Ka2013 Surono Mjafar

KAJIAN ATAS
KEBIJAKAN PENGENAAN BEA KELUAR

TERHADAP BIJIH (RAW MATERIAL ATAU ORE) MINERAL
Disusun oleh
Nama Peneliti/Pengkaji I : Surono, S.Sos, M.Si

NIP : 19720708 199212 1001
Pangkat/Golongan : Penata Tk. I / III.d
Jabatan : Widyaiswara Muda
Nama Peneliti/Pengkaji II : Mohamad Jafar, SE, MM

NIP : 19730316 199212 1001
Pangkat/Golongan : Penata Tk. I / III.d
BADAN PENDIDIKAN DAN PELATIHAN KEUANGAN

JAKARTA
2013
ABSTRAK
Surono dan Jafar, Mohamad, 2013, Kajian atas Kebijakan Pengenaan Bea
Keluar Atas Bijih (Raw Material atau Ore)Mineral
Fenomena utama yang melatarbelakangi penelitian ini adalah adanya

kondisi eksploitasi sumber daya mineral secara massif namun kurang
memberikan nilai tambah ekonomi kepada masyarakat Indonesia secara
keseluruhan. Hasil pertambangan sektor industri hulu pertambangan mineral
sebagian besar diekspor dalam kondisi mentah. Padahal amanat Undang-
undang Nomor 4 tahun 2009 menginginkan adanya penciptaan nilai tambah atas
pemanfaatan sumber daya mineral untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat
Indonesia. Kondisi ini kemudian disikapi oleh pemerintah dengan mengeluarkan
regulasi yang membatasi ekspor mineral dalam bentuk bijih dan sekaligus
dikenakan beban pajak berupa pungutan bea keluar.
Jenis penelitian yang dilakukan adalah analisis tentang kebijakan (policy
research), dengan menggunakan metode analisis dampak regulasi (regulatory
impact assesment). Adapun jenis data yang dipergunakan adalah data kualitatif
yang dikombinasikan dengan data kuantitatif.
Berdasarkan analisis manfaat dan biaya, penelitian ini menyimpulkan
bahwa pilihan menerapkan kebijakan bea keluar terhadap bijih mineral sudah
tepat. Kebijakan bea keluar akan menurunkan angka volume ekspor bijih nikel
sekitar 21,8 juta ton untuk komoditi nikel dan bijih aluminium sekitar 29,8 juta ton.
Penurunan angka volume ekspor bijih mineral sebagai dampak pengendalian
ekspor akan diikuti dengan semakin menguatnya upaya-upaya pengembangan
sektor Industri hilir pertambangan mineral. Meskipun manfaat nyatanya belum
dirasakan saat ini namun iklim investasi sektor industri hilir pertambangan
mineral mulai bergairah.
Kebijakan bea keluar yang dibarengi dengan kebijakan pengendalian
ekspor bijih minireal telah mendorong investor untuk menanamkan modalnya
bagi industri hilir. Hingga bulan oktober 2013, tercatat sudah 110 proposal
pembangunan smelter bagi kegiatan pengolahan dan pemurnian mineral telah
masuk ke kementerian ESDM. Namun yang dapat diverifikasi langsung oleh
kementerian ESDM baru sekitar 13 proposal.
Dari sisi fiskal, kebijakan bea keluar memberikan sumbangan yang cukup
signifikan bagi penerimaan negara. Meskipun tujuan mendasar bea keluar bijih
mineral tidak sama sekali untuk kepentingan penerimaan namun kontribusinya
cukup besar (sekitar 1,27%) dari total penerimaan DJBC di tahun 2012. Padahal
bea keluar atas mineral baru efektif dikenakan pada bulan Juni 2012.
Dari aspek kepentingan pengawasan, kebijakan bea keluar atas bijih
mineral telah memberikan kewenangan pengawasan kepada DJBC untuk
melakukan pemeriksaan fisik. Diharapkan dengan pemeriksaan fisik tersebut,
tingkat pelanggaran baik secara administratif maupun fisik akan dapat
diminimalisasi. Hal ini meberikan dampak yang sangat positif terhadap upaya-
upaya penertiban kegiatan ekspor mineral.
Kata kunci : bea keluar, bijih mineral,
ii
ABSTRACT
Surono dan Jafar, Mohamad, 2013, Studies on Policy Levy Imposition of

Upper Ore (Raw Material or Ore) Minerals
The main phenomenon behind this study is the conditions of massive

exploitation of mineral resources, but less economic adds value to the Indonesian
people as a whole. Results upstream mining mineral mining industry is mostly
exported in the raw state. Though the mandate of Undang-undang No. 4 Tahun
2009 wanted the creation of added value for the utilization of mineral resources
for the overall prosperity of the Indonesian people. This condition is then
addressed by the government by issuing regulations that restrict the export of
ores and minerals in the form of the tax burden at the same time in the form of
levies imposed export duties.
Type of research is the analysis of the policy using regulatory impact
assessment. The type of data used is qualitative data that is combined with
quantitative data.
Based on the analysis of benefits and costs, the study concluded that the
choice of applying the tax policy of the ore minerals are correct. Tax policy will
decrease the volume of nickel ore exports around 21.8 million tonnes of nickel
and aluminum ore around 29.8 million tonnes. Decrease in export volume as a
result of mineral ore export controls will be followed by further strengthening
development efforts downstream mineral mining industry sector. Despite the fact
the benefits have not been felt yet the current climate of investment in
downstream mineral mining industry began to passionately.
Export Tax policy coupled with minireal ore export control policy has
encouraged investors to invest for the downstream industry. As of October 2013,
there were already 110 proposals smelter for processing and refining minerals
ministry has been entered into the EMR. But that can be verified directly by the
ministry of new EMR about 13 proposals.
On the fiscal side, tax policy contribute significantly to the state revenue.
Although the fundamental purpose of mineral ore export duty at all to the benefit
of the reception but its contribution is quite large (approximately 1.27%) of total
revenue in 2012 DGCE. Though the above duties effectively imposed a new
mineral in June 2012.
From the aspect of control interest, export tax policy over mineral ores has
given oversight authority to DJBC to perform a physical examination. It is
expected that with the physical examination, the level of violations of both
administratively and physically will be minimized. This gave the very positive
impact on efforts to curb the export of minerals.
Keyword :export tax, raw materials (ore) minerals
iii
,
KATA PENGANTAR
Puji syukur penulis panjatkan kepada Allah Swt, Tuhan Yang Maha Esa
atas segala rahmat dan karuniaNya sehingga penulis dapat menyelesaikan
kajian akademis yang berjudul “ Kajian Atas Kebijakan Pengenaan Bea Keluar
Terhadap Bijih (Raw Material atau Ore) Mineral “.
Kami menyadari bahwa dalam penyusunan kajian ilmiah ini banyak pihak
yang telah memberikan dukungan dan saran serta masukan baik dari sisi
substansi maupun dari metodologi penulisan serta motivasi, sehingga dengan
segala kerendahan hati penulis menyampaikan penghargaan dan terima kasih
kepada :
1. Kepala Badan Pendidikan dan Pelatihan Keuangan (BPPK),
2. Kepala Pusat Pendidikan dan Pelatihan Keuangan Bea dan Cukai,
3. Direktur Teknis Kepabeanan DJBC,
4. Direktur Peraturan dan Penerimaan Pabean dan Cukai DJBC,
5. Kepala Bagian Organisasi dan Tata Laksana BPPK,
6. Bapak Riyanto, selaku pembimbing metodologi penulisan,
7. Ibu Nanik Susilowati Rizain, selaku pembimbing substansi materi,
8. dan semua pihak yang telah membantu terselesaikannya kajian ilmiah ini.
Terakhir, Penulis menyadari bahwa kajian ini masih terdapat keterbatasan

dan kekurangan, sehingga masukan dan kritik yang membangun sangat kami
harapkan untuk lebih sempurnanya kajian ilmiah ini. Semoga karya tulis kami ini
dapat memberikan sumbangsih pemikiran untuk kemajuan Badan Pendidikan
dan Pelatihan Keuangan .
Penulis
iv
DAFTAR ISI
HALAMAN JUDUL ............................................................................................. i

ABSTRAK ................... ........................................................................................ ii
ABSTRACT ................ ........................................................................................ iii
KATA PENGANTAR .......................................................................................... iv
DAFTAR ISI ....................................................................................................... v
DAFTAR GAMBAR ............................................................................................ vi
DAFTAR TABEL ................................................................................................ vii
BAB I PENDAHULUAN..................................................................................... 1
A. Latar Belakang ................................................................................ 1
B. Rumusan Masalah ........................................................................... 6
C. Ruang Lingkup ................................................................................ 7
D. Tujuan ............................................................................................. 8
E. Manfaat ........................................................................................... 8
BAB II LANDASAN TEORI ................................................................................ 9
A. Tinjauan Pustaka ............................................................................. 9
1. Penelitian Terdahulu ................................................................... 9
2. Bea Keluar Dari Sudut Pandang Kepabeanan ............................ 12
3. Konsep Ekonomi Sumber Daya Mineral dan Teori Permintaan. .. 17
B. Kerangka Pemikiran Teoritis ............................................................ 26
BAB III METODE PENELITIAN.......................................................................... 29
A. Pendekatan Penelitian ..................................................................... 29
B. Jenis Penelitian ............................................................................... 30
C. Definisi Operasional Variabel........................................................... 31
D. Jenis dan Sumber data .................................................................... 31
E. Teknik Pengumpulan Data .............................................................. 32
F. Metode Analisis Data ....................................................................... 34
BAB IV ANALISIS DAN PEMBAHASAN ........................................................... 37
A. Data dan Fakta ................................................................................ 37
1. Gambaran Umum Sumber Daya Mineral.................................. ... 37
2. Kebijakan Sumber Daya Mineral di Indonesia dan Kronologis
Penetapan Bea Keluar atas Bijih Mineral.................................. .. 49
3. Aspek Teknis dan kendala yang Dihadapi DJBC...................... ... 57
B. Analisis Data dan Pembahasan Masalah......................................... 63
1. Perumusan Masalah dan Bentuk Regulasi............................... .. 63
2. Latar Belakang Kebijakan Bea Keluar...................................... .. 64
3. Alternatif Pilihan Kebijakan.............................................. ........... 68
4. Penilaian Terhadap Alternatif Kebijakan.................. ................... 72
BAB V PENUTUP .............................................................................................. 95
A. Simpulan ......................................................................................... 95
B. Keterbatasan Penelitian................................................................... 98
C. Saran dan Rekomendasi ................................................................. 99
DAFTAR PUSTAKA......................................................................................... 101
LAMPIRAN ........................................................................................................103
v
DAFTAR GAMBAR
Gambar 2.1 Hukum Permintaan Berkaitan dengan Harga ........................................ 22

Gambar 2.2 Pengaruh Pajak Terhadap Permintaan ................................................. 23
Gambar 2.3 Kurva Penawaran dan Permintaan Akibat bea keluar ........................... 24
Gambar 2.5 Alur Kerangka Berfikir Penelitian... ........................................................ 28
Gambar 3.1 Tahapan Metode Analisis RIA... ............................................................ 35
Gambar 4.1 Produksi Nikel Dunia Tahun 2010-2012.. .............................................. 38
Gambar 4.2 Produksi Bauksit Dunia Tahun 2009.. ................................................... 40
Gambar 4.3 Produksi Tembaga Dunia Tahun 2008.. ................................................ 43
Gambar 4.4 Produksi Bijih Besi Dunia Tahun 2009 .................................................. 45
Gambar 4.5 Produksi Timah Dunia Tahun 2009 ....................................................... 48
Gambar 4.6 Kerangka Pikir Kebijakan Bea Keluar Bijih Mineral Versi BKF.. ............ 65
Gambar 4.7 Ekspor Bijih Mineral Pasca UU No.4 Tahun 2009.. ............................... 67
Gambar 4.8 Trend Linear Ekspor Nikel Indonesia... ................................................. 77
Gambar 4.9 Trend Linear Ekspor Bijih Aluminium Indonesia... ................................. 77
Gambar 4.10 Trend Ekspor Nikel Indonesia Kondisi Real... ..................................... 78
Gambar 4.11 Trend Ekspor Bijih Aluminium Indonesia Kondisi Real.. ..................... 79
Gambar 4.12 Volume Ekspor Mineral Utama.... ........................................................ 85
vi
DAFTAR TABEL
Tabel 1.1Perkembangan Produksi Mineral Tahun 2007 - 2011 ................................ 2

Tabel 1.2 Penerimaan Bea Keluar (dalam milyar) ................................................... 4
Tabel 2.1 Efek Kesejahteraan Akibat Bea Keluar.... ................................................. 25
Tabel 4.1 Produksi Nikel Indonesia.. ......................................................................... 38
Tabel 4.2 Produksi Bauksit Indonesia.. ..................................................................... 41
Tabel 4.3 Produksi dan Penggunaan Tembaga Indonesia Tahun 2007-2011 ......... 43
Tabel 4.4 Produksi dan Penggunaan Pasir Besi Indonesia Tahun 2007-2011 ........ 45
Tabel 4.5 Produksi Timah Indonesia Tahun 2007-2011 ........................................... 48
Tabel 4.6 Potensi Peningkatan Nilai Tambah Mineral.. ............................................ 53
Tabel 4.7 Regulasi dan Permasalahan.. ................................................................... 64
Tabel 4.8 Hasil Simulasi Dampak Atas Berbagai Skenario Restriksi Ekspor Bijih Nikel .. 70
Tabel 4.9Hasil Simulasi Dampak Atas Berbagai Skenario Restriksi Ekspor Bijih Tembaga.. 71
Tabel 4.10 Identifikasi Manfaat dan Biaya Alternatif 1 .............................................. 73
Tabel 4.11 Identifikasi Manfaat dan Biaya Alternatif 2 .............................................. 73
Tabel 4.12 Penggunaan Bijih Mineral Oleh Industri Hilir ........................................... 74
Tabel 4.13 Perbandingan Angka Volume Ekspor Bijih Nikel dan Aluminium... ........ 81
Tabel 4.14 realisasi Penerimaan DJBC Tahun 2012 – 2013 ...... ............................. 83
Tabel 4.15 Top 20 Negara Yang Mengenakan Bea Keluar.. .................................... 85
Tabel 4.16 Kondisi Sumber Daya Tambang di Indonesia.. ....................................... 88
Tabel 4.17 Komparasi Manfaat dan Biaya.. .............................................................. 92
vii
Halaman ini sengaja dikosongkan
BAB I
PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Bea keluar adalah pungutan pajak atas barang ekspor yang aspek
legalitasnya diatur dalam pasal 2A Undang-Undang nomor 10 tahun 1995
tentang Kepabeanan jo. Undang-undang nomor 17 tahun 2006. Pengaturan yang
lebih khusus mengenai bea keluar ditetapkan dalam Peraturan Pemerintah
nomor 55 tahun 2008 tentang Pengenaan Bea Keluar terhadap Barang Ekspor.
Ada empat tujuan mendasar pengenaan bea keluar, yaitu: untuk menjamin
terpenuhinya kebutuhan dalam negeri,melindungi kelestarian sumber daya alam,
mengantisipasi kenaikan harga yang cukup drastis dari komoditi ekspor tertentu
di pasaran internasional, atau menjaga stabilitas harga komoditi tertentu di dalam
negeri.
Pada level operasional, pengenaan bea keluar diatur dalam Peraturan
Menteri Keuangan (PMK) Nomor 75/PMK.011/2012 tentang Penetapan Barang
Ekspor yang dikenakan Bea Keluar dan Tarif Bea Keluar. Dalam PMK tersebut
ditetapkan lima kelompok barang yang dikenakan bea keluar, yaitu produk kulit;
kayu; biji kakao;kelapa sawit, Crude Palm Oil (CPO), dan produk turunannya,
serta bijih mineral. Dari kelima jenis obyek bea keluar tersebut, pengenaan bea
keluar terhadap bijih mineral merupakan jenis barang yang paling terakhir.
Munculnya kebijakan pengenaan bea keluar atas bijih mineral
dilatarbelakangi oleh terbitnya Undang-undang Nomor 4 tahun 2009 tentang
Pertambangan Mineral dan Batubara (Minerba). Pokok pikiran yang terkandung
1
KAJIAN ATAS KEBIJAKAN PENGENAAN BEA KELUAR
di dalam Undang-undang Minerba tersebut antara lain memberikan kesempatan
kepada badan usaha yang berbadan hukum Indonesia, Koperasi, perseorangan
maupun masyarakat setempat untuk melakukan pengusahaan mineral dan
batubara berdasarkan izin yang dikeluarkan oleh Pemerintah Pusat maupun
Pemerintah Daerah sesuai dengan lingkup kewenangannya. Disinilah awal
munculnya permasalahan yang terkait dengan eksploitasi secara besar-besaran
barang tambang mineral tanpa memberikan nilai tambah signifikan di dalam
negeri.Tabel 1.1 berikut memperlihatkan gambaran umum perkembangan
eksploitasi barang tambal mineral di Indonesia dalam tahun 2007 hingga
tahun2011.
Tabel 1.1
Perkembangan Produksi Mineral
Tahun 2007 s.d. 2011
TAHUN
No. Jenis Barang Satuan
2007 2008 2009 2010 2011
1 Aspal Ton 98.260 74.147 39.807 72.398 341.876
2 Bauksit Ton 1.251.147 1.152.322 935.211 2.200.000 24.714.940
3 Nikel Ton 7.112.870 6.571.764 5.819.565 9.475.362 12.482.829
4 Emas Kg 117.854 64.390 140.488 119.726 68.220
5 Perak Kg 268.967 226.051 359.451 335.040 227.173
6 Tembaga Ton 796.899 655.046 973.347 993.152 1.472.238
7 Granit Ton 1.793.440 2.050.000 - 2.172.080 3.316.813
8 Mangan Ton 38.700 - - 228.490 162.882
9 Pasir Besi Ton 84.371 4.455.259 4.561.059 8.975.507 11.814.544
10 Timah Ton 64.127 79.210 56.602 97.796 89.600
Sumber: Statistik Pertambangan, Non Minyak dan Gas Bumi
Dari data tabel 1.1 tersebut, angka peningkatan produksi yang signifikan
terjadi pada tahun 2010, tahun dimana implementasi Undang-undang Minerba
mulai diberlakukan. Beberapa produksi yang pada tahun 2010 mengalami
peningkatan produksi yang signifikan adalah: aspal (81,87%), bauksit (135,24%),
nikel (62,82%), pasir besi (96,79%), timah (72,78%).
2
BAB I PENDAHULUAN
Tiga tahun setelah pemberlakukan Undang-undang Nomor 4 tahun 2009,
pemerintah memandang bahwa eksploitasi secara besar-besaran atas sumber
daya mineral tidaklah memberikan nilai tambah signifikan bagi perekonomian di
dalam negeri.Selanjutnya Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral
(ESDM) selaku pembina sektor pertambangan mengusulkan agar terhadap
produk pertambangan diatur tata niaga ekspornya.Sebagai tindakan awal,
Kementerian ESDM menerbitkan Peraturan Menteri ESDM nomor 07 tahun 2012
tentang Peningkatan Nilai Tambah Mineral Melalui Kegiatan Pengolahan dan
Pemurnian Mineral.Poin kritikal yang diatur dalam peraturan ESDM tersebut
adalah pemberlakuan larangan ekspor terhadap bijih (raw material atau ore)
mineral dalam waktu selambat-lambatnya tiga bulan sejak pemberlakuan
Peraturan ESDM nomor 7 tahun 2012 tersebut.
Dampak regulasi peraturan kementerian ESDM tersebut menimbulkan
gejolak di tingkat operasional.Direktorat jenderal Bea dan Cukai (DJBC) sebagai
frontliner dalam penerapan ketentuan larangan dan pembatasan di bidang impor
dan ekspor tentu saja menjadi instansi pertama yang bersinggungan langsung
dengan kebijakan larangan ekspor bijih mineral tersebut.Tindakan nyata yang
dilakukan oleh DJBC berkaitan dengan keluarnya Peraturan Menteri ESDM
tersebut adalah tidak melayani pemberitahuan ekspor barang atas bijih mineral
dan juga wajib melakukan penindakan terhadap setiap bentuk pelanggaran atas
kebijakan ini.Bagi eksportir pertambangan, kebijakan peraturan menteri ESDM
nomor 7 tahun 2012 ini dirasakan sangat menghambat.Desakan untuk mencabut
ataupun mengubah aturan ini semakin menguat.
Pada akhirnya, berbagai desakan dari masyarakat usaha yang
berkepentingan terhadap ekspor bijih mineraldisikapi pemerintah dengan
3
melakukan kajian kembali terhadap kebijakan larangan ekspor bijih mineral.
Pembahasan intensif dilakukan oleh Menteri Koordinator bidang Perekonmian
bersama-sama dengan instansi terkait, yaitu: Kementerian Perdagangan,
Perindustrian, Keuangan, dan BUMN. Hasil koordinasi memutuskan untuk
memperbolehkan kembali ekspor bijih mineral tetapi dengan syarat diatur tata
niaganya dan juga dipungut bea keluar.
Di sisi lain, sejak pemberlakuan bea keluar berdasarkan amandemen
Undang-undang Kepabeanan sesuai UU Nomor 17 tahun 2006, penerimaan bea
keluar menunjukkan angka pertumbuhan yang relatif tinggi. Fenomena yang
cukup menarik juga diperlihatan melalui data statistik penerimaan bea keluar
dalam Tabel 1.2 berikut.
Tabel 1.2
Penerimaan Bea keluar
Dalam Milyar Rupiah
Jenis TAHUN 2010 TAHUN 2011 TAHUN 2012
Target Penerimaan Realisasi Target Penerimaan Realisasi Target Penerimaan Realisasi
Bea Masuk 15.106.813 19.956.186 132% 21.500.792 25.238.844 117% 24.737.900 28.280.485 114%
Bea Keluar 5.454.560 8.897.780 163% 25.439.076 28.855.580 113% 23.206.200 21.237.008 92%
Cukai 59.265.922 66.165.295 112% 68.075.339 77.009.461 113% 83.266.625 95.019.271 114%
Sumber: DJBC
Administrasi pengelolaan bea keluar oleh DJBC mulai diberlakukan sejak
tahun anggaran 2008 setelah ditetapkannya Peraturan Pemerintah nomor 55
tahun 2008 tentang Pengenaaan Bea Keluar atas Barang Ekspor. Pada tahun
anggaran 2010, tingkat pencapaian bea keluar sebesar Rp. 8,89 trilyun atau
163% dari target. Pada tahun 2011, angka penerimaan bea keluar meningkat
224% menjadi Rp 28,85 trilyun. Fenomena yang menarik terjadi pada tahun
anggaran 2011 ini, yaitu tingkat pencapaian penerimaan bea keluar yang mampu
4
BAB I PENDAHULUAN
melebihi angka penerimaan bea masuk. Faktor dominan penyebabnya saat itu
adalah karena faktor tingginya harga Crude Palm Oil (CPO) di pasaran
internasional.Namun pada tahun berikutnya angka penerimaan bea keluar
mengalami penurunan kembali dan bahkan tidak mampu melewati angka target.
Mengamati kebijakan pemerintah dalam menetapkan bijih mineral
sebagai objek bea keluar sebagaimana yang tertuang dalam PMK
75/PMK.011/2011 serta melihat dampak penerimaan bea keluar terhadap
penerimaan DJBC, kami tertarik untuk mengkajinya lebih mendalam.
Pertimbangan lain yang membuat kami tertarik untuk mengkaji kebijakan bea
keluar atas bijih mineral adalah dari sisi teoritis dan aspek kepentingan.
Dari sudut pandang Undang-undang Kepabeanan, secara
teoritispemungutan bea keluar tidaklah dimaksudkan sebagai instrumen
penerimaan fiskal. Tujuan pengenaan bea keluar atas bijih mineral yang paling
relevan dengan Undang-undang Kepabeanan adalah untuk melindungi
kelestarian sumber daya alam. Bila melihat dari sudut Undang-undang Minerba,
alasan penetapan bijih mineral sebagai objek bea keluar lebih dimaksudkan
untuk kepentingan menciptakan nilai tambah di dalam negeri. Hal inilah yang
membuat pemerintah, melalui Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral
untuk melakukan langkah-langkah strategis untuk mempercepat proses hilirisasi
produk usaha pertambagan.
Pada mulanya, kebijakan atas bijih mineral dilakukan dalam bentuk
pelarangan bijih mineral. Namun atas desakan pelaku usaha sektor industri hulu
mineral dan juga mengingat kepentingan lain yang lebih besar, tindakan
pelarangan tersebut diubah level pengendaliannya dengan menggunakan
5
instrumen bea keluar. Artinya, ekspor bijih mineral masih mungkin dilakukan
dengan kompensasi pengenaan bea keluar dan adanya ketentuan pembatasan.
Berdasarkan uraian pertanyaan penelitian di atas, penulis tertarik untuk
melakukan tinjauan lebih jauh atas permasalahan pengenaan bea keluar
terhadap bijih mineral dalam sebuah kajian akademis yang kami berikan judul
“Kajian atas Kebijakan Pengenaan Bea Keluar Terhadap Bijih (Raw Mineral
atau Ore) Mineral”.
B. Rumusan Masalah
Berdasarkan uraian yang disampaikan dalam latar belakang penelitian,
permasalahan mendasar yang dihadapi pemerintah berkaitan dengan sumber
daya mineral adalah fenomena maraknya ekspor mineral dalam kondisi bijih
atau bahan mentah pasca diberlakukannya Undang-undang Nomor 4 Tahun
2009. Padahal amanat Undang-undang Nomor 4 tahun 2009 menginginkan
adanya penciptaan nilai tambah atas pemanfaatan sumber daya mineral untuk
sebesar-besarnya kemakmuran rakyat Indonesia. Kondisi ini kemudian disikapi
oleh pemerintah dengan mengeluarkan regulasi yang membatasi ekspor mineral
dalam bentuk bijih dan sekaligus dikenakan beban pajak berupa pungutan bea
keluar.
Sebagai peneliti, kami tertarik untuk menganalisis pilihan pemerintah yang
menerapkan intrumen kebijakan fiskal berupa bea keluar sebagai solusi untuk
mengatasi permasalahan ekspor bijih mineral. Dalam penelitian ini kami lebih
memfokuskan pada kajian terhadap instrumen fiskal. Untuk membatasi analisis
penelitian maka kami merumuskan permasalahan penelitian sebagai berikut :
“Apakah kebijakan pengenaan bea keluar terhadap bijih mineral dalam rangka
membatasi maraknya ekspor mineral dalam kondisi bijih sudah tepat ?”
6
BAB I PENDAHULUAN
C. Ruang Lingkup
1. Periode waktu pengamatan.
Penelitian ini menggunakan data primer dan sekunder. Untuk data primer,
periode waktu pengamatan adalah selama enam bulan mulai dari Februari
2013 sampai dengan Juli 2013, sedangkan untuk data sekunder, periode
waktu pengamatan sejak dikelolanya bea keluar atas bijih mineral oleh DJBC
pada bulan Juni 2012 hingga Mei 2013.
2. Unsur-unsur yang diteliti
Sebagaimana tujuan yang akan dicapai dalam penelitian ini, unsur-unsur yang
diteliti meliputi hal-hal berikut:
 Aspek latar belakang kronologis yang menjadi dasar pemerintah dalam
kebijakan penetapan pengenaan bea keluar terhadap bijih mineral,
 Aspek manfaat dan biaya yang timbul dalam penerapan kebijakan bea
keluar terhadap bijih mineral’
3. Lingkungan objek penelitian
Penelitian ini dilakukan di lingkungan DJBC dan BKF sebagai unit teknis
pelaksana kebijakan dan unit pengambil kebijakan bea keluar bijih mineral.
4. Unit analisis dan eksplorasi data
 Unit analisis utama yang akan digunakan dalam penelitian ini adalah DJBC
dan BKF Kementerian Keuangan
 Untuk eksplorasi data dan dasar kebijakan pengambilan keputusan
pengenaan bea keluar akan kami himpun dari unit terkait di DJBC, BKF,
Kementerian ESDM dan Biro Pusat Statistik (BPS).
7
D. Tujuan
Tujuan penelitian ini adalah :
1. Menganalisis latar belakang kebijakan bea keluar atas bijih mineral
2. Menganalisis manfaat dan biaya (cost and benefit) atas kebijakan bea
keluar terhadap bijih mineral
E. Manfaat Penelitian
Penelitian ini diharapkan akan memberikan banyak manfaat bagi pihak-
pihak yang terkait, yaitu:
1. Bagi Kementerian Keuangan dan instansi terkait,hasil penelitian ini dapat
digunakan sebagai umpan balik guna membuat kebijakan-kebijakan di masa
yang akan datang terkait dengan pengenaan bea keluar.
2. Bagi BPPK, hasil penelitian ini dapat digunakan sebagai bahan pendukung
kegiatan belajar mengajar materi ekspor, serta sebagai bahan kajian barang
ekspor.
3. Bagi masyarakat, manfaat dari kajian ini adalah untuk memberikan informasi
dan pemahaman tentang apa dan mengapa bijih mineral dikenakan bea
keluar.
8
BAB II
LANDASAN TEORI
Bab ini terdiri dari dua sub-bab, yaitu tinjauan pustaka dan Kerangka
teoritis yang akan digunakan sebagai dasar pembahasan fenomena-
fenomenayang ditemukan dalam penelitian.
A. Tinjauan Pustaka
Dalam Bab Tinjauan Pustaka ini kami akanmenguraikan tiga hal yang terkait
dengan objek penelitian. Yang pertama adalah review penelitian terdahulu yang
terkait dengan kebijakan pengenaan bea keluar. Yang kedua berkaitan dengan
konsep dasar bea keluar berdasarkan teori Kepabeanan. Yang ketiga mengenai
konsep teoritis ekonomi sumber daya Alam.
1. Penelitian Terdahulu
Sepanjang penelusuran kami belum ada kajian maupun penelitian yang
secara spesifik membahas tentang kebijakan pengenaan bea keluar terhadap
bijih mineral. Namun demikian kami mendapatkan beberapa penelitian
sebelumnya yang secara khusus membahas analisis biaya dan manfaat
terhadap kebijakan pelarangan ekspor mineral, kajian mengenai pajak ekspor di
negara lain. Kami memandang bahwa hasil penelitian tersebut masih relevan
dengan objek penelitian yang akan kami lakukan, khususnya dalam mengkaji
pola kebijakan pemerintah dalam pengenaan bea keluar.
9
Penelitian pertama yang kami review adalah penelitian Olga Solleder
(2013) dengan judul trade effects of export taxes. Kesimpulan hasil penelitian
Solleder adalah:
 Mayoritas penerapan pajak ekspor dilakukan oleh negara-negara
berkembang dengan tujuan untuk kepentingan kelestarian lingkungan,
menjaga ketahanan pangan maupun kepentingan fiskal. Trend penerapan
pajak ekspor kemungkinan akan berlanjut ke depannya.
 Implikasi langsung pajak ekspor terhadap kesejahteraan sangat tergantung
pada kekuatan pasar dari negara eksportir dan negara importir. Beban pajak
ekspor dibagi oleh eksportir dan importir dan pajak ekspor berperan dalam
kenaikan harga dunia. Keberhasilan penerapan pajak ekspor sangat
tergantung pada tingkat elastisitas penawaran, permintaan dan barang
substitusi.
Penelitian kedua yang kami review adalah penelitian yang dilakukan oleh
Tim Peneliti Biro Perencanaan Kementerian Perindustrian dengan judul Analisis
Biaya ManfaatPelarangan Ekspor Bahan MentahMinerba Dan Dampaknya
TerhadapSektor IndustriStudi Kasus Nikel & Tembaga. Beberapa hasil yang
penting dikemukakan dari kajian adalahsebagai berikut:
a) Pengendalian ekspor bahan mentah minerba, dimana tembaga dan
nikeltermasuk di dalamnya, memiliki semangat yang membangun bagi
perekonomiandomestik. Tujuan utama dari pengendalian ekspor bukan
menghambatperdagangan tetapi memanfaatkan kekayaan mineral nasional
untuk sebesar-besarnya bagi kemakmuran bangsa. Upaya ini tidak dapat
ditunda karena kekayaanmineral akan habis pada suatu saat dan tidak dapat
diperbaharui
10
BAB II LANDASAN TEORI
b) Peningkatan kemakmuran dapat dicapai jika terjadi peningkatan
kegiatanekonomi di sepanjang rantai produksi mineral. Oleh karena itu
pengendalianekspor bahan mentah sebenarnya hanyalah salah satu sisi
kebijakan, dimana sisikebijakan lainnya adalah upaya mendorong
peningkatan pada rantai produksidomestik berupa kewajiban pembangunan
fasilitas pengolahan dan pemurnianmineral. Peningkatan rantai produksi
domestik pada gilirannya akanmemberikan dampak positif bagi
perekonomian dalam bentuk penciptaanoutput, nilai tambah dan
kesempatan kerja domestik, ketersediaan bahan bakuindustri hilir berbasis
logam domestik, serta penguasaan teknologi dalampengolahan mineral.
c) Kebijakan pengendalian ekspor minerba dalam jangka pendek dan
menengahmungkin saja dapat merugikan perekonomian jika:
 pembangunan fasilitas pengolahan dan pemurnian mineral
tidakterealisasi sebagaimana yang diharapkan. Dalam hal ini
sektorpertambangan akan mengalami penurunan output, nilai tambah
dankesempatan kerja.
 industri hilir domestik belum mampu sepenuhnya menyerap hasilproduksi
pengolahan dan pemurnian mineral domestik. Dalam hal iniproduk sektor
pertambangan maupun pengolahan mineral akan menurun.
Penelitian ketiga yang kami review adalah penelitian yang dilakukan oleh
Laborde, dkki (2013) dengan judul “A Global Assessment of the Economic
Effects of Export Taxes” . Beberapa hasil yang penting dikemukakan dari kajian
adalahsebagai berikut:
a) Efek pajak ekspor terhadap suatu negara bersifat berbeda-beda.
11
b) Keberhasilan kebijakan bea keluar akan tergantung pada tingkat elastisitas
penawaran, elastisitas permintaan dan barang subsitusi.
c) Kecenderungan pengenaan bea keluar dilakukan oleh negara-negara
berkembang terhadap hasil bumi.
2. Bea Keluar dari Sudut Pandang Kepabeanan
Konsep bea keluar sebagaimana diatur dalam Undang-undang nomor 17
tahun 2007 tentang Perubahan atas Undang-undang Nomor 10 tahun 1995
tentang Kepabeanan adalah pungutan negara berdasarkan Undang-undang
Kepabeanan yang dikenakan terhadap barang ekspor. Pengenaan bea keluar
terhadap barang ekspor bersifat pilihan, dalam arti kata tidak semua barang
ekspor dikenakan bea keluar namun pemerintah atas pertimbangan tertentu
“dapat” menetapkan bea keluar terhadap suatu barang ekspor.
Bea keluar merupakan salah satu jenis pajak tidak langsung yang dikelola
oleh DJBC. Berbeda dengan karakteristik pungutan bea masuk dan cukai,
karakteristik pungutan bea keluar lebih bersifat ekslusif oleh karena hanya
dikenakan terhadap barang-barang ekspor tertentu yang ditetapkan oleh
pemerintah dan juga sifat pengenaannya tidaklah permanen.
Berdasarkan Undang-undang Kepabeanan tujuan dasar pengenaan bea
keluar terhadap barang ekspor adalah untuk:
a) Menjamin terpenuhinya kebutuhan dalam negeri;
b) Melindungi kelestarian sumber daya alam;
c) Mengantisipasi kenaikan harga yang cukup drastis dari komoditi ekspor
tertentu di pasaran internasional; atau
d) Menjaga stabilitas harga komoditi tertentu di dalam negeri.
12
Sejarah Pengenaan Bea Keluar
Bea keluar yang saat ini diberlakukan oleh Pemerintah Indonesia dipungut
berdasarkan Undang-undang nomor 17 tahun 2006 tentang Perubahan atas
Undang-undang nomor 10 tahun 1995 tentang Kepabeanan. Meskipun secara
eksplisit tujuan pengenaan bea keluar telah dinyatakan dalam Undang-undang
sebagai suatu bentuk instrumen pengaturan (regulerend) namun tetap saja
kedudukan bea keluar dalam struktur fiskal penerimaan merupakan instrumen
pajak yang berpotensi besar menambah penerimaan negara. Bahkan realisasi
penerimaan Bea Keluar di tahun 2011 angka pencapaiannya mampu melebihi
penerimaan bea masuk.
Jauh sebelum bea keluar ditetapkan oleh Pemerintah berdasarkan
Undang-undang nomor 17 tahun 2006, pungutan bea keluar pertama kali
diberlakukan di bumi Indonesia berdasarkan ketentuan Undang-undang Tarif
Indonesia, STBL 1873 No.35. Namun dalam perkembangannya keberadaan bea
keluar tersebut dianggap memberatkan komoditi ekspor andalan kita.
Berdasarkan Surat Keputusan Dewan Moneter nomor 30 tahun 1957 keberadaan
Bea Keluar Umum yang saat itu berlaku dibekukan.
Pasca pembekuan Bea Keluar, didorong oleh kebutuhan untuk membatasi
komoditi ekspor tertentu pemerintah memandang perlu untuk menciptakan
instrumen fiskal sebagai bentuk tariff barrier terhadap komoditi ekspor tertentu.
Pada era inilah mulai diperkenalkan konsep pajak ekspor. Aspek legalitas
penerapan pajak ekspor tersebut diatur dalam Peraturan Menteri Keuangan
nomor 1223/KMK.013/1990. Pada saat itu komoditi ekspor yang dikenakan
pajak ekspor dan pajak ekspor tambahan mencakup: kulit, rotan dan kayu. Dasar
13
pemungutan pajak ekspor ini pada prinsipnya belum memenuhi kaidah yang
berlaku terhadap pemberlakuan pajak berdasarkan pasal 23 Undang-undang
Dasar 1945. Namun mengingat kebutuhan pemerintah dan tata tertib
perundangan yang belum sepenuhnya secara konsisten dijalankan pemerintah
pemberlakuan pajak ekspor tetap eksis.
Setelah pemberlakukan Undang-undang Nomor 10 tahun 1995 tentang
Kepabeanan, keberadaan pajak ekspor ternyata tidak diintegrasikan dalam
Undang-undang Kepabeanan. Keberadaan pajak ekspor tetap didasarkan atas
Peraturan Menteri Keuangan dan tidak memiliki dasar Undang-undang yang
jelas. Dalam perjalanannya seiring dengan kondisi tata tertib peraturan
perundang-undangan yang semakin membaik, keberadaan pajak ekspor yang
hanya diatur melalui Peraturan Menteri Keuangan tersebut mulai
dipermasalahkan. Idealnya, menurut pasal 23A Undang-undang Dasar 1945
setiap pajak dan pungutan lain yang bersifat memaksa untuk keperluan negara
haruslah diatur dengan Undang-Undang.
Untuk mengantisipasi hal tersebut, keberadaan pajak ekspor selanjutnya
diadopsi dalam Undang-undang nomor 20 tahun 1997 tentang Penerimaan
Negara Bukan Pajak. Kemudian sebagai tindak lanjut aturan Undang-undang
nomor 20 tahun 1997, pemerintah menerbitkan Peraturan Pemerintah nomor 35
tahun 2005 tentang Pungutan Ekspor atas Barang Ekspor Tertentu. Filosofis
pajak ekspor yang semula berfungsi sebagai instrumen fiskal perpajakan
bergeser menjadi instrumen fiskal yang lebih berfungsi sebagai aturan
regulerend. Pengelolaan administrasi pungutan ekspor sepenuhnya dilaksanakan
oleh Direktorat jenderal Anggaran.
14
Sejalan dengan semangat amandemen Undang-undang Kepabeanan,
usulan untuk lebih memperjelas status pungutan ekspor yang pada hakikatnya
adalah juga salah satu instrumen fiskal perpajakan semakin menguat. Pada
akhirnya pungutan ekspor kemudian beralih namanya menjadi bea keluar sesuai
dengan pasal 2A Undang-undang nomor 17 tahun 2006. Dengan pemberlakuan
Undang-undang Kepabeanan yang diamandemen tersebut, maka pungutan yang
dikenakan terhadap komoditi ekspor tertentu kembali lagi menjadi salah satu
instrumen fiskal perpajakan dengan nama baru yaitu bea keluar. Sejalan dengan
hal tersebut, administrasi pengelolaan bea keluar diserahkan kepada DJBC.
Mekanisme Pengenaan Bea Keluar
Berdasarkan Peraturan Pemerintah nomor 55 tahun 2005 tentang
Pengenaan Bea Keluar terhadap Barang Ekspor, mekanisme penetapan suatu
barang ekspor yang dapat dikenakan Bea Keluardilakukan olehMenteri
Keuangan setelah mendapat pertimbangan dan/atau usul dari menteri yang
tugas dan tanggung jawabnya di bidangperdagangan dan/atau menteri/kepala
lembagapemerintah non departemen/kepala badan teknis terkait.Posisi Menteri
Keuangan dalam kapasitas ini bertindak sebagai Chief Financial Officer, yang
bertanggung jawab secara portofolio terhadap keuangan negara.
Secara prosedural, apabila pemerintah melalui Kementerian dan/atau
lembaga pemerintah terkait memandang bahwa suatu barang ekspor layak dan
memenuhi aspek tujuan pengenaan bea keluar sebagaimana diatur dalam pasal
2A Undang-undang Kepabeanan maka dapat mengusulkan pengenaan bea
keluar kepada Menteri Keuangan. Dalam hal ini, analisis kebijakan pengenaan
Bea keluar pada level Kementerian Keuangan akan ditangani oleh Badan
15
Kebijakan Fiskal. Pembahasan teknis operasional pengenaan Bea keluar akan
dilaksanakan oleh Kementerian Keuangan (dalam hal ini diwakili oleh BKF dan
DJBC) beserta Kementerian atau Lembaga Pemerintah terkait dan juga
Kementerian Perdagangan.
Apabila penetapan Bea Keluar terhadap suatu barang ekspor telah
dilakukan, maka sifat pengenaannya akan mengikuti ketentuan Tarif Bea Keluar
sebagaimana diatur dalam PP nomor 55 tahun 2008. Untuk penetapan Tarif Bea
Keluar, barang ekspor akan dikelompokkan berdasarkan sistem klasifikasi
barangsesuai dengan ketentuan Buku Tarif Kepabeanan Indonesia (BTKI).Tarif
Bea Keluar sebagaimana dimaksud, dapat ditetapkan berdasarkan persentase
dari HargaEkspor (advalorum) atau secara spesifik.
Besarnya Tarif Bea Keluar menurut PP 55 tahun 2008 ditetapkan paling
tinggi :
a) Sebesar 60% (enam puluh persen) dari Harga Ekspor, dalam halTarif Bea
Keluar ditetapkan berdasarkan persentasedari Harga Ekspor (advalorum);
b) Sebesar nilai nominal tertentu yang besarnya equivalen dengan 60%(enam
puluh persen) dalam hal Tarif Bea Keluar ditetapkan secara spesifik.
Tarif Bea Keluar tersebut ditetapkan oleh Menteri keuangan setelah
mendapatpertimbangan dan/atau usul menteri yang tugas dantanggung
jawabnya di bidang perdagangan dan/ataumenteri/kepala lembaga pemerintah
non departemen/kepala badan teknis terkait.
Dalam hal Tarif Bea Keluar ditetapkan berdasarkan sistem advalorum
maka pungutan Bea Keluardihitung berdasarkan rumus sebagai berikut:Tarif Bea
Keluar x Jumlah Satuan Barang x Harga Ekspor x Nilai Tukar Mata Uang.
Kemudian, dalam hal Tarif Bea Keluar ditetapkan secara spesifik, maka
16
pungutan BeaKeluar dihitung berdasarkan rumus sebagai berikut:Tarif Bea
Keluar Per Satuan Barang Dalam Satuan MataUang Tertentu x Jumlah Satuan
Barang x Nilai Tukar MataUang.
Ketentuan yang mengatur mengenai harga ekspor sebagai dasar
perhitungan Bea Keluar diatur pula dalam PP Nomor 55 tahun 2008 tersebut.
Bahwa harga Ekspor untuk penghitungan Bea Keluar ditetapkanoleh Menteri
Keuangan sesuai harga patokan ekspor yang ditetapkansecara periodik oleh
Menteri perdagangan setelah berkoordinasidengan Menteri/kepala lembaga
pemerintah nondepartemen/kepala badan teknis terkait.Dalam hal Harga Ekspor
untuk periode berikutnya belum ditetapkan olehMenteri Keuangan, maka
ketentuan Harga Ekspor periodesebelumnya masih tetap berlaku.
3. Konsep Ekonomi Sumber Daya Mineral dan Teori Permintaan
Sumber daya mineral berdasarkan klasifikasinya termasuk kelompok
sumber daya yang tidak dapat diperbaharui (exhaustible resources).Barlow
(dalam Suparmoko, 2012) mendefinisikan exhaustible resources ini dari sisi sifat
dan volume fisik yang tersedia tetap dan tidak dapat diperbaharui atau diolah
kembali.Menurut Suparmoko ada dua syarat yang harus dipenuhi agar terdapat
pengambilan sumber daya alam secara optimal.
Syarat pertama yang berlaku pada produksi setiap barang yang berada di
persaingan sempurna agar tercipta suatu tingkat efisiensi yang optimal adalah
bahwa harga barang yang dihasilkan harusa sama dengan biaya produksi
marginal. Khusus untuk sumber daya alam, karena memiliki biaya alternatif maka
syarat optimal tersebut menjadi: harga barang sumber daya alam sama dengan
biaya marginal.
17
Syarat kedua dari pengambilan sumber daya alam yang optimal adalah
menyangkut perilaku dari biaya alternatif (contoh: royalty). Menurut Suparmoko
(2013:104) biaya alternatif atau royalty harus selalu meningkat sebesar tingkat
bunga yang berlaku dari waktu ke waktu. Dengan kata lain bila royalti dinyatakan
dalam harga sekarang (present value) maka nilai royalty itu tidak akan berubah
sepanjang waktu.
Pengendalian Ekspor Sumber Daya
Dalam praktek untuk mengoptimalkan pemanfaatan sumber daya alam
pemerintah melakukan pengendalian ekspor sumber daya alam dalam bentuk
larangan dan pembatasan.Larangan ekspor merupakan langkah paling ekstrem
untuk mencegah ekspor suatu barang.Pengertian pembatasan ekspor dalam
kepabeanan berarti ekspor atas suatu barang tidak bisa dilakukan secara bebas
melainkan dengan mekanisme pembatasan tertentu berdasarkan ketentuan dari
instansi teknis, misalnya persetujuan ekspor, keharusan verifikasi oleh surveyor,
persyaratan mutu atas suatu produk ekspor, persyaratan eksportir terdaftar.
Ekspor produk pertambangan berupa mineral logam, mineral non logam
dan batuan dikenakan ketentuan pembatasan ekspor sesuai dengan Peraturan
Menteri Perdagangan Nomor 29/M-DAG/PER/5/2012 Jo Permendag No. 52/M-
DAG/Per/8/2012 tentang Ketentuan Ekspor Produk Pertambangan. Yang
dimaksud dengan produk pertambangan dalam Permendag tersebut adalah
sumber daya alam yang tak terbarukan yang digali dari perut bumi yang belum
diolah dan atau dimurnikan (raw material atau ore) dapat berupa mineral logam,
mineral non logam dan batuan. Produk pertambangan yang ekspornya
dikenakan pembatasan sejumlah 61 komoditi, yang terdiri dari :
18
a) Mineral Logam, 21 komoditi ,
b) Mineral bukan Logam, 10 komoditi , dan
c) Batuan, 30 komoditi.
Pada prinsipnya jenis komoditi produk pertambangan yang dikenakan
pembatasan ekspor dengan yang dikenakan bea keluar adalah sama. Namun
kalau kita perhatikan ada perbedaan jumlahantara produk pertambangan berupa
batuan yang dikenakan pembatasan ekspor dengan yang dikenakan bea keluar.
Pada pembatasan ekspor terdapat 30 komoditi dan yang dikenakan bea keluar
terdapat 34 komoditi. Awalnya, berdasarkan Permendag 29/M-DAG/PER/5/2012
yang dikenakan BK dan yang dikenakan pembatasan ekspor jumlahnya sama,
namun dengan dikeluarkannya permendag No. 52/M-DAG/Per/8/2012 yang
merubah Permendag 29/M-DAG/PER/5/2012, maka terdapat empat komoditi
yang dikeluarkan dari pengenaan pembatasan yaitu : marmer dan travertine
bentuk balok dan lembaran tebal; marmer bentuk balok dan lembaran tebal. Jadi
atas ekspor kempat produk tersebut tidak dikenakan pembatasan ekspor namun
ekspornya dikenakan BK.
Perbedaan yang kedua adalah pada 21 komoditi mineral
logam.Ketentuan pembatasan ekspor dikenakan terhadap bijih dan konsentrat
mineral logam, tetapi BK hanya dikenakan terhadap produk mineral logam
berupa bijih.Ketentuan pembatasan ekspor komoditi produk pertambangan
adalah sebagai berikut :
a) Eksportir yang boleh melakukan ekspor adalah eksportir yang telah
mendapat pengakuan sebagai Eksportir Terdaftar Produk Pertambangan
(ET-Produk Pertambangan) dari Direktur Jenderal Perdagangan Luar
Negeri, Kementerian Perdagangan;
19
ET-Produk Pertambangan diterbitkan Kementerian Perdagangan setelah
mempertimbangkan rekomendasi dari Kementerian ESDM. Berdasarkan
ketentuan dalam peraturan Menteri ESDM No.11 Tahun 2012 tentang
Perubahan Peraturan Menteri ESDM No. 07 tahun 2012 tentang
Peningkatan Nilai Tambah Mineral Melalui Kegiatan Pengolahan dan
Pemurnian Mineral. Penerbitan rekomendasi oleh Kementerian ESDM
diberikan setelah Pemegang IUP Operasi produksi dan IPR memenuhi
persyaratan, antara lain :
 Status IUP Operasi Produksi dan IPR Clear and Clean;
 Melunasi kewajiban pembayaran keuangan kepada negara;
 Menyampaikan rencana kerja dan/atau kerjasama dalam pengolahan
dan/atau pemurnian mineral di dalam negeri; dan
 menandatangani pakta integritas.
Dengan demikian, seharusnya eksportir yang telah mendapat pengakuan
sebagai ET- Produk Pertambangan tidak mempunyai permasalahan dengan
perizinan pertambangan dan kewajiban keuangan kepada negara (royalti dan
sebagainya).
b) Saat ekspor yang dilakukan oleh ET-produk Pertambangan harus dilengkapi
dengan Surat Persetujuan Ekspor (SPE) dari Kementerian Perdagangan.
Dalam SPE inilah ditentukan jumlah (kuota) yang dapat diekspor oleh suatu
perusahaan dalam kurun waktu tertentu;
c) Wajib dilakukan penelusuran teknis atau verifikasi oleh surveyor yang
ditetapkan oleh Menteri Perdagangan. Sampai dengan saat ini, surveyor
yang telah ditetapkan adalah PT Sucofindo dan PT Surveyor Indonesia.
20
 Hasil Verifikasi atau Penelusuran Teknis dituangkan dalam bentuk
Laporan Surveyor (LS) disertai hasil Analisa Kualitatif komposisi dan
kadar mineral yang terkandung.
 LS (beserta Analisa Kualitatif dari Laboratorium) digunakan sebagai
dokumen pelengkap pabean yg diwajibkan untuk pendaftaran PEB;
 Penerbitan LS oleh Surveyor paling lambat 1 (satu) hari setelah
pemeriksaan muat barang dilakukan.
Teori Permintaan
Permintaan pada hakekatnya menunjukkan jumlah barang dan jasa yang
dibutuhkan konsumen untuk dibeli pada waktu dan keadaan tertentu. N. Gregory
Mankiw (2003) menyebutkan bahwa quantity demanded (kuantitas barang yang
diminta) menunjukkan jumlah barang yang ingin dan mampu dibeli oleh pembeli.
Selanjutnya Mankiw menjelaskan faktor-faktor yang mempengaruhi tingkat
permintaan atas suatu barang, yaitu :
a) Harga,
b) Pendapatan,
c) Harga barang substitusi,
d) Selera,
e) Ekspektasi,
f) Jumlah pembeli.
21
Pada pembahasan ini hanya faktor harga yang akan dijelaskan dalam
hubungannya dengan tingkat permintaan suatu barang. Gambar berikut ini untuk
menunjukkan hukum permintaan yang berkaitan dengan harga (The law of
downward sloping demand).
Gambar 2.1
Hukum Permintaan Berkaitan dengan Harga
Pada gambar diatas harga terdapat 2 (dua) variabel yang saling berkaitan
yaitu variabel harga dan jumlah barang yang diminta. Bila harga (P) naik, maka
permintaan (Qd) akan turun, dan bila harga (P) turun, maka permintaan (Qd)
akan naik, dengan asumsi ceteris paribus (hal-hal lainnya tidak berubah).Faktor-
faktor yang menyebabkan naiknya harga sangat beragam dan salah satunya
adalah karena adanya pungutan negara, baik atas barang impor maupun atas
barang ekspor. Bila pungutan dikenakan pada barang impor maka permintaan
barang di dalam negeri akan menurun, dan bila terkait barang ekspor maka
permintaan barang ekspor di negara tujuan ekspor akan menurun.
Gambar berikut ini untuk menunjukkan pengaruh pajak atas tingkat
permintaan suatu barang.
22
Gambar 2.2
Pengaruh Pajak Terhadap Permintaan
Pengaruh dari dikenakannya pungutan negara atas barang ekspor
berpengaruh pada harga yaitu naik dari P1 ke P2 dan permintaan akan bergeser
menjadi lebih rendah dari Q1 ke Q2. Pergeseran permintaan ini dengan asumsi
hanya faktor harga yang mempengaruhi permintaan atas suatu barang (ceteris
paribus). Dari teori permintaan tersebut diatas dapat dijelaskan bahwa bilamana
suatu barang yang akan diekspor dikenakan pungutan ekspor (bea keluar) maka
permintaan atas suatu barang akan berkurang. Bilamana tujuan dikenakannya
bea keluar adalah untuk membatasi ekspor suatu barang barang hal ini telah
bersesuaian dengan teori permintaan.
Menurut Kusmartata (2013) secara teoritis bea keluar yang diterapkan
pada large countryakan berdampak positif terhadap negara pengekspor dengan
national welfare yang bernilai positif. Ilustrasi pada gambar 2.3akan memberikan
gambaran yang lebih jelas, mengapa bea keluar bisa berdampak positif terhadap
negara pengekspor. Uraian teoritis pada paragaraf-paragraf berikut kami sarikan
dari pendapat Kusmartata.
23
Dalam grafik pada gambar 2.3diasumsikan bahwa hanya ada dua negara
yang melakukan perdagangan, satu negara pengimpor dan satu negara
pengekspor. Kurva penawaran dan permintaan bagi kedua negara akan
ditampilkan dalam grafik PFT adalah harga keseimbangan perdagangan bebas.
Pada harga itu, jumlah kelebihan permintaan oleh negara pengimpor sama
dengan kelebihan pasokan oleh eksportir.
Gambar 2.3
Kurva Penawaran dan Permintaan
Akibat Adanya Beban Bea keluar
Sumber: Kusmartata, wawanacara 2013
Dalam gambar 2.3 jumlah volume impor dan ekspor ditampilkan sebagai
garis biru pada grafik masing-masing negara (jarak horizontal antara kurva
penawaran dan permintaan pada harga perdagangan bebas (PFT). Ketika
negara pengekspor besar menerapkan beban pajak atas barang ekspor, hal ini
akan menyebabkan penurunan harga barang di pasar domestik dan peningkatan
harga di negara lain. Misalkan setelah dikenakan pajak, harga di negara
pengimpor naik pada harga (PIM) maka harga di negara pengekspor jatuh ke
24
(PEX). Jika pajak adalah tarif spesifik maka tarif pajak adalah T = PIM – PEX,
sama dengan panjang ruas garis hijau di diagram. Jika pajak adalah advalorem
PIM
maka tarif pajak adalah T = PEX
- 1.
Tabel 2.1 memberikan ringkasan arah dan besarnya efek kesejahteraan
kepada produsen, konsumen dan pemerintah di negara-negara pengimpor dan
pengekspor. Efek kesejahteraan agregat nasional dan efek kesejahteraan dunia
juga ditampilkan. Efek positif kesejahteraan ditampilkan dalam warna hitam, efek
negatif ditampilkan dalam warna merah.
Tabel 2.1
Efek Kesejahteraan akibat Bea Keluar
Sumber: Kusmartata, wawancara 29 Agustus 2013
Pengaruh kesejahteraan agregat bagi negara diperoleh dengan
menjumlahkan keuntungan dan kerugian pada konsumen dan produsen. Nett
effect terdiri dari tiga komponen yaitudampak positif pada perdagangan (c),
dampak negatif pada distorsi konsumsi (f), dan dampak negatif pada distorsi
produksi (h). Lihat Tabel dan Gambar untuk melihat bagaimana besarnya
perubahan kesejahteraan nasional. Karena ada unsur-unsur positif dan negatif,
nett effect kesejahteraan nasional dapat berupa positif atau negatif. Namun
demikian hasil yang menarik adalah bahwa dampaknya cenderung positif. Ini
25
berarti bahwa pajak ekspor (bea keluar) yang dilaksanakan oleh negara
pengekspor "besar" berpotensi meningkatkan kesejahteraan nasional.
B. Kerangka Pemikiran Teoritis
Kajian terhadap kebijakan pengenaan bea keluar terhadap bijih mineral
akan menitikberatkan pada dua permasalahan pokok. Pertama, mengenai dasar
pertimbangan pemerintah menetapkan bijih mineral sebagai salah satu obyek
bea keluar. Yang kedua adalah implikasi penetapan bea keluar atas bijih mineral
tersebut terhadap penerimaan yang dikelola oleh DJBC.
Indonesia merupakan negara yang kaya akan sumber daya alam (SDA)
hayati maupun non hayati. Sumber daya alam hayati merupakan segala
kekayaan alam yang secara alamiah dimiliki suatu negara yang dapat digunakan
untuk pemenuhan kebutuhan manusia. Akan tetapi untuk memanfaatkan SDA
tersebut suatu bangsa membutuhkan teknologi yang mampu mengolah SDA
tersebut menjadi suatu produk yang dapat secara langsung dinikmati manfaatnya
oleh umat manusia. Disinilah letak keterbatasan yang banyak dihadapi oleh
negara-negara berkembang seperti halnya Indonesia.
Berdasarkan sifatnya SDA dapat digolongkan menjadi SDA yang dapat
diperbaharui dan yang tak dapat diperbaharui. SDA yang dapat diperbaharui
adalah kekayaan alam yang dapat dipelihara keberadaannya selama
penggunaannya tidak dieksploitasi secara berlebihan.Sebagai contuh, hutan,
tanaman, hewan, mikroorganisme, sinar matahari, angin, dan air dan
sebagainya. Meskipun keberadaannya di Indonesia cukup berlimpah, namun
penggunannya harus tetap dibatasi dan dijaga untuk dapat terus berkelanjutan.
26
SDA yang tergolong tidak dapat diperbaharui adalah SDA yang jumlahnya
terbatas dan dapat habis apabila diekploitasi secara terus-menerus.Sebagai
contoh: minyak bumi, bahan mineral seperti emas, besi, nikel, timah dan
berbagai bahan tambang lainnya. Disinilah peran pemerintah diperlukan untuk
menjaga agar SDA ini dapat benar-benar dimanfaatkan secara bijak untuk
kepentingan bangsa dan negara saat ini maupun di masa depan.
Merujuk pada salah satu ayat dalam pasal 33 Undang-undang Dasar 1945
bahwa “bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai oleh
Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”. Untuk
kepentingan nasional, pemerintah perlu membuat kebijakan pendayagunakan
SDA secara berkesinambungan dan memnuhi amanat Undang-undang Dasar
tersebut.
Berkaitan dengan kewajiban menjaga SDA untuk kepentingan nasional,
terdapat tiga isu penting yang harus menjadi perhatian pemerintah. Pertama, isu
kelestarian SDA. Pemerintah hendaknya menjaga agar SDA yang dimiliki bangsa
Indonesia tidak dieksploitasi secara berlebihan dan mengabaikan faktor
kesinambungannya. Isu kedua, brkaitan dengan penciptaan nilai tambah (added
value) terhadap pemanfaatan SDA yang ada. Untuk tujuan kemakmuran yang
sebesar-besarnya bagi bangsa Indonesia maka SDA yang dimiliki idealnya
diberikan nilai tambah sebelum diekspor. Terakhir, berkaitan dengan isu
penerimaan negara. Untuk menjalankan program-program pembangunan,
pemerintah memerlukan dana yang besar yang dihimpun dari masyarakat.
Untuk lebih memvisualisasikan alur pemikiran penulis dalam melaksanakan
penelitian ini, kami akan menyampaikannya dalam peta konsep sederhana
sebagai berikut :
27
Gambar 2.4
Alur kerangka Berfikir Penelitian
28
BAB III
METODE PENELITIAN
Metode merupakan alat yang digunakan untuk menentukan pendekatan
penelitian, jenis penelitian, sumber dan teknik pengumpulan data, serta cara
menganalisis data. Metode penelitian adalah suatu metode ilmiah yang
memerlukan sistematika dan prosedur pengujian secara empiris berdasarkan
standar-standar keilmuan yang berlaku secara umum.Seluruh hal tersebut
ditujukan untuk menggambarkan proses penelitian.Dengan menggunakan
metode penelitian maka gejala obyek yang diteliti dapat dirumuskan secara
obyektif dan rasional.
A. Pendekatan Penelitian
Penelitian ini menggunakan pendekatan kualitatif. Menurut Sugiyono (2012),

metode kualitatif adalah :
“Metode penelitian yang berlandaskan pada filsafat postpositivisme,
digunakan untuk meneliti pada kondisi obyek yang alamiah (sebagai
lawannya adalah eksperimen) dimana peneliti adalah sebagai instrumen
kunci, teknik pengumpulan data dilakukan secara triangulasi (gabungan),
analisis data bersifat induktif/kualitatif dan hasil penelitian kualitatif lebih
menekankan makna daripada generalisasi”.
Lebih lanjut, Cresswell (dalam Sugiyono, 2005) memberikan penjelasan
bahwa di dalam metode kualitatif, konteks permasalahan perlu dieksplorasi
karena ketersediaan informasi yang sedikit tentang topik yang diangkat dalam
penelitian.Kemudian sebagian besar variabel tidak diketahui dan peneliti ingin
memusatkan pada konteks yang dapat membentuk pemahaman dari fenomena
yang diteliti.Pendekatan kualitatif juga bertujuan untuk memiliki pemahaman dan
interprestasi mengenai suatu fenomena sosial melalui observasi secara
langsung.
29
Permasalahan dalam penelitian ini adalah pendalaman mengenai latar
belakang kebijakan penetapan bea keluar atas bijih mineral dan analisis manfaat
dan biaya yang timbul atas kebijakan bea keluar terhadap bijih mineral.
Eksplorasi permasalahan yang peneliti dalami akan berfokus pada dua aspek
utama yaitu aspek latar belakang dan aspek manfaat dan biaya. Metode yang
digunakan dalam penelitian ini adalah metode penelitian kualitatif dimana peneliti
mengumpulkan data melalui studi literatur dan wawancara mendalam dengan
pihak yang berkompeten dalam penyusunan kebijakan penetapan bea keluar
atasa bijih mineral. Pilihan pendekatan kualitatif dimaksudkan agar penelitian ini
dapat memberikan pemahaman yang menyeluruh mengenai latar belakang
kebijakan penetapan bea keluar atas bijih mineral serta implikasinya terhadap
kinerja penerimaan DJBC.
B. Jenis Penelitian
Bila ditinjau dari metode penelitian, penelitian ini merupakan penelitian
kebijakan (policy research) yang bertujuan mengeksplorasi aspek teoritis, aspek
kronologis dan aspek kepentingan serta implikasi dari kebijakan pengenaan bea
keluar terhadap bijih mineral. Dukeshire & Thurlow (dalam Putra & Hendarman,
2012) mendefinisikan policy research, sebagai:
Policy research is a special type of research that can provide

communities and decision-makers with useful recomendations and possible
action for resolving fundamental problem. Such research provides policy-
makerswith pragmatic, action oriented recomendations for adressingan
issue, question, or problem. The primary focus of policy research is linked to
the public policy agenda and results are useful to the deveopment of public
policies.
30
BAB III METODE PENELITIAN
Terjemahan secara bebas mengenai definisi penelitian kebijakan menurut
Dukeshire & Thurslow tersebut : penelitian kebijakan adalah penelitian khusus
yang menyediakan rumusan rekomendasi kepada pihak pengambil keputusan
yaitu alternatif pemecahan masalah yang memiliki peluang besar untuk
diimplementasikan bagi kepentingan publik. Bila melihat karakteristik objek
kebijakan yang diteliti maka penelitian ini tergolong sebagai “penelitian tentang
kebijakan” dan bukan termasuk “penelitian untuk kebijakan”. Penelitian ini lebih
bertujuan untuk memberikan masukan, evidensi, data dan pertimbangan, serta
dasar konseptual yang bersifat teoritis.
Bila ditinjau berdasarkan tingkat eksplanasi terhadap variabel penelitian
maka penelitian ini merupakan penelitian deskriptif. Sugiyono (1994)
menjelaskan penelitian deskriptif sebagai penelitian yang dilakukan terhadap
variabel mandiri, tanpa membuat perbandingan ataupun menghubungkan antar
variabel.
C. Definisi Operasional Variabel
Penelitian ini secara khusus mengamati fenomena yang terkait dengan
kebijakan bea keluar pemerintah atas bijih mineral. Dengan demikian variabel
yang diamati dalam penelitian ini bersifat tunggal, yaitu kebijakan pengenaan
bea keluar atas bijih mineral.
D. Jenis dan Sumber Data
Jenis data yang digunakan adalah data kuantitatif dan kualitatif yang
diperoleh baik dari data sekunder maupun data primer yang langsung
dikumpulkan dari sumber asalnya.Data sekunder diperoleh dari eksplorasi
31
laporan-laporan yang dibuat baik oleh DJBC maupun instansi-instansi terkait
dengan masalah kebijakan pungutan bea keluar atas bijih mineral. Untuk data
primer, dikumpulkan dariwawancara dengan pejabat yang terkait dengan
penyusunan kebijakan atas bea keluar.
E. Teknik Pengumpulan Data
Berdasarkan teknik pengumpulan data yang akan dilakukan maka penulis
menggunakan dua teknik pengumpulan data, yaitu:
1. Studi Literatur (Library Research)
Pengumpulan data dilakukan dengan cara melakukan studi kepustakaan
terhadap berbagai literatur yang relevan dengan topik penelitian. Bentuk-bentuk
literatur yang menjadi fokus utama sumber data meliputi: buku-buku, jurnal, hasil
penelitian, hasil kajian, artikel, peraturan dan sebagainya yang kami anggap
relevan dengan studi penelitian. Studi kepustakaan digunakan untuk
mengumpulkan data-data terutama terkait dengan teori dan konsep unsur-unsur
yang akan diteliti. Di samping itu studi ini juga dilakukan guna memdapatkan data
tentang permasalaha-permasalahan yang telah diteliti oleh pihak lain.
2. Observasi dan wawancara
Metode observasi dilakukan dengan cara mengunjungi dan melakukan
pengamatan terhadap obyek penelitian guna mengumpulkan informasi yang
diperlukan dari sumber aslinya. Metode wawancara digunakan untuk
memperoleh informasi tambahan yang akan memperkuat informasi-informasi
yang telah didapat pada studi kepustakaan dan observasi.
32
Untuk mendapatkan data primer yang terkait dengan penyusunan
kebijakan bea keluar atas bijih mineral kami mewawancarai secara langsung
maupun tidak langsung beberapa pejabat yagterkait dengan penyusunan
kebijakan atas bea keluar. Adapun informan utama yang menjadi referensi data
primer kami adalah :
a) Pejabat pada Bidang Kebijakan Kepabeanan dan Cukai II, Pusat
Kebijakan Kepabeanan dan Cukai, BKF
Wawancara dimaksudkan untuk mendapatkan keterangan secara langsung
mengenai aspek teoritis, aspek historis dan kronologis serta aspek
kepentingan dalam penyusunan kebijakan bea keluar atas bijih mineral.
b) Pejabat pada Sub Direktorat Penerimaan, Direktorat Penerimaan dan
Peraturan Kepabeanan dan Cukai, DJBC
mengenai implikasi penerapan bea keluar terhadap kinerja penerimaan
DJBC
c) Pejabat pada Sub Direktorat Ekspor, Direktorat Teknis Kepabeanan, DJBC
mengenai aspek teoritis, aspek historis dan kronologis serta aspek
kepentingan dalam penyusunan kebijakan bea keluar atas bijih mineral.
Selain itu, untuk mendapatkan masukan mengenai kendala dan
permasalahan teknis dalam implementasi kebijakan bea keluar
3. Focuss Group Discussion
Fokus grup diskusi adalah teknik pengumpulan data kualitatif yang
dilakukan dengan cara mengumpulkan beberapa orang yang berkompeten
dengan topik permasalahan dengan pengarahan dari seorang moderator atau
33
fasilitator. Tujuan utama focus grup ini adalah untuk memperoleh informasi
secara mendalam terhadap satu atau beberapa aspek permasalahan yang
dibicarakan. Idealnya, penyelenggarakan focus grup ini dilakukan dalam forum
yang tidak terlalu banyak, sekitar 6-12 orang.
Dalam penelitian ini peneliti menggunakan metode Focuss Group
Discussion (FGD) dengan tujuan utama untuk mengklarifikasi dan sekaligus
mengkonfirmasi beberapa kesimpulan awal hasil analisis data penelitian. Peserta
yang dilibatkan dalam FGD ini berasal dari unit pengambil kebijakan (Pusat
Kebijakan Kepabeanan dan Cukai BKF, Direktorat Teknis KepabeananDJBC,
Direktorat PPKC DJBC, dan Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral.
F. Metode Analisis Data
Untuk memecahkan permasalahan yang ditemukan peneliti menggunakan
dua cara. Yang pertama, dilakukan dengan menggunakan metode analisis
dampak regulasi (regulatory impact assessment). Metode regulatory impact
assesment (RIA) adalah metode yang bertujuan untuk untuk menilai secara
sistematis pengaruh negatif dan positif suatu regulasi yang sedang diusulkan
atau sedang berjalan (Wardani dkk, 2008). Tahapan-tahapan aanlisis dalam
metode RIA dapat digambarkan sebagai berikut:
34
Gambar 3.1
Tahapan Metode Analisis RIA
Disamping menggunakan Metode RIA, khusus untuk data yang bersifat
kuantitatif peneliti juga menggunakan statistik deskriptif yang relevan untuk lebih
menjelaskan analisis permasalahan. Penggunaan statistik deskriptif ini akan
lebih menggambarkan data dan fakta mengenai kondisi sumber daya mineral,
fakta pemungutan bea keluar dan dampak kebijakan.
35
36
BAB IV
ANALISIS DAN PEMBAHASAN
A. Data dan Fakta
Bea keluar atas bijih mineral merupakan jenis pajak yang dipungut oleh
pemerintah atas barang ekspor. Untuk melihat lebih detil data dan fakta
mengenai penetapan bijih mineral sebagai obyek bea keluar kami
menguraikannya dalam pemaparan yang menyangkut gambaran umum sumber
daya mineral, kebijakan mineral di Indonesia, aspek legal bea keluar atas bijih
mineral, kronologis penetapan bea keluar atas bijih mineraldan kendala-kendala
teknis pengawasan bea keluar oleh DJBC atas bijih mineral.
1. Gambaran Umum Sumber Daya Mineral
Indonesia adalah negeri yang diberikan karunia kekayaan alam yang maha
besar oleh sang pencipta. Dari Sabang sampai Merauke tersebar kekayaan
sumber daya alam baik yang masih merupakan cadangan maupun yang telah
dieksploitasi.Untuk memperlihatkan kondisi riil pemanfaatan sumber daya
mineral di Indonesia, berikut ini kami tampilkan profil masing-masing bahan
tambang mineraldisertai dengan data statistik yang mencakup pengadaan dan
penggunaannya.Pemilihan data mineral yang ditampilkan dalam penelitian ini
memprioritaskan terhadap jenis mineral yang banyak diekspor ke luar negeri.
a. Nikel
Nikel digunakan sebagai bahan paduan logam yang banyak digunakan
diberbagai industri logam.Nikel biasanya terbentuk bersama-sama dengan kromit
37
dan platina dalam batuan ultrabasa seperti peridotit, baik termetamorfkan
ataupun tidak. Terdapat dua jenis endapan nikel yang bersifat komersil, yaitu:
 endapan hasil konsentrasi residual silika dan pada proses pelapukan batuan
beku ultrabasa; serta
 endapan nikel-tembaga sulfida, yang biasanya berasosiasi dengan pirit, pirotit,
dan kalkopirit.
Merujuk pada data produsen nikel dunia versi United States Geological
Survey (USGS) pada tahun 2012 Indonesia menjadi penyuplai nomor 2 terbesar
di dunia setelah Philippines.Peringkat ini menurun dari periode sebelumnya di
tahun 2011 yang mana Indonesia sempat menjadi produsen nikel terbesar di
dunia. Data lain yang cukup menarik dari tampilan gambar grafik4.1 berikut
terlihat dari trend produksi nikel Indonesia yang menunjukkan perkembangan
peningkatan.
Gambar 4.1
Produksi Nikel Dunia Tahun 2010-2012
38
BAB IV ANALISIS DAN PEMBAHASAN
Potensi nikel terbesar di Indonesia terdapat di Pulau Sulawesi, Kalimantan
bagian tenggara, Maluku, dan Papua. Berdasarkan data BPS 2011,
penambangan besar bijihnikel diusahakan oleh PT. Aneka Tambang (Persero)
yang melakukan kegiatannya didaerah Pomalaa dan P.Gebe, PT ValeIndonesia
di Soroako, Sulawesi Selatan,dan PT GAG Nikel di Sorong, Papua Barat.Sampai
dengan tahun 1978 semua bijihnikel yang dihasilkan oleh PT. AnekaTambang
(Persero) diekspor ke Jepang.
Berdasarkan data statistik versi BPSpada tabel 4.1, dalam kurun waktu
tahun 2007-2011produksi nikel Indonesia cenderungmengalami peningkatan.
Pada tahun 2007produksinya baru mencapai 7,11 juta. Angka ini kemudian
meningkat pada tahun 2010 menjadi 9,48 juta tondan pada tahun 2011
meningkat kembali menjadi sebesar12,48 juta ton.Dari sekian banyak produksi
nikel yang dihasilkan, hampir seluruhnya diekspor. Penggunaan nikel sebagai
bahan baku lokal hanya terjadi pada tahun 2010 yaitu sebanyak 22,6% dari total
produksi nikel nasional.
Tabel 4.1
Produksi Nikel Indonesia
Tahun 2007-2011
Uraian 2007 2008 2009 2010 2011*
Produksi (Ton) 7.112.870 6.571.764 5.819.565 9.475.362 12.482.829
Penggunaan DN (Ton) - - - 2.137.272 -
Nilai (Jutaan Rp) - - - 523.035 -
Ekspor 6.907.459 5.342.924 7.452.415 7.995.885 12.482.829
Nilai (Ribu USD) 1.923 58.772 81.977 243.514 436.995

*angka sementara
sumber: BPS
39
b. Bijih Aluminium (bauksit)
Bauksit (bauxite) adalah biji utama untuk pembuatan alumininium.Bauksit
terdiri atas bahan-bahan yang heterogen, yang mempunyai mineral dengan
susunan terutama dari oksida aluminium, yaitu berupa mineral buhmit
(Al2O3H2O) dan mineral gibsit (Al2O3 .3H2O).Pembentukan bijih bauksit terjadi
di daerah tropika dan subtropika yang memungkinkan pelapukan sangat kuat.
Bauksit terbentuk dari batuan sedimen yang mempunyai kadaraluminium (Al)
nisbi tinggi, kadar Ferum (Fe) rendah dan kadar kuarsa (SiO2) bebasnya sedikit
atau bahkan tidak mengandung sama sekali
Potensi dan cadangan endapan bauksit terdapat di Pulau Bintan,
Kepulauan Riau, Pulau Bangka dan Pulau Kalimantan.Namun kegiatan
penambangan bauksit sebagian besar dilaksanakan oleh unitpertambangan
bauksit PT. Aneka Tambang di daerah Kijang dan sekitarnya (Pulau Bintan,
propinsi Kepulauan Riau). Penambangan bauksit dilakukan dengan cara
tambang terbuka.
Merujuk pada data statistik versi USGS tahun 2009 pada Gambar 4.2,
Indonesia menduduki rangking ke-13 dunia sebagai pemasok bauksit dunia.
Angka produksi bauksit Indonesia mencapai 1,2 juta metrik ton. Adapun
produsen bauksit terbesar dunia adalah Australia dengan total produksi
mencapai 65,23 juta metrik ton.
40
Gambar 4.2
Produksi Bauksit Dunia Tahun 2009
Merujuk pada data statistik nasional versi BPS, pada tahun 2007 produksi
bauksitIndonesia sebanyak 1,25 juta ton. Angka ini terusmenurun sampai dengan
tahun 2009.Pada tahun 2010 produksi bauksit nasional meningkat tajam menjadi
2,2 juta ton. Kemudian tahun 2011, angka produksi bauksit meningkat cukup
fantastis menjadi 24,71 jutaton atau sepuluh kali lipat lebih dari produksi tahun
sebelumnya.
Sebagian besar hasil produksi bauksitIndonesia diekspor.Pada tahun
2008sebanyak 893.1 ribu ton atau sekitar 75,5% diekspor. Pada tahun 2009
volume yangdiekspor mengalami penurunan, hanya58,6%.menjadi 0,94 juta ton.
Untuk tahun 2011 data penggunaan bauksit nasional belum tersedia.
41
Tabel 4.2
Produksi Bauksit Indonesia
Tahun 2007-2011
Uraian 2007 2008 2009 2010 2011*
Produksi (Ton) 1.251.147 1.152.322 935.211 2.200.000 24.714.940
Penggunaan DN 256.000 259.234 364.982 400.000 -
Nilai (Jutaan Rp) 33.254 62.216 87.596 96.000 -
Ekspor 964.282 893.088 566.539 1.824.556 24.714.940
Nilai (Ribu USD) 13.917 21.434 13.597 32.295 470.172

*angka sementara
sumber: BPS
c. Tembaga
Tembaga secara fisik berwarna kuning dan apabila dilihat dengan
menggunakan mikroskop bijihnyaakan berwarna pink kecoklatan sampai
keabuan.Unsur tembaga terdapat pada hampir 250 mineral, tetapi hanya sedikit
saja yang bersifat komersial. Mineral tembaga utama dalam bentuk deposit
oksida adalah krisokola (CuSiO3.2HO), malasit (Cu2(OH)2CO3), dan azurit
(Cu3(OH)2(CO3)2).Deposit tembaga dapat diklasifikasikan dalam lima tipe, yaitu:
deposit porfiri, deposit stratabound dalam batuan sedimen, deposit masif pada
batuan volkanik, deposit tembaga nikel dalam intrusi/mafik, serta deposit nativ.
Umumnya bijih tembaga di Indonesia terbentuk secara magmatik. Pembentukan
endapan magmatik dapat berupa proses hidrotermal atau metasomatisme.
Dalam proses pemurnian tembaga, biasanya endapan bijih tembaga juga
mengandung seng, timbal, emas dan perak.
42
Gambar 4.3
Produksi Tembaga Dunia Tahun 2008
Data statistik tembaga dunia menurut versi USGS tahun 2008 menunjukan
bahwa produsen tembaga terbesar dunia adalah Chile dengan total produksi 3,3
juta metrik ton. Indonesia berada di peringkat ke-7 dunia dengan total produksi
sebanyak 632 ribu metrik ton.
Dalam kehidupan sehari-hari, tembaga memiliki fungsi yang cukup
penting.Logam tembaga digunakan secara luas dalam industri peralatan listrik,
bidang telekomunikasi maupun bidang-bidang lainnya.Keunggulan tembaga
terletak pada sifatnya sebagai penghantar yang baik.Kawat tembaga dan paduan
tembaga digunakan dalam pembuatan motor listrik, generator, kabel transmisi,
instalasi listrik rumah dan industri, kendaraan bermotor, konduktor listrik, kabel
dan tabung coaxial, dan sebagainya.
43
Potensi tembaga terbesar yang dimiliki Indonesia terdapat di Papua, Jawa
Barat, Sulawesi Utara, dan Sulawesi Selatan.Usaha untuk menemukan dan
mengusahakanbijih tembaga di Indonesia telahdilakukan sejak zaman
Belanda.Hal initerbukti dari berbagai buku laporan tentanghasil penyelidikan
endapan bijih tembagayang dibuat oleh Belanda.Menurut laporantersebut,
endapan bijih tembagaditemukan di Sumatera, Jawa, Kalimantan,Sulawesi dan
Timor.Hampir semuaendapan yang diketahui ini kecil dan tidakekonomis untuk
diusahakan.Sedangkanbijih tembaga yang mempunyai nilaiekonomis hanya
terdapat di Papua.
Berdasarkan data statistik nasional pada tabel 4.3, produksi tembaga
nasional pada tahun 2007sebesar 796.899 ton. Angka ini sempat mengalami
penurunan produksi pada tahun 2008 menjadi 655.046 ton. Produksi tembaga
nasional mulai meningkat kembali pada tahun 2009 dan terus meningkat hingga
tahun 2011. Pada tahun 2011produksi tembaga mencapai 1.472 ribu tonatau
meningkat sekitar 48,23% dari tahun sebelumnya.
Tabel 4.3
Produksi dan Penggunaan Tembaga Indonesia
Tahun 2007-2011
Uraian 2007 2008 2009 2010 2011
Produksi (Ton) 796.899 655.046 973.347 993.152 1.472.238
Penggunaan DN (Ton) 993.152 548.688
Nilai (Jutaan Rp) 22.678.723 12.529.344
Ekspor 785.552 785.552 1.043.305 1.360.745 1.065.429
Nilai (Ribu USD) 5.576.198 2.304 3.060.361 3.991.519 3.403.442

*angka sementara
sumber: BPS
44
d. Bijih Besi dan Pasir Besi
Bijih besi(iron ore) di alam tersedia dalam bentuk bijih (iron primary) dan
pasir besi (iron sand).Khusus untuk pasir besi, secara umum terdiri dari mineral
opak yang bercampur dengan butiran-butiran dari mineral non logam seperti,
kuarsa, kalsit, feldspar, ampibol, piroksen, biotit, dan tourmalin.Mineral tersebut
terdiri dari magnetit, titaniferous magnetit, ilmenit, limonit, dan hematit.Mineral
bijih besi terutama berasal dari batuan basaltik dan andesitik volkanik.
Dalam kehidupan sehar-sehari, bijih besi digunakan untuk industri logam
besidan jugadimanfaatkan pada industri semen. Daerah penghasil pasir besi di
Indonesia meliputi Sumatera, Lombok, Sumbawa, Sumba, Flores, dan Timor.
Gambar 4.4
Produksi Bijih Besi Dunia Tahun 2009
45
Bila melihat data statistik dunia versi USGS tahun 2009, Indonesia
menempati urutan ke-36 dunia sebagai negara produsen bijih besi. Pada tahun
tersebut survey USGS mencatat produksi bijih besi Indonesia mencapai angka
63 ribu metrik ton. Peringkat pertama dunia sebagai penghasil bijih besi adalah
China dengan total produksi mencapai 880 juta ton.
Kemudian, khsusu untuk pasir besi, data statistik nasional versi BPS,
memperlihatkan adanya peningkatan produksi yang cukup signifikan. Angka
peningkatan yang signifikan terjadi pada tahun 2010 dan terus berlanjut hingga
tahun 2011. Pada tahun 2007, produksi pasir besi nasional baru mencapai 124,6
ribu ton. Namun jumlah tersebut meningkat di tahun 2009 menjadi 4,56 juta ton.
Kemudian angka terus meningkat hampir dua kali lipatnya di tahun 2010 menjadi
8,98 juta ton.
Tabel 4.4
Produksi dan Penggunaan Pasir Besi Indonesia
Tahun 2007-2011
Uraian 2007 2008 2009 2010 2011*
Produksi (Ton) 124.610 4.455.259 4.561.059 8.975.507 11.814.544
Penggunaan DN (Ton) 94.176 2.073.609 3.574.496 - -
Nilai (Jutaan Rp) 2.040 829.444 1.715.758 - -
Ekspor - 1.296.006 1.489.373 9.869.131 11.814.544
Nilai (Ribu USD) - 51.840 75.064 205.646 300.771

*angka sementara
sumber: BPS
46
e. Timah
Timah adalah logam berwarna putih keperakan, dengan kekerasan yang
rendah. Berat jenisnya 7,3 g/cm3 dan mempunyai sifat konduktivitas panas dan
listrik yang tinggi. Dalam keadaan normal tampilan logam ini bersifat mengkilap
dan mudah dibentuk.Timah terbentuk sebagai endapan primer pada batuan
granit dan pada daerah sentuhan batuan endapan metamorf yang biasanya
berasosiasi dengan turmalin dan urat kuarsa timah, serta sebagai endapan
sekunder, yang di dalamnya terdiri dari endapan alluvium, elluvial, dan koluvium.
Mineral utama yang terkandung di dalam bijih timah pada umumnya adalah
kasiterit. Mineral ikutan yang terkandung di dalamnya antara lain pirit, kuarsa,
zircon, ilmenit, plumbum, bismut, arsenik, stibnite, kalkopirit, kuprit, xenotim, dan
monasit. Dalam kehidupan sehari-hari, timah terutama digunakan untuk bahan
baku logam pelapis, solder, cendera mata, dan lain-lain.
Potensi Timah di Indonesia terdapat di Pulau Bangka, Pulau Belitung,
Pulau Singkep, dan Pulau Karimun. Namun daerah penambangan
timahsebagian besar berada di wilayah propinsiBangka Belitung.Dalam sejarah
penambangan timah di Indonesia, produksinya mengalami fluktuatif dan
Indonesia sempat menjadi negara produsen timah terbesar di dunia. Menurut
data USGStahun 2009, produksi timah Indonesia menempati urutan ke-dua
dunia setelah China.
47
Gambar 4.5
Produksi Timah Dunia tahun 2009
Yang menarik dalam perkembangan industri timah Indonesia, pada bulan
Agustus 2013 telah diresmikan bursa perdagangan timah pertama di Indonesia.
Menurut Menteri Perdagangan, Gita Wiryawan, dengan pembentukan bursa
perdagangan timah iniakan mencegah praktik under invoice, meningkatkan
penerimaan royalti, mencegah perdagangan timah ilegal dan meningkatkan daya
saing timah Indonesia. Bahkan Indonesia diharapkan akan menjadi penentu
harga timah dunia. (Investor daily, 30 Agustus 2013).
Untuk data statistik timah nasional berdasarkan publikasi BPS, dalam
kurun waktu 2007-2011produksi timah mengalami perubahan yangrelatif kecil.
Pada tahun 2007 produksi timah nasional mencapai 64.127 ton dan tahun 2011
mencapai 89,6 ton. Angka tersebut relatif stabil dengan peningkatan pertahun
sebesar 7,95% .
48
Tabel 4.5
Produksi Timah Indonesia
Tahun 2007-2011
Uraian 2007 2008 2009 2010 2011

Produksi (Ton) 64.127 79.210 56.602 97.796
89.600
Penggunaan DN (Ton) 1.942 2.202 1.138 97.984
3.552
Nilai (Jutaan Rp) 87.936 440.379 227.664 17.798.872
621.091
Ekspor 63.678 50.198 117.360 0
77.698
Nilai (Ribu USD) 95.307 95.307 123.519 0
1.476.741
*angka sementara
sumber: BPS
2. Kebijakan Sumber Daya Mineral di Indonesiadan Kronologis
Penetapan Bea Keluar atas Bijih Mineral
Mineral adalah senyawa anorganik yang terbentuk di alam, yang memiliki
sifat fisik dan kimia tertentu serta susunan kristal teratur atau gabungannya yang
membentuk batuan, baik dalam bentuk lepas atau padu.Sumber daya mineral
adalah sumber daya yang termasuk dalam kelompok sumber daya yang tidak
dapat diperbaharui (exhaustible resouces). Barlow (dalam Suparmoko, 2012:64)
mendefinisikan exhaustible resources ini sebagai sumber daya tak pulih. Artinya,
bahwa sumber daya alam ini dari sisi sifat dan volume fisik yang tersedia tetap
dan tidak dapat diperbaharui atau diolah kembali. Untuk terjadinya sumber daya
jenis ini diperlukan waktu ribuan tahun.
Oleh karena jumlahnya terbatas maka pemanfaatan sumber daya mineral
hendaknya benar-benar ditujukan untuk kesejahteraan masyarakat Indonesia.
Politik sumber daya mineral Indonesia merupakan bagian dari kebijakan
pemanfaatan sumber daya alam Indonesia.Secara eksplisit hal ini dinyatakan
49
dalam bunyi pasal 33 ayat (3) Undang-undang Dasar tahun 1945, yaitu: “Bumi
dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara
dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat”.
Tonggak sejarah regulasi atas sumber daya mineral dan batubara tercipta
dengan hadirnya Undang-undang Nomor 4 Tahun 2009tentang Pertambangan
Mineral dan Batubara. Undang-undang ini sekaligus menggantikan keberadaan
Undang-undang nomor 11 Tahun 1967 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok
Pertambangan yang dianggap sudah tidak sesuai lagi dengan kebutuhan
reformasi di bidang pertambangan.
Beberapa dasar pertimbangan ditetapkannya Undang-undang Nomor 4
tahun 2009 sebagaimana tercantum dalam klausul pertimbangannya, antara lain:
a) bahwa mineral dan batubara yang terkandung dalam wilayah hukum
pertambangan Indonesia merupakan kekayaan alam tak terbarukan sebagai
karunia Tuhan Yang Maha Esa yang mempunyai peranan penting dalam
memenuhi hajat hidup orang banyak, karena itu pengelolaannya harus
dikuasai oleh Negara untuk memberi nilai tambah secara nyata bagi
perekonomian nasional dalam usaha mencapai kemakmuran dan
kesejahteraan rakyat secara berkeadilan;
b) bahwa kegiatan usaha pertambangan mineral dan batubara yang
merupakan kegiatan usaha pertambangan di luar panas bumi, minyak dan
gas bumi serta air tanah mempunyai peranan penting dalam memberikan
nilai tambah secara nyata kepada pertumbuhan ekonomi nasional dan
pembangunan daerah secara berkelanjutan
c) bahwa dengan mempertimbangkan perkembangan nasional maupun
internasional, Undang-Undang Nomor 11 Tahun 1967 tentang Ketentuan-
50
Ketentuan Pokok Pertambangan sudah tidak sesuai lagi sehingga
dibutuhkan perubahan peraturan perundang-undangan di bidang
pertambangan mineral dan batubara yang dapat mengelola dan
mengusahakan potensi mineral dan batubara secara mandiri, andal,
transparan, berdaya saing, efisien, dan berwawasan lingkungan, guna
menjamin pembangunan nasional secara berkelanjutan.
Semangat untuk mendorong penciptaan nilai tambah melalui pengolahan
bahan mentah mineral dan batubara telah muncul dalam Undang-undang Nomor
4 tahun 2009. Dalam Pasal 102 disebutkan bahwa Pemegang izin Usaha
Pertambangan (IUP) dan Izin Usaha Pertambangan Khusus(IUPK) wajib
meningkatkan nilai tambah sumber daya mineral dan/atau batubara dalam
pelaksanaan penambangan, pengolahan dan pemurnian, serta pemanfaatan
mineral dan batubara.
Selanjutnya Pasal 103 Undang-undang Nomor 4 tahun 2009 menjelaskan
lebih lanjut mengenai kewajiban peningkatan nilai tambah tersebut:
a) Pemegang izin Usaha Pertambangan (IUP) dan Izin Usaha Pertambangan
Khusus (IUPK) Operasi Produksi wajib melakukan pengolahan dan
pemurnian hasil penambangan di dalam negeri.
b) Pemegang IUP dan JUPK sebagaimana dirnaksud pasal ayat (1) dapat
mengolahdan memurnikan hasil penambangan dari pemegang IUP dan
IUPK lainnya.
Upaya pemerintah untuk meningkatkan nilai tambah pengolahan mineral
melalui UU No. 4 Tahun 2009 semakin dipertegas dengan keluarnya Peraturan
Menteri ESDM No. 7 Tahun 2012 tentang Peningkatan Nilai Tambah Mineral
melalui kegiatan Pengolahan dan Pemurnian Mineral. Aturan yang paling krusial
51
dalam peraturan tersebut terdapat pada pasal 21 yang berdampak luas bagi
industri pertambangan khususnya IUP dan Industri Pertambangan Rakyat (IPR) .
Dalam pasal 21 Peraturan Menteri ESDM nomor 7 tahun 2012 dinyatakan bahwa
pemegang IUP dan pemegang IPR dilarang mengekspor ore (raw material)
dalam waktu tiga bulan terhitung sejak berlakunya peraturan ini. Peraturan
ESDM nomor 7 tahun 2012 mulai berlaku sejak tanggal 06 februari 2012.
Kebijakan pemerintah yang dilaksanakan oleh kementerian ESDM
mendapat respon yang beragam dari para pihak yang berkepentingan.
Pemerintahpun menyadari bahwa kebijakan larangan ekspor tentu saja akan
berdampak sangat luas bagi para pemangku kepentingan. Respon negatif
datang dari kalangan eksportir dan produsen mineral dan batubara. Bahkan
beberapa negara maju secara resmi mempertanyakan kebijakan larangan ekspor
bijih mineral ini. Menteri Perekonomian Hatta Rajasa ketika diwawancarai para
wartawan mengakui hal ini:
"Saya didatangi berbagai macam duta besar.Bahkan ada Perdana Menteri

suatu negara memrotes dan mengatakan kalau begini berarti industri kami
mati semua," ujar Hatta di hotel Grand Cempaka, Jakarta, Rabu (31/7/2013)
(dikutip dari ww.sindonews.com, 2013).
Bagi kalangan eksportir dan produsen minerba, kebijakan ini tidaklah tepat
karena akan merugikan banyak pihak. Merekaberargumentasi bahwa industri
dalam negeri belum mampu menyerap seluruh produksi pertambangan minerba.
Faktor utamanya adalah karena kurangnya fasilitas peleburan dan pemurnian
(smelter) atau fasilitas pengolahan di sisi yang lebih hilir. Cara terbaik untuk
mendapatkan manfaat ekonomi dan menyumbang devisa negara adalah dengan
mengekspor bahan mentah minerba.
52
Pandangan postif yang mendukung kebijakan larangan ekspor bijih
mineral ini tidaklah sedikit. Pemanfaatan sektor minerba untuk memperkuat
industri domestik mempunyai argumentasi bahwa industri nasional masih perlu
mendapat dukungan ketersediaan bahan baku dalam jumlah yang memadai dan
harga yang murah. Selain itu, ekspor minerba dalam bentuk raw material tidak
memberikan value added yang signifikan terhadap perekonomian nasional selain
penerimaan devisa dalam jangka pendek (Tim Peneliti Biro Perencanaan
Kementerian Perindustrian, 2012:1).
Aspek lain yang juga menjadi pertimbangan pemerintah dalam
mengeluarkan kebijakan Peraturan Menteri ESDM nomor 7 tahun 2012 selain
meningkatkan nilai tambah, langkah ini juga memiliki semangat keberpihakan
terhadap industri pengolahan dalam negeri dan upaya untuk memberikan
perlindungan lebih kepada lingkungan. Data statistik nasional sebagaimana telah
disampaikan terdahulu memperlihatkan adanya kecenderungan eksploitasi yang
berlebihan terhadap sumber daya mineral pasca terbitnya Undang-undang
nomor 4 tahun 2009. Batas waktu tahun 2014 sebagai pemberlakuan kewajiban
untuk membangun smelter oleh para produsen minerba rupanya belum disikapi
dengan baik oleh para pengusaha.
Penambahan nilai dalam pengolahan sumber daya mineral merupakan
suatu keharusan. Hal ini sejalan dengan amanat pengelolaan sumber daya
sebagaimana yang diinginkan dalam pasal 33 Undangundang Dasar 1945.
Dengan adanya nilai tambah dalam pengolahan sumber daya mineral maka
potensi keuntungan yang akan diperoleh masyarakat Indonesia juga akan
meningkat. Sebagai ilustrasi, menurut hasil penelitian Tim Peneliti Biro
Perencaan Kementerian Perindustrian (2012:4)harga nikel mentah tingkat II
53
(mengandung hanya 2 persen dari volume tanah tambang) sekitar 2 USD per
kilogram atau 2000 USD per ton. Setelah melalui proses peleburan menjadi
ferronickel (FeNi) nilainya bisa melonjak menjadi lebih dari 8 kali lipat menjadi
17.000 USD per ton di London Mineral Exchange (LME). Selanjutnya, untuk lebih
menggambarkan potensi nilai tambah sumber daya mineral, dalam tabel 4.6
berikut kami perlihatkan data potensi peningkatan sumber daya mineral dalam
negeri untuk beberapa produk mineral yang potensial.
Tabel 4.6
Potensi Peningkatan Nilai Tambah Bijih Mineral
Sumber: Ditjend Minerba, kementerian ESDM
Setelah beberapa minggu menjadi polemik hangat di berbagai mas media,
suara-suara penolakan terhadap kebijakan Peraturan Menteri ESDM nomor 7
tahun 2012 ini mendapat respon dari pemerintah. Pada tanggal 1 Mei 2012,
dalam rapat koordinasi terbatas Kementerian Koordinator Bidang Perekonomian
54
dibicarakan secara khusus kebijakan pemerintah untuk mengendalikan bahan
bakar minyak, mineral dan batubara. Dalam rapat koordnasi terbatas tersebut
diputuskan bahwa ekspor bijih mineral akan diatur tata niaganya dan dikaji
kemungkinan dikenakannya bea keluar.
Menjelang tanggal 6 Mei 2012 sebagai dateline pemberlakuan Peraturan
Menteri ESDM nomor 7 tahun 2012 belum juga muncul langkah implementatif
dari hasil rapat koordinasi terbatas bidang perekonomian. Untuk itu Direktur
Jenderal Bea dan Cukai menerbitkan surat kepada seluruh Kepala Kantor Bea
dan Cukai dengan nomor S-377/BC/2012 yang isinya menegaskan pelarangan
ekspor bijih mineral.
Pada tanggal 7 Mei 2012, sehari setelah berlakunya ketentuan larangan
ekspor bijh mineral Menteri Perdagangan menerbitkan Peraturan Menteri
Perdagangan nomor 29/M-DAG/PER/5/2012 tentang Ketentuan Produk
Pertambangan. Peraturan ini merupakan bentuk implementasi kebijakan tata
niaga ekspor bijih mineral yang diputuskan dalam rapat koordinasi Menteri
Koordinator Bidang Perekonomian pada tanggal 1 Mei sebelumnya. Beberapa
pokok aturan yang tertuang dalam aturan Permendag 29/M-DAG/PER/5/2012
tersebut antara lain:
a) Ekspor produk pertambangan tertentu (lihat lampiran 2 penelitian ini) diatur
ekspornya dan harus berasal dari pemegang IUP operasi produksi, IPR,
IUPK Operasi Produksi dan/atau Kotrak Karya
b) Kegiatan ekspor produk pertambangan tertentu (lihat lampiran 2 penelitian
ini) hanya dapat dilakukan oleh perusahaan yang telah mendapat
pengakuan sebagai eksportir tertentu (ET) Produk Pertambangan dari
Menteri Perdagangan
c) Produk pertambangan yang diatur ekspornya wajib dilakukan verifikasi atau
penelusuran teknis sebelum muat barang. Kegiatan verifikasi ini dilakukan
oleh Surveyor yang ditetapkan oleh Menteri Perdagangan.
55
Selanjutnya pada tanggal 16 Mei 2012, Menteri ESDM menerbitkan
Peraturan Menteri ESDM nomor 11 tahun 2012 yang mengamandemen isi dari
Peraturan Menteri ESDM nomor 7 tahun 2012 dengan menambahkan pasal 21A.
Isi pasal 21A tersebut mengatur kembali bahwa pemegang IUP Operasi Produksi
dan IPR dapat menjual bijih mineral ke luar negeri apabila telah mendapatkan
rekomendasi dari Menteri ESDM c.q. Direktur Jenderal.
Bersamaan dengan dikeluarkannya Peraturan Menteri ESDM nomor 11
tahun 2012, Menteri Keuangan menerbitkan Peraturan Menteri Keuangan nomor
75/PMK.011/2012 tentang Penetapan Barang Ekspor yang Dikenai Bea Keluar
dan Tarif Bea Keluar. PMK inilah yang menjadi landasan hukum pemberlakuan
bea keluar atas bijih mineral. Dalam PMK tersebut ditetapkan 65 jenis barang
mineral yang dibedakan menjadi tiga kategori, yaitu:
a) mineral logam,
Terdiri dari 21 komoditi berupa pirit besi dan bijih : besi, tembaga, seng,
mangan, nikel, kobalt, aluminium, timbal, kromium, molibdenum, ilmenite,
titanium, zirkonium, perak, emas, platinum dan antimoni.
b) mineral bukan logam
Terdiri dari 10 komoditi, yaitu : kuarsa, kuarsit, kaolin dan tanah liat kaolin
lainnya dikalkinasi maupun tidak, batu kapur, feldspar, zirkonium silikat dari
jenis yang digunakan sebagai opasitas, zeolit bubuk diaktivasi dengan nilai
KTK 100 miliequivalen, zeolit bentuk pelet atau semacamnya dengan nilai
KTK 100 miliequivalen, intan industri lainnya dan intan bukan industri
lainnya.
56
c) Batuan
Terdiri dari 34 komoditi, antara lain :garnet alami, batu sabak, onik, marmer
dan travertine yang tidak dikerjakan atau dikerjakan secara kasar, onik, giok,
granit, peridotit, gabro, opal, kalsedon, jasper, topaz.
Penetapan barang-barang yang dikenakan bea keluar dalam PMK ini sejalan
dengan daftar penetapan barang mineral yang dikenakan tata niaga ekspor
berdasarkan Permendag nomor 29/M-DAG/PER/5/2012. Rincian lengkap daftar
bijih mineral yang ditetapkan bea keluar dan besaran tarif bea keluarnya kami
sertakan dalam lampiran 2 penelitian ini.
3. Aspek Teknis dan Kendala yang Dihadapi DJBC
Penetapan bea keluar dan pembatasan ekspor bijih mineral dinilai banyak
kalangan sebagai langkah yang tepat dalam menertibkan kegiatan ekspor produk
pertambangan serta mengoptimalkan dan menjaga penerimaan negara. Setelah
lahirnya PMK nomor 75/PMK.01/2012 maka secara resmi DJBC meningkatkan
pengawasan terhadap ekspor bijih mineral. Bukan hanya terhadap pengawasan
fisik namun juga pengawasan terhadap hak-hak keuangan negara. Dua hal inilah
yang menjadi tantangan yang cukup besar bagi aparatur DJBC.
Dari sisi teknis, petugas DJBC di lapangan dituntut kemampuannya untuk
memahami karakteristik produk dan spesifikasi teknis terhadap produk tambang
yang terkena aturan tata niaga ekspor dan pengenaan bea keluar. Hal ini tidaklah
mudah, seperti diakui oleh Bambang Lusyanto dan Eri Prasetyanto, Kepala Seksi
Ekspor Drektorat Teknis Kepabeanan, DJBC (wawancara, Agustus 2013).
Beberapa kendala yang ditemui di lapangan terkait tugas pengawasan atas
ekspor bijih mineral yang terkena bea keluarantara lain menyangkut: kriteria fisik
bijih mineral, harga patokan ekspor, rekomendasi dan persetujuan ekspor, serta
infrastruktur daerah yang terbatas.
57
a. Kriteria Fisik Produk Mineral
Salah satu permasalah bea keluar yang cukup strategis adalah
permasalahan mineral logam dalam bentuk konsentat. Sesuai kebijakan
pemerintah dalam PMK nomor 75/PMK.01/2012, pengenaan bea keluar produk
mineral logam hanya dikenakan terhadap mineral logam berupa bijih, sedangkan
konsentrat tidak dikenakan bea keluar. Pertimbangannya adalah karena
produksi konsentrat mineral dianggap telah mengalami peningkatan nilai
tambah dari kondisi mentahnya.
Dari sisi pelaksanaan di lapangan, membedakan antara bijih dan
konsentrat bukanlah hal yang mudah. Padahal ini menentukan sekali apakah
ekspor mineral logam dikenakan bea keluar atau tidak. Untuk memastikan hal ini,
Direktur Jenderal Bea dan Cukai samapai harus meminta klarifikasi secara
langsung kepada Direktur Jenderal Mineral dan Batubara, Kementerian ESDM.
Sesuai dengan klarifikasi Direktur Jenderal Mineral dan Batubara,
Kementerian ESDM kepada Ditjen Bea dan Cukai melalui surat nomor :
339/30/DJB/013 tanggal 28 Februari 2013 dinyatakan bahwa pengolahan
mineral bijih menjadi konsentrat merupakan proses pemisahan antara
mineral berharga dengan mineral tidak berharga, sehingga didapat kadar
yang lebih tinggi dan menguntungkan baik melalui proses konsentrasi
gravitasi, konsentrasi elekstrostatik, konsentrasi magnetik (magnetic
separator) maupun proses flotasi.
Dalam surat klarifikasi tersebut disampaikan juga beberapa kriteria
konsentrat untuk :
58
a) tembaga, apabila berkadar 18-40% (rata-rata 24%) Cu (tembaga), 22-41g/t
Au (emas), 50-60g/t Ag (perak); ukuran 100-75 mesh; proses : crushing,
grinding, flotasi, dewatering.
b) timbal, apabila kadarnya lebih dari 50% Pb; ukuran 65-140 mesh; proses :
konsentrasi gravity (meja goyang), klasifier, flotasi.
c) seng, apabila kadarnya lebih dari 50% Zn; ukuran sampai dengan 65 mesh;
proses : crushing, milling, klasifier, flotasi.
Selain kriteria yang diberikan oleh Dirjend Minerba tersebut, tidak ada
panduan resmi untuk kepentingan pengawasan. Yang bisa dijadikan bahan
pertimbangan bagi petugas bea dan cukai adalah data perusahaan/eksportir,
apakah yang bersangkutan telah memiliki unit pengolahan bijih mineral atau
belum atau yang bersangkutan telah memiliki kerjasama pengolahan dengan unit
pengolahan mineral. Jika perusahaan telah memiliki, besar kemungkinan bijih
yang diekspor telah melalui proses pengolahan menjadi konsentrat dan
sebaliknya.
Selain masalah pembedaan bijih dan konsentrat, pemahaman teknis
berikutnya adalah pengetahuan atas bijih itu sendiri. Bijih mineral suatu logam
dapat ditemui dalam beberapa wujud dan beberapa senyawa, misalnya, bijih besi
biasanya ditemukan dalam bentuk magnetit (Fe3O4), hematit (Fe2O3), goethite
FeO(OH), limonit (FeO (OH) dan (H2O) atau siderite (FeCO3). Hal ini
memerlukan peningkatan pengetahuan khusus pegawai DJBC.
b. Harga Patokan Ekspor
Dalam struktur harga ekspor (HE) yang ditetapkan oleh Menteri Keuangan,
beberapa jenis mineral (bijih besi, mangan, nikel dan bauksit) memiliki layer
59
harga sesuai kandungan mineralnya, seperti diperlihatkan dalam Tabel 4.9.
Dalam pelaksanaan di lapangan, hal ini akan menyulitkan pejabat DJBC untuk
melakukan pelayanan yang cepat dan akurat. Pembedaan HE berdasarkan layer
ini berpotensi menjadi celahbagi eksportir untuk pelarian bea keluar dengan
pemberitahuan kadar yang tidak sebenarnya.
Berdasarkan Peraturan Dirjen Daglu nomor 01/DAGLU/PER5/2012
tentang Petunjuk Teknis Verifikasi atau Penelusuran Teknis Ekspor Produk
Pertambangan, Surveyor harus melakukan dua kali verifikasi dan penelusuran
teknis terhadap produk pertambangan yang diekspor. Verifikasi pertama
dilaksanakan sebelum barang dimuat ke sarana pengangkut dan hasilnya
dituangkan dalam Report of Analysis (RoA). Verifikasi kedua dilaksanakan
setelah barang dimuat ke sarana pengangkut dan hasilnya dituangkan ke dalam
Certificate of Analysis (CoA). Proses penerbitan CoA ini rata-rata memerlukan
waktu 4-5 hari.
Kendala pengawasan yang dialami DJBC berkaitan dengan proses ini
adalah bahwa DJBC tidak mungkin menahan keberangkatan sarana pengangkut
sampai dengan terbitnya CoA. Dalam standar prosedur pelayanan kepabeanan,
persetujuan muat (istilah lainnya persetujuan ekspor) harus diberikan ketika
barang akan dimuat ke Sarana pengangkut. Dalam konteks kepabeanan, ketika
barang sudah dimuat ke sarana pengangkut yang akan berangkat ke luar daerah
pabean, maka barang ekspor dianggap telah diekspor.
Kendala pengawasan atas barang ekspor mineral yang terkena bea keluar
akan berlanjut apabila hasil CoA berbeda dengan RoA. Apabila hasil verifikasi
pihak Surveyor menyimpulkan bahwa kadar prosentase dalam CoA lebih kecil
dibanding RoA (CoA < RoA) maka bea keluar yang telah dibayarkan sebelumnya
60
dapat dikembalikan sesuai dengan selisih hasil verifikasi tersebut. Namun
apabila kesimpulan verifikasi Surveyor menyatakan CoA > RoA, maka DJBC
wajib menagih kekurangan pembayaran bea keluar disertai sanksi adminsitrasi
berupa denda sesuai PP nomor 55 tahun 2008. Mekanisme pengenaan denda
administrasi dalam kasus ini sepertinya tidak adil bagi eksportir karena
kesalahan pemeberitahuan perhitungan bea keluar dalam PEB bukanlah unsur
kesengajaan.
c. Inkonsistensi pencatuman referensi Jumlah Satuan Barang dalam

Rekomendasioleh pihak terkait
Variabel lain penentu perhitungan bea keluar adalah unsur jumlah barang.
Beberapa komoditi bijih mineral logam,satuan jumlah barangnya dinyatakan
dengan wet metric ton (WMT) dan yang lain dengan dry metric ton (DMT).
Penggunaan satuan ini akan menjadi kendala tersendiri apabila tidak ada
kesesuaian antara rekomendasi yang dikeluarkan pihak Kementerian ESDM
dengan SPE yang dikeluarkan Kementerian Perdagangan. Perbedaan ini sangat
signifikan mengingat ekspor produk pertambangan biasanya diekspor dalam
jumlah besar sehingga mengakibatkan resiko kehilangan bea keluar yang besar
juga.
d. Keterbatasan Infrastruktur
Dari sisi pelayanan kepabeanan, ekspor barang tambang mineral di
Indonesia sebagaian besar dilakukan didaerah-daerah yang pengawasannya
dilakukan oleh Kantor Bea dan Cukai tipe B (tipe paling kecil). DJBC memiliki
keterbatasan sarana dan juga sumber daya manusia (SDM) di kantor-kantor tipe
kecil tersebut. Tabel pada lampiran 3 penelitian ini, mungkin bisa memberikan
gambaran kongkrit mengenai keterbatasan pelayanan yang diberikan. Tabel
61
tersebut memperlihatkan bahwa sebagian besar produk mineral diekspor melalui
pengawasan kantor-kantor Bea dan Cukai yang relatif kecil, seperti: KPPBC
Ternate, KPPBC Kendari, KPPBC Teluk Bayur, KPPBC Sampit, KPPBC
Kotabaru dan sebagainya.
Dalam tatalaksana kepabeanan ekspor terhadap pemberitahuan ekspor
barang yang terkena bea keluar maka diberlakukan ketentuan pemeriksaan fisik
barang. Begitu pula halnya dengan PEB atas produk mineral yang terkena bea
keluar ini. Namun mengingat karakteristik bijih mineral sangat sulit dilakukan
identifikasi dan klasifikasinya secara langsung maka tingkat akurasi pemeriksaan
sangat bergantung pada hasil uji laboratorium. Pemeriksaan laboratorium untuk
mengetahui kandungan bijih mineral memerlukan waktu yang cukup lama dan
belum seluruh wilayah Indonesia memiliki Balai Pengujian dan Identifikasi Barang
(BPIB) terutama di wilayah Indonesia Timur.
Kendala pengawasan timbul apabila barang ekspor bijih mineral dilakukan
melalui kantor-kantor bea dan cukai daerah yang infrastrukturnya masih terbatas.
Jarak tempuh dan sarana tansportasi untuk mengirimkan sampel barang ekspor
ke BPIB terdekat menjadi kendala. Pada akhirnya, pemeriksa DJBC di lapangan
memiliki ketergantungan yang sangat tinggi terhadap hasil verifikasi dan
penelusuran teknis yang dituangkan Surveyor dalam Laporan Surveyor. Sebagai
aparatur fiskal, kondisi keterbatasan yang dialami DJBC seperti ini sangat tidak
ideal.
Kendala lainnya yang terkait dengan pengawasan atas ekspor bijih mineral
yang terkena bea keluar terletak pada SDM, terutama di kantor-kantor Bea dan
cukai tipe kecil. Pemeriksaan fisik terhadap produk mineral memiliki karakteristik
62
khusus sehingga diperlukan SDM dengan kemampuan khusus. Keterbatasan ini
juga diakui oleh Bambang Lusyanto (FGD, 18 September 2013).
B. Analisis Data dan Pembahasan Masalah
Pertanyaan penilitian yang harus kami jawab dengan menggunakan
analisis empiris adalah pertanyaan apakah kebijakan pembatasan ekspor bijih
mineral yang disertai dengan kebijakan bea keluar terhadap bijih mineral dalam
rangka mendorong penciptaan nilai tambah mineral sudah tepat. Untuk
menjawab pertanyaan penelitian ini, kami melakukan analisis peneilitian
menggunakan metode RIA. Adapun tahapan analisis RIA mencakup perumusan
masalah, perumusan tujuan, perumusan alternatif dan analisis manfaat dan
biaya. Pilihan alternatif kebijakan mana yang paling tepat akan ditentukan
berdasarkan perbandingan antara manfaat dan biaya yang diidentifikasi.
1. Perumusan Masalah dan Bentuk Regulasi
Kebijakan bea keluar atas bijih mineral merupakan pilihan solusi yang
diambil pemerintah untuk mengatasi permasalahan eksploitasi sumber daya
mineral yang dilakukan secara berlebihan tanpa adanya upaya-upaya
peningkatan nilai tambah.
Dalam penelitian ini, permasalahan mendasar yang melatarbelakangi
munculnya regulasi pemerintah dalam bentuk kebijakan pembatasan ekspor
yang disertai dengan pemungutan bea keluar atas bijih mineral adalah kondisi
kegiatan ekspor mineral dalam bentuk bijih yang mengalami peningkatan
signifikan pasca dikeluarkannya Undang-undang nomor 4 tahun 2009. Kegiatan
eksploitasi sumber daya mineral cenderung dilakukan secara berlebihan tanpa
63
adanya upaya-upaya untuk meningkatkan nilai tambahnya bagi perekonomian di
dalam negeri.
Tabel berikut ini merupakan rangkuman permasalahan dan bentuk regulasi
yang dikeluarkan oleh pemerintah. Namun sekali lagi kami perlu tekankan disini
bahwa kajian ini lebih menitikberatkan pada aspek penerapan bea keluar atas
bijih mineral.
Tabel 4.7
Regulasi dan Permasalahan
Regulasi Masalah yang ingin diselesaikan
Pembatasan ekspor bijih mineral Kondisi eksploitasi sumber daya mineral

yang disertai dengan ketentuan secara berlebihan tanpa diikuti dengan
kebijakan bea keluar upaya penciptaan nilai tambah di dalam
negeri
2. Latar Belakang Kebijakan Bea Keluar
Untuk mengetahui latar belakang pengenaan bea keluar atas bijih mineral
sebagai bagian dari instrumen pembatasan ekspor, kami telah melakukan studi
literatur, mewawancarai dan berdiskusi dengan beberapa informan yang
berkompeten dengan kebijakan bea keluar atas bijih mineral. Berikut intisari yang
dapat kami paparkan berdasarkan pendapat dan kajian literatur tersebut.
Menurut Kusmartata (wawancara, 29 Agustus 013) kebijakan bea keluar
lahir sebagai solusi sementara untuk mengurangi laju pertumbuhan ekspor bijih
mineral dalam kondisi mentah (raw material atau ore). Pilihan kebijakan bea
keluar sebagai solusi, salah satunya dilatarbelakangi dengan success story
penerapan kebijakan bea keluar pada komoditi CPO dan bijih coklat yang telah
64
dilakukan sebelumnya oleh pemerintah.Untuk memperlihatkan latar belakang
kebijakan bea keluar atas bijih mineral, Kusmartata (FGD, 18 September 2013)
memperjelas dengan suatu ilustrasi kerangka teoritis seperti diperlihatkan dalam
gambar 4.6berikut.
Gambar 4.6
Kerangka Pikir Kebijakan Bea keluar Bijih Mineral
Versi BKF
Kondisi pertambangan di Indonesia mengalami perubahan mendasar
setelah terbitnya UU Nomor 4 tahun 2009 menggantikan UU nomor 11 tahun
1967 tentang Ketentuan Pokok Pertambangan. Salah satu pokok pikiran yang
65
sangat strategis dalam UU pertambangan yang baru ini adalah bahwa mineral
dan batubara sebagai sumber daya yang tidak terbarukan dikuasai oleh negara
dan pengembangan serta pendayagunaannya dilaksanakan oleh Pemerintah
dan Pemerintah Daerah bersama dengan pelaku usaha.
Setelah terbitnya UU Nomor 4 tahun 2009 euforia daerah yang memiliki
sumber daya pertambangan untuk meningkatkan penerimaan asli daerahnya
begitu tinggi.Pemerintah selanjutnya memberikan kesempatan yang seluas-
luasnya kepada badan usaha yang berbadan hukum, koperasi, perseorangan
maupun masyarakat setempat di daerah untuk melakukan pengusahaan mineral
dan batubara.Izin diberikan oleh pemerintah daerah sesuai dengan
kewenangannya masing-masing.
Dalam praktiknya pemberian keleluasaan yang sangat luas kepada
Pemerintah Daerah untuk menerbitkan Izin Pertambangan Rakyat (IPR) memiliki
dampak eksploitasi secara besar-besaran terhadap sumber daya mineral.Yang
sangat mengkhawatirkan adalah kegiatan eksploitasi sumber daya mineral
tersebut tidak diikuti dengan peningkatan nilai tambah yang signifikan bagi
industri di dalam negeri.
Uraian data statistik yang telah kami sampaikan dalam bagian data dan
fakta sebelumnya memperlihatkan dengan jelas kondisi meningkatnya ekspor
sumber daya mineral pasca terbitnya UU Nomor 4 tahun 2009.Peningkatan
paling ekstrem terjadi untuk komoditi bijih aluminium (bauksit).Tahun 2009
ekspor bijih aluminum Indonesia ke luar negeri baru mencapai 566 ribu ton.
Jumlah ini meningkat 222% pada tahun 2010 menjadi 1,8 juta ton.
66
Gambar 4.7
Ekspor Bijih Mineral Pasca UU No.4 Tahun 2009
14000000
12000000
10000000
8000000
Tahun I
6000000 Tahun II
Peningkatan
4000000
2000000
0
Pasir besi (ton) Bauksit (ton) Bijih nikel (ton)
Mineral Utama
Jenis Mineral Tahun I Tahun II Peningkatan Keterangan

Pasir besi (ton) 9869131 11814544 20% 2010 ke 2011
Bauksit (ton) 566539 1824556 222% 2009 ke 2010
Bijih nikel
(ton) 7995885 12482829 56% 2010 ke 2011
Sepertinya, pokok-pokok pikiran yang terkandung di dalam pengantar UU
Nomor 4 tahun 2009 yang menginginkan agar usaha pertambangan harus
memberi manfaat ekonomi dan sosial yang sebesar-besarnya bagi kesejahteraan
rakyat Indonesia belum dapat diwujudkan. Di sisi lain penambangan secara
massif berpotensi mengakibatkan kerusakan lingkungan hidup. Inilah yang
menimbulkan keprihatinanan mendalam dari sebagian masyarakat yang peduli
dengan kelestarian sumber daya dan juga pemerintah.Untuk itu pemerintah perlu
mengevaluasi kembali kebijakan dan aturan main untuk usaha pertambangan
tersebut. Kronologis terbitnya kebijakan bea keluar telah kami sampaikan dalam
uraian data dan fakta.
67
Merujuk pada analisis penelitian oleh Biro Perencanaan Kementerian
Perindustrian (2012), terjadinya lonjakan ekspor beberapa produk mineral
Indonesia setelah tahun 2009 merupakan dampak langsung dari terbitnya UU
Nomor 4 tahun 2009. Faktor pemicunyanya adalah adanya kelonggaran kepada
daerah untuk melakukan eksploitasi sumber daya mineral dan adanya batas
waktu lima tahun bagi pemegang Kontrak Karya Pertambangan untuk
membangun smelter pemurnian. Pengendalian ekspor bahan mentah minerba
memiliki semangat yang membangun bagiperekonomian domestik.
Berdasarkan uraian latar belakang pengambilan kebijakan, kami
mengambil kesimpulan bahwa tujuan utama dari regulasi penerapan bea keluar
yang diiringi dengan pembatasan ekspor bijih mineral adalah untuk mengurangi
tindakan eksploitasi sumber daya mineral secara berlebihan dan mendorong
upaya penciptaan nilai tambah sumber daya mineral di dalam negeri. Regulasi
ekspor atas bijih mineral bukanuntuk menghambat perdagangan tetapi dalam
rangka memanfaatkan kekayaan mineral nasionaluntuk sebesar-besarnya
kemakmuran bangsa. Upaya ini tidak dapat ditundakarena kekayaan mineral
akan habis pada suatu saat dan tidak dapatdiperbaharui.
3. Alternatif Pilihan Kebijakan
Piilihan untuk mengendalikan eksploitasi sumber daya mineral dalam
rangka peningkatan nilai tambah pada dasarnya dapat dilakukan dengan dua
alternatif kebijakan, yaitu:
a) Alternatif 1 : Do Nothing. Dalam metode analisis RIA, alternatif kebijakan
yang harus selalu dibuat adalah pililihan untuk tetap mempertahankan
kondisi saat ini tanpa adanya intervensi kebijakan apapun. Alternatif do
68
nothing merupakan suatu kondisi baselineyang nantinya akan
dibandingkan dengan kondisi yang terjadi jika alternatif kebijakan lain
diimplementasikan.
b) Alternatif 2: Kebijakan pembatasan ekspor yang disertai dengan intervensi
fiskal berupa bea keluar dalam rangka membatasi ekspor bijih mineral.
Alternatif kebijakan yang kedua inilah yang saat ini diimplementasikan oleh
pemerintah.
Selain kedua alternatif kebijakan tersebut, sebenarnya masih ada satu
alternatif kebijakan yang relevan untuk diterapkan dalam rangka mengatasi
permasalahan sumber daya mineral, yaitu aternatif kebijakan tata niaga ekspor
yang ketat berupa larangan ekspor bijih mineral.Alternatif kebijakan ini sejalan
dengan amanat UU Nomor 4 tahun 2009 yang menginginkan adanya
peningkatan nilai tambah sumber daya mineral dan batu bara untuk kepentingan
industri dalam negeri. Diharapakan lima tahun setelah pemberlakuan UU Nomor
4 tahun 2009 tersebut usaha pertambangan di Indonesia telah membangun
sendiri smelter-smelter untuk kegiatan pengolahan dan pemurnian bahan
tambang mineral. Namun demikian, justru kebijakan inilah yang menjadi pemicu
timbulnya reaksi penolakan produsen tambang mineral.
Kajian empiris mengenai kebijakan larangan ekspor atas bahan mentah
mineral secara kuantitatif telah dilakukan oleh Tim Peneliti Biro Perencanaan
Kementerian Perindustrian.Hasil penelitian mengenai kebijakan larangan ekspor
bahan mentah mineral (khususnya nikel dan tembaga) dapat kami rangkumkan
sebagai berikut:
 Hasil simulasi dampak ekonomi dengan lima alternatif kondisi pelarangan
ekspor bijih mineral menyimpulkan bahwa skenario yang memberikan
69
dampak ekonomi tertinggi adalah kondisi melarang ekspor bahan mentah
dengan catatan kondisi industri pengolahan domestik sudah mampu
menyerap seluruh produksi tambang.
 Dampak ekonomi terburuk adalah ketika dilakukan larangan ekspor bahan
mentah mineral namun kondisi industri pengolahan domestik belum siap
menyerap produksi tambang
Tabel 4.8
Hasil Simulasi Dampak Atas Berbagai Skenario
Restriksi Ekspor Biji Nikel
No. Kondisi Skenario Alokasi Dampak Dampak Total Keterangan

ke Hulu ke Hilir Dampak
Hipotesis
1 Ekspor bahan mentah 100% 2.086 0.000 2.086 100% produk
. ekspor; o% terserap; hanya
domestik terdapat dampak
ke hulu
2. Eksisting Kondisi riil yang terjadi Domestik 2.086 0.352 2.438 100% produk
saat ini 26%; ekspor terserap; 100%
74% dampak ke hulu,
26% dampak ke
hilir
3. Hipotesis Larangan ekspor Domestik 2.086 0.352 2.438 74% produk tidak
mentah, pengolahan 26%; ekspor terserap domestik
domestik tidak siap 0% dan tidak
terekspor; 100%
dampak ke hulu,
26% dampak ke
hilir
4. Hipotesis Larangan ekspor Ekspor 0%; 0.542 0.352 0.894 Penambang
mentah, produksi Domestik menurunkan
tambang turun 26% produksinya
menjadi 26%
sekedar untuk
memenuhi
kebutuhan
domestik
5. Hipotesis Larangan ekspor Ekspor 0%: 2.086 1.354 3.440 100% terserap,
mentah, pengolahan Domestik 100% berdampak
domestik siap 100% ke hulu dan hilir
Sumber: Tim Peneliti Biro Perencanaan Kementerian Perindustrian (2012)
70
Tabel 4.9
Hasil Simulasi Dampak Atas Berbagai Skenario
Restriksi Ekspor Bijih Tembaga
No. Kondisi Skenario Alokasi Dampak Dampak Total Keterangan

ke Hulu ke Hilir Dampak
Hipotesis
1 Ekspor bahan mentah Domestik 1.831 0.000 1.831 100% produk
1 0%; ekspor terserap; hanya
. 100% terdapat dampak
. ke hulu
2. Eksisting Kondisi riil yang terjadi Domestik 1.831 0.154 1.986 100% produk
saat ini 13%; ekspor terserap; 100%
87% dampak ke hulu,
26% dampak ke
hilir
3. Hipotesis Larangan ekspor Domestik 1.831 0.154 1.986 87% produk tidak
mentah, pengolahan 13% dari terserap domestik
domestik tidak siap kondisi dan tidak
sekarang; terekspor; 100%
ekspor 0% dampak ke hulu,
13% dampak ke
hilir
4. Hipotesis Larangan ekspor Domestik 0.238 0.154 0.392 Penambang
mentah, produksi 13%; ekspor menurunkan
tambang turun 0% produksinya
menjadi 13%
sekedar untuk
memenuhi
kebutuhan
domestik
5. Hipotesis Larangan ekspor Domestik 1.831 1.187 3.018 100% terserap,
mentah, pengolahan 100%; 100% berdampak
domestik siap ekspor 0% ke hulu dan hilir
Sumber: Tim Peneliti Biro Perencanaan Kementerian Perindustrian (2012)
Dalam penelitian ini kami tidak lagi menganalisis alternatif kebijakan
kebijakan larangan ekspor bahan mentah mineral.Kebijakan larangan ekspor bijih
mineral akan diimplementasikan pada tahun 2014. Selama masa transisi ini
diperlukan suatu kebijakan yang mengarah kepada upaya-upaya untuk
menyiapkan industri pertambangan mineral untuk mengembangkan industri
hilirnya. Namun demikian,asumsi hasil penelitian Tim Biro Penelitian
Kementerian Perindustrian tersebut akan kami jadikan landasan argumentasi
untuk melakukan penilaian antara alternatif kebijakan 1 dan ke-2.
71
4. Penilaian Terhadap Alternatif Kebijakan dan Pemilihan Kebijakan
Untuk melakukan penilaian terhadap alternatif pilihan kebijakan, kami
menggunakan analisis manfaat dan biaya secara kualitatif. Argumentasi
penilaian untuk masing-masing manfaat dan biaya yang kami simpulkan
sebagian didukung dengan data kuantitatif.Namun karena keterbatasan yang
kami miliki analisis yang bersifat komparasi anatar alternatif kebijakan tidak kami
ukur dengan analisis kuantitatif.
a. Identifikasi Manfat dan Biaya
Sebelum penjabaran analisis manfaat dan biaya dari masing-masing
alternatif kebijakan yang diambil pemerintah, kami rangkumkan terlebih dahulu
identifikasi manfaat dan biaya sebagai indikator permasalahan.Pengukuran
masing-masing manfaat dan biaya baik dalam kondisi sebelum regulasi maupun
setelah regulasi kami sampaikan secara deskriptif dengan menggunakan
perkiraan nilai dari masing-masing indikator.Dalam pengukuran ini kami lebih
banyak menggunakan ukuran kualitatif namun sedapat mungkin tetap didukung
dengan data-data kuantitatif.Pada bagian akhir analisis disampaikan ringkasan
penilaian untuk masing-masing indikatoryang dikomparasikan antara kondisi
sebelum regulasi dengan kondisi setelah regulasi.
72
Tabel 4.10
Identifikasi Manfaat dan Biaya
Alternatif 1: Do Nothing
Kelompok Kondisi Manfaat Biaya

Industri Hipotesis  Volume
Hulu eksporcenderung
meningkat
Industri Hipotesis  Tidak memberikan nilai
Hilir tambah ekonomi
Pemerintah Hipotesis  Pengawasan ekspor

rendah
Masyarakat Hipotesis  Kualitas lingkungan
menurun
 Tidak memberikan nilai
tambah ekonomi
Tabel 4.11
Identifikasi Manfaat dan Biaya
Alternatif 2 :Kondisi adanya regulasi bea keluar
Kelompok Kondisi Manfaat B/S/K Biaya B/

S/
K
Industri Hulu Real  Volume B
ekspor
menurun
Industri Hilir Real  Memberikan nilai B B

tambah ekonomi
Pemerintah Real  Pendapatan fiskal B  Pendapatan S

berupa bea keluar non fiskal
sbg windfall profit menurun
 Pengawasan ekspor
meningkat
B
Masyarakat Real  Pendapatan B
cenderung
meningkat
 Kualitas lingkungan B
meningkat
73
b. Analisis Dampak Keterkaitan Volume Ekspor Bijih Mineral
Tujuan mendasar penciptaan nilai tambah sumber daya mineral
sebagaimana yang diamanatkan oleh Undang-undang Nomor 4 tahun 2009
adalah untuk meningkatkan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat Indonesia.
Fakta statistik menyimpulkan bahwa Indonesia memiliki kekayaan sumber daya
mineral yang besar namun masih rendah pemanfaatannya untuk kepentingan
industri hulu di dalam negeri. Produksi bijih mineral yang dihasilkan oleh industri
hulu pertambangan hanya sedikit sekali yang mampu diserap oleh industri hilir
pertambangan. Tabel 4.12 berikut memberikan gambaran fakta penyerapan
bahan mentah oleh Industri hilir pertambangan di Indonesia.
Tabel 4.12
Penggunaan Bijih Mineral
Oleh Industri Hilir Pertambangan Dalam negeri
Tahun 2007 s.d 2011 (Dalam Ton)
Jenis Mineral 2007 2008 2009 2010 2011
Bijih besi 94.176 2.073.609 3.574.496 0 0

Bijih Aluminium 256.000 259.234 364.982 400.000 0
Bijih Nikel 0 0 0 2.137.272 0
Bijih tembaga 0 0 0 993.152 548.688.
Sumber: BPS (data diolah)
Dalam analisis dampak keterkaitan ekonomi kami menggunakan asumsi
hasil penelitian tim Biro Perencanaan Kementerian Perindustrian khususnya
tentang kebijakan larangan ekspor bahan mintah mineral yang juga
menyimpulkan hal yang sama. Analisis penelitian yang dilakukan memaparkan
fakta mengenai minimnya infrastruktur industri hilir pertambangan. Bahkan salah
satu butir kesimpulan penelitian ini disampaikan bahwa kebijakan pengendalian
74
ekspor minerba dalam jangka pendek dan menengahmungkin saja dapat
merugikan perekonomian jika:
a) pembangunan fasilitas pengolahan dan pemurnian mineral tidakterealisasi
sebagaimana yang diharapkan. Dalam hal ini sektorpertambangan akan
mengalami penurunan output, nilai tambah dankesempatan kerja.
b) industri hilir domestik belum mampu sepenuhnya menyerap hasilproduksi
pengolahan dan pemurnian mineral domestik. Dalam hal iniproduk sektor
pertambangan maupun pengolahan mineral akan menurun.
Untuk pengukuran indikator manfaat dan biaya dari sisi keterkaitan
pendapatan eksportir kami menggunakan instrumen volume ekspor dan
pendapatan devisa ekspor dari sektor industri hulu yang melakukan kegiatan
ekspor bijih mineral. Sebagai bentuk komparasinya, untuk kondisi sebelum
regulasi kami menggunakan hipotesis berupa angka estimasi dari trend
linear.Kemudian untuk indikator setelah regulasi kami peroleh dari data statistik
volume ekspor bijih mineral. Mengingat karakteristik sumber daya mineral yang
dimiliki Indonesia sangat bervariasi, maka kami hanya melakukan pengukuran
terhadap dua komoditi bijih mineral yang dipungut bea keluar dengan nilai paling
besar. Kedua produk tersebut adalah bijih nikel dan bijih aluminium (bauksit).
Penjabaran pertama yang kami analisis adalah garis trend volume ekspor
nikel dalam kondisi tanpa adanya implementasi regulasi. Kondisi ini merupakan
kondisi hipotesis sesuai dengan alternatif kebijakan pertama (do nothing).
Asumsi data yang dipakai adalah data berkala bulanan volume ekspor bijih nikel
dengan menggunakan bulan dasar Januari 2010. Hipotesis yang kami bangun
untuk asumsi data ini adalah bahwa volume ekspor bijih nikel akan meningkat
signifikan pada tahun 2012 dan 2013. Kecenderungan ini terjadi karena adanya
75
batasan waktu Januari 2014 sebagai batas waktu terakhir implementasi Undang-
undang nomor 4 tahun 2009 mengenai kewajiban penciptaan nilai tambah
sumber daya mineral.
Untuk mengestimasikan angka-angka volume ekspor di tahun 2012 dan
2013 (tahun dimulainya regulasi bea keluar) kami menggunakan analisis trend
linear dengan metode kuadrat terkecil (least square method). Adapun asumsi
yang kami pakai terhadap faktor eksternal yang mungkin mempengaruhi fungsi
peramalan adalah bahwa harga dan tingkat permintaan bijih mineral di pasar
Internasional bersifat tetap.
Hasil peramalan linear terhadap data berkala volume ekspor bijih nikel
dengan asumsi bulan dasar Januari 2010, menunjukan persamaan linear
sebagai berikut:
𝑌 ′ = 152.126𝑋 + 530.019
dimana,
Y’= data berkala (time series data)
X = periode waktu bulanan
Kemudian, untuk estimasi volume ekspor bijih aluminium (bauksit) diperoleh
persamaan linear sebagai berikut:
𝑌 ′ = 83.671𝑋 + 1.789.700
dimana,
Y’= data berkala (time series data)
X = periode waktu bulanan
Grafik trend Ekspor nikel dan timah Indonesia diperlihatkan dalam gambar
berikut.
76
Gambar 4.8
Trend linear Ekspor Nikel Indonesia
Data Estimasi Kondisi Do Nothing
Tahun 2010 s.d. 2011
5,000,000.00
4,500,000.00 y = 15212x + 53001
4,000,000.00 R² = 0.741
3,500,000.00
3,000,000.00
2,500,000.00
2,000,000.00 Series1
1,500,000.00 Linear (Series1)
1,000,000.00
500,000.00
-
Nop-2010
Nop-2011
Mar-10
Mar-11
Jan-10
Jan-11
Jul-10
Sep-10
Jul-11
Sep-11
Mei-2010
Mei-2011
Gambar 4.9
Trend linear Ekspor Bijih AluminiumIndonesia
Data Estimasi Kondisi Do Nothing
Tahun 2010 s.d. 2011
4,500,000.00
4,000,000.00 y = 83671x + 1789700
R² = 0,5665
3,500,000.00
3,000,000.00
2,500,000.00
2,000,000.00
Series1
1,500,000.00
Linear (Series1)
1,000,000.00
500,000.00
-
Jan-11
Jan-10
Mar-10
Nop-2010
Mar-11
Nop-2011
Jul-10
Sep-10
Jul-11
Sep-11
Mei-2010
Mei-2011
77
Hasil proyeksi trend volume ekspor bijih mineral apabila pemerintah tidak
melakukan kebijakan pembatasan ekspor dan bea keluar bijih mineral
menunjukan angka peningkatan ekspor yang sangat signifikan. Sebagai contoh,
prediksi ekspor nikel Indonesia pada bulan Desember tahun 2012 akan
mencapai angka 6.006.555 ton. Angka ini meningkat sekitar 18 kali lipat
dibanding data yang sama untuk periode desember 2011. Kemudian untuk
prediksi volume ekspor bijih aluminium pada bulan Desember akan mencapai
4.801.856 ton.
Selanjutnya untuk mengkomparasikan antara kondisi do nothing dengan
kondisi regulasi (alternatif kebijakan 2) kami menampilkan pula analisis trend
volume ekspor bijih nikel dan bijih aluminium. Data volume ekspor yang kami
analisis adalah data perkembangan ekspor dari tahun 2010 sampai dengan
2013. Pilihan waktu pengamatan ini dengan asumsi bahwa pada tahun 2010
inilah dampak UU nomor 4 tahun 2009 mulai terjadi.
Gambar 4.10
Trend Ekspor Nikel Indonesia
Tahun 2010 s.d. 2013
8000000.0
7000000.0
6000000.0
5000000.0 2010
4000000.0 2011
3000000.0 2012
2013
2000000.0
1000000.0
-
sumber: BPS (data diolah)
78
Gambar 4.11
Trend Ekspor Bijih Aluminium Indonesia
Tahun 2010 s.d. 2013
7000000.0
6000000.0
5000000.0
4000000.0
2010
3000000.0
2011
2000000.0 2012
1000000.0 2013
sumber: BPS (data diolah)
Trend ekspor nikel Indonesia pada periode awal tahun 2010 (garis biru)
masih belum menunjukkan adanya peningkatan yang signifikan. Peningkatan
volume ekspor nikel mulai terjadi pada bulan oktober 2010 yang mencapai 2,9
juta ton, meningkat tiga kali lipat dari volume ekspor pada bulan sebelumnya.
Untuk tahun 2011 (garis merah) volume ekspor mulai memperlihatkan trend
peningkatan yang berarti. Garis trend ekspor nikel menunjukan trend
peningkatan yang bersifat siklis. Artinya terjadi variasi peningkatan dan
penurunan secara berkala namun tetap menunjukan adanya kecenderungan
peningkatan volume ekspor nikel.
Data volume ekspor nikel tahun 2012 memperjelas dampak kebijakan bea
keluar mineral terhadap volume ekspor. Pada bulan april 2012 angka volume
ekspor nikel mencapai puncaknya sebesar 6,67 juta ton. Yang menarik adalah
angka volume ekspor ini menurun drastis pada bulan mei hingga agustus 2012
79
dan kemudian mulai meningkat kembali pada bulan september 2012. Reaksi
menurunnya volume ekspor nikel tersebut jelas disebabkan oleh kebijakan
larangan bijih mineral berdasarkan Permen ESDM nomor 7 tahun 2012 yang
efektif berlaku pada tanggal 6 Mei 2012 dan juga kebijakan bea keluar yang
berlaku efektif pada tanggal 16 Mei 2012.
Untuk trend ekspor bijih aluminium pasca terbitnya Undang-undang nomor
4 tahun 2009 menunjukkan fenomena yang secara umum relatif sama. Data
statistik yang sangat menarik adalah data volume ekspor bulan mei dan juni
tahun 2012. Angka volume ekspor bijih mineral pada bulan mei 2012 turun
sangat signifikan sekitar 595 dari volume ekspor bulan april 2012. Bahkan pada
bulan Juni volume ekspor sempat terhenti. Eksportir betul-betul terpengaruh
dengan kebijakan bea keluar atas bijih mineral yang mulai diberlakukan pada
pertengahan bulan mei 2012.
Bila data proyeksi volume ekspor mineral diperbandingkan antara kondisi
kebijakan dalam alternatif 1 (do nothing) dengan kondisi kebijakan alternatif 2,
maka dapat dirangkumkan dalam tabel berikut. Asumsi periode waktu yang kami
gunakan disini adalah periode mulai dari diimplementasikannya bea keluar atas
bijih mineral (bulan Juni 2012) sampai dengan mei 2013.
80
Tabel 4.13
Perbandingan Angka Volume Ekspor Bijih Nikel dan Aluminium
Sesuai Alternatif 1 dan Alternatif 2
Periode Volume Ekspor Nikel Volume Ekspor

Bijih Aluminium
Alternatif 1 Alternatif 2 Alternatif 1 Alternatif 2
Juni 2012 5.093.799 957.041 4.299.830 957.040
Juli 2012 5.245.925 1.586.034 4.383.501 506.842
Agts 2012 5.398.051 1.684.934 4.467.172 826.850
September 2012 5.550.177 2.994.597 4.550.843 695.177
Oktober 2012 5.702.303 4.599.926 4.634.514 1.612.926
Nopember 2012 5.854.429 6.966.824 4.718.185 2.720.092
Desember 2012 6.006.555 6.629.208 4.801.856 3.017.559
Januari 2013 6.158.681 5.576.030 4.885.527 2.254.946
Februari 2013 6.310.807 4.845.614 5.220.211 2.259.570
Maret 2013 6.462.933 5.816.687 5.052.869 3.995.741
April 2013 6.615.059 3.960.403 5.136.540 4.287.249
Mei 2013 6.767.185 3.734.738 5.220.211 4.361.018
Total 71.165.904 49.352.036 57.371.259 27.495.010
Selisih 21.813.868 29.876.249
c. Analisis Dampak Fiskal
Pemberlakuan pungutan bea keluar atas bijih mineral secara formal
ditetapkan sejak tanggal 16 Mei 2013 dengan PMK nomor 75/PMK.01/2012.
Namun pemungutan bea keluar atas bijih mineral tidak serta merta bisa
diwujudkan pada tanggal tersebut. Mekanisme teknis pemungutan bea keluar
mensyaratkan adanya penetapan Harga Ekspor (HE) terlebih dahulu oleh
Menteri Keuangan. Dalam PP nomor 55 tahun 2008 juga diatur bahwa HE untuk
penghitungan Bea Keluar ditetapkanoleh Menteri Keuangan sesuai HPE yang
81
ditetapkansecara periodik oleh Menteri Perdagangan setelah berkoordinasi
dengan menteri/kepala lembaga pemerintah terkait.
Pada tanggal 1 Juni 2012 Menteri Perdagangan menerbitkan Permendag
34/M-DAG/PER/5/2012 tentang Penetapan Harga Patokan Ekspor atas Produk
Pertambangan yang dikenakan bea keluar. Penetapan tersebut selanjutnya
diikuti dengan penerbitan Keputusan Menteri Keuangan nomor 1956/KM.4/2012
tentang penetapan Harga Ekspor untuk Penghitungan Bea Keluar atas produk
pertambangan oleh Dirjen Bea dan Cukai atas nama Menteri Keuangan. Sejak
saat itulah bea keluar atas bijih mineral mulai diimplementasikan.
Awal penerapan bea keluar di semester kedua tahun anggaran 2012 telah
memberikan kontribusi penerimaan sebesar 1,84 trilyun. Angka ini menyumbang
sekitar 8,66% dari total penerimaan bea keluar secara keseluruhan untuk tahun
2012. Bila dikomparasikan dengan total penerimaan DJBC tahun 2012, maka
kontribusi bea keluar mineral mencapai 1,27 persen. Jumlah penerimaan bea
keluar bijih mineral ini hanya mencakup penerimaan selama tujuh bulan saja,
mulai Juni 2012.
Bila mengkomparasikan antara kondisi alternatif 1 (do nothing) dengan
kondisi alternatif 2 (kondisi realistis) maka baseline data penerimaan fiskal bea
keluarnya adalah kondisi tanpa kebijakan bea keluar (do nothing). Dalam kondisi
ini belum dipungut bea keluar sebagai instrumen fiskal pengendali ekspor.
Dengan demikian dalam kondisi alternatif 2 (kondisi realistis) angka-anngka
penerimaan bea keluar yang mulai muncul pada bulan Juli 2012 merupakan
manfaat yang menjadi salah satu faktor yang kami pertimbangkan sebagai alat
pengambilan kesimpulan penelitian.
82
Untuk kondisi realistis, pada tahun anggaran 2013 yang masih berjalan,
kontribusi bea keluar bijih mineral sampai dengan bulan Juni 2013 mencapai
2,34 trilyun rupiah. Angka ini meningkat sekitar 27,17% dari tahun sebelumnya
(Juni s.d Desember 2012). Bila melihat kontribusinya terhadap penerimaan bea
keluar secara keseluruhan, penerimaan bea keluar bijih mineral menyumbangkan
sekitar 42,67% . Angka kontribusi ini meningkat sangat signifikan bila dibanding
tahun sebelumnya.
Angka target penerimaan bea keluar tahun 2013 secara keseluruhan
diprediksikan akan mencapai 31,7 trilyun tupiah. Namun melihat trend penurunan
harga CPO di pasar Internasional, angka target penerimaan tersebut diturunkan
menjadi 17,6 trilyun rupiah. Menurut Erwin Situmorang, Kasubdit Penerimaan
Dit. PPKC (wawancara, Agustus 2013) untuk prediksi penerimaan bea keluar
atas bijih mineral tahun 2013 akan mencapai 6,076 trilyun dengan asumsi
normal.
Tabel 4.14
Realisasi penerimaan DJBC
Tahun 2012 s.d 2103
Relisasi 2012 Kontribusi Target 2013 Kontribusi

Uraian Rp (juta) % Rp (juta) %
Bea Masuk 28.280.485 19,57 14.431.583 19,51
Cukai 95.019.271 65,74 52.613.371 71,13
Bea Keluar 21.237.008 14,69 6.925.207 9,36
- Bijih Mineral 1.838.749 1,27 2.955.329 4,00
Total Penerimaan DJBC 144.536.764 73.970.161

*Data sampai bulan Juni 2013
Sumber : PPKC, DJBC (data diolah)
83
Menurut Kusmartata (FGD, 18 September 2013), penerapan bea keluar
yang efektif adalah yang dapat membatasi ekspor komoditi tertentu dan
berpotensi mempengaruhi devisa ekspor. Namun demikian penerapan bea
keluar dilatarbelakangi oleh kepentingan nasional yang lebih luas. Pengenaan
bea keluar terhadap bahan baku akan mendorong pengolahan di dalam negeri
dan ekspor dalam bentuk yang lebih hilir. Dengan ini nilai tambah akan dinikmati
di dalam negeri sehingga secara nasional diharapkan peningkatan ekonomi akan
lebih besar dari potensi penurunan devisa.
Pendapat Kusmartata ini sejalan dengan hasil penelitian Laborde, dkk
(2013) yang menyimpulkan bahwa keberhasilan kebijakan bea keluar akan
tergantung pada tingkat elastisitas penawaran, elastisitas permintaan dan barang
subsitusi. Hasil penelitian Laborde juga mendapati bahwa kecenderungan
pengenaan bea keluar dilakukan oleh negera-negara berkembang terhadap hasil
bumi. Kesimpulan ini bisa diperkuat dengan data yang ditampilkan oleh Laborde
dalam hasil penelitiannya seperti pada Tabel 4.15.
84
Tabel 4.15
Top 20 Negara Yang Mengenakan Bea Keluar
Atas barang Ekspor
Sumber: Laborde,dkk . 2013
Pada tabel 4.15 terlihat bahwa Indonesia menempati posisi ke 9 sebagai
salah satu negara yang mengenakan bea keluar atas barang ekspor. Beban bea
keluar terhadap total perdagangan ekspor Indonesia mencapai 1%. Negara-
negara maju yang masih mengenakan pajak atas barang ekspornya antara lain:
Federasi Rusia (23,1%) dan Australia (0,6%). Dari tabel tersebut juga dapat
diketahui bahwa sebagian besar negara yang mengenakan beban pajak atas
barang ekspor merupakan kelompok negara berkembang, antara lin: Argentina,
Bolivia, Laos, Malaysia dan sebagainya.
85
Pertanyaan yang muncul dari kesimpulan Laborde, dkk tersebut adalah,
apakah produk bijih mineral Indonesia memiliki tingkat elastisitas permintaan
maupun penawaran yang rendah dan apakah tersedia produk substitusi dari
produk pertambangan yang diekspor oleh Indonesia.Kami memang tidak secara
khusus menganalisis tingkat elastisitas permintaan maupun penawaran atas
produk mineral.Namun data statistik yang telah kami uraikan pada bagian data
dan fakta sebelumnya memperkuat hal ini. Sebagian besar permintaan pasar
internasional terhadap bijih mineral utama yang terkena bea keluar (bijih besi,
nikel dan aluminium) sama sekali tidak mengalami penurunan. Bahkan trend
ekspor ketiga jenis mineral tersebut pasca pemberlakuan kebijakan bea keluar
atas bijih mineral memperlihatkan kecenderungan peningkatan.
Gambar 4.12
Volume Ekspor Mineral Utama

Tahun 2012 - 2013
8000000.0
7000000.0
6000000.0
Volume (Ton)
5000000.0
4000000.0
3000000.0 Bijih Besi
2000000.0 Bijih Nikel
1000000.0
Bijih Aluminium
-
Juli
Januari
Februari
April
Juni
Agustus
Mei
Oktober
September
November
Maret
Desember
Sumber: Direktorat PPKC, DJBC (data diolah)
86
Angka peningkatan volume ekspor yang signifikan terjadi pada volume
ekspor bijih nikel pada periode september sampai dengan november 2012. Pada
bulan Agustus, ekspor bijih nikel baru mencapai 1,68 juta ton. Untuk bulan
September meningkat 77,72% menjadi 2,99 juta ton. Kemudian meningkat
kembali sekitar 53,5% pada bulan oktober menjadi 4,6 juta ton. Angka puncak
volume ekspor bijih nikel terjadi pada bulan november dengan total volumenya
mencapai 6,97 juta ton.
Dengan menganalisis trend volume ekspor bijih mineral yang terkena bea
keluar, kami menyimpulkan bahwa meskipun terkena bea keluar, pasar
internasional tetap membutuhkan bijih mineral dari Indonesia. Pengaruh
peningkatan harga produk bijih mineral akibat penambahan beban bea keluar
tidak menjadikan permintaan terhadap bijih mineral menjadi turun. Bila
dihubungkan dengan teori yang dikemukakan Kusmartata hal ini menjadi sangat
wajar.Indonesia adalah eksportir bijih mineral yang tergolong large country
sehingga menjadi salah suplier produk mineral mentah dunia.Kondisi ini bahkan
sangat memungkinkan untuk menjadikan Indonesia sebagai salah satu penentu
harga komoditi bijih mineral dunia.
Bila melihat posisi produksi mineral Indonesia di pasar Internasional,
Indonesia termasuk dalam kelompok sepuluh besar negara pengekspor bijih
mineral.Data Ini sudah dapat menyimpulkan bahwa Indonesia tergolong sebagai
large countryuntuk komoditi mineral.Uraian data dan fakta statistik ekspor
beberapa jenis mineral yang telah kami sampaikan pada bagian sebelumnya
menunjukkan posisi strategis Indonesia sebagai suplier bijih mineral dunia.Tabel
4.16 berikut memperlihatkan posisi Indonesia sebagai negara eksportir bijih
mineral di dunia yang berpotensi menjadi penentu harga mineral dunia.
87
Tabel 4.16
Kondisi Sumber daya Tambang di Indonesia
d. Analisis Dampak Non Ekonomi
Selain dampak keterkaitan ekonomi dan fiskal, kebijakan bea keluar
sebagai alat pengendali ekspor juga berdampak pada kondisi-kondisi non
ekonomi secara langsung. Dalam hal ini, ada tiga poin yang menjadi sorotan
kami. Yaitu, isu lingkungan, pengawasan ekspor bijih mineral dan menguatnya
minat investasi sektor industri hulu. Ketiga poin ini menjadi ukuran manfaat dan
biaya yang juga kami pertimbangkan sebagai alat pengambil kesimpulan.
Untukanalisis dampak non ekonomi penelitian ini kami tidak melakukan
pengukuran secara kuantitatif mengingat keterbatasan yang ada pada kami.
Namun dampak yang kami analisis ini lebih bersifat kualitatif dengan melakukan
kajian terhadap informasi-informasi aktual dan wawancar dengan narasumber
yang berkompeten.
88
Isu Lingkungan
Dalam wawancara dengan Kusmartata (29 Agustus 2013) berkaitan
dengan latar belakang pengambilan kebijakan bea keluar atas bijih mineral,
disampaikan bahwa salah satualasan pokok mengapa suatu komoditi dibatasi
perdagangannya ke luar negeri adalah karena alasan ketiga isu lingkungan.
Kegiatan pertambangan terkait dengan eksploitasi sumber daya alam. Eksploitasi
yang tidak terkendali dari sumber daya mineral akan menyebabkan penipisan
sumber daya tak terbarukan. Data statistik yang telah diuraikan terdahulu
menjelaskan betapa eksploitasi sumber daya mineral di Indonesia pasca
diterbitkannya UU Nomor 4 tahun 2009 menjadi sangat massif dan cenderung
tidak terkendalikan. Isu-isu pokok penggunaan sumber daya alam secara
berlebihan juga telah ramai dibicarakan oleh masyarakat dunia .
Beberapa isu-isu penting dunia yang secara khusus membicarakan
pentingnya menjaga kelestarian sumber daya alam, seperti dikutip dari
Suparmoko (2012:15-16) antara lain:
a) Laporan kelompok Roma dalam “batas-batas pertumbuhan”menunjukkan
kemungkinan dunia akan ambruk karena sumber daya yang penting, seperti
bahan bakar minyak dan batubara terbatas jumlahnya. Namun
kecenderungan tingkat konsumsi dunia terus meningkat.
b) Perkembangan teknologi mampu mengungkap lokasi-loksai persedian
sumber daya alam. Misalnya cadangan minya dunia. Akan tetapi lokasi
persediaan sumber daya alam tersebut semakain jauh dari para konsumen.
c) Manusia semakin tergantung pada sumber daya alam yang semakin rendah
kualitasnya. Untuk mengolah sumber daya alam dibutuhkan lebih banyak
energi dan biaya.
89
Penguatan Terhadap Iklim Investasi Sektor Hilir Mineral
Dampak ketiga yang kami analisis berkaitan dengan kebijakan bea keluar
bijih mineral adalah perkembangan usaha-usaha ke arah peningkatan nilai
tambah mineral. Amanat UU nomor 4 tahun 2009 yang diterjemahkan dalam
bentuk Permen ESDM nomor 7 tahun 2012 berupaya agar sumber daya mineral
yang dieksploitasi harus memberikan nilai tambah dan manfaat ekonomi dan
sosial bagi kesejahteraan rakyat Indonesia.
Sejak terbitnya Permen ESDM nomor 7 tahun 2012 maka sebagai salah
satu syarat utama bagi pengusaha yang berminat untuk menjadi eksportir
terdaftar (ET) produk pertambangan dan juga dalam rangka memperoleh Surat
Persetujuan Ekspor (SPE), harus melampirkan roadmap untuk melakukan
kegiatan pengolahan dan pemurnian (membangun smelter). Menurut data
laporan utama Warta Bea cukai (september 2012) setelah munculnya kebijakan
Permen ESDM nomor 7 tahun 2012 yang diikuti dengan Kebijakan bea keluar
bijih mineral, sebanyak 126 perusahaan tambang telah menyerahkan proposal
perencanaan pembangunan smelter kepada Kementerian ESDM. Lebih lanjut,
Dirjend Minerba Thamrin Sihite, sebagaimana dikutip oleh Harian Bisnis
Indonesia (senin, 30 september 2013) mengatakan bahwa pemerintah baru bisa
melakukan verifikasi proposal pembangunan smelter terhadap 13 perusahaan
pemegang izin usaha pertambangan. Jumlah smelter yang seharusnya ditinjau
oleh pemerintah sebanyak 110 perusahaan. Namun, karena keterbatasan tim
ahli dan peninjau, pemerintah pusat menyerahkan 97 proposal pengajuan
smelter kepada pemerintah daerah.
Menurut Kusmartata (FGD, 18 September 2013) kebijakan pengendalian
ekspor dan pengenaan bea keluar bijih mineral meningkatkan investasi
90
pengolahan tambang, memperluas sebaran investasi, serta menertibkan
kegiatan ekspor tambang. Dengan mewajibkan pembangunan smelter untuk
kegiatan pengolahan dan pemurnian maka akan mendorong investor-investor
asing maupun dalam negeri untuk berinvestasi. Hal ini telah terbukti dengan
banyaknya pengajuan proposal pembangunan smelter yang diterima oleh
Kementerian ESDM.
Benefit yang juga dirasakan dengan adanya kebijakan pengendalian
ekspor dan pengenaan bea keluar adalah dari sisi penertiban kegiatan ekspor
tambang. Menurut aturan teknis tatalaksana kepabeanan di bidang ekspor
sebagaimana diatur dalam PMK nomor 147/PMK.04/2007 terhadap barang
ekspor pada prinsipnya tidak dilakukan pemeriksaan fisik. Namun hanya dalam
beberapa kategori berikut, terhadap barang ekspor dapat dilakukan pemeriksaan
fisik:
a) barang ekspor yang akan diimpor kembali;
b) barang ekspor yang pada saat impornya ditujukan untuk diekspor kembali;
c) barang ekspor yang mendapat fasilitas KITE;
d) barang ekspor yang dikenai bea keluar;
e) barang ekspor yang berdasarkan informasi dari Direktorat Jenderal Pajak;
atau
f) barang ekspor yang berdasarkan hasil analisis informasi lainnya terdapat
indikasiyang kuat akan terjadi pelanggaran atau telah terjadi pelanggaran
ketentuanperundang-undangan.
Dengan penetapan bijih mineral sebagai salah satu objek bea keluar maka
hal ini memberikan kewajiban pengawasan yang lebih intensif dari aparatur
DJBC. Menurut Bambang Lusanto (FGD, 18 September 2013) pemeriksa DJBC
91
di lapangan sering kali menemukan kasus pelanggaran administratif yang
dilakukan oleh eksportir pertambangan. Salah satu kasus yang pernah diungkap
adalah adanya ketidaksesuaian antara karakteristik barang yang tercantum
dalam SPE dengan fisik barang yang diekspor setelah dilakukan
pemuatan.Dalam izin ET dan SPE nya dinyatakan sebagai bijih nikel, padahal
saat pemeriksaan DJBC yang dilakukan bersama-sama dengan Surveyor
didapati barang yang diekspor banyak mengandung bijih besi.
e. Perbandingan Manfaat dan Biaya
Sebagai alat pengambil kesimpulan dalam analisis penelitian ini, kami
menggunakan tabel perbandingan manfaat dan biaya antara kondisi alternatif 1
dan alternatif 2. Dalam hal ini, asumsi kondisi baseline adalah pada kondisi
alternatif 1, yaitu kondisi apabila kebijakan bea keluar tidak diimplementasikan.
Tabel 4.17
Komparasi Manfaat dan Biaya
Jenis Manfaat/Biaya Baseline Kondisi Regulasi Selisih

Alternatif 1 Alternatif 2 Manfaat/Biaya
Volume Ekspor (C) Nikel: 71.165.904 Ton Nikel: 49.352.036 Ton Nikel: -21.813.868
Bauksit: 57.371.259 Ton Bauksit: 27.495.010 Ton Bauksit: -29.876.249
Kualitas Lingkungan Menurun (Besar) Meningkat (Besar) Positif

(C)
Pendapatan Fiskal 0 Nikel: Rp 2.117 milyar Nikel: +Rp 2.117 milyar

(B) Bauksit: Rp 767 milyar Bauksit:+Rp 767 milyar
Penguatan Industri 0 110 proposal Jumlah Positif

Hilir (B) pengajuan, baru 13 yang
diverifikasi oleh pemerintah
pusat
Penguatan 0 Kewajiban pemeriksaan fisik Positif
Pengawasan Ekspor atas ekspor bijih mineral
(B)
Keterangan: (C) Cost, (B) benefit
92
Berdasarkan komparasi manfaat dan biaya dalam tabel 4.17 terlihat bahwa
kebijakan bea keluar atas bijih mineral memiliki manfaat yang jauh lebih besar
dibandingkan dengan tingkat biaya yang harus ditanggung pemerintah. Dari sisi
biaya, kebijakan bea keluar menurunkan angka volume ekspor bijih mineral
(yang diwakili komoditi nikel dan bijih aluminium). Hal ini tentu saja akan
membawa dampak penurunan pendapatan terhadap industri hulu pertambangan
mineral. Namun penurunan pendapatan sektor industri hulu dapat dikompensasi
dengan meningkatnya upaya-upaya investasi di sektor hilir pertambangan
mineral. Berdasarkan data terakhir (Oktober 2013) pemerintah Pusat telah
memverifikasi 13 proposal pembangunan smelter mineral di Indonesia. Hal ini
akan membawa dampak ekonomi yang cukup besar bagi Industri Hilir mineral.
Dari sisi fiskal, kebijakan bea keluar telah memberikan kontribusi yang
cukup signifikan bagi kas negara. Angka penerimaan bea keluar bijih mineral
selama periode awal pemberlakuan kebijakan (Juni 2012 s.d. Mei 2013) telah
memberikan kontribusi penerimaan pemerintah sekitar 2,8 trilyun rupiah.
Kemudian dari sisi pengawasan ekspor, kebijakan bea keluar bijih mineral
memungkinkan pemerintah untuk melakukan pengawasan yang lebih intensif
terhadap ekspor sumber daya mineral ini.
93
94
BAB V
PENUTUP
A. Simpulan
Latar belakang terbitnya kebijakan bea keluar atas bijih mineral secara
kronologis diawali dengan perkembangan yang terjadi pasca penerbitan UU
Nomor 4 tahun 2009 tentang Mineral dan Batubara. Adapun kondisi yang
berkembang saat itu adalah:
 Izin usaha kegiatan pertambangan terutama yang diterbitkan oleh daerah
semakin bertambah namun proses penerbitannya cenderung belum
memenuhi aspek transparansi (clear and clean).
 Kegiatan eksploitasi mineral tidak terkendali dan sebagian besar hasil
tambang diekspor dalam bentuk mentah (raw material/ore).
 Kegiatan usaha pertambangan belum menciptakan nilai tambah ekonomis
yang signifikan. Industri pengolahan dan pemurnian barang tambang belum
tumbuh secara signifikan
Kondisi tersebut membuat pemerintah pusat dalam hal ini Kementerian
ESDM sebagai pembina sektor melakukan tindakan pengendalian dengan
penerbitan Permen ESDM nomor 7 tahun 2012. Kondisi yang berkembang
adalah:
 Kebijakan larangan mengekspor bijih (raw material) bagi pemegang IUP dan
IPR dalam jangka waktu tiga bulan terhitung sejak tanggal 6 Febuari 2012
atau jatuh tempo pada tanggal 6 mei 2012.
95
 Kebijakan larangan ekspor tersebut bertujuan untuk mendorong kegiatan
pengolahan dan pemurnian mineral di Indonesia (menciptakan industri hilir)
dalam rangka peningkatan nilai tambah mineral.
 Eksportir dan pelaku usaha pertambangan memprotes kebijakan larangan
ekspor bijih mineral ini. Alasan yang kemudian menjadi pertimbangan
pemerintah untuk mengkaji kembali kebijakan ini adalah penyerapan hasil
tambang mineral untuk kepentingan dalam negeri masih rendah, faktor
kesempatan kerja dan belum tersedianya infrastruktur yang memadai bagi
kegiatan pengolahan dan pemurnian.
Rapat koordinasi Kementerian Koordinator Bidang Ekonomi pada tanggal 1
Mei 2012 memutuskan untuk mengkaji kebijakan penerapan bea keluar dan
pengendalian ekspor bijih mineral. Untuk melaksanakan keputusan tersebut,
masing-masing instansi menyiapkan perangkat peraturan terkait sesuai dengan
portofolio tugas masing-masing. Kondisi yang berkembang selanjutnya:
 Menteri Perdagangan menrebitkan Permendag Nomor 29/M-
DAG/PER/5/2012 tentang ketentuan ekspor produk pertambangan. Dalam
peraturan tersebut ditetapkan 65 jenis mineral yang diatur ekspornya dengan
kewajiban penetapan sebagai ET produk pertambangan.
 Menteri ESDM mengamandemen Permen ESDM nomor 07 tahun 2012
dengan Permen ESDM nomor 11 tahun 2012. Aturan strategis yang diubah
adalah bahwa pemegang IUP dan IPR dapat mengekspor bijih (raw material)
mineral sepanjang mendapat rekomendasi dari Menteri ESDM.
 Menteri Keuangan menerbitkan PMK nomor 75/PMK..011/2012 tentang
Penetapan Barang Ekspor yang Dikenakan Bea Keluar dan Tarif Bea Keluar.
96
BAB V PENUTUP
Berdasarkan analisis manfaat dan biaya, penelitian ini menyimpulkan
bahwa pilihan menerapkan kebijakan bea keluar terhadap bijih mineral sudah
tepat. Kebijakan pembatasan ekspor yang disertai dengan penerapan bea keluar
atas bijih mineral memiliki manfaat yang jauh lebih besar dibandingkan dengan
tingkat biaya yang harus ditanggung pemerintah.
Dari sisi biaya, kebijakan bea keluar mampu menurunkan angka volume
ekspor bijih mineral (yang diwakili komoditi nikel dan bijih aluminium). Penurunan
angka volume ekspor bijih mineral khususnya nikel berdasarkan simulasi dua
kondisi alternatif kebijakan, diperkirakan mencapai angka 21,8 juta ton untuk
komoditi nikel dan 29,8 juta ton untuk komoditi bijih aluminium. Hal ini tentu saja
akan membawa dampak penurunan pendapatan terhadap industri hulu
pertambangan mineral. Namun penurunan pendapatan sektor industri hulu dapat
dikompensasi dengan meningkatnya upaya-upaya investasi di sektor hilir
pertambangan mineral. Meskipun manfaat nyatanya belum dirasakan saat ini
namun iklim investasi sektor industri hilir pertambangan mineral mulai bergairah.
Kebijakan bea keluar yang dibarengi dengan kebijakan pengendalian ekspor bijih
minireal telah mendorong investor untuk menanamkan modalnya bagi industri
hilir. Hingga bulan oktober 2013, tercatat sudah 110 proposal pembangunan
smelter bagi kegiatan pengolahan dan pemurnian mineral telah masuk ke
kementerian ESDM.
Dari sisi fiskal, kebijakan bea keluar telah memberikan kontribusi yang
cukup signifikan bagi kas negara. Angka penerimaan bea keluar bijih mineral
selama periode awal pemberlakuan kebijakan (Juni 2012 s.d. Mei 2013) telah
memberikan kontribusi penerimaan pemerintah sekitar 2,8 trilyun rupiah.
Meskipun tujuan mendasar bea keluar bijih mineral tidak sama sekali untuk
97
kepentingan penerimaan namun kontribusinya cukup besar (sekitar 1,27%) dari
total penerimaan DJBC di tahun 2012. Padahal bea keluar atas mineral baru
efektif dikenakan pada bulan Juni 2012.
Dari aspek kepentingan pengawasan, kebijakan bea keluar atas bijih
mineral telah memberikan kewenangan pengawasan kepada DJBC untuk
melakukan pemeriksaan fisik. Diharapkan dengan pemeriksaan fisik tersebut,
tingkat pelanggaran baik secara administratif maupun fisik akan dapat
diminimalisasi. Hal ini meberikan damapak yang sangat positif terhadap upaya-
upaya penertiban kegiatan ekspor mineral.
B. Keterbatasan Penelitian
Beberapa keterbatasan penelitian yang perlu kami sampaikan:
1. Mengingat implementasi kebijakan bea keluar baru dimulai sejak bulan Mei
2012 dan baru efektif dilaksanakan pada bulan Juni 2012 praktis periode
pengamatan yang kami lakukan hanya sekitar 12 bulan. Waktu yang pendek
ini menurut hemat kami belum ideal untuk sebuah penelitain yang
komprehensif.
2. Penelitian ini hanya mengkaji kebijakan dari sisi aparatur pembuat kebijakan
dan belum menyeluruh hingga mencakup dampak yang dialami oleh pelaku
usaha.
98
BAB V PENUTUP
C. Saran dan Rekomendasi
Bagi BKF, Kementerian Keuangan
 Dari sisi waktu, perumusan kebijakan bea keluar atas bijih mineral
hendaknya dillakukan dalam waktu yang cukup dengan
mempertimbangkan lebih banyak lagi pihak-pihak yang berkepentingan
 Menimbang amanat UU Nomor 4 tahun 2009 bahwa usaha pertambangan
harus memberikan manfaat ekonomi dan sosial yang sebesar-besarnya
bagi kesejahteraan masyarakat Indonesia, maka hendaknya kebijakan bea
keluar harus diformulasikan dengan intrumen pentarifan yang lebih
presisi.Data statistik ekspor bijih mineral memperlihatkan bahwa kebijakan
bea keluar meskipun mampu mengurangi laju volume ekspor bijih mineral
di awal-awal penerapannya (Juni 2012) namun pada periode berikutnya
ekspor bijih mineral kembali meningkat. Harus diingat bahwa tujuan akhir
pengelolaan sumber daya mineral tetap mengedepankan aspek
peningkatan nilai tambah yang mendorong berkembangnya industri hilir.
Bagi DJBC, Kementerian Keuangan
 Pengawasan ekspor mineral merupakan tanggung jawab strategis yang
dilaksankan oleh DJBC. Hendaknya dilakukan upaya-upaya peningkatan
pengawasan terhadap infrastruktur DJBC (laboratorium dan sarana dan
sarana dan pra sarana pengawasan) di lokasi-lokasi ekspor bijih mineral
 Mengingat bijih mineral merupakan barang yang memiliki karakteristik
khusus maka DJBC perlu meningkatkan kualitas sumber daya manusia
dalam rangka pemeriksaan ekspor bijih mineral.
99
Bagi BPPK, Kementerian Keuangan
 Sebagai unit yang bertanggung jawab dalam peningkatan kualitas SDM
Kementerian Keuangan, hendaknya BPPK dapat merancang kurikulum
diklat maupun workshop yang benar-benar dibutuhkan dalam pelaksanaan
tugas pemeriksaan maupun pengawasan ekspor.
 BPPK hendaknya dapat memanfaatkan kajian-kajian yang bersifat
akademis sebagai salah satu sumber belajar.
100
DAFTAR PUSTAKA
Peraturan :
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2006 Tentang Perubahan Atas Undang-

Undang Nomor 10 Tahun 1995 Tentang Kepabeanan. Jakarta.
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1990 Tentang Konservasi Sumber Daya Alam

Hayati dan Ekosistemnya. Jakarta.
Undang-undang nomor 20 tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak
Peraturan Pemerintah nomor 35 tahun 2005 tentang Pungutan Ekspor atas

Barang Ekspor Tertentu.
Peraturan Pemerintah nomor 55 tahun 2008 tentang Pengenaan Bea Keluar

Terhadap Barang Ekspor
Buku dan Artikel :
Abimanyu, Anggito dan Megantara, Andi (ed.), Era Baru Kebijakan Fiskal,
Kompas, Jakarta, 2009
Dimyati, Ahmad, Artikel:Bea Keluar Dalam Sistem Kepabeanan Indonesia,

Pusdiklat Bea dan cukai, 2009
Hutabarat, Roselyn, Transaksi Ekspor Impor, Erlangga, Jakarta, 1994
Lindert, Peter H., Ekonomi Internasional, Bumi Aksara, Jakarta, 1994
Putra, Nusa dan Hendarman, Metode Penelitian Kebijakan, Rosdakarya,

Bandung, 2012
Soemitro, Rochmat, Dasar-Dasar Hukum Pajak dan pajak Pendapatan, 1977
Sugiyono, Metode Penelitian Administrasi, Alfabeta Bandung, 1994
Suparmoko, M. Ekonomi Sumber Daya Alam dan Lingkungan, BPFE,

Yogyakarta, 2012
Siregar, Ulian, Peraturan Pabean Reglemen A, Pusdiklat Bea dan Cukai,

Jakarta, 1999
101
Tambunan, Tulus, Perdagangan Internasional dan Neraca pembayaran,

LP3ES, Jakarta, 2001
Wardani, Rahayu Setia, dkk, Panduan Penerapan Metode Analisis Dampak

Regulasi (Regulatory Impact Assesment-RIA) di Lingkungan DPR RI,
DPRRI, 2008
102
LAMPIRAN
Lampiran 1
Transkrip Wawancara
Narasumber : Djaka Kusmartata

Jabatan : Kepala Bidang Kebijakan Kepabeanan dan Cukai II
Pusat Kebijakan Pendapatan Negara – BKF
1. Secara teoritis, otoritas Negara menghindari beban pajak atas barang

ekspor untuk kepentingan devisa. Mengapa bea keluar diterapkan
sebagai salah satu instrument pajak atas barang ekspor?
Penerapan bea keluar yang efektif adalah yang dapat membatasi ekspor
komoditi tertentu yang berpotensi mempengaruhi devisa ekspor. Namun
demikian penerapan bea keluar dilatarbelakangi oleh kepentingan nasional
yang lebih luas. Pengenaan bea keluar terhadap bahan baku akan
mendorong pengolahan di dalam negeri dan ekspor dalam bentuk yang lebih
hilir. Dengan ini nilai tambah akan dinikmati di dalam negeri sehingga secara
nasional diharapkan peningkatan ekonomi akan lebih besar dari potensi
penurunan devisa.
Secara teoritis dapat pula disampaikan bahwa pajak ekspor (bea keluar)
yang diterapkan pada “large country” akan berdampak positif terhadap
negara pengekspor dengan “national welfare” yang bernilai positif.
Sebagaimana digambarkan pada grafik di bawah diasumsikan hanya ada
dua negara yang melakukan perdagangan, satu negara pengimpor dan satu
negara pengekspor. Kurva penawaran dan permintaan bagi kedua negara
akan ditampilkan dalam grafik PFT adalah harga keseimbangan
perdagangan bebas. Pada harga itu, jumlah kelebihan permintaan oleh
negara pengimpor sama dengan kelebihan pasokan oleh eksportir.
Jumlah impor dan ekspor ditampilkan sebagai garis biru pada grafik masing-
masing negara (jarak horizontal antara kurva penawaran dan permintaan
pada harga perdagangan bebas (PFT)). Ketika negara pengekspor besar
menerapkan pajak ekspor, hal ini akan menyebabkan penurunan harga
103
barang di pasar domestik dan peningkatan harga di negara lain. Misalkan

setelah dikenakan pajak, harga di negara pengimpor naik pada harga (PIM)
maka harga di negara pengekspor jatuh ke (PEX). Jika pajak adalah tarif
spesifik maka tarif pajak adalah T = PIM – PEX, sama dengan panjang ruas
garis hijau di diagram. Jika pajak adalah advalorem maka tarif pajak adalah
PIM
T= -1
PEX
Tabel di bawah memberikan ringkasan arah dan besarnya efek

kesejahteraan kepada produsen, konsumen dan pemerintah di negara-
negara pengimpor dan pengekspor. Efek kesejahteraan agregat nasional
dan efek kesejahteraan dunia juga ditampilkan. Efek positif kesejahteraan
ditampilkan dalam warna hitam, efek negatif ditampilkan dalam warna
merah.
Pengaruh kesejahteraan agregat bagi negara diperoleh dengan

menjumlahkan keuntungan dan kerugian pada konsumen dan produsen.
Nett effect terdiri dari tiga komponen yaitu: dampak positif pada
perdagangan (c), dampak negatif pada distorsi konsumsi (f), dan dampak
negatif pada distorsi produksi (h). Lihat Tabel dan Gambar untuk melihat
bagaimana besarnya perubahan kesejahteraan nasional. Karena ada unsur-
unsur positif dan negatif, nett effect kesejahteraan nasional dapat berupa
positif atau negatif. Namun demikian hasil yang menarik adalah bahwa
dampaknya cenderung positif. Ini berarti bahwa pajak ekspor dilaksanakan
oleh negara pengekspor "besar" dapat meningkatkan kesejahteraan
nasional.
2. Apa saja dasar alasan pengenaan bea keluar? apakah hanya semata-
mata berdasarkan Undang-undang Kepabeanan atau apakah ada faktor
lain ?
Pada Pasal 2A ayat (2) UU Nomor 17 tahun 2006 tentang perubahan UU

Nomor 10 tahun 1995 tentang kepabeanan, bea keluar dikenakan terhadap
barang ekspor dengan tujuan untuk menjamin terpenuhinya kebutuhan
dalam negeri, melindungi kelestarian sumber daya alam, mengantisipasi
kenaikan harga yang cukup drastis dari komoditi ekspor tertentu di pasaran
internasional, atau menjaga stabilitas harga komoditi tertentu di dalam
negeri.
104
LAMPIRAN
Pada dasarnya kebijakan pengenaan bea keluar atas ekspor komoditas

tertentu bertujuan untuk menjamin terpenuhinya kebutuhan dalam negeri;
melindungi kelestarian sumber daya alam; mengantisipasi kenaikan harga
yang cukup drastis dari komoditi ekspor tertentu di pasaran internasional;
atau menjaga stabilitas harga komoditi tertentu di dalam negeri (UU No.
10/1995 jo. UU No.17/2006).
Namun demikian ada tiga alasan pokok mengapa suatu komoditi dibatasi
perdagangannya ke luar negeri. Alasan pertama karena komoditi tersebut
sangat dibutuhkan di dalam negeri. Sebagai contoh adalah komoditi Crude
Palm Oil (CPO) yang digunakan sebagai bahan baku minyak goreng. Saat
harga CPO di pasaran internasional meningkat tajam maka akan ada
kecenderungan untuk mengekspor CPO sehingga akan membahayakan
industri minyak goreng nnasional karena kekurangan pasokan bahan baku
yang pada akhirnya akan merugikan konsumen dalam negeri karena stok
minyak goreng akan berkurang drastis sehingga harga minyak goreng akan
membumbung tinggi. Kondisi semacam inilah yang perlu diantisipasi oleh
pemerintah agar ketersediaan bahan baku CPO di dalam negeri tetap
terjamin.
Alasan kedua suatu komoditas dikenakan bea keluar adalah pengembangan

industri dalam negeri. Sebagai contoh, untuk komoditi kakao dan bijih
mineral. Tanpa adanya hambatan terhadap ekspor, kedua komoditi ini akan
terus-menerus diekspor dalam bentuk bahan mentah sehingga tidak akan
ada industri pengolahan biji kakao maupun mineral tambang dalam negeri
yang berkembang. Artinya tidak akan ada penyerapan tenaga kerja, tidak
akan ada penerimaan negara berupa pajak, dan akhirnya tidak akan
terwujud multiplier effect pada perekonomian nasional.
Alasan ketiga adalah isu lingkungan. Kegiatan pertambangan terkait dengan

eksploitasi sumber daya alam. Eksploitasi yang tidak terkendali dari sumber
daya mineral akan menyebabkan penipisan sumber daya tak terbarukan.
Menurut statistik, ekspor bijih mineral Indonesia meningkat secara signifikan
sehingga pemerintah perlu memberlakukan bea keluar atas ekspor bijih
mineral untuk mengontrol kegiatan ini.
3. Bagaimana prosedur teknis, penetapan suatu barang menjadi obyek

bea keluar ?
Sesuai bunyi Pasal 2 ayat 3 PP No. 55 tahun 2008, penetapan barang

ekspor yang dikenakan Bea Keluar dilakukan oleh Menteri Keuangan
setelah mendapat pertimbangan dan/atau usul menteri yang tugas dan
tanggung jawabnya di bidang perdagangan dan/atau menteri/kepala
lembaga pemerintah non departemen/kepala badan teknis terkait.
Secara prosedur dapat dijelaskan sebagai berikut:

a. Menteri terkait misalnya Menteri Perdagangan, Menteri Perindustrian,
atau Menteri ESDM mengusulkan secara tertulis kepada Menteri
Keuangan untuk mengenakan bea keluar terhadap komoditi tertentu.
105
b. Berdasarkan usulan tersebut Menteri Keuangan menugaskan Kepala

BKF selaku Ketua Tim Tarif untuk melakukan pembahasan dan
analisis kelayakan komoditi tersebut dikenakan bea keluar serta
besaran tarif bea keluar yang paling tepat.
c. Pembahasan dilakukan oleh Tim Teknis yang melibatkan
kementerian terkait setingkat eselon II. Hasil pembahasan ini
diputuskan pada Rapat Pleno Tim Tarif yang melibatkan eselon I
kementerian terkait.
d. Hasil pembahasan rapat pleno tersebut yang diusulkan kepada
Menteri Keuangan untuk dapat ditetapkan sebagai jenis barang yang
dikenakan bea keluar melalui Peraturan Menteri Keuangan.
4. Apa dasar pertimbangan pemilihan bijih mineral sebagai obyek bea

keluar ?mengapa hanya dibatasi terhadap bijih mineral saja ?
Dalam rangka meningkatkan nilai tambah sumber daya mineral di dalam

negeri pemerintah memandang perlu mengambil kebijakan pembatasan
ekspor bahan baku yang berlebihan dan mendorong peningkatan nilai
tambah di dalam negeri. Untuk itu pemerintah mengenakan bea keluar
terhadap ekspor bijih mineral logam dengan pertimbangan bahwa kebijakan
ini akan lebih efektif untuk menghambat ekspor komoditas tambang mineral
di saat tren harga mineral makin meningkat. Adapun tujuan pengenaan bea
keluar atas ekspor barang tambang mineral logam adalah sebagai berikut:
a. Dalam rangka pengamanan supply dalam negeri.
b. Untuk mendukung hilirisasi pengolahan dan pemurnian barang tambang.
c. Untuk menunjang pelaksanaan UU Minerba.
d. Sebagai disinsentif atas ekspor barang tambang dan bukan untuk
penerimaan pajak tambahan.
5. Bagaimana kronologis penetapan bijih mineral menjadi salah satu

obyek bea keluar berdasarkan PMK Nomor 75/PMK.011/2012
a. Pada Rapat Koordinasi Menteri Bidang Perekonomian yangdihadiri oleh

Menteri Keuangan, Menteri Perindustrian, Menteri Negara BUMN,
Menteri ESDM, Menko Perekonomian, Direktur Ekspor Produk Industri
dan Pertambangan diputuskan pengenaan bea keluar atas komoditas
bijih mineral.
b. Menteri ESDM mengusulkan kepada Menteri Keuangan untuk
mengenakan Bea Keluar terhadap bijih (raw material atau ore) mineral
dengan tarif seragam sebesar 20%.
c. Dilaksanakan beberapa kali rapat teknis tim tarif untuk membahas
usulan Menteri ESDM.
106
LAMPIRAN
d. Menteri Keuangan menetapkan PMK No.75/PMK.011/2012 tentang

Penetapan Barang Ekspor Yang Dikenakan Bea Keluar dan Tarif Bea
Keluar
(Kronologis detil terlampir)
6. Apakah ada relevansinya antara kebijakan pengenaan bea keluar atas

bijih mineral dengan kepentingan upaya peningkatan penerimaan fiskal
negara?
Kebijakan pengenaan bea keluar atas ekspor bijih (raw material/ore) mineral
yang mulai berlaku pada tanggal 16 Mei 2012 merupakan salah satu dari
paket kebijakan pengendalian ekspor bijih mineral yakni Kebijakan
Peningkatan Nilai Tambah Mineral Melalui Kegiatan Pengolahan dan
Pemurnian dengan Peraturan Menteri ESDM No.7 tahun 2012 jo. No.11
tahun 2012, Kebijakan Tata Niaga Ekspor Produk Pertambangan dengan
Peraturan Menteri Perdagangan Nomor 29 Tahun 2012 jo. Nomor 52 Tahun
2012. Dengan demikian kebijakan bea keluar atas bijih mineral adalah
sebagai disinsentif atas ekspor barang tambang dan bukan untuk
penerimaan pajak tambahan.
107
Lampiran 2
Tabel Penerimaan Bea Keluar Per-Kantor Bea dan Cukai

Periode Januari s.d. Mei 2013
Nilai Bea
No. Nama Kantor Jenis Mineral PEB Keluar
Rp (Juta)
1 KPPBC Ternate Bijih Nikel 150 383.583

2 KPPBC Kendari Nikel 133 338.990
3 KPPB Teluk Bayur bijih besi 12 273.133
4 KPPBC Sampit Bauksit, Bijih besi 93 201.862
5 KPPBC Kota Baru Bijih Besi 73 196.657
6 KPPBC Pomalaa Bijih Nikel 67 153.400
7 KPPB Tanjung Pinang bijih bauksit 41 129.626
8 KPPBC Pontianak Bauksit, Zirconium 51 114.670
9 KPPBC Poso Bijih Nikel 77 106.558
10 KPPBC Ketapang Bauksit 42 95.268
11 KPPBC Tanjung Perak Bijih besi 117 54.486
12 KPPBC Tanjung Balai Karimun bauksit 15 52.029
13 KPPBC Ujung Pandang Marmer dan Travertine 174 41.917
14 KPPBC Balikpapan Bijih Nikel, Bijih Besi 3 39.024
15 KPU Tanjung Priok Zeolit, bijih timbal, Marmer, 261 32.960
Kaolin, bijih besi, bijih seng,
16 KPPBC Banjarmasin bijih Zirconium 20 25.214.
17 KPPBC Dabo Singkep bauksit, bijih besi, bijih kobalt 37 22.335
18 KPPBC Pangkalan Bun Bijih besi, zirconium 24 19.784
19 KPPBC Tanjung Emas Bijih Zirconium 4 17.029
20 KPPBC Cilacap Bijih Besi 35 15.837
21 KPPBC Luwuk Bauksit 10 11.784
22 KPPBC Uleelheue bijih besi 3 4.331
23 KPPBC Sorong 3 4.157
24 KPPBC Merak Bijih Besi 2 2.442
25 KPPBC Meulaboh Bijih besi 2 1.178
26 KPPBC Bima Bijih Tembaga 12 0
27 KPPBC Belawan Zeolit 18 0
28 KPU Batam Garnet, zeolit 4 0
29 KPPBC Amamapare Bijih Tembaga 26 0
TOTAL 2.338.257
108
RIWAYAT HIDUP PENELITI
Nama : Surono
NIP : 1972080772 1992 12 1001
Tempat, tanggal lahir : Jakarta, 8 Juli 1972
Data Pendidikan
1. Prodip III Keuangan Spesialisasi Bea dan Cukai, lulus tahun 1994
2. Sarjana Manajemen Perekonomian Negara (S.Sos)STIA-Lembaga
Administrasi Negara, Jakarta, lulus tahun 2000
3. Magister Ilmu Manajemen (M.Si) Universitas Sumatera Utara, Medan, lulus
tahun 2007
Riwayat Pekerjaan
1. Pemeriksa pada KPU Bea dan Cukai Batam, tahun 2007-2009
2. Kepala Seksi Keberatan dan Banding, Kanwil BC TBK, tahun 2009
3. Widyaiswara Muda pada Pusdiklat Bea dan Cukai, 2009
Riwayat Mengajar
1. Pengajar pada Pusdiklat Bea dan Cukai
2. Pengajar pada STAN Spesialisasi Bea dan Cukai
3. Pengajar pada Pusat Pelatihan Ekspor Impor (PPEI) Kemdag Jakarta
109
Nama : Mohamad Jafar

NIP : 197303161992121001
Tempat, tanggal lahir : Madiun, 16 Maret 1973
Data Pendidikan
1. Prodip III Keuangan Spesialisasi Bea dan Cukai, lulus tahun 1994
2. Sarjana Ekonomi (SE) Universitas Dr Soetomo Surabaya, lulus tahun 2001
3. Magister Managemen (MM) Universitas Bhayangkara, lulus tahun 2009
Riwayat Pekerjaan
1. Pemeriksa pada KPU Tanjung Priok 2007-2009
2. Widyaiswara pada Pusdiklat Bea dan Cukai, 2009
Riwayat Mengajar
1. Pengajar pada Pusdiklat Bea dan Cukai
2. Pengajar pada STAN Spesialisasi Bea dan Cukai
3. Pengajar pada Pusat Pelatihan Ekspor Impor (PPEI) Kemdag
110

Ka2013 Surono Mjafar

Diunggah oleh

Informasi Dokumen

Judul Asli

Hak Cipta

Format Tersedia

Bagikan dokumen Ini

Bagikan atau Tanam Dokumen

Opsi Berbagi

Apakah menurut Anda dokumen ini bermanfaat?

Apakah konten ini tidak pantas?

Hak Cipta:

Format Tersedia

Ka2013 Surono Mjafar

Diunggah oleh

Hak Cipta:

Format Tersedia

KAJIAN ATAS

KEBIJAKAN PENGENAAN BEA KELUAR

Nama Peneliti/Pengkaji I : Surono, S.Sos, M.Si

Nama Peneliti/Pengkaji II : Mohamad Jafar, SE, MM

BADAN PENDIDIKAN DAN PELATIHAN KEUANGAN

Fenomena utama yang melatarbelakangi penelitian ini adalah adanya

Kata kunci : bea keluar, bijih mineral,

Surono dan Jafar, Mohamad, 2013, Studies on Policy Levy Imposition of

The main phenomenon behind this study is the conditions of massive

Keyword :export tax, raw materials (ore) minerals

Terakhir, Penulis menyadari bahwa kajian ini masih terdapat keterbatasan

HALAMAN JUDUL ............................................................................................. i

Gambar 2.1 Hukum Permintaan Berkaitan dengan Harga ........................................ 22

Tabel 1.1Perkembangan Produksi Mineral Tahun 2007 - 2011 ................................ 2

legalitasnya diatur dalam pasal 2A Undang-Undang nomor 10 tahun 1995

tentang Kepabeanan jo. Undang-undang nomor 17 tahun 2006. Pengaturan yang

lebih khusus mengenai bea keluar ditetapkan dalam Peraturan Pemerintah

terpenuhinya kebutuhan dalam negeri,melindungi kelestarian sumber daya alam,

di pasaran internasional, atau menjaga stabilitas harga komoditi tertentu di dalam

Pada level operasional, pengenaan bea keluar diatur dalam Peraturan

Menteri Keuangan (PMK) Nomor 75/PMK.011/2012 tentang Penetapan Barang

Munculnya kebijakan pengenaan bea keluar atas bijih mineral

dilatarbelakangi oleh terbitnya Undang-undang Nomor 4 tahun 2009 tentang

Pertambangan Mineral dan Batubara (Minerba). Pokok pikiran yang terkandung

di dalam Undang-undang Minerba tersebut antara lain memberikan kesempatan

kepada badan usaha yang berbadan hukum Indonesia, Koperasi, perseorangan

maupun masyarakat setempat untuk melakukan pengusahaan mineral dan

batubara berdasarkan izin yang dikeluarkan oleh Pemerintah Pusat maupun

Pemerintah Daerah sesuai dengan lingkup kewenangannya. Disinilah awal

munculnya permasalahan yang terkait dengan eksploitasi secara besar-besaran

barang tambang mineral tanpa memberikan nilai tambah signifikan di dalam

negeri.Tabel 1.1 berikut memperlihatkan gambaran umum perkembangan

eksploitasi barang tambal mineral di Indonesia dalam tahun 2007 hingga

terjadi pada tahun 2010, tahun dimana implementasi Undang-undang Minerba

mulai diberlakukan. Beberapa produksi yang pada tahun 2010 mengalami

peningkatan produksi yang signifikan adalah: aspal (81,87%), bauksit (135,24%),

nikel (62,82%), pasir besi (96,79%), timah (72,78%).

Tiga tahun setelah pemberlakukan Undang-undang Nomor 4 tahun 2009,

pemerintah memandang bahwa eksploitasi secara besar-besaran atas sumber

daya mineral tidaklah memberikan nilai tambah signifikan bagi perekonomian di

dalam negeri.Selanjutnya Kementerian Energi dan Sumber Daya Mineral

(ESDM) selaku pembina sektor pertambangan mengusulkan agar terhadap

produk pertambangan diatur tata niaga ekspornya.Sebagai tindakan awal,

Kementerian ESDM menerbitkan Peraturan Menteri ESDM nomor 07 tahun 2012

tentang Peningkatan Nilai Tambah Mineral Melalui Kegiatan Pengolahan dan

Pemurnian Mineral.Poin kritikal yang diatur dalam peraturan ESDM tersebut

mineral dalam waktu selambat-lambatnya tiga bulan sejak pemberlakuan

Peraturan ESDM nomor 7 tahun 2012 tersebut.

Dampak regulasi peraturan kementerian ESDM tersebut menimbulkan

gejolak di tingkat operasional.Direktorat jenderal Bea dan Cukai (DJBC) sebagai

frontliner dalam penerapan ketentuan larangan dan pembatasan di bidang impor

dengan kebijakan larangan ekspor bijih mineral tersebut.Tindakan nyata yang

dilakukan oleh DJBC berkaitan dengan keluarnya Peraturan Menteri ESDM

kebijakan ini.Bagi eksportir pertambangan, kebijakan peraturan menteri ESDM

nomor 7 tahun 2012 ini dirasakan sangat menghambat.Desakan untuk mencabut

ataupun mengubah aturan ini semakin menguat.

Pada akhirnya, berbagai desakan dari masyarakat usaha yang

berkepentingan terhadap ekspor bijih mineraldisikapi pemerintah dengan

melakukan kajian kembali terhadap kebijakan larangan ekspor bijih mineral.

Pembahasan intensif dilakukan oleh Menteri Koordinator bidang Perekonmian

bersama-sama dengan instansi terkait, yaitu: Kementerian Perdagangan,

Perindustrian, Keuangan, dan BUMN. Hasil koordinasi memutuskan untuk

niaganya dan juga dipungut bea keluar.