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Título: Proceso judicial del consumo: análisis de los arts. 52 y 53 de la ley 24.240

Autores:  Calderón, Maximiliano Rafael - Cornet, Manuel - Tinti, Guillermo - Márquez, José
Fernando
Publicado en: LLC2009 (junio), 459
Cita Online: AR/DOC/2017/2009

Sumario: SUMARIO: I. Principios generales. ­ II. Acciones judiciales. Legitimación. ­ III. Normas del
proceso.
I. Principios generales
a) Sin perjuicio de otras disposiciones dispersas, la mayor parte de las reglas sobre procedimiento judicial en
la ley 24.240 (Adla, LIII­D, 4125) se encuentran concentradas en el Capítulo XIII (De las acciones).
En estas normas, el legislador intentó compendiar un conjunto de pautas que se consideraron esenciales para
permitir instrumentar los principios sustantivos en materia de defensa del consumidor, razón por la cual decidió
avanzar sobre materia procesal, bajo el amparo de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación en materia de competencias legislativas adjetivas del Congreso Nacional (2).
Estas pautas se encuentran impregnadas del mismo fundamento tuitivo que las normas sustanciales, lo que
permite sostener la existencia de un sistema protectorio integral, que no se limita al reconocimiento de derechos
sustantivos, avanzando sobre regulaciones adjetivas imprescindibles para instrumentar el principio protectorio.
b) Desde largo tiempo atrás se viene planteando que el acceso a la justicia es uno de los ejes de la protección
del consumidor y la equiparación de fuerzas con el proveedor, comprendiendo una modificación significativa de
los   principios   ordinarios   del   procedimiento   (acceso   colectivo,   flexibilización   de   estructuras   procesales,
simplificación, aceleración, abaratamiento, abandono de la rigidez jurisdiccional, etc.) (3).
En   este   sentido,   se   ha   manifestado   la   preocupación   por   garantizar   la   efectividad   de   la   defensa   del
consumidor y la facilitación de su acceso a la justicia, fortaleciendo su posición en juicio y creando nuevas
técnicas procesales vinculadas a las acciones colectivas, propósitos que se consideran presentes en la voluntad
del legislador argentino (4); también, se ha señalado que "la eficacia de las medidas de protección al consumidor
no sólo depende del  reconocimiento de los derechos,  sino igual  y especialmente de  los medios eficaces y
adecuados para afirmarlos"(5). Y se señala la evolución de las técnicas procesales como una de las cuentas
pendientes de nuestro sistema de consumo (6).
c) Sin embargo, algunos autores consideraron que las normas compendiadas en la ley 24.240 originaria
comportaban un ataque a la seguridad jurídica, desproporcionado con respecto a la realidad de nuestro país, y,
por ello, de difícil aplicación (7). En sintonía con estos conceptos, en oportunidad de entrar en vigencia la ley
24.240, el Poder Ejecutivo vetó algunas de las disposiciones procesales por intermedio del Decreto 2089/93 (8).
Muchas de estas normas han sido restañadas por la reciente reforma de la ley 26.361 (Adla, LXVIII­B,
1295), en algunos casos en su versión original, y en otros asumiendo los aportes de la doctrina (e incluso los
fundamentos que en su oportunidad justificaron el veto mencionado), mediante textos novedosos.
d) El presente estudio tiene por objeto examinar puntualmente dos dispositivos previstos en materia de
proceso judicial  de consumo, de reciente modificación por la ley 26.361/08: el art. 52 (relativo a acciones
judiciales y legitimación) y el art. 53 (relativo a reglas del proceso).
II. Acciones judiciales. Legitimación

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La primera norma a considerar es el art. 52, que expresa: "Artículo 52: Acciones Judiciales. Sin perjuicio de
lo dispuesto en esta ley, el consumidor y usuario podrán iniciar acciones judiciales cuando sus intereses resulten
afectados o amenazados. 
La acción corresponderá al consumidor o usuario por su propio derecho, a las asociaciones de consumidores
o usuarios autorizadas en los términos del artículo 56 de esta ley, a la autoridad de aplicación nacional o local, al
Defensor del Pueblo y al Ministerio Público Fiscal. Dicho Ministerio, cuando no intervenga en el proceso como
parte, actuará obligatoriamente como fiscal de la ley. 
En las causas judiciales que tramiten en defensa de intereses de incidencia colectiva, las asociaciones de
consumidores y usuarios que lo requieran estarán habilitadas como litisconsortes de cualquiera de los demás
legitimados por el presente artículo, previa evaluación del juez competente sobre la legitimación de éstas. 
Resolverá si es procedente o no, teniendo en cuenta si existe su respectiva acreditación para tal fin de
acuerdo a la normativa vigente. 
En caso de desistimiento o abandono de la acción de las referidas asociaciones legitimadas la titularidad
activa será asumida por el Ministerio Público Fiscal". 
a)   Relación   entre   procedimiento   administrativo   y   proceso   judicial.   En   primer   término,   se   establece   la
facultad de los consumidores y usuarios de iniciar acciones judiciales "Sin perjuicio de lo expuesto".
Esta previsión correlaciona el procedimiento administrativo con el procedimiento judicial, al señalar que
"sin perjuicio" (rectius: además) del procedimiento administrativo, pueden impetrarse acciones judiciales (9).
La regla de articulación es, entonces, autonómica: los consumidores o usuarios pueden promover acciones
judiciales de manera previa, simultánea o posterior a la iniciación de actuaciones administrativas, sin necesidad
de agotar la vía ni de desistir de esas actuaciones (10).
Esto se justifica por el diferente objeto de ambos procedimientos: mientras que el administrativo persigue
fines preponderantemente sancionatorios (aunque pueda arribarse a transacciones sobre derechos sustanciales),
el judicial ventila controversias sobre derechos e intereses de fondo de los consumidores y usuarios, tendiendo a
la satisfacción de sus respectivos derechos creditorios.
Se considera más dificultoso el caso de la transacción arribada en sede administrativa y su eficacia en el
ámbito judicial, planteándose que como regla no se encuentra vedado accionar judicialmente excepto que se
haya transado sobre las mismas materias que motivan la acción o se haya renunciado de manera expresa a
iniciar ulteriores demandas (11).
Con respecto a la resolución dictada en sede administrativa, parte de la doctrina considera que no vincula
directa ni indirectamente al juez la valoración fáctica y jurídica de la autoridad de aplicación, sin perjuicio de
que   (tratándose   de   un   organismo   con   conocimientos   técnicos   específicos)   es   razonable   que   los   tribunales
consideren como un antecedente valioso lo que haya resuelto (12). Desde otra óptica, se entiende que la decisión
adoptada en sede administrativa (por ejemplo, estableciendo la inexistencia de una infracción) será oponible al
consumidor   que   acciona   judicialmente,   a   condición   de   que   haya   tenido   intervención   en   el   procedimiento
administrativo (13).
b)   Tutela   preventiva.   En   segundo  lugar,   indica   que   las   acciones   judiciales   podrán   iniciarse   cuando   los
intereses de consumidores y usuarios "resulten afectados o amenazados". 
Esta   terminología,   similar   a   la   utilizada   en   la   regulación   de   la   acción   de   amparo,   importa   destacar   la

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procedencia de acciones preventivas (14), que no requieren que el daño al interés se haya consumado, bastando
una razonable amenaza de perjuicio. Se trata de una especificación del  principio preventivo en materia de
derecho de daños, cuyo ámbito de mayor aplicación se presenta en el campo de los intereses difusos (15).
Se ha destacado que la norma comentada implica incorporar al derecho del consumidor la denominada tutela
sustancial inhibitoria (16). Estas figuras preventivas exceden el acotado margen de las medidas cautelares, y se
vinculan con otras herramientas autónomas, como el amparo y las medidas autosatisfactivas.
Naturalmente que será requisito de procedencia de una acción preventiva la acreditación de la amenaza de
daño, que deberá estimarse conforme criterios de razonabilidad, pudiendo tomarse referencialmente el principio
del curso natural y ordinario de las cosas (art. 901 C.C.).
c) Legitimación activa amplia. En tercer lugar, establece una regla de legitimación activa amplia para la
promoción de acciones.
(1)   Consumidores:   Están   legitimados,   naturalmente,   los   consumidores   o   usuarios   afectados,   tanto   para
promover acciones individuales procurando la satisfacción de sus intereses particulares (derechos subjetivos)
como para interponer acciones colectivas, en defensa de intereses de incidencia colectiva de una categoría a la
que pertenecen, en tanto que afectados (17).
(2)   Asociaciones   de   consumidores:   Están   legitimadas,   también,   las   asociaciones   de   consumidores
constituidas como personas jurídicas.
Estas asociaciones, cuya legitimación activa adquirió rango constitucional en la reforma de 1994 (art. 43
C.N.), constituyen un importante instrumento de materialización de los objetivos tutelares de la ley 24.240,
desde que permiten generar lazos asociativos entre los consumidores y utilizar herramientas protectorias que
resultarían   antieconómicas,   complejas   o   inoperantes   en   su   actuación   individual,   pero   se   redimensionan   y
valorizan en ejercicio colectivo.
Las asociaciones se encuentran reglamentadas en los arts. 55 a 58 de la ley 24.240 (Capítulo XIV: De las
asociaciones de consumidores). Como único prerrequisito para ejercer la legitimación que poseen se encuentra
el de su registración conforme a la ley, para lo cual tendrán que solicitar autorización para funcionar como tales
a la autoridad de aplicación, cumplir con las finalidades que marca la Ley 24.240 y, además, acreditar las
condiciones   especiales   establecidas   en   el   Capítulo   XIV,   ajustándose   a   la   normativa   reglamentaria  (18).   El
artículo 55 establece en términos amplios la legitimación para accionar cuando resulten objetivamente afectados
o amenazados intereses de los consumidores. La misma amplitud se observa en el art. 56 inc. e.
Esto ha llevado a parte de la doctrina a sostener que las asociaciones pueden promover todo tipo de acciones
en defensa de usuarios y consumidores, tanto las relativas a planteos de ilegalidad de conductas, a reclamo de
restituciones de sumas indebidamente cobradas, e inclusive acciones de daños  (19). Este último caso plantea
problemas en materia de responsabilidad colectiva, como luego se verá, y algunos autores consideran inviable la
acción colectiva de daños, ante la inexistencia en nuestro derecho de pretensiones indemnizatorias a favor de
personas no determinadas o de grupos colectivos inconcretos  (20). Sin embargo, no se trata de una posición
unánime y la cuestión ha dado lugar a interpretaciones diversas, que excede la finalidad de este análisis parcial.
Las asociaciones pueden representar a consumidores individualmente o bien actuar en defensa de intereses
colectivos.   Naturalmente,   la   intervención   procesal   de   estas   asociaciones   se   encuentra   acotada   por   su
competencia material (definida por el objeto fijado estatutariamente) y territorial (resultante de la jurisdicción en
las que se encuentran registradas) (21).

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(3)   Autoridad   de   aplicación:   La   ley   establece   expresamente   la   legitimación   activa   de   la   Autoridad   de

Aplicación.
La finalidad de esta legitimación está dada por la búsqueda de una autoridad institucional activa en la
defensa de los derechos de consumidores y por el ejercicio de acciones judiciales ejemplificadoras. No obstante,
alguna doctrina ha juzgado inmotivada su inclusión en el catálogo de potenciales accionantes (22).
La jurisprudencia registra importantes ejemplos del ejercicio de esta legitimación, principalmente a partir de
2002 (23).
(4) Defensor del Pueblo: La reforma de la ley 26.361 incorporó de manera expresa como legitimado activo
al Defensor del Pueblo.
Su legitimación se había postulado (24), antes de la reforma, con base en lo normado en los arts. 43 y 86
Const. Nacional (que le acuerdan legitimación activa e incumbencia en la defensa de los derechos de incidencia
colectiva). Sin embargo, la jurisprudencia, inclusive de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (25), resistía
esta posibilidad. A nivel provincial, dependerá de cada regulación en particular (26).
(5)   Ministerio   Público:   También   es   expresa   la   legitimación   activa   del   Ministerio   Público,   quien   en   su
carácter   de   representante   institucional   del   interés   social   se   encuentra   directamente   involucrado   en   la
problemática   de   los   derechos   de   incidencia   colectiva.   En   un   sentido   contrario,   se   ha   postulado   que   la
intervención   del   Ministerio   Público   sería   subsidiaria,   con   lo   cual   jugaría   exclusivamente   en   caso   de
desistimiento o abandono de la acción por vía principal (27), lo que no compartimos.
 d) Roles del Ministerio Público. En cuarto lugar, establece los roles del Ministerio Público.
(1) El primer rol ya ha sido analizado: el de actor del proceso del consumidor.
(2) El segundo rol previsto por la ley para el caso de que no intervenga como parte es el de fiscal de la ley.
En este caso, la función que le cabe implica defender el orden público y la ley, resguardando la regularidad del
proceso y el respeto de los derechos constitucionales e intereses sociales implicados.
Al no distinguirlo la ley, parecería que su intervención procede en todo proceso del consumidor, sea que se
discutan  intereses  o derechos  individuales  o colectivos.  Contrariamente,  se  postula  que  la intervención  del
Ministerio Público sólo procedería en caso de discutirse intereses generales y no con motivo de controversias
que afectan intereses particulares (28). Esta segunda tesitura, si bien no se compadece plenamente con el texto
legal, se justifica en la ausencia de interés colectivo en los conflictos individuales (lo que deja sin razón de ser la
intervención del Ministerio Público), a la vez que satisface criterios de racionalidad en la administración de
recursos (pues de lo contrario, el Ministerio Público vería multiplicadas de manera significativa sus funciones,
teniendo que intervenir en todo proceso vinculado con relaciones de consumo).
La intervención del Ministerio Público es obligatoria, tal como expresamente lo dispone la ley. La falta de
participación acarrea la nulidad del procedimiento (29).
Creemos que debe admitirse el ejercicio por parte del Ministerio Público de todos los derechos inherentes a
la calidad de parte, pudiendo recurrir, ofrecer pruebas, plantear incidentes, alegar, etc. Esto resulta coherente
con la finalidad de acordarle una participación comprometida con el proceso y no una mera intervención formal
o burocrática  (30). Por esta misma razón, creemos que el Ministerio Público debería ser citado antes de la
apertura a prueba, de modo de integrar correctamente la litis y permitirle intervenir del modo más extenso
posible en el desarrollo del proceso.

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(3) El tercer rol reconocido al Ministerio Público es el de actor "suplente"(31) o "sustituto", para el caso de
que una acción intentada por una asociación legitimada sea desistida o abandonada. Esta hipótesis sólo se
presenta   en   relación   a   las   acciones   promovidas   por   asociaciones,   no   así   respecto   de   las   planteadas   por
particulares o por la autoridad de aplicación (32).
La télesis legal reside en evitar que se frustren los derechos e intereses colectivos implicados en razón de la
desidia de las asociaciones demandantes, razón por la que se impone al custodio natural de tales intereses
sociales la continuidad del proceso (33). Este tipo de intervención ha sido caracterizado como una sustitución
procesal "siempre activa, normalmente espontánea e indefectiblemente total", en la que el Fiscal actúa como
única parte (desplazando al actor originario, del que no es representante), ejerciendo un derecho de acción
propio cuyo objeto es una relación jurídica de otro, en virtud de un interés actual, colectivo y relevante (34).
Coincidimos con quienes aclaran que esta legitimación sustitutiva debe ejercerse razonablemente, previa
valoración de la viabilidad de las actuaciones, no pudiendo obligarse al Ministerio Público a continuarlas a
ultranza y aún frente a un evidente resultado desfavorable (35).
Desde   la   óptica   procesal   pueden   hallarse   algunas   dificultades:   (i)   El   desistimiento   importa   una   forma
anormal de extinción del proceso, cuya configuración no dará lugar a dudas, al haberse ejercido de manera
expresa por el actor. En este caso, no se aplicarán las normas de los códigos rituales, sino que el Juez deberá
notificar el  desistimiento al  Ministerio Público, a fin  que continúe  su ejercicio. (ii) La  ley no aclara  si  la
continuidad de la acción por el Ministerio Fiscal procede exclusivamente cuando se desiste la acción, o también
cuando se desiste del  derecho  (36). En la doctrina se ha señalado que corresponde en ambos casos, al no
establecer la ley distinción alguna  (37). (iii) Por lo demás, las mayores dificultades se plantearán respecto al
supuesto de abandono. En efecto, no es sencillo establecer cuándo media abandono de proceso, y se puede pecar
por exceso o defecto en su determinación: por exceso, al analogar esta figura al transcurso del plazo previsto
para la  perención de  instancia y, con  ello, dar intervención  tardía al  Ministerio  Público, cuando quizás  su
intervención ya no resulte útil en razón de eventuales caducidades procesales; por defecto, al tomar lapsos más
breves y desplazar a las asociaciones de consumidores tal vez prematuramente. Se ha señalado que el abandono
es una situación de hecho vinculada a la caducidad de instancia, que impone al Ministerio Fiscal estar muy
atento, avizorando la caducidad, pidiendo intimación bajo apercibimiento de reputarse abandonada la instancia
con un lapso que le permita evitarla o bien actuar directamente evitando el efecto mencionado, desplazando a la
parte originaria (38).
  e)   Intervención   litisconsorcial   de   asociaciones   de   consumidores.   La   ley   26.361  ha   incorporado   en   los
párrafos tercero y cuarto del artículo la posibilidad de intervención como litisconsortes de las asociaciones de
consumidores. Esta posibilidad había sido planteada por el art. 52 originario de la ley 24.240, aunque con una
redacción diversa, dando lugar al veto por parte del Poder Ejecutivo Nacional.
(1) El párrafo vetado del art. 52 expresaba que "Las asociaciones de consumidores estarán habilitadas como
litisconsorte de cualesquiera de las partes". Los fundamentos del veto expresaban que la habilitación como
litisconsorte de cualquiera de las partes de las asociaciones de consumidores "constituye una facultad del juez de
la causa, el que deberá decidir, conforme a la legislación procesal local, si corresponde su intervención como
tercero voluntario, u obligado, o como litisconsorte necesario, si se dieran las conexidades por el título o el
objeto que establecen los ordenamientos rituales provinciales" y que esta intervención "podría ocasionar un
innecesario aumento de los costos judiciales, que claramente no ha sido la intención del legislador en esta

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cuestión". 
En esta lógica, se podía razonar que la admisión irrestricta de las asociaciones de consumidores como
litisconsortes podría conspirar contra la simplicidad del proceso y, con ello, perjudicando la finalidad tuitiva que
la   propia  ley  propone.  Se  ha   postulado   que  estas  entidades  deberían   gozar   de  legitimación   para   actuar  en
representación de los consumidores y en defensa de sus derechos, pero no además de ellos y junto a ellos,
puesto que esto supone una evidente duplicación de partes carente de utilidad práctica (39).
La doctrina discrepaba sobre las consecuencias de este veto, desde la perspectiva de la legitimación procesal
de las asociaciones. Por lo demás, las asociaciones referidas estaban facultadas a requerir su intervención, sea
principal,  adhesiva   simple   o   adhesiva   litisconsorcial,   en   caso   de   reunirse   los  recaudos   de   cada   legislación
procesal, de suerte que si realmente tuvieran un interés implicado en la causa, no podía sostenerse que tuvieran
vedada en absoluto su intervención.
(2) La ley 26.361 reincorpora esta alternativa, asumiendo las críticas que se le habían realizado a la versión
original del art. 52, pues: a) limita la posibilidad de intervención litisconsorcial de estas asociaciones a los casos
de juicios tramitados en defensa de intereses de incidencia colectiva; b) condiciona la efectiva intervención a
una previa evaluación del juez competente. En consecuencia, se diseñó un sistema intermedio, en el cual la ley
24.240 presume la legitimación litisconsorcial de estas asociaciones, pero deja en mano del juez de la causa el
examen de las circunstancias de cada caso.
III. Normas del proceso
El art. 53 establece: "Normas del proceso. En las causas iniciadas por ejercicio de los derechos establecidos
en esta ley regirán las normas del proceso de conocimiento más abreviado que rijan en la jurisdicción del
tribunal ordinario competente, a menos que a pedido de parte el Juez por resolución fundada y basado en la
complejidad de la pretensión, considere necesario un trámite de conocimiento más adecuado. 
Quienes ejerzan las acciones previstas en esta ley representando un derecho o interés individual, podrán
acreditar mandato mediante simple acta poder en los términos que establezca la reglamentación. 
Los proveedores deberán aportar al proceso todos los elementos de prueba que obren en su poder, conforme
a   las   características   del   bien   o   servicio,   prestando   la   colaboración   necesaria   para   el   esclarecimiento   de   la
cuestión debatida en el juicio. 
Las actuaciones judiciales que se inicien de conformidad con la presente ley en razón de un derecho o
interés individual gozarán del beneficio de justicia gratuita. La parte demandada podrá acreditar la solvencia del
consumidor mediante incidente, en cuyo caso cesará el beneficio". 
a) Vía procesal. Con respecto a la estructura procesal aplicable:
(1) En primer lugar, se determina la procedencia de un proceso de conocimiento a los fines de ventilar las
cuestiones relativas a los derechos de consumidores y usuarios. Esto implica descartar otras vías procesales que
excluyan la instancia cognoscitiva, aunque no puede entenderse como una veda al ejercicio de otras acciones
(vgr. de Amparo) cuando estén dados sus requisitos específicos de procedencia (40).
(2)   En   segundo   lugar,   se   establece   como   regla   que   las   normas   aplicables   serán   las   del   proceso   de
conocimiento   más   abreviado   de   la   jurisdicción   del   tribunal   competente.   Se   realiza   una   remisión   a   los
ordenamientos adjetivos provinciales, correspondiendo verificar en cada Código de Procedimientos cuál es el
proceso de conocimiento más abreviado, y aplicar sus reglas. Aquí se materializa el principio de celeridad, que
procura una pronta satisfacción de los intereses del afectado. Sin embargo, alguna doctrina ha juzgado que el
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juicio sumarísimo no satisface genuinamente los recaudos de flexibilidad y simplicidad exigidos en materia de
consumo (41).
(3) En tercer lugar, se dota de flexibilidad al sistema, permitiendo que el tribunal, de manera fundada y a
petición de parte, con fundamento en la complejidad de la pretensión, establezca un trámite diverso.
En este tópico, la reforma de la ley 26.301 (Adla, LXVIII­A, 17) se hace cargo de las críticas formuladas por
la doctrina, según las cuales el consumidor podría verse perjudicado frente a la obligatoriedad de esta vía, en
casos de complejidad o que requieran una mayor amplitud de debate y prueba. El problema se planteaba frente a
la imperatividad del texto anterior, que establecía una única vía procesal. Parte de la doctrina entendía que,
siendo la norma de orden público (art. 65) y atendiéndose a la redacción legal, la adopción de esta vía procesal
cognoscitiva abreviada era imperativa para el tribunal, que no podía imprimirle a una acción relativa a la ley de
defensa del consumidor un trámite diferente, siendo incluso recurrible el proveído o decreto que disponga lo
contrario (42). En esta lógica, tampoco el consumidor o usuario podía optar por un proceso más amplio, lo cual
le resultaba notoriamente perjudicial en casos de complejidad o que requieran una mayor amplitud de debate y
prueba. Esta tesitura era compatible con la redacción legal imperativa, pero comportaba un efecto legal no
deseado, que contrariaba la finalidad tuitiva legal  (43). En esta tónica, a la luz del  principio interpretativo
favorable al consumidor del art. 3 de la ley, se admitía la opción del consumidor respecto al procedimiento
aplicable (44).
Correctamente, la reforma a la ley admitió (como excepción) la posibilidad de establecer un proceso más
extenso,  a cuyo  fin debe  dictar  una resolución  fundada,  merituando  la relación entre la complejidad  de la
pretensión y la inidoneidad de la vía abreviada.
Subsiste   la   dificultad   que   representaría   la   interposición   de   demanda   reconvencional   por   el   consumidor
accionado por el proveedor en un proceso cuyo trámite no sea el más abreviado (45), no resultando la solución
de la norma legal.
(4) Por fin, al aclararse que la jurisdicción corresponde al tribunal "ordinario" competente, se aclara que la
aplicación de la ley 24.240 (derecho común no federal) corresponde a los tribunales provinciales como regla, sin
perjuicio (naturalmente) de las hipótesis específicas de competencia federal, derivada del encuadramiento en los
arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional (46).
 b) Acreditación de la representación. Con respecto a la representación:
(1) Se modifica el art. 1184 C.C., al establecer como forma de acreditar la representación para estar en juicio
una "simple acta poder".
Cabe hacer notar que el caso regulado por la ley se refiere a la representación de intereses o derechos
individuales, dejando al margen la representación de derechos o intereses colectivos. En este último caso se
entiende, y así lo regula el Decreto Reglamentario 1798/94, art. 52 in fine, que no es necesario contar con poder
de los consumidores cuyo interés se está protegiendo.
(2)   La   norma   reglamentaria,   art.   53   del   decreto   1798/94,   establece   que   el   mandato   puede   acreditarse
mediante instrumento público (art. 1184 C.C. inc. 7), carta poder certificada policial, judicial o notarialmente y
mediante   simple   acta   certificada   por   la   autoridad   de   aplicación,   consignando   identidad   y   domicilio   del
mandante, designación, identidad, domicilio y firma del mandatario. Como se advierte, no se limita a tratar el
caso específicamente previsto por la ley 24.240 (simple acta), previendo también el caso de la carta poder.
Creemos  que   la   enumeración   no   debe   entenderse   limitativa   de   otras   formas   de   acreditar   la   representación

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previstas en las normas procesales provinciales (vgr. poder apud acta).
La doctrina ha juzgado irrazonable la exigencia de firma del mandatario en la simple acta de apoderamiento,
dado que la aceptación del mandato no debe ser necesariamente expresa (arg. arts. 1875 y 1876 C.C.)  (47).
Creemos que la ausencia de este recaudo no privará de eficacia al apoderamiento, siempre que la autoridad de
aplicación lo haya certificado.
c) Carga probatoria dinámica. El tercer párrafo, texto según ley 26.301, incorpora al proceso de consumo de
manera expresa las reglas del solidarismo probatorio o sistema de la carga probatoria dinámica  (48). Lo hace
poniendo sobre el  proveedor la carga de aportar todos los elementos probatorios en su poder y de prestar
colaboración para el esclarecimiento de la causa. Es el proveedor, en la inmensa mayoría de los casos, quien
cuenta con un mayor caudal de información sobre los diversos extremos de la operatoria (en todos sus aspectos),
por lo que resulta más que razonable que a él le quepa aportar los elementos de juicio suficientes.
El texto legal, por el contrario, no permite inferir una inversión en la carga de la prueba que deba pesar
siempre en cabeza del proveedor (49); su deber de aportar medios probatorios no es excluyente del compromiso
del consumidor con la prueba de los extremos de su pretensión, en la medida que si en algún caso fuera éste
último quien  estuviera  en mejores  condiciones  de  acreditar  una  cuestión determinada  y  no lo  hiciere,  esta
cuestión podrá ser tenida como no probada.
En este sentido se ha puntualizado que "No se trata de encontrar una inversión de la carga probatoria, porque
tanto   el   usuario   demandante   como   la   asociación   que   lo   haga   en   representación   de   intereses   colectivos   o
individuales,   tienen   que   cumplir   con   su   parte   en   la   tarea   de   colaboración   en   la   búsqueda   de   la   verdad
antedicha"(50). Nuestro sistema sería entonces de aquellos que sin invertir la carga probatoria, "favorecen" la
prueba a favor del consumidor (51).
La ley no expresa qué ocurre en caso de que el proveedor no cumplimente la carga, pero ello es evidente: su
conducta será considerada oclusiva por el tribunal, y generará una presunción en su contra que, merituada en el
contexto   de   las   demás   pruebas   rendidas,   tendrá   valor   convictivo   respecto   del   juez.   Si   se   trata   de   prueba
dirimente o decisiva, esta carga deberá apreciarse con mayor rigor, motivando una casi segura condena del
proveedor que excluye del conocimiento del tribunal elementos necesarios para la resolución de la litis.
 d) Justicia gratuita. El último párrafo, también incorporado por la reforma de la ley 26.361, establece para
actuaciones   iniciadas   por   consumidores   individuales   el   beneficio   de   justicia   gratuita  (52),   restañando   una
disposición inicial del art. 53 de la ley 24.240, vetada en su oportunidad.
(1) Los fundamentos del veto se centraron en la existencia del beneficio de litigar sin gastos o carta de
pobreza  en las leyes provinciales locales,  lo que tornaría innecesaria la  previsión del  art.  53, alentando  la
proliferación de acciones judiciales injustificadas.
El veto había sido criticado, por carecer de un fundamento técnico plausible y no considerar la importancia
de la regla de gratuidad a fin de compensar la desigualdad del consumidor o usuario respecto del proveedor, lo
que en definitiva se traduce en un incentivo para accionar (53). Además, se consideraba que la falta de gratuidad
podía dificultar la actuación de asociaciones de consumidores y constituye una discriminación respecto a otros
legitimados   activos   (Ministerio   Público,   Autoridad   de   Aplicación,   Defensor   del   Pueblo)   que   sí   gozan   de
gratuidad en su intervención (54).
(2)   La   norma   es   adecuada  (55),   habiendo   postulado   la   doctrina   casi   unánimemente   la   necesidad   de   la
gratuidad a fin de incentivar al consumidor a accionar y equipararlo procesalmente respecto del proveedor,

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mediante un instrumento especial, más protectorio que los que juegan para la generalidad de los procesos.
Esta norma debe conjugarse con el art. 55 segundo párrafo de la ley (texto según ley 26.361), que establece
que "Las acciones judiciales iniciadas en defensa de intereses de incidencia colectiva cuentan con el beneficio
de justicia gratuita". La inserción de este párrafo en una norma referida a las asociaciones de consumidores
permitiría sostener que sólo se refiere a acciones vinculadas a derechos de incidencia colectiva promovidas por
estas asociaciones, y no a las impetradas por consumidores (en su calidad de afectados). Descartamos esta
interpretación, pues la ley no establece claramente diferenciación o restricción alguna, con lo que la regla
interpretativa   del   art.   3   impone   una   lectura   extensiva.   La   metodología   legal   es   defectuosa,   al   tratar
separadamente dos supuestos en que se asigna el beneficio de justicia gratuita.
Coordinando estas disposiciones, el sistema sería el siguiente: (i) En general, en cualquier acción vinculada
con la relación de consumo, juega una presunción relativa de pobreza a favor del consumidor, admitiéndose que
el proveedor acredite incidentalmente la solvencia del consumidor, removiendo el beneficio concedido (56). (ii)
Cuando   esta   acción   sea   iniciada   invocando   intereses   de   incidencia   colectiva,   el   régimen   de   gratuidad   es
aplicable ex lege, y el proveedor no podrá removerlo, careciendo de utilidad que intente acreditar la suficiencia
de recursos de la contraria.

 (1) Este trabajo sintetiza una parte de la investigación de los autores sobre Proceso administrativo y judicial
del consumo, realizada en 2007/2008 en el marco de la Universidad Católica de Córdoba.
 (2) El alto cuerpo estableció que si bien las provincias tienen la facultad de legislar sobre el procedimiento,
ello es sin perjuicio de las disposiciones reglamentarias que dicte el Congreso Nacional para el ejercicio de
determinados derechos establecidos en los Códigos fundamentales que le incumbe dictar, o sea "que le aseguren
la eficacia del derecho material" ("Moschette y Cía. v. Rodríguez, JA, 59­383).
 (3)   STIGLITZ,   Gabriel   A.,   "Protección   Jurídica   del   Consumidor",   Depalma,   Buenos   Aires   1986,   pág.
49/52. Se atribuye al acceso a la justicia un lugar trascendente en la protección del consumidor, lo que "implica
no sólo el reconocimiento normativo de sus derechos, sino también comprende el aspecto procesal, para que
pueda contar con los mecanismos adecuados para hacer valer tales derechos, fundamentalmente a través de la
implementación   de   procedimientos   rápidos   y   sencillos,   y   por   sobre   todo   gratuitos"   (LOVECE,   Graciela   ­
WEINGARTEN, Celia, Las vías de acceso a la justicia en la ley de defensa del consumidor La Ley 1996­B,
833).
 (4) FARINA, Juan M., "Defensa del Consumidor y del Usuario", Astrea, Buenos Aires 2000, pág. 480).
 (5)   L`HEUREUX,   Nicole,   "El   acceso   efectivo   del   consumidor   a   la   justicia:   Tribunales   de   pequeñas
reclamaciones y acciones de interés colectivo", en "Defensa de los Consumidores de Productos y Servicios", La
Rocca, Bs.As. 1994, pág. 317.
 (6) Conf. STIGLITZ, Gabriel A., "Balance a diez años de vigencia de la ley 24.240", La Ley 2003­C, 1017.
 (7) TABOADA, Marcelo, "En torno a la ley de defensa del consumidor y a las observaciones formuladas
por el Poder Ejecutivo", La Ley 1994­A, 766.
 (8) El referido decreto declara "observar" las normas referidas, teniendo en rigor la eficacia de un veto
(conf. FARINA, op. cit., pág. 478).
 (9) Conf. FARINA, op. cit., pág. 484.

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 (10) BERSTEN, Horacio Luis, "Derecho procesal del consumidor", La Ley, Buenos Aires 2004,
460/465; FARINA, op. cit., pág. 484; Hugo Luis Domingo, "Ley de defensa del consumidor. Procedimiento
administrativo", en "Tutela Procesal del Consumidor y del Usuario", Director Jorge W. Peyrano, Ed. Jurídica
Panamericana y Ateneo de Estudios del Proceso Civil, Santa Fe, 2000, pág. 220.
 (11) BERSTEN, op. cit., pág. 460/461
 (12) BERSTEN, op. cit., pág. 463
 (13) FARINA, op.cit., pág. 484/485.
 (14) PEYRANO, Jorge W., "Apostillas procesales sobre la ley de defensa del consumidor", Jurisprudencia
Argentina 1994­IV­765, Lexis 0003/002164; SAUX, Eduardo, "La acción de daño temido como mecanismo
preventor del perjuicio todavía no causado", Jurisprudencia Argentina, 1994­III­705.
 (15) FARINA, op. cit., pág. 505/507.
 (16) BERSTEN, op. cit., pág. 442. En igual sentido, Baracat, op. cit., pág. 21/23, destacando que se trata de
una jurisdicción preventiva tendiente a evitar el daño individual y colectivo.
 (17) La exigencia de que un consumidor sea "afectado" a fin de atribuirle legitimación puede establecerse
por analogía con respecto a la legitimación colectiva constitucional (art. 42 C.N.), diferenciando la figura de una
"acción popular", y acotando la intervención a los interesados. Comparte esta postura Farina, op. cit., pág.
489/490, para quien la admisión de una legitimación irrestricta generaría "un verdadero caos que frustraría la
finalidad perseguida por la ley 24.240". En igual sentido, se postula que la regla de legitimación no incluye los
sujetos que no son consumidores ni usuarios, ni aunque lo sean potencialmente (RAMBALDO, Juan Alberto,
"Apuntes analíticos sobre la ley 24.240 y sus aspectos procesales" en "Tutela Procesal del Consumidor y del
Usuario", Director Jorge W. Peyrano, Ed. Jurídica Panamericana y Ateneo de Estudios del Proceso Civil, Santa
Fe, 2000, pág. 248/249).
 (18) Decreto 1798/1994. Resolución 277/1997 de la Secretaría de Industria, Comercio y Minería ­Registro
Nacional de Asociaciones de Consumidores­; Resolución 1139/1997 de la Secretaría de Industria, Comercio y
Minería,   Asociaciones   de   Consumidores   Constitución;   Resolución   461/1999   de   la   Secretaría   de   Industria,
Comercio y Minería ­Asociaciones de Consumidores Normas­ y otras resoluciones sobre criterios para asignar
contribuciones financieras a las asociaciones.
 (19) BERSTEN, op. cit., pág. 448/449
 (20) FARINA, op. cit., pág. 492/496.
 (21) BERSTEN, op. cit., pág. 432
 (22) RAMBALDO, op. cit., pág. 248/249.
 (23) BERSTEN, op. cit., pág. 433
 (24) RIVERA, Julio César; RIVERA (h), Julio César, La tutela de los derechos de incidencia colectiva. La
legitimación del defensor del pueblo y de las asociaciones del artículo 43 segundo párrafo de la Constitución
Nacional, La Ley 07/03/2005, 1.
 (25) Vgr., C.S.J.N. in re "Defensor del Pueblo de la Nación v. Estado Nacional", LL, 2007­E, 145.
 (26) En el caso de Córdoba, la Constitución Provincial no contiene especificaciones (art. 124), pero el art.
11 de la ley reglamentaria 7741 (Adla, XLIX­A, 853) le niega legitimación procesal. No obstante, este sistema
presenta excepciones (como la facultad de ser querellante en causas en lo penal económico y en materia de

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corrupción administrativa, prevista por la ley 9122, LXIII­D, 4335), y parte de la doctrina sostiene su superación
a partir de la reforma de la Constitución Nacional de 1994 (Conf. MUÑOZ, Ricardo Alberto, "Defensor del
Pueblo de Córdoba. Legitimación procesal. Algunas reflexiones", Foro de Córdoba 108­84, Advocatus, Córdoba
2006).
 (27)   FARINA,   op.   cit.,   pág.   491;   Vázquez   Ferreyra,   Roberto   —   ROMERA,   Oscar   E.,   "Líneamientos
procesales y arbitraje en la ley de defensa del consumidor", Jurisprudencia Argentina 1994­II­743.
 (28) FARINA, op. cit. pág. 485.
 (29) Así lo dispuso el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba, in re "Jiménez, Tomás c.
Citibank N.A. y otra", 21/07/2003, LLC, 2003­1223 — LLC, 2003­1223".
 (30) BERSTEN, op. Cit., pág. 441
 (31) BERSTEN, op. Cit., pág. 434
 (32) ACOSTA, Daniel, "Intervención del Ministerio Público en la Ley de Defensa del Consumidor", en
"Tutela Procesal  del Consumidor y del  Usuario", Director Jorge W. Peyrano, Ed. Jurídica Panamericana y
Ateneo de Estudios del Proceso Civil, Santa Fe, 2000, pág. 142/143.
 (33) Por eso, se sostiene que "la continuación de la acción por parte del Ministerio Público, sólo tendría
sentido cuando el desistimiento lo sea respecto de una cuestión de interés general para la comunidad y no
cuando se trate de un interés particular, por lo que entendemos la ley debió haber delimitado su alcance"
(LOVECE — WEINGARTEN, op. cit.).
 (34) ACOSTA, op. cit., pág. 145.
 (35) BERSTEN, op. cit., pág. 434.
 (36)   El   primer   instituto   importa   solamente   la   abdicación   del   proceso,   pudiendo   volver   a   reclamarse
judicialmente mediante otra acción y en virtud del mismo derecho sustantivo, mientras que el segundo implica
que "se abdica de la pretensión instaurada con el efecto de cosa juzgada material", no pudiendo reeditarse (conf.
Falcón, Enrique M., Tratado de Derecho Procesal Civil y Comercial, Tomo III, pág. 657, Rubinzal Culzoni,
Santa Fe 2006. La duda pasa por el extremo de que el desistimiento del derecho entraña una renuncia
 (37) ACOSTA, op. cit., pág. 146.
 (38) ACOSTA, op. cit., pág. 146.
 (39)   Ver,   en   el   derecho   comparado,   Audiencia   Provincial   de   Madrid,   Sentencia   del   21.02.94,   en
Jurisprudencia en Materia de Protección de Consumidores y Usuarios, p. 583, Valencia, 1996.
 (40) Es la propia Constitución Nacional la que en su art. 43 concibe al amparo como medio para satisfacer
acciones colectivas en materia de consumo.
 (41) Se ha dicho que "no constituye una herramienta procesal apropiada que proteja operativamente los
derechos esenciales del consumidor" y que se deberían haber adoptado estructuras procedimentales monitorias,
estableciendo la facultad del juez de adoptar trámites más amplios para cuestiones más complejas (Baracat,
Edgar José, "Tipos de tutela jurisdiccional que puede reclamar el consumidor en defensa de sus derechos", en
"Tutela Procesal  del Consumidor y del  Usuario", Director Jorge W. Peyrano, Ed. Jurídica Panamericana y
Ateneo de Estudios del Proceso Civil, Santa Fe, 2000, pág. 29/31). En idéntica lógica, se postula que "El déficit
mayor en la materia se registra en punto a que la LDC. omite arbitrar un procedimiento judicial específico, ágil,
expeditivo y eficiente para ventilar en su seno las disputas entre proveedores y consumidores" (PEYRANO,

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Jorge W., "Apostillas procesales sobre la ley de defensa del consumidor", Jurisprudencia Argentina 1994­IV­
765, Lexis 0003/002164).
 (42) BERSTEN, op. cit., pág. 425/427.
 (43) Se puntualiza que "el proceso sumarísimo no es siempre el trámite más conveniente para ventilar los
pleitos en los que se invoca la aplicación de la Ley de Defensa del Consumidor. Es fácil concluir que aquellos
juicios en los que intervienen numerosas partes (o que inciden sobre el derecho de numerosas personas, como
las acciones colectivas), en los que se ventilan temas complejos, y en los que están involucradas importantes
sumas de dinero, requieren de la mayor amplitud de debate y de prueba posible, para brindar al juez todos los
elementos necesarios para dictar una sentencia correctamente fundada" (VIEL TEMPERLEY, Facundo, "¿Es
obligatorio el proceso sumarísimo para los reclamos de los consumidores?", Sup. Act. 2006/06/06, p. 1; DJ,
2007/02/21, 388).
 (44) FARINA, op. cit., pág. 509; FASSI, Santiago C., "Código Procesal Civil y Comercial de la Nación",
Tomo II, pág. 381, Astrea, Buenos Aires 1978; WAJNTRAUB, Javier H., "Protección jurídica del consumidor",
Lexis Nexis — Depalma, Buenos Aires 2004, pág. 271. En igual sentido, se ha señalado que "En estos casos
complejos,   se   les   debería   reconocer   a   las   partes,   e   incluso   al   tribunal,   la   facultad   de   declinar   el   proceso
sumarísimo y optar por el ordinario. Así, a la actora se le debería reconocer el derecho de solicitar que su pleito
tramite bajo las normas del proceso ordinario, si prevé que de ese modo podrá plantear y demostrar mejor su
caso, y a la parte demandada, el derecho de recurrir el auto que dispuso el proceso sumarísimo y / o de solicitar
directamente, al momento de contestar la demanda, la transformación del proceso en ordinario. Por su parte, los
tribunales deberían admitir sin mayor resistencia esta petición, teniendo en cuenta que, a esa altura del proceso,
son las partes quienes están en mejor condición de determinar qué amplitud de debate y prueba será necesaria
para ventilar su pleito. Y sólo en caso de oposición de alguna de las partes, deberían decidir fundadamente el
tipo   de   proceso   aplicable,   optando   por   el   proceso   ordinario   en   caso   de   duda.   Del   mismo   modo,   debería
reconocerse al tribunal la potestad amplia de disponer (siempre fundadamente, por supuesto) el tipo de proceso
a aplicar al caso, ya que sobre él pesa el deber de esclarecer la verdad de los hechos, para lo cual necesita
asegurarse   de   que   contará   con   todos   los   elementos   necesarios   para   poder   decidir   el   pleito"   (VIEL
TEMPERLEY, op. cit.).
 (45) BONFANTI, Mario A., "Derecho del consumidor y del usuario", Abeledo Perrot, Buenos Aires 2001,
pág. 295; Farina, op. cit., pág. 509/510.
 (46) Destaca RAMBALDO, op. cit., pág. 250/2551, que con motivo de esta circunstancia las decisiones
adoptadas tendrán efecto territorialmente acotado a la jurisdicción de la provincia en que se establecieron.
 (47) BERSTEN, op. cit., pág. 437
 (48)   Antes   de   la   reforma,   se   postulaba   la   necesidad   de   aplicar   esta   regla,   como   extensión   de   cierta
jurisprudencia en materia de servicios públicos (conf. BERSTEN, op. cit., 354/357).
 (49) Esta era la postura doctrinaria de REYES ORIBE — IRAOLA, op. cit., pág. 282.
 (50) GOZAÍNI, op. cit., pág. 454/455.
 (51) Conf. BILESIO, Juliana — GASPARINI, Marisa, "Algunos aspectos probatorios en el derecho del
consumidor", en "Tutela procesal del consumidor y del usuario", Director Jorge W. Peyrano, Editorial Jurídica
Panamericana, Rosario 2000, pág. 179 y ss., con reseña del derecho comparado.
 (52)   En   Córdoba,   los   efectos   serían   los   del   beneficio   de   litigar   sin   gastos   concedido   (art.   107   y   cc.
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C.P.C.C.).
 (53) Se puntualiza la insuficiencia del beneficio de litigar sin gastos, "pues obliga al  consumidor a la
realización de un trámite complejo para acreditar la falta de medios económicos, convirtiéndose frecuentemente
en   verdaderos   juicios   contradictorios.   Además   sólo   prospera   en   aquellos   casos   de   mayor   cuantía,   siendo
rechazados en los litigios de menor monto (que son los que precisamente interpone el consumidor). Por otra
parte, en algunos códigos de procedimientos locales (v.gr. Santa Fe), la tramitación del beneficio de litigar sin
gastos   suspende   la   prosecución   del   principal,   hasta   tanto   se   acuerde   el   beneficio"   (LOVECE   —
WEINGARTEN, op. cit.).
 (54) BERSTEN, op. Cit., pág. 350/352
 (55) Incluso se ha entendido que se trata de la más relevante de las reformas introducidas, por materializar
el acceso a la jurisdicción del consumidor (LOVECE, Graciela, Una nueva base para seguir creciendo, La Ley,
Sup. Esp. Reforma de la Ley de Defensa del Consumidor abril 2008, p. 75).
 (56) Solución propuesta antes de la reforma por REYES ORIBE, Aníbal Manuel y IRAOLA, Francisco
Javier,   "Cuestiones   procesales   en   la   ley   de   defensa   del   consumidor",   en   Revista   de   Derecho   Privado   y
Comunitario, N° 5 (Consumidores), Rubinzal Culzoni, Santa Fe 1996, pág. 288/289. En cambio, GHERSI y
WEINGARTEN, en "Visión integral...", consideran preferible el sistema de provincia de Buenos Aires, que no
admite esta posibilidad.

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ADMINISTRATIVO ~ PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO ~ RECLAMO ADMINISTRATIVO
PREVIO ~ INSTANCIA JUDICIAL ~ ACCION DE AMPARO

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