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BANCO MUNDIAL GOVERNANCIA

1992 The International Bank for Reconstruction and Development / THE WORLD
BANK

DISPONIVEL:<http://documents.worldbank.org/curated/pt/604951468739447676/Gov
ernance-and-development> ACESSO EM 23-08-19.

Introdução e Resumo
Neste livreto, governança é definida como a maneira pela qual o poder é exercido na
gestão dos recursos econômicos e sociais de um município para o desenvolvimento. A
boa governança, para o Banco Mundial, é sinônimo de sólida gestão do desenvolvimento.
A experiência do Banco demonstrou que os programas e projetos que ajuda a financiar
podem ser tecnicamente sólidos, mas não fornecem resultados esperados por razões
ligadas à qualidade da ação governamental. Reformas legais, por mais urgentes que
sejam, podem dar em nada se as novas leis não forem cumpridas de forma consistente ou
se houver atrasos graves na implementação. Esforços para desenvolver a produção
privatizada e encorajar o crescimento liderado pelo mercado podem não ser bem-
sucedidos, a menos que os investidores enfrentem regras e instituições caras que reduzam
a incerteza sobre futuras ações do governo. As reformas vitais da despesa pública podem
fracassar se os sistemas contábeis forem tão fracos que as políticas orçamentárias não
possam ser implementadas ou monitoradas, ou se os sistemas de compras deficientes
encorajam a corrupção e distorcem as prioridades de investimento público. O não
envolvimento de beneficiários e outros afetados na elaboração e implementação de
projetos pode reduzir substancialmente sua sustentabilidade.
Esses exemplos ilustram um ponto mais amplo: a boa governança é fundamental para
criar e sustentar um ambiente que promova um desenvolvimento forte e equitativo, e é
um complemento essencial para políticas econômicas sólidas. Os governos desempenham
um papel fundamental na provisão de bens públicos. Eles estabelecem as regras que
fazem os mercados funcionarem de forma eficiente e, mais problemática, corrigem a falha
do mercado. Para desempenhar esse papel, eles precisam de receita e agentes para
arrecadar as receitas e produzir os bens públicos. Isso, por sua vez, requer sistemas de
prestação de contas, informações adequadas e confiáveis e eficiência na gestão de
recursos e na prestação de serviços públicos.
No entanto, não há certeza de que os quadros institucionais conducentes ao crescimento
e à redução da pobreza evoluirão por conta própria. O surgimento de tais estruturas requer
incentivos e capacidade institucional adequada para criá-los e sustentá-los. O Banco
Mundial, juntamente com outras agências externas de ajuda e financiamento, está
envolvido em ajudar os países em desenvolvimento a criar esses incentivos e desenvolver
essa capacidade. Assim, por exemplo, na gestão do setor público, o trabalho do Banco
ampliou-se de ajudar a melhorar a gestão de agências relacionadas a projetos para lidar
com essas limitações sistemáticas sobre a boa gestão como deficiências no serviço civil,
nas estruturas salariais e na economia central. agências responsáveis pela formulação de
políticas. Essa abordagem mais ampla também está em andamento em outras áreas de
governança, como a ação para dar credibilidade e fortalecer o arcabouço legal.

O interesse do Banco Mundial na governança surge de sua preocupação com a eficácia


dos esforços de desenvolvimento que apoia.
Uma definição geral de governança é o "exercício da autoridade, controle, gestão, poder
do governo".
Uma definição mais relevante para os propósitos do Banco é "a maneira pela qual o poder
é exercido na gestão dos recursos econômicos e sociais de um país para o
desenvolvimento".
A preocupação do Banco com a boa gestão do desenvolvimento estende-se, portanto,
além de fortalecer a capacidade de gestão do setor público para incentivar a formação de
regras e instituições que forneçam uma estrutura previsível e transparente para a condução
de negócios públicos e privados e promovam a responsabilidade pelo desempenho
econômico e financeiro. .
As questões de capacidade do setor público são discutidas em detalhes em A reforma da
gestão do setor público: lições de experiência (Banco Mundial, 1991c), e serão referidas
apenas brevemente neste livreto. O foco principal aqui é sobre a gestão global de recursos
para o desenvolvimento, com ênfase especial na prestação de contas, na estrutura legal
para o desenvolvimento e na informação e transparência.
Em seu memorando legal, o conselho geral do Banco definiu "uma estrutura legal para o
tratamento deste assunto pelo Banco, como um prelúdio para qualquer análise futura da
maneira pela qual o Banco pode levá-lo operacionalmente" (Shihata, 1991).
Dada a natureza limitada da experiência operacional direta do Banco com a governança,
exceto para a gestão do setor público, esta revisão inicial define conceitos básicos e
pesquisas sobre a experiência do Banco até o momento. O livreto também cita as melhores
práticas e destaca questões que surgiram quando o Banco Mundial aborda uma gama mais
ampla de preocupações relacionadas à governança.
Questões de governança não são novidade para o Banco Mundial. Como uma instituição
de desenvolvimento, o Banco lidou com essas questões desde o início. No entanto, o
desempenho relativamente bom do crescimento dos países em desenvolvimento entre
1965 e 1980 ajudou a ocultar os profundos problemas de governança que afetavam seu
uso eficiente dos recursos e retardavam seus esforços de adaptação em resposta a um
ambiente externo em mutação.
No início dos anos 80, quando o crescimento desacelerou acentuadamente e o mundo em
desenvolvimento foi negativamente afetado por um grave agravamento dos termos de
troca, o surgimento de um clima de relativa escassez começou a expor questões de
governança em muitos países. ]
Ao mesmo tempo, tornou-se cada vez mais claro que os empréstimos para investimento
não poderiam atingir seus objetivos na ausência de um marco político apropriado.
Os empréstimos de ajuste estrutural e as reformas relacionadas à gestão do setor público
visaram criar um ambiente propício ao crescimento. Eles procuraram reduzir a
intervenção do governo nas políticas de incentivo, promover o uso mais eficiente dos
recursos públicos e reduzir os déficits fiscais - abordando indiretamente as questões de
governança que afetavam o gerenciamento de recursos. Apesar de algum sucesso
encorajador com empréstimos de ajuste e reformas do setor público, o ambiente propício
ainda é deficiente em muitos casos. Investimentos e reformas de políticas mais eficazes,
apoiados pelo Banco, dependem, portanto, em tais casos, de melhorias adicionais na
estrutura institucional para a gestão do desenvolvimento.
Para alguns mutuários do Banco, a eficácia das operações de ajuste e investimento é
impedida por fatores que contribuem para o mau gerenciamento do desenvolvimento.
Estas incluem instituições fracas, falta de um enquadramento legal adequado, sistemas
frágeis de contabilidade e auditoria financeira, intervenções prejudiciais discricionárias,
quadros políticos incertos e variáveis, e tomada de decisão dosada, o que aumenta os
riscos de corrupção e desperdício. Em países onde a corrupção afetou negativamente o
desenvolvimento, o patrocínio generalizado no governo levou a que as opções de
investimento público fossem usadas para financiar os elefantes brancos, geralmente
mediante a contratação de dívida externa excessiva. Os monopólios eram sancionados e
alocados a amigos dos que estavam no poder, com grande custo econômico para a nação.
Em alguns países, o progresso em direção às reformas políticas foi compensado pelas
incertezas no clima de investimento. Em outros países que avançaram em direção a preços
relativos realistas, a resposta esperada do setor privado foi inibida pelo comportamento
inconsistente em relação aos negócios por algumas agências governamentais, por
inconsistências entre as novas políticas governamentais e a estrutura legal estabelecida,
ou pela discriminação contra certos grupos étnicos com fortes negócios. comunidades.
Na Europa Oriental, a falta de um sistema legal propício ao desenvolvimento do setor
privado é um grave impedimento à privatização e a novos investimentos.
Em alguns países da América Latina, a rápida descentralização ultrapassou os sistemas
de prestação de contas e instituições de serviço civil nos níveis de governo provincial ou
estadual e local, o que, por sua vez, aumentou os déficits fiscais já insustentáveis.

A equipe do Banco preocupada com a África foi a primeira a articular as preocupações


do Banco no livro África Subsaariana: Da Crise ao Crescimento Sustentável: Um Estudo
de Perspectiva de Longo Prazo (Banco Mundial, 1989) na discussão sobre a "crise da
governança". 2 Este livro provou ser um estímulo para o debate em curso nos países em
desenvolvimento e industrial sobre questões de governança em geral, e no Banco, no que
se refere ao desenvolvimento econômico. Outro estímulo tem sido as rápidas mudanças
políticas na Europa Oriental, na América Latina e em partes da Ásia e da África. Essas
mudanças foram acompanhadas por mudanças no papel do Estado para refletir uma
preocupação maior com a criação de um ambiente propício ao desenvolvimento, maiores
responsabilidades para o setor privado, uma redução no envolvimento direto do governo
na produção e atividade comercial, e a devolução de poder do centro para níveis mais
baixos de governo.
Essas mudanças costumam estar associadas a difíceis reformas econômicas e ajustes
macroeconômicos. Para fomentar um consenso político em apoio a essas reformas, os
governos exigem considerável habilidade. Por sua função, o Banco Mundial está
intimamente envolvido nesse amplo processo de reforma, e os governos estão se voltando
mais e mais para ajudá-los a lidar com uma gama mais ampla de gestão econômica.
questões, incluindo a estrutura legal e os sistemas de aquisição e responsabilidade
financeira.

Os empréstimos bilaterais e as agências de ajuda humanitária tornaram-se cada vez mais


sensíveis às críticas públicas aos fluxos de ajuda concessional a governos que não têm
democracia, têm um histórico pobre de direitos humanos ou são considerados corruptos.
Essas agências vêm buscando uma agenda mais ampla em relação à governança por meio
de canais políticos.

O mandato do Banco Mundial, conforme estabelecido em seu Convênio Constitutivo e


aplicado na prática, é promover o desenvolvimento econômico e social sustentável. Sua
preocupação com a governança deve ser impulsionada por esse mandato.
O memorando do Conselho Geral identificou cinco aspectos de governança que estão
além do mandato do Banco: o Banco não pode ser influenciado pelo caráter político de
um membro; não pode interferir na política partidária do membro; não deve agir em nome
dos países membros da indústria para influenciar a orientação política ou o
comportamento de um membro mutuário; não pode ser influenciado em suas decisões por
fatores políticos que não tenham um efeito econômico preponderante; e seu pessoal não
deve construir seus julgamentos sobre as possíveis reações de um determinado membro
ou membros do Banco. Este memorando sugeriu, então, que a governança pode, no
entanto, ser relevante para o trabalho do Banco, se for abordada em termos de boa ordem
e disciplina na gestão dos recursos de um país. Assim, poderia ser necessário que o Banco
encorajasse, por exemplo, a reforma do funcionalismo público, a reforma legal e a
prestação de contas dos fundos públicos e da disciplina orçamentária (Shihata, 1991).
A próxima seção deste livreto descreve a natureza do problema de governança na
perspectiva do Banco. As seções seguintes analisam as quatro principais dimensões da
governança e a experiência do Banco com cada uma delas: gestão do setor público,
prestação de contas, estrutura legal para o desenvolvimento, informação e transparência.
As últimas seções discutem o papel do Banco e as implicações para a prática do Banco e
descrevem os próximos passos.

A natureza do problema
O papel dos governos
Mesmo em sociedades altamente orientadas para o mercado, somente os governos podem
fornecer dois tipos de bens públicos: regras para fazer com que os mercados funcionem
de forma eficiente e intervenções corretivas onde há falhas de mercado (McLean 1987:
19-21). No que diz respeito às regras, sem as instituições e estrutura de apoio do Estado
para criar e aplicar as regras, para estabelecer a lei ea ordem, e para garantir os direitos
de propriedade, produção e investimento serão impedidos e desenvolvimento impedido
(Eggertson 1990). Isso ocorre porque os altos "custos de transação" (isto é, o custo de
organizar, monitorar e fazer cumprir contratos) inibirão tais atividades. Compensação por
falha de mercado é mais problemática.
Os governos nos anos 1970 se basearam nessa lógica para investir em políticas e
investimentos insensatos, embora suas próprias intervenções políticas fossem
frequentemente responsáveis por falhas de mercado, e os investimentos não gerassem
retornos adequados.
Os governos agora reconhecem cada vez mais a necessidade de mais contenção e de tomar
medidas "favoráveis ao mercado" para lidar com os problemas. Além disso, o Estado deve
desempenhar um papel fundamental na prestação de serviços, como educação, saúde e
infra-estrutura essencial, especialmente quando esses serviços são direcionados aos
pobres e não são fornecidos pelo setor privado. Uma mão-de-obra qualificada e infra-
estrutura adequada são fundamentais para a qualidade do investimento privado.

Para financiar tais despesas, no entanto, o estado precisa de receitas. O estado também
precisa de "agentes" que coletem impostos do público e produzam e forneçam serviços
essenciais (como educação e saúde, e uma estrutura legal). 3 Isso, por sua vez, requer
sistemas de responsabilidade - tanto dentro do governo quanto do governo para aqueles a
quem serve. Para o sistema funcionar, um fluxo adequado e confiável de informações é
essencial. Sem isso, as regras não são conhecidas, a responsabilidade é baixa e as
incertezas são excessivas. Assim, a prestação de contas, as regras conhecidas, a
informação e a transparência são todos elementos de uma boa gestão do desenvolvimento.
Além disso, a estrutura institucional necessária para fornecer esses bens públicos deve ser
gerida de forma eficiente.

Os arranjos institucionais produtivos irão variar entre os países com base em suas
tradições culturais e relacionamentos históricos. E eles continuarão a evoluir à medida
que a economia cresce e se torna mais complexa e mais integrada com os mercados
internacionais. Estruturas institucionais maduras demoram muito tempo para se
desenvolver, mas não há garantia de que surjam, de fato, arranjos que apóiem o
crescimento econômico e o alívio da pobreza. O estado pode se comportar de maneira
predatória ou buscar estratégias que atrapalhem os direitos de propriedade. Seus agentes
podem se comportar de maneira oportunista e se dedicar à "busca de renda". Por que
alguns estados se comportam de maneira diferente dos outros? Quais são as condições
que permitem o sucesso? A evidência histórica está longe de ser querida. No entanto,
economistas institucionais, como Douglass North, argumentam que as instituições,
definidas como "as regras do jogo em uma sociedade" (North 1990: 3), 4 determinam o
desempenho das economias. Instituições eficientes surgem quando há incentivos
embutidos para criar e fazer valer os direitos de propriedade, definidos no sentido mais
amplo. O exemplo mais frequentemente citado é o dos caminhos contrastantes
perseguidos pela Inglaterra e pela Espanha no século XVII, quando ambos os países
enfrentaram severas crises fiscais. O caminho perseguido pela Inglaterra levou a uma
explosão de atividade inovadora; o da Espanha levou a um declínio de tal atividade.

Quando a governança falha


As características institucionais para a gestão do desenvolvimento variam muito entre os
países e não permitem uma generalização fácil. Tampouco é prático tentar uma
taxonomia, desqualificando estados, digamos, por diferentes características de
governança. Essa complexidade surge da marca única da história, da geografia e da
cultura nas instituições e regras de cada país e na natureza multidimensional da
governança como um conceito. Assim, cada país está em um nível diferente de
desenvolvimento político, econômico e social, refletindo uma ampla gama de fatores
históricos, geográficos e culturais. Alguns dos mutuários do Banco Mundial foram
relativamente bem sucedidos na criação de instituições e regras que promovem o
desenvolvimento econômico de base ampla. Alguns outros estão a caminho de fazê-lo,
enquanto outros ainda trabalham sob severas restrições políticas, institucionais e
econômicas
melhor desempenho do governo. O que é dito neste livreto sobre
o desempenho do governo deve ser aplicado a países individuais em
seu contexto.
Mas a má governança é facilmente reconhecível. Alguns de seus principais sintomas são:
* Não fazer uma separação clara entre o que é público e o que é privado, daí a tendência
de desviar recursos públicos para ganhos privados.
* Falha em estabelecer uma estrutura previsível de lei e comportamento do governo
conducente ao desenvolvimento, ou arbitrariedade na aplicação de regras e leis
* Excessivas regras, regulamentos, requisitos de licenciamento e assim por diante, que
impedem o funcionamento dos mercados e estimulam a busca por rentabilidade.
* Prioridades inconsistentes com o desenvolvimento, resultando em
má alocação de recursos
* Decisão excessivamente restrita ou não transparente. Tais "problemas" podem ser
devidos a falta de capacidade ou volição, ou
ambos, e pode ser de gravidade variável.
É quando eles são suficientemente severos e ocorrem juntos, no entanto, que eles criam
um ambiente hostil ao desenvolvimento. Em tais circunstâncias, a autoridade dos
governos sobre seus povos tende a ser progressivamente corroída.
Isso reduz o cumprimento das decisões e regulamentos. Os governos tendem então a
responder através de medidas populistas ou, como em alguns regimes autoritários,
recorrem à coerção. De qualquer forma, o custo econômico pode ser alto, incluindo um
desvio de recursos para a segurança interna e aumentando a corrupção. O fraco
desempenho de desenvolvimento pode, por sua vez, contribuir para a má governança,
corroendo ainda mais a confiança dos cidadãos em seus governos e fazendo com que os
governos se comportem de maneira insegura.
A ausência de boa governação provou ser particularmente prejudicial ao papel de
"intervenção corretiva" do governo. Programas para redução da pobreza e proteção
ambiental, por exemplo, podem ser totalmente prejudicados pela falta de responsabilidade
pública, corrupção e "captura" de serviços públicos pelas elites. Os fundos destinados aos
pobres podem ser direcionados para o benefício de grupos de interesse especial, e os
pobres podem ter acesso inadequado a recursos legais. Da mesma forma, a aplicação de
normas ambientais, que beneficiam a população como um todo, mas que pode ser onerosa
para poderosos grupos industriais e comerciais, pode ser enfraquecida pela má
governança.
Padrões de emissões industriais, políticas de proteção florestal e diretrizes para a
incorporação de preocupações ambientais nas decisões de gastos públicos podem valer
pouco mais do que o papel em que são escritas, a menos que as regras sejam importantes,
a informação esteja disponível ao público e os funcionários governamentais sejam
responsáveis.
No caso do meio ambiente, os problemas são ampliados pelas dificuldades de
monitoramento e fiscalização, que permitem que as políticas oficiais do governo sejam
ignoradas.
Entre as causas subjacentes da má gestão do desenvolvimento está o nível de
desenvolvimento econômico, humano e institucional.
A falta de uma força de trabalho instruída e treinada e de instituições fracas pode reduzir
substancialmente a capacidade dos países de fornecer uma gestão de desenvolvimento
sólida.
Pobreza e analfabetismo tornam a governança deficiente mais provável. Isto não é, no
entanto, sugerir que o desenvolvimento traz automaticamente boa governança; nem
sugerir que a boa gestão econômica não é possível nos países pobres.
Há uma série de contra-exemplos asiáticos, tanto autoritários quanto democráticos. É
simplesmente que a pobreza, o analfabetismo e as instituições fracas tornam a tarefa do
bom gerenciamento do desenvolvimento muito mais complicada e problemática.
A corrupção generalizada é particularmente prejudicial ao desenvolvimento. A corrupção
ocorre em todos os países e em muitas formas diferentes. Tende a prosperar quando os
recursos são escassos e os governos, em vez de os mercados, os alocam; quando os
funcionários públicos são mal pagos; quando as regras são irracionais ou desatentas;
quando os controles são difusos e os regulamentos são excessivos; e quando a dissensão
e a punição são improváveis.
Embora tenha havido casos isolados de governos corruptos e bem-sucedidos na
promoção do desenvolvimento, em geral, a corrupção enfraquece a capacidade dos
governos de desempenhar suas funções com eficiência.
"Suborno, nepotismo e venalidade", observa o Relatório do Desenvolvimento Mundial,
991, "pode enfraquecer a administração e diluir a eqüidade da provisão de serviços
governamentais - e assim também enfraquecer a coesão social" (Banco Mundial 1991d:
131). Enxerto em larga escala não é possível sem conluio com empresas privadas ou
fornecedores estrangeiros, com autoridades de governos estrangeiros às vezes fechando
os olhos - um problema de governança internacional.

Outras causas da má gestão do desenvolvimento são um alto grau de concentração do


poder político e da herança colonial. Do lado positivo, muitas antigas colônias herdaram
sistemas de responsabilidade financeira, um serviço civil independente e uma estrutura
legal. Porque estes foram importados de fora, no entanto, eles nem sempre criaram raízes.
O domínio colonial implicava a prestação de contas ao poder colonial, e não aos cidadãos;
Assim, às vezes, destruía os sistemas indígenas de prestação de contas.
O governo colonial às vezes legou exércitos permanentes e, assim, desviou recursos do
desenvolvimento e tornou os governos civis frágeis propensos a golpes militares e
instabilidade política relacionada. O Relatório de Desenvolvimento Mundial descreve que
desde 1948, em média, houve uma tentativa de golpe por país em desenvolvimento a cada
cinco anos (Banco Mundial 1991d: 128). As fronteiras impostas colonialmente às vezes
levam a disputas fronteiriças e conflitos étnicos. Durante a Guerra Fria, esse conflito era,
ocasionalmente, alimentado pelas exportações de armas para as facções ou estados rivais.
Esses sintomas e causas de má governança não são exclusivos de qualquer forma
particular de governo. O Relatório sobre o Desenvolvimento Mundial de 1991 examinou
as evidências sobre os registros relativos de desempenho de democracias e regimes
autoritários e observou que a própria distinção democrático-autoritária "falha em explicar
adequadamente se os países iniciam ou implementam a reforma ou sobrevivem às suas
conseqüências políticas". Bank 1991d: 134). Regimes autoritários eram tão propensos a
ceder aos interesses de grupos restritos. O Relatório também observou que alguns estudos
sugerem que, para um determinado nível de renda, "melhorias nos indicadores sociais
estão associadas à liberdade e à liberdade" (p. 134)

Em suma, a governança é um contínuo, e não necessariamente unidirecional: ela não


melhora automaticamente com o tempo. É uma planta que precisa de manutenção
constante. Os cidadãos precisam exigir boa governança. Sua capacidade de fazê-lo é
reforçada por oportunidades de alfabetização, educação e emprego.

Os governos precisam se mostrar receptivos a essas demandas. Nenhum destes pode ser
tomado como garantido. A mudança ocorre às vezes em resposta a ameaças externas ou
internas. Também ocorre através de pressões de diferentes grupos de interesse, alguns dos
quais podem ser na forma de demandas populistas. Embora os credores, as agendas de
ajuda e outras pessoas de fora possam contribuir com recursos e idéias para melhorar a
governança, para que a mudança seja eficaz, ela deve estar firmemente enraizada nas
sociedades envolvidas e não pode ser imposta de fora.
Como indicado na discussão anterior, quatro dimensões principais da governança são
relevantes para o trabalho do Banco Mundial:
questões de capacidade e eficiência na gestão do setor público, prestação de contas,
previsibilidade e estrutura legal para desenvolvimento e informação. Estes são agora
discutidos por sua vez.