a través de cursos “híbridos” de recuperación.
El resultado es que casi un tercio de los adolescentes y jóvenes trabajadores
brasileños se encuentran sin instrucción o con menos de 4 años de escolaridad;
un 50% aun no completa el primer grado y de éstos, más de la mitad tendrá
posibilidades razonables de hacerlo. Sólo el 7% de los jóvenes de 18 a 24 años
terminarán los cursos de enseñanza media y superior.
Por ello es que se afirma que son insuficientes e inapropiadas las oportuni-
dades educacionales proporcionadas, en Brasil, a los jóvenes mayores de 14
años, especialmente a quiénes ya ingresaron al mundo del trabajo. Este modo
inapropiado de atención educativa incide en dos aspectos de la inserción del
joven en los diferentes planos de la vida social. En lo inmediato, se dificulta
todavía más su ingreso a la estructura productiva, al negársele las condiciones
mínimas de capacitación y de socialización como trabajador. A más largo plazo,
contribuye, por omisión, ala adopción de comportamientos o conformistas o de
confrontación a través de la violencia o por la adhesión a las formas ilegales de
organización de la sobrevivencia.
Las alternativas de reorientación de la enseñanza secundaria, como las que
se muestran en este estudio de caso son, en consecuencia, imprescindibles para
superar tales limitaciones.

Principales dimensiones y prohletnas de la

enseñanza secundaria

A corto plazo no parece ser un problema apremiante la expansión acelerada de

la oferta de ese nivel de educación. Alcanza, hoy día, a más de 3.8 millones de
jóvenes y todo indica -que en el mejor de los casos- su demanda será atendida
con un crecimiento de matrícula del orden de 2.5% a 3.0% al año, en el curso de
los próximos cinco años, en la medida en que presenten pocas variaciones las
tasas de rendimiento escolar en la enseñanza primaria, lo que significa un ritmo
de incremento un poco superior al actual.
Se torna imperioso revertir, acorto plazo, el proceso de deterioro cualitativo
y de discriminación sociocultural de la enseñanza secundaria en general y
particularmente de la que se destina a los trabajadores que hoy día son atendidos
en el horario nocturno y en el curso “híbrido”regular de recuperación.
El número de alumnos atendidos en cursos nocturnos llega a 1.7 millones,
de los cuales cerca de 1.1 millón están en escuelas estatales y no menos de 800
mil en escuelas privadas. Más de dos tercios de estos alumnos están en el tramo
de 20 años y más de edad, con necesidades educativas y posibilidades de
desarrollo que poco tienen que ver con los planes de estudios previstos para
aquellos que están destinados, mayoritariamente, a la enseñanza superior.
 Otro aspecto a ser destacado es que casi la mitad del alumnado, incluyendo
parte importante de candidatos provenientes de grupos de ingresos más altos,
están en escuelas privadas; alrededor del 30% dc las familias de los dos cuartiles
inferiores se ve obligadas a matricular a sus hijos en cursos particulares que
operan con estructuras distintas de las que atienden a otros grupos. En tanto para
los primeros los costos directos de asistencia a la escuelas llegan apenas al 17%
del ingreso familiar mensual, para los menos adinerados, estos costos pueden
llegar a una cuarta parte de sus ingresos.
De parte de la oferta, se observa un panorama extremadamente diversificado
después de la expansión acelerada de mediados de los años 60 hasta el inicio de
los 80. En una primera fase. este crecimiento superó el 12% anual, habiéndose
reducido a cerca del 8% anual, hasta estabilizarse en alrededor del 1.5% a lo
largo de los años 80.
A pesar de ello, una buena parte del aumento de la oferta se debió a la rápida
expansión del sector público. En una primera fase de su desarrollo, la enseñanza
secundaria estaba destinada, predominantemente, a los grupos de renta alta y
media-superior a través de escuelas privadas fuertemente subsidiadas por el
gobierno y que contaban con más del 50% del alumnado. Sólo una pequeña parte
de los grupos inferiores consiguió atención de las escuelas secundarias del sector
público. Recientemente, éste comienza a absorber la mayor parte del ingreso
conquistado por estos grupos sociales.
De este modo, a fines dc los años 70, se consolida un nuevo movimiento: en
tanto las redes públicas penetraron cn las ciudades del interior. en los conglo-
merados de mayor tamaño -donde SCconcentra un contingente de jóvenes de más
edad que han completado sus estudios cn escuelas nocturnas o por la vía de los
cursos de recuperación- el sector privado encontró un mercado en expansión
para la capacitación formal y la preparacion para el ingreso a la enseñanza
superior de una masa que crecía aceleradamente.
Otra dimensión ohservable es que en la enseñanza técnico-profesional hay,
hoy día, cerca de un millón y medio de alumnos en cursos de formación
profesional plena. De ellos, I .3 millones se concentra en el área “terciaria”; 463
mil frecuentan cursos de contabilidad y 536 mil siguen cursos de formación
docente. Además hay, 120 mil estudiantes que asisten a cursos que ofrecen la
formación que otrora la proporcionaba la enseñanza comercial como secretaria-
do, procesamiento de datos, administración, etc.
Es reducido el estudiantado del sector “secundario”. Son 166 mil alumnos,
de los cuales más de 135 mil están en las 4 subáreas tradicionales: construcción,
electricidad, mecánica y química y son atendidos, básicamente, por tres decenas
de escuelas técnicas federales y, en el sector privado, por las escuelas técnicas del
SENA1 (un quinto del sector) y del SENAC y por sólo una decena de escuelas
técnicas ligadas a empresas dc tecnología avanzada.
 De un modo general, esta composición de la oferta es incongruente con las
demandas y hasta con los perfiles de quiénes concluyen este tramo y siguen
directamente (o ya están) al mercado de trabajo oque proseguirán estudios en la
enseñanza superior. El problema es subyacente: los planes de estudios en que
basan estos cursos y la calidad de los procesos que en ellos ocurren.
En relación con las escuelas cuyos alumnos presentan un mejor desempeño
en evaluaciones externas, hay críticas más o menos bien fundadas en cuanto a
la pertinencia de las estructuras curriculares en que operan. Ellas se expresan,
concretamente, en las dificultades en el aprendizaje avanzado revelados en la
enseñanza superior 0 más específicamente, en los progresos a nivel técnico-
profesional, en posturas acríticas frente a las relaciones sociales y políticas, en
las limitaciones existentes en la movilidad ocupacional y en el acceso a bienes
culturales.

Lu FEMC como ulternutiva

Una consecuencia de los problemas recién anotados, es que la oferta de

enseñanza secundaria y, en especial, la que incluye formación para el trabajo se
concentra, primero, en los grandes centros urbanos y, luego, en los Estados más
desarrollados. Por otro lado, su penetración en las ciudades del interior ha sido
llevada a cabo, por lo general, en condiciones de calidad inferiores, tanto por la
escasez de profesores debidamente calificados y por las instalaciones y equipa-
mientos que se hacen necesarios, como por la rapidez de la expansión que hizo
que los pocos recursos disponibles se dispersaran entre un número muy grande
de nuevas unidades.
Es importante anotar, también, que cl acelerado crecimiento de la enseñanza
secundaria ocurrió ya en los años 70. De este modo, cuando se consolidan sus
bases infraestructuralcs, en los inicios de los 80, el sistema se enfrenta con una
doble restricción. Desde luego, la disponibilidad de recursos públicos crece
menos que antes en virtud de la crisis fiscal, y el volumen de la demanda por
educación aumenta y se diversifica. Al mismo tiempo, mayores contingentes
provenientes de los grupos medio-inferiores vencen las barreras de la selectivi-
dad de la enseñanza básica y presionan con más fuerza sobre la oferta de la
enseñanza secundaria, por el hecho de que las oportunidades de empleo y de
ascensión social se han tornado más exigentes respecto de la escolaridad básica.

El proceso de toma de decisiones y su contexto

Esta es una parte importante del escenario básico en el que se desenvuelven los
liderazgos empresariales y las autoridades públicas de la región de Montes
Claros, ubicada en la parte norte del Estado de Minas Gerais, a mediados de los
70. Hoy el municipio cuenta con alrededor de 300 mil habitantes de los cuales
el 88% reside en el radio urbano y su fuerza de trabajo es predominantemente no
agrícola, con 1/4 de ella utilizada en actividades industriales y 1/3 en actividades
terciarias.
También está presente la condición de implementación e impacto de los
programas de desarrollo que el gobierno aplicó en esa región. Lo anterior es parte
del ámbito de influencia de la Superintendencia de Desarrollo del Nordeste
(SUDENE), órgano del gobierno federal destinado a hacer efectivas las políticas
de desarrollo de una de las regiones más pobres del país y es parte, también, de
las líneas de fomento a la modernización agropecuaria y a la industrialización
del Valle del Río San Francisco. Ademas, es un objetivo de las políticas del
gobierno estatal enfrentar los agudos problemas de pobreza y subdesarrollo del
Valle del Río Jequitinhonha ubicado en la misma región.
A través de estímulos políticos, de generosos incentivos fiscales e inversio-
nes focalizadas en infraestructuras económicas, esos programas gubernamenta-
les procuraron revertir las escasas venta.jas dc instalación de la región, atrayendo
hacia ella a inversionistas de las áreas mas prósperas para que establecieran allí
plantas industriales y empresas agrícolas modernas, capaces de provocar efectos
de arrastre (linkuge #ects) en una futura industrialización autosustentada.
Aunque exitosos en cuanto a atraer inversiones privadas, esos programas
carecieron de dos condiciones básicas. Al concentrar sus esfuerzos y recursos en
los elementos más directamente relacionados con las instalaciones industriales
y agropecuarias con mayor densidad de capital, tendieron a dejar sin alteración
las condiciones sociales y de producción en que vivía la mayor parte de la
población rural. Por ello es que cuando surgieron nuevos empleos y actividades
auxiliares en algunas ciudades, como Montes Claros, se desencadenó un fuerte
movimiento migratorio haciaellas que rápidamente sobrepasó las oportunidades
de absorción de la población activa creadas hasta ese momento.
Por otra parte, la misma concepción económica unilateral de esos programas
omitió la inversión en infraestructura y servicios sociales que son imprescindi-
bles para apoyar el crecimiento urbano derivado del crecimiento industrial.
En consecuencia, la ciudad fue obligada a absorber de cualquier forma a una
población bastante superior a su capacidad de ubicación en términos habitacio-
nales, de salud, de educación y de servicios básicos, razón por la cual sus
responsabilidades administrativas y de inversión superaron el aumento de la
recaudación fiscal provocada por el crecimiento económico. En particular, el
gobierno local se vio imposibilitado, a sí mismo, de atender las demandas por
escuelas que hacía el crecimiento de la población.
Esta, por su parte, provenía de un medio rural subdesarrollado y contaba con
un perfil de escolaridad extremadamente precario y niveles de sociabilidad y de
80 INN(>VA(.IoNI;.slhl,*
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calificación para el trabajo notoriamente distintos de los que requerían las

nuevas actividades productivas que se iniciaban. A no más de cinco años del
inicio de la experiencia de la Fundación Educacional, en 1976, nada menos que
el 74% de la mano de obra local estaba empleada en actividades agrícolas
tradicionales de muy baja productividad y precarias bases técnicas.
En estas condiciones, las industrias que se instalaron en ese período
enfrentaron una aguda escasez de mano de obra, a pesar del volumen de la
población activa. No sólo los trabajadores locales carecían de calificaciones
mínimas, sino que enfrentaban enormes dificultades de socialización en los
ámbitos de la actividad industrial. Esta escasez ya se había manifestado en la fase
de la construcción civil -momento en que se contrataron obreros de otra región-
y se acentuó en la de montaje y persistió, peligrosamente, en la puesta en marcha
de las iniciativas.
La situación se tornó más delicada en la medida en que buena parte de las
empresas atraídas se dedicaron a ramos más complejos de producción -como
electrónica, metal mecánica y biotecnología- e hicieron sus instalaciones sobre
la base de tecnologías más sofisticadas que las vigentes en sus plantas de origen.
Además, en virtud de los términos de la programación gubernamental, los tipos
de incentivos ofrecidos tendieron a estimular la instalación de empresas recién
creadas y por tanto, con poco dominio de las técnicas para reclutar y desarrollar
mano de obra.
Al inicio, por la falta de experiencia en formas de proceder en condiciones
adversas, las empresas reclutaron trabajadores calificados en los centros indus-
triales de la región Centro-Sur. Esto se demostró poco viable. Los altos niveles
de salarios, las ventajas y beneficios que las empresas se vieron obligadas a
pagar, tendían a superar las ventajas fiscales y los márgenes de lucro que las
habían atraído para la región. Además, la precariedad de la infraestructura
urbana y la consecuente falta dc oportunidades de recreación, educación y
comodidad ciudadana desencantó a los técnicos y obreros habituados a la vida
de las grandes ciudades, provocando niveles insoportables de furnover.
La acumulación de las dificultades y la forma de proceder de algunos líderes
más creativos hizo que los principales dirigentes empresariales y las autoridades
públicas iniciaran sucesivas reuniones para buscar soluciones a este problema.
Como parte de los programas regionales de desarrollo, se habían realizado
varios proyectos de capacitación intensiva, organizados por una agencia del
gobierno federal, el PIPMO. Sin embargo, ni ese método de calificación podía
superar las deficiencias básicas de educación de los trabajadores locales, ni su
desempeño fue satisfactorio, perjudicando la calidad de sus resultados. En
consecuencia, los Iídcres locales optaron por organizar un Centro de Formación
Técnica.
A partir de allí, la idea evolucionó hacia un proyecto más amplio que incluyó
un Centro Educacional y otro de Formación Profesional, ya que había necesidad
de calificación para el trabajo así como de base educativa para sustentarla.
Para ello, las alternativas más evidentes se mostraron como ineficaces. El
gobierno local no disponía de recursos para atender este problema. Consultada
la administración estatal de enseñanza -aunque se trataba de un estado con un
desarrollo razonable- respondió que no contaba con cuadros ni experiencia para
organizar escuelas técnicas y que no disponía de recursos para invertir en una
escuela secundaria en la región. El Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial
-institución especializada que virtualmente podría resolver el problema- envió
a un grupo técnico para verificar la viabilidad de un proyecto de Centro de
Formación Profesional, pero hizo exigencias que no pudieron ser acogidas por
los empresarios y el gobierno local y rehusó organizar tan mentado Centro.
En vista de ello. se hicieron nuevas reuniones en la Asociación Comercial
e Industrial de Montes Claros (ACIMC), cuyo presidente había asumido el
proyecto. La oficina local del Núcleo de Asistencia Empresarial se encargó de
diseñar un proyecto para resolver el caso y varios educadores y dirigentes se
involucraron en su elaboración. Al cabo de algunos meses se tomó una decisión
colectiva en el sentido de crear una Fundación Educacional que pudiera
organizar un centro capaz de ofrecer educación general y técnica, con aportes
financieros y materiales de las propias empresas locales; además de ello, esta
unidad podría evolucionar, en el futuro, hacia la creación de un Centro
Tecnológico integrando varios tipos de actividades de enseñanza, capacitación
e investigación.
El Acta de la Reunión de la ACIMC en la que se decidió la constitución de
la Fundación Educacional Montes Claros -el 4 de febrero de 1976- registra la
adhesión de dos empresas públicas estatales -la Compañía de Distritos Indus-
triales dc Minas Gerais y la Compañía de Telecomunicaciones de Minas Gerais-
y de 23 empresas privadas que se constituyeron como entidades fundadoras. De
ellas, cinco eran del ramo metal-mecánico, 3 eran electrónicas, 3 de química, 8
de bienes de consumo y 4 de diversos ramos, lo que permite percibir la
complejidad de los procesos de enseñanza y calificación que recibieron priori-
dad.
Al iniciarse las primeras actividades en 1976, con cursos de capacitación de
corta duración, el número de adhesiones aumentó y la Municipalidad decidió
donar un terreno de 12 mil metros cuadrados con un edificio en el que
funcionaba, precariamente, una escuela municipal de primer grado. Esta unidad
fue mantenida, en parte, por la Fundación, ofreciendo los cinco cursos termina-
les y el edificio fue ampliado para acoger al Centro Educacional con sus cursos
técnicos de segundo grado y variados programas de calificación y desarrollo de
la mano de obra.
82

Estructuras y desempeño

En la actualidad, la Fundación Educacional de Montes Claros mantiene dos

áreas básicas distintas de trabajo: la de enseñanza regular que ofrece cursos de
nivel primario y secundario y la de programas de capacitación que ofrece cursos,
seminarios, procesos de selección y ubicación de persona1 y supervisión de
prácticas.
En el área de enseñanza, se mantienen:
- La unidad de nivel básico que ofrece desde el Sto. al 8~0. año, con iniciación
para el trabajo en mecánica, electrotécnica, electrónica e informática; sus
alumnos constituyen la clientela básica para el resto de los cursos, especial-
mente para los de secundaria y esta unidad se mantiene con el apoyo del
gobierno estatal que proporciona profesores y asume el financiamiento de
parte de sus operaciones.
- La unidad de enseñanza secundaria que ofrece cursos de capacitación de
electro-electrónica, electro-mecánica, química y procesamiento de datos,
según los acuerdos existentes con las empresas locales; están previstos
cursos de bioquímica, instrumentación y autonomización industrial.

En el área de capacitación funciona el Centro de Capacitación de Mano de

Obra que ofrece, preferentemente, cursos de corta duración a través de proyectos
identificados también con las empresas y organismos gubernamentales locales,
destinados tanto a suplir las carencias de calificación para el mercado formal,
como para actividades del sector informal, incluyendo programas para jóvenes
de familias pobres.
La capacidad de atención de la FEMC creció rápidamente en los últimos
quince años. Se inició sólo con 214 alumnos de segundo grado, llegó en 1989 a
1 359 estudiantes regulares -649 de nivel primario y 710 de nivel secundario. En
1990, la matrícula estabilizada de primer grado llegaba a 1 670 alumnos y en el
segundo grado alcanzaba a 1 189 alumnos.
En el área de capacitación, fueron ofrecidos en 1980, doce cursos para 154
trabajadores y en 1990, 39 proyectos para cerca de 800 personas. En este campo,
cabe destacar la agilidad y rigor con que las actividades son programadas e
implementadas; se realizan permanentes consultas a las empresas, como tam-
bién procesos de evaluación interna y externa como parte indispensable de los
proyectos. Con ello, la entidad se acredita como la principal agencia de
capacitación en la región, alcanzando incluso a los municipios vecinos. Interna-
mente, el desempeño en los cursos regulares es muy satisfactorio. Los de nivel
primario tienen una excelente tasa de promoción de casi el 86% con pocas
pérdidas por deserción (3.5% al año). En el primer curso del secundario, se
mantiene el nivel común a todas las escuelas con una tasa de aprobación de sólo
55.9% y de deserción de 2 1%; se están adoptando medidas muy rigurosas para
enfrentar esta deficiencia. De allí para adelante, la tasa aumenta hasta 86.4% en
cuarto año.
Externamente también son buenos sus resultados, particularmente en térmi-
nos de compromiso de los egresados en el empleo y de satisfacción, así como la
de los empleadores por su desempeño profesional. Si se considera que el 80% de
los alumnos de enseñanza técnica provienen de familias del estrato inferior y el
17% del estrato medio-inferior, los efectos de equidad y de movilidad social y
ocupacional aparecen como muy favorables.
Desde el punto de vista económico y financiero, la FEMC aparece como una
iniciativa dotada de un buen nivel de eficiencia. A pesar de las desfavorables
coyunturas que provocan crisis intermitentes de financiamiento, su situación ha
arrojado superávit lo que se debe, básicamente, a los modos de financiamiento
que se han adoptado.
Además de las relativamente bajas pérdidas totales del flujo escolar (si se
comparan con escuelas semejantes), el costo unitario total -directo e indirecto-
del alumno/año (de alrededor de US$ 1 165.46 anual), es un 23% inferior al de
las escuelas técnicas industriales federales y un 38% inferior a la de los alumnos
de escuelas dependientes del SENAI.
La mantención de las actividades de enseñanza regular son financiadas, en
parte, por los propios alumnos, en inversa proporción al monto de su ingreso
familiar; los más pobres pagan alrededor del 30% del valor de sus estudios y los
más carentes cerca del 70% del mismo. Lo que resta es pagado por las empresas
contribuyentes, las que en función del monto que deciden aportar, asumen un
determinado número de alumnos como practicantes. Otra parte de los costos, en
el caso del primer grado, es financiado indirectamente por el gobierno local y
estatal mediante el aporte de profesores o de servicios, de materiales y obras. De
este modo, la anualidad oscila para los alumnos entre US 199.56 y US$ 439.20,
siendo su valor total de US$ 643.20 (Comes, 1991).15
A nivel global, los rendimientos de las actividades de capacitación también
contribuyen a completar el esquema de financiamiento, junto a la activa
captación de recursos externos. Desde 1989, si! embargo, las dificultades vienen
en aumento. Las contribuciones empresarialeh amenazan con ser insuficientes
y el ingreso familiar de los alumnos no permite aumentar su contribución. A su
vez, a pesar de las limitaciones enfrentadas por las empresas, acordaron, después
de acceder a una bien articulada demostración de la situación hecha por la
dirección de la FEMC, incrementar su aporte. Pero incluso así, estas dos
 84 INNr>vActoNw,iN,*
GI:,sm>N,:,>“C”n”*

contribuciones pasaron a representar el 9 1.7% del financiamiento total de 1990,

contra el 8 1.3% del año anterior.
Es así como en términos reales, las contribuciones de los alumnos aumen-
taron en un 5.2%, las de las empresas subieron en un 7.6%; para complementar-
las, las rentas de los servicios aumentaron en un 58%, exigiendo un esfuerzo
considerable para compensar las pérdidas de financiamiento y de subvenciones
estatales que cayeron en un 76%. En parte, esto provocó una caída en el número
de alumnos regulares de 1 670 a 1 432.

Lecciones y perspectivas

Se refuerza, con las evidencias de este caso, la afirmación hecha inicialmente en

el sentido de que las organizaciones civiles decididamente interesadas en los
resultados de servicios educacionales de buena calidad, encuentran nuevas
alternativas para proveerlas, en la medida en que la crisis fiscal erosiona la
capacidad gubernamental de financiamiento educacional.
Como contrapartida, los gestores de políticas privadas de educación necesi-
tan desarrollar organizaciones capaces de dimensionar y resolver las dificulta-
des que provocan las coyunturas de inestabilidad y las restricciones financieras,
como es el caso de la mantención del perfil y la calidad de la educación ajustados
ya sea a la demanda de los empleadores, ya sea a las demandas de las familias
y grupos sociales que le dan soporte político y aumentar la eficiencia de la gestión
mediante la diversificación de los frentes de trabajo de la entidad.
Las perspectivas para el futuro próximo no son claras. De persistir el retiro
del apoyo gubernamental y las restricciones que las empresas enfrentan para
mantener o conceder nuevos aumentos en sus contribuciones, el nivel general de
actividades de la FEMC podrá comprometerse seriamente. En cualquier caso, los
valores que orientan la organización la llevan a no claudicar ni en su papel de
mantener la equidad de las oportunidades educativas ni en su compromiso con
la calidad de sus productos.
Esto prueba, finalmente, que es posible atender el interés público mediante
la producción privada de bienes sociales. En contrapartida, los efectos de la
equidad y de la eficacia dependen de que no disminuya la provisión de medios
para ello de parte del Estado.

ENSEÑANZA SUPERIOR: LAS UNIVERSIDADES COMUNITARIAS

A pesar de las deficiencias acumuladas en los niveles básicos de educación

formal, Brasil dispone de un sólido y dinámico subsistema de enseñanza

---. ”______
._..... _~,_. .._.- -- --. . -~_--“. _-._
superior, sobrecargado de problemas en lo que tiene relación con su heterogenei-
dad en términos de estructuras y resultados y de los modelos de inequidad en el
acceso a las diferentes oportunidades que ofrece. Todavía sus mejores represen-
tantes son capaces de atender la demanda por personal calificado y por docentes
e investigadores de buen nivel.
En esta parte, el foco principal de estudio son las llamadas “universidades
comunitarias”. Configuran un conjunto peculiar de instituciones ubicadas -
desde el punto de vista jurídico-administrativo- en un espacio poco claro entre
las que son financiadas y generadas por el poder público exclusivamente y las
que, de hecho, se constituyeron en el sector privado con características de
empresas, aun cuando por una ficción jurídico-legal continúan siendo conside-
radas “sociedades civiles sin fines de lucro”. Para comprender su rol y su
dinámica actual, será necesario considerar el escenario de la evolución reciente
del subsistema de enseñanza superior para, luego, delinear la constitución de
esas universidades comunitarias y las perspectivas a las que apuntan.

El escenario de la enseñanza superior

Brasil cuenta, al final de los 80, con 95 universidades y 749 escuelas superiores
aisladas, en las que estudian poco más de 1.5 millón de estudiantes que postulan
a un grado y cerca de 55 mil en programas de postgrado, atendidos por 13 1 mil
docentes. Sin dudas, un sistema de grandes dimensiones aunque insuficiente
para atender, de una manera eficiente y equitativa, las necesidades objetivas del
país.
En realidad, cubre una parte relativamente pequeña de la población que
puede ser educada, ya sea que se comparen los países con un desarrollo más
avanzado o con los de un nivel equivalente en América Latina. En este momento
son atendidas 1 I personas de cada mil, en tanto que Estados Unidos y Canadá
llegan a 55 y 39, respectivamente y los sistemas argentino y venezolano atienden
a 20 y 21 estudiantes por mil habitantes.
Además, son distintos los modelos cualitativos de la oferta-y asociados con
ellos, los de posibilidad de acceso social- entre cursos similares pertenecientes
a universidades y escuelas superiores aisladas y los cursos proporcionados por
una misma institución.
Se observa, con claridad, lo que Germán Rama denominó como “segmenta-
ción” de la oferta educativa, con la peculiaridad de que este fenómeno incide en
diferentes direcciones, no sólo por el tipo de instituciones, sino que por la
naturaleza del financiamiento (público y privado), por región del país y por
clases de cursos en cada área de conocimiento. En términos generales, pueden
distinguirse tres grandes segmentos:
 el de “excelencia” al que acceden, especialmente, estudiantes de grupos
medios y de elites, formando cuadros de alta calificación para la tecno-
burocracia pública y privada, para las instituciones científicas y de P&D,
notable en el enlace graduación-postgraduación.
el técnico-profesional al que acceden los estudiantes de los grupos medios
intermedios, con un destino al ámbito típicamente operativo-profesional (o
de cuadros para los estamentos burocráticos intermedios) y para suplir
actividades “liberales” de servicios, y
- el de enseñanza masificada que se ofrece, en general, en horario nocturno,
cuyos programas de enseñanza son nominalmente semejantes a los de los
cursos profesionales del segmento anterior, pero con una calidad notoria-
mente inferior; en él predominan jóvenes y adultos trabajadores de grupos
medio-inferiores, que buscan pequeños upgradings ocupacionales o mera-
mente un símbolo de status que, eventualmente, les abra nuevas posiciones
sociales u oportunidades de movilidad horizontal.

Como ya se afirmó, tales segmentos no son característicos de las escuelas

superiores aisladas o de los establecimientos privados. Por el contrario, están
presentes, en varios casos y al mismo tiempo, en universidades públicas, aunque
predomine el nivel masificado en aquellas instituciones mencionadas primera-
mente. Es decir, hay universidades públicas que, por las condiciones regionales
en que se sitúan, ofrecen tanto enseñanza “de excelencia” y técnico-profesional,
a la vez que atienden a través de la enseñanza masificada, parte de la clientela
que no consigue acceder a escuelas típicas de este segmento.
En sentido contrario, hay escuelas superiores clasificadas como aisladas que
en verdad, constituyen universidades especializadas, con oferta casi exclusiva de
enseñanza de excelencia, como son los casos de la Escuela Paulista de Medicina
(EPM), el Instituto Tecnológico de Aeronáutica (ITA) o la Escuela de Adminis-
tración de Empresas de Sao Paulo (EAESP/FGV), siendo las dos primeras
“federales” y la última “privada”.
Tampoco es un elemento distintivo la denominación curricular de la carrera.
Obviamente, cursos de física, biología, ingeniería o medicina estarán ubicados
en uno u otro de los dos primeros segmentos; en tanto será más fácil encontrar
en el tercero, cursos de administración, formación de profesores (licenciaturas),
turismo o economía doméstica. Aun son claramente diversos los modelos de
formación científica y técnico-profesional en cursos de derecho, economía o
administración proporcionados, por ejemplo, por algunas grandes universida-
des, como la de Sao Paulo (USP) o la de Minas Gerais (UFMG), en las grandes
escuelas superiores como la ya citada EAESPIFGV y aquellos proporcionados
por la mayor parte de las escuelas superiores y universidades privadas o en
 87

universidades públicas ubicadas en regiones menos desarrolladas.

Heterogeneidad y diferenciacibn

De un modo más profundo esto corresponde a la gran diferenciación y comple-

jidad alcanzada por las estructuras sociales brasileñas en los últimos 40 años, en
particular, debido a la complicada reubicación de grandes masas de población
que quedan al margen de los sectores productivos y de las formas de organización
social más desarrolladas. Al lado de estos se desarrollan actividades menos
integradas que, de algún modo, proporcionan para algunos estratos niveles de
ingreso y de movilidad ascendente que frente al crecimiento de la oferta escolar,
les permite vencer las barreras de selección de la enseñanza básica y luchar por
la educación superior.
Estos grupos tienden, a su vez, a incorporar los mismos elementos de
credibilidad de los grupos medios superiores en el papel de la extensión de la
escolaridad, aun cuando objetivamente y en escala más reducida, las estructuras
ocupacionales y de remuneración -en las que se verifican fuertes niveles de
disparidad salarial que favorecen a personas con niveles elevados de formación-
acentúan esa imagen, estimulando el interés por la enseñanza proporcionada por
los grados más altos.
Al mismo tiempo, los grupos políticamente mal articulados -y con mejor
percepción de los nuevos frentes de expansión de oportunidades de empleo y de
negocios- tienden a asegurar para propio beneficio (directo en el caso de las
familias y reflejo en el caso de los empleadores) las acciones y recursos públicos
en educación, limitando el alcance social de sus resultados, lo que estimula la
formación de un “mercado secundario” de enseñanza superior destinado a
aquellos grupos excluidos de las oportunidades más calificadas.
De allí resulta, entonces, una creciente heterogeneidad del sistema de
enseñanza de tercer grado, fuertemente polarizada en su inicio, entre institucio-
nes de un nivel cualitativo más alto y otras con más bajo nivel. Unas y otras, sin
embargo, se diferencian -en verdad debido a una distinta presión de la demanda-
incorporando clientela de varios tipos, proporcionándoles variados niveles y
objetivos de formación.
Son todavía insuficientes los datos disponibles para delinear con precisión
estas diferencias, pero es posible leer entrelíneas de entre la serie de indicadores,
algunas evidencias de estos hechos, tomando la trayectoria del sistema a partir
de los años 60, momento en que fue más intenso el proceso de diferenciación
social.
En efecto, al comienzo la oferta pública era mayoritaria y se concentraba en
universidades socialmente selectivas y con niveles más rigurosos de formación
-aun cuando cuestionados en su relación con las necesidades emergentes. En la
segunda mitad de esa década, tanto se acelera el crecimiento de la oferta como
cambia su composición, aumenta más rápidamente el número de cursos y el
volumen de matrículas en las escuelas aisladas privadas que en las universidades
públicas y la implementación de la reforma universitaria en 1968 se orienta más
fuertemente a sus cambios internos que a su expansión para abrirlas a los grupos
de clientela emergentes de status más bajo.
Al mismo tiempo, la demanda de estos últimos venía siendo reprimida desde
finales de los años 50. Se ve claramente que ella asedia a las instituciones
públicas, pero se reorienta hacia el sector privado, cuya capacidad de respuesta
es más fuerte. Por su parte, el número de inscritos para ser seleccionados en
instituciones públicas aumenta de 23.4% y 18.8% al año, entre 1965-75, siendo
un poco inferior el que procura escuelas privadas que responden con aumentos
en el número de vacantes del orden del 23% y 26% en el mismo período.
En consecuencia, la composición del sistema se altera radicalmente. A
mediados de los 70, las matrículas en instituciones privadas son una y media vez
mayores que en las públicas y casi llegarán al doble al final de esta década,
manteniéndose sin mayores alteraciones en la siguiente. Y dada la naturaleza del
esfuerzo del sector público, se concentra en las universidades, buscando conso-
lidarlas como research universities, en tanto que el sector privado ocupa nuevos
espacios de mercado por medio de escuelas aisladas (nominalmente
profesionalizantes), en las que se ofrecen cursos más simples de organizar y
menos onerosos para mantener que encuentran fácil contrapartida en la baja
capacidad de pago de su clientela.
Entretanto, la complejidad del perfil de la enseñanza y la investigación de
las universidades públicas llega a costos progresivamente más elevados. Por un
lado, en términos de inversión y mantención, esto implica crecientes gastos para
el gobierno y por otro, en costos complementarios y de oportunidad para sus
alumnos que deben disponer de tiempo para asistir a las aulas y a las actividades
a lo largo del día en cursos más prolongados y disponiendo de recursos para
financiar su propia mantención y la adquisición de libros y materiales.
Sin embargo, recientemente han ocurrido cambios en la percepción social de
esas diferencias de niveles y de las implicancias sociales y económicas que
provocaron alteraciones en la demanda directa y en el tono de las presiones
políticas sobre el sistema. Desde los inicios de los 80, se les ha exigido a las
instituciones públicas que amplíen su oferta para los grupos socialmente menos
dotados y a las instituciones privadas que incluyan ofertas más calificadas.
En consecuencia, aquéllas aumentan las matrículas en los cursos con mayor
demanda entrando en el segmento de enseñanza masificada, incluso para
absorber parte de la clientela que, con la disminución del ingreso familiar
provocada por la recesión de 1981-85, se vio imposibilitada de recurrir a la
enseñanza privada y estas se lanzan al mercado de la enseñanza profesional que
es más complejo y con mejores niveles de calidad, abierto por las limitaciones
de la oferta del sector público.
Este movimiento ocurre en varios frentes, provocando una nueva diferencia-
ción en el conjunto del sector privado. Originalmente, o hasta el inicio de los 60,
el sector privado se estableció en las escuelas superiores mantenidas por
instituciones religiosas con subvenciones públicas relativamente elevadas.
Debido a las disminución de este apoyo, justamente en el momento en que
la demanda se intensificó, los nuevos espacios pasaron a ser ocupados por
asociaciones civiles -por lo general a causa del desdoblamiento de entidades que
estaban presentes en la oferta de la enseñanza secundaria. Muchas de éstas se
transformaron en pequeñas y medianas empresas con varios establecimientos
funcionando, en especial en la periferia de las grandes capitales y fueron
creciendo, paulatinamente, en las ciudades del interior de las regiones más
concurridas.
De entre las instituciones con vinculación confesional unas pocas -en
especial las Pontificias Universidades Católicas- acompañaron el proceso de
modernización universitaria, obteniendo un fuerte apoyo gubernamental. Otras
procuraron mantener un núcleo calificado en vez de aumentar la oferta de cursos
típicos de la enseñanza masificada. Y muchas transfirieron su administración a
grupos civiles, convertidos en entidades de corte empresarial, nítidamente
destinadas al tercer segmento.
Al mismo tiempo, los grupos empresariales más exitosos se expandieron
notablemente, formando verdaderas redes de enseñanza diseminadas territorial-
mente. Es necesario recordar que en el período recesivo y en el lapso siguiente
-hasta finales de la década de los 80- las coyunturas inflacionarias hicieron
activos y rentables a los mercados financieros e inmobiliarios. Esas redes de
escuelas superiores -con varios millares y, en ocasiones, con decenas de millares
de alumnos- movilizan un considerable volumen de dinero, recaudan anualida-
des al inicio del mes y realizan la mayor parte de sus gastos en la segunda
quincena de cada mes. En el intervalo de tiempo, el financiamiento disponible
se utiliza en los mercados que tengan un importante margen de rentabilidad.
Este movimiento permitió que los grupos empresariales más fuertes inicia-
ran la adquisición de escuelas superiores más pequeñas y con dificultades
gerenciales y/o financieras, como también la fundación de nuevas unidades en
territorios más amplios, principalmente en las ciudades-polo de las regiones de
agricultura modernizada donde se descentraliza el parque industrial y de
servicio. En esta línea, se desarrolló una notable “oligopolización” del sector
privado de la enseñanza superior.
Además de ello, varios de esos grupos pudieron iniciar la diversificación del
perfil de su oferta dando inicio a la enseñanza masificada, por medio de grandes
contingentes de alumnos que ingresaron a cursos de costos muy bajos (en
especial, cuando son administrados por docentes pagados por horas y con un
valor reducido) y generaron un superávit financiero que hacen posible la oferta
de cursos con costos más altos, pero cobrados en anualidades menores; es decir,
subsidian internamente este tipo de cursos con excedentes generados por los
primeros. Con ello mejoran la imagen de sus instituciones, en tanto que
proporcionan cursos de alta calidad y prestigio en medicina y odontología,
ingeniería y ciencias y recientemente, dando los primeros pasos para ingresar al
campo de la postgraduación.
Este último camino, ya a fines de los 80, se alarga con la transformación de
algunos conglomerados de escuelas y facultades en instituciones universitarias.
De las 30 universidades que surgieron en esa década, nada menos que 20 son
privadas, en tanto que sólo 1 es federal, 2 son municipales y 7, estatales. Con ello
se consolida la posibilidad de upgrading de esas instituciones al ingresar a
segmentos más complejos del sistema.
Claro que no todas las nuevas universidades -nuevas respecto a su reciente
adquisición de ese status, puesto que las escuelas son antiguas- pertenecen a la
categoría empresarial aun cuando esta es mayoritaria en este conjunto. Una parte
importante está formada o por instituciones que mantienen una sólida vincula-
ción con congregaciones confesionales o por instituciones de origen confesional
cuya dirección administrativa y académica pasó a ser ejercida por grupos de
docentes asociados a grupos comunitarios.

Las universidudes comunitarias

Estas últimas entidades se distinguen de las de corte empresarial por algunas

razones fundamentales. Desde luego, en el plano organizacional y jurídico,
porque no ejercitan en igual forma la propiedad; en las confesionaleskomuni-
tarias el patrimonio no está sujeto a apropiación (directa o indirecta) de parte de
una persona física o entidad empresarial y las funciones de dirección superior
dependen de la opción que haga la congregación religiosa, o de algunas formas
de elección por la comunidad académica y/o de la comunidad externa o bien de
la combinación de estas dos vías.
Aquí reside la dificultad mayor para comprender la naturaleza sociopolítica
de estas instituciones. Por un lado, algunas corrientes político-ideológicas
tienden a verlas como entes privados tout court por negación de su carácter
público. Por otro, ellas mismas procuran definirse como públicas aunque en un
sentido doblemente negativo: por no admitir que son privados en estricto sentido
y porque se consideran no-estatales. Por tanto, también se resisten a ser
consideradas no-gubernamentales.
En relación con este aspecto, está el de la definición e implementación de sus
objetivos. Predomina en las confesionaleskomunitarias una opción preferencial
por fines educativo-culturales -en la mayoría de ellas orientados por valores
religiosos y políticos- de los que se derivan las políticas administrativo-
financieras. En sentido contrario, las empresariales tienen, obviamente, como
un objetivo primario la rentabilidad del capital invertido al que se subordinan las
políticas educativo-culturales.
En la medida en que se hizo más visible e influyente la presencia de las
instituciones empresariales en el sector privado, las entidades confesionales/
comunitarias fueron compelidas a asumir y proclamar su identidad específica y
diferenciada. En 1984/85 sus directivos comenzaron a reunirse para identificar
los objetivos y problemas comunes y aprobaron en el Plenario del Consejo de
Rectores de las Universidades Brasileñas, una moción exigiendo apoyo guber-
namental. Este acto representó un primer reconocimiento público de la existen-
cia de esa categoría y dio inicio a una serie de actividades del grupo de dirigentes.
Estas culminaron con una reunión en 1988, en la que se decidió promover “un
documento que las caracterizó en el conjunto de las universidades brasileñas”,
es decir, que hizo públicos los aspectos que diferenciaban esa categoría.

Dimensiones de las universidades comunitarias

Sobre la base de esas características fueron reconocidas como Universidades

Comunitarias 2 1 instituciones que cuentan con 2 12 mil alumnos, atendidos por
13.8 mil docentes y 12.7 mil funcionarios administrativos.
El tamaño de esas instituciones puede ser considerado, de acuerdo a los
padrones brasileños, de mediano a grande. Cinco de ellas poseen hasta 5 mil
alumnos, ocho tienen entre 5 y 10 mil estudiantes y otras ocho, de 10 mil a 22
mil. El setenta por ciento de esas universidades mantiene cursos de postgraduación
luto sensu (especialización y perfeccionamiento) y nueve ofrecen programas de
magister y doctorado, especialmente en Ciencias Humanas.
Dos tercios de sus docentes tienen títulos de postgrado, aunque predomina
la especialización (39%); sólo el 6.5% tienen doctorado y el 16.6%, un magister.
Otro tercio de los docentes sólo se han graduado. A su’vez, si se consideran las
diferencias de edad y de madurez académica, hay diferencias: en las Pontificias
Universidades Católicas (6), en las que hace ya tiempo existen programas de
magister y doctorado, el 9.8% y el 16.6% de docentes son, respectivamente,
Doctores y Magister; se observa que esto representa, en conjunto, más de dos
tercios de los doctores en este tipo de establecimiento. En las universidades
comunitarias típicas predominan los especialistas (5 1.6%) y la proporción de
maestros y doctores llega a 15.9% y 2.6%, respectivamente. En las protestantes,
el perfil lo determinan los especialistas y los magister, destacándose ya el inicio
del proyecto de postgraduación stricto sensu.
En la medida en que estas universidades oscilaron, hasta hace poco, entre la
enseñanza masificada y la formación profesionalizante de mejor nivel, su cuerpo
docente aun no se ha organizado funcionalmente como ocurre en las federales
y en la mayoría de las estatales. Poco menos del 18% de los profesores trabaja
a tiempo completo y la mayoría trabaja a tiempo parcial (20 horas/semana) o bien
por hora (un contrato según el número de clases dadas). Independientemente del
subgrupo en que se ubican, la disponibilidad promedio de docentes es de 15.4
horas por semana y la relación alumno/docente llega a alrededor de 9.5.
Más de la mitad de los alumnos asisten a cursos en el área de Ciencias
Humanas -especialmente formación de profesores-y el 2 1% de éstos en Ciencias
Exactas e Ingeniería, además de un 12% en Ciencias Biológicas. Al margen de
las pontificias, donde hay una larga tradición en estas últimas áreas -inclusive
con la presencia de postgraduación stricto scnsu- el crecimiento de su oferta
expresa con claridad el esfuerzo de diferenciación de los propósitos que las
caracteriza. En Ciencias Exactas, la mayoría sobrepasa el millar de alumnos y
en las Ciencias Biológicas -área en que hasta las universidades federales tienen
dificultades para crecer- es frecuente que se agrupen hasta quinientos alumnos
por institución.
En alguna medida, el tamaño de la institución y la composición de sus cursos
pueden generar condiciones para hacer posible planes más osados de expansión
y calificación, especialmente cuando la disponibilidad de los recursos depende
de la captación por la vía de la anualidad. En su conjunto, se mueven cerca de
US$ 880 millones en anualidades, los que corresponden tanto a la cancelación
de los cursos regulares como a los cursos y actividades destinados a clientelas
externas. Más de la mitad de esta constante se concentra en las pontificias que
son de mayor tamaño; en las comunitarias típicas hay cerca de US$lOO millones.
En promedio, poco más de la mitad del financiamiento de las instituciones
proviene directamente de la anualidad; otro 37% proviene de un conjunto de
operaciones, desde la prestación de servicios técnicos y realización de investi-
gaciones aplicadas hasta inversiones acorto plazo en el mercado financiero. Las
subvenciones públicas que hasta 1986/7 representaron cerca del 10% del
presupuesto total, han reducido su monto y han caído en proporción con éste,
manteniéndose desde 1988 hasta ahora en menos de un 5% de promedio.
De un modo general, el financiamiento que proviene de la anualidad permite
cubrir el pago del personal y, con la excepción de las católicas, los gastos medios
de enseñanza per capita. Si se observa el tipo de gastos, se verifica que la
generación de otros financiamientos a partir de las anualidades es crucial para
llevara cabo los programas de inversión en infraestructura, la mantención de las
demás actividades académicas y administrativas y, en una escala reducida, la
calificación de recursos humanos.
En función de las exigencias de edificación, bibliotecas, laboratorios,
equipamientos y creación de ambientes específicos incluidos en los planes de
expansión y desarrollo que fundamentaron la autorización o el reconocimiento
del status de universidad -aprobado por el Consejo Federal de Educación- los
programas de inversión exigirán un esfuerzo extraordinario de movilización de
recursos financieros. En 1988 -cuando estaban en su punto más alto- represen-
taron casi US$ 600 millones en conjunto.
Se hace difícil calcular en detalle, para cada institución, el valor del pago
individual por cursos regulares, porque éstos se reajustan, a lo largo del tiempo,
a partir dc diferentes índices mensuales o trimestrales de precios. Por ello es que
se utiliza como referencia el agregado de la fuente de anualidad registrado por
la contabilidad. En término medio -incluyendo la recaudación por el pago por
curso y actividades de toda naturaleza- el valor de la anualidad per capita varía
en alrededor de US$4.8 mil; es un 28% más alto, naturalmente, en las Pontificias
y en las Protestantes -algo así como US$6 mil- debido a la mayor complejidad
de los cursos ofrecidos y también porque incluye los pagos por cursos de magister
y doctorado. Al mismo tiempo, es entre un tercio y un quince por ciento menor
en las comunitarias típicas y católicas.
La visión de los gastos permite una aproximación mayor de esos valores por
alumno. Excluyendo las pontificias, en las que los gastos por docente y el gasto
corriente son más altos debido a la mayor diversidad de actividades, se ve que
los gastos corrientes por alumno oscilan entre US$2.0 mil y US$ 2.8 mil lo que
corresponde, aproximadamente, al promedio de las estimaciones conocidas de
anualidades individuales por cursos regulares. Hay variaciones muy fuertes en
estos valores, según las políticas de precios de las instituciones, el modo cómo
el gobierno controla los reajustes y, obviamente, según el tipo de curso que se
paga. En general, en los cursos menos costosos las anualidades tienden a ser
bastante superiores a su costo medio, invirtiéndose, en algunos casos, esta
relación en los cursos más costosos.
Si se comparan estos valores con sus correspondientes en las universidades
federales -que ofrecen mayores dificultades en su medición- se evidencia un
aspecto ventajoso. Las que presenten un perfil académico más o menos semejante
implican gastos unitarios significativamente más altos, en torno a US$2.5 mil
y US$ 4.1 mil, debido a los niveles salariales más elevados, régimen de trabajo
a tiempo completo más frecuente y a los menores coeficientes de alumno/
docente. Aun son mayores de los que se perciben en las universidades empresa-
riales, en las que este coeficiente es muy elevado (algo como 35 a 40) y los
salarios promedios aun son bajos, debido al absoluto predominio de docentes
menos calificados y remunerados por horas/aula.
 94

Problemas y alternativas

La primacía de los fines educativo-culturales y la secundarización de las

cuestiones administrativo-financieras significó, en los últimos años, no pocas
dificultades para enfrentar la difícil situación económico-social del país, al
punto de comprometer su propia viabilidad operativa.
En primer lugar, a su propia cultura organizacional se oponía la eficacia y
la eficiencia llegando a comprometerse inclusive por el poco dominio de los
métodos modernos y de las técnicas de gestión de las organizaciones universi-
tarias. Sólo hace poco tiempo se adoptaron nuevos sistemas gerenciales como en
la Universidad de San Francisco (USF), en la Universidad Luterana de Brasil
(ULBRA) y en la Universidad de Ijuí (UNIJUI).
En segundo lugar, al insistir en la antigua experiencia de las congregaciones
confesionales que intentaron absorber las limitaciones financieras recurriendo
al aumento de las subvenciones gubernamentales, se retardó la búsqueda de
alternativas en el propio ámbito interno de gestión y en el ambiente económico
y social en el que se mueven las organizaciones, lo que implicó atravesar por un
período difícil de baja liquidez y alto endeudamiento.
Estos dos planos de restricciones se agravaron en la medida en que estas
instituciones tuvieron que operar bajo las mismas reglas que el gobierno procuró
establecer para el conjunto del sector privado. Estas normas estaban incluidas en
las tentativas de control general y/o sectorial de precios y significaron limitar los
reajustes de las anualidades a tasas, por lo general, inferiores a las de los
aumentos de salarios y de precios de los costos e inversiones.
Las anualidades representan, en este tipo de instituciones, una fuente mucho
más importante del presupuesto total que en las empresas. Aun cuando se recurre
a inversiones financieras para obtener rentas de capital, las comunitarias no
disponen de los mismos canales que, por lo general, operan con otras empresas
del mismo grupo y, por lo tanto,’ con las mismas oportunidades de ganar.
Sin embargo, aun cuando las tasas de reajuste de los valores de la anualidad
hubiesen sido permitidas por el gobierno, el cuadro general habría cambiado
poco. Las típicas clientelas de estas universidades comunitarias, debido a las
mismas circunstancias económicas, están viendo que se reducen drásticamente
sus ingresos familiares y, en consecuencia, su poder adquisitivo de servicios
educacionales. Se estima que los gastos educacionales de una familia de clase
media deberían estar en torno del 6% al 9% de su ingreso; ya en 1988, éstos se
habían elevado a 12%. Por tanto, aun cuando se hubieran mantenido los valores
de la anualidad, habría habido un aumento de este nivel de gasto, pudiendo estar
hoy día en un 17% aun en familias cuyos ingresos mensuales son superiores a 10
salarios mínimos.
Además, por el hecho de que la mayoría de las universidades comunitarias

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todavía están en la fase de consolidación de su infraestructura, sus gastos de
inversión son considerables y tienden a comprometer, tanto el rendimiento del
capital virtualmente disponibles, como las subvenciones y rentas de servicios
que obtienen (Carbonari, Tramontin y Braga, 1991).
Por otra parte, al final de los años 80, al preservar sus objetivos de calidad
de enseñanza y su compromiso con la investigación y la extensión -lo que
significa mantener cuadros docentes mejor capacitados y con una mayor dedi-
cación a la institución- las comunitarias no tenían cómo asegurar salarios
competitivos con los valores contenidos de la anualidad y ello en un momento
en que los salarios y las ventajas de la carrera de los docentes de las universidades
públicas aparecían como relativamente superiores, al punto que atrajeron varios
de los mejores profesores de las comunitarias. Las universidades y escuelas
aisladas empresariales, por el contrario, venían pagando salarios reales decli-
nantes respecto del valor de la anualidad (Guimaraes, 1989, pag. 53). Sin
embargo, buena parte de esas instituciones ha experimentado, aunque con
dificultades, reestructuraciones administrativas y financieras que han ampliado
su margen de viabilidad para ocupar los espacios posibles en los dos segmentos
superiores del sistema.
Aunque parezca trivial partir por racionalizaciones operacionales internas
frente a las dificultades ambientales, las organizaciones brasileñas de enseñanza
superior -a excepción de las empresariales- no disponen de conocimientos,
técnicas ni comportamiento administrativo adecuados para ello, aunque parado-
jalmente la enseñanza de la administración esté presente en casi todas ellas y a
pesar de que desde hace unos años, se han hecho más frecuentes los estudios,
experimentos y seminarios en torno del tema.
En el caso particular de las comunitarias, se han originado grupos de
profesores que decidieron asumir su dirección, puesto que las instituciones no
disponían de cuadros profesionales para operar las estructuras gerenciales que
se fueron creando improvisadamente y ha sido la agudización de las crisis y
dificultades financieras el móvil principal de la capacitación de sus administra-
dores. En consecuencia, es posible percibir, hoy día, dos fenómenos: ex-
profesores que pasan a dedicarse exclusivamente a funciones políticas y técnico-
burocráticas y la incorporación a través de ellos y de sus cuadros auxiliares de
nuevos métodos y técnicas de gestión. Se observa también una clara disemina-
ción de los procesos de reestructuración organizacional, especialmente a partir
de la transformación de conjuntos de escuela en universidades. Las unidades
académicas se reagrupan y adquieren líneas más definidas de comando y
operación y surgen organismos colegiados que se adscriben a las pro-rectorías
especializadas, entre las cuales es más frecuente la presencia de pro-rectorías de
planificación y administración.
En varios casos, la gestión es orientada por centros de costos y sistemas
computarizados de control y las gerencias están cada vez más generalizadas. Al
mismo tiempo, la disponibilidad de estas bases ha estimulado la oferta de
procesos de capacitación de cuadros, ya sea bajo la forma convencional de cursos
de especialización en administración universitaria, ya sea a través de seminarios
y workshops para el intercambio y la divulgación de estudios y experiencias. Es
significativo, al respecto, que el Consejo de Rectores de las Universidades
Brasileñas (CRUB) mantiene un programa continuo de formación y capacitación
en este campo y que una parte importante de su clientela proviene de estas nuevas
universidades.
La investigación aplicada y la oferta de programas de postgraduación luto
sensu y de extensión proporcionados aorganismos y gobiernos estatales y locales
ha sido, desde otra dimensión, otro factor de ampliación de las posibilidades de
acción y de financiamiento de estas instituciones. Por un lado, al asociar gastos
de enseñanza con los de estos nuevos campos, las instituciones hacen viable la
mantención de un mayor número de cuadros calificados con régimen de trabajo
a tiempo integral y, de este modo, con mejores niveles de remuneración, creando
importantes ganancias de productividad colectiva. Por el otro, amplían y
confieren una mayor visibilidad a sus vínculos objetivos con las organizaciones
económicas, sociales y político-administrativas de su entorno y, finalmente,
amplían las posibilidades de operar con un consorcio de recursos, aumentando
el componente de financiamiento operacional no-docente, cuyoovertzead puede
contribuir de manera importante al financiamiento de la enseñanza de mejor
calidad.
Finalmente, algunas universidades comunitarias -hasta por su propia natu-
raleza- han ampliado la captación de recursos educacionales, técnicos y finan-
cieros mediante la cooperación y el intercambio internacional. Esta ya era un
camino presente en las pontificias, pero se hizo más frecuente en casos como los
de la Universidad del Valle del Río dos Sinos (UNISINOS), en la Universidad
Luterana de Brasil (ULBRA) y en la Universidad de Ijuí (UNIJUI), donde las
políticas activas y agresivas de contactos con el exterior han posibilitado la
venida de profesores e investigadores visitantes (alemanes en los dos primeros
casos y rusos en el último), la donación de equipamiento, centros de procesa-
miento de datos y ayudas financieras para inversiones en infraestructura; la
primera, incluso, procura traer a su campus programas de doctorado ofrecidos
por universidades españolas, inglesas y francesas.
No obstante el despliegue de esfuerzos en estas líneas y considerando las
dificultades de los métodos habituales de financiamiento, las comunitarias han
empezado a reorientar el tenor de sus exigencias de apoyo gubernamental.
Verificada la discontinuidad, el caracter aleatorio y la poca eficacia de las
subvenciones directas, están proponiendo, por una parte, alguna forma de cost-
sharing para los cursos de graduación, a fin de poder aliviar la presión de la
demanda sobre las universidades federales y ampliar la cobertura hacia los
grupos con niveles menores de ingreso familiar y por otra, mayor apoyo
financiero directo para los programas de inversión, especialmente en recursos
humanos y mejoramiento de los niveles de enseñanza, de manera de poder
ofrecer currículos más actualizados y eficientes, equiparables a los de los
segmentos superiores del sistema. Entretanto, en virtud de las dificultades
gubernamentales con sus propias instituciones de enseñanza superior, estas
exigencias no han obtenido respuestas concretas significativas.

Lecciones y perspectivas

Queda poco por destacar además de lo que han evidenciado las observaciones
expuestas hasta este momento. En un plano global, es importante subrayar un
aspecto político institucional básico: aunque estas instituciones están dirigidas
y administradas por grupos civiles van adquiriendo, con niveles distintos, un
carácter nítidamente público. Por un lado, está el compromiso por la atención de
los intereses colectivos más que a los corporativos 0 particulares. Por otro, el
adherirse a formas más amplias de control social, ya sea por los modos utilizados
en la designación en los puestos de mando y gestión, ya sea, y principalmente,
por la transparencia y discusión con los órganos civiles y gubernamentales de su
entorno de los procesos que desarrolla y de los resultados que alcanza.
Luego, debe destacarse el rápido avance de su aprendizaje organizacional en
el sentido de enfrentar las restricciones y las amenazas ambientales -en especial,
las de naturaleza económico-financiera- con la búsqueda más activa de eficien-
cia interna sin perjuicio de la primacía de sus objetivos de eficacia social y
equidad. Se adoptaron técnicas de gestión semejantes a las de las entidades
empresariales, aplicándolas a valores y objetivos distintos, sin perjuicio o
falseamiento de sus propósitos (Bruson, 1988).
Por último, se perfila una perspectiva interesante, en el sentido de que estas
instituciones aparecen como capaces de superar los niveles pasados de formación
superior -claramente, el riesgo de ampliar la oferta de enseñanza masificada
poco calificada para ser viables económicamente- y de ocupar nuevos espacios
en los segmentos de enseñanza de mejor calidad y esto con una particularidad
importante, la de ofrecerla en las ciudades del interior y para grupos sociales que,
de otra forma, estarían excluidos de esas oportunidades.
 III. El sistema de subvenciones vigente en Chile

Pedro Hetwíquez Guajardo

En la década de los ochenta, la educación chilena tuvo uno de los períodos más
significativos de su historia, lo que se manifestó en todos los planos de su
desarrollo tanto en la forma como en el fondo.
La manifestación concreta de esta afirmación puede encontrarse al analizar
los roles que le cupo desempeñar al Ministerio de Educación ya sea en lo relativo
al esquema teórico que enmarcó su actuación o también en la organización que
se dio para la administración del sistema en su conjunto.
Este trabajo se estructura sobre la base de aceptar la descentralización
educativa como una necesidad del país, atendiendo a los grados de complejidad
en la administración de un sistema educacional con grandes volúmenes de actores
y recursos de la más variada índole. El objetivo del estudio es analizar los
fundamentos, la estructura y la organización del sistema de financiamiento de la
educación subvencionada. Se orienta a analizar su evolución histórica, la forma
de transferir dichos recursos y, por último, la relación entre el financiamiento y
otras variables comprometidas en el mejoramiento y desarrollo de la calidad y
equidad de la educación.
El sistema de financiamiento de la educación no sólo supone la decisión
técnica de asignar y fiscalizar recursos en aquellos sectores de la sociedad con
mayor necesidad, sino también destinarlos donde su efecto multiplicador sea
mayor y permita lograr objetivos globales de acuerdo a las políticas educaciona-
100 /NN<)VAC!0NI_(.
CNLlG,:STI«N
r.-““cAn”*

les. En este contexto y por las características y el nivel de los recursos que el
Estado asigna mediante la subvención, es importante conocer los efectos de un
sistema totalizador que afecta no solamente aspectos financieros. También ejerce
su influencia en la movilización de todos los demás recursos de la organización
educativa.

ANÁLISIS GLOBALDELAESTRUCTURAYFUNCIONAMIENTODELSISTEMA EDUCACIONALY

SUFINANCIAMIENTO

Relaciones entre el sistema de financiamiento y el Estado

Las relaciones que se establecen entre los sistemas de financiamiento de la

educación y el rol del Estado se dan como una relación compleja.
En las sociedades latinoamericanas dichas vinculaciones se caracterizan por
una larga historia de activa participación. Desde el siglo pasado, el Estado ha
tenido un rol significativo de integrador social. Así, a pesar del carácter liberal
con que se ha movido en política económica, para efectos sociales ha tenido una
destacada participación en las diferentes etapas del desarrollo social facilitando
la integración de la población a una mayor y cada vez más evolucionada
organización cívica.
En el período inmediatamente posterior a la segunda guerra mundial el
Estado asume un rol interventor decisivo derivado del tipo de desarrollo hacia el
cual se orientan los países latinoamericanos. Se buscaba la fórmula que permitie-
ra controlar las diversas variables macro y micro económicas que habían
posibilitado la crisis de los 30 y que, en último término, habían influido
indirectamente en el estallido de la segunda guerra mundial. De esta manera una
activa y cada vez más creciente participación identifica al Estado benefactor que
opera sobre la base de un gran compromiso político que abarca todas las
expresiones de clase de las sociedades latinoamericanas, especialmente en Chile
y en Argentina. Sin embargo, aunque socialmente la institucionalidad que
comienza a desarrollarse persigue una distribución más equitativa, la operación
de los sistemas educativos y culturales continúa reflejando diferencias sustantivas
en su accesibilidad.
Desde el punto de vista técnico, en el modelo de que se trata gran parte de la
actividad educativa chilena gira alrededor del llamado Estado Docente. El
propósito central de esta institucionalidad es el de cumplir un rol de integrador
social y cogestor de sectores sociales que posibiliten el tipo de desarrollo que el
país necesita. Sin embargo, este Estado y el conjunto de la sociedad chilena
atraviesan crisis periódicas producto de la inestabilidad política y de la aplicación
de políticas económicas discontinuas que redundan en la incapacidad relativa
para alcanzar etapas superiores de desarrollo. Esta realidad refleja que el
principal problema del actor estatal. independientemente del carácter político-
ideológico que tenga, se refiere a la capacidad de los gobiernos para la aplicación
exitosa de políticas económicas compatibles con las demandas internas y externas
(Henríquez, 1990). La situación anotada afecta a la realidad chilena y se
manifiesta en diversas alteraciones de las relaciones políticas producto del
desarrollo nacional y de la evolución de las organizaciones sociales.
El punto importante es que la crisis de que se habla ocurre en economías no
desarrolladas, con grados de industrialización incipientes y no poderosos y,
además, con fuertes estratificaciones sociales. En suma, el Estado de la postguerra
-de compromiso- no logra modificar sustantivamente los desequilibrios sociales
sino por el contrario tiende a mantener la inequidad a pesar de los esfuerzos de
los gobiernos por superarla.
La crisis por lo tanto se caracteriza por afectar economías dependientes donde
el poder económico real radica fuera del ámbito soberano de los actores sociales.
No obstante las dificultades anotadas, el Estado de compromiso social significó
un aporte concreto a la mayor integración social haciendo partícipe de los
beneficios del desarrollo a sectores tradicionalmente marginados de ellos. Es en
síntesis, cogestor de las clases medias nacionales.
Posteriormente, la trayectoria del país llevó a distintas manifestaciones del
rol del Estado según fuera el gobierno de turno. Los grados de intervención en la
vida nacional fueron cíclicamente crecientes o decrecientes de acuerdo a las
respectivas líneas programáticas. Así, en el período transcurrido a partir del año
setenta, el Estado vio significativamente debilitada su participación directa en el
desarrollo general del país como asimismo en el desempeño de los roles de
integrador social. Esto es particularmente notorio en educación y salud, dos
sectores tradicionalmente significativos para la gestión estatal.
Institucionalmente, el Estado nacional se debilita y se fortalece la empresa
privada. En este contexto, las desigualdades sociales y la fragmentación política
crecen, siendo el sector educativo particularmente afectado por el rol estatal
diferente.
El Estado redefine su rol como subsidiario en el sector pero, sin embargo,
continúa siendo la fuente de aporte financiero sustantivo del sistema educacional
en su conjunto. Afirmación que puede concluirse del análisis de la evolución del
PGB destinado a educación y de la estructura de gastos del Ministerio de
Educación (cuadro 1). Esto significa que en el proceso de privatización de la
economía y del país el sector privado no invierte en educación y es el Estado en
su nuevo rol subsidiario el que entrega los aportes. El Estado abandona su papel
benefactor y eje crucial de los intereses sociales en pugna para convertirse en un
administrados de la política que favorece a los sectores acumuladores de la
sociedad. Así, en este marco de progresivo abandono de las funciones sociales se
inscribe la racionalidad de los sistemas de financiamiento educacional en la
década de los ochenta. Lo que en realidad entra en crisis es la concepción del
Estado en la sociedad y cómo afecta el desarrollo y la libertad de los otros actores,
no la fuente objetiva que continúa entregando estos aportes.
En síntesis, se está en presencia de una crisis de racionalidades ante la
necesidad de redefinir el concepto de Estado y sus relaciones con los sistemas de
gestión de los diversos sectores de la actividad económica como salud, comuni-
caciones, educación, infraestructura, etc.
A partir de lo anterior es posible concluir que los nuevos sistemas de
financiamiento son fruto de concepciones más políticas que técnicas para resolver
los problemas educativos. En tal contexto, se puede decir que hay un cruzamiento
de racionalidades políticas neoliberales con racionalidades geopolíticas y lógicas
de eficiencia administrativa con lógicas políticas democráticas de participación.

Cuadro 1

PORCENTAJE DEL PGB DESTINADO A EDUCACION

Año Gasto educación Porcentaje de educación

US$ P.G.B.

1981 1 515 4.64

1982 1 236 5.30
1983 864 4.37
1984 826 4.29
198.5 669 4.18
1986 635 3.77
1987 615 3.24
1988 652 2.95
1989 692 2.74

El tema de la desconcentrución y descentralización de la gestión educativa

Marco de referencia

Los conceptos de desconcentración y descentralización parecieran ser instrumentos

de mera naturaleza técnica y sin implicancias en el orden político. Su análisis y
tratamiento teórico ha sido abundante en la historia de la administración
latinoamericana y en áreas específicas, como la educación.jh Conceptualmente,
desconcentración y descentralización han sido la base de modelos de gestión
educativa como una manera de buscar la asignación eficiente de recursos en
países de escasez endémica y de necesidades altas de rentabilidad sobre las
inversiones, especialmente las públicas.
En este esquema teórico, Chile ha aplicado modelos de gestión plenamente
inteligibles cuando se contextualizan en la historia real de los sistemas educati-
vos. Así, la realidad chilena parece conjugar la historia de aceptación no crítica
de tales conceptos teóricos ya que cuando éstos se han puesto en práctica, han
adolecido de participación de todos los actores educativos. Además, se han
producido deficiencias técnicas derivadas principalmente de la falta de estudios
experimentales, proyectos pilotos previos y evaluaciones de la pertinencia de los
modelos que se han aplicado.
En una perspectiva democrática participativa, el concepto de desconcentra-
ción se puede entender como la administración del sistema delegada en entidades
regionales o locales que dependen directamente de los niveles centrales. Por su
parte, el concepto de descentralización dice relación con una acepción de
naturaleza mayor; esto es, la buena administración, democrática y con participa-
ción de las comunidades locales en la gestión de los procesos educativos.
En síntesis, se puede señalar que la desconcentración alude preferentemente
a la eficiencia de los procesos y los método y la descentralización a la participa-
ción y al control social del proceso político-administrativo. La primera es propia
de las sociedades modernas independientemente del sistema político en que ellas
se insertan y la segunda lo es de las sociedades democráticas. En otras palabras,
el logro de una gestión educativa que apunte efectivamente a la calidad del
producto y a la equidad del sistema supone la confluencia de principios de
modernidad y democracia.
En ambas realidades administrativas 4esconcentración y descentraliza-
ción- se alude a la forma de ejercicio del poder al interior de los aparatos
educativos y cuáles son, por tanto, los actores principales, los secundarios y cuales
los sectores excluidos.
Desde una perspectivademocrática, los nudos axiales sobre los que operan los
conceptos de desconcentración y descentralización en materia educativa se
relacionan con los ámbitos económico-financiero; administrativo y pedagógico-
curricular. Por tanto, la pregunta relevante cuando se estudia el tema de los
sistemas de financiamiento en la perspectiva democrática es cuán eficientes y
participativos son los sistemas que se desarrollan en la gestión económica,

16
Recorderreformaadmintstr:itivasndivrrsospaísrs. Et~Chile.esrecomettdableconsultarLibrosobre laReforma
AdministrUtivnpublicadop»rlnC»misiónNtt~ton~lpnralaRrformaAdministrativa(CONARA 1974).
 administrativa y pedagógica teniendo como marco políticas educativas que
mejoran calidad y buscan mayores grados de equidad.
Una de las dificultades de emprender tareas de desconcentración y descen-
tralización es el sentido común de los actores educativos. Es decir, profesores,
alumnos, padres y apoderados y la comunidad en general. Los actores, en
conjunto, sobrevalorizan las características tradicionales de los estados naciona-
les y la sociedad civil muestra cierta lentitud para adoptar compromisos de
participación más realistas.
De acuerdo a lo mencionado, podría decirse que existe una manera simplista
de resolver el problema de la desconcentración y la descentralización. Por una
parte, se trata de adjudicar al Estado todas las características de eficiente manejo
y de gran espíritu democrático y por otra asignar estas mismas características al
mercado. Así planteada, la conclusión constituye una falsa aporía porque se
desconoce el aporte de la sociedad civil en la gestión educacional.

El proceso en Chile

Los procesos de descentralización y regionalización iniciados en Chile a comienzos

de 1974 (Núñezetal.: l984), pretendieron transformar integralmente las estructuras
y funciones administrativas del Estado en la perspectiva de la regionalización
completa del país. A partir de esta realidad, al nivel comunal se le reconoce como
un cuerpo social intermedio apropiado para colaborar en el análisis y la solución
de muchos problemas sociales, económicos y culturales que afectan ala población
respectiva.
La transformación comenzó con una ley municipal. De estudios realizados
por la Comisión Nacional para la Reforma Administrativa (Conara) entre 1974
y 1975 emergió el decreto ley N” 1289, también conocido como nueva Ley
Orgánica de Municipios y de Administración Municipal.” Esta ley significó un
cambio clave en la estructura jurídica chilena en la medida que puso fin a la ley
de municipalidades que había regido desde 1931 y posibilitó el camino al
posterior traspaso de las unidades educativas a los municipios del país.”
De tal manera que, en el proceso gradual de regionalización educativa, las
instancias de poder local fueron definidas paulatinamente hasta llegar a un
cambio sustantivo en la concepción del municipio como gestor del sistema. Así,

17

de unidades territonnles.
18
Para estos efectos se recuerdan los contenidos de la Constitocibt Política de Chile del üño 192.5 y las leyes
municipalescol~espondirntes.

..__-_. i- .._-. -- .-.....- _-~---_-- -- -.

_-._. .--- l .-l~
se concibe el traspaso de la educación a las municipalidades bajo el prisma de la
descentralización generalizada del aparato estatal y en el contexto de reafirma-
ción de un modelo autoritario y neoliberal de desarrollo (Núñez et al.: 1984).
En Chile el año 1980 fue determinante en cuanto al carácter que debía asumir
el proceso de descentralización de la administración educacional.” Al respecto,
ya en marzo de 1979 las directivas presidenciales habían enfatizado que la
descentralización tendría que ponerse en marcha a través de los Servicios
Provinciales de Educación.20En julio de 1980 se planteó que la descentralización
llegara hasta las Municipalidades, 21finalidad para la cual se legisló en diciembre.
En este mismo orden de ideas se propuso crear asambleas locales regionales
elegidas por todos los ciudadanos que no solamente democratizaran la sociedad
desde la base sino que posibilitaran una participación real, proposición que no se
materializó en el esquema autoritario como se evidenció en marzo de 1990 con
el advenimiento del gobierno democrático. Esto es así, porque se heredaron 3 10
alcaldes adictos al régimen anterior y consecuentemente una organización
administrativa que aún mantiene estructuras de decisión cupular y, que no se
modificará a menos que se concrete una reforma de la legislación municipal en
democracia.
El traspaso del total de los establecimientos escolares a los municipios -
proceso que finalizó en diciembre de 1986-,” permitió la creación de unidades
de administración educacional con la responsabilidad de asegurar que el servicio
educativo fuera el más adecuado a las necesidades sociales e individuales, al
menor costo y con el mejor resultado. Los últimos objetivos no fueron plenamente
alcanzados debido fundamentalmente a razones de gestión. Por ejemplo, la
calidad profesional del personal a cargo de la administración de los departamen-
tos que mayoritariamente no respondía a las especificidades de los cargos. Por
otra parte, los niveles de remuneraciones de los administradores del sistema
superaban largamente aquéllos de cargos equivalentes en complejidad y respon-
sabilidad en otros sectores. Asimismo, la dotación de los Departamentos de
Administración Educacional Municipal o Corporaciones no necesariamente
disminuyó con los cambios de autoridades comunales, lo que de acuerdo a
estudios realizados por el Ministerio de Educación sería uno de los factores
distorsionadores de la realidad operacional de los municipios.
La respuesta organizacional al traspaso se tradujo en la aparición de nuevos
departamentos de administración educacional (DAEM) en la estructura del

19
Decreto con Fuerza de Ley N” 3.063 del 2 de junio de 1980. del Ministerio del Interior.
20 Directivas Presidenciales, 5 de marzo de 1980.
21
22 Circular N” 63 del 25 de julio de 1990del Ministerio de Interior.
En agosto de 1986 se registraron los últimos traspasos de los establecimvzntos comunales a Corporaciones yen
dicirmbre.del mismoañ«. se trnspüsnron lasescuelns tCcnicasdesdeel MtnisterioaCorporacionrsprivadas.
106 INNO”*(.ION,:S,IN,~
IAS110
NC,>“CAU”,4

municipio o corporaciones privadas de administración generadas por el propio

gobierno local. En el primer caso, la gestión se basaba mayoritariamente en
normas de derecho público. En cuanto a las corporaciones, para ellas rigen las
normas del derecho privado y la entidad no sólo opera actividades educacionales
sino también otros servicios traspasados desde el nivel central de la administra-
ción pública, como salud y cementerios.
La búsqueda de respuestas adecuadas al problema de la educación pasa por
encontrar y legitimar el poder en el sistema educativo. Ello se traduce en formas
operativas y de interacción que se manifiestan en todo el sistema educativo
nacional. Es así como se definió que la articulación entre los niveles nacional y
provincial se efectuara en el estrato regional a través del sistema nacional de
supervisión. Para ello se enfatizaron las funciones vinculadas a la supervisión y
seguimiento del sistema, radicadas en esas instancias del Ministerio de Educa-
ción.
El nivel provincial del ministerio se adaptó al nuevo esquema de la organi-
zación local propiciando un mayor grado de autonomía en el funcionamiento de
dicha organización respecto de las normas de fiscalización emanadas de las
secretarias provinciales.

Sistema de financiamiento de la educación

El financiamiento de la educación se vincula al estudio de varios elementos que

ubican el tema en una perspectiva de mediano y largo plazo más que inmediatista.
Estos elementos permiten sistematizar el análisis del problema.
La visión histórica de los recursos en educación muestra que el sector ha
sufrido un constante deterioro en el grado de prioridad con el cual se han
distribuido dichos recursos fiscales. La transformación político-institucional que
tuvo lugar en el país afectó especialmente los niveles de responsabilidad por la
gestión administrativa del sector educativo. Esto se hizo patente a partir de 1981
cuando comenzaron a concretarse los traspasos de la responsabilidad educativa
a los gobiernos municipales.
Los elementos a que antes se ha hecho mención son los siguientes:
- sistema educacional y su relación con los niveles de decisión político-
administrativa;
- sistema de financiamiento de la educación y composición y origen de los
recursos;
- estructura presupuestaria del Ministerio de Educación;
- criterios de programación y asignación de recursos.

El análisis del primero de estos clementos significa conocer la equivalencia

institucional que tienen los respectivos niveles de decisión en materia educa-
cionales. En otras palabras, el sistema de financiamiento de la educación no sólo
supone la decisión técnica de asignar y focalizar recursos en aquellos sectores de
la sociedad con mayor necesidad, sino también el colocar los recursos donde su
efecto multiplicador sea mayor y permita lograr objetivos globales de las políticas
educacionales. Así, en el momento de iniciada la transformación del sistema la
asignación de recursos estatales para el sector se asumió, en parte, con el criterio
de reducción de costos para el Estado. No se enfatizó mayormente en la
racionalidad administrativa de la gestión ni en la calidad y facilidades de acceso
al servicio que se entrega. En otra palabras, se siguió la tendencia internacional
en torno a desburocratizar los sistemas de administración de la cosa pública
minimizando y jibarizando el aparato estatal para reducir costos. Subyace
también en esta transformación el objetivo de desbaratar la organización laboral
de los trabajadores de la educación, localizando los conflictos en el nivel local y
reduciendo así su efecto político.
En el aspecto organizacional, el Ministerio de Educación contaba con una
estructura que se descomponía hasta el nivel provincial. El actual Departamento
Provincial (antigua Dirección Provincial) es la unidad dependiente del Ministe-
rio que se relaciona más directamente con la unidad educativa, en el esquema de
la descentralización del sistema.23La unidad educativa (o el establecimiento) es
el espacio donde se desarrolla el proceso de enseñanza aprendizaje, se entrega el
servicio educacional y donde confluyen los protagonistas de dicho proceso
(profesores y alumnos). De esta manera, la canalización de las decisiones en
materia educacional atraviesa la estructura ministerial en los niveles central,
regional y provincial.
Un segundo elemento en el análisis del sistema de financiamiento de la
educación se relaciona con la composición de dicho financiamiento; esto es, el
tipo y origen de los recursos que se aplican en el sector. A ello se agrega la
importancia de conocer el grado de participación que el sector ha tenido y tiene
en el producto geográfico bruto como también en el aporte fiscal total.
La mayor parte de los recursos que alimentan la educación en Chile son de
origen fiscal; lo que en lenguaje presupuestario se denomina aporte fiscal. El
traspaso de la gestión no ha modificado la estructura de los ingresos en educación
y aunque la participación privada ha crecido en cuanto a la propiedad de los
establecimientos educacionales, en términos generales la educación es mayorita-
riamente pública desde el punto de vista del financiamiento. Existe, además, una
educación particular pagada que abarca un 7% de cobertura (Compendio Estadís-
tico, 1990) en cuya gestión el Estado no tiene injerencia salvo en lo relativo a
aspectos curriculares y/o pedagógicos.

23
DecretoSuprrmo7378.títuloVIIIart.30del IOdrjuliode 1957.LeyOrgánicaN” 18956,Art.N”16del 18demarzo
de 1990
 En otras palabras, la mantención del sistema educativo sigue descansando en
el actor estatal, lo que permite entender los fuertes efectos que sufre el sistema ante
cualquier modificación en la asignación de los recursos públicos, por mínima que
ella sea. Esto se reafirma si se piensa que la subsidiariedad del Estado se manifestó
plenamente traspasando la responsabilidad de la gestión educativa al sector
privado o al gobierno local y reduciendo globalmente el nivel de recursos
aportados. Al respecto se estimó que el traspaso hacía financieramente viable la
operación del sistema porque el mecanismo establecido para asignar el recurso (o
subvención) permitía pagar la totalidad de los gastos de la unidad educativa, por
estar asimilado a una unidad de medida actualizadora como la unidad tributaria
mensual (UTM). Asimismo, a manera de estímulo se entregaron recursos
adicionales a todos aquellos municipios que iniciaron el sistema. La situación
financiera-desde el punto de vista fiscal- no fue sostenible en el tiempo y en 1982
fue necesario congelar la indexación de la UTM base de la subvención. Esta
. decisión económica influyó negativamente en la evolución del sistema y facilitó
la generación de déficit educacionales que exigieron la entrega de recursos
adicionalesz4 por parte del Estado para enfrentarlos, situación que ratificó el
carácter público del financiamiento educativo.
La evolución de la subvención en UTM y en USE (unidad de subvención
educacional) refleja el grado de deterioro que alcanzó esta última. Al respecto
cabe destacar la Ley 18681 de diciembre de 1987 que cambió la base de la
subvención UTM por USE y los factores según los diferentes niveles. En el mismo
contexto, la Subvención Técnico Profesional y la de Educación Especial se
incrementaron con una subvención adicional.
Otro elemento que es necesario considerar en el tratamiento del sistema de
financiamiento es la estructura presupuestaria del Ministerio de Educación. En
la actualidad, aproximadamente el 99% de los ingresos del sector es de origen
fiscal. De estos recursos, el 63.7% corresponde a subvenciones a colegios de
enseñanza gratuita (el % corresponde al presupuesto inicial 1990). El tratamiento
de estos recursos en la técnica presupuestaria refleja la orientación y el tipo de
gasto que SCrealiza mediante su ejecución. En tal sentido, la estructura presu-
puestaria del Ministerio de Educación refleja a partir de 198 1 el desprendimiento
de la responsabilidad en la ejecución del gasto, que se realiza a través de
transferencias (conceptualmente, transferencia es un gasto que no tiene
contraprestación equivalente). Antes del año mencionado, el ministerio realizaba
directamente los gastos tanto de remuneraciones como del resto de la operación.25
De acuerdo a lo indicado, son las subvenciones las que contienen la mayor parte
de los recursos destinados a la operación del sistema educacional gratuito y en la
clasificación económica del presupuesto constituyen transferencias al sector
privado.
La subvención es un monto de recursos que el Estado entrega aun sostenedor
y constituye el pago por la prestación de un servicio educacional que se entrega
al educando. El monto involucrado en la transacción se supone suficiente para
financiar los gastos de remuneraciones y de operación del respectivo estableci-
miento y se percibe periódicamente.
Como último elemento a considerar en el estudio del financiamiento, se
pueden señalar los criterios de programación y asignación de los recursos de que
dispone el sector educacional. En este aspecto es de fundamental importancia
definir claramente los lineamientos generales de la política educativa y los
criterios de focalización del gasto al interior de los diferentes rubros involucrados
en la operación del sector. La circunstancia de constituir éste un sector mayori-
tariamente financiado con recursos públicos, supone asignar eficazmente las
prioridades del gasto; tanto en lo referido a gastos ejecutados directamente por el
ministerio o aquéllos realizados por otros niveles de la gestión educacional como
es el caso específico de la subvención.

Desarrollo legal de la subvención

Las modificaciones que se impusieron al sistema con criterios diferentes a los

históricos afectaron elementos claves. Es así como los cambios permanentes en
las modalidades para determinar los montos de la subvención se han manifEstado
en aspectos parciales que, no obstante su especificidad, han tenido efectos en el
desarrollo del sistema en su conjunto.
Esto es más significativo si se piensa que la subvención es un recurso que
puede financiar la totalidad de los gastos de un establecimiento educacional como
remuneraciones, consumos básicos, infraestructura, etc.
La subvención, en consecuencia, ha sufrido alteraciones en las diferentes
etapas de su desarrollo en los mecanismos mediante los cuales se calcula el monto
de recursos que el Estado entrega a un sostenedor. Este fenómeno podría
explicarse por la incapacidad manifiesta del Estado para financiar el crecimiento
vegetativo de las demandas educacionales en un contexto general de reducción de
la responsabilidad financiera por la educación. Las modificaciones legales le
dieron a la reducción de los aportes fiscales al sector el marco legal que posibilitó
su aplicación durante el régimen autoritario.
Legalmente, el sistema de subvenciones con una nueva concepción del aporte
110 INNOVA
ï,<hv,;.s
CN ,nG,;,5-n<>N
,:rJ”c.w,“*

-constituye el pago que realiza el Estado al sostenedor por prestar el servicio de

educación- comenzó a regir en Chile con la aplicación del DL N” 3 476 de 1980,
que estableció las normas generales de operación del sistema. Por ejemplo, los
requisitos para obtener subvención; la fijación de valores por alumno en UTM en
la modalidad de enseñanza respectiva; los mecanismos de pago, control y
supervisión del sistema y, en fin, el marco normativo de funcionamiento del
sistema en el contexto neoliberal que ya se consolidaba en el país. Desde la
publicación del mencionado texto legal, el sistema de subvenciones ha ido
cambiando en se normativa y procedimiento. Estos cambios se han realizado en
base a “ensayo y error” ya que una vez aplicado un procedimiento o una normativa
se han modificado de acuerdo a diferentes factores que afectan el sistema.
Entre los cambios mis significativos se destacan los contenidos en algunos
cuerpos legales específicos. En resumen, las etapas de desarrollo del sistema
podrían ordenarse en tres puntos claves. El primero, dónde se efectúa el cálculo
limpiamente recurriendo ala UTM (unidad tributaria mensual) y en base al gasto
real de los establecimientos según modalidad de enseñanza. El segundo se refiere
a la reducción de recursos en términos globales. Y, por último, el tercero referido
al cambio de la base y factores de cálculo.
En 1982, la Ley N” 18 073 (Presupuesto del Sector Público) avaló la reducción
del valor de la subvención en 5% en favor del Fisco. Asimismo, a contar de julio
de ese año se congeló la UTM para el cálculo de la subvención hasta junio de 1983.
A partir de esta última fecha se introduce en el esquema de cálculo un sistema de
reajustabilidad específico para la subvención compatible con los reajustes que se
aplican periódicamente para el sector público, sin necesariamente ser equivalen-
tes los porcentajes aplicados. En suma, el congelamiento de la UTM, el descuento
de 5% sobre el valor de la subvención y el sistema de reajustabilidad aplicado
alteró los valores del aporte hasta alcanzar niveles críticos, lo que hizo imperativo
introducir algún sistema de actualización que impidiera la pérdida sostenida de
ese valor.
En 1988, se cambia la base de cálculo de la subvención reemplazando la UTM
por la USE (Unidad de Subvención Educacional) modificando asimismo los
factores específicos de cálculo de cada modalidad de enseñanza. Este cambio se
compatibiliza con la puesta en marcha de un sistema de reajustabilidad automá-
tica de la USE; esto es, una parte de la unidad se reajusta en relación a las
variaciones de los índices de costo de vida y la restante en relación a los reajustes
de remuneraciones del sector público. El sistema de reajustabilidad mencionado
imperó hasta diciembre de 1990 con las mismas características, oportunidad en
que se le introdujo modificaciones que en el mediano plazo permitirán adecuar
más ajustadamente los costos de operación del sistema. Así, en agosto de 1990 el
reajuste de la USE de acuerdo al esquema antiguo alcanzó un 12.34%. El
gobierno, en un gran esfuerzo pudo tambikn asimilar el reajuste siguiente
(diciembre de 1990) de la USE al porcentaje aplicado a las remuneraciones del
sector público. Asumir dicho compromiso significó al erario nacional $ 18 210
millones (US$ 52.0 millones aproximadamente, en moneda de la época) que no
estaban presupuEstados. Así, entre diciembre de 1990 y marzo de 1991 estos
recursos fueron incorporados a la base de gastos de la subvención, en el esfuerzo
de adecuar las disponibilidades de recursos a las necesidades.
Se agrega a lo anterior el contenido de algunas disposiciones de la ley 19 070
sobre Estatuto de la Profesión Docente. El reajuste de la USE se hace en la misma
oportunidad y monto en que se reajusten en el futuro las remuneraciones del sector
público. Asimismo se espera modificar los factores específicos de la USE con el
objeto de incrementar los montos que se perciben según la modalidad y nivel de
enseñanza.
El cuadro 2 muestra los cambios en los factores de cálculo de la subvención
según modalidad de enseñanza.

ANÁLISIS OPERATIVO DEL SISTEMA

Generalidades y conceptos básicos

La subvención estatal a la educación particular fue instituida a comienzos de los

años 50 (Ley 9.864, de 25 de enero y su Reglamento N” 844 de 3 de abril de 1959),
estableciéndose que podían ser acreedores a ella tanto los establecimientos
gratuitos como los pagados, disposición que tuvo escasa duración.‘”
Con el advenimiento del Estado subsidiario (1973 adelante), la subvención
que éste otorgaba al sector privado pasaría a constituirse en un instrumento
central de la política educacional, tendiente a transferir al sector privado la
gestión educacional de la totalidad del sistema educativo.
El análisis de las normas específicas relativas al financiamiento refleja en
términos generales que ha sufrido permanentes cambios en las últimas décadas,
ya sea respecto de los montos de la subvención por nivel como de la fórmula de
cálculo de los mismos.
Para un mejor entendimiento del tema que se trata, se entregan algunos
conceptos fundamentales que se utilizan usualmente en la gestión educativa
vinculada directamente a subvenciones.
Subvención: recursos de origen fiscal que por la vía de la transferencia se
destinan a los establecimientos educacionales municipales y particulares de
112

Cuadro 2

FACTORES DE SUBVENCION SEGUN NIVEL DE ENSEÑANZA

Nivel de enseñanza UTM USE

Modif Sin mod$ Con modif:

Educación parvularia 0.46 0 909 0.909

2” nivel de transición
Educación general básica ( 1” y 2”) 0.46 I 000 1 000
Educación general básica (3” 4” y 5”) 0.52 1 000 1 000
Educación general básica (6”) 0.56 I 000 1 000
Educación general básica (7” y 8”) 0.56 1 107 1 107
Educación general básica especial diferenciada 1.17 I 000 2 600
Educación general básica de adultos 0.16 0 316 0 474
Educación media científico humanista diurna 0.63 I 245 1 245
Educación media humanista-científica y
técnico profesional de adultos 0.19 0 375 0 563
Diurna (1 o y 2”) 0.37 1 245
Diurna 0.63 I 245
Educación media T-P. Agrícola y marítima 1 970
Educación T-P. Industrial 1 480
Educación T-P. Comercial y técnica 1 300

Fuente: Compendvz Estadístico 1990. Minrduc.

1. Paracomprenderrl deteriorodel valor de lasubvrnción. bastacon transformarlos fact»res mdicadosen moneda
corrirnte,rn IosYillor~silctll~~l~s~~sp~ct1”“s.
2 Los valores en USE muestran la situacióa vigente (sin modit’icación) y la que resultarzí de aprobarse las
modificaciones (en trámiternrl Congreso) alu ley de subvenciones

enseñanza gratuita. Se utilizan en el financiamiento de la operación de los

establecimientos. La transferencia se entrega al sostenedor, a través de la Unidad
de Subvención Educacional (USE).
Existen diversos tipos de subvención correspondientes a la enseñanza básica
y media de niños o adultos, según la modalidad y nivel de enseñanza. En dicho
caso se encuentran las subvenciones de técnico-profesional, de educación espe-
cial-diferencial, de ruralidad, de internado, etc.
Unidad de Subvención Educucionul (USE): factor de cálculo mediante el cual
se define el monto de recursos que percibe un sostenedor para la operación del
establecimiento educacional. Para cada nivel de enseñanza existe un factor
específico que se asigna de acuerdo a criterios vinculados a diferencias en el tipo
de enseñanza y a la población objeto del proceso educativo. También, el factor
permite asignar recursos de subvención de acuerdo a localización geográfica o
dificultades y especificidades propias de la enseñanza.
En síntesis, la subvención general (llamada de escolaridad) es el resultado
que se obtiene de multiplicar el valor unitario que se paga por alumno atendido
para cada nivel y modalidad de enseñanza, según la legislación vigente, por la
asistencia media mensual declarada por el establecimiento. Esto es: (Asistencia
media mensual) x (Factor USE) x (Valor USE $).
Asistenciu media mensual: se determina al dividir la asistencia total de
alumnos a un establecimiento, tipo de enseñanza o curso en un mes, por el número
de días trabajados en el mismo lapso. Es decir: (Asistencia total/N” días
trabajados).
El valor obtenido, denominado escolaridad, se incrementa en el porcentaje de
asignación de zona que corresponde a la localidad de ubicación física del
establecimiento.
Suhención adicional: es un mayor valor que se paga al establecimiento por
sobre la de escolaridad, de acuerdo a la modalidad de enseñanza, previo proceso
de postulación de los eventuales beneficiados. Su propósito es financiar el mayor
costo de las modalidades técnico-profesional, rural y especial-diferencial. En el
primer caso, puede afectar la enseñanza agrícola, industrial, marítima, técnica o
comercial.?’ Es probable que en el futuro, este tipo de subvención se elimine,2x
terminando con las postulaciones y por ende asignándose derechamente a quienes
tienen derecho a impetrarla por prestar una modalidad de enseñanza de las
señaladas.
Asignación de zonu: es un incremento porcentual que se otorga por las
subvenciones definidas en el Art. 10” del DFL. N” 2, de 1989, (escolaridad,
internado, adicional de educación especial diferenciada, educación de adultos),
a los establecimientos educacionales que se encuentran ubicados en una provincia
o territorio que reúne condiciones especiales derivadas del aislamiento o del costo
de vida. Los porcentajes para obtener esta asignación se fijan por ley.2”
Discrepancia: es aquel valor en que se rebaja la subvención por la escolaridad
y zona correspondiente, cuando existen diferencias entre la asistencia comproba-
da en visita inspectiva a un establecimiento y la asistencia declarada por el mismo
establecimiento.3” El procedimiento para determinar los descuentos se regula por

27
DFL N” 2 de 1989 Ley de Subvenciones
28
AlresprctosehapresentadonlCongres«Nnc~onal unn~niciativülegalque.entreotrasmedidas,eliminalosfondos
acotados enel presupuesto (con la excepción de internndo) traspasando esos recursos â los montos globales de
subvención y aumento de los factoresra su equivalenteen las distintas modalidades de enseñanza.
29
Losp»rcrntajesparaobtr~~rrlaas~gnaciónencomentoestbnestüblecidoseneI articulo26”del DecretoconFuerza
3. de Ley N” 450, de 1974.
Artículo 13”del Decretocon Fucrrüde Ley N”2dc I989.quepud1era srrmodificadoen un nuevo proyectodeLey
presentado en diciembre de 1990.
114 INNOVACIoNLS,:~,II
G,Sn,,N
t,>“(ì\1?“,4

ley y persigue fundamentalmente, reintegrar recursos fiscales mal percibidos.

Reujusrahiliduci: concepto que identifica el procedimiento mediante el cual
se adecua el valor de la subvención a la variaciones que provocan al sistema
educacional, las fluctuaciones de costo de vida en la economía. Su característica
más relevante en el desarrollo del sistema es que se aplica sólo a la subvención.
El sistema de reajustabilidad ha tenido innumerables modificaciones, en la
búsqueda de un mecanismo de actualización permanente que no produzca efectos
negativos en otros sectores de la actividad nacional.
Sostenedor: es la persona (natural o jurídica) encargada de administrar el o
los establecimientos educacionales que están bajo su responsabilidad de coope-
rador de la función educacional. El término define como tales a los alcaldes o
directivos máximos de los departamentos de administración educacional o
corporaciones municipales para la educación pública subvencionada; lo mismo
sucede con el caso de los dueños o representantes de la educación particular
subvencionada.

Proceso presupuestario de subvenciones

El proceso de asignación de recursos para subvenciones se vincula directamente

a las etapas del proceso presupuestario general del Ministerio de Educación y del
sector público. Así, en su formulación y en la decisión final sobre la asignación
de los montos, intervienen otras instituciones cuyo rol específico está señalado en
la ley. De esta manera, el Ministerio de Hacienda tiene una incidencia importante
en las decisiones finales de este tipo de gasto, que cobra mayor significación por
la circunstancia de constituir éste un sector mayoritariamente financiado con
recursos fiscales.
La afirmación anterior es relevante para entender el nivel de recursos que en
definitiva se asigna al sector para el cumplimiento de sus objetivos. Esto es más
significativo si se tiene en cuenta el carácter del gasto, que en el caso de la
subvención constituye fundamentalmente un gasto de operación, según se conci-
be en la estructura presupuestaria del Ministerio y según se puede deducir de la
operación del sistema en las unidades educativas. Sin embargo también es
conveniente recordar que el enfoque financiero del concepto de subvención lo
identifica como un recurso cuyo destino, además de la finalidad anotada, debiera
ser la ejecución de gastos de inversión u otro tipo de gasto vinculado ala gestión.
En consecuencia la formulación del presupuesto de subvenciones implica
estudios y estimaciones muy cuidadosas del comportamiento del programa. Esto
es así teniendo en cuenta algunos clementos claves, como por ejemplo: la fuente
de financiamiento enteramente fiscal, el tipo y magnitud del gasto (principalmen-
te en lo relativo a remuneraciones de los profesionales de la educación), el efecto
multiplicador del gasto en la comunidad, el volumen de la población vinculada
directamente a la ejecución del gasto, su grado de incidencia en los otros
programas ministeriales, etc.
El presupuesto de subvenciones, en síntesis, se define sobre la base del
cumplimiento de tres etapas. La primera se refiere ala recolección de información
de carácter financiero, estadístico y administrativo acerca del comportamiento
histórico del programa. En este sentido, es importante precisar que en el tiempo
que ha operado el sistema a partir de 1981, el ministerio no ha privilegiado la
labor de evaluación de Subvenciones. Por lo tanto, la información histórica de que
se disponga es relevante para la definición del presupuesto de dicho programa
aunque su análisis posterior sea sólo descriptivo y estático. Es, en último término,
la modalidad utilizada para mantener niveles mínimos de continuidad en la
asignación del gasto. Respecto de la segunda etapa en la asignación y programa-
ción, esta puede denominarse de análisis de la información. El trabajo consiste
en el estudio de los antecedentes que permitan proyectar el comportamiento del
programa durante la ejecución presupuestaria del año siguiente al de la formula-
ción. En esta etapa se utiliza la información financiera tanto del Ministerio de
Educación como del Ministerio de Hacienda compatibilizando las conclusiones
con el marco financiero y los niveles de crecimiento definidos para el sector de
acuerdo a la actividad macroeconómica proyectada. La actividad de análisis
finaliza con el inicio de la etapa de formulación, en que se definen los niveles de
recursos de subvenciones de acuerdo al marco financiero entregado por Hacienda.
Luego, los niveles de gasto se proponen a este último ministerio para su análisis
y discusión en el marco de la formulación presupuestaria sectorial.

Operación del sistema de subvenciones

Como ya se ha sostenido, el sistema de subvenciones del Ministerio de Educación

abarca tanto el sector público como el sector privado educacional. La forma de
operar del sistema es la manifestación más concreta de acercamiento entre el
ministerio y la comunidad educacional y sus actores. Ha sido necesario establecer
una serie de procedimientos que atraviesan la estructura completa del sector y que
insumen variados tipos de información; tanto en lo relativo a recursos financieros
como materiales y humanos. Aunque el ministerio no educa directamente, sí
ejerce supervisión y control sobre el manejo de los recursos hasta que éstos se
depositan en las manos del sostenedor quien los aplica en el establecimiento con
las finalidades establecidas en la ley.
Cabe, sin embargo, el comentario respecto de la efectividad de los mencio-
nados control y supervisión del sistema. La legislación en vigencia no faculta al
Ministerio de Educación para ejercer un control más directo sobre la inversión de
los recursos que entrega mediante las subvenciones. La extensión de los sistemas
operativos, en consecuencia, sólo ha llegado hasta el manejo racionalizado de la
información sobre colegios subvencionados con el fin de entregar los recursos. De
la eficacia no es posible dar mayor cuenta porque no ha existido evaluación de la
marcha del sistema; sólo se ha tratado de control contable y seguimiento de
operación.
La operación del sistema, en suma, se refiere a las diferentes etapas por las
que atraviesa la organización ministerial en relación a la entrega de recursos a
través de las transferencias. El marco legal supone la existencia de variados
requisitos tanto en la percepción como en la ejecución del gasto. Así, la operación
del sistema se concreta a través de los subsistemas de pago e inspección de
subvenciones.

Universo del sistema de subvenciones

El sistema de subvenciones opera sobre un número determinado de actores.

Aproximadamente 120 mil profesores, 2.7 millones de alumnos y 5.0 millones de
padres y apoderados son por una parte el destino de esta operación. Abarca
también un número de 9 073 establecimientos (cifras de 1990) situados alo largo
de todo el país de los cuales 2 58 1 recibieron subvención por ruralidad en dicho
año. El financiamiento considera tanto la dependencia municipal con 6 328
establecimientos (DAEM y Corporaciones) como la particular subvencionada
con 2 745 (cuadro 3).
El 69.75% de los establecimientos son del sector municipal y el 30.25%
corresponde al sector particular subvencionado, dependencia en la que se
encuentran los colegios de Iglesia. Se observa que en la Región Metropolitana el
55.73% de los establecimientos es particular subvencionado; el mayor porcentaje
nacional, que puede explicarse por la gran concentración de población en la
región lo que asegura el financiamiento de estos colegios al depender éste de la
asistencia y número de alumnos.
Es importante señalar que la legislación vigente está preparada para absorver
el surgimiento de establecimientos subvencionados, previo reconocimiento ofi-
cial por parte del Ministerio de Educación; pero también es necesario que el
eventual crecimiento de la oferta educativa subvencionada sea coherente con las
necesidades de la sociedad chilena, para impedir distorsiones en el sistema. Un
análisis de los efectos del sistema supone conocer la evolución de las estadísticas
de subvenciones, especialmente considerando que los recursos que el Estado ha
destinado y destina a esa finalidad ocupan un porcentaje relevante de la totalidad
de los recursos del sector. El mismo razonamiento es deducible cuando se
visualiza este monto en el contexto del presupuesto nacional (cuadro 4).
 117

Cuadro 3

ESTABLECIMIENTOS SUBVENCIONADOS A DICIEMBRE DE 1990

Sector municipal Sector particular Total
Región Número % Sistemu Firwzciam. Total % establecim.
estublecim. del total tradicionul compartidoestablecim. del total subvenc.

1 128 79.50 30 3 33 20.50 1 61

II 119 78.29 30 3 33 21.71 152
III 103 83.74 20 0 20 16.26 123
IV 433 80.19 100 7 107 19.81 540
V 516 64.50 261 23 284 35.50 800
VI 460 85.98 73 2 75 14.02 535
VII 700 89.29 83 1 84 10.71 784
VIII 1119 82.22 237 5 242 17.78 1 361
IX 757 56.58 577 4 581 43.42 1 338
X 1 103 79.52 283 1 284 20.48 1 387
XI 56 86.15 9 0 9 13.85 65
XII 54 83.08 11 0 II 16.92 65
RM 780 44.27 945 37 982 55.73 1 762
Nacional 6 328 69.75 2 659 86 2 745 30.25 9 073

Fuente: Directortonnual desubvenciones

Cuadro 4

RELACION PORCENTUAL ENTRE GASTO EN SUBVENCION Y

PRESUPUESTO NACIONAL EJECUTADO
(Millones de pesos nominales)

Año Presupuesto Gasto Relación

1982 533 241.5 31 240.2 5.86

1983 534 386.4 35 052.8 6.56
1984 658 019.2 40 569.3 6.17
1985 863 468.4 50 595.8 5.86
1986 1 084 570.3 68 482.7 6.31
1987 1 293 093.9 83 509.4 6.46
1988 1 663 833.5 97 078.5 5.83
1989 2 404 327.4 112 251.4 4.67

Fuente: Estados de laGestión Presupuestariadel Sector Público. Contraloría General de la Repúblicade Chile
118

Pago de la subvención

Entorno y procedimientos

El sistema nacional de pago de subvenciones puede entenderse considerando dos

aspectos. El primero se refiere al entorno en el cual el subsistema opera y como
se relaciona con cl proceso educacional en su conjunto. El segundo dice relación
con el marco legal en que se desenvuelve el sistema. El diagrama 1 muestra el
primer aspecto.
El pago de la subvención es el procedimiento mediante el cual el ministerio
entrega mensualmente al sostenedor los recursos según la asistencia media, tipo
de alumno y modalidad de enseñanza. Para percibir la subvención, los estableci-
mientos educacionales deben previamente haber obtenido el reconocimiento de
cooperador de la función educacional del Estado mediante el cumplimiento de
una serie de requisitos que la ley establece.
La subvención opera así con reglamentos emanados de la propia legislación
que se refieren tanto a los requisitos como ala operación del subsistema de pago.
El subsistema opera vinculando directa o indirectamente los tres niveles de
decisión ministerial con el establecimiento. En el procedimiento, cada una de
estas instancias tiene una responsabilidad específica que se va retroalimentando
en el clásico esquema de entrada-proceso-salida (diagrama 2). El proceso parte
en el establecimiento educacional que es el iniciador y receptor final del proceso
que se desarrolla en los niveles provincial, regional y central. El establecimiento
entrega información básica con la asistencia media mensual que es el elemento
que en última instancia determina el monto de recursos que percibirá a través de
un documento valorado que le sera entregado por el nivel provincial. En el
desarrollo del proceso han intervenido también los niveles regional y nacional (o
central); el primero realizando ajustes, ordenando información estadística y
depositando los fondos que percibirá el sostenedor. El segundo digitando y
validando la información, calculando las subvenciones a entregar y programando
la asignación mensual de los fondos.

Marco legal del pago de la subvención

Existen disposiciones legales que tienen directa relación con aspectos específicos
vinculados a la procedencia o improcedencia del pago de la subvención. Normas
relacionadas con asistencia media, número de alumnos por curso, tipo de
establecimiento, cantidad de cursos o ciclos correspondiente al nivel de enseñan-
za que proporciona, condiciones y capacidad del local físico, higiene ambiental
y materiales didácticos adecuados al tipo de enseñanza que se imparte.

_-_--. - ... “- -.-

 119

Diagrama 1

SISTEMA NACIONAL DE PAGO DE SUBVENCIONES

CALCULO DEL PAGO DE LA SUBVENCION FISCAL A LOS ESTABLECIMIENTOS

EDUCACIONALES EN RELACIONA LA ASISTENCIA DE ALUMNOS PRESENTADA

SISTEMA ADMINISTRATIVO
Confección
Presupuesto

Petición
k Fondos
t- Proyección
ADMINISTRACIONFINANCIERA + delGasto

Emtrega
l
de Fondos

Cálculo de
Subvención

Alumnos PROCESO EDUCACIONAL Alumnos

 Respecto de recursos financieros, la normativa se refiere a que los estableci-
mientos no deben exigir cobros o aportes económicos sino sólo los debidamente
autorizados, con el pago de remuneraciones y cotizaciones previsionales vigen-
tes. Por último, hay expresa preocupación porque los profesores estén habilitados
para ejercer la función docente y para aplicar los planes y programas oficiales.
La formalización de los requisitos antes señalados y su acreditación mediante
la solicitud anual de pago de subvención, se agregan aun conjunto de declaracio-
nes relacionadas con el número de alumnos matriculados por nivel y curso,
número de días de clase, finalización del año escolar, idoneidad del profesor,
proyecciones de ingresos apercibir en el año y valores percibidos por derechos de
escolaridad.
Con esos requisitos se calcula el monto de la subvención según el nivel de
enseñanza de los alumnos y si corresponde se agrega la subvención adicional, que
en el caso de la educación técnico profesional tiene los siguientes valores:

Valor máximo Valor mínimo

Agrícola 1.O USE 2.0 USE

Industrial 0.6 USE 1.2 USE
Técnica 0.0 USE 0.3 USE
Comercial 0.0 USE 0.3 USE

El factor USE adicional se aplica por regiones y lo determina el respectivo

Intendente Regional según procedimientos establecidos en la ley, de acuerdo al
número de postulaciones y marco presupuestario regional definido por la misma
autoridad. El valor máximo o el valor mínimo que alcance la subvención,
dependerá en definitiva de los parámetros señalados.
Para la educación especial diferenciada, los valores de las subvenciones
adicionales son: retardo mental, 1.5 USE; déficit auditivo, 1.OUSE; déficit visual,
1.O USE y trastorno motor, I ..5 USE.
En ambos casos, el sistema opera en forma diferente. Esto es, se paga la
subvención adicional en técnico profesional, según el nivel y la especialidad sin
agregar la asignación de zona.31
En educación especial, se paga según el diagnóstico del alumno con la
asignación de zona correspondiente. Cabe precisar, sin embargo, que es probable
que estos valores se modifiquen de acuerdo a una nueva Icy de subvenciones
terminando con las diferencias en esta modalidad. En técnico-profesional, los
valores se mantendrían atendiendo a la dificultad y costo de cada especialidad.
31 Asignación de Zona mt.: 10 del DFL. N”2 de 1989
 121

Diagrama 2
FLUJOGRAMA DE PAGO DE SUBVENCIONES Y
NIVELES DE RESPONSABILIDAD

Establecimientos Nivel provincial Nivel regional Nivel central

Boletín mensual + Control de _ Digitación y

subvenciones información K A b validación

Control visitas
- resumen Ajustes al pago Cálculo
- ajustes compu- subvenciones

--..r-
L : tacional

Revisión Control- distrib. Ordenes pago

del pago l p Chk. ord. pago t-- cheques pago
inform. estadist. infor. estad.
r

Programa de
[-ij;gt -i~~~~ -iii?-

subvenciones

- Entregade - Recibe,revisa y - Recibe,controla. - Recibe información y

información despachainformnción distribuyecheques, procesa.
básica deasistencia. mformes de pago. - Emite y despacha
- Recibecheques - Revisainformes - Recibe recursos para salidas pago.
de pago visitas. pago. - Controlaresultados,
- Revisnpago.entrega - Dispone ajustes entregarecursos,
chk Computac. emiteinform.gasto.

Fuente: Ofic. de Pagode Subvrncmnes, Minisrrrio de Educ;~cih

 En educación rural, existe la “subvención por ruralidad” que es el mayor valor
en que se aumenta la subvención base (escolaridad) cuando el establecimiento
declarado tiene una asistencia media igual o menor a 85 alumnos. El monto
resultante no considera el pago de asignación de zona, ya que éste está incluido
en la subvención base.
En internado, los establecimientos de esta modalidad perciben una subven-
ción que anualmente se determina por decreto y con el monto base incrementado
en la asignación de zona correspondiente. La subvención por internado financia
los gastos de alimentación y hospedaje de los alumnos de la modalidad seleccio-
nados en la postulación. Requisito fundamental para ejercer el derecho de esta
subvención es la ubicación geográfica del establecimiento y la distancia que tenga
del hogar del estudiante.

Inspección y control de subvenciones

Contenido del sistema

El sistemade inspección forma parte fundamental de la operación de subvenciones.

Como en el pago de subvenciones, a través de él se vincula también directamente
ala unidad educativa con la estructura y organización nacional del Ministerio de
Educación.
Como se ha esbozado, la inspección y control de subvenciones tiene como
propósito resguardar los intereses del Estado respecto del uso de los recursos que
se asignan a la educación tanto municipal como particular subvencionada. Los
objetivos del sistema de inspección se orientan a identificar su operación de
acuerdo a las normas que lo regulan. De esta manera, el sistema busca compati-
bilizar la actuación de los sostenedores con la mayor eficiencia en la asignación
de los recursos.
Se puede decir que la inspección logra su objetivo en la medida que verifique
el cumplimiento de los requisitos que permiten obtener subvención; que la
información que maneje la organización administrativa permita identificar los
problemas que presente el control; que oriente a los sostenedores sobre la forma
eficiente de cumplir las normas; que permita la aplicación de un eficiente sistema
de control sobre el factor que determina el pago, es decir, la asistencia media; y
por último, que retroalimente eficazmente a los niveles decisionales.
Respecto de los procedimientos del sistema de inspección, se pueden identi-
ficar atendiendo al rol de los niveles central, regional y provincial en la inspección
misma. Lo mismo ocurre cuando el análisis se refiere al resultado de las
inspecciones; esto es la iniciación de los procesos de subvenciones.
 Relación entre la inspección, el control y el pago de subvenciones

La inspección y control de la subvención que realiza la “Unidad de Inspección de

Subvenciones” de los Departamentos Provinciales de Educación, se utiliza para
verificar el cumplimiento de los requisitos que dan derecho a la subvención. La
evaluación de todo el sistema operativo del pago es permanente. En la etapa de
retroalimentación del sistema se aplican sanciones frente a faltas u omisiones
cometidas por los sostenedores. Estas sanciones se refieren a descuentos por
discrepancias, multas, reintegros y suspensión parcial o definitivade lasubvención.
En síntesis, la sanción que se aplica influye directamente en el monto de
recursos que el sostenedor percibe por subvención (pago). Hay efectos inmediatos
de la aplicación de sanciones que pueden enfocarse positiva o negativamente,
dependiendo del lugar que ocupe el observador. Así, la sanción constituye el
medio para recuperar recursos fiscales mal percibidos, que no se están aplicando
según la finalidad que señala la ley. Lo positivo sería la recuperación en sí de los
recursos para el Fisco y la obligación del sostenedor de cumplir el compromiso
contraído con el Estado para cooperar con la función educativa; lo negativo se
refiere a que la sanción puede llegar a lesionar la continuidad del sistema, según
la razón esgrimida más adelante.
Sin embargo, el sistema contempla algunos mecanismos que le restan
agilidad a la operación. Por ejemplo, se puede señalar que permite hasta el
descuento completo del monto que se percibe en un mes, situación que afecta la
estabilidad del sistema de financiamiento e incapacita parcialmente al sostenedor
para operar el (o los) establecimientos, especialmente en lo relativo a remunera-
ciones.
El contenido y la definición de los mecanismos de fiscalización se explican
a continuación. Todos ellos se refieren al descuento que se realiza en el monto de
recursos que percibe el sostenedor por subvención, como se ha mencionado
anteriormente.
Descuento por discrepancias: Es aquel valor en que se rebaja la subvención
por escolaridad y zona correspondiente, cuando existen diferencias entre la
asistencia comprobada en visita inspectiva aun establecimiento y la declarada por
el mismo.
Descuento por derecho de escolaridad: Es el descuento por los derechos de
escolaridad que el establecimiento ha percibido y generalmente corresponde al
40% del total de los derechos de escolaridad recaudados por el establecimiento.
El porcentaje anotado se reduce al 2070, cn los establecimientos de educación
técnico profesional.
Multas: Se aplican cuando un establecimiento ha incurrido en infracción. El
monto que se descuenta está determinado en el documento resolutorio que aplica
la sanción de multa, de acuerdo a procedimientos que especifica el reglamento de
subvenciones.
 Reintegros: Devolución al Ministerio de Educación de valores mal percibidos
por los establecimientos subvencionados.
La suspensión y la privación de la subvención, son medidas que puede aplicar
al Secretario Regional Ministerial (máxima autoridad del Ministerio en el nivel
regional) cuando el sostenedor ha incurrido en infracciones o faltas a las
disposiciones legales.

Politicus de recursos humunos en educación

Este aspecto se refiere a los diferentes clementos que intervienen en la planificación,

organización, dirección y control del recurso humano en la organización.
Comprende los procesos de operación y funcionamiento de dicho recurso y el
papel de los profesionales de la educación en la realidad chilenade transformación
de un sistema centralizado a uno descentralizado. La aplicación de técnicas en la
administración del recurso humano no ha sido uniforme en la educación y se
puede decir que por el contrario existen diferencias profundas en los estilos de
administración entre los sectores municipal y particular y al interior de cada uno
de ellos. Esto ha significado aplicar políticas erráticas y vacilantes que han
afectado no sólo los niveles de asignación de recursos sino también han posibilitado
el desarrollo de un sistema de baja calidad con profundas inequidades.
En el caso de los municipios se puede afirmar que estas organizaciones no
estaban preparadas ni tenían cuadros técnicos para gestionar la educación en el
nivel local. Esta situación objetiva generó diferencias muy marcadas en las
relaciones laborales entre el sostenedor municipal y el profesional de la educa-
ción, así como en la administración del sector en la comuna. Como muestra,
algunos municipios podían ofrecer diversos beneficios a sus trabajadores de la
educación, en cambio otros sólo podían ofrecer remuneraciones mínimas con
sobrecarga horaria y sin garantías de acceso al desarrollo profesional. La
heterogeneidad resultante llevó a aplicar medidas parciales de solución a los
problemas reseñados, en que intervenía no sólo el Ministerio de Educación sino
también los del Trabajo e Interior. Paulatinamente, la orientación a los sostenedores
municipales respecto de su relación con el gremio educador derivó a un Ministerio
político (Interior) y no técnico (Educación).
La situación descrita significó para el Ministerio de Educación el desprender-
se no sólo de la responsabilidad de la gestión educacional directa sino también el
perder valiosa información relativa al cuerpo de profesionales de la educación
nacional. Por otra parte y según se ha podido apreciar en los estudios de
elaboración del futuro Estatuto Docente, es posible concluir la dificultad que
presenta al país el ordenamiento de la situación laboral y salarial de los profesores
con criterios democráticos y con respeto por cl principio de equidad.
 Un aspecto importante en la marcha del sistema es el que se refiere al
desarrollo del recurso humano antes, durante y después de ingresar a la carrera
docente. El perfeccionamiento que se estimuló desde el Ministerio de Educación
no fue capaz de alcanzar a la gran masa de docentes. En otras palabras, se trató
preferentemente de un perfeccionamiento a distancia que en el mejor de los casos
no superó los 27 000 docentes sobre un número cercano a los 120 000 profesio-
nales del sector subvencionado (según censo de remuneraciones, abril de 1990).

Distribución de docentes

En Chile, existen docentes para las diferentes modalidades de la enseñanza cuyo

número se ha incrementado en la última década por cuanto la formación de estos
profesionales no se radicó exclusivamente en las universidades sino que también
fue posible en institutos profesionales surgidos de la profunda transformación de
la educación superior iniciada en 198 1. Asimismo, un número importante de
personas que ejercían la docencia sin título pudieron regularizar su situación
profesional con programas especiales de titulación iniciados por algunas
universidades. La heterogeneidad en la formación de los profesionales afectó su
calidad y su nivel salarial, circunstancia que se refleja en la calidad del sistema
y que, en definitiva, puede alterar la efectividad en el aprendizaje (cuadro 5).
Los datos de 1990 no incluyen los docentes de establecimientos particulares
pagados. Se observa que la cuarta parte de los doccntcs (25%) tienen menos de
6 años de experiencia. Similar es la distribución al interior de los diferentes
niveles de desempeño.

Remuneraciones del personal docente

Hasta 198 1, el Ministerio de Educación tenía bajo su administración a todo el

personal docente fiscal que ejercía en cl país por lo que el pago de remuneraciones
era una importante tarea. Esta función la realizaba la Oficina de Presupuestos, a
través de su homónima en cl nivel regional. Las regionales, a su vez, coordinaban
a las Oficinas Provinciales de Presupuestos de las cuales dependían las Unidades
de Sueldos que hacían efectivo el pago de remuneraciones.
En relación con este tema, en 1987 se realizó un estudio confidencial sobre
remuneraciones de los docentes en el período 1967-1986, del cual pueden
extraerse algunas conclusiones (CPEIP, 1987).
Así, al comparar los aumentos porcentuales del “Total Haber” de las
remuneraciones con los del costo dc la vida (IPC) en el transcurso de los veinte
años tomados para cl estudio, 1972 y 1974 aparecen como los de mayor ganancia

---
 126

Cuadro 5

DISTRIBUCION DE LOS DOCENTES SEGUN EXPERIENCIA, 1985 Y 1990

Experiencia 1985 1990

Años de servicio Número Porceriraie Número Porcenlaie

De 0 a 5 años 30 395 24 29 635 25.4

Deóa 15años 53 112 42 38 400 32.9
De 16 a 25 años 28 221 23 33 866 29.0
De 26 y más años 13 820 11 14 568 12.5
Total 125 548 100 116469 100

Fuente: “Censo de profesores 198.5. CPEIP, Mmrduc.

“Censode remuneraciones, abril 1YYO”. Divisiónde Planificación y Presupuesto

del poder adquisitivo. Fluctúa en los docentes de educación básica entre 410% y
413% y en los docentes de educación media entre 2 14% y 2 16%, según los años
de servicio.
El año 1973 fue el de mayor pérdida del poder adquisitivo (aproximadamente
375%) tanto en los docentes de educación básica como en los de educación media
para todos los años de experiencia consideridos.
En el “Sistema de Información de Educación Municipalizada” (encuesta
anual para un sistema de información municipal) de 1986 y 1987 sólo se
recabaron valores máximos y mínimos comunales de remuneraciones. En el
estudio correspondiente a 1988 este dato no se consideró importante, aunque
algunas comunas adjuntaron sus planillas de remuneraciones.
En marzo de 1990, al asumir el gobierno democrático, una de las preocupa-
ciones de las nuevas autoridades fue la respuesta a interrogantes sobre los niveles
de renta de los profesores en las distintas comunas y los porcentajes de la
subvención destinados a remuneraciones.
Para ello, en el mes de abril siguiente se realizó un Censo de Remuneraciones
del sector subvencionado. El nivel de respuesta alcanzó un 97% en el plazo
establecido, considerando un número total de 9 073 establecimientos educacio-
nales particulares y municipales. El análisis incluyó a 1 18 462 profesionales de
la educación (cifras finales).
En términos comparativos, las corporaciones municipales destinan un 95.4%
de recursos de subvención a remuneraciones. En los DAEM se destina el 90.5%
y en los particulares subvencionados el 67.2%. En esta última dependencia que
incluye los colegios confesionales y no confesionales, se encuentran todos los
valores mínimos nacionales por desempeño y también las mayores diferenciales

--“._
,__~-__._--ll---
(máximo y mínimo valor hora promedio).
Se aprecia, también, una alta heterogeneidad en las remuneraciones. Así, el
57.9% de los docentes tienen remuneraciones menores que el promedio de su
nivel y el valor por hora fluctúa entre $572 (US$ I .93) y $15.000 (US$ 50.67).
El estudio de remuneraciones que aquí apenas se ha reseñado se utilizó de
base para hacer análisis de simulaciones que permitieran proponer nivelaciones
de los valores hora más bajos. Con las proposiciones resultantes, en concreto, se
espera disminuir en el mediano plazo el tamaño de la brecha existente en
remuneraciones.

Capacitación y perfeccionamiento docente

El organismo del Ministerio de Educación responsable principal de esta tarea es

el “Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas”,
CPEIP que nació con la Ley N” 16 6 17 del 3 1 de enero de 1967 y cuyas funciones
se especifican en el Decreto N” 6 494 del 16 de septiembre de 1967.
Se dio así expresión institucional a los principios de una educación perma-
nente en constante renovación, donde la calidad de la educación debía guardar
directa relación con la calidad técnica y profesional del docente.
Entre 1967 y 1970, cl CPEIP centró su acción en la capacitación de los
profesores de enseñanza básica y media para la utilización y desarrollo de los
nuevos planes y programas atendiendo a 60 358 profesores (algunos pueden estar
repetidos, ya que la cifra considera personas en cada curso).
En 1968 se inició el Programa de Perfeccionamiento en Servicio (PPS),
destinado a profesores de 2“ ciclo básico (5” a 8” año) y a la formación de
supervisores por asignatura.
Entre 1970 y 1973 se inició la reforma educacional que apuntaba a la Escuela
Nacional Unificada y se capacitó a 7 1 3 17 profesores (algunos de los docentes
puede estar repetido ya que la cifra indica el total de personas que asistieron a
cursos).
A partir de 1974, junto con la Reforma Administrativa puesta en marcha por
la Comisión Nacional de Rel’orma Administrativa (CONARA), se inicia una
labor descentralizada del perfeccionamiento a través de las 13 Secretarías
Regionales Ministeriales de Educación. Además. se faculta a otras instituciones
públicas o privadas para dictar perfeccionamiento, patrocinados por el CPEIP.
En el contexto dc la descentralización, el CPEIP dirige el perfeccionamiento
hacia la formación de Equipos Técnicos Regionales (ETR). Esto es, monitores por
asignatura encargados del perfeccionamiento regional, los que posteriormente
pasan a integrar el equipo de supervisores cn las direcciones provinciales.
En la dfcada del 80. el proceso de municipalización y el de privatización en
la gestión administrativa de los establecimientos educacionales afectan al CPEIP.
El efecto de estas políticas se puede apreciar en la reducción presupuestaria y de
personal. Aún así, desde 1983 el CPEIP se compromete con el perfeccionamiento
de los Docentes Directivos Superiores (PPDS).
En 1984, para ampliar la cobertura y dentro del sistema de autofinanciamien-
to, se inicia el perfeccionamiento a distancia (PPDD), teniendo como antecedente
que en un proyecto piloto en 1979 se inscribieron 32 536 profesores. Este proyecto
se orientaba, en principio, a los docentes de zonas más aisladas geográficamente.
Posteriormente en 1987 participan alrededor de 20 000 docentes, cifra que se
repite aproximadamente en 1988 y 1989. En 1990 se inscriben alrededor de 25
000 docentes en 35 cursos de diferentes especialidades. Los recursos para
financiar estos cursos provienen de la municipalidad respectiva quien los aporta
sin cargo para el docente. En otros casos, el financiamiento es a través de
préstamos que se descuentan a plazo del sueldo respectivo.
En síntesis, se puede concluir que el perfeccionamiento sólo ha sido conside-
rado como antecedente para optar a un cargo sin considerar de preferencia que es
un instrumento para satisfacer necesidades de desarrollo de los docentes y para
ayudar en mejor forma a los alumnos. Los criterios para su utilidad dicen relación
con su permanencia, capacidad innovativa y cualidad anticipatoria.

Movilización de recursos adicionales

Junto a la asignación de recursos por subvención han existido otras formas de

aporte financiero estatal al logro de los objetivos educacionales. Así, en los
programas de gastos públicos se han contemplado fondos destinados a mantener
al estudiante en el sistema, complementar la labor del Ministerio de Educación
y también a financiar déficit producidos en la gestión descentralizada del sistema.
En el primer caso se puede señalar el gasto en raciones alimenticias; en el
segundo, el gasto en infraestructura educativa a través del Fondo Nacional de
Desarrollo Regional y, en el tercero, el aporte directo a las corporaciones y
departamentos de administración educacional municipales con déficit operacional.

Asistencialidad escolar

La asistencialidad se otorga principalmente a través de dos organismos

descentralizados dependientes del Ministerio de Educación, que son la Junta
Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB) y la Junta Nacional de Jardines
Infantiles (JUNJI). La organización administrativa de ambos servicios ha ido
evolucionando de acuerdo al crecimiento institucional en función de la cobertura,
volumen y complejidad técnica. En cuanto a la cobertura, ésta consiste en el
número de raciones que entrega JUNAEB y que ha tenido fluctuaciones importantes
en la última década; para JUNJI la cobertura comprende cl número de párvulos
que han recibido y reciben su atención integral.
La JUNAEB fue creada por Ley 15 720 de 1964 siendo unos de sus objetivos
principales el proporcionar medidas coordinadas de orientación social y econó-
mica a los escolares que hicieran efectiva la igualdad dc oportunidades ante la
educación. Este principio se cumple a través de la ley que regula los beneficios
asistenciales que se entregan a los alumnos de escasos recursos de los estableci-
mientos educacionales. Asimismo, la aplicación de estos programas de asistencia
escolar tiene por finalidad evitar la deserción y el retiro de los estudiantes de sus
respectivos niveles de enseñanza, por razones fundamcntalmentc socio-económi-
cas.
La JUNJI nació como un organismo destinado a la atención de párvulos (2 a
5 años) en extrema pobreza y con riesgo biomédico, que no son beneficiados por
otras alternativas de atención. El gasto más importante cn este organismo es el
de alimentación que en la actualidad se ejecuta a través de los mecanismos
administrativos de JUNAEB. Los programas de JUNI se orientan ala atención de
62 000 párvulos en 43 I jardines infantiles. A esta cobertura se agregan los 212
Centros CADEL cuyos programas se focalizan en I 0 000 niños. La atención de
estos Centros consiste en la estimulación en el área del lenguaje y en la entrega
de atención nutricional mediante ración alimenticia de 750 calorías que cubre el
50% de sus necesidades calóricas.
Los cuadros 6 y 7 muestran, en números, los diferentes tipos de asistencia-
lidad y la cobertura nacional alcanzada por los organismos reseñados en el
período 1970 - 1990.

Infraestructura

Antes de los traspasos de establecimientos educacionales a las municipalidades,

los aspectos de infraestructura educativa estaban centralizados en la gestión de la
Sociedad Construk-a de Establecimientos Educacionales (S.C.E.E.). Esta so-
ciedad se encontraba desconcentrada en todo el país y el Ministerio ejecutaba sus
gastos de inversión a travCs de su gestión (en conjunto con el sector privado) pero
con asignación centralizada de recursos. Luego de ocurrido el traspaso, la
inversión en infraestructura educativa se transforma en uno de los principales
objetivos de gasto del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (F.N.D.R.). No
obstante los niveles de gasto en inl’raestructura alcanzados, persiste un déficit
nacional de locales escolares que cumplan con las normas mínimas en educación
básica y media (cuadro 8). .
130

Cuadro 6

DISTRIBUCION Y PORCENTAJE DE DESAYUNOS Y ALMUERZOS

ENTREGADOS POR JUNAEB A LA ENSEÑANZA BASICA MUNICIPAL Y
PARTICULAR SUBVENCIONADA, 1970-1989
(Rucioms en miles)

Aiío Des./onc. ” Cobertura h Almuerzos Cobertura

1970 1 301.2 63.69 619.2 30.31

1971 I 408.4 64.01 653.6 29.71
1972 1 536.6 67.89 715.9 3 1.63
1973 1 445.6 62.32 674.3 29.07
1974 1 338.5 57.38 663.2 28.43
1975 745.7 30.98 593.6 24.66
1976 769.8 32.18 361.0 15.09
1977 1 055.2 43.72 296.3 12.28
1978 1 054.6 43.80 307.6 12.77
1979 759.4 31.44 294.5 12.19
1980 759.9 32.56 295.0 12.64
1981L 759.1 33.19 295.0 12.90
1982 689.7 30.61 332.9 14.77
1983 673.3 30. Il 332.9 14.89
1984 674.6 29.99 424.9 18.89
198.5 691.0 30.10 543.6 23.68
1986 662.3 28.95 547.1 23.91
1987 477.8 21.08 463.1 20.43
1988 490.8 21.78 497.5 22.08
1989 501.7 24.46 508.9 24.42
d
DesayunoslOnces
h Lacoberturnsecalculóen basealamatrículadel nivel BGxRegular, BásicoEspecial y Pre-básico. Noincluye
IamatrículaporlaJuntaNac~onal de Jardines Infantiles.
I: No seincluyenlasraciones financiadasporlw Municipalidndrsque JUNAEBrntregadesdeel año 1981.

Fuente: Anuarios Estadísticos. Divish de Planificnción y Presupuesto

Desde 197Ssevienedisminuyend«rl númerodedesayunos;elnúmerodealmurrzostieneuncomportamirntomás

variable. Porotrapnrtelosdatosentregadosporlaenc~~est;~CASEN l987señalanqueexistenalrededordr800.000ni~os
deenseñanzabáslcaprrtenecielltes “los 3 decilestn~spob~~esq”enosonatendidos:esdecir.rxisteundéficit decobertura
superiora”” tercio.
 131

Cuadro 7

RACIONES ALIMENTICIAS EN PROGRAMAS DE JUNJI

(en miles)
Progmna regular de Jarrlitws 1nfadle.s CADEL
AbS Kidet Rucibn Colación Ración
deS~l)UllO ulrnuerzo colnl~letn completa

1982 35.5 3.5

1983 36 4.4
1984 37.9 5
1985 44.6 8.3 4.4
1986 43.4 8.4 8.8
1987 0.5 5.3 41.Y 3.8 7.3
1988 9.2 56.3 * 6.1 h 10.3
1989 0.3 19.7 5l.lL 4.4 h 9.7

Actualmente los locales escolares tienen un promedio de utilización de 1.7

jornadas de atención. es decirla mayoría dc los establecimientos son ocupados por
más de una unidad educativa.

Aportes adicionales a las municipalidades

Los traspasos de establecimientos se estimularon inicialmente con la concesión

por parte del Estado de un 5% adicional a la subvención. En el año 1982, este
aporte fue suspendido simultáneamcntc con la congelación dc la UTM mediante
la cual se calculaba cl monto de subvención por alumno. Esta realidad generó
desequilibrios financieros en la operación de los cstablccimicntos educacionales
municipales, loque obligó a iniciar aportes extraordinarios en aquellos municipios
con déficit. Otra consecuencia de la situación reseñada fue la estimulación a crear
corporaciones municipales de derecho privado, mcdidaquc a la luzde las actuales
circunstancias financieras tampoco probó ser cfcctiïa ya que estas generan el
43.4%, del dkficit cn S3 comunas de un total de 325 cn el país. En concreto, el
Estado inició las transferencias dc recursos extras cn 1984.
Los aportes extraordinarios se entregaron en conjunto con el Ministerio del
Interior. Ministerio dc Hacienda y Ministerio de Educación cn base a un estudio
132

Cuadro 8

DEFICIT DE LOCALES ESCOLARES EN

EDUCACION BASICA Y MEDIA

Nivel Totul Cupos necesarios Superficie a Inversión

nacionul (I>lUZClS) construir (MS ‘89)
(m.2)

Básica -126 81 I 85 581 299 534 21 566 448

Media -166 523 115 692 462 768 33 319 296
Total -293 334 201 273 762 302 54 885 744

realizado por la Divisón de Planificación y Presupuesto del MINEDUC, que

incluyó un análisis multivariado de los factores que influyen en el déficit,
considerando indicadores de la capacidad de gestión de acuerdo a balance de
ejecución presupuestaria de junio de 1990, indicadores financieros, poblaciona-
les y también ubicación geográfica, entre otros.

EVALUACIÓN DEL SISTEMA DE SUBVENCIONES

Niveles de eficiencia

La evaluación del sistema dc subvenciones considera no sólo las variables

endógenas o los elementos que se mueven al interior del sistema como por ejemplo
la forma de pago de la subvención a los diferentes niveles de enseñanza o las
variaciones de la subvención en la década. También incorpora las variables
exógenas como el rendimiento de los alumnos, el logro de objetivos, retención en
el sistema, éxito oportuno, etc. Todas estas variables necesariamente se ven
afectadas en su evaluación por los tipos de subvención y por las variaciones que
ellas tienen en el tiempo. Para responder por la eficiencia del sistema es
importante por lo tanto analizar el desarrollo aludido por cuanto este afecta
directamente sobre el sistema de pago de la subvención.

Serie histórica de la subvención

El gasto en subvención en pesos actualizados a 1990 muestra que el gasto

promedio por alumno en 1982 fue de 64.5 mil pesos y en 1990 es de 48.9 mil pesos;
es decir 15.6 mil pesos menos al año por cada alumno. En resumen, se necesitan
$42.564.7 millones adicionales para alcanzar el promedio por alumno de $64.5
mil, con los cuales supuestamente se financiaba el sistema subvencionado. El
cuadro 10 muestra la evolución de la subvención.

Tipos de subvenciones

Los diferentes tipos de subvención según nivel de desempeño han cambiado en

el tiempo, tanto en su forma como cn el monto de su asignación. El cuadro 10
señala su distribución en pesos de enero de 1991.
Todas estas variables se ven necesariamente afectadas en su evolución por los
tipos de subvención y las variaciones que ella tiene en cl tiempo. Para responder
por la eficiencia del sistema cs importante, por lo tanto, analizar el desarrollo
aludido vinculándolo a los efectos habidos sobre el sistema.
Lo que se busca al analizar la evolución de la subvención es demostrar cómo
se paga y cómo debería haberse pagado si se hubiera mantenido la base inicial de
cálculo en los diferentes niveles de enseñanza. A contar de 1982 la subvención
desciende sistemáticamente debido a que se congela la UTM y se descuenta 5%
en favor del fisco, hasta enero de 1986. Este último año se aprecia un aumento de
6.78. En 1988 la base y factor de cálculo por nivel de enseñanza cambia,
quedando en 8% menor que el año anterior y un 29% menor que el año 1982.
En 1990 correspondía por Ley un aumento de 3.08% pero el porcentaje real
de reajuste fue de 5.484%. Con este porcentaje, el deterioro de la subvención se
tradujo en una disminución de un 2%. La baja pudo ser mayor (del orden del 10%)
si no se hubiera cambiado el sistema de reajustabilidad. Respecto de la base inicial
del cálculo la pérdida es de aproximadamente 40% entre 198 I y 1990 en pesos de
enero 199 1.

Rendimiento de alumnos

En el rendimiento de alumnos se considera la deserción, la repitencia, la

promoción y el logro de objetivos en los grados 4” y 8” básico.
La matrícula disminuyo desde 1987 en la depcndcncia municipal y aumentó
en la particular subvencionada.
En el año 19X1, la matrícula en el sector fiscal municipal era el 77.97% en
el sector particular subvencionado 15.13% y en el particular pagado, 6.88%. En
el año 1990, el 57.9%~pertcnccc a la matrícula municipal, el 32.4% a particular
subvencionado y cl 7.7% al particular pagado y cl 1.9% a las corporaciones
privadas (técnico profesional). Entre el año 1981 y 1991 el aumento de la
matrícula en cl particular subvencionado es de aproximadamente 100%.
134

Cuadro 9

GASTO ANUAL EN SUBVENCIONES NOMINALES Y ACTUALIZADOS

1982 - 1990
(Miles de pesos)

Año Gasto Factor de Gasto matrícula Gasto subv.

subvención actualización subvención munic. y part. por alumno
nominal M$ $ prom. M$ constante M$ subvencionadaconstanteM$

1982 3 1 240 249 4.82996 150 889 1.53 2334 III 64.65
1983 35 052 828 3.79596 133 059 133 2 394 738 55.56
1984 40 569 331 3.16671 128 471 306 2 461 209 52.20
1985 50 595 791 2.4237 I 122 629 525 2 512 187 48.81
1986 68 482 679 2.02786 138 873 285 2 883 772 48.16
1987 83 509 436 1.69156 141 261 222 2 786 679 50.69
1988 97 078 518 1.47499 143 189 843. 2 790 636 51.31
1989 ll2251 375 1.26036 141 477 143 2 756 127 51.33
1990 133 489 881 1.ooooo 133 489 881 2 728 504 48.92

Fuente: Estadosde IagestiónPresupuestnrindel SectorPúblico,ContrnloríaGeneral drlnRepúblicadeCh¡le.

División de Planificactón y Presupuesto. MINEDUC.
Indices de presos al consumidor (IPC). I.N.E.

Alumnos aprobados, reprobados y abandono del sistema

La enseñanza básica tiene mayores porcentajes de alumnos aprobados que las

medias técnico profesional y que la media humanístico-científica.
En la enseñanza básica el mayor porcentaje de aprobados corresponde a la
dependencia particular pagada, en 2” lugar la particular subvencionada luego la
fiscal y en último lugar la dependencia municipal.
El menor porcentaje de alumnos reprobados corresponde a la dependencia
particular pagada, luego particular subvencionada y fiscal; el mayor porcentaje
de reprobados SCencuentra en la dependencia municipal.
El mayor porcentaje de abandono en la enseñanza básica, ocurre en la
dependencia fiscal (l981-1985), en segundo lugar la particular subvencionada y
luego la dependencia municipal. Esto significa que el menor porcentaje de
deserción o abandono ocurre en la particular pagada.
Para el caso de la enseñanza media humanístico científica y media técnico
profesional las tendencias son similares a la enseñanza básica. Esto es, los
mayores porcentajes de aprobados y los menores porcentajes de deserción y
 Cuadro 10

SUBVENCION POR ALUMNO Y NIVEL DE EDUCACION, 1981- 1991

(Montos nominales con rebaja 5% leTes 18.073 y 18.134)

Tipo de educación 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991
Enero Enero
- Enero Enero Enero Enero Enero Enero Enero Enero Enero
Educación parvularia
2” nivel transición 897.92 945.67 952.22 1 149.81 1 348.15 1 818.90 ] 995.33 2 232.18 2 700.94 3 139.14 3 757.1
Educación general básica
l”-2” 897.92 945.67 952.22 1 149.81 1 348.15 1 818.90 ] 995.33 2 480.20 3 001.04 3 487.93 4 133.2
3". 4”, 5" 1 015.04 1 069.02 1 076.43 1 299.78 1 524.00 2 056.15 2 255.59 2 480.20 3 001.04 3 487.93 4 133.2
6" 1 093.12 1 151.25 I 159.23 1 399.77 1 641.23 2 214.31 2 429.10 2 480.20 3 001.04 3 487.93 4 133.2
7", 8" 1 093.12 1 151.25 1 159.23 1 399.77 I 641.23 2 214.31 2 429.10 2 745.58 3 322.15 3 861.14 4 575.4
Educación especial
diferenciada 2 283.84 2 405.29 2 422.962 924.51 3 428.99 4 626.33 5 075.08 5 734.22 6 938.41 8 064.10 9 556.0
Educación general básica
de adultos 312.32 328.93 331.21 399.93 468.92 632.66 694.03 783.74 948.33 1 102.19 1 306.1
Educación media científico-
humanista (diurna) I 229.76 1 295.15 1 304.13 I 574.74 1 846.38 2 491.10 2 732.74 3 087.85 3 736.30 4 342.47 5 145.8
‘Educación media técnico-
profesìonal
l”y 2 722.24 760.65 765.92 924.85 1 084.38 1 463.03 I 604.94 3 087.85 3 736.30 4 342.47 5 145.8
3" a 5” 1 229.76 I 295.15 1 304.13 1 574.74 1 846.38 2 491.10 2 732.74 3 087.85 3 736.30 4 342.47 5 145.8
Fuente. OficinaPagodeSubvenciones.
Nota. Losvaloresdesubvenciónporalumnoen losdiferentes tiposdeeducaciónqueseobservanenelcuadro. sepresentanasumiendolasdisposicioneslegalesalmomentode
impetrare1 pago de dicha subvención. Enel ario 1989, los valores base de laeducación especial se han incrementado en 1 3 12 USE. Laeducación técnicwprofesional no
contempla los incrementos de subvención adicional, vigentes acontar de 1988.
reprobación ocurren en la dependencia particular pagada. Respecto de la depen-
dencia municipal, que presenta los más bajos porcentajes de aprobados y los más
altos porcentajes de abandono y repitencia, tiene obligación de recibir a todos los
alumnos en edad escolar, no puede seleccionar a los mejores alumnos e incluso
debe recibir a los alumnos expulsados ya sea por su conducta y/o rendimiento
pertenecientes a otras dependencias administrativas.

Logro de objetivos

Respecto del logro de objetivos, se han desarrollado distintos programas de

evaluación del rendimiento escolar en la enseñanza básica entre 1982 y 1989.
En 1982 se aplicó el PER (programa de evaluación del rendimiento escolar
y administrativo), a una muestra nacional de 388 370 alumnos de 4” y 8” básico,
cn 2 936 escuelas de comunidades con 20 000 o más habitantes.
En 1983 y 1984 se amplía la muestra para incluir ítem de ciencias sociales
y ciencias naturales. A modo de ejemplo se puede señalar que cn la dependencia
particular pagada el porcentaje de logros de objetivos es mayor que en las otras
dependencias tanto en castellano como en matemríticas. En matemáticas se
observa un aumento progresivo del porcentaje de logro de ob.jetivos en 4” año
básico.
En castellano el comportamiento es diferente. Se observa, por ejemplo, que
el año 1983 el porcentaje de logros es menor en cl 4” años básico, en todos los tipos
de establecimientos, situación que no ocurre en 8” año.
En 1986, una comisión designada por el Ministro de Educación de la época
diseña el “Sistema de Evaluación de la Calidad de la Educación” (SECE). Dicho
esquema se aplica a una muestra estratificada de alumnos de octavo año básico,
aplicación que no demanda mayor costo según lo observado en la ejecución
presupuestaria de ese año.
El cuadro ll contiene las diferentes dependencias administrativas y los
porcentajes del logro de objetivos.
Los porcentajes de logro de objetivos son los efectivamente obtenidos y no
tienen tratamiento estadístico. Los valores entre paréntesis corresponden al
porcentaje de respuestas correctas. Se observa que las tendencias son similares a
las obtenidas en el PER para las diferentes dependencias administrativas, mayor
logro para la particular pagada y los menores logros de objetivos para la
dependencia municipal.
En 1988 se aplica el SIMCE (Sistema de medición de la calidad de la
educación a 4” año básico) (cuadro 12).
Se observa que el mayor logro de objetivos ocurre en la dependencia

.--. -_----... . ..^ - _.-- “-- -.

particular pagada y el menor, en la dependencia Municipal. En 1989 SCaplica el
SIMCE en 8” básico, incluyendo las pruebas de cinco asignaturas (castellano,
matemáticas, historia y geografía y ciencias naturales). El cuadro 13 contiene los
resultados en matemáticas y castellano.
Se observa que en la dcpcndencia particular pagada es más alto el porcentaje
de logro de objetivos que el promedio nacional. Por el contrario, el más bajo
porcentaje de todas las dependencias ocurre en la enseñanza municipal.
De los diversos estudios realizados con los Informes del PER, del SECE y del
SIMCE SCdesprende que siempre es mayor el logro de objetivos en la dependencia
particular pagada y menor en la dependencia municipal. Al respecto, cabe hacer
presente que esta última dependencia recibe los casos problema que, de una u otra
forma son eliminados de los sectores particular pagado o particular subvenciona-
do. Tal situación se ha visto amplificada si se considera el deterioro progresivo
de los recursos que por subvención reciben los municipios al producirse el
desplazamiento de su matrícula hacia otras dependencias. Cualquiera sea la
explicación para la pérdida de los alumnos (razones técnicas o de orden
sociológico) lo cierto cs que las dificultades del nivel local para entregar un buen
servicio educacional han afectado seriamente los niveles de rendimiento de sus
alumnos.

Mantención de alumnos en el sistema

En la mantención de alumnos en el sistema se consideraron las variables: tasa de

Exito oportuno, tasas de retención, tiempo dc egreso y porcentaje de mayor costo
en relación con el tiempo que demora en egresar un alumno de octavo año básico
según la dependencia administrativa.
El mayor porcenta.je (63.9%). de éxito oportuno, ocurre en la cohorte l978-
1988 y se encuentra en la dependencia particular pagada. El menor porcentaje de
éxito oportuno se encuentra en la dependencia municipal en todas las cohortes.
Respecto de la retención los mayores porcentajes (82.8%) de retención se
encuentran en la dependencia particular pagada, en la cohorte 1978- 1988, y los
más bajos en el sector fiscal municipal, la cohorte 1973-1983 con un 43.3%, que
a su vez tiene la más baja retención desde 1970.
El tiempo de egreso de 8” año básico es menor en la dependencia particular
pagada (8.9 años), en la cohorte 1979-1989. El mayor tiempo de egresos ocurre
en la dependencia municipal en la cohorte 197 I-198 1, con 13.4 años. El mayor
costo que significa el mayor tiempo se invierte en egresar a un alumno.
El menor costo ocurre en la dependencia particular pagada y el mayor costo
en la dcpcndencia municipal en todas las cohortes.
138

Cuadro Il

PORCENTAJE DE LOGRO DE OBJETIVOS Y DE RESPUESTAS

CORRECTAS EN LAS PRUEBAS DE CASTELLANO Y
MATEMATICAS SEGUN DEPENDENCIA ADMINISTRATIVA (1987)

Murticipnl Par-t. Subv. Purt. Pagada Total

Castellano 18.53% 21.2% 3 1.77% 52.5%

(47.5%) (50%) (60%)
Matemáticas 20.6% 23.9% 40.2% 40.2%
(33.3%) (35.9%) (5 1.3%)
Muestra 5 091 3 010 1 191 9 292

Fuente: Departamento InvestigaciónCPEIP 1987 MINEDUC

Cuadro 12

PORCENTAJE LOGRO DE OBJETIVO SIMCE EN 4” AÑO BASIC0 SEGUN

DEPENDENCIA ADMINISTRATIVA EN 1988
-- ~-
Dependencio M1*estru alu/?lrlo Castellano Matemáticas
-.____-__ .-__--
Municipal 145 844 50.16 48
Part. Subv. 72 456 58.0 54.4
Part. Pag. 14 315 78.9 73.89
Total 232 615 54.2 51.8

Fuente: Datos SIMCE del MINEDUC

Cuadro 13

PORCENTAJE LOGRO DE OBJETIVO SIMCE EN 8” BASIC0

POR DEPENDENCIA ADMINISTRATIVA, 1989
___.
Dependencia Muestra alumnos Castellarw Matemáticas

Municipal 120 945 53 51.5

Part. Subv. 58 274 58.9 56.2
Part. Pag. 14 013 76.6 76
Total 193 232 56.5 54.7
___-.
Fuente: datos SIMCEdel MINEDUC
 A la luz de las situaciones graficadas, se puede concluir que los mejores
resultados se encuentran en la dependencia particular pagada y los más bajos
resultados en la dependencia municipal. Respecto de este tema, cabe señalar que
la mayoría de los establecimientos particulares exige que los alumnos tengan un
promedio alto de rendimiento para mantener su estatus de buenos resultados. Si
el alumno no cumple este requisito, es eliminado del colegio. Por el contrario, la
mayoría de los establecimientos municipales no tienen este tipo de exigencias. No
obstante, cualquiera sea la situación lo fundamental es la garantía de acceso
igualitario al sistema de todos los niños que pudieran verse lesionados por
consideraciones de carácter técnico.

Relaciones entre calidad, tipo de gestión y

resultados. Futuro del sistema

En varios de los pasajes de este trabajo se ha esbozado someramente y luego con

mayor fuerza el cumplimiento de dos elementos que resultan esenciales para la
buenamarcha del sistema educativo: financiamiento y administración educacional.
Con todo, la calidad del producto que se entrega es el aspecto que atraviesa el
comportamiento de estos elementos y como objetivo se transforma en elemento
central de la política educacional.
El tema de la calidad es complejo ya que depende de que se entiende por
calidad. Calidad para qué, con qué y con quiénes. Además es necesario contar con
un modelo de calidad que sea pertinente y que sea producto de un acuerdo social
básico de todos los actores del proceso educativo sobre el conjunto de estrategias
empleadas en el modelo. Esto supone, además de la participación local en las
decisiones cotidianas, contar con sistemas de información que cumplan con la
función de orientar la gestión y conocer los avances en la implementación. Otra
fuente importante de información son las investigaciones educacionales, que
posibiliten la discusión de la comunidad académica y que por tanto ayuden en la
retroalimentación del sistema permitiendo tomar decisiones óptimas, relaciona-
das con los fines sustantivos de la calidad educativa.
Respecto al punto. tal como se ha mencionado, los sistemas de medición
aplicados entre 198 1 y 1990 señalan que la educación particular pagada es de
mejor calidad ya que tiene mayores porcentajes de logro de objetivos. Si, además
de esta consideración se toman en cuenta las variables típicamente relacionadas
con rendimiento en esta dependencia, se tienen altos porcentajes de alumnos
aprobados, buenos porcentajes de éxito oportuno, adecuados tiempos de egreso y
altas tasas de retención de alumnos en el sistema. Lo contrario ocurre en la
dependencia municipal que absorbe, por una parte, alumnos que son eliminados
del sistema y por otra, alumnos de condiciones más pobres, que por lo general no
140 lNNoi/nCloNC.sl:~,n
I;lar,,>N,:,~“C/,r,“,t

tienen acceso a facilidades propias de un adecuado sistema de estudio. Asimismo,

los espacios físicos en que estos alumnos municipales puedan desarrollar sus
habilidades son deficientes por la infraestructura escasa en salas de lectura,
bibliotecas o espacios ad-hoc.
Adicionalmente el acceso a buenas publicaciones o material de estudio se
dificulta por la falta de recursos y las posibilidades de compartir responsabilida-
des con los padres se ven restringidas ya que, por lo general, éstos tienen una
menor escolaridad. Por otra parte se puede afirmar que un grupo importante de
estos alumnos ha sufrido algún grado de desnutrición durante su crecimiento,
hecho que necesariamente afecta su capacidad de aprendizaje, lo que puede
provocar frustración y deseos de abandono del sistema al dificultarse los niveles
de avance.
Los problemas reseñados suponen la búsqueda de soluciones, que en el largo
plazo influirán en la obtención de un sistema educativo plenamente capaz de
responder a las necesidades. En tal contexto hay dos elementos relevantes que
incidirán en la mayor o menor prontitud para resolverlos. Es así como la
diversificación de las fuentes de financiamiento y la aplicación o generación de
mecanismos que permitan “seguir” el cumplimiento administrativo del sistema,
son dos aspectos centrales en la obtención de un producto educativo de mayor
calidad para el futuro.
Tal como se indica, los niveles de desarrollo de los países ameritan una
preocupación preferente por la educación por parte de los gobiernos y Estados. No
es posible pensar en un sistema educativo totalmente financiado por el Estado o
totalmente financiado por el sector privado. El compromiso de educar es uno que
cruza la sociedad horizontal y verticalmente, y entendido así, supone la partici-
pación y repartición de responsabilidades cntrc todos los sectores involucrados
Esta premisa resulta básica para concebir el sistema de financiamiento de la
educación como una tarea universal. Hacia esta responsabilidad compartida debe
tender también el financiamiento del sistema, lo que no significa reducir la
asignación de recursos estatales al sector, sino mas bien lograr una eficaz
aplicación de los niveles con que actualmente se cuenta.
Así la diversificación de las fuentes de financiamiento supone crear mecanis-
mos de generación de recursos noque reemplacen. sino más bien que conplementen
lo actualmente existente.
El otro elemento indispensable en la marcha futura del sistema se refiere al
perfeccionamiento de mecanismos de seguimiento de las decisiones que se
ejecutan en una administración descentralizada. La idea se vincula a la posibili-
dad de solucionar las dificultades que resultan para los administradores naciona-
les de la educación el obtener que los recursos que se transfieren al sistema
descentralizado sean eficazmente utilizados, con procedimientos adecuados y
que le +n fluidez y agilidad al sistema en su conjunto
 141

CONCLUSIONES

Este trabajo ha mezclado descripción y análisis de parte de los elementos que

intervienen en el desarrollo del proceso educativo en Chile. En dicho marco, se
ha puesto énfasis en la forma en que el Estado chileno ha posibilitado el
funcionamiento del sistema educativo en un aspecto crucial como lo es su
financiamiento. Lo anterior, en el entendido que existe un porcentaje aproximado
al 8% de la educación en el cual el Estado no tiene responsabilidad financiera. Su
tutela se advierte en las normas de aplicación general a lo técnico-pedagógico y
en la responsabilidad por facilitar su funcionamiento.
El estudio tiene una dimensión teórica, cuyo contenido se refiere principal-
mente al contexto político-administrativo en que fue posible desarrollar mecanis-
mos de financiamiento de la educación muy opuestos a los que el país acostum-
braba conocer antes del golpe de Estado de 1973. Lo teórico además se expresa
en el tratamiento de conceptos y principios fundamentales de funcionamiento que
es necesario conocer para entender mejor la operación del sistema de financia-
miento de la educación.
En términos generales, el estudio parte de la base que una administración y
planificación educacional adecuadas que tengan pertinencia con la realidad local
sin descuidar lo universal, permiten un mejoramiento de la calidad de la
educación y en tal sentido destaca la descentralización de la educación. Así, es
posible señalar que el proceso de municipalización ha permitido descongestionar
un sistema administrativo lento en la toma de decisiones. Según el tipo de
administrador (preparado, comprometido, sensibilizado con la labor educativa),
se han dado soluciones a problemas de carácter local, muchas veces con el
compromiso de la comunidad y el aporte del área privada de la comuna. No
obstante, la puesta en marcha del proceso encontró recursos humanos insuficien-
tes preparados para una mejor eficacia de las decisiones de administración
educativa. Esta realidad hizo evidente la necesidad de formar recursos con
especialización de gestión educativa descentralizada, que de acuerdo a lo soste-
nido más adelante, se transforma en uno de los elementos centrales para el logro
de una mayor calidad del sistema.
En lo directamente vinculado al tema central, el trabajo trata de conocer los
efectos que un sistema de financiamiento como el de las subvenciones puede
provocar no sólo en aspectos cuantitativos e indicadores de la actividad económi-
cay social del Estado. También se pretende obtener una visión sobre parte de los
efectos de las subvenciones en la calidad del producto que se entrega. En este
sentido, cabe mencionar que el traspaso de la responsabilidad de la administra-
ción educacional, que se produjo al transferir la totalidad de los recursos a
entidades descentralizadas y al sector privado, no influyó en mejorar el rendi-
miento de los alumnos. Así, por ejemplo, lo muestran los diferentes sistemas de
medición de la calidad de la educación aplicados durante el período 1981-1990
(PER, SECE y SIMCE).
Independientemente de los reparos metodológicos, dichas evaluaciones
reflejan la existencia de serias brechas en la calidad de la formación que pueden
visualizarse a la luz de sus resultados. Esta realidad impone la necesidad de
establecer nuevos mecanismos para el futuro que vayan en directo beneficio de los
aspectos cualitativos del sistema; esto es infraestructura, perfeccionamiento de
profesores, equipamiento de materiales y textos, etc.
La dimensión práctica del estudio se relaciona con la operación de los
diferentes procedimientos administrativos que fue necesario crear para permitir
la marcha del sistema de subvenciones. Lo práctico u operativo se vincula
fundamentalmente a la capacidad de gestión administrativa del Ministerio de
Educación para responder como organización al desafío de un sistema descentra-
lizado. Así, aspectos fundamentales en esta materia práctica lo constituyen la
diversificación de las fuentes de financiamiento de un sistema eminentemente
gastador y de baja rentabilidad en plazos razonables como también la generación
y/o perfeccionamiento de sistemas de seguimiento, control y supervisión de la
gestión en lo educativo y en lo administrativo-financiero.
En términos generales, de acuerdo a la evolución de los niveles de recursos
destinados al sistema, es posible afirmar que la municipalización no fue capaz de
garantizar la reducción significativa del gasto fiscal. La estructura de financia-
miento diseñada para cl gasto transformó al Ministerio de Educación en un mero
transfercnte de recursos al sector municipal y al sector privado; los recursos
fiscales disminuyeron y provocaron un efecto negativo en diversos aspectos
educacionales que afectaron cl desenvolvimiento de aspectos relevantes, como
por ejemplo las inversiones educativas.
De esta manera, la derivación de los niveles de los recursos históricos de
educación hacia otros sectores ha significado, en el desarrollo del sistema, un
retroceso en varios rubros y su reparación demandará en el futuro cercano
gigantescos esfuerzos del Estado para recuperarlos.
En síntesis, la aplicación de políticas restrictivas cn el gasto alteró los niveles
adecuados de desarrollo de la educación cn tCrminos de calidad, ya que el
“ordenamiento” privilegió el aumento dc la cobertura en desmedro de un servicio
cualitativamente óptimo.
Por otra parte, cl traspaso dc los establecimientos provocó también un efecto
importante en los actores del sistema. Significó el deterioro dc la organización
laboral de los profesionales de la educacion y la desaparición practica de un buen
número de organizaciones sociales, vinculadas a otros actores del proceso
educativo (esto es centros dc padres y apoderados, centros de alumnos, cte.).
Así, el cfccto en las relaciones laborales y en los aspectos remuneratorios del
sistema fue de indudable significación. Sc produjo una excesiva heterogeneidad,
 que si se agrega a la reducción sistemática de recursos para educación lleva a
entender el consecuente deterioro remuneracional. Ello generó la necesidad de
regularizar la situación con la promulgación del Estatuto Docente (Ley N”
19.070/91) que garantiza mayor estabilidad y seguridad laboral y, tiende a
mejorar en el mediano y largo plazo los niveles de remuneraciones, con la
aplicación de normas de reajustabilidad asimiladas a normas de aplicación
general. El deterioro de recursos no sólo obedeció a una reducción sistemática
sino también a los constantes cambios cn las normas de asignaciones y crecimien-
to de los montos destinados a subvenciones. En un principio se estimuló el
traspaso, entregando recursos adicionales que luego fueron retirados y nunca
volvieron a recuperarse. Por otra parte, los mecanismos de reajustabilidad fueron
adaptados a la “reducción” de recursos y no viceversa.
Resulta difícil asociar la calidad de la educación al “reordenamiento” o
“racionalización”, que significó el traspaso. Las estadísticas y cifras del período
no señalan satisfacción a las necesidades de aprendizaje primordiales en un país
en vías de desarrollo. Por el contrario, reflejan deterioro en la calidad. Por
ejemplo, en los municipios, los indicadores educacionales de medición muestran
una recesión en la cantidad y calidad de los aprendizajes. También se percibe la
no pertinencia en la modalidad de enseñanza media a las necesidades de los
jóvenes, si se piensa que para un gran número de esta población, ésta es la
educación terminal en su vida. En este sentido y teniendo en cuenta dicha
realidad, el Ministerio de Educación ha incentivado la presentación de proyectos
de transformación de la modalidad de enseñanza humanístico-científica en
técnico-profesional de acuerdo a los requerimientos del sector empresarial y
potenciales demandas de desarrollo de la comuna y región respectiva. Para tal fin,
puede señalarse que en 1992, el Presupuesto sectorial contiene US$ 4.99
millones, para la iniciación de estos programas, además de otros recursos para
modernizar y equipar establecimientos técnico-profesionales.
También los esfuerzos recientes de modificación a la ley de subvenciones y
a sus normas de aplicación, recuperan en parte el Estado crítico de deterioro en
que se encontraba el sistema de financiamiento .Al año 1990, la pérdida era de
dos mil pesos promedio por subvención mensual por alumno, en un sistema con
aproximadamente tres millones de estudiantes. Esta cifra significa (en moneda
1990) mensualmente US$ 17.1 millones y, en un año US$ 205.7 millones que el
Ministerio de Educación no recibe con el consecuente efecto en el sistema de
subvenciones. Por estas razones y entendiendo la necesidad de mejorar la
subvención en un plazo razonable, el país ha asumido el compromiso de destinar
recursos para tal fin, en forma sistemática durante cinco años (a partir de 1991).
El costo de la modificación a la ley de subvenciones para 199 1 alcanza US$ 3.0
millones, aproximadamente. Para 1992, la cifra también es de orden y su nivel se
mantiene constante hasta 1995.
 En síntesis, el Estado de chile se ha comprometido a incrementar en términos
reales las cifras destinadas a subvenciones. Así el costo del Estatuto Docente y las
modificaciones a la Ley de Subvenciones en régimen alcanza a los US$ 110
millones. Una cifra, que a partir de 1996, se incorpora plenamente a la base de
gasto de la subvención y que es equivalente al incremento de un 24.22%, sobre
el nivel de 1990.
A mayor abundamiento, el Ministerio de Educación entrega el 62% de su
presupuesto por la vía de la subvención educacional y el control ( que no es
suficiente) lo realiza principalmente sobre la asistencia media de los alumnos.
Esto demuestra que por ahora la única forma de recuperar recursos para el sector
subvencionado es incorporar más alumnos al sistema; una variable compleja de
manejar para las autoridades educacionales. Sin embargo, dada la cantidad de
recursos que el Estado entrega, el Ministerio de Educación debiera ejercer un
control más efectivo sobre la forma de ejecutar el gasto y su aplicación, en la
obtención de una mejor calidad educativa.
La situación descrita, por lo tanto, hace necesario estudiar proposiciones que
permitan regular la utilización de los recursos y crear otras formas para entregar
la subvención. Por ejemplo, modificando o agregando factores de cálculo diferen-
tes a los actuales o generando nuevos indicadores, que reflejen principios de
equidad y calidad, con mayor precisión. Esta conclusión supone principalmente,
la revisión del factor asistencia como elemento determinante de los niveles de
recursos que se pueden percibir por la prestación del servicio. En otras palabras
y en este mismo contexto, puede parecer útil analizar la vigencia del concepto
“servicio prEstado, servicio pagado”, para la educación.
Finalmente, cabe señalar que a los recursos del Estatuto Docente y otros
programas de mejoramiento de la calidad se agregan iniciativas que buscan
revertir la tendencia al deterioro y que eventualmente, pudieran significar la
recuperación aproximada de un 40% de los recursos para el sector en su totalidad,
en el mediano plazo. Dichos montos son relevantes si se considera que la mayor
parte de la recuperación iría a subvenciones, que constituyen a su vez la mayor
proporción del presupuesto educacional, como se ha mencionado anteriormente.
Esto se traduce en una demostración de confianza en la administración descen-
tralizada del sistema y ratifica la necesidad de diversificar las fuentes de
financiamiento como también perfeccionar los mecanismos de control y segui-
miento de la gestión educativa.
 IV. Gestión y uso de recursos de la
Red Escolar Fe y Alegría

Mariano Herrera
Jesús Díaz

El presente estudio tiene como finalidad caracterizar algunos elementos que

describen y permiten comprender el funcionamiento de la red educativa Fe y
Alegría. En efecto, a solicitud de la Oficina Regional de la UNESCO para la
Educación en América Latina y el Caribe (OREALC) y dentro del marco de las
actividades de REPLAD destinadas a identificar maneras de hacer uso óptimo de
recursos materiales y financieros para la educación y focalizando la atención en
las temáticas de los subsidios públicos para la enseñanza gratuita y de la gestión
de programas educativos, se seleccionó a Fc y Alegría como red escolar cuyo
funcionamiento puede constituir un modelo de redes educativas en funcionamiento.
Podría decirse, sin que esto implique prejuicios únicamente favorables, que
Fe y Alegría constituye, en Venezuela, un modelo de red escolar no oficial pero
sí destinada a una población educativa amplia y mayoritaria, tal y como lo es la
población a la cual se destina la acción educativa del Ministerio de Educación, que
podría considerarse como la red escolar más importante de todos los países,
incluyendo a Venezuela. En efecto, gran parte de los planteles de Fe y Alegría
están ubicados en zonas marginales urbanas o en barrios poblados por sectores
trabajadores de clases socioeconómicamente poco favorecidas y por clases
medias. La eficiencia más evidente del modelo de la red Fe y Alegría se sustenta
fundamentalmente en la escasa y casi nula pérdida de clases en sus planteles, los
altos índices de prosecución en los primeros grados de Educación Básica y en el
costo relativamente bajo del funcionamiento general de la red.
Aceptando que Fe y Alegría es una red escolar con resultados de mejor calidad
que la red oficial, los objetivos planteados por el estudio fueron caracterizar tanto
la filosofía educativa y social de la red como las modalidades organizativas y de
funcionamiento de la red y de sus planteles.
Para el logro de los objetivos del estudio se realizaron tres tipos de activida-
des: revisión documental; visitas a planteles y entrevistas a sus directores y una
encuesta tipo cuestionario de trece preguntas a una muestra dc los directores de
los planteles a nivel nacional.
- El cuerpo documental incluyó tres tipos de documentos. Los documentos en
los que está expresada la filosofíacducativa y social de la red. Los documentos
relacionados con aspectos organizativos yen algunos casos, evaluativos de la
gestión de la red, incluyendo programas específicos y proyectos o planes de
trabajo de los planteles. Los documentos que contienen información cuanti-
tativa, relacionadas con aspectos financieros y con estadísticas educativas.
- Las visitas a los centros se realizaron para intentar visualizar características
físicas de los planteles y para realizar observaciones de tipo etnográfico
relacionadas con la organización y el funcionamiento de los planteles.
Durante las visitas se realizaron entrevistas abiertas con los directivos de
cada plantel, orientadas hacia la obtención de información cualitativa
referida a la organización, canales de comunicación y de jerarquía dentro del
plantel y entre éste y la red. autonomía pedagógica y administrativa y otros
elementos tales como la influencia dc las congregaciones religiosas (que
residen en el mismo local del plantel) en el funcionamiento general del
mismo, el tipo de población atendida, mecanismos internos de selección del
personal docente y exigencias para la permanencia de los alumnos en el
plantel, prosecución y deserción, cte.
Las visitas se realizaron exclusivamente en la zona metropolitana de Caracas.
Igualmente se trato dc obtener información cualitativa más amplia mediante
tres entrevistas con los responsables nacionales de la red. Con ellos se
trataron los problemas de política pedagógica dc la red, políticas de forma-
ción continua para el personal doccntc, mecanismos dc coordinación educa-
tiva y administrativa y problemas por resolver.
- Se trató dc comprobar la confiabilidad de lo inferido por las visitas y las
entrevistas a los dircctorcs mcdiantc la elaboración de un cuestionario que fue
respondido por ll directores dc un total de 88. es decir el 12.5% de toda la
población.
GESTIONY"SI,DE
REWRSOF
UELAREVESULARFEYALEGRIA 147

El cuestionario fue entregado a todos los directores de colegios que asistieron

a una reunión convocada por la Oficina Central de la red, y el número de
cuestionarios de la muestra se explica por el hecho de que a la hora de la entrega
final del presente informe sólo se habían recibido esos 1 I ejemplares. Si bien
dicha manera de seleccionar la muestra no responde a criterios rigurosos de
representatividad estadística, las respuestas a los cuestionarios presentaron
aspectos que se consideraron de validez para este estudio, sobretodo porque
permiten confirmar algunas de las hipótesis que se derivan de las entrevistas y de
la revisión documental.

CONSIDERACIONESGENERALES

Fe y Alegría es una institución de carácter religioso dedicada a la acción educativa

especialmente en lo que se refiere al sistema escolar. Sus inicios se ubican hacia
el año’ 1955 en Venezuela, durante la dictadura del General Marcos Pérez
Jiménez. Surge de la idea del sacerdote jesuita José María Velaz y como parte de
la acción asistencial y caritativa que, junto a él, ejercían una serie de jóvenes
estudiantes de la Universidad Católica Andrés Bello (UCAB), de Caracas.
Desde un comienzo, Fe y Alegría ejerce su acción en los barrios más
deprimidos de Caracas, adoptando más adelante un slogarr que intentaba definir
dicha acción: “Fe y Alegría comienza donde termina el asfalto”. (Se piensa que
Fe y Alegría incitó a la Iglesia venezolana hacia una mayor preocupación por los
sectores populares, al menos en el campo de la educación).
A partir del inicio de la obra en Caracas, su acción se extenderá a todo lo largo
del país, alcanzando en la actualidad un total de 88 planteles escolares que
atienden a 6 183 I alumnos en todos los niveles del sistema educativoJ’ y en otros
programas de educación no convencional y de acción social que serán analizados
más adelante. Igualmente, Fe y Alegría se ha expandido hacia muchos otros
países latinoamericanos.
Fe y Alegría es una organización con personalidad jurídica propia, registrada
como asociación civil sin fines de lucro e inscrita en la UNESCO como ONG
consultora. Está estrechamente ligada a la Congregación de la Compañía de Jesús
quienes designan entre sus miembros un equipo de sacerdotes para que asuman
la gestión principal de la institución. En cada país existen Juntas Directivas y
Asambleas Nacionales compuestas por todas aquellas personas, congregaciones,
laicos y jesuitas que se desempeñan en la institución.
La mayoría de los colegios Fe y Alegría (cerca del 70%) son asumidos por una
congregación religiosa o comunidad, que tiene a su cargo la responsabilidad
32
global del funcionamiento del colegio y que reside dentro del mismo. Entre los
miembros de la comunidad religiosa que reside en el colegio, alguno es el
responsable principal ante la Oficina Central de la red. Casi siempre, el cargo de
Director es asumido por un laico quien es el representante oficial del colegio ante
el Ministerio de Educación y que, junto con el directivo religioso, se encarga de
la gestión pedagógica y administrativa del colegio.
La variedad y diversidad de congregaciones religiosas que se desempeñan en
estos colegios es bastante amplia, lo que contribuye a una diversidad de puntos
de vista relacionados con el manejo del colegio, prioridades pedagógicas y de
acción comunitaria, incluso en lo que respecta a la manera de interpretar y poner
en práctica los lineamientos generales de la red.
La educación formal escolarizadaque imparte laredes gratuita o semigratuita.
En algunos colegios, los alumnos deben cancelar mensualidades, que siempre son
bajas y generalmente al alcance de los ingresos familiares de los representantes
de los alumnos. Este aporte individual de las familias no es suficiente para cubrir
los gastos del plantel y difícilmente lo es para equilibrar algunos gastos impre-
vistos o para actividades complementarias. Generalmente, las mensualidades de
los alumnos alcanzan entre un 7% y un 10% de los ingresos totales del plantel.
Como se verá en el análisis de los aspectos presupuestarios más adelante, la
situación económica de los colegios de Fe y Alegría se resuelve mediante su
adscripción a la Asociación Venezolana de Educación Católica (AVEC) que ha
suscrito un convenio mediante cl cual el Ministerio de Educación le aporta
anualmente un monto que equivale a los principales gastos de funcionamiento de
los planteles miembros de la AVEC. Igualmente, en algunos casos existe un
subsidio directo que garantiza el pago de algunos docentes en ciertos planteles de
la red. Sin embargo, ademas del funcionamiento general, los colegios de Fe y
Alegría tienen otros gastos que requieren mayores recursos que los que se logran
mediante las modalidades de subvención oficial.
Para obtener recursos financieros existen programas diversos destinados a los
sectores públicos y privados, así como campañas anuales de recolección de
fondos. Además de los subsidios oficiales como el convenio AVEC-ME y las
subvenciones directas, la Oficina Central de la red organiza una rifa anua1
destinada a recabar fondos. Los fondos producidos por la rifa son repartidos
generalmente dividiendo cntrc 2 lo recaudado y repartiéndose los ingresos 50%
para la Oficina Central y 50% para el plantel. En algunos casos, el total de lo
recaudado por la rifa se queda en el plantel. Esto es autorizado por la Oficina
Central una vez analizada la situación y evaluadas las necesidades del plante1 que
lo solicita.
Fe y Alegría se definió desde un comienzo como un Movimiento de Educación
Popular Integral, es decir: “ ...educación escolar para toda la población de los
sectores socioeconómicos marginados y en la que atcndicra y cultivara en el
alumno su cuerpo, su intelecto, su imaginación, su capacidad de inventiva, etc.,
respondiendo así al título de integral...“.
De igual manera, la acción del movimiento ha querido siempre trascender lo
meramente escolar y por tal razón ha desarrollado toda una gama de servicios que
complementan la acción educativa en el plano religioso, cooperativo, asistencial
y de salud, educación de adultos, dispensarios médicos, comedores escolares,
programas recreativos y deportivos, clínicas jurídicas, mercados populares.
Además, en muchos casos, los mismos planteles son utilizados para actividades
comunitarias de diverso tipo.

CARACTERIZACIÓNVELAACCIONEDUCATIVADELARED

Los elementos que parecen caracterizar a los planteles de Fe y Alegría presentan

aspectos de uniformidad en algunas dimensiones y de heterogeneidad en otras. La
uniformidad está principalmente constituida por la identificación institucional
con un movimiento de educación popular y religioso y sobretodo con lo que ese
movimiento representa para la sociedad en términos de prestigio y de eficacia
social. Además, es necesario plantear las siguientes características comunes:

Lu presencia de un proyecto pedqógico

y/o socio-cotttutliturios propios de cudu ylmtel

Una de las características más resaltantes de los planteles de Fe y Alegría parece

estar constituida por la presencia de un proyecto pedagógico-institucional en casi
todos ellos. Las visitas a los centros, las entrevistas personales con los distintos
equipos directivos y el resultado del cuestionario apuntan decididamente hacia la
presenciade un proyecto específico o vivido como específico en cada plantel como
elemento de considerable importancia para sus características organizativas y
para sus resultados educativos.
El 80% de los directores respondió afirmativamente la pregunta que indagaba
acerca de la existencia de un proyecto explícito elaborado por el plantel. Las
respuestas negativas representaron menos de 10% del total. En las entrevistas con
los directores de los planteles y con los coordinadores de la zona metropolitana
y de la red, se señaló que la mayoría de los planteles están en proceso de expresión
escrita de los proyectos.
El 80% de respuestas afirmativas evidenció que para el personal directivo la
existencia de un proyecto específico es un elemento importante dentro del proceso
de gestión de los planteles. En otra pregunta abierta del cuestionario referida a los
principales problemas que poseía el plantel varias de las respuestas señalaban
 como prioritario la elaboración y la consolidación del proyecto educativo en su
centro.
Igualmente, si cruzamos esta respuesta con todas aquellas que indagan acerca
de la fundamentación y puesta en marcha del proyecto, es posible inferir la firme
creencia en la necesidad de explicitarlo y en su efecto como factor generador de
cambios en el desarrollo de la institución.
En cuanto al origen del proyecto, las respuestas al cuestionario parecen
indicar que las razones para elaborarlo están ligadas principalmente a las
necesidades de la comunidad (36.36%) y a las pautas de la Oficina Central
(27.27%), aunque las Otras Razones (27.27%) también ocupan una proporción
importante en el abanico de respuestas a dicha pregunta. Entre estas razones
destacan las ideas de la congregación religiosa que es responsable del plantel y
el ideario de Fe y Alegría.
Es interesante observar que el proyecto es elaborado en laescuela por diversos
actores, pero principalmente por participación de toda la comunidad (36.36%),
en segundo lugar por iniciativa del director y de los docentes (27.27%). La
iniciativa del director queda con menos de un 10% de las respuestas, lo cual
contrasta con el hecho de que las pautas de la red hayan sido una de las razones
más importantes para la elaboración del proyecto. De la misma manera, el peso
de la coordinación u Oficina Central es bastante alto en cuanto a su presión para
la elaboración de los proyectos en las escuelas, lo cual es explicable por cuanto
ésta ha sido una política de la red y es responsabilidad de la Coordinación zonal
y nacional que se lleve a cabo.
En otra parte de la encuesta se manifiesta como una necesidad sentida a nivel
de los directivos, lograr una mayor participación de la comunidad en su sentido
amplio (padres y representantes, organizaciones comunitarias, etc.) en los
asuntos de la escuela y muy en especial dentro del Proyecto educativo.
La información que se desprende de tales respuestas, parece indicar que el
proyecto es una acción ejecutada principalmente por los actores más estrecha-
mente vinculados a la práctica escolar como lo son los directivos, los docentes y
la coordinación u Oficina Central.
En estos proyectos, en todo caso, se puede constatar un interés explícito en
lograr objetivos pedagógicos precisos, así como planteamientos filosóficos rela-
cionados con metas socio-educativas, socio-comunitarias y socio-políticas. Es
decir, por un lado, se expresan intenciones referidas a logros escolares y por el
otro se manifiestan ideas acerca del papel social que deberán cumplir los planteles
en cuanto a su labor socio-comunitaria más amplia, aunque también delimitada
por el área de acción o de intluencia de cada uno.
En los documentos revisados puede observarse que el análisis o el diagnóstico
de la situación actual sirve de marco problemático para plantear metas y tareas
específicas. Igualmente, en muchos documentos se hace explícito que se trata de
un proyecto colectivo, elaborado conjuntamente por el equipo directivo y el
cuerpo de docentes.
Es también observable un cierto grado de amplitud en cuanto al tipo de metas
las cuales abarcan desde las metas cuantitativas de atención al niño, hasta las
formas de participación de la comunidad, pasando por programas específicos de
formación docente.
Referido a tales aspectos, se pudo observar en los colegios visitados que el
proyecto se ejecuta en ocasiones según lineamientos centrales tales como la
organización de equipos para el proyecto pedagógico, para el proyecto de
pastoral, para el Proyecto Familia Escuela Comunidad (FEC) y en algunos casos,
para otras actividades tales como el énfasis en lecto-escritura en los primeros 6
grados.
Los proyectos cuentan con un aceptable nivel de seguimiento y de control
tanto de parte de sus respqnsables inmediatos en cada plantel como de parte de
las Oficinascentrales. No obstante, pareciera que las actividades económicas, es
decir, la preocupación por obtener y administrar los recursos financieros ocupa
un buen porcentaje del tiempo y de la dedicación del personal directivo junto con
otras actividades relacionadas con el mantenimiento y la expansión de la
infraestructura física de los colegios. Estas actividades y los problemas cotidianos
que producen podrían incidir en la ejecución de los aspectos más específicamente
pedagógicos del colegio. Sin embargo, las características mismas del diseño-de
los proyectos, que obligan a estudiar las particularidades de cada plantel,
permiten suponer que sí se hará énfasis en los procesos pedagógicos propios de
cada uno.
Un 63.64% de los directores encuEstados afirma que en sus planteles se
perfilan los objetivos y metas del proyecto desde el inicio del año escolar. Podría
pensarse que este sistema facilita la programación, el seguimiento y la evaluación
y racionaliza la gestión local en los planteles por cuanto se aclaran los objetivos
a cumplirse y las actividades para lograrlo desde el inicio de las actividades
escolares de cada año.
Lo que quizás constituya la diferencia entre este tipo de programación y de
gestión y la teoría de la planificación es que el proyecto y sus actividades son
elaboradas directamente por los actores sociales concernidos, es decir por los
docentes y los directores, y en el mejor caso por toda la comunidad interesada por
el mejoramiento de la calidad educativa de cada colegio cn particular.
Se pudo observar también la existencia de un clima voluntarista que enfatiza
en valores como la amistad, las buenas rclacioncs interpersonales e instituciona-
les, acercamiento entre directivos y docentes todos factores que parecen indicar
la presencia de una “racionalidad afectiva” en cl manejo dc la institución.
 Paralelamente, la presencia de un proyecto parece producir más responsabi-
lidad en cuanto a los resultados y a los beneficios que se deben generar mediante
la acción educativa. El término anglosajón uccomtubility parece definir más
acertadamente el tipo de responsabilidad que exige la presencia de proyectos en
los planteles.
Cabría preguntarse sin embargo, cuáles serían los efectos a largo plazo de la
convivencia de dos racionalidades, la afectiva y la del uccounMility o de
responsabilidad social ante los usuarios del plantel. Los proyectos podrían
generar la necesidad de un mayor control de tipo técnico pedagógico que podría
tornar contlictiva las relaciones afectivas que se pueden observar entre los
docentes y directivos en el plantel. La entrega y el compromiso integral de las
comunidades religiosas quizás requerirán de un equilibrio en la dimensión de las
competencias técnicas que requiere la labor escolar.
En cuanto a la identificación de los docentes con los proyectos de los
planteles, las visitas a los planteles y las entrevistas a los directores indicaron que
los docentes participaban y compartían el proceso de elaboración y ejecución de
los proyectos sin posturas conflictivas. Sin embargo, la encuesta a un mayor
número de directores arrojó resultados algo contradictorios. Un 36.3% de los
directores afirmaron que sí se presentaron situaciones de resistencia por parte de
los docentes. Si bien la cifra no es muy elevada sí indica una proporción
significativa de situaciones conflictivas con respecto al proyecto. Para interpretar
la cifra es necesario hacerse algunas preguntas acerca de la naturaleza de la
situación: i,La resistencia fue sólo al inicio 0 se mantiene en el tiempo? iCuáles
son las objeciones y razones que se esgrimen para oponerse al proyecto?

Lu uuk:ttotttíu del eyrlipo directivo et1 el muttejo administrativo de los fondos

y del persotrul et1 xetterul

Una de las características que fue expresada de manera muy explícita e insistente
es la autonomía del equipo directivo. Esta autonomía permite un amplio margen
de maniobra a los directores, especialmente en el aspecto pedagógico. Los
proyectos y las concepciones educativas o de acción sociopedagógica pueden
diferir notablemente de un plantel a otro, lo cual no forzosamente incide en la
calidad de los resultados escolares. Es decir, en todos los planteles se evidencian
logros parecidos en términos de la prosecución escolar y en términos de la
eficiencia administrativa si se toman como indicadores las asistencias y el
cumplimiento de las funciones por parte del personal docente.
En lo administrativo-financiero, el hecho de estar los planteles en su mayoría
afiliados al convenio ME-AVEC, tiene como consecuencia que los directores
sean los patronos directos del personal. Los sueldos son cancelados directamente
por cada plantel y esto configura un funcionamiento interno autónomo y con un
control directamente ejercido desde el mismo colegio. Este factor fue constante-
mente señalado por los directivos entrevistados como muy importante para
responsabilizar a los docentes y evitar el ausentismo laboral característico de los
oficiales y de los privados que funcionan con la modalidad de subvención directa.
Incluso, en algunas entrevistas fue expresado el problema que se derivaba del
hecho de que algunos docentes obtenían su sueldo mediante cheques directamente
emanados por el Ministerio y era con esos docentes con los que había mayores
problemas de inasistencias y otras inconveniencias administrativas.
Además, dentro de lo administrativo, hay que señalar que los directivos de Fe
y Alegría contratan y seleccionan su personal docente de manera autónoma, a
diferencia de los planteles del Estado en los cuales el personal docente es asignado
desde las oficinas centrales del Ministerio. La Oficina Central de la red dispone
de un banco de recursos humanos que & utilizado cuando algún plantel requiere
de personal docente. Dicha oficina envía los recaudos de personal docente al
director en cuestión y éste selecciona autónomamente sus docentes.
De las entrevistas personales con los directores se pudo establecer que la
fuente principal de este banco de recursos humanos son los mismos docentes que
laboran en la red quienes recomiendan colegas y a su vez informan a sus colegas
acerca de posibilidades de empleo en la red. De esta manera, existe cierta
participación de los docentes en la conformación de equipos estables y afines en
lo profesional cuando menos y generalmente también en lo religioso.
La autonomía para seleccionar los doccntcs que ingresan a trabajar en los
planteles también funciona para despidos, permisos y otros detalles de la
administración del personal.
En lo referente a mantenimiento, mejoramiento de la planta física y de la
dotación también existe cierta posibilidad de realizar acciones de manera
autónoma tales como adquirir equipos, construir espacios deportivos o edificacio-
nes auxiliares. Los fondos para estas iniciativas provienen en la mayoría de los
casos de los ingresos propios que a su vez tienen su origen fundamental en las
mensualidades de los alumnos y sobretodo en los beneficios que se derivan de la
venta de boletos dc la Rifa Anual, antes mencionada y descrita. En algunos casos
se dan otras iniciativas para recabar fondos. Generalmente se trata de gestiones
individuales de algunos directivos ante organismos estatales, municipales o ante
instituciones privadas.
Ahora bien, en cuanto a la presión para elaborar y ejecutar proyectos
educativos en cada plantel, la intluencia de la Oficina Central puede entenderse
como parte de la gestión que corresponde a todo organismo dc coordinación que
permite evaluar procesos y logros. Las entrevistas y las visitas tanto a los planteles
154 tNN~I”“(.,,~N,l.s,:~,~U,..,~,,>NIO>”(PI?”~

como a la Oficina Central de Caracas, se pudo observar que se programan

numerosos encuentros, reuniones para poner en común problemas, operaciona-
lizar pautas de la red y para evaluar la elaboración y ejecución de los proyectos
educativos de los planteles. Es importante señalar que estas actividades de la
Oficina Central no son sentidas como coacción u obstáculo a la autonomía del
plantel. En este sentido, fue reiteradamente expresado por los directores entrevis-
tados que los proyectos son desarrollados de manera autónoma, siguiendo el ritmo
propio de cada equipo en los planteles. Sólo en escasos casos la situación de algún
plantel ha ameritado la intervención directa de la Oficina de Coordinación de la
zona o de la Oficina Central.
Otro elemento de importancia es el rol del director como líder de los proyectos
lo cual está muy vinculado a su autonomía en la gestión del colegio. Las
entrevistas y las visitas a los centros ofrecieron cierta información que sugería la
presencia y la influencia del liderazgo del director como motivador e impulsor de
procesos y como propiciador de un clima de entusiasmo y compromiso con la obra
del plantel y de la red. En cierta manera podría calificarse como un líder de tipo
carismático que logra en sus compañeros de trabajo un alto índice de identifica-
ción institucional.
Durante las entrevistas con los responsables de la Oficina Central se
recogieron comentarios que indicaban la presencia de una política institucional
tendiente a favorecer determinado tipo o perfil de director, con especial énfasis
en su capacidad de motivación y en su personalidad empática que se traduciría en
un alto nivel de aceptación colectiva en la comunidad del plantel. Se mencionaron
casos de cambios de director que han significado notables mejorías en la gestión
global del plantel.

El acceso u ciertos beneficios de la red en términos de orientación

udministrutivu y de programas de fortwcih continua

Otro aspecto común es el acceso a beneficios de la red en términos de orientaciones

generales para la administración de los fondos usuales y para la obtención de
fondos adicionales. La red, para controlar su gestión global intenta orientara cada
plantel para que no sea deficitario y tenga su contabilidad legalmente al día. Esto
genera muchas presiones, pero según pudo desprenderse de las entrevistas y del
cuestionario, el problema administrativo no está entre los principales problemas
de los colegios.
Por otro lado, el prestigio de la red y sus credenciales educativas permiten que
se facilite el acceso de los directivos de los planteles a instancias que colaboran
financieramente o con recursos materiales con proyectos de ampliación de la
infraestructura y otro tipo de proyectos propios de cada colegio.
 En cuanto a la orientación pedagógica, los planteles están agrupados por
zonas geográficas, las cuales cuentan con un equipo de responsables que atienden
los problemas generales y específicos de los planteles de cada zona. Además, la
Oficina Central de Caracas cuenta con una Coordinación Pedagógica que
organiza cursos de Formación Continua para los docentes y para los directivos.
Estos programas contemplan toda una fundamentación teórica y una definición
explícita del perfil del docente que debe laborar en los planteles de la red y
contribuyen con la consolidación de una identidad institucional que caracteriza
a Fe y Alegría incluyendo a sus docentes.
La Coordinación de los equipos pedagógicos de la red ha programado un Plan
de Formación con una duración de 100 horas que se ofrece a todos los docentes
de la red. Estos deben ser postulados por la dirección de cada plantel y deben
inscribirse voluntariamente.
Algunos planteles desarrollan iniciativas locales tales como congresillos
pedagógicos, jornadas de reflexión, que constituyen espacios para el análisis de
sus problemas y para la proposición colectiva de soluciones a los mismos.
La encuesta permite corroborar que los programas de formación forman parte
de los beneficios generales de la red. Un 72% de los directores respondió
afirmativamente a la pregunta acerca de si existen en el plantel actividades de
perfeccionamiento docente.
Referente a este aspecto cabe destacar que en algunos planteles, la comunidad
de padres y representantes está ejerciendo presión para ampliar la capacidad de
los colegios. Esto es sobretodo causado porque como se verá más adelante, los
niveles mayormente atendidos por la red son los de primaria básica (hasta sexto
grado) y quienes tienen a sus hijos o familiares en esos colegios se ven obligados
a obtener cupos en otros planteles de la zona lo cual es siempre un inconveniente.
Más aún en tiempos de crisis cuando la construcción de nuevas secciones o
planteles por parte del Ministerio de Educación es escasa e insuficiente para el
crecimiento de la población en edad escolar. Aunado a lo anterior está el factor
de movilidad social descendiente que viven las clases medias urbanas y quienes
están ahora compitiendo con las clases populares por los cupos en los planteles
oficiales.

La exisrencia de Programas para la inregrución de las~¿unilias y de las

conrutzidudes utrtplias cm el planre

Este aspecto concierne: los programas específicos que tienen como finalidad
vinculara los colegios con lacomunidad del barrio o sector donde éstos funcionan
y que son propios de cada plantel y un Proyecto de la red denominado Proyecto
Familia, Escuela, Comunidad.
156

Las relaciones con la comunidad

Puede señalarse que tanto los planteles visitados como las respuestas de los
cuestionarios permiten inferir que existen estrechas relaciones entre los planteles
y la comunidad de Padres y Representantes. Es necesario aquí hacer dos
señalamientos: el primero es que las relaciones con la comunidad tienen dos tipos
de realización. El primer tipo de relación consiste en entender por comunidad lo
que el Ministerio de Educación llama la Sociedad de Padres y Representantes y
el segundo tipo agrupa los casos en los que el plantel se relaciona con su
comunidad vecinal en sentido amplio. Ambas formas de relación pueden darse en
un mismo plantel y además, cada una puede concebirse y operacionalizarse de
distintas maneras.
En el caso de las relaciones conlos padres y representantes, estos pueden
tener una participación tradicional en el sentido de limitarse a contribuciones
puntuales de tipo económico o con actividades precisas en determinadas ocasio-
nes. Otra forma de participar está más vinculada a su poder de decisión en cuanto
a la programación de las actividades pedagógicas y hasta en la selección del
personal, y por último, participando como grupo de presión para exigir calidad
en los procesos y en los resultados educativos. En dos de los planteles visitados
se señalaron estas dos últimas formas de participación y en todos se expresaban
de manera positiva acerca de una relación más clásica en lo que a relación
sociedad de Padres y Representantes se refiere.
En el caso de las relaciones con la comunidad en sentido más amplio, pudo
observarse que existen dos tipos de concepción. La concepción de apertura del
plantel a actividades comunitarias que van desde el uso de los espacios recreativos
y deportivos de la infraestructura física hasta el uso de sus instalaciones para
actividades de las organizaciones comunitarias como asociaciones de vecinos,
clubes juveniles, grupos culturales, etc. durante los fines de semana o en horarios
que no coinciden con las actividades escolares. La segunda concepción tiene un
carácter más asistencial y consiste en ofrecer cierto tipo de servicios a la
comunidad. Estos servicios pueden ser cursos específicos para capacitar a los
participantes en oficios que van desde carpintería hasta corte y costura, pasando
por otro tipo de talleres. También pueden consistir en un servicio médico-
asistencial muy organizado y eficiente como cl que existe en uno de los planteles,
que ofrece atención médica en muchas especialidades y tiene un índice de
población atendida diario muy elevado.
Es necesario tener prescntc que de los planteles visitados, dos tienen una
relación con la comunidad en el sentido amplio y uno de ellos ofrece un servicio
médico asistencial eficiente pero no tiene ninguna otra relación con la comuni-
dad. Por otro lado otro plantel tiene una actitud de solidaridad puntual con la
comunidad basada en actividades precisas organizadas con fines específicos en
ocasiones especiales.
Esta realidad está perfectamente reflejada en la encuesta. El 5.5% de los
directores afirma que sí desarrolla actividades para la promoción socio-comuni-
taria. Es evidente que hasta el presente no todos los planteles desarrollan
actividades para la promoción socio-comunitaria. Esta labor aún no ha sido
incluida como una actividad inserta en los programas o planes de trabajo de todos
los colegios. Sin embargo, los datos aportados en los párrafos anteriores muestran
que sí existen iniciativas y que esta actividad comienza a formar parte de forma
más sistemAtica, como lo evidencia lo que se describe a continuación concerniente
al proyecto FEC.

El Proyecto FEC

En cuanto al proyecto Familia, Escuela, Comunidad (FEC) en todas las entrevistas

se mencionó su importancia así como los esfuerzos para desarrollar actividades
operativas que cumplan con los objetivos del proyecto. FEC tiene como finalidad
“Contribuir a lograr una mayor participación del pueblo en su propia organización
y autogestión”.”
Sus objetivos son:
- Contribuir a la formación de agentes generadores de procesos organizativos
dc la comunidad para que juntos sean protagonistas de su propio desarrollo
y propicien un cambio familiar, comunitario y social.
- Crear y promover programas de autogestión comunitaria para la capacitación
y organización dc unidades de producción con miras al bienestar familiar y
comunitario.
- Trabajar juntos para organizarnos en un movimiento Nacional cristiano de
familias organizadas con participación activa y capacidad de decisión dentro
de la sociedad civil.”
Los programas promovidos hasta el presente por FEC son dos: El Programa
de Formación Integral y el Programa de Capacitación Integral. Estos Programas
se llevan a cabo en 13 planteles del sector Catia de la zona metropolitana de
Caracas y benefician aproximadamente a cinco mil familias de los sectores
marginados.3s
158 INNr>v,l<-KlNr:,Y
,.N,n G,:w,,>N,:,,“c-AT,“,l

La infraestructura y capacidad del plantel

Otra característica que diferencia a los planteles entre sí y en general le resta

uniformidad a la red es el tipo de infraestructura. Existen planteles construidos
ad hoc, con instalaciones adecuadas de calidad suficiente y hasta excelente y con
instalaciones deportivas y de recreación de nivel equivalente a grandes colegios
prestigiosos de las clases altas de la sociedad. Otros tienen un espacio reducido
y un índice elevado de utilización del espacio que podríacalificarsede sobrepoblado,
con escaso espacio para el deporte, la recreación y las actividades extraescolares.
Entre ambos extremos hay una gran gama de posibilidades con instalaciones más
0 menos satisfactorias.
A la pregunta: “i,Son suficientes y adecuadas las instalaciones del plantel?“,
un poco más de la mitad, 54% de los directores respondió negativamente.
Es necesario señalar que la ubicación del plantel no parece ser un indicador
acertado que permita explicar la diferencia entre las dimensiones y la calidad de
las instalaciones. Un sector cuya población es de los estratos más desfavorecidos
puede contar con un plantel de Fe y Alegría de excelente infraestructura, mientras
en una zona de estratos más altos, puede existir un plantel de Fe y Alegría con
instalaciones poco adecuadas. Igualmente, en el mismo barrio, tres colegios de Fe
y Alegría pueden presentar significativas diferencias en calidad de sus infraes-
tructuras. Estas diferencias tampoco parecen estar ligadas a la cantidad de
secciones y de grados que se ofrezcan en el plantel. Planteles con-gran cantidad
de alumnos poseen una infraestructura más pcqueíia y menos adecuada que
planteles con menor número de estudiantes.

PRESUPUESTO, FINANCIAMIENTO,POBLA~IÓN A~~DID,~Y

PERSONALEMPLEADO

Las formas de financiamiento

La forma de financiamiento de la red se caracteriza por tres fuentes fundamentales

de ingreso: las fuentes oficiales, las mensualidades de los alumnos y las fuentes
privadas. Las fuentes oficiales consisten principalmente en dos tipos de aportes
del Estado. Bajo la primera modalidad, el Ministerio de Educación puede
subvencionar el pago de los docentes cuyo sueldo y demás compensaciones
legales son canceladas directamente por el Minisierio de Educación. El segundo
tipo de subvención, que es en la actualidad el que proporciona la mayor parte de
los ingresos, se logra a través del convenio que el Ministerio de Educación
mantiene con la Asociación Venezolana de Educación Católica (AVEC). Si bien
no fue posible obtener cifras precisas, tanto los responsables de AVEC como los
de Fe y Alegría afirmaron que la mayor parte del ingreso oficial proviene del
convenio ME-AVEC y que son cada vez menos los planteles en los que algunos
docentes siguen recibiendo su remuneración mensual bajo la modalidad del pago
directo.
El Convenio ME-AVEC funciona de la siguiente manera: cada uno de los
planteles pertenecientes a AVEC elabora su proyecto de presupuesto anual a
principios de cada año fiscal. Esto se hace de forma estandarizada mediante
formato suministrado por AVEC a los planteles. Luego de una supervisión y
control, AVEC solicita el monto total resultante de las necesidades presupuesta-
rias de cada plantel y lo somete a consideración del ME. Esta última institución
otorga cada año la suma solicitada la cual debe ser administrada bajo la
responsabilidad y supervisión de AVEC, según el reglamento que enmarca la
legalidad del convenio ME-AVEC.
Una vez realizada la entrega del monto global, AVEC transfiere mensual-
mente los montos solicitados a cada uno de los planteles quienes a su vez deben
responder por la administración de los mismos de acuerdo a lo exigido por AVEC
y a los gastos especificados en el proyecto de presupuesto.

Los costos de la Red

Al estudiar específicamente a los egresos de Fe y Alegría para 1989, se observa

que los gastos estuvieron por el orden de 221.255.303 Bolívares, de los cuales
129.444.179 correspondieron a sueldos y salarios del personal y 66.215.860
Bolívares fueron destinados alas prestaciones sociales de los empleados. En otras
palabras, los egresos por concepto de gastos de personal sumaron para 1989 un
total de 195.660.040, lo cual significa un poco más del 88% del total.
Para ciertas precisiones respecto al presupuesto de la red Fe y Alegría, se tuvo
acceso a 45 formatos de elaboración de gastos, presentados por igual número de
planteles (aproximadamente 50% del total de planteles de la red) para el año
1991. Dicha documentación permitió constatar que el costo por alumno en los
planteles de educación formal, es algo más elevado que lo que se desprende del
Estado de Ingresos y Egresos de la red. En esos 45 planteles, la media del costo
anual por alumno osc’ila entre’Bs 3.396 y Bs 15.483.

Los bet@ciarios

En cuanto a la población atendida por Fc y Alegría, es necesario precisar que su

espacio de acción social abarca cuatro sectores de los cuales dos cubren la
educación formal y otros dos cubren otro tipo de acción social que incluye la
educación extraescolar o no convencional.
Los cuatro sectores son: educación formal; educación radiofónica; educación
específica; servicios asistenciales y formativos (SAF).

Es necesario aclarar que si bien el sector SAF es el que abarca la proporción

mayor de los receptores ello se explica porque: los beneficiarios en el subsector
salud pueden ser a veces alumnos de los planteles en los que funcionan. Los
asistentes a retiros y convivencias también pueden incluir en muchos casos,
alumnos o participantes de los niveles o programas educativos que ya están
también incluidos en otros totales sectoriales.
La Educación Formal atiende para 1989 a cincuenta y cinco mil doscientos
treinta y cinco alumnos (55235). de los cuales 5387 (9.8%) en el nivel de
Preescolar, 38 826 (70.20%), 9 X90 en la última etapa en el nivel de Primaria
Básica (1” a 6”), 9 890 en la última etapa de Educación Básica y 1 132 (2%) en
los dos años del Ciclo diversificado.
Si bien la red de Fe y Alegría se autodefine como un “movimiento de acción
popular”, esto no significa que la población que asiste a sus planteles pertenece
a un estrato socio-económico relativamente homogéneo. Aun cuando es posible
que en la mayoría de los casos, Fe y Alegría haya intentado ser fiel a un antiguo
slogatz que rezaba: “Llega hasta donde no llega el asfalto.” intentando expresar
su voluntad dc abarcar zonas marginales urbanas y rurales de difícil acceso y de
escasas posibilidades de ser atendidas por el sistema educativo, también existen
planteles ubicados en sectores cuyo vecindario está constituido por estratos
sociales medios y con dificultades económicas relativamente manejables.
Además, es importante apuntar que aún dentro del mismo sector urbano es
posible que existan diferencias sociales relacionadas esencialmente con el grado
de consolidación de la comunidad y del barrio. así como con los mecanismos de
selección del colegio que, cn algunos casos podrían llevar a que sólo se inscriben
el él la *‘élite” dc la zona e incluso niños provenientes de otras zonas.
Este último aspecto puede resultar poco importante si se toma en cuenta que
a los planteles de los barrios sólo accede la población de ese barrio o de otro sector
equivalente desde el punto de vista del estrato socioeconómico (nadie que habite
en sectores urbanos de mayor status acudiría a ningún plantel en zonas margina-
les urbanas o casi-marginales), cs decir que la difcrcncia en cuanto al estrato
social sería mínima.
Por otro lado, la selección parccc estar prcscnte siempre por cuanto los niveles
de exigencia para mantcncrsc cn cl plantel son cquivalcntes en casi todos los
planteles dc la red y sin duda son mayores que los dc los planteles oficiales
implantados en los mismos sectores y que atienden la misma población. Y esta
exigencia ticnc que ver no scílo con lo que se requiere cn términos de calificaciones
y de comportamiento, sino también en términos de asistencia cotidiana, por
ejemplo. No es la intención afirmar aquí que Fe y Alegría es una institución
selectiva y discriminatoria, pero sí que impone por su propio funcionamiento
natural ciertas normas y cierta disciplina que sin duda trasciende lo meramente
escolar en lograr resultados en cuanto al rendimiento. Este tipo de exigencia, es
posible que diferencie a Fc y Alegría de otros planteles que atiende la misma
población ubicados en los mismos sectores.
La población además se diferencia por el carácter rural o urbano de la
ubicación del plantel, así como por cl tipo o niveles del plantel lo cual será
analizado en otro punto de este estudio.
Estos alumnos están distribuidos en 79 planteles (88 según cifras más
actualizadas)3h y 1452 secciones.”
Es importante notar que el grueso de la atención está focalizada hacia los
primeros seis grados de la educación básica, lo cual puede ser positivo si se
considera que es en esos grados en los que se observa la mayor deserción en los
planteles oficiales. Esta deserción alcanza en la actualidad el 60% de la población
escolarizada según cifras del propio Ministerio de Educación. Sin embargo, como
ya se dijo, esta concentración en ese nivel del sistema educativo tiene como
consecuencia que las familias de los alumnos inscritos en los planteles de la red
tiendan a presionar para ampliar la cobertura de la matrícula hacia los grados
superiores de la educación básica y hacia la educación secundaria.

El prrsottal que luboru et1 la red

Los beneficiarios de los programas de la red son atendidos por 1966 docentes, de
los cuales 194 pertenecen a congregaciones religiosas y 148 son directivos, de los
cuales 17 pertenecen a congregaciones religiosas. Estos planteles emplean
además a 185 personas en funciones administrativas y a 329 obreros, para un total
de 5 14 personas en el área de servicios. Los funcionarios docentes representan el
67% del total de los empleados de la red, luego le siguen los obreros con casi el
12% del total; en tercer lugar corresponde al personal profesional, técnico y muy
de cerca el administrativo, ambos grupos con cerca del 8% del total y por último,
la plana directiva con el 5% del total dc la red.
La distribución proporcional del personal del sector educación formal de Fe
y Alegría para el año 1989 muestra que el 72% del total lo constituyen los
docentes -el primer grupo representativo dc los empleados de la red- seguidos
muy de lejos por el personal obrero (el I 1%) y por el grupo de los profesionales

36
.77 Ver: AVEC: Boletín Estadístico 19X9-90, p. I 18.
Ibídem
y técnicos al igual que el personal administrativo (6%). En último lugar figuran
los directivos con apenas el 5%.
Resulta evidente que estas proporciones se asemejan considerablemente alas
proporciones de la red total.
La proporción de religiosos y de laicos en el sector de educación formal para
Fe y Alegría en 1989. fue de un 7% para los primeros y un 93% para los segundos.
Es interesante notar que a pesar de que el personal de la red que pertenece a
congregaciones religiosas es netamente minoritario, su presencia resulta cualita-
tivamente significativa en cuanto a los aspectos de considerable importancia
como lo son la identificación institucional, la identidad propia del plantel y
aspectos no menos importantes como lo son el mantenimiento y la higiene de cada
colegio.

RESULTADOS PEDAGÓGICOS

Si bien no fue posible para la realización de este estudio levantar toda la

información cuantitativa referida a los elementos relativos a los resultados
pedagógicos tales como índice de prosecución y de rendimiento, las entrevistas
con los directores de los planteles y las entrevistas con los responsables de la red,
permiten adelantar un índice de prosecución que oscila entre un 93 y 95% en todos
los grados. En los casos en los que esta proporción resultare superior, podría
atribuírsele a traslados de las familias a otros sectores de la ciudad o del país, pero
que se tienen pocos casos en los que la deserción o el abandono de los planteles
se deba a fracaso escolar propiamente dicho.
En cuanto a rendimiento, tampoco fue posible disponer de datos actualizados,
aunque en entrevistas personales con técnicos del Consejo Nacional de Univer-
sidades y del Ministerio de Educación fue suministrada una información general
en la que se sostiene que los resultados en pruebas de lenguaje y matemática, los
alumnos de planteles de la red evidenciaron resultados superiores a los promedios
nacionales auncluc inferiores a los promedios dc los colegios privados adminis-
trados por religiosos dc mayor prestigio de Caracas y de las principales ciudades
del país.

CONCLUSIONES

El presente estudio tuvo el carácter de exploración preliminar en virtud de que la

complejidad de la problemática objeto de anrílisis y las dimensiones de la red
requeriría de mayor dedicación que laque permitían los plazos para la culminación
del estudio.
 Sin embargo, la exploración permitió poner de relieve algunos de los
elementos que caracterizan la gestión de la red Fe y Alegría. Como se desprende
del estudio, si bien el presupuesto de la red muestra costos similares a los que
presenta el presupuesto del Ministerio de Educación, si nos referimos al costo
proporcional por alumno, también es cierto que la eficiencia de la gestión parece
más vinculada a la gestión pedagógica que a la administrativa. Es decir, la
administración de los planteles cs relativamente sencilla, y aun cuando están
presentes déficits en los planteles o deudas con la red especialmente causadas por
la necesidad de tener cubiertos los montos anuales en prestaciones sociales y otros
gastos fiscales y reglamentarios, no parece que la administración de los gastos sea
un verdadero problema. Es una tarea que exige dedicación y organización por
parte de los directores y en algunos casos cs un espacio en cl que se reflejan las
iniciativas individuales o colectivas de los directores y de sus equipos directivos
que consume tiempo y energía. Pero en general. la mayor preocupación y
dedicación parece estar constituida por la gestión educativa o pedagógica
propiamente dicha.
A ese respecto, fue posible constatar que la presencia constante de un proyecto
sentido como propio por el colectivo de los directores y docentes y la identifica-
ción de éstos con el espíritu y la filosofía de la red, parecen ser la característica
más importante de la organización de la gestión pedagógica.
Es también necesario destacar el hecho de que mediante el convenio de AVEC
con el ME, los fondos y la ejecución del presupuesto de la red están directamente
bajo la responsabilidad de los directores de cada plantel, con algunas excepciones
en las que los sueldos de los docentes son cancelados directamente por el
Ministerio de Educación. lo cual ocasiona algunos problemas y hasta conflictos
entre profesores y directores. Esto parece indicar que el hecho de que los
directores puedan ejercer cierta autoridad administrativa también tiene efectos en
el cumplimiento de horarios y de responsabilidades por parte del personal
docente. Este punto fue señalado en repetidas ocasiones durante las entrevistas a
los directores y a los coordinadores de la red.
Aquí aparece un aspecto problemático y de difícil solución en su dimensión
más global y general. Aparentemente, las luchas gremiales si bien defienden los
intereses de los docentes -especialmente en lo referente a los sueldos y salarios
por ellos devengados- también se perciben como espacios en los que se establecen
relaciones llamadas “clientelistas” entre el personal docente y los gremios. La
prensa y otras expresiones públicas de opinión han denunciado con frecuencia
vicios administrativos tolerados o fomentados por los gremios para consolidar su
poder y su representación ante las autoridades del Estado. Esto parece haber
tenido como consecuencia que los docentes se sientan amparados por su estabi-
lidad laboral y por la acción gremial y su responsabilidad en términos del
cumplimiento de sus labores cotidianas se haya deteriorado. Es la razón por la
 cual se observa un notable índice de ausentismo laboral por parte de los docentes
en los planteles públicos, lo cual sumado a los días dedicados a huelgas y paros
nacionales, le resta un gran número de jornadas efectivas al año escolar que consta
de 180 días. Lo experimentado por los planteles de AVEC (Fe y Alegría entre
estos) parece indicar que cuando el director del plantel puede ejercer cierto grado
de autoridad directa, esto tiende a mejorar el nivel de cumplimiento de los
docentes. El problema está entonces en replantearse desde la práctica escolar y
administrativa un nuevo rol de los gremios que consista más en revalorizar la
importancia de la labor docente, para devolver el prestigio a la profesión y
desligar la acción gremial del clientelismo partidista.
Al observar lo experimentado por los planteles de Fe y Alegría, es posible
pensar que la vía del control administrativo, sumado al compromiso individual
con un proyecto elaborado de manera participativa en cada plantel, permite a los
docentes mejorar la calidad de su acción, obtener mejores resultados y por
consiguiente ser respetado y considerado por la sociedad y en particular por su
propia comunidad en el área de acción dc su plantel. Esto a su vez podría lograr
que la sociedad apoye sus reivindicaciones sociales y económicas.
Los docentes de Fe y Alegría, junto con los directores parecen ejercer un rol
como actores sociales de la acción pedagógica, que podría indicar un modelo de
organización y de gestión educativa descentralizada y con cierto grado de
autonomía cuya difusión resultaría relativamente sencilla puesto que consiste
esencialmente en esos dos elementos: Una mayor posibilidad de autoridad
administrativa para los responsables de la dirección del plantel y una autonomía
en cuanto al proyecto pedagógico mediante el cual se lograrán los objetivos y
finalidades de la educación con un compromiso por parte de los actores con mayor
responsabilidad pedagógica en el ümbito escolar.
Es igualmente necesario señalar que el ideario filosófico religioso de la red
ejerce un rol orientador, motivador y de control sobre la acción y la gestión
pedagógica. El compromiso con una institución de carácter religioso, con
considerable prestigio y la tradición de exigencia que forma parte de la represen-
tación social que supone una congregación religiosa, son factores que pueden
explicar la mayor eficiencia de los docentes.
Por otro lado, la misma red posee mecanismos dc comunicación y de
información semi-organizados que Ic permiten reclutar y seleccionar el personal
a partir de ese mismo compromiso y de la imagen que tiene la red en ciertos
sectores cristianos a los que pertenecen muchos de los docentes de la red. De
manera que quien labora en un plantel de Fe y Alegría parece asumir un doble
compromiso como docente y como agente de un proyecto filosófico-religioso que
trasciende lo meramente pedagógico y concierne lo social y lo humanístico de la
educación, o, en términos de la propia filosofía de la red, la educación popular,
desde una concepción de la acción social de la Iglesia que es promovida por los
responsables de la red.
No menos importante para explicarse lo positivo de la gestión administrativa
de los planteles de la red es lo que ha sido destacado en este estudio como la
presencia de hermanas pertenecientes a diversas congregaciones religiosas que
tienen su residencia fija dentro del plantel. Esto sin duda influye en lo referido a
mantenimiento y cuidado de las instalaciones, de la infraestructura y de la
dotación del plantel, asícomo en su limpieza y en su higiene. Además la presencia
de las hermanas religiosas establece un vínculo con la comunidad vecina de
mayor comunicación y da lugar a otras iniciativas extraescolares como las que
fueron descritas en este estudio (Dispensarios médico-asistenciales, cursos
prácticos dc cocina, corte y costura, uso de las instalaciones con fines socio-
comunitarios, etc.).
En cuanto al tipo de plantel y su gestión, si bien existen notables diferencias
entre planteles en cuanto al número de alumnos y hasta el tipo de población
atendida. no es posible afirmar que las diferencias en infraestructura o en
población tengan consecuencias cuantitativa o cualitativamente significativas en
el tipo de gestión. No son significativamente más eficientes los planteles
pequeños ni su presupuesto proporcional es notablemente inferior en los planteles
con mayor número de alumnos que en aquellos con menor número de alumnos.
Al hacer referencia al financiamiento es evidente que no son muchas las
modalidades alternativas y que la proporción más importante del presupuesto se
origina en fondos del Estado que son transferidos a AVEC y desde allí a cada
plantel. En este sentido, no es posible afirmar que estos constituyan una
alternativa para el Estado en términos de disminución significativa en la cantidad
de fondos que debe erogar por concepto de gastos operativos en los planteles. La
alternativa está constituida por el hecho de que los fondos del Estado administra-
dos directamente por los planteles de la red parecen ser utilizados de manera más
eficiente en cuanto a los resultados logrados. Y estos resultados no pertenecen
tanto al campo de la gerencia administrativa como al de la gestión pedagógica.
En otras palabras, el éxito económico de la educación en los planteles exitosos
como los de la red, no consiste en rebajar costos sino en lograr resultados
educativos y pedagógicos. Por otro lado, los fondos adicionales, en particular los
que provienen dc la Rifa anual que es la forma alternativa de recaudación más
sistematizada y generalizada, sólo aporta un porcentaje relativamente bajo del
presupuesto anual. Sólo en casos excepcionales estos fondos constituyen un
aporte proporcionalmente significativo. Sin embargo, los fondos recaudados en
los planteles por la rifa son considerados por los usuarios como extremadamente
útiles y absolutamente necesarios para “tapar vacíos” en el presupuesto global.
Esto podría ser un indicador dc una inadecuada gestión administrativa, especial-
mente en aquellos planteles que disfrutan de los beneficios del convenio AVEC-
ME, puesto que quienes elaboran el presupuesto son los mismos directores y
podrían contemplar los gastos de tal manera de que no se llegase a esos “vacíos”.
Pero por otro lado, los fondos de la rifa permiten, como se dijo, hacer frente a
imprevistos o a necesidades especiales. Por último, es de destacar el hecho de que
todos los planteles de la red cobran una matrícula por niño. Esta matrícula
consiste generalmente en una mensualidad accesible para la población atendida
y cuyo monto anual es de poca importancia, aun cuando todos los directores
expresaron la gran ayuda que constituye. Pero quizás lo más significativo de la
mensualidad es que establece una relación de la comunidad con respecto a los
planteles que se traduce en mayor exigencia o en mayor participación e interés por
lo que la escuela desarrolla.3x
Es importante señalar que el éxito de la red consiste en cumplir las metas
educativas aceptables tales como lograr una prosecución interanual elevada,
evitar la deserción y la repitencia y lograr un índice de rendimiento general
aceptable pero no óptimo. No fue posible demostrar en este estudio el logro de
otras metas y objetivos propios de la red y que se vinculan con la filosofía de
educación popular y con finalidades amplias en ladimensión socio-educativa. Por
tal razón, sólo se hizo referencia a aquellos aspectos que se presentan estrecha-
mente vinculados al problema de la gestión educativa en sus dimensiones
pedagógica y administrativa.

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Aquíentraríaladiscusiónacrrcadcsiesamensualidadvaenc«ntradelpreceproconstitucionalrelarivoalagratuidad
de Ineducación. Sobretodoen lasescuelaso~cialescn Issqueestamodalidadpodrktraerbeneficiossi lacomunidad
asume SI, rol y le exige calidad â la escwzlil.