CONSULTA LA INEXEQUIBILlDAD DEL PROYECTO DE LEY "POR LA CUAL SE DICTAN

MEDIDAS SOBRE LA IMPORTACION DE PRODUCTOS AGROPECUARIOS, SE PROTEGE LA

Producción AGROPECUARIA NACIONAL Y SE DEROGA EL DECRETO No 51 DE 21 DE MARZO
DE 1991".

ABOGADO PONENTE: MAGISTER JAIME E. RODRIGUEZ VARGAS. EN REPRESENTACION

DEL COMITE PRO-PANAMÁ, VIENTE Y OCHO DE AGOSTO DE DOS MIL CIES Y NUEVE.
(28/8/2019).

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA PLENO.

VISTOS: (SUPOSICION)

La Asamblea Legislativa aprobó en tercer debate la Ley "Por la cual se dictan medidas sobre la
importación de productos agropecuarios, se protege la Producción Agropecuaria Nacional y se deroga
el Decreto N° 51 de 21 de marzo de 1991". En su oportunidad, el señor presidente de la República
objetó en su totalidad este Proyecto de Ley por razones de inconveniencia y de inexequibilidad, y lo
devolvió a la Asamblea Legislativa sin sancionar.

En la Asamblea Legislativa se sometió nuevamente a tercer debate el Proyecto de Ley objetado, fue
aprobado por insistencia, y oportunamente fue devuelto al señor Presidente de la República, quien,
ante la insistencia de la Asamblea Legislativa, lo presentó ante el Pleno de la Corte Suprema de
Justicia para que esta corporación decida sobre su inconstitucionalidad, de conformidad con lo
preceptuado en el artículo 165 de la Constitución, desarrollado por los artículos 2546 y 2547 del Código
Judicial.

Admitido el negocio se corrió en traslado al señor Procurador General de la Nación, quien emitió su
opinión sobre la presente objeción de inexequibilidad manifestando que el "Proyecto de Ley vetado
puede ser inconveniente dependiendo de las políticas agropecuarias, que el Ejecutivo quiera
implementar, pero no necesariamente contradictorio con el texto y el espíritu de nuestra Constitución
Política."

I.PROYECTO DE LEY OBJETADO.

El Magíster Jaime Enrique Rodriguez Vargas, EN REPRESENTACION DEL COMITÉ PRO PANAMA.,
objetó por razones de inconveniencia e inexequibilidad el Proyecto de Ley "Por la cual se dictan
medidas sobre la importación de productos agropecuarios, se protege la producción agropecuaria
nacional y se deroga el Decreto N° 51 de 21 de marzo de 1991", que es del siguiente tenor:
"Artículo 1°. Designar una Comisión de Autorización Previa de Importación de Productos
Agropecuarios integrada por el ministro de

Desarrollo Agropecuario de la Asamblea Legislativa y un miembro de la comisión del rubro

correspondiente o del rubro a importarse en el momento: leche, aceite y grasa, maíz, sorgo, cebolla,
leguminosas, sal, arroz, carnes, azúcar y tomate industrial, tanto fresco como concentrado. Esta
comisión formará parte del Ministerio de Hacienda y Tesoro, su registro y fiscalización estará a cargo
de la Contraloría General de la República. La Comisión de Autorización Previa de Importación de
Productos Agropecuarios, organizará su funcionamiento y rendirá un informe mensual al presidente
de la República y a la Comisión de Asuntos Agropecuarios de la Asamblea Legislativa. Artículo 2. La
Comisión de Autorización Previa de Importación de Productos Agropecuarios tendrá las siguientes
funciones: 1. Mantener un registro de la producción agropecuaria nacional.

2. Fiscalizar y controlar la oferta de productos agropecuarios en el mercado nacional.

3. Autorizar la expedición de los permisos de importación de productos agropecuarios.

4. Recomendar el precio de venta de los productos agropecuarios autorizados a importarse.

Las Comisiones Consultivas por rubro continuarán ubicadas bajo la dependencia del Ministerio de
Desarrollo Agropecuario, y apoyarán a la Comisión de Autorización Previa de Importación de
Productos Agropecuarios. Artículo 3. Prohíbase a la Comisión de Autorización Previa de Importación
de Productos Agropecuarios autorizar la importación de leche, aceite y grasa, maíz, sorgo, cebolla,
leguminosas, sal, arroz, azúcar, tomate industrial, tanto fresco como concentrado, y productos cárnicos
cuando existan las suficientes reservas en el país. Artículo 4. Para los efectos del artículo anterior, el
Ministerio de Desarrollo Agropecuario tiene la obligación de confeccionar estadísticas de la producción
y consumo nacional de leche, aceite, grasa, maíz, sorgo, cebolla, leguminosas, sal, arroz, azúcar,
tomate industrial, tanto fresco como concentrado, y productos cárnicos. El Ministerio de Desarrollo
Agropecuario y la Contraloría General de la República entregarán estas estadísticas, cada tres (3)
meses, a la Comisión de Asuntos Agropecuarios de la Asamblea Legislativa y a la Comisión de
Autorización Previa de Importación de Productos Agropecuarios. Artículo 5. Para llevar a cabo las
operaciones de comercialización de acuerdo con la ley, las organizaciones de productores podrán
estar

constituidas por cooperativas, sociedades o asociaciones con personería jurídica. Artículo 6. El Estado
a través de las entidades competentes juntamente con las organizaciones de productores de cada
rubro, verificarán y determinarán las demandas del mercado nacional; entre ambos programarán el
mercadeo de productos agropecuarios para satisfacer las necesidades del mercado. Artículo 7. Esta
ley deroga el Decreto N° 51 de 21 de marzo de 1991 y cualquier disposición que le sea contraria.
Artículo 8. Esta Ley comenzará a regir a partir de su promulgación".

II.OBJECIONES DE INCONVENIENCIA Y DE INEXEQUIBILlDAD.

En nuestra exposición de motivos, para solicitar el vetó del mencionado proyecto de ley, por razones
de inconveniencia e inexequibilidad expresó que el mismo mantiene la política agropecuaria de
décadas pasadas que "se fundamentó en el cierre del mercado interno y en la intervención del Estado
en la fijación de precios", que trajo como consecuencia "un lento crecimiento agrícola durante las
últimas décadas" debido a que la producción doméstica no se orientó hacia la exportación sino que se
mantuvo "en función del crecimiento del reducido mercado nacional", lo que no ha permitido "la
generación de más fuentes de empleo y de nueva riqueza para el país".

Estimamos, que el Proyecto de Ley es contrario al nuevo enfoque económico para el sector
agropecuario, contenido en el Programa de Desarrollo y Modernización de la Economía, que impulsa
el gobierno nacional, de acuerdo con el cual se plantea "la eliminación gradual de las barreras al
comercio internacional y el establecimiento de precios sin intervención estatal", objetivos éstos que se
lograrán "mediante la sustitución de las cuotas y permisos previos a la importación, como plantea el
Proyecto de Ley, por un sistema de aranceles que dará una protección adecuada al productor
doméstico." Considera el señor Presidente de la República que si se establece por ley "el sistema de
cuotas a un grupo de productos agropecuarios, se haría más complejo y lento el proceso de
implementación de la nueva política económica" y además, "se daría un retroceso en el programa de
liberalización en el comercio internacional, ya que hasta la fecha se han eliminado las cuotas y
permisos previos para la importación de arroz, carne de res y tomate industrial, los cuales están
contenidos en este Proyecto de Ley".

Por último, referimos, a que el Proyecto de Ley también afectaría, en forma adversa, tanto "los intentos
de negociación para la apertura de los mercados de Estados Unidos, México, Canadá y Europa, para
productos como la carne de ganado vacuno, las aves, los pescados y los camarones", como "los
proyectos de integración que se traten de concretar, ya sea con Centroamérica o con Norte o Sur
América."

En cuanto a la objeción de inexequibilidad del proyecto de Ley referido:

También objeto el Proyecto de Ley mencionado por razones de inexequibilidad pues considero que
plantea una violación al Artículo 153, numeral 11, y a los Artículos 4, 288 Y 289 de la Constitución
Política. En primer lugar, el Artículo 153 en su numeral 12, establece como función legislativa de la
Asamblea Legislativa, la de determinar la estructura de la administración nacional y distribuir, entre los
diferentes organismos, las funciones y negocios de la administración. Pero ello sólo lo puede hacer el
Órgano Legislativo, según la propia disposición constitucional, a propuesta del Órgano Ejecutivo. Si
media tal propuesta, la Asamblea Legislativa puede crear ministerios, entidades autónomas,
semiautónomas, empresas estatales y demás establecimientos públicos, según reza textualmente la
disposición constitucional. El Proyecto de Ley en mención crea una Comisión, integrada por
funcionarios públicos de diferentes órganos del Estado y del sector privado, y la hace formar parte del
Ministerio de Hacienda y Tesoro. Sus funciones claramente la caracterizan como un organismo
burocrático, de autorización, control y fiscalización. En vista de que el mencionado Proyecto de Ley no
tuvo su origen ni fue propuesto por el Órgano Ejecutivo y en atención a la materia de qué trata, su
aprobación viola la disposición constitucional señalada. El referido Proyecto de Ley viola el artículo 4
de la Constitución Política de la República de Panamá, el cual señala:

"Artículo 4. La República de Panamá acata las normas del Derecho Internacional”.

En la actualidad la República de Panamá es parte de un sin número de Tratados Bilaterales de Libre

Comercio que permiten la importación, libre de cuotas, de los productos agropecuarios cuya
importación quedaría limitada por el Proyecto de Ley comentado.

Los Tratados Bilaterales de Libre Comercio son normas de Derecho Internacional que, tal como lo
señala el artículo 4 de la Constitución, la República de Panamá se compromete a cumplir.

Además, una norma de Derecho Internacional aceptada en principio por un país no puede ser variada
por una ley interna posterior a la aceptación de la norma de Derecho Internacional. Dicho de otro modo,
estos Tratados Bilaterales no pueden ser derogados o modificados por una ley posterior a ellos y
cualquier Ley que pretenda eso viola el Artículo 4 de la Constitución.

Los Artículos 5 y 6 del Proyecto de Ley en estudio violan los Artículos 288 y 289 de la Constitución
Política de la República de Panamá. Los Artículos 288 y 289 de la Constitución son los que se refieren
a las personas facultadas para ejercer el comercio al por menor y al por mayor. Estos artículos, al
estipular qué personas pueden ejercer uno u otro tipo de comercio, no distinguen entre personas
naturales o jurídicas; la distinción que se hace sólo entre nacionales y extranjeros. Por su parte, los
Artículos 5 Y6 del Proyecto de Ley circunscriben las operaciones de comercialización de los productos
agropecuarios, que se sujetan a cuotas, a las organizaciones de productores constituidos en
cooperativas, sociedades o asociaciones con personería jurídica y le dan la facultad a estas
organizaciones de productores, para que juntamente con el Estado, verifiquen y determinen las
demandas del mercado nacional y programen el mercadeo de los productos agropecuarios. Estos
artículos 5 y 6 excluyen a las personas naturales de la comercialización de los productos agropecuarios
y de la participación como tales en la Comisión de Autorización Previa de Importación de Productos
Agropecuarios.

111.OPINiÓN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN (SUPOSICION)

El señor Procurador General de la Nación expresó su opinión acerca de la objeción de inexequibilidad,

en los siguientes términos:

"El artículo 4 de la Carta Política, es una norma que está dirigida al Estado como sujeto de Derecho
Internacional Público, pues los convenios internacionales firmados por nuestro país lo obligan,
independientemente de lo que establezca nuestro derecho interno, ya sea constitucional o legalmente.
El Derecho Internacional Público, en el campo internacional, es una consecuencia de la existencia
misma de todos los Estados y no del reconocimiento que puedan o no hacerle cada uno de esos
Estados en su derecho interno, pues si así fuere tendríamos que admitir que la obligación de las
normas internacionales dependería del reconocimiento que cualquier Estado le haga en su derecho
interno, ya sea a través de la norma constitucional o legal. En ese sentido se expresa el doctor Julio
Linares cuando al comentar el artículo 4 de nuestra Constitución Política, afirma que "ningún Estado
puede invocar disposiciones de su Derecho Interno para justificar el incumplimiento de una norma de
Derecho Internacional Público" (Cfr. Linares, Julio. Estudios de Derecho Constitucional Panameño,
pág. 265).

El Pleno de la Corte Suprema de Justicia en fallo de 23 de mayo de 1991, al analizar la

inconstitucionalidad de la Ley 25 de 1990, se pronunció en ese mismo sentido, cuando dijo:

"Pero, la circunstancia de que Panamá haya ratificado más de un centenar de convenciones de la

O.I.T., obliga, sin duda alguna, a nuestro país con respecto a dichas convenciones, independientes de
lo que la Constitución Panameña diga con respecto al acatamiento del Derecho Internacional".

Lo expresado anteriormente constituye la Teoría de la Supremacía del Derecho Internacional sobre el

Derecho Interno, defendido por diversos autores, en contraposición a otros que opinan que el Derecho
Internacional debe sumirse a lo previsto por las normas fundamentales de cada Estado. En nuestro
medio la Corte Suprema de Justicia, en algunos casos, ha asumido una posición ecléctica frente a
esta disyuntiva, pues en fallo de 13 de junio de 1991, el Pleno se expresó así: "Frente a las dos
corrientes de opinión planteada, la Corte debe aclarar una vez más que los Tratados y Convenios
Internacionales en cuanto pueden lesionar total o parcialmente derechos, principios básicos,
instituciones o claras disposiciones de nuestra Carta Fundamental, están sujetos al control de la
constitucionalidad, más aún, cuando tales convenios acuerdos o tratados pasan a integrar el
ordenamiento jurídico interno a través de leyes que lo reproducen y son aprobadas de conformidad al
procedimiento legislativo corresponde iente". De la anterior cita se deduce claramente que la existencia
de contradicción entre un convenio internacional incorporado a nuestra legislación con otra Ley de
carácter puramente interna no conlleva la inconstitucionalidad de ésta, por razón de lo previsto en el
artículo 4 de la Carta Política. Con relación a la supuesta infracción del artículo 153, numeral 11, que
faculta a la Asamblea Legislativa para estructurar la administración del gobierno, mediante la creación
de Ministerios o Empresas Estatales, etc., pero a propuesta del Órgano Ejecutivo, debemos analizar
si la creación de una comisión integrada por funcionarios públicos existentes constituye o no un acto
de estructuración de la administración nacional. El proyecto de ley acusado de inexequible crea una
comisión integrada por el Ministerio de Desarrollo Agropecuario, el Ministro de Hacienda y Tesoro, el
Contralor General de la República, un miembro de la Comisión de Asuntos Agropecuarios de la
Asamblea Legislativa y, un miembro de la Comisión del rubro correspondiente, es decir, del rubro que
se autoriza su importación. Precisamente, esta es la función esencial de la comisión creada, autorizar
o no la importación de ciertos productos agropecuarios, con el fin de

mantener un equilibrio entre la protección de la producción nacional y la demanda de dichos productos

por parte de los consumidores. Sobre la interpretación del artículo 153 de la Constitución Política, la
Corte ha sostenido que el mismo no debe entenderse de forma restrictiva a los diecisiete numerales
que contiene, pues la Asamblea Nacional tiene funciones legislativas amplias y puede legislar sobre
cualquier materia consagrada en el Estatuto Fundamental, especialmente en desarrollo de artículos
que tengan reserva legal. (Cfr. Fallo del Pleno de la Corte Suprema de Justicia, de 23 de mayo de
1991). A nuestro juicio, la creación de una comisión integrada por funcionarios públicos no constituye,
en forma alguna, un acto de estructuración de la administración pública, sino un mecanismo de control
administrativo sobre la producción agropecuaria, encomendada a los servidores que por razón de sus
funciones conocen o deben conocer estadísticamente las interioridades de la producción agrícola
nacional. Con respecto a la infracción a que alude el señor presidente de la República, de los artículos
288 y 289 de la Constitución Nacional, que han sido expuestos de manera simultánea, debemos
manifestar que no entendemos la supuesta violación, pues dichas normas se refieren al Título X, que
regula constitucionalmente la economía nacional, específicamente el ejercicio del comercio al por
mayor y al por menor, situación que no es regulada por el proyecto de Ley objetado. El artículo 5 del
Proyecto de Ley, expresa que, para llevar a cabo las operaciones de comercialización de acuerdo con
la ley, las organizaciones de productores podrán estar constituidas por cooperativas, sociedades o
asociaciones con personería jurídica. Consideramos muy sabia la redacción del artículo 5 del Proyecto
de Ley vetado, pues con relación a la comercialización en sí de los productos agropecuarios, supone
la existencia de otras leyes que regulan la materia sin establecer quiénes pueden o no realizar la
comercialización de los productos importados. El texto del artículo 6 del Proyecto de Ley, es el
siguiente: "El Estado a través de las entidades competentes juntamente con las organizaciones de
productores de cada rubro, verificarán y determinarán las demandas del mercado nacional; entre
ambos programarán el mercado de productos agropecuarios para satisfacer las necesidades del
mercado". Un simple análisis comparativo del artículo transcrito con los artículos 288 y 289 de la
Constitución Nacional, nos demuestra que no existe la infracción de estas normas superiores, ya que
el artículo 6 del proyecto es una norma programática donde se encomienda al Estado juntamente con
las organizaciones de productores, determinar o cuantificar las demandas de productos agropecuarios

en nuestro país, y de ninguna forma se refiere a comercialización al por mayor o al por menor.
Concluimos que el Proyecto de Ley vetado, puede ser inconveniente dependiendo de las políticas
agropecuarias, que el Ejecutivo quiera implementar, pero no necesariamente contradictorio con el texto
y el espíritu de nuestra Constitución Política. Por las razones expuestas, consideramos que el Proyecto
de Ley "Por medio del cual se dictan medidas sobre la importancia de Productos Agropecuarios y se
protege la producción nacional", es exequible y así lo solicitamos a vuestro augusto tribunal, lo resuelva
oportunamente".

IV. CONSIDERACIONES (SUPOSICION)

De acuerdo con lo preceptuado en el artículo 165 de la Constitución Política, desarrollado por los
artículos 2546 y 2547 del Código Judicial, consideramos debe proceder a ejercer el control previo del
Proyecto de Ley objetado en su totalidad, tomando en consideración exclusivamente los vicios de
inconstitucionalidad que se le imputa y no las razones de inconveniencia alegadas, y para ello
confrontará el mencionado proyecto de ley con las normas constitucionales citadas por el Órgano
Ejecutivo y todas aquellas que estime pertinente.

V. A. Artículo 4 de la Constitución.

Esta norma, que preceptúa que la República de Panamá acatará las normas de Derecho Internacional,
ha sido interpretada por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia en otros fallos, el sentido de que si
bien los tratados internacionales aprobados por leyes de la República son de obligante cumplimiento,
la consecuencia jurídica de esa obligación es la de adecuar la legislación interna a lo dispuesto en
dichos convenios internacionales, porque éstos solo tienen formalmente valor de ley y carecen de
jerarquía constitucional (Cfr. Sentencia pronunciada por el Pleno de la Corte Suprema de Justicia el
23 de mayo de 1991, bajo la Ponencia del Dr. Cesar Quintero, en el recurso de inconstitucionalidad
propuesto por Isaac Rodríguez para que se declarara inconstitucional la Ley 25 de 1990, Registro
Judicial de mayo de 1991, páginas 79 a 102).
También ha expresado el Pleno de esta Corporación de Justicia, al interpretar esta norma, que, si bien
las normas internacionales ratificadas por Panamá, como regla general carecen de jerarquía
constitucional, excepcionalmente podrían integrar el bloque de constitucionalidad convenios
internacionales que consagran derechos fundamentales. En sentencia de 19 de marzo de 1991, bajo
la ponencia del Magistrado Arturo Hoyos, el Pleno expresó que el artículo 8 de la Convención
Americana de Derechos Humanos integra un bloque de constitucionalidad juntamente con el artículo
32 de la Constitución, en cuanto se refiere a la garantía constitucional del debido proceso, con el fin
de ampliar un derecho fundamental que es esencial para el fortalecimiento del Estado de Derecho.

De acuerdo con estas interpretaciones, el proyecto de ley objetado no viola el artículo 4 de la

Constitución, porque los tratados internacionales de libre comercio celebrados por la República de
Panamá no tienen el rango de normas constitucionales y si bien constituyen normas de Derecho
Internacional que el Estado debe acatar, "la consecuencia jurídica de esa obligación es la de adecuar
la legislación interna a lo dispuesto en dichos convenios internacionales".

VI. B. Artículo 153 ordinal11 y 155 ordinal 9.

Esta norma constitucional preceptúa que la Asamblea Legislativa ejerce la función legislativa que
consiste en expedir las Leyes necesarias para el cumplimiento de los fines y el ejercicio de las
funciones del Estado. En el ordinal 11 del artículo 153 que comentamos se establece, como una de
las funciones especiales de la Asamblea Legislativa, "Determinar, la propuesta del Órgano Ejecutivo,
la estructura de la administración nacional, mediante la creación de Ministerios, Entidades Autónomas,
Semiautónomas, Empresas Estatales y demás establecimientos públicos, y distribuir entre ellos las
funciones y negocios de la Administración, con el fin de asegurar la eficacia de las funciones
administrativas." (La subraya es nuestra).

El proyecto de Ley impugnado designa una Comisión de Autorización Previa de Importación de

Productos Agropecuarios integrada por el Ministro de Desarrollo Agropecuario, el Ministro de Hacienda
y Tesoro, el Contralor General de la República, un miembro de la Comisión de Asuntos Agropecuarios
de la Asamblea Legislativa y un miembro de la comisión del rubro correspondiente o del rubro a
importarse en el momento: leche, aceite y grasa, maíz, sorgo, cebolla leguminosas, sal, arroz, carnes,
azúcar y tomate industrial, tanto fresco como concentrado. Esta comisión formará parte del Ministerio
de Hacienda y Tesoro; será registrada y fiscalizada por la Contraloría General de la República;
organizará su funcionamiento; rendirá un informe mensual al Presidente de la República y a la
Comisión de Asuntos Agropecuarios de la Asamblea Legislativa; y tendrá entre sus funciones
mantener un registro de la producción agropecuaria nacional; fiscalizar y controlar la oferta de
productos agropecuarios en el mercado nacional; autorizar la expedición de los permisos de
importación de productos agropecuarios; y recomendar el precio de venta de los productos
agropecuarios autorizados a importarse.

Afirmamos, que el proyecto de ley objetado es inconstitucional porque sin tener origen en, ni ser
propuesto por, el Órgano Ejecutivo, tal como lo ordena la norma constitucional comentada, "crea una
Comisión, integrada por funcionarios públicos de diferentes órganos del Estado y del sector privado, y
la hace formar parte del Ministerio de Hacienda y Tesoro", con funciones que "claramente la
caracterizan como un organismo burocrático, de autorización, control y fiscalización."

Para determinar si efectivamente se ha producido el vicio de constitucionalidad alegado, por razones

de forma, debe dilucidarse si la comisión creada mediante el

proyecto es un establecimiento público, ya sea por las funciones que se le atribuyen, o la forma en que
está constituido, y si entre las funciones de los servidores públicos que la integran están las que le son
encomendadas a la comisión. Por último, deberá determinarse si entre las funciones de las Comisiones
de la Asamblea Legislativa está la que le encomienda el proyecto de ley.

En mérito de lo expuesto, solicitamos al pleno de la Corte Suprema de Justicia, que, administrando

justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declare que ES INEXEQUIBLE el
Proyecto de Ley "Por el cual se dictan medidas sobre la importación de productos agropecuarios, se
protege la Producción Agropecuaria Nacional y se deroga el Decreto N° 51 de 21 de marzo de 1991"
porque viola los artículos 153 ordinal 12, y 155 ordinal 9, de la Constitución Política de la República de
Panamá.

Magister Jaime E. Rodriguez Vargas