Gobierno y Politicas Locales. 4º Uned

18-19
GRADO EN CIENCIA POLÍTICA Y DE LA

ADMINISTRACIÓN
CUARTO CURSO
GUÍA DE
ESTUDIO
COMPLETA
GOBIERNO Y POLÍTICAS LOCALES

CÓDIGO 69014062
GOBIERNO Y POLÍTICAS LOCALES CÓDIGO 69014062
18-19
GOBIERNO Y POLÍTICAS LOCALES
CÓDIGO 69014062
ÍNDICE
PRESENTACIÓN Y CONTEXTUALIZACIÓN
REQUISITOS Y/O RECOMENDACIONES PARA CURSAR LA
ASIGNATURA
EQUIPO DOCENTE
HORARIO DE ATENCIÓN AL ESTUDIANTE
TUTORIZACIÓN EN CENTROS ASOCIADOS
COMPETENCIAS QUE ADQUIERE EL ESTUDIANTE
RESULTADOS DE APRENDIZAJE
CONTENIDOS
METODOLOGÍA
PLAN DE TRABAJO
SISTEMA DE EVALUACIÓN
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA
BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA
RECURSOS DE APOYO Y WEBGRAFÍA
GLOSARIO
UNED 2 CURSO 2018/19

Nombre de la asignatura GOBIERNO Y POLÍTICAS LOCALES

Código 69014062
Curso académico 2018/2019
Departamento CIENCIA POLÍTICA Y DE LA ADMINISTRACIÓN
Título en que se imparte GRADO EN CIENCIA POLÍTICA Y DE LA ADMINISTRACIÓN - TIPO:
OPTATIVAS - CURSO: CUARTO CURSO
Nº ETCS 6
Horas 150.0
Periodo SEMESTRE 2
Idiomas en que se imparte CASTELLANO
PRESENTACIÓN Y CONTEXTUALIZACIÓN
Esta asignatura se centra principalmente en los gobiernos y las administraciones públicas

locales de España. En algunos temas se ofrecen detalles de las características del ámbito
local de otros países.
Esta es una asignatura de libre eleccion que encaja en los estudios más específicos de las
Administraciones públicas en España del grado.
REQUISITOS Y/O RECOMENDACIONES PARA CURSAR LA

ASIGNATURA
No hay requisitos previos para esta asignatura.
EQUIPO DOCENTE
Nombre y Apellidos SALVADOR PARRADO DIEZ
Correo Electrónico sparrado@poli.uned.es
Teléfono 91398-7091
Facultad FAC.CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIOLOGÍA
Nombre y Apellidos ANGUSTIAS M HOMBRADO MARTOS

Correo Electrónico ahombrado@poli.uned.es
Teléfono 91398-6183
Facultad FAC.CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIOLOGÍA
HORARIO DE ATENCIÓN AL ESTUDIANTE
Los estudiantes podrán hacer consultas a los miembros del equipo docente, así como a los
profesores-tutores. Sobre el equipo docente recae la responsabilidad de resolver cuantas
dudas surjan a los estudiantes en el estudio de la asignatura, si bien los profesores-tutores
pueden asumir eventualmente esta función. Estos últimos son los responsables de la
evaluación de las pruebas de evaluación continua, en caso de que se ofrezcan.
Se comunica a los estudiantes de estas dos asignaturas el horario de guardias así como los

datos de contacto del equipo docente.

HORARIO DE TUTORÍAS
- Martes: 10 a 14 horas
(Visita a los profesores bajo cita previa)
- Salvador Parrado (coordinador de la asignatura) (Profesor Titular de Ciencia Política

y de la Administración),
telf.:91-3987091
Correo electrónico: sparrado@poli.uned.es
- José Antonio Olmeda (Catedrático de Ciencia Política y de la Administración),
telf.: 91-3987030
Correo electrónico: jolmeda@poli.uned.es
TUTORIZACIÓN EN CENTROS ASOCIADOS
En el enlace que aparece a continuación se muestran los centros asociados y extensiones

en las que se imparten tutorías de la asignatura. Estas pueden ser:
• Tutorías de centro o presenciales: se puede asistir físicamente en un aula o despacho del
centro asociado.
• Tutorías campus/intercampus: se puede acceder vía internet.
La información ofrecida respecto a las tutorías de una asignatura es orientativa. Las
asignaturas con tutorías y los horarios del curso actual estarán disponibles en las fechas de
inicio del curso académico. Para más información contacte con su centro asociado.
Consultar horarios de tutorización de la asignatura 69014062
COMPETENCIAS QUE ADQUIERE EL ESTUDIANTE
Competencias genéricas:
2.2.2. Competencia en la búsqueda de la información relevante.
2.2.3. Competencia en la gestión y organización de la información
4.1. Conocimiento y práctica de las reglas del trabajo académico
Competencias específicas:
CE05. Conocer, ser capaz de exponer y explicar la estructura, la evolución y el
funcionamiento de las instituciones y los sistemas administrativos

RESULTADOS DE APRENDIZAJE
Los resultados de aprendizaje de la asignatura se pueden concretar en:

• Refinar la comprensión de la realidad política y administrativa de los gobiernos locales en
España.
• Estimular la profundización en la materia de las Administraciones Públicas y en otras
relacionadas, con el objeto de entender la ubicación de los gobiernos locales en el
entramado institucional del Estado.
CONTENIDOS
1.Tipología de gobierno local: municipios y meso-gobiernos locales
En este tema se exponen los distintos tipos de gobiernos locales y las características
principales de los municipios.
2.Política local y elecciones
Este tema se centra en el sistema electoral local.
3.El desarrollo histórico del gobierno local
En este tema se tratan las características de los municipios constitucionales desde 1812.
4.Los niveles locales intermedios
En este tema se exponen las características de las diputaciones, los gobiernos forales, y los
cabildos insulares.
5.Gobierno local en red
El gobierno local en red se refiere a los temas clásicos de la gobernanza local.

6.Competencias y servicios públicos locales
En el tema se hace un análisis de las competencias que los municipios tienen. Las
competencias de los gobiernos locales intermedios se analizan en el tema 4.
7.Organización del gobierno local
Respecto a la organización municipal, se examina en este tema la típica burocracia clásica

así como los municipios gerenciales.
8.El empleo público local
En este tema se exponen las características de los funcionarios de habilitación nacional, los
funionarios locales y los contratados laborales. Se hace especial hincapié en los problemas
de meritocracia en el ámbito local.
9.Financiación local
En el capítulo se exponen las características de la financiacicón local especialmente

después de la crisis económica.
10.Participación ciudadana en el ámbito local
El último capítulo se destina a las iniciativas de participación ciudadana incluyendo los

paneles de ciudadanos, el referéndum y también los presupuestos participativos.
METODOLOGÍA
La enseñanza y el aprendizaje de esta asignatura se desarrollan a través de

varias actividades: trabajo autónomo/individual de los estudiantes, interacción con equipos
docentes y profesores tutores e interacción con otros estudiantes.

PLAN DE TRABAJO
En el cómputo de horas se incluyen el tiempo dedicado a las horas lectivas, horas de

estudio, tutorías, seminarios, trabajos, prácticas o proyectos, así como las exigidas para la
preparación y realización de exámenes y evaluaciones.
BLOQUE: Estudio de los 5 primeros temas - 65 Horas
BLOQUE: Estudio de los 5 últimos temas - 70 Horas
PEC: Realización de la PEC - 13 Horas
PRUEBA PRESENCIAL: 2 horas
Total Horas ECTS introducidas aquí : 150
SISTEMA DE EVALUACIÓN
TIPO DE PRUEBA PRESENCIAL
Tipo de examen Examen de desarrollo
Preguntas desarrollo 4
Duración del examen 120 (minutos)
Material permitido en el examen
No se permite material en el examen.
Criterios de evaluación
Cada pregunta del examen puntúa 2,5 puntos.
% del examen sobre la nota final 0
Nota del examen para aprobar sin PEC 0
Nota máxima que aporta el examen a la 10
calificación final sin PEC
Nota mínima en el examen para sumar la 0
PEC
Comentarios y observaciones
PRUEBAS DE EVALUACIÓN CONTINUA (PEC)

¿Hay PEC? Si
Descripción
La prueba PEC supone 0,5 puntos de la puntuación final siempre que el alumno haya
aprobado con 5 el examen.
Ponderación de la PEC en la nota final 0,5
Fecha aproximada de entrega 10/05/2019

OTRAS ACTIVIDADES EVALUABLES

¿Hay otra/s actividad/es evaluable/s? No
Descripción
Ponderación en la nota final 0
Fecha aproximada de entrega
¿CÓMO SE OBTIENE LA NOTA FINAL?
Los alumnos pueden obtener la máxima nota de 10 con la realización del examen. La
PEC puede añadir hasta un 0,5 si el alumno ha obtenido como mínimo un 0,5 en el
examen.
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA
Los textos de la asignatura aparecerán en la página web de la plataforma Alf para que sean
descargados por los alumnos.
BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA
RECURSOS DE APOYO Y WEBGRAFÍA
GLOSARIO
Los conceptos de la asignatura son tratados por los distintos autores recomendados, cuyos
textos se encuentran subidos a la plataforma. Dado que cada autor emplea a veces el
concepto de forma diferente, se remite a los alumnos a su lectura para comprender los
distintos términos.
IGUALDAD DE GÉNERO
En coherencia con el valor asumido de la igualdad de género, todas las denominaciones que en esta
Guía hacen referencia a órganos de gobierno unipersonales, de representación, o miembros de la
comunidad universitaria y se efectúan en género masculino, cuando no se hayan sustituido por
términos genéricos, se entenderán hechas indistintamente en género femenino o masculino, según el

sexo del titular que los desempeñe.

00 Lecturas obligatorias y recomendadas Gobiernos y Políticas
Locales
En este apartado se ofrecen las lecturas específicas por temas. Se incluyen lecturas obligatorias
(objeto de examen) y recomendadas (que no son objeto de examen).
Tema 1. Tipología de gobierno local: municipios y meso-gobiernos locales.

Contenidos
En este tema se introducen los gobiernos locales en España y se abordan los distintos tipos de gobierno
locales que incluyen los municipios y las provincias, además de otros entes que se recogen en el sistema
normativo español. A las provincias se dedica un tema específico posterior.
Lecturas
Obligatorias
Rodríguez Álvarez, José Manuel (2010) Estructura institucional y organización territorial local en
España: fragmentación municipal, asociacionismo confuso, grandes ciudades y provincias
supervivientes, en Política y Sociedad, 2010, Vol. 47 Núm. 3: 67-91.
Font i Llovet, T., & Galán Galán, A. (2015). Los retos actuales del gobierno local: repolitización,
diversificación e interiorización.
Recomendada
Salvador Crespo, M. T. (2009) 'El gobierno y la administración local en España tras 30 años de
ayuntamientos democráticos', Revista General De Derecho Constitucional, (8), 11.
Márquez Cruz, Guillermo (2010) Gobernabilidad local en España, Política y Sociedad, 2010, Vol. 47
Núm. 3: 37-66.
Conceptos básicos:
Gobernabilidad local, fragmentación municipal, asociacionismo municipal, mancomunidades, consorcios,
grandes ciudades, áreas metropolitanas, regímenes locales especiales, provincias.
Tema 2. Política local y elecciones.

Contenidos
En este tema se analizan los resultados de las todas las elecciones municipales de la España democrática.
Además se estudian los partidos políticos de exclusivo ámbito local, que va en contra de la tesis de la
nacionalización de la política local.
Lecturas
Obligatorias
Delgado, Irene (2010). Elecciones municipales en España. Dimensiones analíticas y aspectos
distintivos de ocho procesos electorales (1979-2007), en Política y Sociedad, 2010, Vol. 47 Núm.
3: 13-36.
Riera, P., Gómez, R., Barberá, P., Mayoral, J. A. y Montero, J. R. (2016). Elecciones municipales en
España: un análisis multinivel de los determinantes individuales y contextuales del voto. Revista
de Estudios Políticos, 172, 47-82.doi: http://dx.doi.org/10.18042/cepc/rep.172.02
Recomendadas
Carrillo, Ernesto (1989) La nacionalización de la política local, en Política y Sociedad, 3 (1989). Madrid
(pp. 29-46).
Brugué, Quim (2002) Nuevos Ayuntamientos, concejales diferentes: del gobierno de las instituciones
al gobierno de las redes, Revista Española de Ciencia Política, nº 7, pp. 9-37
Conceptos básicos:
Elecciones municipales, comportamiento electoral, partidos políticos.
Tema 3 El desarrollo histórico del gobierno local

Contenidos
En este tema se da cuenta de la evolución histórica del municipio en las diversas constituciones del siglo
XIX.
Lecturas
Obligatorias
Escudero, José Antonio (2003) Los orígenes del municipio constitucional, en INAP (ed.) El municipio
constitucional, Madrid, INAP, pp. 13-24.
Recomendada
García Fernández, Javier (2003) El municipio en los orígenes del constitucionalismo español. Notas
sobre la génesis de la organización municipal a través de tres modelos constitucionales, en
INAP (ed.) El municipio constitucional, Madrid, INAP, pp. 47-55.
Vandelli, Luciano (1992) El poder local su origen en la Francia Revolucionaria y su futuro en la Europa
de las regiones, Madrid, INAP, pp. 32-58.
Conceptos básicos:
Uniformidad del régimen municipal, planta municipal
Tema 4. Los niveles locales intermedios
Contenidos
Este tema analiza las provincias tanto del régimen común como las del régimen foral. Se expone el papel
desempeñado por las diputaciones provinciales.
Lecturas
Obligatorias
Fundación Democracia y Gobierno Local (2012) Libro Verde. Los Gobiernos locales intermedios en
España, capítulo 3 y 5.
Recomendada
Zafra, M. (2004) Las diputaciones en el Estado Autonómico, comunicación presentada al congreso
del CLAD.
Conceptos básicos:
Provincia, diputación, diputación foral, potestades normativas, competencias
Tema 5. Gobierno local en red

Contenidos
Este tema trata de la evolución de un gobierno local tradicional, basado en la prestación de servicios
municipales sin recurrir mucho al sector privado o al no gubernamental, hacia un sistema de gobernanza o
de interrelación entre actores gubernamentales y no gubernamentales para la prestación de servicios y la
implantación de políticas públicas
Lecturas
Obligatorias
Blanco, I. and Gomà, R. (2006) 'Del gobierno a la gobernanza: oportunidades y retos de un nuevo
paradigma', Politika: Revista De Ciencias Sociales = Gizarte Zientzien Aldizkaria, (2), 11-27.
Recomendadas
Natera, A. (2004) 'La noción de gobernanza como gestión pública participativa y reticular',
Documentos de Trabajo, Política y Gestión, (2).
Stoker, Gerry (2002) El trabajo en red en el gobierno local: una meta deseable, pero ¿es posible
alcanzarla?, en Joan Subirats (coord.) Redes, Territorios y Gobierno. Nuevas respuesta locales
a los retos de la globalización, Barcelona, Diputación de Barcelona Pp. 351-371.
Conceptos básicos:
Gobernanza complejidad, políticas públicas, redes, participación
Tema 6. Competencias y servicios públicos locales

Contenidos
Se analizan los servicios públicos locales desde una perspectiva crítica, teniendo en cuenta cómo inciden
otros niveles de gobiernos en los servicios que prestan las corporaciones locales.
Lecturas
Obligatorias
MAP (2007) “Competencias y servicios locales” en (MAP) El libro Blanco del Gobierno Local. Madrid,
MAP, pp. 47-68.
Boix Palop, A. (2017). El régimen local tras el fracaso de la reforma de 2013. El cronista del estado
social y democrático de Derecho, 2017, num. 68, p. 24-35.
Ramió, C., & Salvador, M. (2012). Provisión de servicios públicos en el contexto de la administración
local de España: El papel de los factores políticos institucionales y la externalización de los
gobiernos locales. Gestión y política pública, 21(2), 375-405.
Recomendada
Fundación Democracia y Gobierno Local (2012) Libro Verde. Los Gobiernos locales intermedios en
España, capítulo 4 (Competencias y financiación de las provincias de régimen común), pp. 101-
135.
Conceptos básicos
Servicios obligatorios, competencias, suficiencia financiera, cláusula universal de atribución de
competencias, servicios mínimos
Tema 7. Organización del gobierno local
Contenidos
Se examinan los distintos modelos de estructuras administrativas que dominan en nuestro país, que oscilan
entre un modelo burocrático clásico y uno gerencial. Además se ofrecen las características del proceso de
subcontratación de servicios públicos a partir de una investigación realizada en Cataluña, cuyos resultados
podrían potencialmente extrapolarse al resto de España.
Lecturas
Obligatorias
Ramio, C. (1999). Desarrollo organizativo del ayuntamiento gerencial. Gobierno Local y Modelo
Gerencial. Barcelona, Fundacio Pi i Sunyer: 55-92.
Recomendada
Ramió, Carles y Miquel Salvador (2012) Provisión de servicios públicos en el contexto de la
administración local de España El papel de los factores políticos institucionales y la
externalización de los gobiernos locales, en Gestión y Política Pública, Vol XXI . Nº 2 . pp. 375-
405
Conceptos básicos:
Externalización, modelo gerencial, modelo burocrático clásico,
Tema 8. El empleo público local

Contenidos
El ámbito local tiene una organización del empleo local algo distinta al resto de las Administraciones
estatales. Este capítulo trata estas peculiaridades así como el impacto del Estatuto Básico del empleado
público en las características la función pública local
Lecturas
Obligatorias
Cuenca, J. J. C. (2012). Manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales.
INAP (cap. 4).
Cuenca, J. J. C. (2013). El sistema de mérito en los gobiernos locales españoles: una
institucionalización problemática. Pertsonak eta Antolakunde Publikoak Kudeatzeko Euskal
Aldizkaria= Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas, (4), 24-39.
Recomendadas
Cuenca Cervera, J. J. (2002) La dirección de recursos humanos en el ámbito municipal: un enfoque
de política de personal. Barcelona: Bayer Hnos., 2002, pp. 51-75.
Ramió, Carles (2008) El modelo directivo en las entidades locales, RIO, nº 1, pp. 77-108
Jiménez Asensio, Rafael (2012) ¿Qué hacer? El empleo público local ante la crisis: políticas de ajuste
en un marco de reformas. Fundación Democracia y Gobierno Local, CEMCI - Serie: Debates
Locales, 2
Conceptos básicos:
Escala, sistema de puestos, funcionarios de habilitación nacional, estatuto básico, directivo público local
Tema 9. Financiación local

Contenidos
El tema de la financiación local trata prácticamente de su crisis permanente. La crisis de las finanzas locales
no es nueva, ya se inició con los primeros gobiernos democráticos locales. En los últimos años, la crisis se
ha agudizado y presenta nuevas dimensiones.
Lecturas
Obligatorias
Aldeguer, B. (2014). Autonomía Local, equilibrio presupuestario y sostenibilidad financiera.
Tendencias y perspectivas contemporáneas en las relaciones de tutela financiera y control
presupuestario local en España (2008-2014).Cuadernos de Gobierno y Administración
Pública, 1(2).
Romera Jiménez, Óscar, Evolución financiera y perspectivas de la planta municipal en España.
Gestión y Análisis de Políticas Públicas [en linea] 2018, (Sin mes-Mayo) : [Fecha de consulta:
14 de febrero de 2019] Disponible en:
<http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=281556727003> ISSN 1134-6035
Recomendadas
Cicuéndez, Ruth (2000) La crisis financiera de los gobiernos locales en España: las respuestas del
gobierno central, en Cuadernos de Gobierno y Administración, pp. 59-94.
Vila i Vila, Jordi (2012) El endeudamiento de los municipios ¿Una cuestión de comportamiento
político?, Presupuesto y Gasto Público 66/2012: 199-216
Suárez Pandiello, Javier (2008) La financiación local en España: radiografía del presente y propuestas
de futuro, Madrid, pp. 21-48.
Conceptos básicos:
Fondo estatal de inversión local, Crisis financiera- Sistema de financiación
Tema 10. Participación ciudadana en el ámbito local.
Contenidos
En este apartado se analiza la participación ciudadana que va más allá de la participación política en las
elecciones. Además de tratar los distintos instrumentos participativos así como las razones que animan a
las personas a participar en iniciativas públicas locales, en este tema también se analiza la construcción
del capital social a partir de la participación en las asociaciones de la sociedad civil.
Lecturas
Obligatorias
Navarro, C. J. (2015). Innovación social y gobernanza urbana, en J. Subirats y A. García Bernardos

(eds) Innovación Social y Políticas Urbanas en España, 43-58.
Recomendada
Pino, Eloísa del y César Colino (2007) Un Fantasma Recorre Europa: renovación democrática
mediante iniciativas de promoción de la participación ciudadana en los gobiernos locales
(Alemania, Francia, Reino Unido y España, Documento de Trabajo 06/07, Centro Superior de
Investigaciones Científicas.Morales,
Morales, L. (2005). Existe una crisis participativa? La evolución de la participación política y el
asociacionismo en España, en Revista Española de Ciencia Política,13, 51–87.
del Pino Matute, E., & Colino, C. (2008). Democracia participativa en el nivel local: debates y
experiencias en Europa. Revista catalana de dret públic, (37), 247-283.
Blanco, Ismael; Font, J. (2005). «La participación local: factores estructurales, ideológicos e
instrumentales». Estudio/Working Paper, N.º 42. Universidad Autónoma de Madrid.
Salvador, M., & Ramió, C. (2012). El diseño institucional de la participación ciudadana en la
administración local: reflexiones a partir de un estudio de caso.Revista del CLAD Reforma y
Democracia, (53), 165-186.
Conceptos básicos:
Participación política, asociacionismo, generaciones, crisis participativa, capital social
Autonomía Local, equilibrio presupuestario
y sostenibilidad financiera. Tendencias y
perspectivas contemporáneas en las relaciones
de tutela financiera y control presupuestario local
en España (2008-2014)
Bernabé ALdEGuEr CErdá
universidad de Alicante
recibido: 23/10/2014
Aceptado: 27/11/2014
Resumen
El presente artículo tiene como principal propósito analizar las relaciones multinivel de coordinación
interadministrativa entre el Estado y las EELL en materia de control presupuestario y tutela financiera. Se
pretende evaluar el impacto de las recientes reformas sobre equilibrio presupuestario y sostenibilidad
financiera sobre el margen y el alcance de la Autonomía Local, a la luz de la normativa comunitaria euro-
pea y la reforma del artículo 135 de la Constitución Española. Los resultados se agrupan en el estudio del
régimen de autorización de las operaciones de crédito, el control y el cumplimiento forzoso de las medi-
das de sostenibilidad financiera y estabilidad presupuestaria de las EELL, la necesidad de informar a los
organismos del Estado (Ministerio de Hacienda), y las responsabilidades de los funcionarios de Adminis-
tración Local con habilitación estatal en el control de la gestión presupuestaria y la consecución de la sos-
tenibilidad financiera de las EELL. Finalmente, se destaca también el componente tecnocrático o econo-
micista que ha presidido la legitimación de las reformas adoptadas en el régimen local, sugiriendo la nece-
sidad de vigorizar el componente democrático y participativo de las EELL en la gestión presupuestaria,
como parte del fortalecimiento de la Autonomía Local y frente a los crecientes controles financieros.
Palabras clave: Autonomía Local, déficit público, deuda pública, Entidades Locales (EELL), equilibrio
presupuestario, sostenibilidad financiera, tutela financiera.
Local Autonomy, budget balance and financial sustainability. Contemporary

trends and perspectives on the local financial supervision and budget control
in Spain (2008-2014)
Abstract:
The purpose of the article is to analyze the multilevel relationships of inter-administrative coordination
between state and local entities (LES) in terms of budget control and financial supervision. It aims to
assess the impact of the most recent reforms on budgetary balance and financial sustainability on the scope
and reach of Local Autonomy in the light of European union law and the reform of article 135 of the Spa-
nish Constitution. The results are grouped in the study of arrangements for approving credit operations,
the control and enforcement of the measures of financial sustainability and fiscal stability of the LES, the
duty to inform state agencies (Ministry of Finance), and the responsibilities of Local Government officials
with state enabling control of budget management and the achievement of financial sustainability of the
Cuadernos de Gobierno y Administración Pública 73 ISSN: 2341-3808

Vol. 1, Núm. 2 (2014) 73-110 http://dx.doi.org/10.5209/rev_CGAP.2014.v1.n2.47541
Bernabé Aldeguer Cerdá Autonomía Local, equilibrio presupuestario y sostenibilidad financiera.
LES. Finally, the research exposes the technocratic or economistic component that has presided over the
legitimacy of the reforms adopted in the local regime stands, suggesting the need to reinvigorate the demo-
cratic and participatory component of the LES in budget management, as part of strengthening the Local
Autonomy and facing the growing financial controls.
Key words: Local Autonomy, public deficit, public debt, Local Entities, balanced budget, financial sus-
tainability, financial supervision.
1. Introducción
A lo largo de los últimos años y de manera crecientemente acelerada, las Entida-

des Locales (en adelante, EELL) han experimentado una significativa y profunda
transformación de su régimen jurídico a nivel presupuestario y financiero. Tales cam-
bios han acontecido en el marco de las reformas adoptadas fundamentalmente a partir
del año 2008 en lo relativo a las medidas contra la la falta de recursos financieros
municipales, el control del déficit y de los límites de la deuda pública1, así como la
consecución de la sostenibilidad financiera, económica y presupuestaria.
En este escenario, resulta insoslayable y ciertamente pertinente realizar una eva-
luación acerca del impacto que se ha derivado de las vigentes políticas de control del
déficit y de la deuda pública sobre el régimen de las EELL, en términos de su inci-
dencia sobre la Autonomía Local. Las limitaciones y los mecanismos de supervi-
sión –tanto formales como materiales– que se han venido reforzando paulatinamente
en orden a la consolidación de un mayor control de las cuentas públicas locales por
parte de los organismos estatales particularmente -y de los autonómicos, en menor
medida-, trascienden al alcance y al propio contenido de un conjunto de principios, ins-
trumentos y conceptos esenciales entre los que destacan los de Autonomía Local o
Suficiencia Financiera. Si bien, resultaría inapropiado obviar los efectos resultantes de
tales reformas sobre la propia articulación representativa y eminentemente política y
democrática de las Corporaciones Locales –democráticamente electas y constituidas–,
así como sobre su margen de decisión en virtud de los recursos disponibles y de los
controles a los que se ven sujetas.
A la tradicional dependencia financiera de las EELL como consecuencia de su
sujeción a las transferencias finalistas o por participación presupuestaria procedentes
del Estado y de las Comunidades Autónomas (en adelante, CCAA), cabe añadir la pau-
latina consolidación de un extenso y exhaustivo catálogo normativo dirigido a incre-
mentar no sólo la cantidad, sino también la cualitativa capacidad de control ejercida
1
En base a lo establecido en el reglamento (CE) núm. 479/2009 del Consejo, de 25 de mayo de
2009, sobre la implementación del Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesi-
vo, y al amparo de lo dispuesto en el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, las recientes normas
sobre endeudamiento –v. gr., Planes de Pagos a Proveedores–, computan como deuda los créditos finan-
cieros, los valores de renta fija, los préstamos o créditos transferidos a terceros, factoring sin recurso,
Fondo de Financiación Pago a Proveedores; y, Asociaciones Públicas Privadas (APP’s).
74 Cuadernos de Gobierno y Administración Pública

Vol. 1, Núm. 2 (2014) 73-110
por las instituciones y los organismos estatales sobre las EELL. de forma particular,
tales controles destacan por cuanto se refiere de forma específica a los mecanismos de
disciplina presupuestaria y de control del déficit, así como la sostenibilidad financiera
y el régimen de endeudamiento. Todo ello ha venido a incidir de manera substancial
sobre el margen de autonomía fiscal y financiera de las EELL.
En este sentido, los subsiguientes párrafos que hilvanan el presente artículo se
enmarcan en una de las líneas de interés para la Ciencia de la Administración; a saber:
el estudio de las relaciones interadministrativas entre diferentes Administraciones
Públicas (en adelante, AAPP) u organismos de distinto nivel, en este caso del Estado
y de las EELL, en el ámbito específico de las políticas y del ordenamiento jurídico
sobre el control del déficit y de la deuda pública. desde una perspectiva instituciona-
lista, se aborda el análisis de los cambios en la regulación de los procedimientos pre-
vistos en el ejercicio de la tutela financiera, así como el régimen de autorización para
la concertación de operaciones de crédito por parte de las EELL.
de acuerdo con lo expuesto, el objetivo del trabajo consiste en estudiar las rela-
ciones interadministrativas de colaboración, coordinación y control que con carácter
multinivel son ejercidas por las instituciones y los organismos estatales sobre las
EELL. La investigación tiene el propósito de evaluar modestamente los efectos que
sobre la Autonomía Local y financiera de las EELL han tenido las recientes medidas
relacionadas con la reforma del régimen local. Así pues, se considera el impacto de
tales cambios normativos sobre los mecanismos de control y de autorización estable-
cidos para la concertación de operaciones de crédito y la ejecución de los correspon-
dientes planes de reequilibrio, ajuste o saneamiento financiero, como parte de las polí-
ticas adoptadas en la consecución de los objetivos de déficit y deuda pública. Por ello,
se estudian las relaciones entre el nivel local de Gobierno y Administración de un lado,
y las instituciones y los organismos encargados de la tutela en materia de control finan-
ciero de otra parte, teniendo en cuenta el eventual impacto de tales relaciones sobre el
alcance de la Autonomía Local. El trabajo se enmarca en el período cronológico com-
prendido entre el año 2008, en que se aprobó la primera medida con un significativo
impacto e interés a efectos del objetivo de investigación (real decreto-Ley 9/2008, de
28 de noviembre, por el que se crea un Fondo Estatal de Inversión Local y un Fondo
Especial del Estado para la dinamización de la Economía y el Empleo), y el momen-
to actual de la investigación (año 2014), etapa diacrónica en la que operan las reformas
legislativas relacionadas con el objetivo y la hipótesis de trabajo.
La hipótesis de trabajo sostiene que las recientes medidas de tutela financiera
(adoptadas como transposición de la normativa europea en materia de estabilidad pre-
supuestaria y sostenibilidad financiera a través del ordenamiento jurídico español, y
que han sido implementadas fundamentalmente por el Gobierno del Estado a través del
Ministerio de Hacienda y de AAPP), han tenido un impacto significativo sobre el
alcance y la extensión del principio de Autonomía Local, como consecuencia de los
mayores controles y de los mecanismos de tutela en la gestión presupuestaria y finan-
ciera local, comprometiendo y limitando de este modo el margen de actuación autóno-
ma e independiente de las EELL.
El artículo se estructura en cuatro partes claramente diferenciadas. una primera
parte dedicada a la exposición sucinta de los términos y el alcance de la Autonomía
Cuadernos de Gobierno y Administración Pública 75

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Local y la importancia del componente económico o hacendístico en la configuración

de aquella. Se destaca el equilibrio de la Autonomía Local en confluencia con la nece-
saria coordinación interadministrativa con respecto al resto de las AAPP y niveles de
Gobierno. A continuación se exponen los efectos y el impacto que se han derivado de
las recientes reformas locales relativas al régimen presupuestario desde una aproxima-
ción a las relaciones interadministrativas entre las EELL y los organismos del Estado
encargados de ejercer la tutela financiera. Para ello, se procede al estudio del régimen
de autorización de las operaciones de crédito; el control y el cumplimiento forzoso de
las medidas de sostenibilidad financiera y estabilidad presupuestaria de las EELL; la
necesidad de informar a los organismos del Estado (Ministerio de Hacienda y Admi-
nistraciones Públicas); y, las responsabilidades de los funcionarios de Administración
Local con habilitación estatal en el control de la gestión presupuestaria y la consecu-
ción de la sostenibilidad financiera de las EELL. Finalmente, este estudio culmina con
un apartado de consideraciones finales y de reflexiones acerca de los resultados
expuestos, especificando posibles alternativas doctrinales y prácticas de futuro.
2. La autonomía y la suficiencia financiera de las EELL en el marco de las

relaciones multinivel
El reconocimiento formal la Autonomía Local2 por medio de la Constitución Espa-

ñola (en adelante, CE) implica la articulación de un conjunto de atribuciones, competen-
cias y facultades entre las que cabe considerar «un cierto grado de capacidad normativa
y de suficiencia financiera (artículos 140, 141, 142)» (ruano, 2002). de acuerdo con
Canales Aliende & Pérez: «el principio de autonomía, a su vez, hace referencia a la capa-
cidad de gestión de una parte de los asuntos públicos por parte de una Administración
Territorial, con respecto de su núcleo competencial por parte de otras Administraciones
de niveles territoriales diferentes» (Canales Aliende & Pérez, 2002). La Autonomía Local
tiene igualmente reconocida su garantía en el ámbito comunitario europeo por mor del
artículo 4.2 del Tratado de la unión Europea (TuE), en virtud del cual: «la unión res-
petará la igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, así como su identidad
nacional, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de éstos,
también en lo referente a la autonomía local y regional» (TuE, 1992).
En el bloque de constitucionalidad referente a la Autonomía Local y la Suficiencia
Financiera, dado por el compendio de los anteriormente citados artículos 140 a 142,
2
La relevancia de la Autonomía Local como fundamento para la consecución del bienestar social y
la garantía de las comunidades locales en la gestión de sus propios recursos e intereses hunde sus raíces
en la más solariega doctrina política y administrativa, sirviendo de ejemplo el modo en que Colmeiro com-
parecería al respecto, señalando que la autonomía: «debe a lo menos respetarse en cuanto lo permita la
concordancia de los intereses generales y municipales» (Colmeiro, 1870). retrotrayendo la atención a
pocas décadas previas a las de la cita precedente, el propio Alexis de Tocqueville anotaría y advertiría
sobre la crucial importancia del municipio en tanto que origen para el ejercicio de la libertad de las socie-
dades, de suerte que: «las instituciones municipales son a la libertad lo que las escuelas primarias a la cien-
cia» (Tocqueville, 1980).

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destaca la garantía de la autonomía de los municipios por parte de la CE (art. 140)3, así
como el establecimiento de los fundamentos de la Suficiencia Financiera por medio del
artículo 142, según el cual: «las Haciendas locales deberán disponer de los medios
suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones
respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en
los del Estado y de las Comunidades Autónomas» (art. 142 CE). Tal autonomía se pro-
yecta en el ámbito de la hacienda pública local, tanto en la dimensión de los gastos
como en la de los ingresos.
La Autonomía Local permite a las EELL disponer de sus propias haciendas en
cuanto a la gestión de las mismas en ambas facetas de los ingresos y de los gastos, de
tal suerte que la Suficiencia Financiera convierte la Autonomía en: «una realidad mate-
rial, generando recursos económicos de un volumen adecuado» (Alonso Higuera,
2002). de acuerdo con de Vicente: «la autonomía financiera municipal aparece como
una especie dentro de aquél género, y es la que posibilita que aquella pueda hacerse
efectiva» (de Vicente, 2002), deviniendo la «autonomía financiera de las Haciendas
Locales como consecuencia lógica de la autonomía institucional» (Navarro Fauré,
2012). Así pues, a la luz de la propia Exposición de Motivos de la Ley 39/1988, de 28
de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales: «la suficiencia financiera enmarca
las posibilidades reales de la autonomía local, pues, sin medios económicos suficien-
tes, el principio de autonomía no pasa de ser una mera declaración formal» (Ley
39/1988, de 28 de diciembre).
de forma específica, la capacidad para la obtención de los medios financieros sufi-
cientes –incluyendo las operaciones de crédito o de endeudamiento- con que sostener
y garantizar la viabilidad de la Gestión Pública en el ejercicio de las competencias atri-
buidas a las EELL, constituye un componente inherente a la propia Autonomía Local,
en tanto en cuanto tal disposición de medios y recursos permite «la consecución efec-
tiva de la autonomía constitucionalmente garantizada» (STC 96/1990, de 24 de mayo,
F. J. 7º). Así, como proyección de la autonomía en el ámbito crediticio, la propia Carta
Europea de la Autonomía Local (Consejo de Europa, 1985) reconoce en su artículo 9.8
que: «con el fin de financiar sus gastos de inversión, las Entidades Locales deben tener
acceso de conformidad con la Ley, al mercado nacional de capitales» (Carta Europea
de la Autonomía Local, 1985).
A pesar del reconocimiento constitucional de la Autonomía Local, dicho principio
queda sujeto a un conjunto de límites que se materializan por medio de diversos y múl-
tiples controles ejercidos con carácter multinivel por parte de las instituciones y los
3
Artículo 140 CE: «La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de per-
sonalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, inte-
grados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio
mediante sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcal-
des serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regulará las condiciones en las que proce-
da el régimen del concejo abierto».

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organismos del Estado y de las CCAA. Tales controles encuentran su legitimación o

justificación originaria en la propia normativa básica al amparo del artículo 103.1 CE4
y del ámbito regulatorio de las Administraciones Públicas, de acuerdo con el cual se
viene a reconocer en favor del Estado y con carácter exclusivo la regulación de «las
bases del régimen jurídico de las AAPP»5 (artículo 149.1.18º CE). Igualmente, se
incluye en dicha potestad regulatoria la relativa a las bases del régimen jurídico de las
EELL y el de las Haciendas de la mismas, a lo cual cabe adicionar el ejercicio de las
competencias de ejecución, en las que se enmarca la tutela financiera. Las relaciones
interadministrativas permiten dotar así de coherencia al conjunto de las AAPP, en la
consecución del interés general (Sánchez Sáez, 2008). Si bien, no es posible obtener
del texto constitucional ninguna disposición concreta relativa a las relaciones multini-
vel entre el Estado y las EELL ante el silencio que al respecto guarda la CE (Crespo,
2002)6. Se debe advertir igualmente la existencia de límites a la Autonomía Local
como consecuencia de las «relaciones políticas y administrativas –intergubernamenta-
les, en su vocablo anglosajón- entre instituciones pertenecientes a niveles territoriales
distintos» (ruano, 2002).
El ámbito del Gobierno y de la Administración Local se incardina por consiguien-
te en complejas relaciones institucionalizadas con el resto de las instituciones y
AAPP7. de acuerdo con ruano: «(…) las relaciones entre autoridades locales y cen-
trales se caracterizan por la complejidad de sus vínculos de asociación y su interde-
pendencia mutua, que se materializa en relaciones de cooperación y conflicto» (ruano,
2002), y que igualmente se proyectan sobre la faceta económico-financiera de la Auto-
nomía Local. Frente al innegable «proceso de transferencias hacia abajo, hacia unida-
des subestatales» (ribó & Pastor, 1999) como resultado de una política de moderniza-
4
Artículo 103.1 CE: «La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y
actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordi-
nación, con sometimiento pleno a la ley y al derecho» (art. 103.1 CE).
5
de acuerdo con Queralt cabe señalar que al igual que se establece en relación a la legislación bási-
ca de régimen local, también se fija: «(…) por los entes superiores el régimen jurídico del Presupuesto
Local. Esto es, la normativa presupuestaria a la que habrán de ajustarse las Corporaciones Locales al apro-
bar y ejecutar su Presupuesto» (Queralt et alt., 2011).
6
La Sentencia del Tribunal Supremo, de 23 de Octubre de 1999, declaró que: «de todos es sabido
que, como ha señalado la doctrina, la regulación constitucional de las EELL no levantó especial interés
entre los constituyentes, que no le dieron gran desarrollo, más atraídos por la innovación que representa-
ban las CCAA» (STS, 23 de Octubre de 1999).
7
La compleja realidad de las relaciones interadministrativas entabladas por parte de las EELL con
otros niveles administrativos abarca las relaciones entre los municipios y las provincias, las diferentes fór-
mulas de cooperación supramunicipal (v. gr., las mancomunidades), la coordinación interinstitucional con
el conjunto de las AAPP autonómicas y del Estado en la prestación de diversos servicios públicos, los pro-
gramas de cooperación económica local, la incardinación de las EELL en el seno de la Federación Espa-
ñola de Municipios y Provincias (FEMP) y sus delegaciones autonómicas federadas, la coordinación tri-
butaria entre diferentes AAPP, o la propia participación en entidades supranacionales, tales como el Comi-
té de las regiones (Cdr) de la unión Europea (uE). del mismo modo, cabe tener en consideración la
creciente y cada vez más habitual colaboración horizontal (formal e informal) entre los actores institucio-
nales y políticos de un determinado nivel de Gobierno y Administración (Colino, 2011).

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ción definida por «procesos descentralizadores mediante la transferencia de poderes o

competencias a distintos niveles de Gobierno y Administración» (Olías de Lima,
2002), y que en el caso español ha caracterizado el iter de la construcción y la conso-
lidación autonómica8, el ámbito local ha estado sujeto a transformaciones que han rela-
tivizado y limitado su ámbito y capacidad de acción y gestión autónoma a nivel eco-
nómico-financiero y presupuestario.
En el marco del modelo municipal español, la actividad de las EELL ha estado
sujeta a históricas relaciones de dependencia jerárquica, así como a tutelas por parte de
la Administración del Estado9 (Quintana, 2008). La tutela financiera de los organismos
del Estado o de las CCAA que tengan atribuida tal competencia sobre las entidades, los
organismos, los entes y las sociedades incardinadas en el sector público local (Bachi-
ller, 2005), abarca el conjunto de los actos administrativos de ejecución en el ámbito
financiero, de acuerdo con el alcance del más amplio concepto de tutela. Así, como tal
tutela cabe entender: «la técnica de intervención administrativa, en virtud de la cual, la
entidad tutelante somete a una cierta disciplina unitaria a otras entidades administrati-
vas, de rango inferior pero no jerárquicamente dependientes de aquélla, ejerciendo, en
los términos legalmente previstos, determinadas potestades administrativas sobre la
organización, sobre los actos o sobre la actividad de la entidad tutelada (controles de
legalidad o de oportunidad, que se actúan a través de autorizaciones, aprobaciones,
suspensiones, resoluciones de recursos, etcétera.; puede entenderse incluso a nombra-
mientos y remociones de cargos») (Endemaño, 2014). de acuerdo con Villar rojas:
8
A modo indicativo, cabe tener en consideración la incidencia que ha tenido el desarrollo y la con-
figuración del proceso autonómico en cuanto al régimen local con carácter general, y lo relativo al ejerci-
cio de la tutela financiera en particular. En este sentido, la asunción de la competencia sobre la tutela finan-
ciera no ha quedado exenta de controversia, tal y como así lo testimonia la reciente Sentencia del Tribu-
nal Constitucional 120/2012, de 5 de junio, dada la consolidación y la preeminencia que el Ministerio de
Hacienda y Administraciones Públicas tiene reconocida para sí en este ámbito por medio del ordenamiento
jurídico general. En el llamado proceso «de interiorización del régimen local de los Estatutos de Autono-
mía de segunda generación» (álvarez García, 2013), ha primado la advertida limitación reconocida en el
Fundamento Jurídico 36 de la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio de 2010,
acerca de «la competencia básica que al Estado le corresponde en la materia en virtud de la reserva del
artículo 149.1.18º de la Constitución Española, por cuanto la expresión bases del régimen jurídico de las
Administraciones Públicas engloba a las Administraciones Locales» (STC 31/2010, FJ 36).
9
Siguiendo a Alonso Higuera, se da una: «distribución vertical del poder público entre entidades de
diferente nivel, el nivel estatal, en cuanto titular de la soberanía, el autonómico, dotado de una autonomía
política y el local, dotado de una autonomía administrativa» (Alonso Higuera, 2002). Igualmente, la Expo-
sición de Motivos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del régimen Local reconoce
que: «por lo que hace a las relaciones interadministrativas, salta a la vista la radical inadecuación del man-
tenimiento en el nuevo y compuesto Estado constitucional de las técnicas y las categorías cristalizadas en
el Estado centralista y autoritario. En particular, ese juicio de radical obsolescencia merece predicarse de
las técnicas formalizadas actuables por voluntad unilateral de una de las administraciones e incidentes nor-
malmente en la validez o la eficacia de los actos emanados de otra, en este sentido subordinada a la ante-
rior, técnicas que no son sino trasunto y consecuencia lógicos de la construcción piramidal y jerárquica
del poder público administrativo, puesto que la tutela, a la que todas ellas se reconducen, no es sino una
categoría que expresa una situación de fuerte dependencia casi jerárquica» (Exposición de Motivos, Ley
7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del régimen Local).

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«en todo caso, más allá de su invalidez, lo cierto es que la tutela estatal con excusa
financiera constituye ya un pilar básico de la ordenación y regulación de las entidades
locales españolas» (Villar rojas, 2014), pudiéndose bien considerar la tutela sobre las
EELL como «algo más que una coordinación» (Cliset & Grau, 1992). Más críticamen-
te, Ezquiaga & Muñoz consideraron la articulación contenida en la LBrL como un
«trasnochado concepto de tutela del Estado» (Ezquiaga & Muñoz (1996), valorando
que la coordinación reviste en ocasiones una suerte de tutela, constituyendo ésta el
envés de la Autonomía de las EELL (Tejerizo, 2003). En el marco del federalismo fis-
cal, en base al cual confluye la existencia de una «pluralidad de haciendas» (Navarro
Fauré, 2013)10, las relaciones entre las distintas AAPP en materia financiera permite
identificar el conjunto de las: «actividades o interacciones que se dan entre unidades de
gobierno de todo tipo y nivel», tal y como Anderson define a partir del caso estadouni-
dense (Chandler & Plano, 1988). de forma específica, y en el contexto de dicha apro-
ximación doctrinal, las Administraciones estatales –y en menor medida las regionales–
han venido ejerciendo de forma estructural, institucionalizada, reiterada y constante dis-
tintas competencias destinadas a limitar el acceso a las operaciones de crédito por parte
de las EELL. Esta tendencia se ha formalizado a través de la autorización administrati-
va correspondiente por parte de los organismos del Estado en determinados supuestos.
Si bien, en orden a su garantía ni la autonomía ni el autogobierno de las EELL: «(…)
puede ser menoscabada por la interferencia de las autoridades del gobierno del Estado
ni de su administración» (Vallès & Brugué, 2001), lo cual no exonera a los municipios
de quedar sujetos a numerosos mecanismos que limitan en la práctica el elenco de fun-
ciones, competencias y manifestaciones que materializan tal autonomía.
La continua doctrina constitucional y la jurisprudencia han venido a destacar la
naturaleza administrativa de la Autonomía Local, lo cual ha legitimado y justificado
que el Estado y las CCAA ejerzan: «la posibilidad de controlar a la actividad de las
Corporaciones Locales, cuyos intereses son inferiores a los representados por el Legis-
lador» (Sánchez Sáez, 2008). de forma coherente con lo expuesto, la libertad e inde-
pendencia de actuación en que consiste la Autonomía Local: «(…) no es absoluta, no
es total» (de Vicente García, 2002). Los límites que contempla el diseño institucional
español han quedado elocuentemente legitimados por la doctrina constitucional al
señalar que: «(…) dadas las diversas fuentes que nutren las Haciendas Locales, así
como su complementariedad, es aquí plenamente aplicable la existencia de controles
de legalidad, tanto en relación con la obtención de controles de legalidad, tanto en rela-
ción con la obtención y gestión de ingresos de carácter propio como en la utilización
de los procedentes de otras fuentes (F. J. 5º, STC 4/1981, de 2 de Febrero).
No obstante lo señalado, y aun siendo eminentemente administrativa la naturaleza
de la Autonomía Local, cabe no obviar en los términos del Fundamento Jurídico Ter-
cero de la STC 32/1981, el componente político «que le viene atribuido a la Corpora-
ción Local por el origen democrático de sus componentes (lo cual) exige, como con-
10
de acuerdo con Navarro Fauré: «los modelos constitucionales de organización territorial descen-
tralizada, conllevan la existencia de diferentes niveles de la Hacienda Pública o diferentes Haciendas
Públicas: una Hacienda Estatal, Autonómica y Local» (Navarro Fauré, 2013).

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tenido inherente, la capacidad de dirección político-administrativa de sus titulares en

el ejercicio de las competencias propias de los entes locales» (Casado, 2008). Así pues,
en la plural constelación de las Administraciones, los gobiernos y las instituciones
públicas que se congregan en la constitución de un Estado compuesto como el espa-
ñol, y al albur del Fundamento Jurídico tercero de la Sentencia del Tribunal Constitu-
cional, de 2 de febrero de 1981, el Estado queda situado en una posición de superiori-
dad jerárquica sobre las EELL (FJ3º, STC 2/2/1981). En este sentido, y a modo de
ejemplo, cabría poner de manifiesto la evaluación que en el Libro Blanco para la refor-
ma del Gobierno Local (2005) se vino a realizar sobre la imposición de los numerosos
y diversos controles, tutelas y medidas de coordinación que al exigir distintas autori-
zaciones preceptivas, han operado en detrimento también de la autonomía local (Libro
Blanco para la reforma del Gobierno Local, 2005). No obstante, el propio documen-
to citado destaca la necesidad de las relaciones interadministrativas –institucionaliza-
das y formalizadas– con objeto de materializar los principios de cooperación y coordi-
nación, máxime en un Estado compuesto como el español (Libro Blanco para la refor-
ma del Gobierno Local, 2005).
Las EELL disponen de una proyección inexorable de la Autonomía Local en mate-
ria financiera, quedando sujeta sin embargo a diferentes principios y mecanismos de
colaboración, cooperación y control interadministrativo. Específicamente para el caso
español, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del régimen Local (en
adelante, LrBrL) recoge el deber de «información mutua, colaboración, coordinación
y respeto a los ámbitos competenciales respectivos» (art. 10.1 LrBrL), aludiendo a la
especial coordinación de las competencias de las EELL, no sólo entre sí -en el mismo
nivel de gobierno y Administración local con carácter horizontal-, sino fundamental-
mente con respecto a «las de las restantes AAPP» (art. 10.2 LrBrL), sin que tal régi-
men de coordinación afecte en ningún caso a la autonomía de las EELL (art. 10.3
LrBrL)11. En este sentido, como parte de las recientes reformas de contenido econó-
mico-presupuestario, resulta relevante el papel del Gobierno del Estado para estable-
cer los «mecanismos de coordinación entre todas las AAPP para garantizar la aplica-
ción efectiva de los principios» de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad finan-
ciera, conforme a lo establecido en el art. 10.3 de la LO 2/2012, de 27 de abril, de Esta-
bilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (en adelante, LOEPSF). Así, corres-
11
Con carácter general, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del régimen Local,
reconoce la posibilidad de que las leyes del Estado o de las CCAA puedan «crear, para la coordinación
administrativa, órganos de colaboración de las Administraciones correspondientes con las Entidades loca-
les. Estos órganos, que serán únicamente deliberantes o consultivos, podrán tener ámbito autonómico o
provincial y carácter general o sectorial» (art. 58.1). Además, algunos acuerdos y organismos de colabo-
ración entre el Estado y las EELL son el Consejo de Empadronamiento, Empadronamiento como órgano
colegiado de colaboración entre la Administración General del Estado y los Entes Locales en materia
padronal (art. 17.4); o, el Instituto de Estudios de Administración Local, que de acuerdo con el art. 96 de
la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del régimen Local: «desarrollará cursos de perfec-
cionamiento, especialización y promoción para los funcionarios al servicio de las Entidades locales, y
colaborará en dichas funciones con los Institutos o Escuelas de funcionarios de las Comunidades Autó-
nomas, así como con las instituciones de este tipo que acuerden constituir las propias Corporaciones».

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ponde al Gobierno observar la aplicación de tales principios «respetando en todo caso

el principio de autonomía financiera de las Comunidades Autónomas y Corporaciones
Locales» (art. 10.2 LOEPSF). En cualquier caso, las EELL deberán «valorar el impac-
to que sus actuaciones, en materia presupuestaria y financiera, pudieran provocar en el
resto de AAPP» (art. 55.c LOEPSF). Finalmente, conviene señalar que las EELL,
teniendo autonomía para el establecimiento y la exigencia de sus tributos en las fases
de gestión, recaudación e inspección, lo harán en el marco: «de las fórmulas de cola-
boración con otras Entidades locales, con las Comunidades Autónomas o con el Esta-
do, de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado» (art. 106.3 LrBrL).
En el sentido antedicho, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y
sostenibilidad de la Administración Local (en adelante, LrSAL) incorporó un conjun-
to de preceptos acerca de las relaciones interadministrativas en las que quedan involu-
cradas las EELL, a la luz de los principios de equilibrio presupuestario y sostenibili-
dad financiera. En base a lo expuesto por Villar rojas: «la LrSAL se limita a seguir la
senda ya trazada con ocasión de la crisis económico-financiera a través de las normas
reguladoras de los mecanismos de endeudamiento municipal» (Villar rojas, 2014).
respecto del impacto de tal normativa sobre la Autonomía Local cabe advertir que
mientras que en la anterior redacción del artículo 10.3 LrBrL, la actividad del Gobier-
no del Estado derivaba en el hecho de que «las funciones de coordinación no afectaran
en ningún caso a la autonomía de las entidades locales», la reciente reforma sustituye
tal párrafo por la siguiente literalidad; a saber: «las funciones de coordinación serán
compatibles con la autonomía de las entidades locales» (art. 10.4 LrBrL, tras la refor-
ma de la LrSAL).
Las sucesivas disposiciones normativas del Estado y las más recientes del nivel
autonómico -fruto fundamentalmente de las graduales reformas estatutarias realizadas-
, han venido estableciendo con diverso nivel de estabilidad y cambio un conjunto de
organismos de coordinación intergubernamental o interadministrativo. de esta forma,
en el organigrama de las relaciones interadministrativas entre el Estado y las EELL,
cabe destacar la importancia de la Comisión Nacional de Administración Local y la
Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local. En el ámbito financiero, la
Comisión Nacional de Administración Local12 tiene competencia para emitir informe,
entre otros, en el supuesto del establecimiento de los «criterios para las autorizaciones
de operaciones de endeudamiento de las Corporaciones locales» (art. 118.1.A.b), así
como la realización de propuestas y sugerencias al Gobierno en materia de Adminis-
tración local sobre las siguientes cuestiones: atribución y delegación de competencias
12
La Comisión Nacional de Administración Local, como órgano bilateral –Estado y EELL- regula-
do en el artículo 117 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del régimen Local, y como
parte del Título XI de la citada norma sobre las organizaciones para la cooperación de la Administración
del Estado con la local, define a la misma como: «el órgano permanente para la colaboración entre la
Administración General del Estado y la Administración local» (art. 117.1), formada: «bajo la presidencia
del Ministro de Administraciones Públicas, por un número igual de representantes de las entidades loca-
les y de la Administración General del Estado» (art. 117.2), correspondiendo la designación de los repre-
sentantes de las entidades locales, «a la asociación de ámbito estatal con mayor implantación», esto es, a
la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP).

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en favor de las EELL; distribución de las subvenciones, créditos y transferencias del

Estado a la Administración local; participación de las Haciendas locales en los tribu-
tos del Estado; y, previsiones de los Presupuestos Generales del Estado que afecten a
las EELL (art. 118.1.b). Así, y de forma concreta y específica, la Comisión Nacional
de Administración Local: «se convierte (…) en un órgano de colaboración entre la
Administración del Estado y las Entidades Locales respecto de las materias, objetivos
y procedimientos de cumplimiento y determinación del principio de estabilidad presu-
puestaria (…)» (Queralt, 2011). Por su parte, a la Secretaría General de Coordinación
Autonómica y Local13 le corresponde de manera concreta la dirección, el impulso y la
coordinación de las competencias relativas a las relaciones con las entidades que inte-
gran la Administración Local14.
13
Las funciones y la organización de la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local, se
regulan en el artículo 13 del real decreto 256/2012, de 27 de enero, por el que se desarrolla la estructu-
ra orgánica básica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. La redacción de dicho artícu-
lo fue reformada por medio del real decreto 696/2013, de 20 de septiembre, por el que se modifica el
citado real decreto 256/2012, de 27 de enero.
14
Las principales funciones ejercidas por dicho órgano directivo de la Administración central, con res-
pecto a las EELL, son las siguientes: la Secretaría del Consejo de Política Fiscal y Financiera de las Comu-
nidades Autónomas y las relaciones con otros órganos de coordinación entre la Administración General del
Estado, las comunidades autónomas y las corporaciones locales en el ámbito de competencias de la Secre-
taría General; el estudio, informe y propuesta de normas y medidas relativas al régimen tributario de los
entes territoriales y a los regímenes tributarios especiales por razón del territorio, sin perjuicio de las com-
petencias de la dirección General de Tributos; la instrumentación y seguimiento de los mecanismos de
financiación habilitados por la Administración General del Estado para las Comunidades Autónomas y las
Entidades Locales, así como de los planes de ajuste acordados en este ámbito; la captación y el tratamien-
to de la información enviada por Comunidades Autónomas y Entidades locales, sobre sus entidades y orga-
nismos vinculados o dependientes, para la formación y mantenimiento de los inventarios de Entes del Sec-
tor Autonómico y Local, así como el análisis de esta información para la evaluación y elaboración de infor-
mes sobre el impacto del sector público autonómico y local en la actividad económico-financiera de las
Administraciones Públicas, informando al Consejo de Política Fiscal y Financiera; la aplicación y gestión
del sistema de financiación local; el estudio, informe y propuesta de las normas y medidas relativas a la
financiación de las entidades locales, así como la secretaría de la Subcomisión de régimen Económico,
Financiero y Fiscal de la Comisión Nacional de Administración Local; la gestión de otros recursos estata-
les que financian a las entidades locales; la asistencia técnica y evacuación de consultas en relación con el
régimen presupuestario y financiero de las entidades locales; el ejercicio de las facultades sobre autoriza-
ciones legalmente atribuidas al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en relación con el
endeudamiento de las entidades locales y el seguimiento del cumplimiento de los objetivos de estabilidad
presupuestaria; y, la captación, tratamiento y difusión de los datos económico-financieros y tributarios de
las entidades locales, así como el análisis y elaboración de informes, estadísticas y publicaciones relacio-
nadas con aquella información. El ejercicio de las funciones enumeradas de carácter financiero, serán ejer-
cidas por la Subdirección General de Estudios y Financiación de Entidades Locales, así como por la Sub-
dirección General de relaciones Financieras con las Entidades Locales.

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3. Las relaciones interadministrativas de carácter multinivel entre las EELL y

el Estado. Los efectos y el impacto de las reformas presupuestarias de control
del déficit público
Las políticas europeas de control presupuestario y sostenibilidad financiera de las

Administraciones Públicas
El bagaje normativo europeo generado a lo largo de las últimas décadas y de mane-
ra fundamental a partir de la consolidación de la zona Euro o de la unión Económica
y Monetaria (en adelante, uEM), ha supuesto un aumento de los mecanismos de con-
trol dirigidos a garantizar las exigencias presupuestarias y el límite de deuda pública
establecido a la luz del protocolo nº. 12 sobre el procedimiento aplicable en caso de
déficit excesivo, anexo al Tratado de la unión Europea (TuE, 1992). de acuerdo con
el citado tratado y en virtud de lo aprobado en el mismo sobre el control presupuesta-
rio, la normativa previa a la adopción del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (1997),
vino dada por el reglamento (CE) nº. 1466 / 97 del Consejo, de 7 de julio de 1997,
relativo al esfuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la supervi-
sión y coordinación de las políticas económicas; el reglamento (CE) nº. 1467 / 97 del
Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedi-
miento de déficit excesivo; la resolución del Consejo Europeo, de 17 de junio de 1997,
relativa al Pacto de Estabilidad y Crecimiento; el reglamento (CE) nº. 1055 / 2005,
por el que se modifica el reglamento (CE) nº. 1466 / 97 del Consejo, de 7 de julio de
1997, relativo al esfuerzo de la supervisión de las situaciones presupuestarias y a la
supervisión y coordinación de las políticas económicas; y, el reglamento (CE) nº.
1056 / 2005, por el que se modifica el reglamento (CE) nº. 1467 / 97 del Consejo, de
7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y clarificación del procedimiento de défi-
cit excesivo. La última norma relevante vendrá dada por el reglamento nº. 1177 / 2011
del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, por el que se modifica el reglamento (CE)
nº. 1467 / 97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo a la aceleración y la clarifi-
cación del procedimiento de déficit excesivo, en el cual se articulan los mecanismos
sobre control del déficit público del Tratado de Funcionamiento de la unión Europea
(en adelante, TFuE), y se sofistica la aplicación de sanciones en caso de su incumpli-
miento. En este sentido, la directiva 2011/85/uE, del Consejo, de 8 de noviembre de
2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados
miembros, plantea la normalización y la unificación de los sistemas de control presu-
puestario y de contabilidad pública en orden a mejorar de forma íntegra el control de
las cuentas públicas nacionales de los Estados miembros por parte de las instituciones
de la unión Europea (en adelante, uE).
El Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la uEM (en adelante,
TECGuE) o Pacto Fiscal Europeo acordado el año 2012, parte de la prioridad y el
supuesto de que la estabilidad monetaria de la zona euro se fundamenta en un control
de los índices de déficit público y de la sostenibilidad financiera a la luz de los princi-
pios, los objetivos y los procedimientos contenidos en los artículos 121, 126 y 136 del
TFuE.
Conforme al Protocolo nº. 12 anexo al TuE, sobre el procedimiento aplicable en
caso de déficit excesivo, se establecieron los valores de referencia relativos al umbral

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máximo de déficit público para el conjunto de las AAPP de cada uno de los Estados
miembros, que será del 3 % del Producto Interior Bruto (en adelante, PIB) a precios de
mercado; y, del 60 % del PIB a precios de mercado respecto del nivel de deuda públi-
ca, de tal suerte que los Estados miembros que excedan los límites señalados deberán
reducir su volumen de deuda «a un ritmo medio de una veinteava parte al año como
referencia». de acuerdo con ello pues, se refuerza la supervisión económica y presu-
puestaria en orden a la consecución de la estabilidad financiera de los Estados miem-
bros, que en consecuencia deberán corregir eventuales situaciones de déficit presu-
puestario excesivo. La «regla de equilibrio presupuestario» regulada en el artículo 3.1
del citado protocolo establece que: «la situación presupuestaria de las Administracio-
nes Públicas de cada Parte Contratante será de equilibrio o superávit» (art. 3.1.a), de
modo que: «en el caso de que se observen desviaciones significativas del objetivo a
medio plazo o de la senda de ajuste hacia dicho objetivo, se activará automáticamente
un mecanismo corrector» (art. 3.1.e).
Las reformas adoptadas a nivel europeo contextualizan las diferentes medidas
aprobadas en el ámbito de las EELL españolas por cuanto las mismas quedan compro-
metidas en la consecución de los objetivos y los procedimientos en materia de control
presupuestario. Las medidas adoptadas por parte de las AAPP españolas deben guar-
dar observancia de la normativa europea y ejercer la consiguiente coordinación inter-
administrativa para el cumplimiento de las disposiciones comunitarias. En este senti-
do, el párrafo tercero del artículo 10 sobre las disposiciones para la aplicación efecti-
va de la Ley y mecanismos de coordinación de la LOEPSF regula la vigencia de los
mecanismos derivados del principio de coordinación entre todas las AAPP en orden a
la consecución de los principios de sostenibilidad financiera y estabilidad presupues-
taria en «coherencia con la normativa europea» (art. 10.3, LOEPSF). En segundo lugar,
resulta preciso evidenciar el régimen de sanciones que eventualmente pueden ser
impuestas al Estado español como consecuencia del incumplimiento de las normas del
derecho europeo comunitario. Así, destacan las sanciones que eventualmente puedan
atribuir, imputar y aplicar las instituciones europeas sobre el Estado español; los meca-
nismos de control y supervisión europeos; y, la necesaria remisión de información
periódica a la Comisión Europea sobre el grado de cumplimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria, deuda pública y regla de gasto. En tercer lugar, las EELL
quedan sujetas a los límites contenidos en la normativa europea sobre sostenibilidad
financiera, así como a los límites o volumen y valor máximo de deuda pública, debién-
dose adaptar las instituciones españolas a la metodología para el cálculo del déficit
estructural y la tasa de crecimiento del PIB de medio plazo de la economía española,
o la adopción del Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y regionales (SEC-95).
Siendo la coordinación y la supervisión de la disciplina presupuestaria de los Estados
miembros cuya moneda es el euro uno de los instrumentos para el correcto funciona-
miento de la uEM, el artículo 126 del TFuE establece en su párrafo primero que «los
Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos» (art. 126.1). En este sentido,
se encomienda a la Comisión la supervisión de «la evaluación de la situación presu-
puestaria y del nivel de endeudamiento público de los Estados miembros con el fin de
detectar errores manifiestos» (art. 126.2 TFuE). En base a lo expuesto corresponde a
las instituciones de la uE la observancia y el ejercicio de la disciplina presupuestaria

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en función de «la situación económica y presupuestaria a medio plazo del Estado

miembro» (art. 126.3 TFuE). Junto con la situación de equilibrio presupuestario, la uE
desarrolla el concepto de sostenibilidad financiera de las cuentas públicas entendida
como «una situación del presupuesto sin un déficit público excesivo» (art. 140.1).
Finalmente, el Estado español debe remitir de forma periódica la información precisa
y detallada que permita a las instituciones comunitarias europeas verificar el cumpli-
miento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de consolidación fiscal por
parte del conjunto de las AAPP españolas, con especial incidencia sobre las EELL.
En consecuencia, el proceso de integración del Estado español en la uE y en la
uEM ha venido acompañado y ha supuesto a su vez un conjunto de reformas legisla-
tivas que afectando al conjunto de las AAPP españolas, han dotado de plena vigencia
a los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera sobre las
EELL. La propia LOEPSF recalca la importancia de la normativa europea disponien-
do que sea el Gobierno quien implante los mecanismos de coordinación entre el con-
junto de las AAPP para garantizar el cumplimiento de los principios de estabilidad pre-
supuestaria y sostenibilidad financiera en coherencia con las disposiciones europeas.
A la luz de la normativa comunitaria europea expuesta y como consecuencia del
pacto político alcanzado por el PSOE (en el gobierno) y el PP (principal partido de la
oposición) a lo largo de los meses de agosto y septiembre del año 2011, se procedió a
la reforma del artículo 135 CE15 conforme a la literalidad comparativa contenida en la
Tabla 1. La reforma del artículo 135 CE representa el hito institucional clave que inci-
dirá e informará el conjunto de la subsiguiente normativa relativa a la sostenibilidad
financiera del conjunto de las AAPP españolas. La reforma aprobada se incardina en
el mandato europeo dirigido a garantizar la transposición de las normas y las reglas de
sostenibilidad financiera y estabilidad presupuestaria, constituyendo una exigencia de
la uE contenida en el TECGuEM (Pacto Fiscal Europeo) por la que se insta a los Esta-
dos miembros (Partes Contratantes) a que adopten: «disposiciones que tengan fuerza
vinculante y sean de carácter permanente, preferentemente de rango constitucional, a
cuyo respeto y cumplimiento estén de otro modo plenamente garantizadas a lo largo de
los procedimientos presupuestarios nacionales» (art. 3.2). de acuerdo con García-
Escudero Márquez, en la Exposición de Motivos de la reforma del artículo 135 CE: «se
cita también el Pacto de Estabilidad y Crecimiento y el objetivo de reforzar el com-
promiso de España con la unión Europea. No es sino el reconocimiento de un condi-
cionamiento exterior del poder constituyente del Estado, inherente, como dice rubio
Llorente, a la integración europea» (García-Escudero Márquez, 2013). de esta forma
y por consiguiente: «el marco constitucional de las Haciendas españolas es actual-
mente interno y comunitario» (Navarro Fauré, 2013).
15
Aprobación el 2 de septiembre de 2011, por el procedimiento de lectura única, de la proposición
de reforma del artículo 135 de la Constitución española, presentada por los grupos parlamentarios Socia-
lista y Popular en el Congreso. «BOCG. Congreso de los diputados», serie B, número 329-1, de 26 de
agosto de 2011.

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Tabla 1. reforma del artículo 135 CE
redacción del artículo 135

CE previo a la reforma del redacción del artículo 135 CE resultante de la reforma del año 2011
año 2011
1. El Gobierno habrá de estar 1. Todas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al
autorizado por ley para emitir principio de estabilidad presupuestaria.
deuda Pública o contraer cré- 2. El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán incurrir en un
dito. déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso,
por la unión Europea para sus Estados Miembros. una ley orgánica
2. Los créditos para satisfacer fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las Comu-
el pago de intereses y capital nidades Autónomas, en relación con su producto interior bruto. Las
de la deuda Pública del Esta- Entidades Locales deberán presentar equilibrio presupuestario.
do se entenderán siempre 3. El Estado y las Comunidades Autónomas habrán de estar autoriza-
incluidos en el estado de gas- dos por ley para emitir deuda pública o contraer crédito. Los créditos
tos de los presupuestos y no
para satisfacer los intereses y el capital de la deuda pública de las
podrán ser objeto de enmien-
Administraciones se entenderán siempre incluidos en el estado de
da o modificación, mientras
se ajusten a las condiciones gastos de sus presupuestos y su pago gozará de prioridad absoluta.
de la ley de emisión. Estos créditos no podrán ser objeto de enmienda o modificación,
mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión. El volumen
de deuda pública del conjunto de las Administraciones Públicas en
relación con el producto interior bruto del Estado no podrá superar el
valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la
unión Europea.
4. Los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública
sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión eco-
nómica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al
control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación
financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado, aprecia-
das por la mayoría absoluta de los miembros del Congreso de los
diputados.
5. una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este
artículo, así como la participación, en los procedimientos respectivos,
de los órganos de coordinación institucional entre las Administracio-
nes Públicas en materia de política fiscal y financiera. En todo caso,
regulará: a) La distribución de los límites de déficit y de deuda entre
las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales
de superación de los mismos y la forma y plazo de corrección de las
desviaciones que sobre uno y otro pudieran producirse. b) La meto-
dología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural. c)
La responsabilidad de cada Administración Pública en caso de incum-
plimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.
6. Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivos
Estatutos y dentro de los límites a que se refiere este artículo, adop-
tarán las disposiciones que procedan para la aplicación efectiva del
principio de estabilidad en sus normas y decisiones presupuestarias.
Fuente: reforma del artículo 135 de la Constitución Española, de 27 de septiembre de 2011 (BOE núm. 233, de 27 de
septiembre de 2011, páginas 101931 a 101941).

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3.2. Los efectos y el impacto de las reformas presupuestarias de control del déficit
público sobre las relaciones interadministrativas entre el Estado y las EELL
Las principales normas que cabría enumerar por su incidencia en el régimen de los
controles y las autorizaciones de contenido económico-financiero sobre las EELL han
sido con carácter cronológico (2008-2014) y entre otras, las siguientes: el real decre-
to-ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se crea un Fondo Estatal de Inversión
Local y un Fondo Especial del Estado para la dinamización de la Economía y el
Empleo; el real decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas
extraordinarias para la reducción del déficit público; la reforma del artículo 135 de la
Constitución Española, de 27 de septiembre de 2011, en los términos expuestos en los
párrafos precedentes; la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presu-
puestaria y Sostenibilidad Financiera16, por medio de la que se regula la estabilidad
presupuestaria y la sostenibilidad financiera para el conjunto de las AAPP y de la Segu-
ridad Social en general, y de las EELL en particular. de acuerdo con el preámbulo de
la misma, se persigue la consecución de una: «mayor coordinación, vigilancia y super-
visión en materia presupuestaria» (Preámbulo, LOEPSF); la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en la
cual se «clarifica y refuerza el régimen sancionador» en orden a la aplicación de los
principios éticos y de actuación vigentes para los altos cargos y asimilados de las
EELL, tipificando un catálogo de infracciones disciplinarias y sanciones asociadas en
materia de gestión económico-presupuestaria; los planes o mecanismos de financia-
ción pública para el pago a proveedores por parte de las EELL, a través de los siguien-
tes reales-decretos ley: el real decreto-ley 5/2009, de 24 de abril, de medidas
extraordinarias y urgentes para facilitar a las entidades locales el saneamiento de deu-
das pendientes de pago con empresas y autónomos; el real decreto-ley 8/2011, de 1
de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto públi-
co y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades
locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de sim-
plificación administrativa; el real decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se
determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer
16
Conforme a la reforma del mismo en septiembre del año 2011, el artículo 135 CE establece en su
párrafo quinto que: «una ley orgánica desarrollará los principios a que se refiere este artículo, así como la
participación, en los procedimientos respectivos, de los órganos de coordinación institucional entre las
AAPP en materia de política fiscal y financiera. En todo caso, regulará: a) La distribución de los límites
de déficit y de deuda entre las distintas Administraciones Públicas, los supuestos excepcionales de supe-
ración de los mismos y la forma y plazo de corrección de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran
producirse. b) La metodología y el procedimiento para el cálculo del déficit estructural. c) La responsabi-
lidad de cada Administración Pública en caso de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presu-
puestaria». La disposición adicional única de la reforma, según su publicación en el Boletín Oficial del
Estado (BOE) el 27 de septiembre de 2011, mandata lo siguiente: «1. La Ley Orgánica prevista en el
artículo 135 de la Constitución Española deberá estar aprobada antes de 30 de junio de 2012. 2. dicha ley
contemplará los mecanismos que permitan el cumplimiento del límite de deuda a que se refiere el artícu-
lo 135.3».

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un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales;

y, el real decreto-ley 7/2012, de 9 de marzo, por el que se crea el Fondo para la finan-
ciación de los pagos a proveedores; y finalmente, la Ley 27/2013, de 27 de diciembre,
de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
A continuación, se expone el análisis integrado de las normas señaladas, evaluan-
do su impacto sobre las principales dimensiones a través de las cuales se ha manifes-
tado el incremento y el refuerzo de los controles de tutela presupuestaria y financiera
sobre las EELL por parte de los organismos e instituciones estatales. Para ello se agru-
pan los resultados de dichos cambios en los siguientes bloques o ámbitos; a saber: 1)
el régimen de autorización de las operaciones de crédito; 2) el control y el cumpli-
miento forzoso de las medidas de sostenibilidad financiera y estabilidad presupuesta-
ria de las EELL; 3) la necesidad de informar a los organismos del Estado (Ministerio
de Hacienda y Administraciones Públicas); y, 4) las responsabilidades de los funcio-
narios de Administración Local con habilitación estatal en el control de la gestión pre-
supuestaria y la consecución de la sostenibilidad financiera de las EELL.
3.2.1. El régimen de autorización de las operaciones de crédito
La activación del endeudamiento como una de las fuentes o recursos de financia-

ción destinados a liquidar las obligaciones pendientes de pago a los contratistas17,
implicó –de acuerdo con lo evidenciado por la Tabla 2– un incremento de la deuda
Viva de las EELL y un acrecentamiento del recurso a los mecanismos de endeuda-
miento a nivel local, con la consiguiente incidencia del régimen de autorización liga-
do a las operaciones de crédito suscritas o concertadas. Así, como consecuencia de la
implementación de los diferentes mecanismos o Planes de Pago a Proveedores, se pro-
ducirá un aumento de los gastos financieros adscritos a los intereses de los préstamos
suscritos por una cuantía de 1.512.000.000 € en 2012 y de 1.680.000.000 € en 2013,
así como debido al Fondo de Contingencia previsto en la LOEPSF (126.000.000 €).
No obstante y con carácter previo, la deuda Viva comenzó a registrar incrementos sig-
nificativos a partir de la secuencia temporal que se iniciaría en el año 2009, en coinci-
dencia con la adopción de los sucesivos instrumentos de pago a proveedores y la caída
de los ingresos tributarios de las EELL.
17
Las cuales deberán reunir, a la luz del artículo 2.1 del real decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero,
por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para establecer un
mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las entidades locales, los siguientes requisi-
tos: a) Ser vencidas, líquidas y exigibles; b) Que la recepción, en el registro administrativo de la entidad
local, de la correspondiente factura, factura rectificativa en su caso, o solicitud de pago equivalente haya
tenido lugar antes del 1 de enero de 2012; y, c) Que se trate de contratos de obras, servicios o suministros
incluidos en el ámbito de aplicación del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público apro-
bado por el real decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

Vol. 1, Núm. 2 (2014) 73-110
Tabla 2 resumen de la deuda Viva de las Entidades Locales
diputaciones, Entidades diferencia

diferencia
Consejos Locales porcentual
Ayuntamientos TOTAL porcentual
y Cabildos Menores y (2008-2013)
interanual (%)
Insulares Mancomunidades (%)
2008 26.128.00 5.902.233 — 32.030.233 —
2009 28.770.000 5.825.000 — 34.595.000 +8.00
2010 28.851.530 6.358.000 233.844 35.443.374 +2.45

+29.49
2011 28.460.645 6.732.267 226.856 35.419.768 –0.07
2012 35.290.059 6.442.548 206.693 41.939.299 +18.41
2013 35.090.411 5.994.894 394.327 41.476.632 –1.10
Elaboración propia. Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (datos en miles de euros)
de forma paralela, el déficit de las EELL españolas mostrará un descenso de 0.3

puntos porcentuales durante el año 2012, alcanzando de este modo el 0.15 % del PIB
(sobre el 0.3 % establecido como límite para las mismas). A pesar de la caída de los
ingresos en un 2.4 % y aún con un aumento impositivo del 2.1 %, los gastos se redu-
jeron en un 12.1 % (imputable fundamentalmente al descenso de las inversiones). Para
el año 2013 las EELL alcanzaron una situación de superávit del 0.41 % sobre el PIB18.
El desplome de los ingresos de las EELL, fuertemente vinculados a la recaudación
asociada al sector de la construcción, supuso la acumulación de obligaciones pendien-
tes de pago a cargo de las mismas habiendo sido contraídas con sus proveedores y no
satisfechas o canceladas ante la falta de la suficiente liquidez y la necesidad de garan-
tizar su financiación. La dependencia tributaria respecto del sector inmobiliario y de la
construcción ha sido definido como un factor estructural ligado a la crónica insufi-
ciencia financiera de las EELL: «lo cual determina que muchas de éstas obtengan la
mayor parte de sus recursos de la expedición de licencias de obras» (Almeida Cerre-
da, 2008). El presente trabajo se contextualiza en un escenario de: «una situación cró-
18
La implementación de los planes de ajuste, junto con el ahorro previsto a través de la reforma del
régimen local –por medio de la LrSAL-, arrojan el siguiente impacto futuro estimado de las citadas medi-
das sobre las EELL (ver Tabla 3. Proyecciones sobre el impacto de la reforma local y los planes de ajus-
te en el balance de las cuentas públicas de las EELL medidas por su efecto diferencial respecto al año ante-
rior).
2012 2013 2014 2015
reforma local y planes de ajuste 0.1 0.2 0.3 0.5
Fuente: Programa de Estabilidad del reino de España (2013 - 2016).

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nica de insuficiencia y precariedad financieras» (ramos Prieto, 2003) de las EELL. La

recesión económica a partir del año 2008 se manifestará con un impacto significativo
sobre las cuentas públicas locales, no sólo por el incremento de los gastos que supon-
drá la creciente demanda de protección social, sino por la fluctuación generalizada de
la economía y la caída en los índices de la recaudación con el consiguiente efecto pre-
supuestario. La secuencia de los distintos mecanismos de financiación dará comienzo
con la aprobación del real decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se crean
un Fondo Estatal de Inversión Local y un Fondo Especial del Estado para la dinami-
zación de la Economía y el Empleo y se aprueban créditos extraordinarios para aten-
der a su financiación, en el marco del Plan Español para el Estímulo de la Economía y
el Empleo. Esta norma constituye la preliminar medida adoptada en orden a atender las
dificultades que de forma especial vendrían a experimentar las EELL desde la pers-
pectiva presupuestaria, al socaire de la caída de los ingresos tributarios como conse-
cuencia de la dependencia de los mismos con respecto al sector urbanístico.
de acuerdo con Pérez López et alt.: «la especial situación de crisis económica,
junto con las restricciones al endeudamiento impuestas a los ayuntamientos y el con-
trol del déficit público, han reducido los recursos de las administraciones locales»
(Pérez López & Plata díaz, 2013). de hecho, y en este sentido la propia Exposición de
Motivos del citado real decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, destacaba la impor-
tancia específica del Fondo en base a su contribución destinada a favorecer: «(…) la
viabilidad y el empleo de pequeñas y medianas empresas que centran sus actividades
en áreas anexas a la construcción, como los servicios de ingeniería, arquitectura, logís-
tica, así como la producción y movilización de materiales, maquinaria y equipamiento
diverso». La autorización para la realización de los proyectos que vendrían a finan-
ciarse con cargo al popularmente conocido como «Plan E» se realizarían bajo la res-
ponsabilidad del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, por medio de
cuya Secretaría de Estado de Cooperación Territorial se otorgarían los correspondien-
tes créditos.
Con el propósito de afrontar la situación de crisis financiera de las EELL, el últi-
mo de los mecanismos de financiación de las EELL aprobados vino dado por el Plan
de Pago a Proveedores del año 2012, al cual se adhirieron un total de 3.777 EELL, abo-
nando 1.796.696 facturas por un importe de 9.598.340,50 € a 114.935 proveedores.
durante el año 2013 el Fondo de Proveedores contempló un total de 1.965.080,95 € en
favor de las EELL. Por medio del real decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aproba-
ción de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia: «las
EELL podrán concertar nuevas operaciones de endeudamiento para cancelar parcial o
totalmente su deuda pendiente con el Fondo para la Financiación de los Pagos a Pro-
veedores». Si bien, las EELL que se adhieran a tal recurso deberán contar con la pre-
ceptiva autorización del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
En lo correspondiente a las medidas que de forma específica involucran a las EELL
en la consecución de la consolidación fiscal, así como en el incremento del control
sobre las mismas en materia económica y financiera, el capítulo VI del real decreto-
ley 8/2010, de 20 de mayo, dedicado a las «medidas en materia económico financiera
de las entidades locales», afecta el destino de los fondos resultantes del ahorro a las
siguientes finalidades (y con el enumerado orden de prelación según sigue); a saber: a

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sanear el remanente de tesorería derivado de la última liquidación, cuando éste fuera

negativo; a disminuir el nivel de endeudamiento a largo plazo; y, a la financiación de
inversiones (art. 14.1).
Así pues, una de las expresiones o manifestaciones concretas de las relaciones de
dependencia o tutela ejercida por el Estado sobre las EELL que mayor importancia ha
adquirido a lo largo de los últimos años a la luz de las reformas adoptadas, ha venido
dada por el incremento de los controles ligados a la necesaria y preceptiva autorización
para la concertación de operaciones de crédito a largo plazo, en tanto que acto admi-
nistrativo de ejecución requerido bajo determinados supuestos y circunstancias, y que
han emplazado al Estado «en una posición de superioridad respecto de las EELL»
(Alonso Higuera, 2002). El propio Programa de Estabilidad del reino de España (2013
– 2016), destaca cómo en el contexto de las sucesivas medidas aprobadas: «(…) se
habilita al Gobierno para establecer las normas sobre los procedimientos de control»
con el propósito de armonizar la política crediticia del conjunto de las EELL. El Esta-
do es el encargado en este sentido, en los límites variables de la Autonomía Financie-
ra de las EELL, de velar por el cumplimiento de los principios de estabilidad presu-
puestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia en la asig-
nación y utilización de los recursos públicos, responsabilidad y lealtad institucional.
una de las fuentes de financiación de las EELL viene dada por el recurso a las ope-
raciones de crédito en virtud de su autonomía (limitada y tutelada) para el acceso al
endeudamiento. La concertación de operaciones de crédito, junto con el conjunto de
los recursos tributarios, dota de contenido a la autonomía financiera local en el ámbi-
to de los ingresos. Tras la refundición de las normas reguladoras del régimen presu-
puestario y tributario de las Haciendas Locales19 por medio del real decreto Legisla-
tivo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley regu-
ladora de las Haciendas Locales, el artículo 2.1.f articula como uno de los recursos de
las EELL, «el producto de las operaciones de crédito». La concertación de las opera-
ciones de crédito corresponde al alcalde20, así como al Pleno del Ayuntamiento la con-
certación de aquellas «operaciones de crédito cuya cuantía acumulada, dentro de cada
ejercicio económico, exceda del 10 por ciento de los recursos ordinarios del Presu-
puesto (salvo las de tesorería, que le corresponderán cuando el importe acumulado de
las operaciones vivas en cada momento supere el 15 por ciento de los ingresos corrien-
tes liquidados en el ejercicio anterior) todo ello de conformidad con lo dispuesto en la
LrHL» (art. 22.2.m LrBrL). Tales operaciones serán suscritas con el voto favorable
19
Cabe destacar, entre las disposiciones previas al real decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo,
la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, y la Ley 51/2002, de 27 de
diciembre, de reforma de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.
20
«Con exclusión de las contempladas en el artículo 158.5 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre,
reguladora de las Haciendas Locales, siempre que aquéllas estén previstas en el Presupuesto y su impor-
te acumulado dentro de cada ejercicio económico no supere el 10 por ciento de sus recursos ordinarios,
salvo las de tesorería que le corresponderán cuando el importe acumulado de las operaciones vivas en cada
momento no supere el 15 por ciento de los ingresos corrientes liquidados en el ejercicio anterior, ordenar
pagos y rendir cuentas ; todo ello de conformidad con lo dispuesto en la Ley reguladora de las Hacien-
das Locales» (art. 21.1.f., Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del régimen Local).

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de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación (art. 47.2, Ley
7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del régimen Local), que será igual-
mente requerida para la suscripción de las operaciones de crédito reguladas por el
artículo 158.5 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas
Locales (art. 47.2.l LrBrL). El régimen de concertación de las operaciones de crédi-
to, tanto a corto como a largo plazo, así como las «operaciones financieras de cober-
tura y gestión del riesgo del tipo de interés y del tipo de cambio» (art. 48), se regula en
el conjunto de los artículos 48 a 55 (ambos incluidos) que compendian el Capítulo VII
(operaciones de crédito) de la citada norma reguladora de las Haciendas Locales.
desde el año 2010, a partir del real decreto-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se
adoptan medidas extraordinarias para la reducción del déficit público, y fundamental-
mente a partir del año 2012, se han aprobado un conjunto de normas que han supues-
to una significativa transformación del régimen de relaciones interadministrativas mul-
tinivel relacionadas con la financiación local y el control del déficit y la sostenibilidad
financiera de las EELL.
La transposición de los criterios de convergencia europea conforme al artículo 109
del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea supondrá la atribución en favor del
Estado de un extenso y exhaustivo catálogo de mecanismos de tutela financiera. Al
amparo de tal circunstancia y a partir de la entrada en vigor de la Ley 50/1998, de 30
de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, las EELL no
precisarán de la preceptiva autorización administrativa que de manera generalizada
requerían para la concertación de operaciones de crédito, de tal forma que sólo será
necesaria la misma cuando el capital vivo de la Entidad superase el 110 % de los recur-
sos liquidados por la misma, o bien en caso de ahorro neto negativo. En este sentido,
bajo el supuesto de que las obligaciones reconocidas sean superiores a los derechos
liquidados (situación de ahorro neto negativo), las EELL están sujetas a la autorización
preceptiva del Ministerio de Hacienda así como de la correspondiente Comunidad
Autónoma (en caso que ésta tuviere reconocida y desarrollada legislativamente tal
competencia) para concertar operaciones de crédito a largo plazo, con el requisito de
aprobar un plan de ajuste o saneamiento financiero y presupuestario21. En tales casos,
el criterio que de manera preferente será tenido en consideración por el órgano autori-
zante para la concesión afirmativa de dicha autorización, vendrá dado por el cumpli-
miento (o inobservancia, en su caso) del principio de estabilidad presupuestaria en los
términos desarrollados en la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. En caso de no
cumplir satisfactoriamente tales límites y términos de deuda viva y ahorro neto así
como de situación económica (remanente de tesorería principalmente, entre otras mag-
nitudes financieras), la autorización estará condicionada a la elaboración y aprobación
de un plan económico-financiero de reequilibrio durante el período de amortización
del crédito. En términos generales pues, y: «salvo determinados casos que la ley espe-
21
Además, de acuerdo con Navarro Fauré: «en todo caso se necesita autorización para las operacio-
nes de crédito de cualquier clase que se formalicen en el exterior o con entidades financieras no residen-
tes en España, o las que se instrumenten mediante emisiones de deuda o cualquier otra forma de apela-
ción al crédito público» (Navarro Fauré, 2012).

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cífica, el endeudamiento de los municipios debe ser previamente autorizado por las
autoridades del Ministerio estatal de Hacienda» (Vallès & Brugué, 2001).
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
pública y buen gobierno, en el catálogo de infracciones en materia de gestión econó-
mico-financiera, tipifica como muy grave: «la realización de operaciones de crédito y
emisiones de deudas que no cuenten con la preceptiva autorización o, habiéndola obte-
nido, no se cumpla con lo en ella previsto o se superen los límites previstos en la
LOEPSF, de Financiación de las Comunidades Autónomas, y en el Texto refundido de
la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el real decreto Legislati-
vo 2/2004, de 5 de marzo» (artículo 28.g). La consecuencia derivada de la comisión de
una infracción muy grave supondrá la destitución: «del cargo que ocupen salvo que ya
hubiesen cesado y no podrán ser nombrados para ocupar ningún puesto de alto cargo
o asimilado durante un período de entre cinco y diez años (…)» (artículo 30.4). En
cualquier caso, de acuerdo con el artículo 30.2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre,
de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, las sanciones liga-
das a una infracción muy grave serán: «1. La declaración del incumplimiento y su
publicación en el BOE o diario oficial que corresponda; 2) La no percepción, en el caso
de que la llevara aparejada, de la correspondiente indemnización para el caso de cese
en el cargo» (art. 30.2)22.
En base a lo establecido en el artículo 13 LOEPSF (instrumentación del principio
de sostenibilidad financiera): «la autorización del Estado, o en su caso de las CCAA,
a las Corporaciones Locales para realizar operaciones de crédito y emisiones de
deuda, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 53 del Texto refundido de la
Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobada por real decreto Legislativo
2/2004, de 5 de marzo, tendrá en cuenta el cumplimiento de los objetivos de estabili-
dad presupuestaria y de deuda pública, así como al cumplimiento de los principios y
las obligaciones que se derivan de la aplicación de esta Ley» (art. 13). Además de los
supuestos establecidos y como parte de las medidas automáticas de corrección con-
templadas en el artículo 20.2 de la LO 2/2012, de 27 de abril: «en los supuestos de
incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria o de deuda pública de las
Corporaciones Locales incluidas en el ámbito subjetivo definido en los artículos 111 y
135 del Texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, todas las
operaciones de endeudamiento a largo plazo de la corporación local incumplidora, pre-
cisarán autorización del Estado o en su caso de la Comunidad Autónoma que tenga
atribuida la tutela financiera» (art. 20.2).
Además, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas no autorizará nin-
guna operación de crédito en el caso de que las EELL incumplan la obligación de apro-
bar un plan económico-financiero bajo los supuestos requeridos (art. 25.2, LOEPSF). En
este sentido, la actuación de las EELL ha quedado claramente sujeta a nuevos controles
que entre otras áreas o ámbitos de gestión (tales como el personal, el gasto corriente, las
22
«Cuando los presuntos responsables sean personas al servicio de la Administración autonómica o
local, la orden de incoación del procedimiento se dará por los órganos que tengan atribuidas estas funcio-
nes en aplicación del régimen disciplinario propio de las Comunidades Autónomas o Entidades Locales
en las que presten servicios los órganos contra los que se dirige el procedimiento» (art. 31.2. c).

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inversiones o la contratación), han incidido de forma especial en la restricción de las con-

diciones para el acceso al endeudamiento. La reducción de la morosidad y la contención
del gasto público devienen en el fundamento legitimador de las disposiciones señaladas.
Hasta tal punto, durante el período comprendido entre la entrada en vigor del real decre-
to-ley 8/2010, de 20 de mayo, por el que se adoptan medidas extraordinarias para la
reducción del déficit público, y hasta el 31 de diciembre de 2011: «las entidades locales
y sus entidades dependientes clasificadas en el sector Administraciones Públicas no
podrán acudir al crédito público o privado a largo plazo, en cualquiera de sus modalida-
des, para la financiación de sus inversiones, ni sustituir total o parcialmente operaciones
preexistentes, a excepción de aquellas que en términos de valor actual neto resulten bene-
ficiosas para la entidad por disminuir la carga financiera, el plazo de amortización o
ambos» (art. 14.2)23. de este modo, la normativa ha venido a fortalecer: «el papel con-
trolador del Ministerio de Hacienda (Administración que, en la mayor parte de los casos,
ejerce la tutela financiera) asignándole facultades de informe vinculante y autorización
sobre decisiones propias de la autoorganización local (competencias impropias, gestión
coordinada)» (Villar rojas, 2014)24.
Finalmente, la posibilidad de que las EELL cancelen (o refinancien) total o par-
cialmente su deuda con el Fondo para la Financiación de los Pago a Proveedores25 en
el año 2014, suscribiendo nuevas operaciones de endeudamiento, queda sujeta a la
autorización del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, que las valori-
zará en función de un plan de saneamiento financiero elaborado por la correspondien-
te Entidad Local, cuyo incumplimiento supondrá la imposibilidad de concertar opera-
ciones de crédito a largo plazo. Tales Planes de saneamiento o de reducción de deuda
estarán sometidos a las siguientes condiciones (ver Tabla 4):
23
En este sentido, la propia Comisión Ejecutiva de la FEMP aprobó por unanimidad, solicitar la eli-
minación de los límites de endeudamiento para el año 2011: «para los proyectos ya iniciados, los cofinan-
ciados con otras instituciones u organismos autónomos y los que tengan carácter plurianual, así como los
gastos de reposición, establecida en el real decreto sobre reducción del déficit público» (FEMP, 2011).
24
En la medida en que la capacidad para la libre concertación de créditos por parte de las EELL se
ve limitada por el carácter crecientemente restrictivo de la preceptiva autorización de otros niveles de
gobierno (véase el estatal), comprometiendo eventualmente de esta forma el margen de decisión de los
actores políticos y sociales en la libre participación y diseño de las líneas presupuestarias de la comuni-
dad local, cabe alegar el impacto de la regulación analizada sobre el principio de la Autonomía Local. de
este modo, se puede llegar a comprometer la capacidad de lo que la Carta Europea de la Autonomía Local
ha denominado como las Asambleas y los Consejos representativos, a los que en base al principio demo-
crático, corresponde decidir el destino de los recursos –incluidos los económicos y financieros- que per-
mitan la realización de los proyectos y las inversiones consideras de interés, de manera deliberativa, por
parte de los órganos «integrados por miembros elegidos por sufragio libre, secreto, igual, directo y uni-
versal», y por las asambleas de vecinos, el referéndum o «cualquiera otra forma de participación directa
de los ciudadanos» (art. 3.2 de la Carta Europea de la Autonomía Local».
25
En este sentido, podrán refinanciarse, no sólo las operaciones formalizadas en aplicación del real
decreto-ley 4/2012, de 24 de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedi-
mientos necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedores de las
entidades locales, sino también las del real decreto-ley 5/2009, de 24 de abril, de medidas extraordina-
rias y urgentes para facilitar a las Entidades Locales el saneamiento de deudas pendientes de pago con
empresas y autónomos.

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Tabla 4. Planes de saneamiento financiero y/o reducción de deuda

Elaboración de Planes Ahorro Neto Deuda Viva %
No necesario + < 75
Plan reducción deuda
-75% + 75-110
Plan reducción deuda -110% + > 110
Plan Saneamiento - < 75
Plan Saneamiento y reducción deuda -75% - 75-110
Plan Saneamiento y reducción deuda -10% - >110
Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas.
El control y el cumplimiento forzoso de las medidas para la sostenibilidad finan-

ciera y la estabilidad presupuestaria de las EELL
A las medidas de autorización y de tutela financiera expuestas cabe añadir los ins-
trumentos o medidas correctivas establecidas por la LOEPSF, como consecuencia de
los supuestos en los que concurra un incumplimiento de: 1) la estabilidad presupues-
taria; 2) del objetivo de deuda pública; o, 3) de la regla de gasto, debiéndose formular
en tales casos un plan económico-financiero para la restitución de tales contravencio-
nes. La LOEPSF mandata el necesario cumplimiento y mantenimiento de una posición
de equilibrio o superávit presupuestario por parte de las EELL (artículo 11.4).
En primer lugar, cabe señalar que previamente a la aprobación de la LOEPSF sólo
el Estado estaba sujeto con carácter obligatorio a la presentación y el cumplimiento de
un límite de gasto como parámetro prioritario en la planificación presupuestaria de
cada anualidad. Si bien, tal obligatoriedad se extenderá a las Corporaciones Locales
(así como a las CCAA), las cuales deberán constituir un fondo de contingencia con
objeto de atender las necesidades imprevistas y no discrecionales. En concreto, de
acuerdo con el artículo 12 (regla de gasto) de la citada Ley, la variación del gasto com-
putable de las Corporaciones Locales «no podrá superar la tasa de referencia de creci-
miento del PIB de medio plazo de la economía española» (art. 12)26. A la hora de ela-
borar sus Presupuestos, las EELL deberán tener en cuenta la referencia de crecimien-
to del PIB de medio plazo de la economía española de acuerdo con el cálculo realiza-
26
Conforme a la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 2/2012: «como novedad importante, la
Ley extiende la obligación de presentar un límite de gasto, hasta ahora solo previsto para el Estado, a las
Comunidades Autónomas y a las Corporaciones Locales, así como la dotación en sus Presupuestos de un
fondo de contingencia para atender necesidades imprevistas y no discrecionales. Por último, se regula el
destino del superávit presupuestario, que deberá aplicarse a la reducción de endeudamiento neto, o al
Fondo de reserva en el caso de la Seguridad Social» (Exposición de Motivos).

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do por el Ministerio competente, conforme a la metodología utilizada por la Comisión

Europea. Si bien, y en orden a respetar la autonomía financiera de las EELL, la com-
petencia del Gobierno para aprobar y establecer los objetivos de estabilidad presu-
puestaria y de deuda pública para el conjunto de las AAPP está sujeta a los instrumen-
tos de coordinación entre el Estado y las EELL. Así pues, los objetivos de estabilidad
presupuestaria y de deuda pública serán propuestos por el Gobierno (por medio del
acuerdo del Consejo de Ministros), previo informe de la Comisión Nacional de Admi-
nistración Local (art. 15.1, LOEPSF). de igual modo, el Ministro de Hacienda y Admi-
nistraciones Públicas dirigirá informe anual a la Comisión Nacional de Administración
Local respecto al grado de cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuesta-
ria y de deuda pública (art. 17.4, LOEPSF).
Ahondando en los requerimientos de corrección de las situaciones de déficit con-
templados en la normativa previa al año 2012, la LOEPSF incide en: «la posibilidad de
imponer a las Corporaciones Locales medidas de cumplimiento forzoso, o disponer en
su caso la disolución de la Corporación Local» (Exposición de Motivos)27. El Estado ten-
drá capacidad para la disolución de Ayuntamientos28 o inhabilitar a los cargos públicos
locales que incurran en un incumplimiento de las disposiciones sobre sostenibilidad pre-
supuestaria y financiera. Las medidas de cumplimiento forzoso están dirigidas a legitimar
la acción del Gobierno sobre una Corporación Local en caso de que la misma incumpla
las obligaciones anteriormente detalladas (por no adoptar la no disponibilidad de crédi-
tos o la no constitución del depósito a que la Ley obliga), así como en caso de que des-
atendiese las propuestas de la comisión de expertos al efecto. En este sentido, se reque-
rirá para que el Presidente de la Corporación Local adopte tales medidas, de tal suerte
que el incumplimiento de dicha advertencia, y si de la misma se derivase un incumpli-
miento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo de deuda pública o de la
regla de gasto: «podrá considerarse como gestión gravemente dañosa para los intereses
generales, y podrá procederse a la disolución de los órganos de la Corporación Local
incumplidora, de conformidad con lo previsto en el artículo 61 de la Ley 7/1985, de 2 de
abril, rBrL» (art. 26. Medidas de cumplimiento forzoso)29.
27
La LOEPSF, en tanto que reguladora de la estabilidad presupuestaria y de la sostenibilidad finan-
ciera en el conjunto de las Administraciones Públicas, tiene plena vigencia sobre las EELL. de forma par-
ticular, y a diferencia de la normativa previa, dicha disposición legislativa reconocerá la capacidad plena
de los organismos del Estado, para ejecutar medidas de forzoso cumplimiento o concluir la disolución de
una Corporación Local, en caso de que por parte de la misma se dé un incumplimiento de las medidas
automáticas de corrección del déficit público, y en concreto, de los planes económicos-financieros, lo cual
conllevará la no disponibilidad de créditos y la constitución de un depósito.
28
de este modo, junto al motivo de contribuir a la ejecución, el enaltecimiento o la justificación del
terrorismo, y el menosprecio o humillación a las víctimas o a sus familiares, como constitutiva de una
decisión gravemente dañosa para los intereses generales, se adiciona el del incumplimiento de aprobar un
plan económico que afecte a la consecución de la estabilidad presupuestaria, el objetivo de deuda pública
o la regla de gasto, constituyendo tal incumplimiento el fundamento causal para iniciar la disolución de
los órganos de la Corporación Local, en tanto que medidas de forzoso cumplimiento.
29
En la versión de 24 de mayo del año 2013 –finalmente no incluido ni aprobado definitivamente-,
el texto de la propuesta de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la
Administración Local, llegó a contemplar, un primer párrafo del artículo 60, de acuerdo con el cual: «las

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En el caso expuesto, se establece un procedimiento para la elaboración, la aproba-

ción y el seguimiento de los planes económico-financieros dirigidos a restituir las
situaciones de desequilibrio presupuestario y financiero. una vez detectada la situación
de desequilibrio se deberá proceder a la aprobación por parte del Pleno de la Corpora-
ción de un plan económico-financiero por parte del Pleno de la correspondiente Cor-
corporaciones locales podrán ser intervenidas temporalmente con carácter previo a la disolución que se
pudiera acordar de conformidad con lo previsto en el artículo 26.3 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de
abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera». En la versión previa a fecha de 18 de
febrero de 2013, el borrador incluía un detallado procedimiento de intervención de los ayuntamientos de
menos de 5.000 habitantes, que tampoco fue finalmente aprobado. El texto incluía la siguiente literalidad:
«artículo 61 bis. Intervención de Municipios con población inferior a 5.000 habitantes. 1. Los Municipios
con población inferior a 5.000 habitantes que tengan en vigor un plan económico-financiero, serán inter-
venidos temporalmente cuando ocurra alguna de las siguientes circunstancias: a. Se haya procedido a la
disolución del órgano de gobierno de la Corporación en aplicación de lo dispuesto en el apartado 3 del
artículo 26 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera. b. Superar el nivel de deuda permitido y no presentar el correspondiente plan de reducción de
deuda o bien incumplir el mencionado plan, de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27
de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, el texto refundido de la Ley regula-
dora de las Haciendas Locales, aprobado por el real decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, y la Ley
de Presupuestos Generales del Estado de cada año. c. Que su necesidad de financiación, en términos de
contabilidad nacional, supere el cinco por cien de sus ingresos no financieros en dos ejercicios presu-
puestarios consecutivos. d. El incumplimiento reiterado de las obligaciones de remisión de información al
Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas previstas en la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octu-
bre, por la que se desarrollan las obligaciones de suministro de información previstas en la Ley Orgánica
2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. A estos efectos, se enten-
derá que existe incumplimiento reiterado cuando se haya retenido durante tres meses consecutivos su par-
ticipación en los ingresos del Estado, de conformidad con lo previsto en el artículo 36 de la Ley 2/2011,
de 4 de marzo, de Economía Sostenible o bien, se hayan incumplido las obligaciones anuales de infor-
mación durante dos años consecutivos, o las obligaciones trimestrales durante dos trimestres consecuti-
vos, e. Cuando concurran todas las circunstancias siguientes: i. Haber obtenido una evaluación negativa
de los servicios mínimos prestados por el ayuntamiento a los que se refiere el artículo 26. ii. Presenten en
los tres años inmediatamente anteriores a la evaluación mencionada en la letra i) anterior remanentes de
tesorería para gastos generales negativos. iii. Que el Municipio tengan retenido el porcentaje máximo per-
mitido de su participación en los ingresos del Estado, de conformidad con lo dispuesto anualmente en la
Ley de Presupuestos Generales del Estado. 2. El interventor del municipio o el órgano que ejerza la tute-
la financiera comunicará a la diputación u órgano equivalente la concurrencia de lo previsto en el aparta-
do primero. En el plazo máximo de un mes desde la recepción de esta comunicación, la diputación, u
órgano equivalente, adoptará por mayoría simple, previo informe del órgano que ejerza la tutela financie-
ra, el acuerdo de intervención temporal del municipio. Transcurrido este plazo sin haberse adoptado el
acuerdo se entenderá aprobado. 3. La adopción del acuerdo de intervención temporal conllevará que a par-
tir de esa fecha los cargos electos de los órganos de gobierno del municipio dejarán de estar retribuidos y
sólo la diputación, u órgano equivalente: a. Será la competente para modificar y ejecutar el plan econó-
mico-financiero que tenga en vigor el municipio. b. Ejercerá todas las competencias del municipio nece-
sarias para ejecutar el plan económico-financiero. c. determinará el importe a partir del cual deben serle
comunicados los compromisos de gasto con carácter previo a su asunción. Transcurridos quince días
desde esta comunicación se entenderá autorizado el mencionado compromiso de gasto. d. dará instruc-
ciones al personal al servicio del Municipio temporalmente intervenido en ejercicio de lo previsto en este
artículo. 4. El Municipio dejará de estar intervenido cuando cumpla el objetivo de estabilidad presupues-
taria, el objetivo de deuda pública y la regla de gasto, previo informe favorable del órgano que ejerza la
tutela financiera».

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poración Local, que será remitido al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públi-

cas, para su aprobación definitiva y su seguimiento. En relación al seguimiento de los
mismos véase el procedimiento previsto en la Tabla 5 (artículo 24 LOEPSF):
Tabla 5. Informes de seguimiento de los planes económico-financieros y de

los planes de reequilibrio
• La elaboración semestral de un informe de seguimiento por parte del Ministerio de Hacienda y

Administraciones Públicas.
• remisión de dichos informes a la Comisión Nacional de Administración Local, para el público cono-
cimiento del seguimiento de los mismos.
• En caso de incumplimiento de los planes económicos-financieros, el Ministerio de Hacienda y Admi-
nistraciones Públicas requerirá a las EELL correspondientes la justificación sobre la desviación ope-
rada, instará a la adopción de las medidas que garanticen el cumplimiento del objetivo de estabili-
dad, y si a pesar de tales advertencias, la Entidad Local persiste en el incumplimiento, se aplicarán
las siguientes medidas coercitivas:
• Aprobación en el plazo de 15 días desde que se constate el incumplimiento «la no disponibilidad de
créditos que garantice el cumplimiento del objetivo establecido» (art. 25.1).
• «Constituir un depósito con intereses en el Banco de España equivalente al 0,2 por ciento de su Pro-
ducto Interior Bruto nominal. El depósito será cancelado en el momento en que se apliquen las medi-
das que garanticen el cumplimiento de los objetivos. Si en el plazo de 3 meses desde la constitución
del depósito no se hubiera presentado o aprobado el plan, o no se hubieran aplicado las medidas, el
depósito no devengará intereses. Si transcurrido un nuevo plazo de 3 meses persistiera el incumpli-
miento podrá acordar que el depósito se convertirá en multa coercitiva» (art. 25.1.b).
• En caso contrario: «el Gobierno podrá acordar el envío, bajo la dirección del Ministerio de Hacien-
da y Administraciones Públicas, de una comisión de expertos para valorar la situación económico-
presupuestaria de la administración afectada. Esta comisión podrá solicitar, y la administración
correspondiente estará obligada a facilitar, cualquier dato, información o antecedente respecto a las
partidas de ingresos o gastos. La comisión deberá presentar una propuesta de medidas y sus conclu-
siones se harán públicas en una semana. Las medidas propuestas serán de obligado cumplimiento
para la administración incumplidora» (art. 25.2).
En caso de que la Comunidad Autónoma correspondiente tenga atribuida la competencia de la tutela

financiera sobre las EELL, el procedimiento será el siguiente:
• remisión del plan a la Comunidad Autónoma.
• Aprobación y seguimiento por parte de la Comunidad Autónoma.
• La Comunidad Autónoma deberá remitir al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la
información relativa a tales planes, así como del resultado de seguimiento de los mismos.
En cualquier caso: «Los planes económico-financieros se remitirán para su conocimiento a la Comi-

sión Nacional de Administración Local. Se dará a estos planes la misma publicidad que la establecida
por las leyes para los Presupuestos de la entidad» (art. 23.4, LO 2/2012, 27 de abril).
Finalmente, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas dará publicidad a los planes eco-
nómico-financieros, a los planes de reequilibrio y a la adopción efectiva de las medidas aprobadas con
un seguimiento del impacto efectivamente observado de las mismas. (art. 23.5, LO 2/2012, 27 de
abril).
Fuente: artículo 24 LOEPSF.

Vol. 1, Núm. 2 (2014) 73-110
En cuanto al cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del objetivo

de deuda pública o de la regla de gasto por parte de las EELL, constituye una infrac-
ción muy grave, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 28.h de la Ley 19/2013, de
9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno: «la
no adopción en el plazo de las medidas necesarias para evitar el riesgo de incumpli-
miento, cuando se haya formulado la advertencia prevista en el artículo 19
LOEPSF»30. En cualquier caso: «las Corporaciones Locales deberán mantener una
posición de equilibrio o superávit presupuestario» (art. 11.4, LO 2/2012, de 27 de
abril»). respecto del control, seguimiento y cumplimiento de los Planes Económico-
Financieros, constituye una infracción muy grave: «la no presentación o la falta de
puesta en marcha en plazo del plan económico-financiero o del plan de reequilibrio de
conformidad con el artículo 23 de la LOEPSF» (artículo 28. j); así como: «la falta de
justificación de la desviación, o cuando así se lo haya requerido la falta de inclusión de
nuevas medidas en el plan económico-financiero on en el plan de reequilibrio de acuer-
do con el artículo 24.3 de la LOEPSF» (artículo 28. l); o: «la no adopción de las medi-
das previstas en los planes económico-financieros y de reequilibrio, según correspon-
da, previstos en los artículos 21 y 22 de la LOEPSF» (artículo 28. m).
Por otra parte, los mayores y crecientes controles por parte del Estado sobre las
EELL han venido como parte de las medidas de acompañamiento para el cumplimien-
to de los sucesivos mecanismos aprobados para dar apoyo a la liquidez de las Corpo-
raciones Locales. En particular, la LOEPSF institucionaliza las medidas requeridas en
caso de que una Entidad Local acuda a cualquier mecanismo extraordinario de apoyo
a la liquidez al margen de los Planes previamente implementados en apoyo del pago a
los proveedores. En este sentido, el acceso a tales mecanismos quedará sujeto a la apro-
bación de un plan de ajuste por parte de la Entidad Local beneficiaria con objeto de
garantizar el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de deuda públi-
ca. Tal y como la propia literalidad de la norma establece, el seguimiento de tales medi-
das: «estará sometido a rigurosas condiciones de seguimiento, remisión de informa-
ción y medidas de ajuste extraordinarias» (Preámbulo).
30
Según el artículo 12.1 (regla de gasto) de la LO 2/2012, de 27 de abril: «la variación del gasto
computable de la Administración Central, de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Loca-
les, no podrá superar la tasa de referencia de crecimiento del Producto Interior Bruto de medio plazo de
la economía española». Además, el artículo 19 (advertencia de riesgo de incumplimiento), establece que:
«1. En caso de apreciar un riesgo de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, del obje-
tivo de deuda pública o de la regla de gasto de las Comunidades Autónomas o de las Corporaciones Loca-
les, el Gobierno, a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, formulará una adver-
tencia motivada a la Administración responsable previa audiencia a la misma. Formulada la advertencia
el Gobierno dará cuenta de la misma para su conocimiento al Consejo de Política Fiscal y Financiera, si
la advertida es una Comunidad Autónoma, y a la Comisión Nacional de Administración Local, si es una
Corporación Local. dicha advertencia se hará pública para general conocimiento. 2. La Administración
advertida tendrá el plazo de un mes para adoptar las medidas necesarias para evitar el riesgo, que serán
comunicadas al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Si no se adoptasen las medidas o el
Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas aprecia que son insuficientes para corregir el riesgo,
se aplicarán las medidas correctivas previstas en los artículos 20 y 21 y 25, apartado 1.a)».

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Finalmente, la propia regulación contenida en el real decreto-Ley 4/2012, de 24

de febrero, por el que se determinan obligaciones de información y procedimientos
necesarios para establecer un mecanismo de financiación para el pago a los proveedo-
res de las entidades locales, ya vino en promulgar la posibilidad de que el Gobierno del
Estado retuviese las participaciones correspondientes del Ayuntamiento en los tributos
del Estado ante la inobservancia de las condiciones derivadas de las obligaciones liga-
das a las operaciones de crédito.
3.2.3. El deber de información a los organismos del Estado (Ministerio de Hacienda

y Administraciones Públicas)
El artículo 4.1.c de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, consagra el
deber de las AAPP de «facilitar a las otras Administraciones la información que preci-
sen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias» (art.
4.1.c). Adicionalmente, y al amparo de los principios de lealtad institucional, coordi-
nación y eficacia administrativa, el artículo 55 LrBrL establece que en las relaciones
recíprocas entre todas las AAPP (desde la General del Estado, hasta la autonómica y la
local) se deberá «facilitar a las otras Administraciones la información sobre la propia
gestión que sea relevante para el adecuado desarrollo por éstas de sus cometidos»
(artículo 55.1.d), máxime cuando las mismas deberán: «valorar el impacto que sus
actuaciones, en materia presupuestaria y financiera, pudieran provocar en el resto de
AAPP» (artículo 55.1.c), en clara alusión a la consecución de los objetivos de déficit
conjunto por parte de todas las AAPP.
En el ámbito presupuestario de las EELL, de acuerdo con el art. 193.5 (liquida-
ción del presupuesto con remanente de tesorería negativo. Remisión a otras Admi-
nistraciones públicas) del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas
Locales, aprobado por el real decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo: «las enti-
dades locales remitirán copia de la liquidación de sus presupuestos a la Administra-
ción del Estado y a la comunidad autónoma antes de finalizar el mes de marzo del
ejercicio siguiente al que corresponda. La falta de remisión de la liquidación en el
plazo señalado facultará a la Administración para utilizar como actuales, a cualquier
efecto, los datos que conozca relativos a la entidad de que se trate» (art. 193.5). Ade-
más, a lo largo del año 2013 se introdujeron nuevas disposiciones en esta materia a
través de la Ley Orgánica 9/2013, de 20 de diciembre, de control de la deuda comer-
cial en el sector público y de la LrSAL. Ambas leyes aprueban disposiciones en
relación a la información que las EELL deberán remitir y suministrar a los organis-
mos del Ministerio competente (Hacienda y AAPP) sobre el coste efectivo de los ser-
vicios que prestan, el período medio de pago, la información económica-financiera,
o la deuda comercial, entre otras.
Las medidas y las políticas públicas consideradas a lo largo de la secuencia crono-
lógica abordada más arriba han ido acompañadas del desarrollo de sistemas de infor-
mación financiera para su remisión a las instituciones y a los organismos ministeriales,
en orden al seguimiento y el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupues-

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taria y sostenibilidad financiera31. Así, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sos-

tenible, por medio del capítulo IV (Sostenibilidad financiera del sector público) y con-
cretamente a través del art. 33, articula las relaciones de cooperación entre las diferen-
tes AAPP. En particular, el Ministerio de Hacienda informará a través de la Comisión
Nacional de Administración Local a las EELL: «de las medidas adoptadas en cumpli-
miento de lo previsto en este Capítulo en el ejercicio inmediatamente anterior» (art.
33.1). Asimismo, el Gobierno articulará a partir de tales órganos y procedimientos, la
adopción de las correspondientes: «medidas de racionalización y contención del gasto
público en sus respectivas áreas de competencia, en especial en el marco de los planes
económico financieros de reequilibrio previstos en la normativa de estabilidad presu-
puestaria» (art. 33.2). En caso de incumplimiento de la obligación anteriormente cita-
da, la Secretaría General de Coordinación Autonómica y Local procederá: 1) «A rete-
ner a partir del mes de junio del ejercicio siguiente al que corresponda aquella liqui-
dación, y hasta que se produzca la regularización de la citada remisión, así como la de
las liquidaciones de los ejercicios a los que resulta de aplicación la presente norma, el
importe de las entregas a cuenta y, en su caso, anticipos y liquidaciones definitivas de
la participación en los tributos del Estado que les corresponda; 2. Asimismo, en el
supuesto de que las Entidades Locales incumplan la obligación de remitir al Tribunal
de Cuentas la información a la que se refiere el artículo 212.5 del texto refundido de la
Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el real decreto Legislativo
2/2004, de 5 de marzo, se podrá retener el importe de las entregas a cuenta y, en su
caso, anticipos y liquidaciones definitivas de la participación en los tributos del Esta-
do que les corresponda, y hasta que se considere cumplida tal obligación de remisión.
Para que la anterior retención, o suspensión de la misma, se pueda practicar será nece-
saria una comunicación del Tribunal de Cuentas a la Secretaría General de Coordina-
ción Autonómica y Local» (art. 36). Específicamente, y en base al artículo 28.k de la
Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, cons-
tituye una infracción muy grave: «el incumplimiento de las obligaciones de publica-
ción o de suministro de información previstos en la normativa presupuestaria y econó-
mico-financiera, siempre que en este caso se hubiera formulado requerimiento».
Con el propósito de armonizar los datos en materia de cumplimiento de los objeti-
vos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, el Ministerio de Hacien-
da y AAPP recabará información sobre los Presupuestos anuales de las Corporaciones
Locales, las líneas fundamentales de los mismos antes del 1 de Octubre del ejercicio
presupuestario previo, así como: «la información necesaria para garantizar el cumpli-
miento de las previsiones de esta Ley, así como para atender cualquier otro requeri-
miento de información exigido por la normativa comunitaria» (art. 27, LOEPSF). Ade-
más, la necesidad de que las EELL aprueben planes de ajuste dirigidos a garantizar el
31
Esta tendencias es igualmente coherente con el reforzamiento de los mecanismos y los procedi-
mientos desarrollados para el control de las bases de datos, no sólo las locales, sino también las auto-
nómicas, y su interconexión con la Base de datos Nacional de Subvenciones, superando de esa forma
la previa duplicidad de las bases de datos autonómicas y locales con respecto a la base nacional de sub-
venciones.

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cumplimiento de los objetivos de estabilidad tras la concurrencia a un mecanismo

extraordinario de apoyo a la liquidez va acompañada de la obligatoriedad de remitir a
los organismos del Ministerio de Hacienda con carácter trimestral, información sobre
avales, líneas de crédito, deuda comercial u operaciones con derivados (disposición
adicional primera, sobre mecanismos adicionales de financiación para las Comunida-
des Autónomas y Corporaciones Locales, de la LOEPSF).
La Orden HAP 2105/2012, de 1 de Octubre, articula los compromisos de informa-
ción previamente detallados en la LOEPSF. Bajo la responsabilidad del Ministerio de
Hacienda y AAPP, autorizado para el establecimiento de los modelos y de los forma-
tos por medio de los cuales las EELL deberán remitir la información para su publica-
ción en la web del Ministerio, la Orden citada detalla el régimen de obligaciones para
que las EELL remitan información periódica y no periódica de información presu-
puestaria y contable. Así, el Ministerio generará y mantendrá una base central de datos
y de información pública sobre la actividad presupuestaria, económica, contable y
financiera de las EELL.
En aplicación de las normas citadas, y de acuerdo con las medidas y los instru-
mentos de control presupuestarios implementados, coadyuvantes a los procedimientos
de acceso a la información sobre las cuentas públicas locales, en el año 2013 se dispu-
so por vez primera de una serie trimestral de datos sobre el estado de ejecución presu-
puestaria de las EELL: «lo que facilita el control de las cuentas públicas en todos los
niveles de la Administración» (COrA, 2013).
3.2.4. Las responsabilidades de los funcionarios locales con habilitación nacional en

el control de la gestión presupuestaria y la consecución de la sostenibilidad
financiera de las EELL
Conforme ha destacado el informe de la COrA, en los últimos años se ha reforza-

do «el papel de los Interventores municipales como funcionarios de la Administración
Local con habilitación nacional» (COrA, 2013). Esta tendencia se ha producido como
consecuencia de las recientes reformas sobre el régimen local que han tenido como
propósito adaptar la regulación de las EELL a las disposiciones de la LOEPSF, por
medio de la LrSAL, regulando fundamentalmente los diferentes mecanismos de
financiación y de pago a proveedores. La Exposición de Motivos de la LrSAL esta-
blece que: «para lograr un control económico-presupuestario más riguroso, se refuer-
za el papel de la función interventora en las Entidades Locales», de modo que: «en la
línea de garantizar la profesionalidad y la eficacia de las funciones de control interno,
la Ley también regula el régimen de los funcionarios de administración local con habi-
litación de carácter nacional» (Exposición de Motivos LrSAL). Así, de manera con-
creta y a modo de ejemplo, la citada norma señala que se deberá contar con la valora-
ción que los Interventores realizarán acerca de la sostenibilidad financiera de las dife-
rentes propuestas planteadas acerca de la forma de gestión de los servicios públicos
(art. 21). Ello se añade al preceptivo informe en caso de tener que adoptar medidas para
la corrección de eventuales desequilibrios financieros, debiéndose remitir anualmente
a la Intervención General de la Administración del Estado información sobre el segui-
miento y los resultados de los diferentes procedimientos de control financiero.

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de acuerdo con la vigencia del real decreto-Ley 4/2012, de 24 de febrero, por el

que se determinan obligaciones de información y procedimientos necesarios para esta-
blecer un mecanismo de financiación para el pago a proveedores de las entidades loca-
les, los Interventores y en su caso los Secretarios-Interventores tienen encomendadas
las responsabilidades de ejecutar el diseño de las medidas tendentes a liquidar las deu-
das contraídas con los correspondientes acreedores. de ahí que sus facultades vengan
a trascender las informativas o de fiscalización. Cabe destacar que la inobservancia de
las obligaciones que el citado real decreto-Ley 4/2012, de 24 de febrero atribuye a los
Interventores, implicará la comisión de una falta muy grave.
No obstante, con carácter previo al año 2012, y a la luz de los diferentes mecanis-
mos de financiación para el pago a proveedores, las operaciones de endeudamiento y
los planes de saneamiento deberán contar con el informe favorable de la Intervención
de la correspondiente Entidad Local: «que deberá pronunciarse sobre el cumplimiento
de los requisitos exigidos por esta norma y la viabilidad razonada del plan de sanea-
miento que se somete a aprobación» (artículo 6 del real decreto-ley 5/2009, de 24 de
abril, de medidas extraordinarias y urgentes para facilitar a las Entidades Locales el
saneamiento de deudas pendientes de pago con empresas y autónomos). El nivel de
responsabilidad de los funcionarios competentes a la hora de remitir las obligaciones
de expedición de certificados y de comunicaciones sobre información de obligaciones
pendientes de pago (tanto al Ministerio como a los contratistas), se vio ostensiblemen-
te agravado al elevar el incumplimiento de tales obligaciones a falta muy grave, de
acuerdo con lo establecido en el artículo 95 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Esta-
tuto Básico del Empleado Público.
Tal y como ha expuesto Villar rojas y según lo expuesto, la conversión de los
Interventores: «en una suerte de Interventores – Delegados del Ministerio de Hacien-
da, deriva de la necesidad del Informe preceptivo de los mismos en ámbitos propios de
la potestad de auto-organización municipal, por tanto, propio de la oportunidad o de la
política, que resulta invadida sin justificación (p. ej. Libertad de elección del modo de
gestión de los servicios públicos). Lo mismo cabe decir de los informes sobre «efi-
ciencia», que tienen carácter prospectivo y, por ende, también inciden en cuestiones de
oportunidad (en línea las obligaciones información impuestas por el r.d.-Ley
4/2012)» (Villar rojas, 2014). Si bien, conviene no obviar la importancia de la nota-
ble función desempeñada por los funcionarios locales con habilitación estatal, en el
ejercicio de las labores de control de legalidad, desde la neutralidad, la independencia
y la profesionalidad atribuida a dicho colectivo profesional, esencial para el correcto
funcionamiento de la Administración Pública (Canales Aliende, 2010).
4. Consideraciones finales
Este artículo ha tenido como propósito principal analizar el impacto de las dife-
rentes reformas que han operado sobre el régimen local español a lo largo de la secuen-
cia cronológica comprendida entre el año 2008 y el año 2014, desde la perspectiva de
las relaciones interadministrativas multinivel de contenido económico, financiero y
presupuestario. dicho estudio ha pretendido analizar la sustancial y significativa trans-

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formación que se ha venido experimentando como consecuencia de las diferentes nor-

mas aprobadas cuyo objetivo ha radicado en otorgar cumplimiento a los objetivos de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera en el marco de las EELL espa-
ñolas. El trabajo se ha desarrollado por medio de una aproximación centrada en las
relaciones interadministrativas establecidas entre los organismos e instituciones del
Estado de una parte, y la Administración local por otro lado. Se ha evaluado el impac-
to y la incidencia de los sucesivos controles y mecanismos de tutela financiera sobre
el margen de decisión y autonomía constitutivos de la Autonomía Local en términos
económicos y financieros.
Los resultados de investigación y los análisis se han agrupado en cuatro bloques; a
saber: 1) el régimen de autorización de las operaciones de crédito; 2) el control y el
cumplimiento forzoso de las medidas de sostenibilidad financiera y estabilidad presu-
puestaria de las EELL; 3) el deber y la necesidad de información a los organismos del
Estado (Ministerio de Hacienda y AAPP) por parte de las EELL; y, 4) las responsabi-
lidades de los funcionarios de Administración Local con habilitación estatal en el con-
trol de la gestión presupuestaria y la consecución de la sostenibilidad financiera de las
EELL.
destaca la inspiración, el contenido y las consecuencias fundamentalmente econo-
micistas de las reformas emprendidas en el ámbito local español desde el año 2008, eri-
gidas en su mayoría y de forma predominante sobre una legitimación u orientación
esencialmente basada en parámetros de eficiencia en la gestión presupuestaria. resul-
tan ausentes por otra parte, criterios o argumentos de naturaleza política o democráti-
ca, obviándose de esta forma el fortalecimiento de los instrumentos de participación
ciudadana, la sostenibilidad de la inversión productiva o social, la garantía de la Auto-
nomía Local, o la capacidad de las EELL para gestionar los recursos propios con
mayor grado de autonomía y suficiencia financiera.
En este sentido lo reconoce la Exposición de Motivos de la LrSAL al justificar la
reforma de la Administración local para adecuarla a los principios de «estabilidad pre-
supuestaria, sostenibilidad financiera y eficiencia en el uso de los recursos públicos
locales» contenidos en la LOEPSF, a la luz de la reforma del artículo 135 CE. de este
modo, los propósitos de la reforma vendrán a fundamentarse sobre el propósito de
«racionalizar la estructura organizativa de la Administración local de acuerdo con los
principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, garantizar un control
financiero y presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica privada
evitando intervenciones administrativas desproporcionadas» (Exposición de Motivos,
LrSAL).
Según lo antedicho, el lenguaje y el discurso legitimador de las medidas para la
reforma del régimen local se fundamentan en conceptos y términos tales como los de
eficiencia o competitividad. La permeabilidad del régimen local resultante de la
LrSAL a tales principios hace calar en el conjunto de la Administración local la vigen-
cia de los objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera como
valores y principios estructurales y rectores de la misma. Tales motivaciones o funda-
mentos retóricos han venido construyendo una justificación discursiva y legal-regula-
toria por medio de la cual se incluyen en las sucesivas reformas principios proceden-
tes de la gestión ligada al sector privado o empresarial, tales como los de eficiencia,

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eficacia o economía. de esta forma, se ha consolidado la vigencia de conceptos pro-

pios de la corriente neoliberal aplicada a la Gestión Pública, tal y como prolíficamen-
te se ha venido analizando a lo largo de los últimos años en relación al paradigma de
la Nueva Gestión Pública (NGP) (román Masedo, 2001). dicho paradigma se ha
caracterizado por la corporatización o semi-privatización de los servicios públicos, por
nuevas formas de organización en el sector público, y por difuminar la frontera entre
el sector público y el sector privado (Ormond y Löffler, 1999).
de este modo, las reformas no han ido acompañadas de medidas destinadas a con-
trarrestar los eventuales efectos provocados por la menor inversión en programas
públicos. No se ha incidido en evaluar y compensar aspectos como el eventual impac-
to social derivado de las medidas de ajuste presupuestario, la menor capacidad de deci-
sión para el destino de las inversiones, los mayores límites y restricciones para elabo-
rar e implementar planes de inversión, o el mayor grado de decisión otorgado a los
directivos y funcionarios encargados del control económico-financiero de las EELL.
Tales consecuencias e impactos han derivado en la cada vez más restringida capacidad
efectiva de decisión de las autoridades locales, fruto de las constricciones institucio-
nales derivadas de los planes de ajuste o de saneamiento presupuestario y financiero.
En la consecución e implementación de dichos planes cabe destacar la limitación del
gasto público o el más relevante papel de los funcionarios locales con habilitación
nacional. Todo ello limita el eventual margen de maniobra que cabría asociar a los pro-
cesos de participación ciudadana, a las estrategias de fortalecimiento democrático en
la adopción de decisiones, o a la propia mejora de la representación política (demo-
crática al fin y al cabo) en el ámbito institucional local. La imposición de estrictos con-
troles que incrementan la tutela financiera sobre las EELL supone una limitación de la
autonomía de las EELL para la adopción de ciertas decisiones de estricta idoneidad
política. de esta forma, se incide negativamente en la forma por medio de la cual se
articula la gestión de los recursos públicos y el destino de los mismos en función de
los procesos participativos y de agregación democrática de preferencias ciudadanas.
Igualmente, los resultados evidencian la ostensible incidencia de las medidas de
origen comunitario europeo acerca del control financiero de las EELL, afectando al
margen y al alcance de la Autonomía Local a la luz de los controles de tutela financiera
que se han institucionalizado. Se constata un cambio cualitativo como consecuencia de
la mayor capacidad de control ejercida por parte de los organismos del Estado encar-
gados de la tutela financiera. Así, se han agravado los supuestos, las condiciones y las
exigencias de control financiero y del régimen de autorización requeridos para la con-
certación de créditos al albur de la reciente normativa europea. En este sentido, las
políticas de control del gasto público han transformado de forma significativa la con-
figuración, la articulación y la vigencia de los principios, los instrumentos y los pro-
cedimientos que han venido a imponer mayores tutelas financieras por la vía del con-
trol económico-financiero.
En consecuencia, la investigación permite evidenciar cómo las decisiones adopta-
das han consolidado una tendencia de mayor dependencia jerárquica o vertical por
parte de las EELL con respecto a los organismos del Estado al amparo del principio de
coordinación y de tutela financiera. El escenario institucional resultante ha otorgado al
Estado una mayor capacidad para ejercitar los controles sobre la actividad presupues-

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taria y las operaciones de endeudamiento de las EELL. Se ha establecido de esta forma

un contexto de rigidez fruto de los requerimientos y los controles embebidos en la
reciente normativa local. Así pues, la mayor disciplina presupuestaria sujeta al cum-
plimiento de los umbrales o límites de deuda pública y de déficit establecidos, han inci-
dido en la Autonomía Local desde el punto de vista de la capacidad para acceder al cré-
dito y determinar el subsiguiente destino de los fondos obtenidos. de este modo: «con-
sideradas en conjunto, este bloque de medidas constituye un supuesto de tutela pre-
ventiva, genérica y de oportunidad, que sitúa a la Entidad Local en situación de sub-
ordinación y dependencia del Estado, que es contrario a la garantía constitucional de
la autonomía local (desde STC 4/1981)» (Villar rojas, 2014)
Los resultados exploratorios obtenidos sugieren la necesidad de ahondar en futu-
ras investigaciones y estudios científicos que desde la óptica conceptual y metodoló-
gica de la Ciencia Política y de la Ciencia de la Administración, permitan evaluar el
impacto social y democrático de las medidas adoptadas en el proceso de racionaliza-
ción y de reforma del sector público local y de las propias EELL a nivel institucional
y financiero. En el contexto de dicho propósito doctrinal y científico potencialmente
prometedor, resultará clave avanzar en la operacionalización del principio de Autono-
mía Local desde el punto de vista de sus componentes y manifestaciones eminente-
mente democráticas y políticas, con el objeto de mensurar el impacto que sobre dichas
dimensiones pueda derivarse de procesos y reformas esencialmente economicistas.
En la medida en que la legislación imprime un carácter o componente economicista
a las reformas (en sus causas, procesos y resultados o consecuencias), cabe considerar
una conculcación parcial del margen de decisión atribuido: 1) tanto a la Corporación
Local, en tanto que depositaria de las facultades de dirección consustancialmente polí-
tica; como, 2) al conjunto de la ciudadanía que constituye la comunidad local de refe-
rencia (el municipio). Cabe vislumbrar la aparición de consecuencias que afecten a
dichas esferas del ámbito local, restringiendo el margen de decisión en eventuales pro-
cesos de participación ciudadana a nivel presupuestario (presupuestos participativos),
e incidiendo en la necesidad de recuperar la hegemonía de la probidad y la ética públi-
ca en la gestión pública, frente a la preocupación por los costes, la eficiencia o los
resultados (Olías de Lima, 2005).
Los resultados sugieren pues, la necesidad de ahondar en el estudio específico de
los efectos de las sucesivas reformas analizadas sobre las diferentes dimensiones de la
Autonomía Local, fundamentalmente desde la perspectiva de la dimensión democráti-
ca y eminentemente política de la misma. En cualquier caso, conviene advertir la ido-
neidad de que las reformas hasta ahora adoptadas desde una orientación exclusiva-
mente economicista, vayan acompañadas de un exhaustivo y completo sumario de
medidas de regeneración, modernización y fortalecimiento institucional de los proce-
sos democráticos locales. de esta forma, se subsanaría la pendiente reforma del régi-
men local en términos del procedimiento participativo en lo presupuestario, la garan-
tía de la Autonomía Local en tanto que margen de decisión o discrecionalidad de la
dirección política de la Corporación Local, y la institucionalización de los cauces de
participación ciudadana, de fortalecimiento asociativo y del catálogo de derechos de
participación política y de acceso a la información pública a nivel local. En suma, se
trataría de mejorar la eficiencia de la sociedad y el rendimiento institucional desde la

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«generación de capital social, es decir, de una ciudadanía activa y comprometida»

(Olías de Lima, 2010).
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Del gobierno a la gobernanza:
oportunidades y retos de un nuevo paradigma
— Ismael Blanco y Ricard Gomà ♣ —
La estructura del artículo pretende dar cuenta de un doble objetivo: empezaremos haciendo referencia a
aquellos procesos de transformación social que parecen desencadenar la crisis de las formas tradicionales de
gobierno y presionar hacia la emergencia de una nueva forma de gobernanza; continuaremos identificando
los aspectos característicos básicos de la nueva gobernanza, resaltando aquello que la distingue del gobierno
tradicional; por último, terminaremos apuntando una serie de interrogantes sobre este nuevo paradigma,
interrogantes que, según nuestra opinión, deberían convertirse en algunos de los temas claves en el debate
sobre la crisis y la re-estructuración de los procesos de gobierno
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Artikulu honek helburu bikoitz bat gauzatu nahi du: lehenik gobernu eredu tradizizonlen krisia dakartzaten
eta gobernanatza eredu berri baten agerpena bultzatzen duten gizarte eraldaketa prozesuei erreferentzia
eginez hasiko gara; jarraian; gobernantza berriaren ezaugarri esanguratsuenak idenfifikatuko ditugu,
gobernu eredu tradizonaletik bereizten duten elementuak nabarmanduz; azkenik paradigma berri honen
inguruko zenbait galderaikur aipatuko ditugu, galderaikurrok, gure iritziz, gobernu ereduen inguruko krisien
eta berregituraketei buruzko eztabaiden gai giltzarri bilakatu beharko luketeelarik.
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The structure of the article tries to reach two goals: we will start doing reference to those social
transformation processes that seem to unchain (provoque) the crisis of the traditional ways of government
and put pressure towards the emergence of a new way of governance; we´ll continue identifying the basic
characteristic aspects of the new governance, pointing out those elements that make it differenet from the
traditional government; we´ll finish questioning matters of this new paradigm that, in our opinion, should
become in some of the key matters in the debate about the crisis and the re-structuration of the government
processes.
- complejidad, gobernanza, politicas públicas, redes, participación -
1. Introducción
Desde hace unas décadas abundan en la Ciencia Política las referencias a la crisis de los
modos tradicionales de gobierno y la emergencia de nuevos paradigmas. En este orden de
preocupaciones podemos situar ejes de debate como los relativos a la crisis o la re-
estructuración del Estado de Bienestar Keynesiano (Esping-Andersen, 2002); la crisis del
Modelo Tradicional de Administración Pública y su progresiva substitución por paradigmas
alternativos de Gestión Pública – Nueva Gestión Pública, Post-burocracia, Gerencialismo –
(Ferlie et.al., 1996; Pollit, Bouckaert, 2004; Lynn, 2006); la crisis del Estado-Nación en el
marco de procesos simultáneos de globalización y localización (Borja, Castells, 1998); o,
incluso, la largamente debatida crisis de la democracia liberal-representativa (Norris, 1999;
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Instituto de Gobierno y Políticas Públicas (IGOP), Universidad Autónoma de Barcelona. ricard.goma@uab.es /
Ismael.Blanco@uab.cat
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Politika. Revista de Ciencias Sociales nº 2 / Diciembre - 2006 ____. ----------_____-----------............--------- _ __11-27
www.politika.org.es Ismael Blanco y Ricard Gomà
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Phar y Putnam, 2000; Dalton, 2004). Las viejas formas de gestionar el conflicto social, por lo
tanto, se tambalean y con ello van surgiendo modelos alternativos de regulación.
Asimismo, desde el ámbito de la Teoría Social se incide sobre los procesos de cambio que
nuestras sociedades están experimentando. Se trata de procesos multi-dimensionales, que
afectan a las estructuras laborales y productivas, a la dimensión de los valores y de las
identidades colectivas, a la estructura de las desigualdades sociales, a las relaciones inter-
generacionales y entre géneros... Y la confluencia de todos estos procesos de transformación
social nos obliga, según algunos autores, a re-calificar el modelo social emergente, un modelo
que ha tomado distintos nombres en la literatura: segunda modernidad; modernidad líquida;
modernidad reflexiva; sociedad postindustrial; sociedad del conocimiento (Beck et al. 1994;
Beck, 1999, 2000; Bauman, 2000; Sennet, 2006). Un punto en común entre ambas
aproximaciones, por lo tanto, es el hecho de considerar que estamos asistiendo a un cambio de
época. De ahí las referencias frecuentes en ambas a las “crisis” y los “pos”. Un cambio de
época que se da en lo político y en lo social, estando los procesos de transformación en ambas
esferas íntimamente ligados entre si. Es en este contexto intelectual, donde lo que predomina es
la preocupación por entender el cambio, mucho más que la estabilidad, en el que ha ido
adquiriendo cada vez más relevancia la noción de la gobernanza. Por una parte, la gobernanza
emerge como un concepto suficientemente amplio como para aprehender los múltiples procesos
de cambio político que se han identificado en los ámbitos la política económica y social, de la
gestión pública, de las relaciones inter-gubernamentales, de la democracia. Por otra parte, la
noción de la gobernanza nos permite vincular de forma comprehensiva los procesos de cambio
político con los procesos de cambio social que en la actualidad están operando. Sobre la base de
esta noción, por lo tanto, se va construyendo una especie de meta-teoría que pretende dar cuenta
de la dirección que está tomando la forma de regular el conflicto social en el marco de un
proceso estructural de transformación de la sociedad.
En este artículo se persiguen dos objetivos de naturaleza eminentemente teórica: por una
parte, tratar de delimitar las difusas fronteras que entendemos que dan sentido al concepto de la
gobernanza; por otra parte, elevar una serie de interrogantes que, creemos, nos obligan a revisar
críticamente algunos de sus presupuestos y, si cabe, enriquecer la aproximación al concepto con
nuevos enfoques. La estructura del artículo pretende dar cuenta de este doble objetivo:
empezaremos haciendo referencia a aquellos procesos de transformación social que parecen
desencadenar la crisis de las formas tradicionales de gobierno y presionar hacia la emergencia
de una nueva forma de gobernanza; continuaremos identificando los aspectos característicos
básicos de la nueva gobernanza, resaltando aquello que la distingue del gobierno tradicional;
por último, terminaremos apuntando una serie de interrogantes sobre este nuevo paradigma,
interrogantes que, según nuestra opinión, deberían convertirse en algunos de los temas claves en
el debate sobre la crisis y la re-estructuración de los procesos de gobierno.
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12 Politika. Revista de Ciencias Sociales nº 2 / Diciembre - 2006
Del gobierno a la gobernanza: oportunidades y retos de un nuevo paradigma
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2. Cambio de época: elementos clave de la transición hacia la sociedad

postindustrial
Más allá de la pluralidad y la divergencia en las aportaciones, hay un acuerdo fundamental
en la literatura consistente a vincular la crisis de las formas tradicionales de gobierno a los
cambios que, desde los años 80, operan en las sociedades de matriz liberal.
¿Cuáles son los elementos que constituyen tales procesos de cambio social? ¿En qué sentido
esos procesos nos llevan a repensar las formas de gobernar? Empecemos por la primera
cuestión: la transición hacia la sociedad postindustrial surge, según la literatura, de la
confluencia de una serie de procesos de cambio íntimamente relacionados entre si, procesos de
cambio que alteran las bases de la vieja sociedad industrial y que nos sitúan en un nuevo
sistema social. Entre ellos, podríamos destacar los siguientes:
- El paso de una estructura social basada primordialmente en la división de clases, en

grandes grupos sociales internamente homogéneos y con intereses compartidos, a una
nueva estructura social con múltiples ejes de desigualdad (de edad, de género, de base
étnica y cultural…), generadora de nuevas oportunidades de movilidad social, pero
también de situaciones de pobreza y exclusión social (Pierson, 2002).
- El cambio desde una economía fundamentalmente industrial, fordista, hacia una economía
cada vez más terciarizada, centrada en el uso intensivo de capital intelectual,
crecientemente globalizada, mucho más flexible y móvil gracias al uso de las nuevas
Tecnologias de la Información y la Comunicación (TICs) – una nueva economía, por lo
tanto, generadora también de nuevas precariedades e inseguridades laborales (Beck, 2000;
Goul y Gensen, 2002)
- La creciente concienciación de la producción social de riesgos ecológicos, de que los
recursos son finitos y que por lo tanto hay que transformar radicalmente nuestra relación
con el medio ambiente. Sólo una verdadera transformación en las culturas de producción y
uso de la energía y del agua, por ejemplo, garantizan un desarrollo humano sostenible a
escala mundial.
- Un nuevo modelo familiar mucho más inestable, cambiante y diverso, con múltiples
formas de convivencia en el hogar (familias monomarentales, homosexuales) y basado en
cambios significativos en la distribución de roles entre géneros (Sainsbury, 1999).
- Nuevas identidades generacionales, nuevas formas de relación entre las distintas
generaciones y nuevas formas de organización de los ciclos de vida de las personas. Hoy,
por ejemplo, la juventud como categoría socialmente construida adquiere un peso mayor
en la configuración social. Por otra parte, las personas mayores pasan a ser un colectivo
determinante, con un enorme potencial de ciudadanía activa y de implicación en formas
comunitarias de solidaridad. El reto de una sociedad para todas las edades, más allá del
paradigma adultocrático, es ya inevitable.
- El aumento de la diversidad cultural, ligado sobretodo a los movimientos migratorios
procedentes de países más pobres. La gestión de esa nueva diversidad es fundamental. Los
modelos al uso presentan problemas importantes: el republicanismo genera exclusión
cultural; el multiculturalismo fragmentación social; el modelo ocupacional germánico
fracturas de ciudadanía política. El reto de articular inclusión social, con reconocimiento
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de las diferencias y derechos políticos de base residencial, quizás la tríada de un nuevo
paradigma intercultural, sigue estando ahí.
- La emergencia de nuevos valores, de nuevos elementos de identidad y de nuevas
preferencias políticas (Inglehart, 1999; Dalton, 2004). Ni los valores materialistas, ni la
agenda de las relaciones de producción, ni los partidos de masas monopolizan ya las
identidades políticas y las implicaciones colectivas de las personas. No es que hayan sido
eliminadas, sinó que coexisten con valores e identidades posmaterialistas, y con formas de
acción colectiva crítica que impugnan las viejas culturas de partido (Ibarra et al, 2002).
Es evidente, por lo tanto, que estamos experimentando profundos procesos de

transformación social y que la confluencia de esos procesos nos sitúa en un escenario
significativamente distinto al de la sociedad industrial. Sin embargo, es obligado preguntarse de
qué forma estos procesos de cambio social someten a presiones de cambio el gobierno
tradicional. Como mínimo, esto ocurre en dos sentidos: por una parte, estos procesos de
transformación social presionan hacia la incorporación de nuevas temáticas en la agenda de las
políticas públicas (la sostenibilidad, la interculturalidad, la promoción de las TICs…) y hacia la
reformulación de otras que han estado en las agendas pero que hoy parecen necesitar, en este
nuevo contexto, un cambio en profunidad en los enfoques (el empleo, la educación, la exclusión
social…); por otra parte, este nuevo escenario requiere de nuevas formas de articular los
procesos de elaboración de las políticas públicas, adaptándolos a las nuevas condiciones de
complejidad e incertidumbre propias del momento histórico en el que nos encontramos. Este
segundo reto, precisamente, es el que se plantea desde la teoría y desde la práctica de la nueva
gobernanza.
3. Crisis del gobierno tradicional y nueva gobernanza

Las formas tradicionales de gobierno, aquellas que predominan bajo las coordenadas de la
sociedad industrial, se fundamentaron en una serie de divisorias y de rigideces bien
establecidas: la divisoria entre una esfera pública, monopolizadora de la toma de decisiones
colectivas y anclada en el voto como fórmula suficiente de legitimación política, y una esfera
privada, como ámbito de relaciones sociales ajenas a la política; la distribución jerárquica y
especializada de funciones y de responsabilidades políticas entre niveles de gobierno y dentro
de la administración pública; la rígida focalización de las agendas públicas entorno al eje
socioeconómico; la casi exclusiva limitación de la acción colectiva al campo de los partidos y
sindicatos de masas, como supuesta expresión de intereses homogéneos de grades agregados
sociales de clase; el poder fundamentado en el uso de recursos legal-racionales (los aparatos del
Estado) y económicos (la propiedad de los medios industriales de producción).
En el contexto de la sociedad postindustrial, esta concepción del gobierno entra en crisis, o
como mínimo se ve sometida a fuertes presiones de cambio. Los gobiernos dependen cada vez
más de otros actores, tradicionalmente representados como ‘privados’, para formular
diagnósticos adecuados de los problemas colectivos y para mobilizar los recursos (políticos,
técnicos, financieros…) necesarios para dar respuesta a esos problemas. Las interdependencias
entre los distintos niveles de gobierno aumentan y el predominio del ámbito estatal se ve
cuestionado por el cambio en las escalas de los problemas. El voto resulta cada vez más
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insuficiente como mecanismo generador de legitimación de las políticas públicas. Las formas
de acción colectiva se van diversificando, al tiempo que los partidos políticos y las grandes
organizaciones corporativas de masas se encuentran crecientemente cuestionadas. Parece
necesario, por lo tanto, “reinventar la política”, repensar las formas de regulación del conflicto
social (Beck, 1997; Subirats, 2003). La gobernanza emerge, en este marco, como un paradigma
con potencial de abordaje de esos nuevos elementos de dificultad.
Un punto común en la literatura generada en los últimos años sobre la gobernanza es
recalcar el elevado grado de ambigüedad del concepto. En palabras de Rhodes (1996: 653), el
concepto de la gobernanza ha venido a definir “un modo emergente de regulación social; un
nuevo instrumental para la gobernación”. Sin embargo, una vez acordada esta definicion
básica, la confusión conceptual, la ambigüedad y la controversia teórica empiezan a reinar. La
gobernanza, de hecho, ha tomado acepciones muy diversas (Rhodes, 2000; Hirst, 2000):
equiparándose a formas emergentes de gerencialismo o de Nueva Gestión Pública (Metcalfe,
1993); como nuevo sistema de interdependencia internacional (Rosenau y Czempiel, 1995);
como un sistema sociocibernético de gobierno (Kooiman, 1993); como redes de política pública
(Marsh y Rhodes, 1992; Börtzel, 1998; Mayntz, 1999). También algunos autores identifican el
gobierno en red con la innovación democrática: “todas aquellas nuevas prácticas de
coordinación a través de redes y foros deliberativos que nacen de las ruinas de la
representación centralizada y corporativa de la década de 1970” (Hirst, 2000).
Desde nuestro punto de vista, todas estas definiciones presentan algunos puntos en común,
a partir de los cuales es posible clarificar las difusas fronteras de este concepto. Así, según
nuestra visión, la gobernanza podría ser definida a partir de tres grandes proposiciones (véase
Blanco y Gomà, 2002):
3.1. La gobernanza implica el reconomicimento, la aceptación y la integración de la

complejidad como un elemento intrínseco del proceso político
Un aspecto fundamental del paradigma de la gobernanza es el émfasis que se coloca en la

complejidad en tanto que elemento estructuralmente definitorio de la sociedad postindustrial y,
por lo tanto, de la gran mayoría de los problemas colectivos que deben ser abordados en la
actualidad desde las políticas públicas. Esa complejidad está relacionada con cuatro grandes
tipos de dificultades (figura 1):
• Las dificultades cognitivas hacen referencia a las grandes incertidumbres que aparecen en
el momento de diagnosticar problemas, identificar alternativas, prever consecuencias de esas
alternativas sobre los problemas identificados y evaluar el impacto de las intervenciones sobre
su evolución. El conocimiento y la información se encuentran ampliamente dispersos en la
sociedad postindustrial, sin que ningún actor pueda llegar a poseer su monopolio absoluto. El
problema del conocimiento parece insalvable desde la lógica de un solo actor (Sabatier y
Jenkins-Smith, 1993; Mainwright, 2005).
• Las dificultades relacionadas con la autoridad: cada vez más, las políticas públicas se
desarrollan en un marco de fuertes interdependencias entre actores de naturaleza diversa y, por
lo tanto, díficilmente el poder puede ser ejercido unilateralmente y jerárquicamente por parte de
uno sólo; la implementación efectiva de determinadas decisiones (como por ejemplo, el
reciclaje de residuos domésticos) requiere, necesariamente, del sentido de corresponsabilidad de
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los target groups; por lo tanto, la sensibilización, la persuasión y la convicción son herramientas
cada vez más necesarias para orientar las políticas en la dirección deseada (Majone, 1989).
• Las dificultades relacionadas con las externalidades: Las políticas públicas provocan una
serie de reacciones imprevistas que ponen en cuestión nuestra visión de la acción de gobierno
en cuanto proceso propositivo y unidireccional para solucionar problemas concretos en ámbitos
claramente definidos y acotados. Los problemas públicos están cada vez más interconectados y
su acotación en ámbitos territoriales y temáticos claramente identificados resulta cada vez más
complicada (Mayntz, 1999).
• Por último, las dificultados relacionadas con la complejidad de los valores, intereses y
preferencias en juego: en la mayoría de decisiones, entran en escena una gran pluralidad de
valores, intereses y preferencias que difícilmente pueden ser representadas en exclusiva a través
de los representantes políticos y sociales tradicionales (partidos políticos, sindicatos,
asociaciones vecinales…); difícilmente, también, los conflictos que emergen pueden ser
gestionados en exclusiva en el marco de las instituciones representativas. Es necesario pues
asumir la necesidad de nuevos espacios de representación de intereses y valores, que den salidas
creativas e innovadoras a conflictos no gestionables desde lógicas clásicas.
Figura 1 Elementos de complejidad para las políticas públicas
preferencias
homogeneas heterogéneas
externalidades
conocimiento
confuso frecuentes
claro infrecuentes
fuerte débil
autoridad
Elaboración propia
La idea básica en el paradigma de la gobernanza es aceptar y gestionar la complejidad en

los procesos de gobierno, y no tratar de eliminarla: reconocer los múltiples actores y niveles con
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intereses y con recursos a aportar en las políticas; aceptar su participación en las tareas de
gobierno y gestionar las interrelaciones a fin de provocar acciones integradas; articular la
diversidad y la fragmentación a través de la coordinación o la integración. Sólo a través de la
participación en red de múltiples actores pueden promoverse los procesos de aprendizaje social
necesarios para abordar problemas complejos e inciertos (Subirats, Brugué y Gomà, 2002).
Parafraseando a Kooiman, la única forma de gobernar sistemas sociopolíticos dinámicos,
diversos y complejos de un modo democrático y efectivo es incorporar el dinamismo, la
diversidad y la complejidad de nuestras sociedades: no integrar la complejidad en el proceso
político puede provocar el caos; no incorporar el cambio como parte intrínseca de este proceso
puede llevar a la desorientación; no reconocer la diversidad como elemento consustancial puede
conducir a la desintegración (Kooiman, 1993: 44).
3.2. La gobernanza implica un sistema de gobierno a través de la participación de actores

diversos en el marco de redes plurales
Un elemento característico básico de la gobernanza, por lo tanto, es la articulación en red de

los múltiples actores que poseen intereses, conocimiento y otros recursos necesarios para la
formulación de las políticas públicas. En palabras de Kenis y Schneider (citado en Börtzel,
1998), el concepto de la red se ha convertido en “el nuevo paradigma para la arquitectura de la
complejidad”. La gobernanza es, fundamentalmente, una nueva forma de gobierno que se
contrapone al control jerárquico y que sitúa, en su lugar, redes de cooperación e interacción
entre múltiples actores estatales y no estatales en el si de una red de decisiones pluralista
(Stoker, 1996; Rhodes, 1997, 2000; Börtzel, 1998; Mayntz, 1999). Las redes de actores donde
se desarrollan los procesos de gobernanza presentan los siguientes rasgos (Kikert et. Al, 1997):
• La no existencia de un centro jerárquico capaz de fijar procesos de gobierno de forma

monopólica. En positivo: la estructura multinodal de la red y la determinación relacional de
procesos y de resultados.
• La interdependencia: no se trata sólo de pluralismo, de más actores; se trata sobre todo de
dependencias mútuas (heterarquías) entre estos actores en el momento de resolver problemas,
perseguir objetivos y conseguir ciertos resultados.
• Una cierta institucionalización, en el sentido menos estructural del término. Es decir, la
existencia de unas interacciones más o menos sostenidas con algún nivel de estabilidad.
En términos más concretos, las redes de gobernanza implican tendencias de superación de

las rígidas divisiones del trabajo político típicas del gobierno tradicional, promoviendo nuevas
lógicas de integración, como mínimo, en tres sentidos:
a) Las redes inter-gubernamentales, o de gobernanza multinivel

Como se ha dicho anteriormente, una de las claves del gobierno tradicional en la sociedad
industrial fue el predominio, a menudo incluso el monopolio, del Estado-Nacion como ámbito
de la comunidad política (del demos) y de las políticas públicas (de la regulación del conflicto).
Sin poner esto en cuestión, la distribución del trabajo político con otros niveles territoriales
adoptó dos posibles escenarios (véase cuadro 1): el federalismo jerárquico, con
administraciones subestatales especializadas en funciones operativas – en la ejecución de
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políticas diseñadas en el nivel central; o bien el federalismo dual, con administraciones
subestatales autónomas pero apartadas de los principales campos de política pública
(Christiensen, 1999).
La gobernanza, en cambio, implica la emergencia de una nueva lógica de relaciones entre
niveles de gobierno, la del federalismo en red o la gobernanza multi-nivel:
“un sistema en el cual los distintos niveles institucionales comparten, en lugar de monopolizar, decisiones
sobre amplias áreas de competencia. Más que una dominación uniforme por parte de los estados
centrales, estamos asistiendo al surgimiento de un patrón altamente variable y no jerárquico de
interacción entre actores diversos en diferentes áreas de políticas” (Llamazares y Marks, 1999).
Cuadro 1. Las dimensiones del cambio: de las relaciones intergubernamentales a las redes de gobierno
multinivel
Relaciones Intergubernamentales
Redes de gobernanza
Clásicas
Multinivel: local-global
Federalismo Federalismo Federalismo

Funcional Dual Reticular
Relaciones de poder Jerarquía Autonomía Interdependencia

Entre niveles de gobierno
Distribución de responsa- Especializadas Segmentadas Compartidas

Bilidades entre niveles
Agendas Locales Amplias Selectivas Amplias
Roles Locales Operativos Sustantivos Estratégicos
Fuente: Elaboración propia.
El proceso de europeización de políticas ha sido, en estas dos últimas décadas, el contexto

que mejor ha expresado en la práctica la concepción de las redes multinivel y, aunque pudiera
parecer paradójico, este mismo proceso ha generado nuevas oportunidades para los gobiernos
regionales y locales. Hasta finales de la década de 1980, la europeización se concibió como un
escenario de armonización de políticas, donde la asunción de funciones de gobierno por la UE
iba a producirse a costa del debilitamiento de todos los niveles interiores. El fracaso de esta
perspectiva aparentemente iba a producir un proceso pendular hacia la renacionalización, con el
añadido de procesos de aprendizaje y transferencia de políticas entre estados. Pero no ha sido
exactamente así. La UE ha seguido ampliando su agenda de políticas y lo ha hecho a partir de
formas de gobernanza multinivel. Las nuevas políticas europeas no excluyen políticas de
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proximidad en el mismo campo de acción, sino que se convierten en un factor catalizador de
éstas. Hoy no resulta extraño encontrar redes de municipios y de regiones interaccionando con
la UE en la elaboración de políticas urbanas, de empleo, de inclusión social o de protección
ambiental (Llamazares y Marks, 1999; Heritier, 1999; John, 2001; Morata, 2000; Hooghe y
Marks, 2001).
b) Las redes inter-organizativas horizontales o de intersectorialidad

Otros de los principios clave del gobierno tradicional, proyectado con claridad en la
organización burocrática, ha sido el de la especialización: en términos sustantivos, las agendas
de las políticas públicas han tendido a sectorializarse rígidamente por campos temáticos; en
términos organizativos, esta sectorialización de los problemas colectivos ha dado lugar a la
creación de organizaciones públicas altamente especializadas y escasamente interrelacionadas
entre si.
Las clásicas segmentaciones analíticas y su traducción en una rígida separación horizontal
de responsabilidades se ven fuertemente cuestionadas en el contexto de la sociedad
postindustrial. El abordaje de retos emergentes como los de la sostenibilidad, la inmigración o
la exclusión social exige nuevos instrumentos de diagnóstico que contribuyan a la comprensión
de las interrelaciones causales que se producen entre múltiples dimensiones de la vida pública y
la adopción de nuevas estructuras que favorezcan el intercambio y la colaboración
interorganizativa. La gobernanza pretende articular en red organizaciones que tradicionalmente
habían actuado desde el aislamiento y la competencia. Reconoce la fragmentación institucional
interna en las administraciones y promueve nuevos marcos de cooperación y de integración
para el abordaje de problemas sobre los que existen responsabilidades compartidas (Mayntz,
1999).
c) Las redes público – privadas y participativas.

Por último, allí donde el gobierno tradicional había establecido rígidas divisorias entre el
sector público y el sector privado, la gobernanza resalta el carácter confuso de la separación
entre esas dos esferas y resitua las responsabilidades colectivas en un espacio compartido entre
ambas. En palabras de Stoker (1996: 21):
“la gobernanza identifica la difuminación de fronteras y de responsabilidades para tratar los temas
sociales y económicos (…); representa un paso atrás del Estado y una preocupación por trasladar
responsabilidades hacia los sectores públicos y voluntarios y, más en general, a los ciudadanos”.
En realidad, estamos haciendo referencia a, como mínimo, dos procesos simultáneos, no

siempre fáciles de conciliar: por una parte, la incoroporación en la formulación de las políticas
públicas de organizaciones lucrativas, a través de su participación en foros públicos de
deliberación y/o del establecimiento de relaciones de agencia o de partenariado con ellas para la
resolución de problemas públicos; por otra parte, la abertura de nuevos espacios de
participación ciudadana. Estos nuevos espacios de participación pueden tomar formas muy
diversas según la fase de la formulación de las políticas públicas a las que afectan, según la
perspectiva temporal con que se desarrrollen y según el tipo de ciudadanos a los que se orientan
(Font, 2001; Bacqué et al, 2005).
En resumen, la vieja visión de un proceso de gobierno controlado unilateralmente y
jerárquicamente por parte de un solo actor va siendo substituida, en el marco de la gobernanza,
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por una nueva visión centrada en la imagen de la red. El concepto de la gobernanza apunta
hacia la creación de una estructura o de un orden que no puede ser impuesto externamente, sino
que es el resultado de la interacción entre una multiplicidad de actores que participan del
gobierno y que son mútuamente influenciables (Kooiman y Van Vliet, 1993: 64).
3.3. La gobernanza conlleva una nueva posición de los poderes públicos en los procesos de
gobierno, la adopción de nuevas funciones y la utilización de nuevos instrumentos de
gestión
Como consecuencia de todo ello, los poderes públicos se ven resituados en los procesos de
regulación del conflicto social, deben adoptar nuevos roles y desarrollar nuevos instrumentos de
gestión. Como se ha dicho, en la actualidad, el concepto de la autoridad ya no se encuentra tan
ligado a la capacidad de imponer decisiones y de regular jerárquicamente los comportamientos
sociales, sino a la capacidad de influencia y de liderazgo del conjunto de la red. Se trata de
liderar a través de la influencia, de crear los marcos organizativos necesarios para el
intercambio y la cooperación entre actores diversos, de convencer al conjunto de actores de los
beneficios colectivos que se derivan de la participación en la red y de ofrecer los incentivos
necesarios para que se impliquen en ella. En términos de Kickert y Koppenjan (1997: 24):
“promover el ajuste mútuo del comportamiento de actores que tienen objetivos y ambiciones
diversos en relación con el tratamiento de los problemas públicos dentro de un marco dado de
relaciones interorganizativas”. Una función que, según los mismo autores, conlleva una serie
de actividades nuevas y diversas. Tratando de concretar un poco más, la gestión de redes
implica trabajar en dos niveles diferenciados (Kikert et al, 1997):
a) La gestión de las interacciones internas

Se trata, en este nivel, de incidir sobre una red de actores ya existente, bien para activar e
intensificar interacciones, bien para generar intermediaciones tendentes a favorecer
determinados objetivos. a) Activar la red: Estimular las interacciones necesarias para que la red
se ponga en movimiento. Es importante poner de relieve las interdependencias y fortalecer las
posiciones nodales clave para sacar adelante las políticas. b) Fortalecer la densidad relacional:
Generar las condiciones minimizadoras de los riesgos de la interacción. Explorar la creación de
escenarios de suma positiva y el diseño de instrumentos de regulación de conflictos que
reduzcan las incertidumbres. c) Promover la intermediación. Fortalecer capacidades de
encuentro de denominadores comunes que canalicen las diferencias hacia la acción: procesos de
generación de confianza, de facilitación de diálogo y de construcción de espacios de consenso.
b) La gestión de la estructura de la red

En ocasiones, la estructura de la red existente puede generar un espacio poco adecuado para el
impulso de ciertas perspectivas estratégicas. Cabe entonces incidir en la alteración del propio
espacio de gobernanza. a) Incidir sobre la configuración básica de la red. Por la vía de dar
entrada a nuevos actores haciendo la red más permeable y potencialmente más densa, plural y
heterogénea. b) Incidir sobre las distribuciones de poder. Se trata de alterar los patrones de
asimetría en la dsitribución de recursos, de tal forma que se eviten situaciones de captura de la
red por parte de interses muy fuertes pero no mayoritarios. c) Incidir sobre los valores y las
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percepciones. En este caso la estrategia pasa por producir marcos y universos de referencia. Por
medio del discurso y la deliberación se crean “policy core beliefs” –o paradigmas de política-
en línea con las finalidades estratégicas que puedan haberse planteado.
4. De la gobernanza como “solución” a la gobernanza como “problema”

De lo dicho hasta el momento, podríamos llegar a la conclusión que la emergencia de
nuevas formas de gobernanza responde a una estrategia adaptativa de las políticas públicas a
unas nuevas condiciones de complejidad e incertidumbre, propias de la sociedad postindustrial.
Las redes de gobernanza permiten formular diagnósticos más comprehensivos de la realidad
social, generar soluciones más creativas y dotadas de mayor legitimidad, construyen sentido de
corresponsabilidad en la implementación de las políticas y hacer confluir recursos de naturaleza
diversa para responder de forma más efectiva a retos colectivos cada vez más complejos. Tanto
problemas relativamente específicos como la regeneración de barrios en crisis, como otros de
carácter más global como el de los flujos migratorios sur – norte o los riesgos medioambientales
que afectan al plantea, exigen la adopción de nuevos esquemas de gobierno basados en la idea
de la deliberación, el intercambio y la corresponsabilización mucho más que en los principios
tradicionales de la delegación, la jerarquia y la especialización. En suma, la gobernanza plantea
oportunidades tanto para el fortalecimiento de la eficacia de las políticas públicas como para la
regeneración democrática.
No sin riesgos, sin duda. El ejercicio práctico de la gobernanza suscita nuevas dificultades y
nuevos retos para las políticas públicas – si cabe la distinción – en estos dos niveles:
• En términos de funcionalidad de las políticas públicas, de capacidad de ofrecer soluciones

eficientes y eficaces a los problemas colectivos, la gobernanza nos obliga a formularnos
preguntas como las siguientes: ¿cómo incentivar a los actores a participar en la red y cómo
sostener esa participación en el tiempo? ¿Cómo fomentar relaciones de cooperación y de
conseno por encima de las dinámicas (aparentemente inevitables) de conflicto? ¿Cómo integrar
actores previsiblemente tan dispares como ciudadanos a título personal, entidades ciudadanas,
expertos, empresas, administraciones… en el marco de redes comunes de actuación? ¿Cómo
tomar decisiones en el marco de redes diversas, asimétricas y conflictivas? ¿A partir de qué
criterios y de la perspectiva de quién evaluar las políticas que se desarrollan en el marco de esas
redes?
En definitiva, tal y como advierte Stoker (1996: 24):
“El fracaso (de las políticas públicas) puede seguir produciéndose: las tensiones y las dificultades con las
instituciones de la sociedad civil, así como la inadecuación de las organizaciones que tratan de poner en
común sectores públicos, privados y voluntarios pueden conducir al fracaso de la gobernanza. Problemas
de liderazgo, diferencias en las escalas y en los horizontes temporales de actores clave y la intensidad
del conflicto social pueden ser todos ellos las semillas del fracaso de la gobernanza”.
• En términos de legitimidad de las políticas, de capacidad de generar aceptación y

complicidad por parte de la ciudadanía, la gobernanza nos lleva, neceariamente, a plantearnos
preguntas como: ¿bajo qué criterios democráticos podemos justificar la apertura del proceso
decisional hacia actores que no gozan de legitimidad electoral? ¿cómo preservar los principios
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básicos de la transparencia, la responsabilidad y la accountability una vez las políticas se
formulan en el marco de redes compuestas por múltiples y diversos actores? ¿quién está
representado en estas redes y cómo garantizar que la deliberación acerca del interés común es el
criterio conductor de las decisiones que se toman en su interior? ¿son estas redes,
necesariamente, espacios horizontales de intercambio y de negociación o bien de las asimetrias
de poder que existen en la sociedad?
Una corriente clásica de reflexión en el campo del Análisis de las Políticas Públicas, dibuja
una posible concepción de las redes que nada tiene a ver con la regeneración democática, sino
más bien con la captura del poder por parte de los intereses mejor organizados (Rhodes, 2000:
77):
“las redes de política pública (policy networks) se centran en el oligopolio del mercado político: es decir,
en cómo las redes limitan la participación en el proceso político; definen los roles de los actores; deciden
qué temas serán incluídos y que témas excluídos de la agenda pública (…); modelan el comportamiento
de los actores; privilegian ciertos intereses no sólo limitando el acceso sino también favoreciendo los
resultados preferidos; y substituyen la accountability democrática por el gobierno privado. La
accountability desaparece en las intersecciones de las redes de las instituciones que forman parte de la
gobernanza”.
Todos los retos planteados hasta aquí han generado abundante literatura en los últimos años
y, de hecho, especialmente los últimos interrogantes, conectan con debates clásicos de la
Ciencia Política como los relativos a la naturaleza del poder o el significado de la democracia.
Sin duda, continúan siendo temas de debate plenamente pertienentes en relación con la
gobernanza, tanto desde un punto de vista empírico como normativo.
Queremos, sin embargo, dejar apuntados otros elementos de reflexión que afectan, más
bien, a la dimensión teórica del concepto, a sus supuestos, a los razonamientos subyacentes, a la
narrativa que lo articula.
4.1. Cambio político versus continuidad
La gobernanza incide sobre los aspectos más dinámicos e innovadores del proceso político.
Como hemos visto, pone el émfasis en las tendencias de superación de los principios del
gobierno tradicional –delegación, monopolio, jerarquía, especialización- y su progresiva
substitución por principios como la participación, la interdependencia, la horizontalidad y la
intersectorialidad. Tan cierto es, desde nuestro punto de vista, que estos principios se proyectan
cada vez más sobre las políticas públicas, por ejemplo, y quizás muy especialmente, en el
ámbito local (Blanco y Gomà, 2002), como que esas tendencias de cambio coexisten con fuertes
tendencias de continuidad: la idea de la gobernanza multi-nivel, por ejemplo, refleja tendencias
de cambio en el ámbito de las relaciones inter-gubernamentales, lo cual no impide que las
lógicas clásicas de autonomía o de jerarquía entre niveles continuen existiendo; si bien es cierto
que las administraciones reconocen, cada vez más, la necesidad de generar nuevas formas de
abordaje transversal de los problemas públicos, las resistencias culturales y organizativas en
este sentido son fuertes y la lógica tradicional de la especialización continúa predominando en
muchas organizaciones; la apertura de nuevos espacios de participación ciudadana ha ido en
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aumento a lo largo de los últimos años, muy especialmente en la escala local, aunque este tipo
de espacios continúan siendo más la excepción que la regla.
La teoría de la gobernanza, en definitiva, debería incorporar de forma más clara y explícita

la reflexión sobre las resistencias al cambio y las tendencias de continuidad. Es posible que
estas resistencias al cambio y estas pautas de continuidad reflejen, de algún modo, que ciertos
principios de gobierno que hemos calificado como “tradicionales”, como “viejos” -por defecto,
como “burocráticos”– continuen aportando importante valor incluso en el contexto de la
sociedad postindustrial (Olsen, 2005).
4.2. Unidireccionalidad versus alternatividades en el cambio político
La teoría de la gobernanza nos ofrece, predominantemente, una visión unidireccional de los

procesos de cambio en las formas de regulación del conflicto. Frente a la “crisis” del gobierno
tradicional, parecen emerger una serie de principios innovadores que nos indican la dirección
del cambio político que se está emprendiendo. Se entiende, como hemos visto, que las nuevas
condiciones de complejidad e incertidumbre resultantes de los procesos estructurales de cambio
hacia la sociedad postindustrial ponen en crisis las visiones tradiconales del command-and-
control y nos llevan a adoptar nuevos enfoques de política pública basados en el intercambio
entre diferentes actores. Lo cierto, sin embargo, es que si bien efectivamente existen tendencias
de cambio en las formas de regular el conflicto, esas no tienen por qué apuntar, necesariamente,
en una sóla dirección. Más bien lo contrario: la práctica nos demuestra que existen diferentes
formas de entender y de poner en práctica la gobernanza:
- En un extremo, podríamos identificar procesos de conformación de redes de gobernanza

altamente restrictivas en su acceso, fuertemente elitistas en su composición, escasamente
inclusivas, capturadas por los intereses mejor organizados, opacas en su funcionamiento y poco
responsables frente al público en general. Este tipo de redes de gobernanza elitista podemos
identificarlo, frecuentemente, aunque no exclusivamente, en el espacio de la Unión Europea
(Radaelli, 1997).
- En otro extremo, podríamos identificar redes de gobernanza altamente permeables, muy
plurales internamente, inclusivas con respecto a los colectivos sociales menos organizados,
transparentes y altamente participativas. Determinados procesos comunitarios para la
regeneración de barrios desfavorecidos –algunos de ellos, apoyados por la propia Unión
Europea– parecen responder a estos patrones de gobernanza participativa (Martí et al, 2005;
Haus et al, 2005).
La teoría de la gobernanza, en definitiva, debería ser capaz de identificar y de tipologizar

diferentes formas de entender y poner en práctica la gobernanza, generando hipótesis
explicativas sobre los factores que conducen hacia la adopción de unos o de otros.
4.3. Estructura versus agencia como factores desencadentantes del cambio político
Como corolario de las dos ideas anteriores, cabe destacar que el enfoque predominante en
la teoría de la gobernanza emfatiza en factores de orden estructural en tanto que factores
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explicativos de los procesos de cambio político. En términos generales, según este enfoque, es
la transición hacia la sociedad postindustrial, con todos los cambios estructurales que ésta
comprende, la que desencadena la crisis de las viejas formas de gobierno y la emergencia de las
nuevas formas de gobernanza. Se entiende así que el cambio hacia la gobernanza sea
frecuentemente representado como inevitable -tanto como parecen serlo los cambios sociales– y
como unidireccional –ya que los cambios sociales parecen tener una naturaleza
fundamentalmente global-.
Planteado de esta forma, la teoría de la gobernanza se vé afectada por los viejos vicios
estructuralistas que tanto han marcado la Ciencia Política en su trayectoria como disciplina. Ese
mismo estructuralismo que, por ejemplo, llevó durante tanto tiempo a desconsiderar el análisis
de la acción de gobierno (de las políticas públicas) en tanto que acción autónoma (Aguilar,
2003: 16):
“no es el caso de evocar los teoremas de la determinación económica, el carácter de clase, las demandas
del ambiente, la coalición y balance de los intereses organizados, que convertían el proceso
gubernamental en un evento reactivo o instrumental más que propositivo, en un hecho subalterno y
auxiliar: simple variable dependiente. El gobierno (…) era gobernado, más que gobierno”.
Desde nuestro punto de vista, la teoría de la gobernanza debería de hacer más explícito el
poder de los actores en general y de los gobiernos en particular en tanto que agentes del cambio
político: una parte importante de los cambios sociales hacia la sociedad postindustrial puede
explicarse por la agencia de actores con determinados valores y preferencias; asimismo, el
cambio en las formas de gobernar responde, también en parte, a esos mismos valores y
preferencias.
5. Elementos de síntesis y conclusión

En este artículo hemos recogido los componentes fundamentales de lo que podríamos
llamar la literatura del cambio de época. Hemos vinculado dichos componentes a la
transformación en las formas y las estructuras de gobierno, al hilo del nuevo paradigma de la
gobernanza. Hemos dibujado los que creemos son los perfiles conceptuales básicos de la
gobernanza y finalmente los hemos revisado críticamente.
Planteamos, en suma, que si bien los procesos de cambio en la estructura social
efectivamente someten a presiones de cambio las formas de gobernar, en los términos en que
prevé la teoría de la gobernanza, la intensidad y la dirección que finalmente adopten esos
procesos de cambio dependen de los valores y de los intereses de los actores que tienen la
responsabilidad y el poder para impulsarlos.
En definitiva, defendemos una aproximación abierta y comprometida con los procesos de
cambio. No nos parecen adecuadas perspectivas académicas recelosas o resistenciales ante las
transformaciones que nos está deparando este emergente siglo XXI. Al contrario, vemos en
ellas el rastro de las “retóricas de la intransigencia” de Hirschman (futilidad, riesgo,
perversidad... en definitiva el refugio del reaccionarismo). Pero defendemos, igualmente, la
proyección de un análisis dialéctico y crítico sobre las nuevas realidades sociales y de la
gobernanza. Nada ingenuo y nada complaciente. La gobernanza esconde continuidades y
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rupturas. En ella subyacen oportunidades de mejora claras, pero también relaciones de poder y
de dominación no suficientemente cuestionadas (ni quizás comprendidas).
Finalmente, sabemos que los actores se mueven en espacios y con márgenes no ilimitados,
pero estamos convencidos que el impulso de valores y de acciones de transformación puede y
debe ir ensanchando límites, más allá de los profetas de cierto estructuralismo estéril. La
resultante, en términos políticos y sociales, sigue abierta, como siempre. Han cambiado, eso sí
(y mucho) las formas, las dinámicas, las agendas, las articulaciones, los espacios... en los que se
dirimen esas resultantes históricas.
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EL RÉGIMEN LOCAL
TRAS EL FRACASO
DE LA REFORMA 2013
ANDRÉS BOIX PALOP *
I. DEL FRACASO DE LA REFORMA LOCAL tivamente en la estabilidad tanto del propio proyecto europeo
DE 2013 como de la moneda que comparten muchos de sus miembros,
entre ellos nuestro país. No es casualidad, por ejemplo, que
Concluida la legislatura comenzada a finales de 2011 -con pe- el Memorando de Entendimiento acordado entre el Reino de
ríodos de sesiones de principios de 2012 a finales 2015-, así España y la Facilidad de Estabilización Financiera Europea en
como la primera de sus prórrogas –la breve legislatura que ha nombre de la Unión Europea a fin de determinar las condicio-
cubierto el primer semestre de 2016– y en vísperas de que haya nes de política sectorial y financiera que se imponían a España
de dar comienzo, necesariamente, una nueva –sea con eleccio- a cambio de la financiación acordada dentro del Acuerdo Mar-
nes mediante o sin ellas– puede ser conveniente echar la vista co de Asistencia Financiera, que permitió al gobierno español
atrás para valorar algunas de las reformas que han protagoni- acometer el saneamiento de las entidades de crédito con más
zado este tiempo. Un tiempo marcado por un contexto muy dificultades, se firme precisamente el 24 de julio de 2012 –por
peculiar, de crisis económica pero también social e institucional mucho que tarde medio año en ser publicado en el Boletín Ofi-
en España, así como de indisimulada presión por parte de las cial del Estado-, tras meses de enormes presiones y turbulencias
instituciones europeas, que quizás explique, al menos en parte, en los mercados financieros que amenazaban con comprometer
tanto los orígenes de las mencionadas reformas como algunas no sólo todo el mercado del crédito español sino con afectar de
de sus insuficiencias. forma muy grave a los de los socios europeos. El gobierno de Es-
paña, a cambio de esta inyección económica –instrumentada en
La reforma local aprobada definitivamente por las Cortes a fi- forma del conocido “crédito en condiciones muy ventajosas”– se
nales de 2013 –esto es, a mitad de la legislatura en cuestión– es comprometía a acometer una importante cantidad de reformas.
un buen ejemplo de ello. Forma parte del “paquete de reformas” Las unas, plasmadas en el documento y resultado de la explícita
que el Gobierno de España impulsó con la idea de “racionalizar” condicionalidad que vehicula el Memorando, que tenían que
la Administración española, junto a otras muchas iniciativas, ver con el saneamiento del propio sector financiero español y
tras las que se atisba no sólo la evidente necesidad de hacer su marco regulador. Las otras, sin necesidad de que aparecieran
frente a la grave situación económica sino la no menos patente comprometidas en el documento escrito, firmado y publicado,
presión por parte de las instituciones de la Unión Europea, muy pero que a nadie se le escapaba que eran fruto de presiones
preocupadas en esos años ante la posibilidad de que la situación y recomendaciones europeas con una fuerza casi equivalente a
económica e institucional de España pudiera repercutir nega- las que sí aparecían plasmadas, tenían que ver con la necesidad
inaplazable de que nuestro país pusiera en marcha importantes
reformas en otros sectores de nuestras economía y, también, en
nuestras Administraciones públicas con el objetivo indeclinable
* Profesor de Derecho Administrativo en la Universitat de València – Estudi
General. Blog sobre Derecho público y página web personal: http://www. de lograr su “modernización”, “racionalización”, “eliminación
uv.es/aboixp de duplicidades”, “adaptación a los modelos imperantes en los
24 C
Nº 68 – EL RONISTA DEL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO
países de nuestro entorno más avanzados”, “sostenibilidad”... tivo, por cuanto apenas sí logra detectar organismos superfluos
Todo ello formas más o menos elegantes de expresar cuál era o procesos de racionalización que conlleven una reducción del
en realidad el mandato en cuestión, impuesto por la Unión Eu- perímetro de la Administración del Estado, más allá de cuestio-
ropea y asumido por el gobierno español, que de forma mucho nes absolutamente anecdóticas –que llevan a reorganizar, que
más sencilla y directa se puede traducir como la necesidad im- no a suprimir, elementos de una centralidad tal como la forma
periosa y urgente de hacer recortes y lograr importantes ahorros en que se gestionan la cría caballar o la administración de ciertos
en el gasto público de nuestras corporaciones locales, aparatos templos de culto, ambos casos sorprendentes ejemplos de res-
burocráticos de las Comunidades Autónomas y estructura orgá- ponsabilidades estatales llamativas en el siglo XXI; o a proponer
nica de la Administración del Estado. que las Administraciones autónomas se ocupen de la vacuna-
ción de los españoles que viajan al exterior, pero poco más–.
Las presiones exógenas explican en buena parte tanto cierta En cambio, las duplicidades e ineficiencias detectadas que son
precipitación a la hora de poner en marcha estos procesos de atribuidas tanto a las Comunidades Autónomas como a los En-
transformación como las manifiestas carencias en la correcta tes Locales son mucho mayores. Razón por la cual el grueso de
evaluación de los objetivos que se perseguían o los fines que se los míticos 8.000 millones de euros –cifra que por lo demás ha
pretendían alcanzar. Asimismo, influyen en una de las caracte- ido variando en la comunicación gubernamental a la hora de de-
rísticas más significativas y originales de todo el proceso: el he- terminar si correspondía al objetivo de ahorro anual o a la suma
cho de que las reformas en sí fueran en no pocas ocasiones me- de las economías de varios ejercicios– que ha de defenderse ante
nos importantes que transmitir la imagen, tanto ante la Unión la Unión Europea que se han logrado “optimizar” se aspira a
Europea como ante “los mercados”, con la evidente intención de que salga, a la postre, de reformas impuestas tanto a unas como
tranquilizarlos, de que se estaba llevando a cabo un muy impor- a otros. La forma en que se logrará imponer estos ahorros al
tante esfuerzo reformista, más allá de si luego éste se concretaba, resto de Administraciones Públicas, en lo que se refiere a las
a medio y largo plazo, en cambios de verdadero fuste. Comunidades Autónomas, ha sido por la vía de las medidas de
ajuste en materia de sostenibilidad que, al amparo de las com-
No es de extrañar, por lo demás, a partir de este planteamiento, petencias estatales horizontales en materia de economía y déficit
y dado el liderazgo del gobierno central en todo el proceso, que público, se ha considerado que permiten al Estado no sólo el
los cambios efectivamente operados hayan sido mucho más in- establecimiento de draconianos objetivos de déficit público al
tensos sobre las Comunidades Autónomas y Entes Locales que resto de Administraciones –las cifras en que se ha concretado
sobre la propia estructura de la Administración de un Estado el ajuste al que se ha obligado a las Comunidades Autónomas,
que es juez y parte en el proceso de evaluar dónde puedan estar por mucho que sean éstas las responsables de prestar los servi-
las ineficiencias y órganos innecesarios. El informe emitido al cios públicos más intensivos en capital humano y más necesita-
efecto por la Comisión para la Reforma de las Administraciones dos de recursos, como son la sanidad o la educación públicas,
Públicas (CORA), presentado en julio de 2013, es muy significa- han sido siempre mucho más exigentes que las que el Estado
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Nº 68 – EL RONISTA DEL ESTADO SOCIAL Y DEMOCRÁTICO DE DERECHO 25
EL RÉGIMEN LOCAL TRAS EL FRACASO DE LA REFORMA 2013
se ha impuesto a sí mismo, como ha sido denunciado hasta la ción en la misma de las Comunidades Autónomas, la cuestión
saciedad- sino la imposición de planes de ajuste si éstos son de la financiación suficiente de los entes locales y, por último, la
incumplidos, así como el establecimiento de todo tipo de reglas eficiente prestación de sus servicios públicos.
respecto a la determinación del gasto público. Estas reglas se
ha aceptado que puedan afectar incluso a la determinación que La reforma de 2013 ha sido, en efecto, incluso tras los diluidos
una Comunidad Autónomas haga de cómo destinar sus recur- planteamientos respecto de lo que fueron algunos de sus obje-
sos en el ejercicio de sus competencias exclusivas, para las que tivos iniciales con que quedó plasmada legalmente (Santamaría
el Estado puede prohibir o limitar, por medio de las conocidas Pastor, 2014), el mayor intento de reforma del régimen local
“tasas de reposición”, incluso la contratación del personal que español desde su implantación en los perfiles que actualmen-
las administraciones responsables de la prestación del servicio, te conocemos con la Ley Reguladora de las Bases del Régimen
sean autonómicas o locales, puedan considerar necesario. De Local de 1985 (LRBRL). Podemos, sin embargo, considerar que
hecho, el grueso de los “ahorros” en “racionalización” logrado en todos y cada uno de los referidos ejes esenciales las orienta-
por estas medidas durante los años pasados se explica de forma ciones de la misma, casi tres años después de su aprobación, se
directa a partir, sencillamente, de estas imposiciones en materia han manifestado como fracasadas, bien por la incorrecta evalua-
de déficit público y limitación en el número de nuevas contra- ción de la efectiva necesidad de una reforma en ese punto, bien
taciones de personal. Las economías efectivamente obtenidas se por la incapacidad de la norma para impulsar cambios efectivos,
corresponden casi miméticamente con la reducción del número bien por la patente equivocación en algunas de las finalidades
de empleados públicos. perseguidas, que el tiempo ha puesto si cabe más de relieve.
Así, la reforma apostó por la fusión de los ayuntamientos y la
Con todo, y junto a estas medidas, los dos primeros años de le- consiguiente reducción del número de municipios, pero no ha
gislatura vehicularon una apasionada discusión sobre el modelo logrado ni que ésta se haya producido ni que, previsiblemente,
de gobierno local existente en España, tanto a nivel provincial vaya a ponerse en marcha con una masa crítica mínimamente
como local. La reforma finalmente plasmada en la Ley 27/2013, significativa. Adicionalmente, apostó por fortalecer la actividad
de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local prestadora de las Diputaciones provinciales, cegando otros mo-
(LRSAL), intervenida tras dos años de debate, trataba de acom- delos de prestación y garantía de los servicios públicos de escala
pañar y completar los recortes presupuestarios y las posibilida- supramunicipal, sin que se hayan visto grandes beneficios como
des de intervención en las cuentas públicas de los entes locales consecuencia de ello y, además, imponiendo una serie de tareas
españoles con una supuesta reforma que aspiraba a modernizar a estos órganos para las que en no pocos casos -provisión de los
definitivamente nuestra planta local y dar solución a algunos de medios para la importante reforma administrativa impuesta por
los problemas endémicos del municipalismo español. Lidera- las reformas en materia de procedimiento electrónico derivadas
da por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de las leyes 39/2015 y 40/2015 en los municipios de menos de
con la colaboración del Instituto Nacional de Administración 20.000 habitantes- ya se están mostrando como francamente
Pública, las propuestas que finalmente quedaron plasmadas incompetentes. En el tercero de los aspectos referidos, apostó
en la norma aspiraban a resolver, al menos, cinco problemas por un modelo de determinación de las competencias locales
esenciales con la idea de modernizar definitivamente nuestras rígido y limitado, donde además se excluía la participación de
administraciones locales: la cuestión de la planta local y el exce- las Comunidades Autónomas, que fue muy criticado doctri-
sivo número de municipios existentes en España –que se juzgan nalmente por erróneo, poco razonable y, además, contrario al
demasiados y por lo general demasiado pequeños para poder reparto constitucional en materia de competencias, cuestiones
prestar de forma eficiente los servicios públicos–, el papel de que parecen todas haberse verificado con el paso del tiempo,
las administraciones de segundo nivel –supramunicipal, provin- incluyendo los pronunciamientos del Tribunal Constitucional
cial–, la ordenación de las competencias locales y la interven- ya intervenidos, dado que éste, en sus Sentencias 41/2016 y
26 C
ANDRÉS BOIX PALOP
111/2016, ha enmendado la plana al legislador de forma muy fusiones como, se argumenta, ha sido el caso en no pocos paí-
significativa en materia competencial. Tampoco en materia de ses de nuestro entorno. Tal fue, por lo demás, la solución que
financiación y suficiencia la reforma ha aportado, en la prác- inicialmente plantearon los instigadores de la reforma 2013, si
tica, nada diferente a recortes: ni lograr una mejora apreciable bien la LRSAL abandonó este planteamiento coactivo ante las
en la garantía y autonomía de la financiación local ni perseguir reticencias que generaba incluso entre las bases locales del par-
una mejor distribución de los recursos, más redistributiva, eran tido en el gobierno, optando finalmente por combinar como
objetivos en realidad de la misma, por lo que siguen siendo medidas de “racionalización” tanto las clásicas soluciones de in-
cuentas pendientes de nuestro régimen local. Por último, las re- centivo económico de las fusiones –más bien modestos, por otro
formas planteadas en las formas de prestación de los servicios lado– como tratando de poner en marcha la recentralización de
públicos, destinadas en teoría a lograr una mayor eficiencia, no muchas de las competencias de los municipios de menos de
han tenido otro efecto jurídico que alentar la privatización de 20.000 habitantes en las Diputaciones provinciales. Ambas me-
la prestación de los servicios públicos municipales, poniendo didas han resultado, a la postre, un fracaso.
con ello en grave riesgo algunos servicios sociales. Ello en un
momento en que, precisamente, la ciudadanía es más conscien- Y no es de extrañar que así sea, dado que el debate queda des-
te tanto de la necesidad de los mismos y de lo peligroso de los centrado si no se tiene en cuenta que el tamaño del municipio
recortes en un contexto de severísima crisis social como el que tiene más o menos importancia dependiendo, como es obvio,
vivimos, como de las garantías asociadas a la prestación pública de su nivel competencial y de la flexibilidad de éste. Es decir,
de los mismos. Por esta razón tiene sentido, aprovechando la ex- no genera los mismos problemas el minifundismo municipal si
periencia acumulada, revisar las orientaciones de la reforma de existen entes regionales potentes (como ocurre en España) que
2013, analizar las causas de su fracaso y esbozar posibles solu- si no es el caso, como ocurre en Inglaterra o Dinamarca, por
ciones a los retos todavía pendientes respecto de estos nucleares referirnos a los mismos ejemplos antes señalados, dado que las
aspectos del diseño de nuestro gobierno local. competencias de los municipios en el primero de los supuestos,
inevitablemente, tenderán a ser menores. Asimismo, los proble-
mas derivados del minifundismo municipal se minimizan de
II. AL HILO DEL MINIFUNDISMO MUNICIPAL forma notable si hay estructuras de apoyo a escala más amplia y
EN ESPAÑA, DE LA NECESARIA REFORMA un modelo local flexible que permita la agrupación funcional de
DE LA PLANTA LOCAL Y DEL TIPO DE ciertos servicios o la gestión intercomunal de muchos intereses,
ENTES DE CARÁCTER SUPRAMUNICIPAL como pasa por ejemplo en Francia, que conserva 40.000 mu-
QUE PODRÍA AYUDAR A MEJORAR LA nicipios -5 veces más que en España, esto es, un 500% más, a
EFICIENCIA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS A pesar de contar únicamente con un 50% más de población que
ESCALA LOCAL nuestro país, Hertzog, 2012-, muchísimos de ellos con pobla-
ciones reducidísimas, pero que está apostando decididamente
Una crítica muy común, reiterada hasta la saciedad, a nuestro por estructuras metropolitanas y de prestación de servicios en
modelo de régimen local es la que se refiere al excesivo número común que, a diferencia de lo ocurrido en España, han abando-
de municipios existentes en España y sobre todo, y como ine- nado la lógica centralista de tratar de imponer un modelo igual a
vitablemente consecuencia de ello, a su reducido tamaño. Sue- todo el país y apuestan por la diversidad funcional. Y ello a pesar
le ponerse de manifiesto que el número de municipios, unos de que el Estado francés tiene una conocida fama, ganada a justo
8.000, se ha mantenido constante en las últimas décadas, sin título, de adherir a una tradición más bien uniformizadora.
que las normas postconstitucionales hayan favorecido o poten-
ciado las fusiones de municipios (Dafflon, 2013), a diferencia Es el caso también de la República Federal de Alemania, que
de lo ocurrido en otros países de nuestro entorno como, por cuenta en estos momentos con unos 12.000 municipios frente
citar sólo algunos ejemplos significativos, Inglaterra, Dinamarca a los 8.000 españoles, lo que en proporción a la población de
o Alemania (Schefold, 2012). Obsesivamente se apela al umbral uno y otro país nos sitúa en una situación bastante semejante
de los 20.000 habitantes como el número mágico a partir de en este asunto del número de municipios que obsesiona tanto
la cual los entes locales pasarían a ser eficientes y capaces de a los reformadores españoles. Donde sí hay notables diferencias
prestar servicios y se repite como un mantra la cifra de que en entre España y Alemania es, de nuevo, en que en ese país sí se
España sólo unos 400 municipios -esto es, un 5% del total- su- ha logrado una tendencia a la baja en el número de municipios
peran esta barrera. No obstante, ni el entorno comparado al que por medio de fusiones incentivadas, reduciendo poco a poco,
se apela frecuentemente pone de manifiesto una anomalía espa- pero de forma constante, el minifundismo municipal y creando
ñola tan dramática como suele comentarse ni es necesariamente estructuras más potentes por medio de la eliminación de bas-
cierto que un ente local no pueda funcionar y cumplir perfecta- tantes de los entes locales más pequeños e ineficientes. Ahora
mente todas o al menos muchas de sus funciones por debajo de bien, ello se ha logrado con un notable impulso regional, no
los 20.000 habitantes, como por lo demás ha sido reiterado por tanto de la Federación, y permitiendo una generosa variedad de
quienes más han estudiado estas cuestiones de forma empírica aproximaciones dependiendo de los Länder. Algo que en Espa-
(Lago Peñas y Martínez Vázquez, 2013). ña, dadas las diferencias de tipologías municipales y de tamaño
de los municipios o en cuanto a la densidad de población de
Ello no obstante, la conclusión reiteradamente extraída por mu- ciertas regiones, debiera ser tenido en cuenta: probablemente
chos, como ha sido defendido por ejemplo en esta Revista re- el tamaño municipal óptimo no es el mismo en zonas litorales
cientemente con muchos datos y de forma sin duda elocuente muy pobladas que en áreas de interior con núcleos dispersos,
(Durán García, 2016), por acudir sólo al último de los ejemplos, alejados y muy poco poblados. Por todo ello quizás pareciera
es que el legislador debería tomar cartas en el asunto e imponer sensato, como por lo demás era la pretensión inicial del consti-
C
tuyente -el art. 148.1.2ª CE es bastante significativo al respecto-, mados profundamente, cuando no liquidados con la propuesta
dejar en esta materia un amplio protagonismo a las Comunida- del Gobierno Valls para su eliminación progresiva. En efecto, y
des Autónomas, incentivando y ofreciendo estímulos económi- en el marco de la reforma de las regiones ya acometida, esta su-
cos, en su caso, pero permitiendo que sean ellas las que tengan presión está ya programada para finales de esta década, aunque
el verdadero protagonismo a la hora de diseñar el nuevo mapa aún sometida a debate por la oposición de parte de la derecha
de la planta local necesario para afrontar en las mejores condi- francesa a la medida. Frente a las estructuras tradicionales, las
ciones las necesidades sociales y económicas de la población en reformas apuestan por ceder protagonismo tanto a las regiones
el actual contexto. como a diseños de prestación intercomunal o metropolitanas,
normalmente voluntarias pero claramente incentivadas –tanto
Es decir, la dirección correcta para la superación de los proble- económicamente como sumando competencias a estas estructu-
mas del minifundismo municipal va justo en una línea contraria ras cuando son efectivamente creadas y puestas en marcha–.
a la reforma local de 2013. Deberíamos afrontar este reto asu-
miendo las bondades de la diversidad y dejando que fueran las Un aspecto, como puede comprobarse muy llamativo, de la re-
Comunidades Autónomas, como por otro lado está claramente forma española de 2013 es, en este y otros puntos, su clara des-
en el espíritu de la Constitución, las que actualicen y reorga- conexión con las tendencias al uso en el resto en Europa. Y ello
nicen la planta local. Para ello es esencial que, cuanto antes, a pesar de la retórica al uso, que trató en su momento de poner
la norma básica de régimen local dé un paso atrás, elimine sus en valor la supuesta coordinación de la reforma española con las
múltiples preceptos que gratuita e innecesariamente imponen dinámicas que se habrían supuestamente generalizado allende
modelos uniformes y reapodere a la legislación autonómica de los Pirineos. Resulta absolutamente increíble que existiendo nu-
la capacidad para diversificar funcionalmente el modelo local a merosos trabajos de gran calidad sobre el régimen local en los
partir de las necesidad u orientaciones políticas, o visiones de países de la UE -algunos de ellos editados por el propio Instituto
cómo lograr una mayor eficiencia, de cada región. Algo que, Nacional de Administración Pública (Moreno Molina, 2012), y
además, permitiría y alentaría la experimentación y la diversifi- que por ello debieran ser cercanos a quienes han promovido la
cación, así como el abandono de modelos uniformes, en la línea LRSAL-, así como otros, como el muy interesante estudio del
de lo que también es común en Europa. Experimentación que, equipo dirigido por Francisco Velasco (2010) sobre las refor-
hasta la fecha, ha brillado por su ausencia en España, en gran mas del régimen local en los Estados de tradición federal, que
parte, por las enormes limitaciones que impone una Ley Regu- se acometa un estudio de estas cuestiones sin la más mínima
ladora de las Bases del Régimen Local que va mucho más allá de valoración económica o funcional -al estilo de la que puede en-
lo que debiera, tendencia que tanto la reforma de 2013 como contrarse en la obra ya mencionada de Lago Peñas y Menéndez
sentencias como la conocida STC 31/2010 recaída sobre el Esta- Vázquez de 2013- y sin la más mínima preocupación por estu-
tuto catalán de 2006, de claro cariz recentralizador también en diar en profundidad cuáles son las soluciones que de verdad
esta materia, refuerzan no sólo innecesaria y erróneamente sino, se están imponiendo en nuestro entorno tanto geográfica como
también, en un sentido contrario a lo que es la pauta dominante jurídicamente más cercano.
allende nuestras fronteras, donde se tiene claro que la diversi-
dad es esencial para lograr mejoras en la eficiencia por permitir Frente a modelos flexibles y diversos, con mucho fomento de
una mayor adaptación a las realidades diferentes complejas y la coordinación y de la voluntariedad e incentivo de la expe-
por permitir, adicionalmente, la experimentación y emulación. rimentación en la base, aquí se pretende imponer un diseño
homogéneo decidido desde arriba; frente a una apuesta por la
Esta reflexión, por ello, tiene también mucho que ver con cómo subsidiariedad y lo local, patente en toda Europa –y aunque
se establecen, en paralelo a municipios poco a poco más eficien- resulte contraintuitivo también en los casos de países que han
tes y de mayor tamaño por distintas vías pero preferiblemente fusionado municipios… para precisamente poder dotarlos de
con un trato generoso con la diversidad y por vía incentivada, más competencias–, aquí se opta por la estructura provincial y
mecanismos de garantía de ciertos servicios y prestaciones de la jerarquización en la provisión de servicios; frente a la inter-
tipo supramunicipal. En este sentido, también la reforma de comunalidad incentivada y la respuesta compleja a un mapa di-
2013 se ha alejado significativamente de la pauta europea, lo que verso, aquí el Estado sigue pretendiendo dar una receta unitaria
de nuevo debiera dar qué pensar. Recordemos que, y también para todo el territorio. No puede, en definitiva, encontrarse un
como consecuencia sin duda de las presiones europeas comunes ejemplo de reforma peor diseñada que la de la planta local que
a toda la Europa mediterránea, nuestra reforma local ha interve- se encierra en la ley local española de 2013.
nido en paralelo a un proceso de reforma de los diversos niveles
de acción pública en países como Francia o Italia, aún en pro- Por esta razón, no es de extrañar su completo fracaso en este
ceso. Sin embargo, y a diferencia de lo ocurrido en España, en punto. El legislador ha pretendido aplicar recetas antiguas para
esos países la reforma no se ha limitado sólo a la esfera local, ni afrontar un problema que ciertamente se arrastra desde hace
siquiera se ha centrado en ella, sino que ha apostado también años pero que se proyecta sobre el presente y el futuro: el mi-
por un replanteamiento profundo de las estructuras intermedias, nifundismo municipal español y la evidente inadecuación de
tanto regionales como, sobre todo, equivalentes a nuestras pro- demasiadas Administraciones minúsculas para hacer frente a
vinciales, cuya subsistencia se pone en cuestión -a diferencia de muchos de los retos para los que en materia prestacional las
lo ocurrido aquí- tanto en Italia (Morcillo Moreno, 2014) como complejas sociedades de nuestros tiempos demandan una res-
incluso en Francia, cuna de las mismas, pues el modelo tiene su puesta. Pero en lugar de experimentar con soluciones modernas
origen en la figura del département revolucionario. En este caso, y mirarnos en el espejo europeo, en lugar de permitir a las Co-
cuestionados hace tiempo como entes funcionalmente poco efi- munidades Autónomas ir más allá con algunos de los modelos
caces (Bazoche, 2008), finalmente parecen en trance de ser refor- de agrupación para la gestión en niveles intermedios ya conoci-
28 C
ANDRÉS BOIX PALOP
dos desde hace años y aplicados por toda Europa, se opta por un críticas han sido numerosas y vienen de antiguo, aunque se agu-
sorprendente retorno, si no a 1833 y Javier de Burgos -aunque dizaron tras la gran transferencia de competencias a favor de las
el mapa mental de España que tenía en la cabeza el legislador Comunidades Autónomas de régimen general que se produce
sea sin duda ése, como es patente-, sí a las soluciones de finales a lo largo de la década de los noventa (por ejemplo, Rodríguez
de principios de del siglo XIX: unos municipios capitidisminui- Arana-Muñoz, 2002-2003). Han resaltado, así, cómo el reparto
dos y con competencias escasísimas en comparación con sus territorial del poder, excesivamente centrado en la pugna com-
equivalentes europeos que, además, no se podrían incrementar; petencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, habría
unas Diputaciones provinciales a las que se aspira a convertir, a dejado de lado a los municipios.
pesar de sus múltiples y manifiestos problemas, en la Adminis-
tración local por excelencia de la proximidad, incrementando A este respecto, es cierto que la aparición de las Comunidades
su peso; una estructura idéntica en todo el territorio español, Autónomas, con el desplazamiento de muchas competencias
con independencia de sus condiciones económicas, demográ- tradicionalmente estatales a la escala regional -si bien, a la hora
ficas, sociales, geográficas…; y unas Comunidades Autónomas de la verdad, con menos intensidad de lo que se suele decir por-
que nada tendrían que decir ni que oponer a estas pretensiones, que el Estado retiene mucha capacidad de determinación en no
porque para la LRSAL de 2013 el papel ordenador del Estado pocos ámbitos-, ha contribuido a relegar a un segundo término
cubre prácticamente todo y no ha lugar a que territorialmente se a los municipios en lo que se refiere a su nivel competencial.
pueda mejorar el modelo, dar más competencias o, ni siquiera, a Se trata de un fenómeno que se debería analizar en dos planos
participar en determinar cómo se prestan a escala local las com- conectados pero que conviene diferenciar. Por un lado, el estric-
petencias y atribuciones propias de cada Comunidad -conviene tamente relacionado con el reparto de competencias a diferentes
repetir y detenernos en el adjetivo- Autónoma. Se trata de otro niveles y la reflexión sobre cuáles son los ámbitos de decisión
grosero error de la reforma que explica también, en parte, su óptimos para poner en marcha toda una serie de políticas pú-
triste final. blicas, cuestión que tiene que ver con la funcionalidad y diseño
de la planta administrativa y los niveles óptimos para una me-
jor gestión. En este punto, resulta obvio que la aparición de las
III. SOBRE POR QUÉ LAS COMUNIDADES Comunidades Autónomas tiende a concentrar en ellas ciertos
AUTÓNOMAS DEBIERAN PODER servicios y prestaciones que requieren de cierta red o que pre-
TENER MUCHO QUE DECIR EN LA sentan economías de escala -piénsese en los servicios sanitarios
DETERMINACIÓN DEL RÉGIMEN LOCAL o educativos- pero que, en países sin niveles regionales potentes
DE SUS MUNICIPIOS, TANTO A NIVEL y con municipios de mayor tamaño, en muchas ocasiones sí
ORGANIZATIVO COMO COMPETENCIAL son asumidos por los municipios. Por otro lado, en un plano
estrictamente político, es también cierto que la mayor poten-
El asentamiento del modelo constitucional de régimen local es- cia representativa de las Comunidades Autónomas, así como su
pañol tal y como fue concretado desde 1985 por la LRBRL y relativa novedad tras la Constitución de 1978, ha centrado el
todo su desarrollo, por mucho que en general y globalmente debate sobre el reparto Estado-Comunidades Autónomas y los
exitoso, ha convivido, sin embargo, con una crítica muy común, conflictos surgidos en torno a las visiones más centralistas y las
especialmente desde sectores más municipalistas, respecto de las más partidarias de la descentralización, quedando oscurecido el
escasas competencias municipales que, a la postre, han acabado debate sobre las competencias municipales (Boix Palop, 2013).
consolidándose en favor de los municipios, que se entiende que Ello fue así, al menos, en los primeros años. Aunque también es
por lo general son muchas menos tanto de las que podrían ges- cierto que la crisis económica y social de esta última década y su
tionar una gran número de municipios, por un lado; como de intensidad sin precedentes desde el final de la II Guerra Mundial
las que sería deseable que tuvieran reconocidas, por otro. Estas está ayudando a poner de nuevo en valor la importancia de la
C
labor local de proximidad para mejorar las condiciones de vida norma básica que es un corsé bastante rígido y uniformizador.
de los ciudadanos y defenderlos frente a la exclusión, así como Lo cual a su vez tiene efectos sobre el debate competencial. A
para dotarlos de una verdadera igualdad de oportunidades en menos posibilidades de diferenciación y menor flexibilidad del
muchos ámbitos, para lo cual el amplio desarrollo de competen- modelo, mayor es la tendencia a evitar la generosidad con los
cias y políticas locales resulta esencial, y muy especialmente en municipios en el plano competencial, pues descentralizar en
las grandes aglomeraciones urbanas más castigadas por la crisis favor de éstos supondría hacerlo a favor de todos, incluyendo
(Romero, 2015). también a municipios muy pequeños.
Sin embargo, ninguna de estas dos dinámicas es inevitable ni Adicionalmente, ha de ser señalado que este debate tampoco ha
ha de conducir necesariamente a desplazar y marginar a los contado con una influencia autonómica a favor de la descen-
municipios. Una manera de evitarlo es, justamente, permitir tralización. A pesar de que la forma tradicional de entender el
un gran protagonismo a las Comunidades Autónomas a la hora modelo LRBRL -que posteriormente veremos que la reforma lo-
de definir, como mayor o menor ambición según los casos, el cal de 2013 pone abiertamente en cuestión y somete a una gran
ámbito competencial de sus entes locales, tanto aisladamente polémica- consideraba que las competencias atribuidas por la
considerados como en las diferentes modalidades de prestación ley estatal eran mínimos que reflejaban la garantía institucional
conjunta de servicios que, mancomunada o consorciadamen- de la autonomía local pero que en todo caso eran susceptibles
te, de forma intercomunal, comarcal o metropolitana, puedan de ser superados y ampliados por la legislación autonómica en
imaginarse. Algo que no ha sido posible hasta la fecha y que la el ámbito competencial que le es propio, lo cierto es que las
reforma de 2013 pretendió hacer si cabe más difícil. Ha de ser leyes locales autonómicas generales, incluyendo las más avan-
tenido en cuenta, en este sentido, que el régimen local español zadas -Andalucía, Cataluña, Comunidad Valenciana-, han sido
derivado de la LRBRL ha tendido tradicionalmente a la unifor- más deudoras de la ley estatal que innovadoras en este campo.
midad, atribuyendo sustancialmente las mismas competencias Sólo la legislación sectorial autonómica ha sido algo más gene-
y responsabilidades a todos los municipios con independencia rosa, pero normalmente siempre asignando a los entes locales
de su tamaño, variando únicamente la obligación –que no la funciones subsidiarias y de ejecución.
posibilidad– de prestar ciertos servicios locales; así como ha es-
tablecido un modelo organizativo muy similar para todos ellos. Por todo ello, el debate sobre la necesaria “segunda descentrali-
Sólo con el paso de los años se ha introducido una leve diferen- zación”, si bien siempre ha estado presente, nunca lo ha sido de
ciación, de tipo organizativo, para grandes municipios -la Ley forma excesivamente intensa ni ha logrado ampliar las compe-
57/2003 reformó en este sentido la LRBRL ya muy tardíamente, tencias municipales de forma sustancial (Rodríguez Arana-Mu-
para establecer ciertas normas esencialmente organizativas y or- ñoz, 2002-2003). El llamado Pacto Local trabajosamente logra-
gánicas diferenciadas, con equipos locales más fuertes y diná- do a final de la década de los 90 del siglo pasado para reforzar la
micas de control por parte del pleno algo más “parlamentarias”, autonomía local por medio de la reforma de la LRBRL, sin ir más
así como con medidas de desconcentración administrativa en lejos, acabó más centrado en establecer mecanismos de defensa
distritos por lo demás muy tímidamente aplicadas-. Lo cierto, de las competencias ya existentes que en una ampliación signifi-
sin embargo, es que la reforma, aunque generó mucha más fle- cativa de las mismas –por medio de la LO 7/1999 se establece la
xibilidad y algunas posibilidades de diferenciación estructural posibilidad de que cierto número, considerable, de ayuntamien-
(García Rubio, 2011), requiere de mucha voluntad política para, tos puedan plantear ante el Tribunal Constitucional conflictos
con base únicamente en ella, desplegar políticas locales clara- en defensa de la autonomía local ante posibles invasiones de
mente ambiciosas. Tampoco supuso diferencias competenciales competencias, como por ejemplo el que ha sido planteado, aún
relevantes más allá de las tradicionales. Los municipios españo- no resuelto, por la supuesta invasión de la misma derivada de la
les, todos ellos, han seguido, en definitiva, dependiendo de una reforma de la LRBRL de 2013–.
30 C
ANDRÉS BOIX PALOP
No ha sido hasta muy recientemente, en un contexto de crisis atribuir competencias locales específicas, o prohibir que éstas
institucional muy acusado, cuando las demandas de descen- se desarrollen en el nivel local, cuando tenga la competencia en
tralización a favor de los municipios se han hecho algo más la materia o sector de que se trate”, por lo que “(e)n materias
concretas y se han ido extendiendo, normalmente vinculadas de competencia autonómica, sólo las Comunidades Autónomas
a las exigencias de mayor transparencia, participación ciudada- pueden atribuir competencias locales o prohibir que el nivel lo-
nía y cercanía de la población a la toma de decisiones, que ten- cal las desarrolle”. Se trata de una regla, como se dice, extraordi-
dencialmente apoyan, de la mano del principio de subsidiarie- nariamente clara y aparentemente sencilla de aplicar que, sin em-
dad, que ese acercamiento se produzca ampliando la capacidad bargo, la reforma de 2013 desconoció totalmente, tanto a la hora
competencial de los municipios (Romero y Boix, 2015). Debate de ordenar cómo prestar ciertas competencias en concreto –para
que, sin embargo, no se ha plasmado por el momento en re- más inri, incidiendo en algunas competencias típicamente auto-
formas legales. Al contrario, y como se ha dicho, la reforma nómicas como sanidad, educación, servicios sociales…– como
operada por la LRSAL en 2013 en el texto de la LRBRL ha ido, para establecer un modelo de reparto de las competencias muni-
más bien, en sentido contrario, de la mano de la tradicional cipales que, como ya se ha expuesto –e innovando sobre lo que
justificación que pone el foco en los municipios pequeños y su era la tradición española en la materia desde la Ley Reguladora
incapacidad para gestionar competencias ambiciosas (Almeida de las Bases del Régimen Local de 1985,– concebía el listado de
Cerreda, 2013: 79-88). competencias atribuida por la misma a los entes locales como ex-
haustivo y no susceptible de ninguna adición autonómica, algo
Resulta interesante resaltar, en este punto, que la LRSAL, en que de modo evidente, aplicando la doctrina del Tribunal Cons-
efecto, va en una dirección radicalmente contraria a la aquí pre- titucional tradicional ahora reiterada, decae naturalmente.
conizada y que, como ha señalado unánimemente la doctrina
que se ha ocupado con detenimiento de esta cuestión (Velasco Y es que es lo cierto que la STC 41/2016, técnicamente muy sol-
Caballero, 2014), lo ha hecho con una vocación que ha combi- vente, no es particularmente novedosa, como había señalado la
nado de manera muy potente recentralización a favor del Estado doctrina antes de la decisión del Tribunal (Alonso Mas, 2014; Boix
y jibarización de los poderes de proximidad. La reforma reduce Palop, 2014). Nada de lo que señala es sorprendente y, de hecho,
las competencias municipales y, además, pretende fijar su exac- lo llamativo es hasta qué punto los redactores de la ley, el gobier-
ta extensión rígida e indeleblemente en la ley básica estatal, de no de entonces, del Partido popular, así como los parlamentarios
manera que de ahí no se pueda, en ningún caso, pasar y de que apoyaron la ley –que no fueron sólo los de la mayoría del go-
modo que los municipios no puedan en absoluto ver ampliado bierno– y parte de la doctrina fueron capaces de obviar una con-
su ámbito competencial (Arenilla Sáez, 2014; Forcadell Este- solidada jurisprudencia constitucional, que el Tribunal desgrana
ller, 2014). Para ello la ley local de 2013 no sólo ha de unifor- en su sentencia –el extenso FJ 3º es un gran resumen, completado
mizar y hacerlo en este sentido limitador sino, además, combi- con el FJ 4º y el FJ 9º–, que hacía bastante evidente que la refor-
nar esta intención con una recentralización de la concepción de ma propuesta y su pretensión de desapoderar a las Comunidades
las competencias en materia local, que pasan a ser entendidas Autónomas en materia de régimen local no era, sencillamente,
como estatales incluso para definir qué pueden o no las Co- constitucional. Y ello por mucho que este Tribunal, que no tiene
munidades Autónomas determinar que pase a ser competencia más remedio que afirmar la inconstitucionalidad de esas partes
municipal. La LRSAL aspira incluso, como es sabido, a impedir de la ley, no sea particularmente hostil a la idea de recentraliza-
a las normas sectoriales autonómicas reguladoras del ejercicio ción. No lo es desde hace años y tampoco lo es en esta sentencia:
de sus competencias exclusivas la asignación de competencias admite sin mayor problema una importante capacidad del Estado
ejecutivas en estos campos a los entes locales que vayan más allá para intervenir por medio de su legislación básica y, por ejemplo
de lo previsto por la norma estatal. Se trata de un objetivo que –FJ 5º y 6º–, para redelimitar la competencia autonómica en ma-
no sólo explica, por lo errado y desconocedor de la realidad lo- teria de planta local; también admite sin mayor problema que el
cal del país, el fracaso aplicativo de la reforma sino que, además, Estado imponga nuevas exigencias de todo tipo y especialmente
demuestra una enorme incomprensión respecto de las bases financieras a entes locales asociativos y entidades locales menores;
constitucionales del modelo de reparto del poder implantado, y, en general, avanza en la línea ya muy consolidada por el propio
con el Estado autonómico, por la Constitución de 1978. Tribunal de admitir que las competencias horizontales en favor
del Estado se pueden interpretar de forma muy generosa, dando
De hecho, el no siempre en exceso beligerante Tribunal Cons- así carta de naturaleza definitiva a que el art. 149.14ª CE otorgue
titucional español así lo ha declarado sin ambages en sus pro- al Estado la competencia en materia de “Hacienda y Deuda del
nunciamientos sobre la Ley 27/2013, dos hasta la fecha -SSTC Estado” como título para intervenir de manera amplísima sobre
41/2016 y 111/2016, especialmente en el primero de ellos-, que otras Administraciones desde el momento en que se reconoce que
contienen una enmienda a la totalidad, en este punto, a la visión pueda estar en cuestión, aunque sea lejanamente, la estabilidad
constitucional expresada por el legislador español, asestando un financiera de nuestro sector público. Apelando a todas estas ra-
golpe definitivo a las tesis que pretendían homogeneizar total- zones salva casi todos los instrumentos de la ley 27/2013 que re-
mente nuestro régimen local (sobre estas sentencias, Medina Al- formaron la LRBRL estableciendo nuevas reglas y procedimientos
coz, 2016). Lo hace en la medida en que sencillamente, reconoce que se imponían a los entes locales (y a las Comunidades Autó-
que allí donde las competencias sean autonómicas corresponde- nomas) con la excusa de lograr ahorros, control del gasto y “racio-
rá, lógicamente, a las Comunidades Autónomas decidir cómo se nalización”. Pero una cosa es admitir todo eso, como viene siendo
organiza la prestación de los correspondientes servicios y políti- frecuente, y otra muy distinta obviar que eliminar la capacidad
cas públicas. Una regla sencilla y clara que resulta incomprensi- autonómica de autoorganización respecto de sus competencias
ble que al legislador estatal de 2013 le costara tanto interiorizar. exclusivas es atentar directamente contra la idea misma de auto-
La STC 41/2016 explica con claridad que el Estado “sólo podrá nomía política constitucionalmente garantizada.
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Por ello la sentencia, tras establecer la doctrina general al res- Es decir, incluso antes de la STC 41/2016, y haciendo gala de
pecto en el FJ 9º ya citado de la STC 41/2016, interpreta la re- cierta imaginación, flexibilidad y voluntad de consolidar niveles
forma de la LRBRL en un sentido que es radicalmente contrario competenciales, así como de un apreciable grado de coraje jurí-
al que pretendían los impulsores de la norma –o al que señaló, dico, las Comunidades Autónomas y Entes Locales había logra-
en su momento, también incomprensiblemente, el Consejo de do dejar la reforma, a efectos prácticos, en un estado comatoso
Estado–: –al menos, respecto de este plano competencial- (Navarro Ro-
dríguez y Zafra Víctor, 2014). Y lo estaba porque social y polí-
“Debe, pues, excluirse la interpretación de que los municipios ticamente el acuerdo entre los diversos actores sobre su carácter
solo pueden obtener competencias propias en las materias enu- negativo era casi total y porque se consideraba que no aspiraba,
meradas en el art. 25.2 LBRL. Si el Estado quisiera apoyarse en al menos en este punto, en modo alguno a “racionalizar” sino
el art. 149.1.18 CE para interferir de modo tan penetrante en que, simplemente, obligaba a recortar –sobre todo, prestaciones
las competencias de las Comunidades Autónomas (prohibiendo sociales– y nada más. Es la reacción de la sociedad y de las Ad-
con carácter general que estas atribuyan competencias propias ministraciones autonómicas y locales la que pone en cuestión la
a los municipios de su ámbito territorial en cualesquiera otras ley, primero, en el plano social y aplicativo respecto de su pre-
materias), tendría que haberlo establecido expresa o inequívo- tensión de limitar muy notablemente la capacidad de prestación
camente. Por lo demás, semejante prohibición, indiscriminada y de los municipios. El Tribunal Constitucional, simplemente, se
general, sería manifiestamente invasiva de las competencias de ha militado a darle con posterioridad a esa reacción la jurídica
las Comunidades Autónomas. Consecuentemente, en los ámbitos extremaunción.
excluidos del listado del art. 25.2 LBRL, las Comunidades Autó-
nomas pueden decidir si, y hasta qué punto, los municipios deben Con todo, y más allá de lo señalado a la postre el Tribunal Cons-
tener competencias propias, pero sujetándose a las exigencias de titucional sobre esta cuestión, hay ciertas incertidumbres políti-
los apartados 3, 4 y 5 del art. 25 LBRL; además de a las garantías cas todavía por despejar. A día de hoy, aunque ya sabemos qué
de autonomía local previstas en la Constitución y, en su caso, en tipo de reforma no es sólo inconstitucional sino que además es
los Estatutos de Autonomía” (FJ 10º). radicalmente rechazada por la mayoría de los actores implica-
dos, nos falta saber qué modelo de reforma podría ser el más
En definitiva, la pretensión estatal de restringir las compe- adecuado para afrontar los retos presentes y futuros a que ha de
tencias locales a las que la propia norma estatal determinarla dar respuesta el gobierno local de sociedades diversas, comple-
sin posibilidad de ampliación de las mismas por parte de las jas y con grupos sociales crecientemente alejados de los están-
Comunidades Autónomas, no es constitucional. Pero más allá dares de riqueza y posibilidades del conjunto de la sociedad. En
de la valoración jurídica de la reforma de 2013 en este punto, coherencia con lo señalado en el apartado anterior, porque ade-
resulta también muy interesante recordar que su fracaso no lo más sin un entendimiento en paralelo del mismo es imposible
ha sido sólo en el plano técnico. Las Comunidades Autóno- aspirar a su puesta en marcha, hay que señalar que una reforma
mas, conscientes tanto de la incorrección jurídica del plantea- futura de la LRBRL que aspire a mejorar la eficiencia de nuestras
miento como de sus muy negativos efectos, no se han sentido Administraciones locales debiera asumir con naturalidad un im-
concernidas por la limitación y no sólo han aprobado desde portante grado de descentralización en este punto y, volviendo
2013 una serie de normas (Velasco Caballero, 2015), tanto leal entendimiento de que su función es establecer la garantía de
gales como reglamentarias, dejándolo meridianamente claro y unos mínimos competenciales que aseguren la autonomía local,
declarando que consideraban en vigor aquellas normas auto- permitir e incluso alentar la mayor posibilidad de protagonismo
nómicas que en el pasado habían ampliado competencialmen- autonómico a la hora de ampliar estos mínimos competencia-
te las capacidades municipales en aquellas materias –sociales– les. Los efectos sobre la responsabilización de los actores y a la
donde la reforma de 2013 pretendía limitarlas –normas que hora de alentar la ya referida y por tantos reclamada “segunda
quedan perfectamente legitimadas tras la STC 41/2016– sino descentralización” serían inmediatos y, a buen seguros, muy po-
que, además, han entendido plenamente en vigor en todo mo- sitivos. Sobre todo si se completa con una reforma sensata de la
mento toda su legislación, ya sea la sectorial, ya la general en financiación local y con una mayor atención a las consecuencias
materia de régimen local, que ampliaba con carácter previo sociales de las reformas.
a la reforma de 2013 de la RBRL las competencias locales,
sin que por lo demás el Estado haya pretendido impugnarlas
con excesivo afán. Adicionalmente, la discusión respecto del IV. EN TORNO A LAS INSUFICIENCIAS
entendimiento de las limitaciones sobre las competencias im- DE LA FINANCIACIÓN LOCAL,
propias que pretendió imponer la LRSAL –es conocida su pre- ESPECIALMENTE EN LO QUE SE REFIERE A
tensión de impedir en primera instancia, o dificultar mucho SU CAPACIDAD REDISTRIBUTIVA, Y OTRAS
su ejercicio por parte de poderes locales, en una segunda, de CONSECUENCIAS SOCIALES QUE TODA
cualquier competencia que no esté expresamente atribuida a BUENA REFORMA LOCAL DEBIERA TENER
los mismos y que por ello se considera “impropia”– y su des- EN CUENTA
leída aplicación hasta el momento también van en la misma
línea: en la práctica se ha permitido a Comunidades Autóno- La reforma de 2013 se realizó en total desconexión con cual-
mas y entes locales seguir como prestando los servicios que quier consideración referida a la financiación local que, quizás
ya prestaban antes de 2013, si así lo han considerado, y con por considerarse una cuestión conflictiva en medio de un con-
la única e importante salvedad de que en todo caso hayan de texto de crisis que incitaba, en todo caso, a recortes más que a
asegurar que la prestación de éstos no pone en riesgo la esta- alegrías, se prefirió aislar del debate. Sin embargo, una reforma
bilidad económica del municipio. que afronte los verdaderos retos de futuro del diseño de nues-
32 C
ANDRÉS BOIX PALOP
tros entes locales, en coordinación con los factores ya señalados, Además, se pueden apuntar mejoras sencillas que lo harían más
no puede no atender a la influencia que este aspecto tiene sobre flexible y adaptable (Lago Peñas y Martínez Vázquez, 2014). Por
los demás. De hecho, un elemento de debate político que ha ejemplo, es un hecho que en la financiación local actual, a día
acompañado a nuestro modelo de régimen local estos años es la de hoy, hay un gran peso de tributos, esencialmente impuestos
crítica, casi ritual, al modelo de financiación local, que tradicio- directos, cuya cuantía depende de los propios ayuntamientos.
nalmente se ha caracterizado de muy insuficiente. Sin embargo, Simplemente de esa constatación se deducen claras consecuen-
nada de su estructura ni de los incentivos que directa e indirec- cias en materia de capacidad política y corresponsabilidad fiscal
tamente genera fue analizado junto a la reforma local de 2013, que son, a mi juicio, más dignas de elogio que de crítica. Y que,
lo que es también manifiesta prueba de la peculiar visión de los por cierto, podrían inspirar una reorientación del sistema de
instigadores de la misma, que parecen creer que las cuestiones financiación autonómico, donde siguen primando, por el con-
de planta, regulación y eficiencia en la prestación pueden refor- trario, numerosos incentivos a la no corresponsabilidad fiscal.
marse sin atender a este otro aspecto más que en la dimensión
de recortar. Porque, en efecto, la única reflexión sobre la “soste- A grandes rasgos, el modelo de financiación local, del que nues-
nibilidad” de los entes locales españoles contenida en la LRSAL tra Constitución simplemente dice que ha de ser establecido de
era la derivada de la idea de que, si se contenían las funciones y forma que garantice la referida autonomía local y la suficien-
ambiciones prestacionales de los municipios, esto es, si re recor- cia de recursos sin mayores precisiones ni garantías -lo que sí
taba, ello redundaría necesariamente, como es lógico, en menos es ciertamente criticable-, ha sido también muy estable en sus
gasto y, con ello, en una mejor situación financiera. Como es fundamentos, por mucho que la Ley de Haciendas Locales haya
manifiesto, se trata de una aproximación de una pobreza con- sido modificada con frecuencia. La financiación local en nuestro
ceptual inasumible para cualquier persona que aspire a plantear país se caracteriza, así, por la combinación de tributos propios
cómo habría de ser nuestro régimen local del futuro. de los entes locales -esencialmente el Impuesto de Actividades
Económicas, cuya importancia se ha visto reducida en los últi-
Como punto de partida hemos de asumir el hecho de que toda mos años; el Impuesto de Bienes Inmuebles que grava la propie-
la financiación de las Administraciones españolas que no son dad inmobiliaria; y los diversos impuestos relacionados con los
Administración del Estado es manifiestamente mejorable, como vehículos a motor; también los indirectos derivados de la cons-
ponen de manifiesto todos los indicadores internos y compara- trucción- y las diversas tasas y precios públicos que recaudan
dos. También hemos de tener presente, además, que las orienta- por el empleo de bienes o servicios municipales, completados
ciones de este trabajo, que incrementarían las responsabilidades con la participación en impuestos estatales y autonómicos, que
de los entes locales deberían por ello, como es obvio e inevita- el Estado y las Comunidades Autónomas redistribuyen.
ble, ir acompañadas de los mecanismos para proveer los nece-
sarios medios financieros para hacerlas posibles, puesto que con Las consecuencias de este modelo, ya se ha dicho, han sido tra-
la actual financiación sería sencillamente imposible acometerlas. dicionalmente muy cuestionadas. En primer lugar, quede reite-
Ahora bien, a pesar de esas premisas, hay que señalar igual- rado de nuevo, por la insuficiencia de los ingresos que se predi-
mente que no todo es negativo en el actual modelo de financia- ca del mismo. Esta insuficiencia, con todo, podría ser matizada
ción de nuestros entes locales. Junto a la habitual crítica por su a la luz de ciertas evidencias: como es sabido, los municipios
insuficiencia es interesante, también, resaltar algunos aspectos españoles son la Administración pública menos endeudada y
positivos que suelen pasar inadvertidos. En primer lugar, que en con mayor equilibrio presupuestario -de hecho, las únicas que
realidad el sistema permitiría a nuestro juicio sin mayores pro- globalmente han logrado alcanzar superávit en los últimos años,
blemas, con la debida voluntad política, el desarrollo de diferen- Carbonell Porras, 2013: 17-22; Almeida Cerreda, 75-78-; adi-
tes políticas tributarias por parte de las corporaciones locales. cionalmente, y a la luz del debate en torno a las competencias
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municipales derivado de la reforma de 2013, es claro que esta cer frente satisfactoriamente a ese reto. La financiación y cómo
situación se ha alcanzado a pesar de que los municipios están se distribuye y redistribuye está íntimamente imbricada con las
prestando no sólo aquellos servicios que estricta y legalmente efectivas posibilidades de que las políticas locales cumplan ple-
les corresponden sino, en muchos casos, también otros muchos namente con sus objetivos en un Estado social. También lo están
que los vecinos les demandan (Almeida Cerreda, 2013: 72-75). con la efectiva posibilidad de que las herramientas jurídicas y el
Quizás la financiación municipal en España es insuficiente com- marco normativo en que han de ser desplegadas estas políticas
parada con otros modelos comparados y en relación a las mu- permita la necesaria adaptabilidad al cambio de prioridades po-
chas cosas que podrían realizar los entes locales en un marco líticas.
competencial más generoso, pero no parece que lo sea tanto
en el contexto concreto en que nos movemos –por ejemplo, si Conviene en este punto resaltar la importancia de estos factores,
la comparamos con la lamentabilísima financiación de algunas y muy especialmente de la referida orientación, para el correcto
Comunidades Autónomas–. despliegue de políticas ambiciosas en materias como el desa-
rrollo local o las políticas sociales de base local y, muy especial-
Una crítica adicional que ha recibido el modelo es que los in- mente, su radical necesidad e importancia en el actual contexto
gresos municipales así definidos son, por una parte, muy de- de crisis económica y social. Una crisis multifactorial que, como
pendientes de la coyuntura económica –algo que, por lo demás, ha resaltado Joan Romero (2015), tiene en la ciudad uno de sus
ocurre con casi cualquier tributo y que, de hecho, es dudoso focos y en las políticas locales correctamente orientadas, finan-
que por ejemplo sea el caso con los impuestos que gravan la ciadas y desarrolladas, una de las más importantes herramientas
propiedad– y, por otra, que conlleva incentivos perversos en los para combatirla. La importancia creciente de las aglomeraciones
entes locales, esencialmente asociados al urbanismo y al ciclo urbanas y su complejidad dotan a las decisiones en estos ámbi-
inmobiliario, que generan muchos ingresos a corto plazo aso- tos de una capital importancia política. De ellas dependen en
ciados a la transformación urbana pero a cambio hacen que au- gran medida la salida de la crisis o, más bien, que esta salida lo
menten las responsabilidades y gastos a medio y largo plazo a sea para todos y en la mejor de las condiciones posibles o, por el
que habrá de hacer frente la corporación (Romero, 2015). contrario, dejando atrás desigualdades cada vez más duras y la-
cerantes. A estos efectos, y evaluadas las necesidades y determi-
Por último, y aunque no suele ponerse tanto de manifiesto fren- nadas las políticas de desarrollo local y social (Uceda y Martínez,
te a las dos críticas anteriormente referidas, el modelo de finan- 2015) imprescindibles, el Derecho ha de ser instrumento y mar-
ciación municipal español es muy poco redistributivo, esto es, co que permita su desarrollo, para lo cual hemos de emplear los
no matiza las diferencias entre municipios ricos y pobres o, más instrumentos de que nos dota de la manera más adecuada posi-
bien, municipios con población de más renta o de menos. Nor- ble. Es muy dudoso, por ello, que la reforma local de 2013 sea
malmente, los municipios con poblaciones en situaciones so- un buen ejemplo de la orientación a seguir, dadas las negativas
cioeconómicas más duras generan muchos menos ingresos gra- consecuencias sociales que la misma habría provocado –y que
vados por tributos municipales y, por otra parte, la participación he estudiado con algo más detenimiento en otro lugar (BOIX
en tributos estatales y autonómicos se distribuye simplemente a PALOP, 2015a) si no hubiera habido una reacción coordinada
partir de criterios poblacionales, lo que matiza un poco la desde actores sociales, locales y autonómicos, finalmente avalada
igualdad pero ni mucho menos la logra compensar del todo de por el Tribunal Constitucional, para preservar ciertos espacios
forma satisfactoria. A diferencia de lo que ocurre con nuestro competenciales conscientemente amenazados por la misma.
modelo de financiación autonómica, donde las transferencias
entre unas Comunidades Autónomas y otras son considerables Una nueva ley local que mirara con ambición al futuro habría
–y por ello muy criticadas desde ciertos ámbitos, no tanto en de proceder a una cuidadosa identificación de los problemas y
cuanto a este efecto como por su magnitud y lo poco ajustadas fortalezas a partir de los que los actores públicos han de actuar en
que están a las necesidades reales de solidaridad (BEL, 2013)–, entornos urbanos y de las políticas públicas que por esta razón
la distribución de recursos estatales a los municipios, cuando habrían de desplazarse a la escala local. Recordemos que las ad-
se da –los municipios de mayor población viven un poco al ministraciones locales suelen ser tanto más eficaces para afrontar
margen de la misma, pues participan menos del fondo de re- estos problemas por tener mucho más presentes y ser mucho
distribución a partir de criterios poblacionales– depende muy más sensibles a las necesidades sociales de sus vecinos (Romero,
mecánicamente del número de habitantes de cada municipio. El 2015). Adicionalmente, habría de facilitar la prestación flexible
efecto global es que los municipios “ricos”, ya sea porque lo es y diversa, según las orientaciones políticas expresadas por los
globalmente su población en conjunto considerada o por tener ciudadanos de cada municipio, de estos servicios sociales, per-
en su término municipal ciertas industrias o actividades genera- mitiendo las diversas posibilidades con cierta neutralidad, sea
doras de muchas rentas, tienen una disponibilidad presupuesta- mayor o menos la ambición, sea pública o privada la preferencia
ria por habitante muy superior a la de otros entes locales. en cuanto al modo de gestión. El juicio que merece la RSAL des-
de estos parámetros es también, como podrá ya intuirse a estas
Pues bien, estos factores han de ser tenidos en cuenta, máxime alturas, muy negativo. A su ya comentada falta de ambición en
si, a la luz de la presente crisis económica y sus consecuencias, materia de financiación y competencial une una evidente voca-
no podemos ser sino cada vez más conscientes de hasta qué ción recortadora y privatizadora, aunque en ocasiones lo sea de
punto la actividad prestacional local en materia de servicios so- forma indirecta y no explícita, que condiciona el ejercicio del
ciales constituye la primera y más esencial red de seguridad para poder por parte de mayorías que quieran hacer un despliegue
los más desfavorecidos. Únicamente a partir de una financiación socialmente ambicioso y con prestación pública. Es ésta, de he-
no sólo generosa y adecuada a unas mayores responsabilidades cho, una de sus características más nocivas de la ley, tanto más
de los entes locales sino también más redistributiva se podrá ha- cuanto quizás se trate de una de las que más inadvertida haya pa-
34 C
ANDRÉS BOIX PALOP
sado para los juristas. Resulta muy significativo que el modelo de –con reglas absurdas y manifiestamente contrarias a la autono-
prestación incentivado por la reforma, que favorece la externali- mía que, teniendo dinero, impiden la contratación de empleados
zación, esté poniendo en muchas dificultades a algunas de estas públicos y obligan a contratar la prestación con actores externos
nuevas corporaciones municipales surgidas de las elecciones de al sector público–, y en otras directamente porque es mucho más
2015 –en gran parte como respuesta, justamente, a la percepción sencillo jurídicamente poner en marcha una prestación externa-
ciudadana de que era preciso modificar el rumbo de las políticas lizada a partir de las nueva reglas en materia de gestión indirecta
públicas desarrolladas hasta esa fecha– para poner en práctica de servicios de la reforma local de 2013, que multiplica cautelas
sus nuevas políticas en aplicación del mandato democrático. No e informes de sostenibilidad cuando se ponen en marcha pres-
sólo no es sencillo, en ocasiones también por efecto del Derecho taciones realizadas desde la Administración y libera de casi to-
europeo (Gimeno Feliú, 2016), remunicipalizar servicios munici- dos estos controles cuando se externalizan (Villar Rojas, 2016).
pales, como se ha explicado por ejemplo en esta revista no hace Permitir un modelo más atento a las diversas posibilidades de
mucho (Castillo Blanco, 2016; Tornos Mas, 2016). Tampoco gestión, a todas, y así amparar las decisiones democráticas de la
es fácil con la ley de 2013 prestar directamente, desde el propio ciudadanía en este sentido, máxime cuando ello es consecuen-
sector público, aquellos nuevos servicios a los ciudadanos que se cia de una situación social que se quiere paliar mandatando a
desean implantar. En ocasiones es por falta de financiación –pro- los representantes para poder poner en práctica políticas sociales
blema ya comentado–, en otras por la estructura rígida de perso- más ambiciosas, debiera ser también una prioridad de cualquier
nal impuesta por las normas en materia de contención del déficit reforma legal futura de nuestro gobierno local. v
BIBLIOGRAFÍA
Se adjuntan las referencias a los trabajos mencionados en el texto. To- Gimeno Feliú, J.M. (2016), “Remunicipalización de servicios locales y Derecho
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IV, tercera edición, Iustel, pp. 4327-4378.
C
CAPÍTULO 4
EL EMPLEO PÚBLICO LOCAL (2):
ENTORNO JURÍDICO VIGENTE
Conocedores de la realidad institucional que le sirve de contexto y de sus

antecedentes, el sistema de mérito, este capítulo destaca cómo la misma se
proyecta sobre la gestión de recursos humanos. Para ello, se efectúa un aná-
lisis en clave normativa, prestando atención a la innovación legal más recien-
te y que por su propia naturaleza está llamada a enmarcar la gestión durante
los próximos años: el Estatuto Básico del Empleado Público.
CONCEPTOS CLAVE
1. El Estatuto Básico del Empleado Público de 2007.

2. Fuentes reguladoras del empleo público local.
3. Clases de personal público.
4. Competencias y potestades de los gobiernos locales en materia de per
sonal.
63
manual de dirección y gestión de recursos humanos en los gobiernos locales
1. EL EBEP: INNOVACIONES PARA LA GESTIÓN
La promulgación de la Ley 7/2007, de 12 de abril, por la que se aprueba

el Estatuto Básico del Empleado Público pone fin en su mayor parte a casi
veintitrés años de vigencia de la Ley de Medidas de Reforma de la Función
Pública de 1984, una ley pretendidamente parcial pero de profundo impacto
en nuestro modelo de empleo público. El nuevo texto legal deroga también
la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964. El EBEP supone la plas-
mación legislativa de un proceso iniciado en 2004 con la constitución de la
Comisión de Expertos para el estudio y preparación de un Estatuto del Em-
pleado Público (Orden APU/3018/2004, de 16 de septiembre), así como de
un amplio proceso de concertación con los agentes sociales (concluido con
la Declaración sobre el Estatuto Básico del Empleado Público de 13 de junio
de 2006, suscrita por los sindicatos más representativos, UGT, CCOO y CSI-
CSIF).
Desde la perspectiva de la gestión de recursos humanos las innovaciones del
EBEP pueden sintetizarse en varias ideas-fuerza. En primer lugar, tal y como se
indicó en el capítulo primero, supone una recepción expresa de las técnicas
modernas de personal en el sector público. Pero no sólo de eficacia técnica ha-
bla el Estatuto. En coherencia con los procesos de reforma que pretenden salva-
guardar las especificidades de lo público, se apela a los valores propios del
trabajo en la Administración, de ahí que se hable de los principios éticos que
fundan el comportamiento de los empleados públicos. Por ello, el texto está
lejos de situarse en un plano meramente formal. Busca proporcionar herramien-
tas de gestión, orienta sobre comportamientos y exige eficacia. Esto es palpable
también en la atención prestada a la noción de «desempeño» como eje de la
carrera y la promoción profesional. No cabe duda de que la implantación de los
sistemas de evaluación, con su proyección en aspectos como «la continuidad en
el puesto de trabajo» (art. 20.4) y en la carrera horizontal (art. 20.5) se va a
convertir en uno de los temas a abordar en la agenda de la política de personal.
De modo análogo por cierto a como ocurre en la actualidad en no pocos países
de la OCDE13.
Otra referencia, no precisamente menor, a la cuestión del rendimiento, la
encontramos en el artículo 52, a cuyo tenor «los empleados públicos deberán
desempeñar con diligencia las tareas que tengan asignadas», y que debe com-
plementarse, a su vez, con lo que podría denominarse como un intento de ate-
nuar la visión defensiva14 del puesto de trabajo: «las Administraciones Públicas
podrán asignar a su personal funciones, tareas o responsabilidades distintas a
las correspondientes al puesto de trabajo que desempeñen siempre que resulten
adecuadas a su clasificación, grado o categoría, cuando las necesidades del ser-
13
A título de ejemplo, véase www.oecd.org, en la sección de «public management» (puma).
14
Longo, F. en: II Congreso de Recursos Humanos en las Administraciones Públicas. Vitoria. Junio
2006.
64
el empleo público local (2): entorno jurídico vigente
vicio lo justifiquen sin merma en sus retribuciones» (art. 73.2). Es en esta línea
de refuerzo de las potestades públicas de dirección de la tarea en el que ponde-
rar el «fundamento de actuación» del artículo 1.2.j: «la jerarquía en la atribu-
ción, ordenación y desempeño de las funciones y tareas», aspecto éste ajeno a
la negociación, por entrar dentro de los «poderes de dirección y control propios
de la relación jerárquica» (artículo 37.2.d).
De modo innovador se sistematizan por vez primera los referentes conduc-
tuales de los empleados público. Como es sabido, en punto a las obligaciones
de los funcionarios locales, el artículo 144 del TRRL constituye el precepto
básico en la materia, al disponer que «los funcionarios de Administración Local
tienen las obligaciones determinadas por la legislación sobre función pública de
la correspondiente Comunidad Autónoma, y, en todo caso, las previstas en la
legislación básica del Estado sobre función pública». Ello no obstante, la mayor
parte de las Comunidades Autónomas se remiten a los deberes genéricos esta-
blecidos por el Estado, con lo que nos encontrábamos con la paradoja de que
había que remontarse a una norma preconstitucional, la LFCE de 1964, para
encontrar los preceptos (valores) que orienten el comportamiento de los funcio-
narios públicos, en sus artículos 76 a 81. Había que hacer una lectura punitiva,
entresacando los deberes del catálogo de conductas prohibidas por el ordena-
miento jurídico, los tipos sancionadores, las obligaciones de hacer, cuyo in-
cumplimiento constituye el ilícito disciplinario (las faltas asociadas a su incum-
plimiento). Era un campo dejado de lado cuando en otras latitudes ponían en
valor los aspectos éticos del trabajo en la Administración, como pone de mani-
fiesto la difusión de los principios popularizados por el Informe Nolan en Gran
Bretaña a partir de 1995. Con el EBEP se aborda esta cuestión, afrontando por
vez primera una regulación general (común a funcionarios y laborales) de los
deberes básicos de los empleados públicos, fundados en principios éticos y
reglas de comportamiento, que orientan a su vez el fundamento de la potestad
disciplinaria.
En otro orden de cosas, el EBEP ha operado innovaciones de importancia
en lo que atañe al personal laboral. Una no menor es el reconocimiento de las
peculiaridades de la relación laboral en la Administración, introduciendo
conceptualmente lo que denomina la «relación laboral de empleo público»
(Exposición de Motivos) para recoger ciertas especificidades del contrato de
trabajo en el ámbito público. Como es sabido, el Estatuto de los Trabajadores
(ET) define como laborales aquellas prestaciones de servicios en las que los
trabajadores presten sus servicios de modo voluntario, pero cuyas notas están
calificadas por la ajenidad retributiva y sometimiento al ámbito de organiza-
ción y dirección del empleador (artículos 1º y 8º). Esta caracterización gene-
ral de lo laboral «común» no limita algunas «especialidades» por particulari-
dades profesionales u organizativas del colectivo de que se trate. ¿Cuál es la
peculiaridad que caracteriza la relación laboral en la Administración? En pri-
mer lugar, las notas propias del ingreso en la Administración (artículos 23.2
y 103.3 de la Constitución); en la aplicación de la normativa de incompatibi-
65
lidades (Ley 53/1984, de 26 de diciembre) y en cuestiones como los límites a

los incrementos salariales en la negociación colectiva presentes en las leyes
anuales de presupuestos generales del Estado, aplicadas por la jurisprudencia
constitucional (SS 63/1986 y 96/1990). Pues bien, junto a estas notas el EBEP
introduce otros principios: derechos individuales ampliados (art. 14), dere-
chos individuales ejercidos colectivamente (art. 15), derecho –modulado– a
la negociación colectiva (artículos 31 y 32) o, encomiablemente, el importan-
te capítulo VI del título III («Deberes de los empleados públicos. Código de
Conducta, artículos 52, 53 y 54») que supone la plasmación, también para el
personal laboral, de importantes principios éticos del servicio público. Es una
regulación común a personal sometido al derecho administrativo y laboral.
No hay que olvidar que, según el artículo 8º del EBEP, «son empleados pú-
blicos quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Pú-
blicas al servicio de los intereses generales.» Esta caracterización del perso-
nal laboral es la que permite aplicar unos principios disciplinarios comunes al
personal funcionario y laboral (artículos 93, 94, 95, 96, 97 y 98) lo que supo-
ne, con independencia de la regulación convencional, unas garantías comunes
y una tipificación común para las faltas graves, resultando necesaria la cola-
boración del Convenio Colectivo en las faltas graves y leves. En esta línea
cabe entender la obligación de readmisión obligatoria en el supuesto de des-
pido improcedente que impone al artículo 96.2, si bien limitada al despido por
razones disciplinarias.
Finalmente, el Estatuto recoge como novedad una regulación del personal
directivo. Frente a visiones críticas hacia la figura, la pregunta debiera ser
más bien cómo en un ámbito como el público, con un importante volumen de
servicios y personal, era posible que la responsabilidad de la gestión no fuera
atribuida a administradores profesionales. A no ser que se efectúen lecturas
interesadas que, o bien confunden función directiva con atribuciones burocrá-
ticas, o bien contraponen interesadamente responsabilidad por la gestión (pla-
no administrativo) con la legitimación y la rendición de cuentas propia de la
esfera política. El caso es que, por fin, una figura clásica en las iniciativas de
modernización de las Administraciones Públicas de los países avanzados (Se
nior Executive Service en Gran Bretaña y Australia, Dirigenza en Italia) se
contempla, bien que ambiguamente, en nuestro ordenamiento del empleo pú-
blico. Para el legislador «[...] el personal directivo está llamado a constituir en
el futuro un factor decisivo de modernización administrativa, puesto que su
gestión profesional se somete a criterios de eficacia y eficiencia, responsabi-
lidad y control de resultados en función de los objetivos». La necesidad de
que esta figura fuera reconocida de modo explícito, con un estatuto propio,
fue una de las aportaciones más relevantes del informe del grupo de expertos
(MAP, 2005:69-74).
No obstante, el artículo 13 del EBEP se limita a enunciar una definición
somera, cercana a la tautología («es personal directivo el que desarrolla funcio-
nes directivas profesionales») y a prever que serán las Comunidades Autóno-
66
mas (y el Gobierno para la Administración General del Estado) quienes estable-

cerán el «régimen jurídico específico» y los «criterios para determinar su
condición». Es prematuro avanzar los derroteros por donde avance en el futuro
la regulación del directivo público. En cualquier caso, sí puede resultar conve-
niente dejar constancia que el tipo de directivo definido no abarca cualquier
esfera de responsabilidad (un directivo de un área funcional, por ejemplo) sino
que se hallaría cercano a la figura del Contrato Laboral de Alta Dirección, con
responsabilidad global por la gestión15. Una aproximación podemos encontrarla
en la regulación que para el personal directivo efectúa el artículo 85.bis.1.b y
130.3 de la LBRL en la redacción dada por la Ley 57/2003, de 16 de diciembre.
Estaríamos hablando, por tanto, de la figura de los gerentes de empresas u or-
ganismos autónomos, de los coordinadores y directores generales en grandes
ciudades.
Es un terreno en el que la concreción para la esfera local queda al arbitrio del
legislador autonómico. Interesa dejar constancia de que el debate acerca de la
idoneidad del directivo público no debiera quedar encorsetado en los estrechos
límites del corporativismo burocrático o en el de la confianza política, sino so-
bre la posesión o no, de quienes aspiren a ser directivos, de experiencias, capa-
cidades y destrezas diversas: de definición de la misión de la organización (pla-
nificación estratégica, análisis de políticas públicas); de dirección de la tarea
(gestión por objetivos, control de gestión, diseño organizativo); de dirección de
personas (comunicación, trabajo en equipo, recursos humanos) y, finalmente,
capacidades instrumentales (marco normativo).
2. LA «AUTONOMIZACIÓN» DEL EMPLEO PÚBLICO LOCAL:

LAS FUENTES REGULADORAS TRAS EL ESTATUTO
El EBEP ha abierto un proceso «largo y complejo» según su propia expo-

sición de motivos, que obliga a las comunidades autónomas a iniciar sus
propios caminos de adaptación a las innovaciones operadas por la propia ley,
en una suerte de proceso «en cascada» al que asistiremos los próximos años.
Supone también un cambio en la política legislativa sobre el empleo público
local. Sus fuentes reguladoras, junto a los preceptos básicos del propio Es-
tatuto, van a ser las normas de las comunidades autónomas, las cuales debe-
rán respetar las especifidades locales. Este planteamiento podría suponer
15
Es decir, que a tenor de las competencias atribuidas, se ha pensado en una figura que cuenta con una
esfera decisional propia y autónoma, capaz por ejemplo de dictar actos administrativos. El diseño del direc-
tivo del artículo 13 del EBEP, resulta encuadrable, como ocurre en la Ley de Agencias o en los Estatutos de
los Organismos Autónomos, no sólo en un «puesto de trabajo» peculiar, sino en un «órgano». Ésta es justa-
mente la línea seguida por la nueva disposición adicional decimoquinta de la Ley de Bases de Régimen Lo-
cal, introducida por la Ley 8/2007, de 28 de mayo, del Suelo, al caracterizar como directivos a «[…] los titu-
lares de los órganos que ejerzan funciones de gestión o ejecución de carácter superior, ajustándose a las
directrices generales fijadas por el órgano de gobierno de la Corporación, adoptando al efecto las decisiones
oportunas y disponiendo para ello de un margen de autonomía, dentro de las directrices generales.»
67
ciertamente la finalización de la «Función Pública Local» como tal, de apli-

cación común en todo el territorio nacional, por una remisión al legislador
autonómico. Esta previsión se complementa con la propia intención –anun-
ciada por el Libro Blanco del Gobierno Local– de no regular en las normas
del Régimen Local las cuestiones de «personal». Ciertamente podría hablar-
se del fin de una institución, sino fuera porque el propio Tribunal Constitu-
cional ha abierto el camino en esta materia y, porque, tal y como se puso de
manifiesto en el capítulo anterior, el legislador central ya hace muchos años
que perdió el interés por normar los aspectos fundamentales del empleo pú-
blico local, operando una «abdicación» de facto, que ha redundado en una
debilidad institucional del mismo. Sí que parece abrirse una nueva senda de
diferenciación territorial de modelos de empleo público local, pero la propia
inactividad del centro legitima las iniciativas de reforma de las comunidades
autónomas.
En esta línea «autonomista» (o más propiamente «territorializadora») cabe

analizar las derogaciones operadas en la Ley 7/2007, de 12 de abril, referidas a
parte de los Títulos VII (LBRL) y del (TRRL). Las disposiciones derogadas
expresamente, como los artículos 98 y 99 de la LBRL y 158 a 166 del TRRL,
van referidas a los funcionarios con habilitación de carácter nacional (FHN), si
bien tal derogación podría calificarse de transitoria a tenor de la Disposición
Transitoria Séptima del EBEP, que prevé que las normas que regulan la Escala
de los Funcionarios con Habilitación ahora de carácter ahora «estatal» conti-
nuarán en vigor en tanto no se apruebe el desarrollo de la normativa específica
del EBEP dedicado a este colectivo funcionarial (la amplia Disposición Adi-
cional Segunda).
Al respecto cabe atribuir un amplio alcance a la derogación del artículo

92.1 de la LBRL, que constituía el sistema de fuentes aplicable a la función
pública local. Este artículo establecía que «los funcionarios al servicio de la
Administración Local se rigen, en lo no dispuesto por esta Ley, por la legis-
lación del Estado y de las Comunidades Autónomas en los términos del artí-
culo 149.1.18 de la Constitución.» Con esta norma, la operativa para determi-
nar el precepto aplicable al funcionario local en cada supuesto era la
siguiente:
– En primer lugar, la Ley especial, el Derecho de la Administración Terri-

torial, es decir el Título VII de la Ley 7/85, de 2 de abril, denominado
«Personal al servicio de las Entidades locales».
– En segundo lugar, la Ley general en materia de Función Pública, la Ley

30/84, de 2 de agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública, en
aquellos preceptos que según su artículo 1º ap. 3 tengan el carácter de
básicos para todas las Administraciones Públicas en los términos del artí-
culo 149.1.18 de la Constitución.
68
En tercer lugar, la legislación propia de las Comunidades Autónomas, caso

de que existiera, con una casuística variada, en función de que la Comunidad
Autónoma hubiera dictado norma expresa en materia de Función Pública Local
(Cantabria), que la función pública local forme parte integrante del Régimen
Local (casos de Cataluña o Aragón, por ejemplo) o que la función pública local
forme parte integrante de la función pública autonómica (casos del País Vasco,
Comunidad Valenciana o, recientemente, Baleares). Y ello sin contar con la
legislación autonómica para colectivos profesionales específicos como la Poli-
cía Local o los Servicios de Extinción de Incendios.
Este esquema ha decaído desde el 13 de mayo de 2007. No prevalece la
norma especial, la específicamente local, la LBRL. El futuro inmediato es el
de una potencial variedad normativa –tantas como comunidades autónomas–
que, de subsanarse, lo será por la vía convencional. Cabe cuestionar que la
función pública local, como instancia homogénea, subsista. Otra cosa es que,
en la práctica, ello ya sea así, bien por la rica variedad legislativa autonómica,
bien por la «riqueza» existente de facto en materia de negociación colectiva,
bien porque el EBEP innova poco al respecto. Hay que tener en cuenta que el
Tribunal Constitucional, ya en 2002 (sentencia de 14 de marzo, nº 37) esta-
bleció que aquellas Comunidades Autónomas que en su catálogo competen-
cial cuenten con competencia exclusiva en la materia de Régimen Local, con-
taban con un título competencial de carácter globalizador en cuanto
comprensivo de la totalidad de los aspectos que se refieren a la Administra
ción local, incluida, por tanto, la función pública local (fundamento jurídico
octavo).
¿Y qué cabe decir respecto a la vigencia del TRRL? Pues que también antes
de la promulgación del EBEP había que aplicar con suma precaución los artí-
culos de este texto legal dedicados al empleo público local. Al menos desde que
en 1993 el Tribunal Constitucional (sentencia nº 385, de 23 de diciembre) de-
rogó la disposición final séptima del TRRL que establecía que en materia de
personal, el carácter básico o no de los artículos correspondientes del TRRL se
inferiría, caso a caso, conforme a su naturaleza, redacción ésta declarada in-
constitucional, en atención a la inseguridad jurídica que provocaba el precepto
así configurado (fundamento jurídico 6º). No cabía por tanto atribuir el carácter
básico –y por tanto la prevalencia respecto a la legislación autonómica– de los
artículos del TRRL dedicados a la función pública local.
Por tanto, después del EBEP (como antes de su promulgación) únicamente
son directamente aplicables del Texto Refundido los artículos expresamente
declarados básicos por ley (como por ejemplo los artículos 167 y 169 del TRRL
dedicados a la organización de las Escalas General y Especial, en virtud de la
Ley 53/2002) como aquellos que no siéndolo son fácilmente entendibles como
tales (caso de los artículos 171 y 172, 174 y 175, 126 y 127, 130, 132, 133, 150,
151 y 152, 156 que son los que cabría entender aplicables) o son meras remisio-
nes a la legislación aplicable (142, 144, 145, 146 y 147, 155, 168).
69
Hay que tener en cuenta que son pocos los artículos no derogados expresa-
mente de la legislación local que no están afectados por el EBEP. Por ejemplo,
artículos 89 (clases de personal), 103 y 104 de la LBRL (personal laboral y even-
tuales); 91 (Oferta de Empleo Público); 95 (participación). También del TRRL
cabe entender como dudosos los artículos 128 (OEP); los requisitos de acceso al
empleo público del artículo 135 (sustituido por el 56 del EBEP); la adquisición de
la condición de funcionario, regulado por el 137 (sustituido por el 62 del EBEP);
el 138 (pérdida de la condición de funcionario, sustituido por el 63 del EBEP); el
139, referido a la jubilación (sustituido por el 67 del EBEP), o las situaciones
administrativas del 140 del TRRL, sustituido ahora, de modo homogéneo, por los
artículos 85 a 91 del EBEP. Así como el artículo referido a las sanciones del
TRRL, el 148, que cabe entender sustituido por el artículo 96 del EBEP.
Es destacable un último aspecto. El apartado g de la disposición derogatoria
invalida «todas la normas de igual o inferior rango que contradigan o se opongan
a lo dispuesto en este Estatuto». Y a este respecto, el conocido Real Decreto
896/1991, de 7 de junio, por el que se establecen las reglas básicas y los progra-
mas mínimos en materia de selección de funcionarios de Administración local
(RSFAL), resulta afectado en algunos aspectos. Por lo pronto, el artículo 60 del
EBEP obliga a modificar la composición de los tribunales, que el RSFAL limita
a hablar de «composición predominantemente técnica», algo previsible. Más
trascendente parece la modificación en lo que atañe a la selección del personal
laboral. La Disposición Transitoria segunda de la norma reglamentaria fijaba,
como sistemas selectivos para este personal, el concurso, concurso-oposición y
oposición libre. El artículo 61.7 del EBEP (sistemas selectivos) altera este es-
quema: «los sistemas selectivos de personal laboral fijo serán los de oposición,
concurso-oposición». El concurso, únicamente en virtud de habilitación legal.
3. LAS CLASES DE PERSONAL LOCAL TRAS EL ESTATUTO
El EBEP regula, en su Título II, las clases de personal al servicio de las Admi-
nistraciones Públicas, partiendo de un concepto de empleado público que se recoge
en el artículo 8.1 («son empleados públicos quienes desempeñan funciones retri-
buidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales»).
En el artículo 8.2 se recoge la clasificación de los empleados públicos, cuya
única novedad relevante es la introducción dentro del personal laboral del «personal
laboral por tiempo indefinido», junto con el «fijo» y el «temporal». El resto nada
cambia: funcionarios de carrera, funcionarios interinos y personal eventual.
a) Funcionarios de carrera
Con carácter general, se ha definido al funcionario de carrera (art. 9) como

aquella persona incorporada a la Administración Pública mediante una relación
70
de servicios profesionales, permanente, retribuida con cargo a los presupuestos

y regida por el Derecho administrativo.
El Informe de la Comisión de Expertos (MAP, 2005) partía de la reserva a
los funcionarios del ejercicio de las potestades administrativas o, mejor di-
cho, de las «funciones de autoridad», siguiendo la estela marcada por el Tri-
bunal de Justicia de la Unión Europea (TJCE), que apuesta por atribuir nece-
sariamente a los funcionarios los puestos que impliquen una participación
directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguardia
de los intereses generales.
El funcionario de carrera, regulado en el artículo 9 EBEP, contiene en su
primer apartado una definición tradicional de este personal, pero en el apartado
segundo realiza una previsión sobre cuáles han de ser las funciones reservadas,
en todo caso, a funcionarios públicos, y el criterio que se sigue para su deslinde
es el marcado por la propia Comisión: queda reservado a los funcionarios pú-
blicos «el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa o
indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguarda de los
intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas». La formu-
lación concreta de cuáles son esas funciones le corresponderá a «la ley de desa-
rrollo de cada Administración Pública».
En el ámbito local existía ciertamente una reserva expresa para el ejercicio
de funciones en el artículo 92 LBRL. Según dicho precepto, quedaban reser-
vadas exclusivamente al personal sujeto al estatuto funcionarial, las funcio-
nes que impliquen ejercicio de autoridad, las de fe pública y asesoramiento
legal preceptivo, las de control y fiscalización interna de la gestión económi-
co-financiera y presupuestaria, las de contabilidad y tesorería y, en general,
aquellas que en desarrollo de dicha ley se reserven a funcionarios para la me-
jor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio
de su función. Este precepto se mantiene, en términos semejantes, en la Dis-
posición Adicional Segunda del EBEP, a excepción de la reserva de aquellas
funciones en las que así resultara recomendable como garantía de una mayor
imparcialidad en su ejercicio.
La STS de 29 de noviembre de 1994, afirmó la existencia de un principio ge-
neral en la elaboración de las Relaciones de Puestos de Trabajo, en virtud del cual
el personal de las Administraciones Públicas debe tener la condición de funciona-
rio, salvo puestos muy concretos. Incluso se ha afirmado, aun al tratar el concep-
to de ejercicio de autoridad, que éste debe interpretarse en un sentido amplio para
quedar reservado a funcionarios, de tal manera que los puestos de jefe de nego-
ciado, sección y en general de mando o dirección suponen tal ejercicio de autori-
dad (SSTSJ Andalucía 7 de octubre de 1996 y 5 de mayo de 1997).
En lo que afecta a los funcionarios ahora denominados con habilitación «es-
tatal», la señalada Disposición Adicional Segunda regula, a grandes rasgos, cuá-
les son las notas básicas de su régimen jurídico y en qué medida pueden interve-
71
nir las Comunidades Autónomas en el terreno de la selección y provisión de

puestos de trabajo que estén reservados a este tipo de funcionarios. Estos funcio-
narios se regirán, asimismo, por los sistemas de acceso, carrera, provisión de
puestos y agrupación de funcionarios aplicables en su correspondiente Comuni-
dad Autónoma.
b) Funcionarios interinos
El EBEP formula una definición de funcionario interino que, dado su

carácter de norma básica, es aplicable a todas las Administraciones Públi-
cas afectadas por el Estatuto. Así, el art. 10 del EBEP señala que «son fun-
cionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas de nece-
sidad y urgencia, son nombrados como tales para el desempeño de funciones
propias de funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes
circunstancias:
a) La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por
funcionarios de carrera.
b) La sustitución transitoria de los titulares.
c) La ejecución de programas de carácter temporal.
d) El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, den-
tro de un periodo de doce meses.
Rasgo esencial de esta figura es el nombramiento por razones de necesidad
o urgencia para desempeñar funciones propias de los funcionarios de carrera.
Esto significa que si las funciones o el puesto de trabajo a desempeñar no están
reservadas a funcionarios por la legislación aplicable en cada caso o por el ins-
trumento de ordenación existente –la relación de puestos de trabajo u otro simi-
lar– la necesidad de empleo temporal debe cubrirse por contrato laboral. Asi-
mismo, el nombramiento de los funcionarios interinos debe estar justificado de
manera expresa.
Su nombramiento lo será, por tanto, para el desempeño de tareas propias de
los funcionarios de carrera y siempre que se dé alguna de las siguientes circuns-
tancias (art. 10.1): plazas vacantes; sustitución transitoria de funcionarios; pro-
gramas de carácter temporal; exceso o acumulación de tareas. Asimismo se
contempla que su selección, sin perjuicio de que se haga por procedimientos
ágiles, deberá respetar en todo caso los principios de igualdad, mérito, capaci-
dad y publicidad (art. 10.2). El desarrollo reglamentario vigente para la selec-
ción del personal interino se encuentra en la Disposición Adicional Primera (de
carácter básico) del Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, el art. 27 del Real
Decreto 364/1995, de 10 de marzo, y la Orden APU/1461/2002, de 6 de junio,
por la que se establecen las normas para la selección y nombramiento de perso-
nal funcionario interino.
72
En cuanto a los supuestos en que procede el nombramiento de funcionarios

interinos, el art. 10.1.c) EBEP señala la posibilidad de llevarlo a cabo ante «la
ejecución de programas de carácter temporal», entendiendo que se trata de fun-
ciones o actividades de carácter no permanente y no a aquellos que puedan te-
ner simplemente un plazo fijado de desarrollo pero puedan renovarse indefini-
damente, en congruencia con lo señalado reiteradamente por la jurisprudencia
sobre la temporalidad de las relaciones de empleo en las Administraciones Pú-
blicas.
Finalmente, el art. 10.1.d) prevé la posibilidad de funcionario interino cuan-
do suponga un «exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis
meses, dentro de un periodo de doce meses». El origen de esta regulación no es
difícil de encontrar, ya que el art. 15.1.b) del Estatuto de los Trabajadores, apro-
bado por Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo –ET–, cuando prevé
el contrato denominado eventual siempre que las circunstancias del mercado,
acumulación de tareas o exceso de pedidos, así lo exijan, aun tratándose de la
actividad normal de la empresa.
A los efectos de prevenir las posibles irregularidades en el uso de la inte-
rinidad funcionarial, tanto en las clásicas circunstancias como en las nove-
dosas incorporadas por el EBEP, hubiera sido deseable la incorporación de
tres ideas reguladoras del uso del empleo precario, que fueron sugeridas por
la Comisión de Expertos (MAP, 2005): en primer lugar, fijar con claridad la
responsabilidad de las autoridades y funcionarios a los que se atribuya la
irregularidad en la prolongación del nombramiento interino; en segundo tér-
mino, la exigencia de informe previo del titular del órgano que tenga a su
cargo el asesoramiento legal de la Administración en cuanto a la corrección
o no de la prórroga expresa o implícita del nombramiento y, finalmente, que
tras el referido informe, el titular del órgano de nombramiento del funciona-
rio quede sometido a la asunción de responsabilidades por la comisión de
irregularidades en los tres ámbitos posibles (patrimonial, disciplinario e in-
cluso penal).
c) Personal laboral
El EBEP define al personal laboral, en su art. 11, como aquel «que en vir-
tud de contrato de trabajo formalizado por escrito, en cualquiera de las moda-
lidades de contratación de personal previstas en la legislación laboral, presta
servicios retribuidos por las Administraciones Públicas. En lo atinente a su
régimen jurídico, el artículo 7 de la Ley establece que el personal laboral al
servicio de las Administraciones Públicas se rige, además de por la legislación
laboral, por las demás normas convencionalmente aplicables, por los precep-
tos de este Estatuto que así lo dispongan. Esta norma tiene por objeto determi-
nar las normas aplicables al personal laboral al servicio de las Administracio-
nes Públicas.
73
Un aspecto de indudable relevancia es la previsión del art. 11.2 EBEP, que

en la línea de lo ya previsto en la anterior legislación básica, indica que serán
las leyes de la función pública que se dicten en desarrollo del EBEP las que
establezcan los criterios para la determinación de qué puestos de trabajo pue-
den ser cubiertos por personal laboral, respetando la reserva de puestos a
funcionarios públicos prevista en el art. 9.2 y, asimismo, las concreciones que
de esa reserva se hagan por las leyes de desarrollo del EBEP. Por su parte, el
Estatuto asume con total normalidad la existencia de personal laboral vincu-
lado con la Administración a través de contratos temporales sin que haya li-
mitación alguna o exclusión en utilizar los tipos legalmente previstos.
Las previsiones básicas sobre la incorporación del personal laboral a la Ad-
ministración Local, las encontramos –además de lo establecido en el EBEP–,
en los artículos 89, 91.2 y 103 de la LRBRL. Este último indica que el personal
laboral será seleccionado por la propia Corporación ateniéndose, en todo caso,
a lo dispuesto en art. 91 LRBRL y con el máximo respeto al principio de igual-
dad de oportunidades de cuantos reúnan los requisitos exigidos. En cuanto a las
funciones a desempeñar se establecen, con carácter general, en el art. 175. 3 y
el régimen jurídico en el art. 177 del TRRL y la Disposición Adicional Segunda
del Real Decreto 896/1991, de 7 de junio, de reglas básicas y programas míni-
mos a los que debe ajustarse el procedimiento de selección de los funcionarios
de la Administración Local.
En función de la duración del vínculo, del contrato que suscriba con la
Administración, el EBEP dispone que el personal laboral podrá ser «fijo, por
tiempo indefinido o temporal». La temporalidad de los contratos sólo puede
referirse a unos supuestos concretos (causas tasadas) que, debidamente en-
marcados, incluye el propio Estatuto de los Trabajadores y que hacen referen-
cia a tareas singularizadas que pueden calificarse, en razón de su propia natu-
raleza, como actividad no permanente de la empresa u órgano al que presta
sus servicios.
El propio art. 15 ET enumera los supuestos de la contratación temporal de
manera que cada una de las modalidades que el ordenamiento jurídico admite,
viene condicionada por la razón de su establecimiento o celebración; y así en
cuanto se contrate sin sujeción clara y debidamente explicitada en las disposi-
ciones legales que regulan la contratación temporal, la relación nacida ha de
tenerse por tiempo indefinido, pues este criterio general es aplicable, también,
a las Administraciones Públicas.
d) Personal laboral «indefinido»
Una novedad de calado en la tipología de personal público, introducida por

el EBEP tras su paso por el Senado, tiene un alcance probablemente mayor al
esperado por los introductores de la enmienda y es la referida a la inclusión del
74
término «indefinido» como subtipo del personal laboral, que puede ser así, fijo,
«por tiempo indefinido» o temporal. La enmienda inicialmente iba dirigida a
posibilitar la inclusión del profesorado de religión en centros públicos, figura
validada tras la Sentencia del Tribunal Constitucional 38/2007, de 15 de febre-
ro (BOE de 14 de marzo de 2007).
Lo cierto es que en la esfera local es una figura mucho más conocida,
probablemente, de lo que lo es en los ámbitos central o autonómico. Como
es sabido, el Tribunal Supremo, en sus sentencias de 20 y 21 de enero de
1998 (Sala General) y posteriormente, 27 de mayo de 2002, había estable-
cido que las irregularidades graves («especialmente cualificadas») en mate-
ria contractual (recordemos que las contrataciones temporales son causales)
no acarreaban sin más la fijeza en el empleo, que solamente podía verificar-
se superando las pruebas establecidas al efecto. En tanto esta convocatoria
pública se celebraba, el trabajador tenía derecho a continuar su relación la-
boral. Ocupada la plaza se rescindía su contrato sin derecho a indemniza-
ción. Era éste, jurisprudencialmente, un intento de casar valores del derecho
laboral (condena del contrato celebrado en fraude de ley, aplicando el pre-
cepto que se ha intentado evitar, el conocido principio del artículo 15.3 del
ET) con los propios del derecho administrativo (ingreso en la Administra-
ción mediante convocatoria pública, conforme a principios de igualdad,
mérito y capacidad). Materialmente, el trabajador era un «interino», un con-
tratado a término.
Junto a este indefinido clásico, el del «fraude de ley» bien conocido en las
Entidades Locales, habida cuenta del abundante empleo de la contratación tem-
poral sin causa verdadera habilitante (contratos por obra o servicios para sub-
venciones, para tareas permanentes; contratos por acumulación de tareas para
trabajos también permanentes), la Reforma Laboral (Ley 43/2006, de 29 de
diciembre) ha creado un indefinido ope legis que anuncia importantes conse-
cuencias en la gestión de plantillas en el mundo municipal. En virtud de la
nueva redacción del artículo 15.5 del ET serán fijos aquellos trabajadores que
«[...] en un plazo de treinta meses hubieran estado contratados durante un plazo
superior a veinticuatro meses, con o sin solución de continuidad, para el mismo
puesto de trabajo con la misma empresa, mediante dos o más contratos tempo-
rales [...]». Los contratos son todos, con excepción de los formativos (prácticas
y formación), relevo e interinidad. Es decir, los habituales en la contratación
laboral municipal: «obra o servicio» y «por acumulación de tareas» (apartados
a y b, del artículo 15.1 del ET).
Bien es verdad que la propia norma introduce una nueva disposición adi-
cional decimoquinta, dirigida a regular el encadenamiento en las Administra-
ciones Públicas, a cuyo tenor, el precepto surtirá eficacia «sin perjuicio de la
aplicación de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad
en el acceso al empleo público», lo que ya suponía el reconocimiento implí-
cito de esta extraña figura legal, eso sí, sin olvidar que este reconocimiento
75
«no será obstáculo para la obligación de proceder a la cobertura de los pues-

tos de trabajo de que se trate a través de los procedimientos ordinarios». Así
las cosas, tampoco el EBEP parece haber innovado tanto. El riesgo puede
venir de la consideración como «ordinaria», como parte del paisaje, de esta
figura en las Entidades Locales, por la vía de pensar que el EBEP ha dado
carta blanca. Máxime si tenemos en cuenta que la jurisprudencia ha reconoci-
do el derecho de los trabajadores temporales a percibir los trienios, por lo que
diluye ciertamente las diferencias entre trabajador «indefinido» y «fijo». Así
las cosas, las diferencias habría que encontrarlas en aspectos como los proce-
sos conocidos de «funcionarización», o la promoción interna «cruzada» ver-
tical a plazas de funcionarios, limitados a los «fijos» (Disposición Transitoria
Segunda del EBEP).
e) Personal eventual
Los empleados eventuales siguen siendo personal de especial confianza, en-

cargado de realizar funciones de asesoramiento, por lo que su utilización debe
quedar única y exclusivamente reducida a este tipo de tareas de estricta con-
fianza política, asociadas a actividades de asistencia personal y de gabinete.
El art. 12 del EBEP señala que «es personal eventual el que, en virtud de
nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones expresa-
mente calificadas como de confianza o asesoramiento especial, siendo retribui-
do con cargo a los créditos presupuestarios consignados para este fin». Esta
previsión reproduce, prácticamente, lo ya previsto en el artículo 20.2 LMRFP
(hoy expresamente derogado), quizás la única novedad radique en que el núme-
ro máximo de personal eventual deberá ser fijado por los respectivos órganos
de gobierno de cada administración pública, una práctica ya extendida en la
Administración del Estado y en algunas administraciones autonómicas, pero no
así en las administraciones locales.
Asimismo, se indica que «las leyes de Función Pública que se dicten en
desarrollo de este Estatuto determinarán los órganos de gobierno que podrán
disponer de este tipo de personal». Para el ámbito de las Entidades Locales, se
mantienen en vigor los arts. 104 LRBRL y 176, apartados 1 2. y 4 del TRRL,
en los que se señala que este personal será determinado por el Pleno de cada
Corporación al comienzo de su mandato, si bien podrán modificarse dichas
determinaciones con motivo de la aprobación del presupuesto anual. Los pues-
tos de trabajo reservados a este tipo de personal deberán figurar en la plantilla
de la Corporación.
Su nombramiento y cese es libre y atribución del presidente de la Entidad
local correspondiente; cesan automáticamente en todo caso cuando se produzca
el cese o expire el mandato de la autoridad a la que prestan su función de con-
fianza o asesoramiento especial.
76
Por lo demás, las especificidades que rodean el nombramiento de esta clase

de empleados públicos justifica la prohibición de que la condición de personal
eventual pueda constituir mérito para el acceso a la función pública, para la
promoción interna o que puedan participar como miembros de los órganos de
selección (art. 60.2 EBEP).
4. COMPETENCIAS ORGÁNICAS Y POTESTADES EN RELACIÓN

CON EL PERSONAL LOCAL
Cabe referirse como último elemento de comprensión del entorno jurídico,

a la distribución de competencias existente en materia de gestión de recursos
humanos entre los diversos órganos del gobierno local. A pesar del modelo
político que está en la base de funcionamiento del Ayuntamiento, Diputación o
Cabildo, por la visión de lo local como corporación representativa a la que se
aludió en el capítulo segundo, el órgano más relevante, el Pleno, conserva im-
portantes competencias debido a que es en el mismo donde se residencia la
potestad reglamentaria, la única que poseen los municipios, en detrimento del
órgano ejecutivo, el alcalde o presidente y su órgano de apoyo, la Junta de Go-
bierno Local, a pesar de que la Ley 11/1999, de reforma de la LBRL, les otorgó
más poder. En todo caso, conviene retener un dato: la imposibilidad por parte
de la Alcaldía/Presidencia/JGL de desarrollar una política de personal coheren-
te que obvie al Pleno.
De acuerdo con la expresiva definición de Morell Ocaña (1988:593), corres-
ponde al Pleno de la Corporación, junto a las relevantes competencias en mate-
ria política, «la creación del marco de desenvolvimiento de la gestión». A tal
fin, tal potestad incluirá la aprobación del Reglamento Orgánico Municipal
–marco idóneo para definir la estructura administrativa–, la Relación de Pues-
tos de Trabajo, la Plantilla municipal y la aprobación de Acuerdos sobre Con-
diciones de Trabajo, provenientes de la negociación colectiva.
En este esquema, corresponden a la Alcaldía o Presidencia, en su papel de
jefe de la Administración Municipal, las competencias de dirección, impulso e
inspección de los servicios municipales, la jefatura superior de personal y de-
terminados espacios propios en la contratación de obras y servicios, así como
en la gestión económico-financiera. Son tres sus ámbitos competenciales como
órgano ejecutivo:
– Dirección, gestión e inspección de los servicios municipales.
– Jefatura última de los recursos humanos.
– Facultades de gestión económico-financiera.
A la hora de analizar las competencias de los órganos ejecutivos (Presiden-
tes, Junta de Gobierno Local o Alcalde especialmente), tres notas conviene re-
saltar en relación con las mismas:
77
1. La cláusula residual de competencias en la materia, a tenor del artículo

41.14 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de 1986. Así,
son suyas las competencias que no sean competencia expresa de los de-
más órganos, lo que constituye una importante regla de gestión.
2. La circunstancia de –excepción hecha de la jefatura superior del personal
y la separación del servicio o despido– que todas las competencias son
susceptibles de ser delegadas en un órgano de asistencia y apoyo: la Jun-
ta de Gobierno Local, la cual carece per se de competencias propias. La
misión de la misma en el campo de la gestión es asumir la adopción de
aquellas decisiones que hayan de tomarse en común (Morell Ocaña:
627), lo que le otorga un perfil netamente político; de asistencia al alcal-
de, de «coordinación de funciones ejecutivas y de iniciativas en el go-
bierno de la Administración Municipal» (Ortega, 1991:701). Así, serían
susceptibles de ser asumidas por la misma la resolución de convocatorias
derivadas de la Oferta de Empleo Público, tanto de selección como de
provisión, nombramientos, declaración de situaciones administrativas,
premios y sanciones, contratación y nombramientos del personal y otras
actividades de gestión. Ello en el caso de que se haya configurado la JGL
como instancia decisoria, no únicamente deliberante.
3. Finalmente conviene tener en cuenta la circunstancia a la que se hizo
referencia de que la última reforma operada en su día por la Ley 11/1999,
de 21 de abril, aumentó las competencias de la Alcaldía,16 en terrenos
tales como: la aprobación de la Oferta de Empleo Público, aprobación de
Bases de selección y provisión y nombramiento y sanción, separación
del servicio y despido del personal sin necesidad de ratificación posterior
por el Pleno, lo que lo configura un perfil ejecutivo más coherente.
Finalmente, otros órganos tienen presencia en la gestión: la posible existen-
cia de Comisiones Informativas –de estudio y consulta en ningún caso con
funciones directivas o resolutorias– y los Concejales-Delegados, éstos sí con
potestades de dirección y ejecución en el caso de que las mismas le hayan sido
otorgadas por la Alcaldía-Presidencia.
Este esquema orgánico es el que habrá que estudiar en cada caso para tener
presentes los factores orgánicos específicos de cada Corporación, y entresacar
los condicionantes o ventajas organizativas que pesan sobre las mismas, tenien-
do en cuenta que también estos elementos deben ser objeto de diseño previo en
la formulación de políticas de personal.
Cabe referirse ya, en último lugar, a la posible potestad normativa –la potes-
tad de ordenanza– de las Corporaciones Locales en materia de función pública.
Las mismas disponen a priori de poco margen de autonormación en esta mate-
Lo que indirectamente modifica importantes materias del ROF de 1986.

16
78
ria. Sin embargo, se revelan campos susceptibles de intervención, pese a su

pretendido carácter residual. Así:
1. El diseño de la estructura administrativa, con el consiguiente conjunto de
puestos de trabajo. Esto se consigue básicamente con el Reglamento Or-
gánico Municipal, la Relación de Puestos de Trabajo y la Plantilla.
2. Las normas de régimen interno de la Corporación, mediante los Acuer-
dos de Condiciones de Trabajo y Convenios Colectivos.
3. La atribución expresa que realiza el artículo 129.3 del TRRL de 1986.
Junto a la Plantilla y la Relación de Puestos de Trabajo son susceptibles
de ordenación autónoma:
• El establecimiento y modificación de escalas, subescalas y clases de
funcionarios, así como la clasificación de los mismos.
• La determinación del procedimiento de ingreso en las subescalas de
Administración Especial.
4. Establecimiento de Bases Generales de Ingreso: temarios, tipos de exá-
menes, programas, bolsas de trabajo y procedimientos de selección de
personal temporal, que darían lugar a auténticos Reglamentos de Selec-
ción.
5. Regulación de aspectos de gestión de la relación de puestos de trabajo:
concreción de determinaciones de los mismos, movilidad, reasignación,
etc.; así como aspectos de carrera complementarios y criterios de fijación
de retribuciones complementarias. Los aspectos citados deberían instru-
mentarse mediante un Reglamento de Gestión de los Puestos de Trabajo
de la Corporación, dado el carácter de norma reglamentaria que la doctri-
na atribuye a la RPT por su innovación del marco jurídico preexistente y
la voluntad de permanencia de la misma que no se agota en la aplicación
de actos administrativos concretos.
79
1I EL SISTEMA DE MÉRITO EN LOS
GOBIERNOS LOCALES ESPAÑOLES:
UNA INSTITUCIONALIZACIÓN
AZTERLANAK
PROBLEMÁTICA
ESTUDIOS
MERIT-BASED SYSTEM IN SPANISH LOCAL

GOVERNMENTS: A PROBLEMATIC
INSTITUTIONALIZATION
J. Javier Cuenca Cervera Laburpena: Artikuluaren xedea da aztertzea erakunde-sare bat:
Doctor en Ciencias Políticas gure herriko tokiko-gobernuen merezimendu-sistema. Historiaren
Profesor asociado del Departamento eta ekonomiaren ikuspegietan neoinstituzionalismoaren kategoriak
biltzen dituen eredu teoriko baten bidez, argudiatzen da nola, lau-
de Derecho Constitucional y Ciencia Política rogeiko hamarraldian, erakundearen prestakuntza-aldia iritsita, buro-
y de la Administración de la Universidad kraziaren aurreko ondare baten gainean, ingurune horretan aritzen
de Valencia. diren eragileek ohitura bereizgarri batzuk hartu zituzten (langileen
Director de Recursos Humanos prekarizatzea, kudeaketa politizatzea, lan-baldintzak sindikalizatzea),
en la Administración Local. eta, horren ondorioz, bere helburua lortzeko eraginkorra ez den ere-
j.javier.cuenca@uv.es dua hartu du erakundeak nabarmenki. Helburu hori tokiko burokrazia
profesionaldua bermatzea da.
Gako-hitzak: Merezimendu-sistema, sarrera, Instituzionalismo histo-
rikoa, tokiko gobernuak
Resumen: El objeto del artículo es el análisis de un entramado ins-
titucional: el sistema de mérito en los gobiernos locales en nuestro
país. Mediante un modelo teórico que combina las categorías del
neoinstitucionalismo en sus perspectivas histórica y económica, se
argumenta cómo llegado su periodo formativo, los años ochenta y
sobre un legado preburocrático, se adoptaron por los agentes que
operan en el entorno un conjunto de rutinas características (precari-
zación de los efectivos, politización de la gestión, sindicalización de
las condiciones de trabajo) que han dado lugar a un patrón, a una
senda institucional ineficaz a la hora de garantizar una burocracia
local profesionalizada.
Palabras clave: Sistema de mérito, acceso, Institucionalismo histórico,
gobiernos locales
Abstract: The purpose of this article is to analyze an institutional
framework: merit-based system in local governments of our country.
Using a theoretical model that combines the categories of neo-insti-
tutionalism in itshistorical and economic perspectives, it is discussed
how, once its formative period was reached in the eighties, after a
pre-bureaucratic legacy, political actors operating in the environment
adopted a set of typical routines (precariousness of the workforce,
politicization of management, unionization of working conditions) that
have resulted in a pattern, an institutional path ineffective in its goal of
ensuring a professionalized local bureaucracy.
Keywords: Merit-based system, access, Historical Institutionalism,
local governments
24 Pertsonak eta Antolakunde Publikoak kudeatzeko Euskal Aldizkaria

Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas
Núm. 4 zk./2013. Págs. 24-39 or.
ISSN: 2173-6405
J. Javier Cuenca Cervera
El sistema de mérito en los gobiernos locales españoles: una institucionalización problemática
Sumario
1. Introducción: la importancia política de la profesionalización en los gobiernos locales.—2. Metodología de la
investigación.—3. Perspectiva histórica: legado institucional y coyuntura crítica.—4. Dependencia de senda: las
trayectorias del EPL en democracia.—5. Conclusiones: una institución fallida.—6. Políticas de fortalecimiento
institucional.—7. Referencias bibliográficas
chos Humanos de 1948. En nuestro país, esta idea la

1. Introducción: la encontramos en la Constitución progresista de 1837 y
se plasmará en la Constitución de 1978 (artículos 23
importancia política de y 103).
la profesionalización en
los gobiernos locales No menor es su relevancia como bien público. Este
tipo de ordenamientos son instituciones mediadoras
(Bekke y Frits, 2000) dirigidas a asegurar la protección
frente a cambios políticos en la cúpula de la Adminis-
El 3 de abril de 1979 se realizaron las primeras elec- tración, susceptibles de afectar a la imparcialidad en
ciones municipales en España. El cambio democráti- su funcionamiento, separando para ello los intereses
co, que hasta la fecha había afectado exclusivamente personales de quienes trabajan en la Administración,
a la Administración Central y a un emergente ámbito o la dirigen políticamente, de los de sus destinatarios
regional, alcanzaba por fin a la esfera local, justamen- (Heclo, 1977; Geddes, 1994; Suleiman, 2001). En su pa-
te un espacio de movilización en aquellos años. Pero pel de anclas para la efectividad del Estado de Dere-
la novedad no radicaba solamente en la conformación cho (Echebarría, 2006) estos entramados instituciona-
de un específico sistema político (Alba y Vanaclocha, les operan como proveedores de importantes bienes
1997), sino que se empezaba a configurar lo que an- colectivos. En primer lugar, es destacable la dimensión
dando el tiempo se convertiría en un ámbito relevante de la eficacia económica. Evans y Rauch (1999) han
en la prestación de servicios públicos. Así, en la actua- demostrado empíricamente la hipótesis weberiana,
lidad un 22% del total del empleo público depende de poniendo de manifiesto la correlación entre formas
este nivel de gobierno. burocráticas en el sector público y el desarrollo eco-
nómico. En sentido negativo, su carencia o defectuosa
Como es habitual en los países occidentales estos
consolidación se evidencia mediante la emergencia de
efectivos se encuadran mediante unas reglas espe-
fenómenos políticos disfuncionales. A este respecto,
cíficas que enmarcan su relación de servicio. Con
los escándalos de corrupción constituyen, en palabras
diversas denominaciones —Servicio Civil, Sistema
de Rose-Ackermann (2001), el «(...) síntoma de que algo
de Carrera, Función Pública, Sistema de Mérito o
está funcionando mal». Es más, la interferencia política
Empleo Público— se establecen una serie de arre-
en el reclutamiento constituye una de las áreas de la
glos institucionales diferenciales respecto al empleo
gestión de personal que más claramente se asocia con
por cuenta ajena (Longo, 2004: 68) que comparten
la corrupción (Shand y Sohail, 2001: 67), e indiciaria-
como meta la profesionalización de su fuerza laboral.
mente al menos es claro que la esfera local presenta
La estrategia de profesionalización busca garantizar
deficiencias al respecto, al punto de hablarse de un
dos grandes objetivos, uno subjetivo y otro de índole
«gran problema» de corrupción en la Administración
institucional.
Local (Fundación Alternativas, 2009: 194). Y es que
En primer lugar, garantizar un derecho individual: la como la disponibilidad de un sistema de mérito suele
igualdad de oportunidades en el acceso a los empleos ser una de las áreas más problemáticas en su consecu-
públicos, principio consagrado desde la Declaración ción, al punto de constituir usualmente el «eslabón más
de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789 débil» (Zuvanic, Iacoviello y Rodríguez, 2010) en la insti-
(todos los ciudadanos son admisibles en toda digni- tucionalidad democrática. Tal y como recientemente se
dad, cargo o empleo público, según sus capacidades ha dicho en nuestro país «no puede existir una buena
y sin otra distinción que sus virtudes y talentos) y más Administración allí donde el sistema de empleo públi-
recientemente, en la Declaración Universal de Dere- co es deficiente» (MAP, 2005: 9). La importancia política
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de esta cuestión resulta indudable. No hay democracia minados fines de interés público, se trata de evaluar
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local de calidad sin un personal local no solo compe- si los incentivos y sanciones de las normas formales
tente y flexible, sino garante del interés público. condicionan realmente la conducta, las «reglas en uso»
informales, lo que permitirá calificar la situación resul-
tante como de debilidad o fortaleza institucional.
El marco teórico elegido para un trabajo de esta na-
turaleza es el resultante de una cierta «fertilización
2. Metodología de la cruzada» entre perspectivas teóricas, lo que permite
incorporar dos niveles en el análisis. El ámbito estruc-
investigación tural como punto de partida, pero tomando en con-
sideración simultáneamente el organizacional para
proporcionar explicaciones plausibles. En el enfoque
subyace una concreta perspectiva epistemológica: la
que explica los fenómenos sociales —la dinámica insti-
tucional— no mediante algún tipo de determinismo his-
Desde el plano legal-formal, un entramado institucional
tórico o cultural, sino que la fundamenta en el plano de
como el descrito se encuentra en vigor en nuestro país
la interacción individual. Por ello el modelo explicativo
desde la Constitución de 1978 para sus tres niveles
empleado opera en dos planos:
territoriales de gobierno: el central —Administración
General del Estado— el autonómico —Comunidades • El macro, que analiza el marco institucional me-
Autónomas— y el local —Municipios, Provincias e Is- diante su evolución en el tiempo, empleando para
las—. No solo se trata de que la profesionalización se ello categorías propias del institucionalismo históri-
halle consagrada al máximo nivel, sino que además, los co como los de coyuntura crítica y de path depen-
tres niveles de gobierno cuentan con el mismo marco dency, o dependencia de la senda (Pierson, 2004;
regulador desde 1984, ya que en dicho año tuvo lugar Capoccia y Kelemen, 2006).
la promulgación de la Ley 30, de 2 de agosto, de Medi- • El micro, basado en el institucionalismo económi-
das de Reforma de la Función Pública (LMRFP). Pero un co, que concibe el contexto institucional como el
mismo entorno normativo no garantiza resultados equi- escenario donde actúan unos jugadores orienta-
valentes, mucho menos a la luz de los problemas a los dos estratégicamente, que se valen de unos me-
que se ha hecho referencia. Así pues, la pregunta de canismos en beneficio de sus intereses e ideas en
investigación que constituye el objeto de este trabajo una concreta situación de acción (Ostrom 1999;
es la siguiente: ¿por qué a diferencia de la Administra- 2005). El espacio social donde actúan los agen-
ción Central no se ha consolidado en nuestro país una tes, conformado por variables como su número, las
burocracia profesional en los gobiernos locales? posiciones que ocupan, su repertorio de acciones
La explicación se basa en los planteamientos del nuevo disponibles y especialmente los mecanismos so-
institucionalismo de la Ciencia Política. Se sostiene que ciales que emplean (Hedström, 2010; Elster, 2010).
en la segunda mitad de los años ochenta el marco ins- A este respecto los cambios en el nivel agregado
titucional del Empleo Público Local (EPL) en España ex- se explican mediante su vinculación con el compor-
perimentó una importante alteración como consecuen- tamiento de actores individuales, estratégicamente
cia de la coincidencia de diversos procesos de cambio, orientados, en el nivel micro, en una explicación
cuyo efecto conjunto alteró su configuración y en donde que busca la comprensión de los microfundamen-
arraigaron una serie de pautas de relación característi- tos de los fenómenos sociales.
camente inerciales. Por tanto, la hipótesis específica a
Para evaluar la hipótesis se ha seguido una estrategia
contrastar es la de que sobre un legado preburocrático,
combinada: se han empleado tanto fuentes cuantita-
la trayectoria recorrida por el Empleo Público Local en
tivas primarias, procedentes de la Tesorería General
la España democrática ha dado como resultado un mar-
de la Seguridad Social como otras secundarias, ema-
co institucional ineficaz a la hora de garantizar su pro-
nadas de instancias administrativas (INAP) o el boletín
fesionalización. Este esquema conceptual —un marco
estadístico del Registro Central de Personal, sin olvi-
institucional ineficiente— constituye el elemento causal,
dar los aspectos cualitativos, una dimensión relevan-
la variable independiente, del fenómeno a explicar, la
te cuando se trata de dar cuenta de la evolución a lo
débil profesionalización burocrática.
largo del tiempo de un entorno institucional que para
En términos operativos, el concepto de institución ha- su materialización recurre a un concreto lenguaje, el
ría referencia a una abstracción mental que enmarca y jurídico. Para ello, además de analizar el marco norma-
orienta el comportamiento de los individuos mediante tivo del periodo se han estudiado las fuentes técnicas
reglas del juego y normas sociales y que los implica manejadas por la comunidad profesional que opera
a través de interacciones estables en el tiempo (Pe- en el sistema (cuerpos nacionales y funcionarios téc-
ters, 2003: 36-37; Hall y Taylor, 1996: 938). Teniendo en nicos) conceptuados como una comunidad epistémi-
cuenta que en la Administración las instituciones son ca (Sabatier, 1999), además de dos estudios de caso
creadas deliberadamente para asegurar unos deter- comparados1.

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creación de la figura del Secretario de Ayuntamiento

3. Perspectiva histórica: y los avatares relacionados con su estatuto (leyes de
1870 y 1877; proyectos de reglamento de 1902, 1905
legado institucional y 1916); y en segundo lugar, el arraigo de otro rasgo
y coyuntura crítica de nuestro panorama municipal hasta nuestros días: el
autonomismo en lo que atañe al reclutamiento del per-
sonal —la garantía de no injerencia en su reclutamiento
por otros niveles de gobierno—.
Este epígrafe analiza a grandes rasgos y de modo Una segunda fase es la comprendida entre 1924 y
sumario, un proceso de «despliegue largo» (Pierson, 1952, que contempla ciertos intentos profesionalizado-
2004): la evolución del EPL en democracia. No obs- res y que por ello cabría calificarla como de orígenes
tante, una comprensión adecuada de su dinámica institucionales. Este periodo, si bien es más corto en
hace imprescindible referirse a la situación de partida términos estrictamente cronológicos, no puede de-
en democracia, lo que se denomina legado institucio- cirse que lo sea en términos de cambio económico
nal. Sobre esta tendrán lugar los cambios operados a o social. Es además un lapso políticamente largo, por
partir de la transición local (Márquez Cruz, 2007) con- intenso, que conocerá tanto el intervencionismo mili-
siderado como el momento fundacional, periodo —la tar del Directorio de Primo de Rivera, como el inter-
segunda mitad de los ochenta— donde arrancan los ludio republicano, pasando por la Guerra Civil, hasta
cambios, la coyuntura crítica, donde a partir del cual se llegar al duro franquismo de la posguerra. A los efectos
consolidarán unas dinámicas específicas, unas inercias que aquí interesan, los apenas treinta años del perio-
o dependencias de ese camino iniciado en el periodo. do conocerán alteraciones de calado en lo atinente al
La ilustración 2 permite analizar a «vista de pájaro» la empleo público local: de la inamovilidad de los des-
evolución del EPL. de entonces conocidos como Cuerpos Nacionales de
Administración Local, surgidos en virtud de la promul-
gación del Estatuto de Calvo Sotelo, pasando por el
fallido intento de la Constitución republicana de 1931
de profesionalizar la burocracia de todos los niveles
Ilustración 1 de gobierno, hasta llegar a lo que Jiménez Asensio
(1989:346) denominará la «selección negativa» de los
El marco institucional del EPL como empleados públicos, las depuraciones administrativas,
proceso de despliegue largo en lo que supondrá un claro retroceso. Estos procesos
darán lugar a la implantación de una Administración de
nuevo cuño que de modo paulatino transitará de la po-
Tiempo 2 litización de la posguerra a la tecnificación del desarro-
Tiempo 1 llismo (Nieto, 1996:71) de la siguiente fase. Como dato
Coyuntura crítica (CC)
Legado (segunda mitad ochenta)
hay que tener en cuenta que 133.000 funcionarios, en
institucional 1943 (Ruíz Almansa, 1948), constituían los efectivos de
(hasta 1984) la administración local española. Todos ellos ingresa-
dos bajo las previsiones de la legislación citada y cuyo
Tiempo 3
impacto cuantitativo no cabe minusvalorar en la evolu-
Path dependency ción posterior.
(desde fin CC hasta 2008)
Finalmente, hay que referirse al periodo determinante,
el que va de 1952 a 1984, caracterizado por la dife-
renciación institucional frente a la Administración Cen-
tral. Este periodo de tiempo es el que conformará los
rasgos fundamentales que acabarán decantando el
3.1. El legado institucional legado sobre el que incidirán las reformas de los años
ochenta. Junto a la consecución formal de la inamovili-
¿Cuál era la situación del personal local tras el fran- dad, surgen en estos años cuestiones que, andando el
quismo? ¿Cómo era la misma en términos estructura- tiempo, cobrarán relevancia en la institucionalización
les y de rutinas de funcionamiento? Para responder se burocrática. Este periodo es el que se analiza desde
tratan seguidamente dos dimensiones que permiten dos planos: el referido a las reformas legales opera-
calibrarlo: su evolución, en términos legales y cuanti- das y el de las inercias que se consolidaron en ese
tativos, y en especial las pautas inerciales de los ac- periodo.
tores.
En términos formales, será en 1952, ya en la fase de
Analíticamente se contemplan tres fases en el deve- normalización política del régimen autoritario cuando
nir histórico del EPL: Lo que puede denominarse como encontremos un hito notable: el Reglamento de Fun-
protoburocracia, que comprendería un periodo de más cionarios de Administración Local de 30 de mayo. Este
de cien años (1812-1924) caracterizado por dos notas: la supone el intento más serio hasta entonces por orde-

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nar los elementos esenciales de la relación de servicio, el reglamento de 1952, junto al reconocimiento de la
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no pocos de los cuales han sobrevivido hasta fechas inamovilidad. No obstante, la operatividad real de la fi-
recientes. Esta regulación, junto a algunas reformas gura, su «inclusividad» resultaría discutible. Ello es así
parciales —1963 o 1968— fue la fundamental hasta la por cuanto amplios colectivos funcionariales quedaron
llegada de la transición política, ya en 1977, donde asis- fuera del sistema de oposición a favor de otros menos
timos a una innovación significativa, el primer intento garantistas como el «concurso-oposición» o simple-
en la aproximación de la burocracia local a la estatal. mente el «concurso»: personal facultativo y técnico; po-
Por Real Decreto 3046/1977 se procedió a la articula- licías locales o personal que usara armas, subalternos
ción parcial, referida a la función pública local, de la y personal de oficios, etc. Adicionalmente, una regla
ley de 1975. Hasta la reforma burocrática de los años arraigada en el municipalismo, fuertemente inercial, ha
84-86 esta norma fue la que estuvo en vigor. En lo que sido el de la presidencia de los tribunales por parte de
respecta a la autonomía de gestión en materia de per- miembros de la respectiva Corporación Local. Iniciada
sonal el periodo contempla el paso de la tutela a la la presencia por el reglamento de 1928, sucesivos tex-
autonomía. Si a partir de la Ley de Régimen Local de tos legales han mantenido su vigencia.
1950 asistimos a un elevado constreñimiento legal y
de supervisión del centro sobre el funcionamiento lo- Más relevante es la circunstancia de que bajo el fran-
cal en la materia, resumido en la autorización de la Di- quismo las entidades locales dispusieran de una suerte
rección General de Administración Local en materia de de «mercado secundario» de trabajo que, con menos
plantillas y retribuciones, la misma fue desmontada en garantías posibilitaría el ingreso laxo de colectivos cuan-
el periodo 1978-1981, lapso en el que incluso las orga- titativamente importantes de efectivos. Normalmente,
nizaciones de asistencia (el Servicio de Inspección y las reglas de funcionamiento del sistema (las leyes de
Asesoramiento, fueron suprimidos). régimen local) además, han favorecido que la selección
de este personal («designación») corresponda al Alcalde.
Más interés suscita el análisis no ya legal, sino el reali-
Su tipología ha sido variada: personal temporero y even-
zado en términos de endemismos, ya que en el perio-
tual e interinos en la regulación de 1952; contratados
do encontramos una serie de problemas recurrentes.
administrativos desde 1977. El legislador fue consciente
El primero ha sido la dificultad de disponer de en los
del uso fraudulento de estas figuras, optando incluso en
gobiernos locales de una burocracia racionalizada,
alguna ocasión por su derogación formal (1963) sin con-
objetivada. Históricamente la «Función Pública Local»
secuencias prácticas. Al respecto, una rutina recurrente
se ha organizado tradicionalmente en base a paráme-
de funcionamiento en materia de personal local ha sido
tros subjetivos propios de los sistemas cerrados, o de
la estabilización («blanqueo») de importantes colectivos
carrera: Categoría primero, Plaza después. A partir de
de personal en situación precaria, consecuencia del
1963, las prioridades normativas se orientan hacia el
uso abusivo al que se ha hecho referencia, al punto de
elemento objetivo, el Puesto de Trabajo, y la correlativa
constituirse en pauta de funcionamiento, de larga pervi-
herramienta técnica, la clasificación. Pues bien, será en
vencia y resistente al cambio, pudiéndose hablar de una
1977 cuando se apuesta decididamente por esta téc-
tradición de «turnos restringidos» en el empleo público
nica de ordenación, que no logrará vencer las pautas
local: 1935, 1952 y, especialmente, 1977 y 1979 (y, como
arraigadas. La racionalización, la separación del cargo
se verá, 1985) han conocido regulaciones jurídicas «ad
de la persona que lo ocupa ha resultado problemática,
hoc» dirigidas a dotar de estabilidad a este personal que
lo que ha conllevado una cierta pervivencia de la patri-
ha accedido mediante medios no meritocráticos, pero
monialización de funciones.
que posteriormente, mediante un cauce altamente for-
Pero un elemento imprescindible a la hora de anali- malista, acaba obteniendo «plaza en propiedad. El cua-
zar un sistema de mérito es la regulación y vigencia dro 1 recoge la evolución del personal en este periodo,
de los mecanismos de acceso. Formalmente, el ingre- constatando cómo en los primeros años de la transición
so «por oposición» se recoge en la Ley de 1950 y en local el crecimiento fue moderado:
Cuadro 1
Evolución efectivos locales 1943-1984
1943 1962 1973 1975 1984
Efectivos 133.043 173.500 204.324 213.621 241.746

% sobre total de las AAPP Nd 28% 19.9% 23% 18%
Fuente: Elaboración propia sobre Ruiz Almansa (1948), Beltrán (1964), Rodríguez Socorro (1975) y Carrillo Barroso (1991).

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3.2. La coyuntura crítica 1984-1987

Ilustración 2
¿Por qué definir este breve periodo de tiempo como
una coyuntura crítica en términos institucionales? Para Secuencias causales coincidentes
las Ciencias Sociales supone el punto de cambio de en la coyuntura crítica
un equilibrio institucional previo, un momento político
concreto donde éste es interrumpido. Son periodos re-
lativamente breves, de intensa reforma y cambio ace-
lerado, donde «se abren» las condiciones estructurales
para la acción política. 1. ELEVADA
POLITIZACIÓN LOCAL
Aplicado al objeto de estudio lo que se postula es que
el equilibrio preburocrático en que se encontraba el 4. PROCESOS
empleo público local experimentó, llegada la transición 2. REFORMA DE LA
FUNCIÓN PÚBLICA
ECONÓMICOS Y
local, una serie de cambios concentrados en el tiempo, SOCIALES
que condicionaron el devenir posterior. Previamente, la

arquitectura institucional experimentó una ruptura re- 3. REFORMA DEL
GOBIERNO LOCAL
levante: la Constitución de 1978. En sus artículos 103.3
y 23.2 se formalizó un sistema de mérito aplicable al
personal de todas las Administraciones Públicas. Cabe
referirse pues a un corte, una cesura temporal en la ar-
ticulación institucional conforme a parámetros de pro-
fesionalización, que en nuestro país resulta exigible a
partir de 1979. Pues bien, la segunda mitad de los años consiguiente repliegue del centro. El ciclo se cerró
ochenta fueron los años de desarrollo de este diseño, en abril de 1986 derogando mediante un texto refun-
periodo que se conceptúa como el momento formativo dido la legislación local preconstitucional, abriendo
de la institución. de manera explícita el terreno del recurso al perso-
nal laboral. El 1.º de enero de 1986 se materializaría
Así, en mayo de 1983, precedidas por el cambio del
el ingreso efectivo de nuestro país en la Comunidad
82, se constituyeron los gobiernos locales del segun-
Económica Europea. Desde esa fecha, la recepción
do mandato democrático. Iniciado con una legislación
masiva de fondos —93.000 millones netos de euros
en parte provisional y en parte preconstitucional, este
entre 1986 y 2006 (Moreno, 2012:238) convirtieron
periodo se caracterizó por la apertura en términos de
a las entidades locales en motores del cambio del
reformas, de tal suerte que al final del mismo, se había
paisaje urbano, geográfico y social. Este entorno po-
modificado profundamente el panorama institucional.
lítico y económico conforma el telón de fondo de la
En pocos años confluyen distintas secuencias cau- coyuntura crítica.
sales, cada una con su propio desarrollo. Se trata de
Al final del periodo, la situación de acción (Ostrom,
eventos contingentes, cuya característica principal es
1999) en cada entidad local había cambiado profun-
la de alterar los recursos y la estructura de incentivos
damente: se consolidan actores (el personal político
de los actores. La ilustración 2 presenta las cuatro se-
y los partidos), surgen nuevos (los sindicatos y las co-
cuencias cuya coincidencia resultó crítica para modi-
munidades autónomas) y otros ven alterado su papel
ficar el equilibrio estructural hasta entonces vigente
(Administración del Estado y Cuerpos Nacionales). La
(Pierson, 2004).
caracterización resultante es la de un espacio deci-
En un breve periodo de tiempo coincidieron —se in- sorio fuertemente mediatizado por orientaciones y
tersectaron— una reforma de la función pública fuer- valores ajenos a consideraciones burocráticas, don-
temente anticorporativa, la Ley 30/1984, que apostaba de además, como es lógico, no todos los actores
indisimuladamente por la laboralización de la función tienen el mismo poder. Las asimetrías no derivan tan
pública, prácticamente coincidente en el tiempo (ley solo de la desigualdad de recursos, concentradas en
32/1984) con un cambio en el entorno socioeconómi- el ámbito político, sino también ha que atender a la
co, a través de una reforma laboral que hizo posible estabilidad no condicionada por el ciclo político o la
la generalización —descausalización— de la contra- mayor capacidad de aprendizaje. El patrón de inte-
tación temporal como medio de gestión de recursos racción habitual producirá su impacto sobre el siste-
humanos, lo que supondría un punto de inflexión que ma, configurando una determinada senda. Pero cabe
modificó la estructura y composición del mercado de una mayor finura analítica determinando los concre-
trabajo, también del público. Todo ello fue casi simul- tos mecanismos sociales utilizados por los actores
táneo —siete meses después— al desarrollo poscons- tras las reformas operadas en ese breve periodo de
titucional de los poderes locales, con la promulgación tiempo, unos mecanismos favorecidos por aspectos
de la Ley de Bases de Régimen Local (LBRL), que a los contextuales como la naturaleza colectiva del proce-
efectos que aquí interesan consagró la autonomía en so político, su densidad institucional o su complejidad
materia de ordenación de sus medios personales, y el (Pierson, 2004: 24).

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Al respecto hay que destacar que fueron tres los meno poco que ver en el fracaso en su implantación en
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canismos específicos establecidos y/o potenciados una Administración Local donde las soluciones apren-
por la coyuntura crítica: las oportunidades que pro- didas fiaban en el recurso a la norma cualquier inci-
porcionaba la figura del personal laboral temporal; dencia4. Esta no-política potenció la apertura del mo-
la autonomía conseguida en materia de recursos hu- mento de cambio. La inacción del centro respecto al
manos y el afianzamiento de la negociación colecti- desarrollo del nuevo modelo de función pública local
va como pauta de fijación de la política de personal. reforzó su politización.
Cada uno de los mecanismos pudo consolidar una
inercia en función del actor beneficiado y de la diná- Finalmente cabe referirse a la aparición de un meca-
mica autorreforzante —su lógica implícita— y también nismo de notoria influencia en la senda posterior, el
de los diversos elementos de contexto que estimula- surgimiento del Acuerdo (funcionarios) o del Conve-
ron su uso. nio Colectivo (laborales) como herramienta rectora de
las políticas de personal. Los cambios del marco legal
Debe destacarse en primer lugar el auge de la contra- operados durante el periodo proporcionaron amplias
tación laboral temporal, favorecido tanto por su flexi- oportunidades de actuación a las organizaciones sin-
bilidad legislativa como por la ampliación de servicios dicales, si bien con una opción que como se ha des-
municipales. Su lógica de interés vino determinada tacado (Arenilla, 1993) no fue gratuita, la de afirmar
por el rasgo de mercado laboral secundario (Piore, la figura del «sindicato más representativo» en detri-
1983) predicable de este colectivo, algo característico mento de los órganos electivos de los funcionarios.
del mundo local como se ha visto. Este rasgo junto el La opción legislativa de decantar la representación
de su utilización masiva supuso un importante incen- sobre las secciones sindicales y no sobre los órga-
tivo selectivo —recursos que se ofrecen únicamente nos electivos dio lugar a un modelo «sindicalizado»
a los afiliados— (Panebianco, 1990) en manos de los de participación5. Posteriormente, la promulgación de
partidos políticos que daría lugar a fenómenos clien- la Ley 9/1987, de 12 de junio, sobre órganos de repre-
telares, al acceso de personal sin las cautelas propias sentación y participación en la determinación de las
del sistema de merito. Otro agente beneficiado fueron condiciones de trabajo, reforzaría este modelo. Son
las centrales sindicales. La relevancia alcanzada por los sindicatos, no los órganos electos (delegados o
la precarización y el mecanismo habitual posterior de juntas de personal) quienes tienen el rol negociador.
la «estabilización» otorgaría un rol central al sindicato El mecanismo de negociación basado en el modelo
como intermediario en la mejora (por la vía de su fi- del sindicato más representativo, lleva asociados di-
jeza) de las condiciones de empleo de estos colecti- versos mecanismos de retroalimentación. De un lado,
vos precarizados, abrumadoramente laborales2. Los deposita en la organización sindical el protagonismo
puestos precarios, en la economía laboral, constituyen en la mejora de las condiciones de trabajo de la to-
«puertos de entrada» (Doeringer y Piore, 1983: 342) talidad de la plantilla. Además, su papel central en la
entre los mercados de trabajo primario (funcionarios) determinación de los aspectos básicos de la relación
y secundario (temporales). Procesos de consolidación profesional (salarios, tiempo de trabajo o reclutamien-
que constituyen «estaciones» de paso (Piore, 1983: 197) to) le permite disponer de unos poderosos incentivos
en esa «cadena de movilidad» propia de la gestión de selectivos sobre los empleados públicos.
efectivos en las entidades locales de nuestro país3, ca-
racterizada por la contratación temporal inicial, luego Pero es que a la hora de analizar la influencia alcanza-
reiterada y finalmente «estabilizada» mediante proceda por este agente es imprescindible tener en cuenta
sos extraordinarios, reproduciendo así el legado insti- el contexto de la Administración Local en los ochenta,
tucional. ya que las condiciones imperantes favorecieron el uso
del mecanismo de los pactos colectivos. No fue sola-
Un segundo mecanismo, fue la consolidación de una mente que el ingreso masivo del personal laboral po-
completa autonomía decisoria de las entidades locales tenciara la suscripción de «convenios» al uso. Es que la
para ordenar su gestión de personal. Miles de entida- posibilidad de fijación autónoma de las retribuciones
des locales se encontraron a partir de los ochenta con mediante el instrumento técnico de las «valoraciones
facultades de decisión en ámbitos como el aumento de puestos de trabajo» consecuencia de un decreto
de plantillas o la fijación de retribuciones. En el pe- promulgado en 1986 favoreció ampliamente el papel
riodo tuvo lugar, además, un factor que potenció este de contractualización de las condiciones de trabajo y
mecanismo de autonomía, en cierto modo, lastrándo- el protagonismo sindical.
lo: la abdicación de la Administración Central hacia los
gobiernos locales para que estas implantaran el sis- En este punto es procedente resumir los mecanis-
tema de puestos previsto en la reforma de 1984 y en mos que la coyuntura crítica ofreció a los distintos
las leyes de régimen local. Pues bien, tal previsión fue agentes antes de evaluar su incidencia empírica. El
incumplida, dejando un amplio espacio para la acción cuadro 2 muestra los tres mecanismos sociales y su
de los actores. Ni siquiera se derogaría el obsoleto funcionamiento práctico por parte de los actores,
reglamento de 1952. Ni reglas sobre descripción de cómo se favorece su permanencia y cómo el con-
puestos-tipo, ni normas de carrera administrativa o de texto de los años ochenta en todos los casos los po-
provisión de puestos fueron promulgadas, lo que tuvo tencia.

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Cuadro 2
Mecanismos sociales y su funcionamiento
Mecanismo implicado Retroalimentadores Agente beneficiado Potenciadores
Contratación Laboral • Mercado laboral secundario • Partidos políticos • Generalización contratación

Temporal • Ofrecimiento incentivos temporal
selectivos a afiliados al partido • Ampliación servicios básicos
• Subvenciones otros niveles
de gobierno
Autonomía en GRH • Ausencia control previo • Partidos políticos • Abdicación AGE desarrollo
decisiones de ingreso, • Sindicatos modelo empleo público
clasificación, retribución
Acuerdo/Convenio • Beneficios globales • Sindicatos • Ciclo político limitado

Colectivo empleados públicos gobiernos
• Ofrecimiento incentivos • Posibilidad aprendizaje
selectivos a afiliados al sindicatos
sindicato
Fuente: elaboración propia.
los gobiernos locales aumentaron en más de 180.000

4. Dependencia de senda: efectivos, un 75%. Hay que tener en cuenta además
que el incremento en un lapso de cinco años, de 1984
las trayectorias del EPL a 1990 supera el experimentado entre 1962 y ese mis-
en democracia mo 1984 —veintidós años— lo que da idea no solo de
la magnitud del aumento de efectivos, sino de su in-
tensidad. Sus efectos no serían solo cuantitativos, sino
también organizativos. Los gobiernos locales formados
en los años ochenta serán ayuntamientos completa-
El despliegue de los procesos que configurarían la
mente renovados. Cuando se estudia el empleo públi-
senda del EPL no solamente fueron favorecidos por el
co local en nuestro país es preciso tener en cuenta que
aprovechamiento de una serie de mecanismos apare-
por cantidad y cualidad, la Administración Local actual
cidos en poco tiempo, sino que tuvo como telón de
viene de una «planta de personal» establecida a partir
fondo un crecimiento notorio de los efectivos. El per-
de los años ochenta, tal y como el cuadro 3 evidencia.
sonal de las Entidades que integran la Administración
Local estaba conformado en 1984 por poco más de Habiendo abordado ya los aspectos cuantitativos es
240.000 personas. En 1990 eran 325.000 y en 1996 cuando procede tratar los senderos de dependencia
serían más de 425.000. En doce años las plantillas de del marco institucional. Pues bien, el mismo puede ser
Cuadro 3
Evolución efectivos locales entre 1984-200610
1984 1990 1996 1998 2002 2006
Efectivos 241.746 327.362 425.156 460.054 477.945 493.505

% sobre AAPP 15% 15,4% 20,5% 20,8% 20,7% 20,2 %
Fuente: Elaboración propia sobre Carrillo Barroso (1991 y, Boletín del Registro Central Personal (MAP).

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caracterizado a partir de la combinación de tres trayec- La tabla siguiente da cuenta de la evolución de la tipolo-
ESTUDIOS
torias, a saber: gía del personal encuadrado bajo la rúbrica de «contra-

tos causales», los conocidos como contratos de «obra
1. Su acusada laboralización, en especial su notable
o servicio», «interino por vacante» o «acumulación de
temporalidad.
tareas». Los dos primeros sin plazo prefijado y el último
2. Un elevado nivel de politización de la gestión.
con un plazo máximo de seis meses. El dato muestra
3. Finalmente, un rasgo peculiar lo forma el arraigo
una evolución espectacular: en quince años la contra-
del fenómeno de la negociación colectiva, de la
tación temporal pasará de aproximadamente trece mil
contractualización de sus condiciones de trabajo.
efectivos a más de ciento cuarenta y ocho mil. En térmi-
nos porcentuales, del cinco por cien a más del treinta y
4.1. Un EPL precario ocho. Un crecimiento de más de treinta puntos.
Un punto de inflexión en la utilización del contrato tem-
Los datos del cuadro 4 muestran cómo el arreglo ins-
poral se aprecia a partir del año 1998. ¿Qué circuns-
titucional operado en la coyuntura crítica se muestra
tancia puede explicarlo? Si tenemos en cuenta que el
posteriormente como fuertemente inercial. Las cifras
gasto público se mantuvo en magnitudes similares y
son llamativas. El personal laboral rondaba el 20 por
que tampoco se produjeron transferencias de otros ni-
ciento en 1962, ascendiendo al 25 por ciento en 1969.
veles de gobierno, el único evento causal significativo
En 1975 suponía ya aproximadamente un tercio de los
a finales de los noventa es la aparición en el marco
efectivos locales. En 1984 descendió hasta el 19%, pro-
normativo de la denominada «tasa de reposición de
ducto de los procesos de regularización, pero ya en
efectivos». Con esta figura y mediante las leyes anua-
1989 constituían más del 42%, lo que demuestra que
les de presupuestos los gobiernos, inicialmente por la
la reforma operó como un auténtico resorte, como un
crisis económica y posteriormente por la necesidad de
punto de inflexión en la línea de tendencia. La diná-
asegurar el ingreso en la moneda única y la conver-
mica posterior muestra su arraigo: en el año 2004 el
gencia europea, intentaron frenar el crecimiento de
personal laboral llegó a rondar el 80% de las plantillas
las plantillas, recurriendo al expediente de limitar las
locales, estabilizándose posteriormente (años 2005-
Ofertas de Empleo Público (OEP) a partir de las leyes
2006) en torno al 63%.
de presupuestos de 1995 en adelante. Como muestran
Pero no se trata solamente de un cambio meramente los datos —y pondrían de manifiesto tanto el Defensor
jurídico. Una nota asociada a esta laboralización masi- del Pueblo en 2003 como el Consejo Económico y So-
va fue la de su temporalidad del mismo, la falta de es- cial en 2005— las entidades locales de nuestro país no
tabilidad de las plantillas. Un estudio de la FEMP cifraba modificaron sobre el terreno sus pautas de crecimiento
la tasa de temporalidad en el 32% en el año 1999. El de las plantillas. Más bien adaptaron sus estrategias a
cuadro 5 elaborado a partir de datos proporcionados las opciones disponibles. Así las cosas, la contratación
por la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) temporal sería la respuesta a la decisión de seguir am-
permite afinar este dato. Si se analiza no ya el total de pliando las plantillas, pese a las decisiones adoptadas
efectivos, sino cuánto del empleo público de carácter en sentido contrario a escala estatal.
laboral corresponde a personal fijo, el resultado es sig-
nificativo: solamente un tercio del personal laboral de Y esta solución fue posible porque venía siendo la res-
los gobiernos locales españoles se encuadran bajo la puesta aprendida desde unos años antes: el recurso a
rúbrica de «personal fijo». una contratación temporal facilitada por dos reformas
operadas en 1984: la que laboralizaba el empleo públi-
Así pues, un rasgo estructural del entorno institucional co (LMRFP y LBRL) y la que descausalizaba su empleo
será el de su temporalidad. ¿Cómo se produce esta (reforma laboral), que ponían la pista de despegue no
precarización del empleo? El Fichero General de Afilia- solo de la laboralización, sino de la temporalidad.
ción de la TGSS ofrece una respuesta. Los datos mues-
tran cómo las relaciones de servicio se instrumentaron ¿Cuáles fueron los rendimientos crecientes en esta tra-
a partir de los contratos temporales conocidos como yectoria y quiénes fueron los actores beneficiados? La
«causales» en el lenguaje jurídico-laboral. Es decir, rela- evidencia empírica citada permite relacionar el fenó-
ciones laborales temporales para atender necesidades meno de la laboralización del empleo público local y
coyunturales. Este presupuesto no se cumple a tenor su precarización asociada con el carácter de mercado
de los datos. Lo que muestran es precisamente cómo laboral «secundario» al que se hizo referencia. En un
empleo de carácter estable, permanente, fue encauza- sistema de personal altamente formalizado como el
do a través de contratos formalmente vinculados a un público un actor beneficiado con el statu quo existente
término, dando lugar a una importante litigiosidad que sería la nueva clase política local y especialmente la
devendrá en la creación de una figura, la del «personal organización que los sustentaba, los partidos políticos.
indefinido no fijo de plantilla», esto es, declarado judi- Si los gobernantes podrían disponer de unos efecti-
cialmente como indefinido por fraude contractual pero vos menos independientes y más dóciles, producto
que no consolida su situación con carácter definitivo de su inseguridad, los partidos tuvieron a su alcance
en tanto no el acceso no se verifique de acuerdo a un recurso político clave, los contratos temporales ne-
principios de publicidad y mérito. cesarios para dotar los nuevos servicios, que eran los

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Cuadro 4
Evolución personal laboral
1975 1984 1989 1990 2001 2002 2004 2006
Efectivos 64.766 45.971 128.317 149.164 353.775 420.948 438.033 348.888

% sobre total personal local 30,3 % 19 % 42, 4 % 45,6 % 75,8% 76,8 % 78% 63% %
Fuente: Elaboración propia sobre Rguez. Socorro (1975), Carrillo (1991) y Boletín del RCP.
Cuadro 5
Análisis precariedad laboral: evolución laborales fijos
1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Laborales fijos 79.678 99.546 121.239 124.646 125.841 126.327 128.941 127.901
% s/laborales 31.7 37.8 41.3 40.9 38.01 37.5 35.06 33.03
Fuente: Elaboración propia sobre datos facilitados por la TGSS.
Cuadro 6
Análisis precariedad laboral: contratación temporal causal
1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Obra o servicio (401) 3.520 7.447 40.891 70.470 73.641 88.148 93.172 97.537
Acumulación de tareas (402) 159 298 3.164 18.119 18.071 18.042 18.252 14.867
Interinidad (410) 9.306 15.218 19.399 21.949 25.850 29.477 34.757 35.674
Totales contratos causales 12.985 22.963 63.454 110.538 117.562 135.667 146.181 148.078
% s/total laborales 5.16 8.74 21.6 36.3 35.5 40.3 39.7 38.2
incentivos selectivos para su base electoral, a la que se también a las comunidades autónomas, quienes ini-
no solo se le ofrecían una mayor oferta de políticas, ciaron la práctica de delegar parte de sus servicios en
sino de empleos. La contratación temporal fue la pauta las entidades locales —los denominados por la FEMP
de dotación de servicios municipales, dando lugar a la como «servicios impropios»—, o los propios sindicatos
cadena de movilidad típica del empleo público espa- más representativos. Al respecto y en muchas ocasio-
ñol: inicialmente contratación temporal, seguida de la nes, éstos últimos jugarían un papel de intermediación
consolidación. en la estabilización profesional de los colectivos de
No fueron los partidos políticos los únicos agentes que personal precarizado, circunstancia también funcional
obtuvieron rendimientos crecientes. Es preciso referir- para su propia consolidación institucional.

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ESTUDIOS
Cuadro 7
Evolución dedicación exclusiva cargos electos locales
1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2011
Cargos en alta 372 478 991 1.173 2.276 2.461 10.793 10.930 8.554
4.2. Un EPL caracterizado por la solamente habían desaparecido, sino que además, la
politización de su gestión de personal Administración Central optó por una no-política en la
materia. Pero no cabe obviar en la explicación el papel
Un camino que se consolida en el devenir del empleo de otros aspectos.
público local es el de su politización. El término englo- La politización fue reforzada por un elemento que de-
ba varias dimensiones, incluyendo la que se refiere a muestra la relevancia de los factores ideológicos en
la propia «politización burocrática», como al fenómeno los resultados de política pública: en primer lugar, por
denominado como «profesionalización de la política el impacto limitado de la reforma en materia de go-
local» (Jiménez Asensio, 2006: 14). De hecho una prác- bierno local. Tanto el diseño orgánico contenido en la
tica arraigada tras la LBRL fue la «exclusividad», la dedi- LBRL (con un Pleno que no solamente controla, sino
cación «full time» de los cargos electos a las funciones que gobierna), como las ideas subyacentes plasmadas
políticas. El análisis de esta trayectoria se efectúa me- por ejemplo en la noción de corporación representati-
diante una doble aproximación. Mediante la incidencia va, que mezcla planteamientos de política y de gestión,
cuantitativa del fenómeno de la «dedicación exclusiva» jugaron paradójicamente a favor de la administrativiza-
de los cargos locales, en primer lugar, para seguida- ción de las élites locales, que ocuparon parcelas bu-
mente, cuantificar la evolución de los efectivos entre rocráticas, imposibilitando no solo de facto sino desde
cuyas funciones se hallan precisamente las del control el punto de vista discursivo (cognitivo), la separación
y fiscalización de la gestión local, los otrora conocidos entre Política y Administración. La reforma democrática
como «Cuerpos Nacionales». de los gobiernos locales no modificó la característica
Aproximadamente 68.000 concejales conforman ac- función concejil en la dirección de los ayuntamientos
tualmente el censo del personal político. Un rasgo de españoles, sino que la «idea corporativa», al obviar
este colectivo, tras la LBRL, es el de su dedicación ex- la dimensión conflictual de la política —con un papel
clusiva a la política local. Los datos proporcionados por destacado de los partidos políticos y su lógica inhe-
la TGSS permiten apreciar el nivel de profesionaliza- rente de política adversarial—, revelaría la existencia
ción de la política local7. Al respecto, el cuadro 7 refleja de un diseño institucional inadecuado para una tarea
cómo ya en 2008 la cifra se estabiliza en más de diez tan básica como la dinámica de mayoría que gobierna
mil. mediante los órganos ejecutivos y una Administración
subordinada y una oposición que controla en los espa-
Otra perspectiva de interés a la hora de analizar la po- cios deliberativos. El resultado fue el de una elevada
litización es la evolución de los Funcionarios con habi- legitimación política, de mayor receptividad, pero al
litación de carácter nacional (FHN). Rodríguez Alvárez precio de una capacidad ejecutiva sumamente débil
(2005: 275), ha descrito la «desafortunada política», por su propia politización estructural y que andando
consistente en la limitación en la convocatoria de pla- el tiempo tendría consecuencias en la eficiencia de la
zas adoptada partir de 1985, que no se corregiría has- gestión.
ta mediados de los noventa8 y cuya consecuencia fue
obviamente, la disminución cuantitativa y cualitativa de
este colectivo. 4.3. Un EPL caracterizado por la
Aumento de la dedicación exclusiva de los cargos sindicalización de las condiciones
electos y disminución de los FHN operaron sobre un de trabajo
contexto que, como se detalló en la coyuntura crítica,
atribuyó la responsabilidad de la gestión de personal Los datos analizados muestran que la dinámica insti-
a la esfera política, todo ello en un contexto en que tucional se caracteriza en el periodo sometido a estu-
los órganos externos de supervisión y asistencia no dio, por el arraigo de un modelo de negociación de las

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condiciones de trabajo, fuertemente sindicalizado. De Los datos obtenidos muestran cómo el modelo de em-
la mano de este agente, a partir de los años ochenta se pleo público local vigente en nuestro país no puede ir
consolidó un rasgo típico en el empleo público local: la asociado a la variante de «cerrado» o «abierto» con que
contractualización de sus condiciones de trabajo. se asocian los sistemas de mérito, sino que las «reglas
en uso» reflejan una notable bilateralidad en la fijación
Para dar cuenta del alcance de tal práctica, se ha pro- de las condiciones de trabajo, en lo que supone una
cedido en primer lugar a segmentar los dos colectivos mutación de facto del entorno normativo, pese a las
diferenciados: el personal laboral por un lado y el so- previsiones legales que contemplan un marco normati-
metido a vínculo funcionarial por el otro. Hay que tener vo basado en la unilateralidad de la Administración —la
en cuenta que la problemática a la hora de acceder a clásica relación estatutaria—, bien que notoriamente
la información sobre ambos colectivos es diferente. Si matizada.
en el caso del personal laboral las fuentes secundarias
disponibles (boletines oficiales principalmente) propor- Así, el Acuerdo/Pacto, es lo habitual a la hora de fijar no
cionan evidencia suficiente para calibrar los contenidos solo un tiempo de trabajo sensiblemente inferior al que
negociados, para el caso de los funcionarios locales tal rige en la Administración del Estado, sino también las
posibilidad no es factible, de ahí que la investigación retribuciones (con conceptos en muchos casos no pre-
haya requerido producir datos propios en este terreno, vistos en la ley, reproduciendo así una patología histó-
ya que las fuentes secundarias son insuficientes, habi- rica de nuestro municipalismo). Se evidencia el arraigo
da cuenta de la peculiaridad que informa las prácticas de cláusulas que limitan notablemente las facultades de
convencionales de los funcionarios al servicio de las organización, convirtiendo de hecho en muchos casos
entidades locales a las que seguidamente se hará re- a los sindicatos en actores con veto (Tsebelis, 2006) a
ferencia. la hora de adoptar decisiones de gestión. Asimismo,
distan de ser anecdóticas las cláusulas en materia de
En lo que respecta al personal laboral tres estudios acceso al empleo estable. Al contrario, se evidencian
realizados en 2001 (Sala Franco), 2007 (Prados de Re- prácticas de supervisión y control que, como recordó
yes) y 2012 (Mauri), permiten entresacar los rasgos y en su día la Comisión Sánchez Morón (2005) ponían en
contenidos de los convenios colectivos suscritos por cuestión el sistema constitucional de garantías. Algo
los gobiernos locales españoles. Al respecto las con- que se aprecia en la vocación restringida de la mayo-
diciones de trabajo estarían caracterizadas por una ría de procesos de estabilización o consolidación, si se
jornada laboral menor a la del sector privado, estable- atiende al análisis de las bases de las convocatorias
cido normalmente en las 35 horas semanales y 1.570 (composición de tribunales, ejercicios) y, en general,
anuales, unas condiciones de trabajo consistentes en la presencia sindical en los órganos de selección del
un amplio catálogo de permisos, licencias y ayudas so- personal temporal. Es notable cómo la misma no ha
ciales, así como la participación sistemática en órganos desaparecido en muchos ámbitos aun tras la reforma
de selección del personal temporal y fijo, tales como de 2007 que así lo dispone.
comisiones, bolsas, así como un rol activo y pormenori-
zado en la negociación de las bases de las convocato- El resultado de esta dinámica ha sido una negociación
rias y las ofertas de empleo público. Es decir, todos los colectiva municipal disfuncional, habida cuenta de su
convenios regulan los «mecanismos de entrada». estructura de incentivos. Junto al diseño sumamente
descentralizado del modelo, notablemente localista,
En lo que respecta a la negociación colectiva «fun- quienes negocian por cuenta del principal —la ciuda-
cionarial» hay que indicar la carencia de estudios al danía—, son unos políticos —agentes— orientados al
respecto. Y es que este ámbito de negociación se ca- corto plazo, el ciclo electoral, con una capacidad de
racteriza por lo que de acuerdo con el concepto em- aprendizaje inferior que la de sus interlocutores, si se
pleado por Del Campo (2012: 198) no cabe caracterizar tiene en cuenta la rotación y menor permanencia de los
sino como de prevalencia de la «informalidad», o lo que primeros y con un nivel de información asimétrica no-
es lo mismo, la no publicación —obligatoria por otra table respecto a la disponible por parte de los emplea-
parte— de lo convenido, ya sean acuerdos globales o dos públicos, mucho más informados por su condición
pactos puntuales9. Este «nivel de informalidad» según de trabajadores a tiempo completo en la organización.
un estudio publicado por la Diputación de Barcelona En nombre de estos últimos negocian unos agentes
(2011) alcanza el 70%10. Esta cifra es consistente con el —el sindicato más representativo— con un horizonte
estudio cualitativo realizado con ocasión de este tra- temporal mayor y que a priori dispone de las ventajas
bajo, que refleja que sobre un total de 103 textos es- del aprendizaje y de la información, quien no obstante,
tudiados, el porcentaje de informalidad se sitúa en el negocia a su vez en un entorno de competencia con
73%. El estudio fue elaborado a través de una «cata» otras organizaciones sindicales, lo que favorece unos
que diferenció cuatro niveles distintos: Diputaciones, contenidos negociales de tipo incremental ( jornada,
Cabildos y Consejos Insulares (17 textos); grandes ciu- retribuciones) en detrimento de otros relacionados con
dades y capitales de provincia (35 acuerdos); ciudades el servicio público. El resultado es el del arraigo de un
medias y pequeñas, de 5.000 a 50.000 habitantes (47 modelo de cogestión de las condiciones de trabajo,
acuerdos) y, finalmente, otros acuerdos marco de ám- costoso en términos económicos y mal diseñado en
bito autonómico (4 textos). términos de agencia.

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meritocrática y la disposición de recursos políticos en

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5. Conclusiones: una un contexto de lucha partidista optaron por lo prime-

ro. Contrariamente, la Administración Central sí con-
institución fallida taba con un arreglo institucional de este tipo llegada
la transición. La Administración Local no contaba con
este factor político y la transición local tampoco lo hizo
posible. Cabe concluir que el empleo público local en
España se caracteriza por su elevada politización y
que su origen hay que buscarlo en las rutinas puestas
La consideración conjunta de las trayectorias descri- en práctica tras la coyuntura de 1984-1987. El análisis
tas da como resultado una falta de institucionalización sugiere que el resultado no hubiera sido el mismo si
efectiva del sistema de mérito en la Administración Lo- las secuencias causales descritas —por ejemplo la re-
cal española. En primer lugar, la senda laboralizadora forma laboralizadora de la función pública—, hubieran
hace pensar en términos de una burocracia «de sali- tenido lugar de modo no simultáneo con la reforma
da», donde rige la garantía de estabilidad, pero no tan- del mercado de trabajo o con la masiva recepción
to en términos «de entrada», de acceso meritocrático. de fondos característica de la integración europea; o
No es posible concluir la vigencia plena del mérito si incluso si todo ello no hubiera tenido lugar en una
se atiende a las rutinas y pautas evidenciadas mayori- situación de intensa politización de los ayuntamientos
tariamente en el reclutamiento de los efectivos. Estos españoles.
han accedido a los gobiernos locales en un contexto
de racionalidad política en la adopción de decisiones
de gestión, donde los partidos políticos han encontra-
do un amplio espacio de recursos para su afirmación,
y donde también se constata la ausencia de mecanis-
mos institucionales que profesionalicen la gestión de 6. Políticas de
recursos humanos. A estos efectos hay que añadir la fortalecimiento
influencia de la negociación colectiva como medio de
fijación de la política de personal, dando lugar a la últi- institucional
ma trayectoria.
Así las cosas, más que con un marco institucional
capaz de asegurar el cumplimiento de los fines para
los que fue diseñado, los resultados de la investiga-
ción apuntan hacia una notoria debilidad del mismo. ¿Qué estrategias de mejora son convenientes ante una
En última instancia, existen en el sistema pocos in- situación como la descrita? En primer lugar cabe enfa-
centivos beneficiosos, entendidos estos como aque- tizar su consideración de cuestión política, de inciden-
llos con capacidad de afectar el comportamiento de cia sobre la ciudadanía, que reclama su inclusión en la
los agentes —políticos— que favorezcan el interés agenda pública y una respuesta que —por decirlo en
del principal, la ciudadanía. Más bien, como se des- términos de la OCDE— fundamente una política «basa-
prende de los datos, es al contrario. A este respecto da en hechos», en evidencias y en datos, que consi-
asistimos a lo que Sánchez Morón (2011) ha deno- dere no solo los impactos sistémicos sino que atienda
minado como un fenómeno de captura por los ac- a los microfundamentos que dan lugar a los mismos,
tores, de «colonización» del aparato administrativo convirtiendo la teoría en práctica, teniendo presentes
profesional de los gobiernos locales; fenómeno que los intereses de los actores y su concurso en cual-
cabe atribuir a los partidos políticos principalmente quier proceso de cambio —lo que evitaría reformas
y en menor medida, a las organizaciones sindicales. arriba-abajo— y sin obviar que hay otros elementos de
La conclusión es que en los términos en que esta contexto que resultan insoslayables aunque no sean
ha evolucionado, el marco institucional no garantiza estrictamente de «empleo público» como los referidos
la disposición de un bien público como la selección al tamaño de las organizaciones —el inframunicipalis-
por mérito y la protección frente a cambios políticos mo— o las funciones que prestan —la vieja cuestión de
(Heclo, 2003: e.o. 1977). las competencias—.
De acuerdo con el marco teórico utilizado, la expli- A la vista de lo expuesto una prioridad debiera ser la
cación radicaría en un conjunto de actores que han actuación sobre los mecanismos de ingreso. Con los
aprovechado en su beneficio las oportunidades pro- mimbres actuales la escala municipal es ineficiente
porcionadas por el entorno. Con Geddes (1994: 42,85) para garantizar la provisión de un bien público como es
cabría decir que, enfrentados al dilema —politicians la profesionalización. El papel de otros niveles de go-
dilemma— que suponía optar bien por la institucio- bierno a este respecto —diputaciones y cabildos prin-
nalización burocrática bien por su consolidación or- cipalmente— resulta crítico. El mismo enfoque —una
ganizativa, los partidos políticos españoles optaron, escala territorial superior— es plenamente aplicable a
mayoritariamente por lo segundo. Entre la reforma procesos como la negociación colectiva o la articula-

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ción de mecanismos de movilidad y carrera profesional

efectiva. 7. Referencias
Una política de fortalecimiento institucional efectiva de bibliográficas
los gobiernos locales debiera tener en consideración
tres ejes para su implementación: a) los que atañen a
la gobernanza del sistema en su conjunto, articulando
los imprescindibles consensos y coaliciones con los
agentes (partidos, cargos electos y sus canales repre-
sentativos, organizaciones sindicales, comunidades ALBA y VANACLOCHA (1997): «Presentación». En: ALBA y VA-
NACLOCHA coord.: El sistema político local: un nuevo
autónomas) en la línea de los pactos por la integridad
escenario de gobierno. Madrid. Universidad Carlos III y
y el mérito; b) los que buscan reforzar los procesos de BO.
gestión en términos reales (la innovación en el ingreso,
la carrera y la negociación colectiva a la que se hizo ARENILLA SÁEZ, M. (1993): La negociación colectiva de los
referencia) y finalmente, c) la consideración adecuada funcionarios públicos. Su tratamiento desde la Ciencia
de las estructuras de gobierno del sistema de empleo de la Administración. Madrid. La LeY.
público local, un aspecto que demanda una considera- BEKKE, H. y FRITS, H. (eds.) (2000): Civil Service Systems in
ción más pormenorizada. Western Europe. Chentelham. UK.
Como se ha constatado, la coincidencia de autonomía CAPOCCIA, G. y KELEMEN, D. (2006): «The Study of Critical
Junctures in Historical Institutionalism». En: Political Me-
local en materia de personal y la desaparición de ins- thodology. pp. 1-30.
tancias de apoyo en la materia han coadyuvado a la
carencia de políticas de recursos humanos eficaces. CARRILLO BARROSO, E. (1991): Gestión de recursos huma-
Resulta imprescindible reforzar el papel de los gonos, presupuestación y hacienda local en España. Ma-
biernos locales intermedios en la línea postulada por drid. Instituto de Estudios Fiscales.
Jiménez Asensio y Castillo Blanco (2009): creando CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL (2004): Informe 3/2004
Agencias Provinciales de Empleo Público que propor- sobre la temporalidad en el sector público.
cionen la cooperación técnica especializada mediante COMISIÓN CONSULTIVA NACIONAL DE CONVENIOS CO-
la adecuada tecnificación de la gestión, proporcionan- LECTIVOS. —(2001): La negociación colectiva en el em-
do la escala de gestión a la que se ha hecho refe- pleo público. Informe elaborado por Tomás Sala, Ángel
rencia. Pero es que, tan crítica como los mecanismos Blasco y Juan Antonio Altés. Madrid. Ministerio de Tra-
de asistencia es la profesionalización de los agentes bajo.
que operan en las arenas institucionales y al respecto,
DEFENSOR DEL PUEBLO (2003): Funcionarios interinos y
el establecimiento de una dirección pública profesio- personal eventual: la provisionalidad y temporalidad en
nal en la gestión de recursos humanos es uno de los el empleo público.
objetivos ineludibles. Una figura que permitiría su di-
ferenciación de la política, seleccionada en base a la DEL CAMPO, E. (2012): «Instituciones y gobernanza en Améri-
posesión de las competencias poseídas, con un ciclo ca Latina: la continuidad de las reglas informales». En: Go-
bernanza, Instituciones y Desarrollo. Homenaje a Joan
temporal independiente de los avatares electorales y
Prats. BARREDA, M. y CERRILLO, A., Coords. Valencia.
que contase con un marco de actuación (el plan de Tirant lo Blanch. Págs. 191-210.
gestión) que permitiese la rendición de cuentas a las
instancias políticas. DOERINGER y PIORE (1983): «Los mercados internos de tra-
bajo». En: TOHARIA (comp.). El mercado de trabajo: teo-
En una sociedad abierta, nada garantiza el acierto ple- rías y aplicaciones. Madrid. Alianza. Páginas 341-368.
no en la reforma. Mucho menos en una estructura po- ECHEBARRÍA, K. (2006): «Caracterización empírica de las
líticamente tan descentralizada y plural como la actual, burocracias latinoamericanas: configuraciones y roles en
tan diferente de la sociedad española de los ochenta. el proceso de elaboración de políticas públicas.» En: Re-
Tan solo cabe actuar mediante la formación y los in- vista del CLAD Reforma y Democracia, n.º 34. Páginas
centivos (materiales y simbólicos) adecuados y crear el 126-146.
marco de gobierno y apoyo que lo posibilite. ELSTER, J. (2010): La explicación del comportamiento social.
Más tuercas y tornillos para las ciencias sociales. Barce-
lona. Gedisa.
FEDERACIÓN ESPAÑOLA DE MUNICIPIOS Y PROVINCIAS.
(2002). El empleo público en la Administración Local es-
pañola: estabilidad y temporalidad.
FUNDACIÓN ALTERNATIVAS. (2009): Informe sobre la demo-
cracia en España. Pactos para una nueva prosperidad
en España. Hacia un nuevo new deal global. Madrid.
GEDDES, B. (1994): Politician’s dilemma. Building state capa-
city in Latin America. Univ. California Press. Berkeley.

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partir de esa fecha cuando se añade el personal depen-

Notas diente de Diputaciones, Cabildos y Consejos Insulares.
Este colectivo oscilará entre los 65.000 y 80.000, y debe-
rán sumarse para calcular el total de efectivos locales. En
la tabla, para mantener la homogeneidad, se ha optado
por contemplar únicamente al personal de ayuntamien-
tos. Igual decisión se ha adoptado en los porcentajes res-
pecto al total del personal al servicio del sector público.
1. La investigación original en la que se basa este artículo Al respecto, el personal de diputaciones y cabildos viene
comparó dos ciudades de tamaño medio, mediante la es- a suponer, en términos aproximados, unos 3 puntos adi-
trategia de «casos similares», que diferían en la variable cionales.
sometida a estudio.
7. Hay que destacar que la cifra incluye solamente a polí-
2. Hay que tener en cuenta que, formalmente, hasta 2007 ticos electos, es decir, alcaldes, presidentes de cabildo
era habitual una práctica, no solo la presidencia del órga- o consejo, concejales y diputados o consejeros. Se ex-
no encargado de las convocatorias de acceso (tribunales cluye el personal de confianza y asesoramiento especial,
y comisiones) por parte del Alcalde o un concejal delega- conocido como eventual y que es nombrado y removido
do, sino la presencia abrumadora de otros cargos políti- libremente por el electo.
cos y también, sindicales. Éstos últimos en el rol de «fis-
calización» del proceso, pero con tendencia a favorecer a 8. De hecho fue la Oferta de Empleo Público de 1996 la que
su principal, el personal temporal de la propia institución, empezó a cambiar la tendencia. A partir de dicho año y
que no hay que olvidar que constituye su base electiva, hasta 2006 fueron más de cuatro mil las plazas convoca-
lo que los convertiría en una suerte de insiders que dis- das.
pondrían a priori de más oportunidades en relación con 9. Al respecto, el Pleno del Tribunal de Cuentas, en su se-
los aspirantes externos. sión de 20 de julio de 2006 aprobó una «Moción sobre
3. De hecho, tras la LBRL se dictó el Real Decreto 2224/1985, control interno, llevanza de la contabilidad, gestión de
de 20 de noviembre, «por el que se regula el acceso a la personal y contratación en las Entidades Locales», opor-
Función Pública Local del personal contratado e interino tunamente elevada a las Cortes Generales, en la que se
de las Corporaciones Locales» que constituía el enésimo señalaba como principales deficiencias e irregularidades,
intento de «afrontar la solución definitiva al problema que además de que las entidades locales suelen carecer de
plantea la existencia de este tipo de personal» (exposi- la RPT, de la laboralización creciente y del acceso de este
ción de motivos de la norma). La misma diseñaba un siste- personal con menores requerimientos, del fenómeno de
ma formalmente abierto, pero que primaba notoriamente la negociación unitaria de las condiciones de trabajo de
los denominados «servicios prestados», cuya puntuación funcionarios y laborales, a través de acuerdos no siem-
podía aplicarse en la fase de oposición. El personal que pre comunicados, lo que dificulta su control. Para Del
no superase las pruebas podía continuar prestando servi- Campo (2012: 200) la informalidad, entendida como re-
cios en calidad de interino. El parecido con los procesos gularidades de comportamiento que responden a reglas
de 1977 y 1979 es palmario, recurriendo a otra fórmula cuya violación genera alguna clase de sanción, hunde
aprendida, habitual en el panorama institucional. sus raíces en la fragilidad institucional y en los incentivos
generados por cambios en las normas formales, resiste
4. Únicamente se dictó en 1986 la normativa reglamentaria pero también complementa a las normas formales. Es un
que permitía implantar en la nómina el sistema retributivo, constructo plenamente aplicable al fenómeno de la ne-
el Real Decreto 861/1986, de 25 de marzo. Hasta 1991 no gociación colectiva local dado su alcance, y en donde
se actualizaron los mecanismos de acceso a la función por cierto, para su valoración, resulta pertinente la cita
pública local (Real Decreto 896/1991, de 7 de junio). que la propia autora efectúa de un teórico político como
5. El término «sindicalización» hace referencia no tanto a la Rawls, acerca de que «Lo razonable es público de una
tasa de afiliación del personal público local como a uno forma en que lo racional no lo es.»
de los rasgos característicos del mismo: el papel protagó-
10. Este estudio de 2011 amplia el realizado en 2009, que
nico que en la gestión del empleo público local detentan
toma como población objeto de análisis los municipios
los sindicatos «más representativos» en los términos de
de la provincia de Barcelona mayores de 13.000 habi-
la LOLS y su influencia en la gestión del personal de las
tantes inscritos en la denominada «Xarxa CORH», una
entidades locales.
comunidad de conocimiento al servicio de los gestores
6. Hasta 1998 los datos del Registro de Personal solamente locales de recursos humanos creada por el servicio de
incluyen en la rúbrica «personal que integra las entida- asistencia a los gobiernos locales de la Diputación bar-
des de la Administración Local» a los ayuntamientos. Es a celonesa.

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Elecciones municipales en España.
dimensiones analíticas y aspectos distintivos
de ocho procesos electorales (1979-2007)
Local Elections in Spain. Analytical Dimensions and Features
Of Eight Electoral Processes (1979-2007)
Irene dElgado
Universidad Nacional de Educación a Distancia
idelgado@poli.uned.es
Recibido: 25.5.10
Aprobado definitivamente: 6.7.10
RESUMEN
Los estudios electorales han denotado tradicionalmente un interés específico en analizar el comporta-
miento de los electores a nivel nacional y a nivel local. Éste último no ha despertado tanto aliciente y ha
venido ocupando una posición secundaria entre las investigaciones. Únicamente cuando se ha contem-
plado la posibilidad de que los resultados de las elecciones municipales tengan capacidad para influir en
el comportamiento de los electores a nivel nacional es cuando han sido objeto de una interpretación espe-
cífica. Sin tener los rasgos de las elecciones de primer orden, las elecciones municipales parecen com-
partir algunos comportamientos similares con aquellas. Este trabajo se centra en abordar las dimensiones
del comportamiento de los votantes en las elecciones municipales celebradas en España tomando en con-
sideración la interrelación que se establece con otros procesos electorales, fundamentalmente con las
elecciones generales y con aquellas que se celebran simultáneamente con ellas.
PalabRaS clavE: Elecciones municipales. Comportamiento electoral. Partidos políticos.
abStRact
The literature on electoral politics has shown a long standing interest in measuring and explaining
national and local patters of electoral behaviour over the time but in different degree. National elections
have been the main theme of study leaving local elections in a second place. Only when they appear as
influential events local elections are taken into account. Conventional wisdom has it that elections other
than national ones are “second order elections” driven by political conditions in the first-order national
arena. It has not yet been shown that sub-national elections can exhibit qualities similar to those of first-
order elections but recently they share some common features linked with political cycles. This paper
examines the main dimensions of the municipal elections held in Spain focusing on the subnational shift
in electoral support across parties and elections, parliamentary and those simultaneously convoked.
KEywoRdS: Local elections. Electoral behaviour. Party politics. Spanish elections.
SUMaRIo
1. Introducción. 2. La idiosincrasia de las elecciones municipales en perspectiva comparada. 2.1. La
movilización electoral en la arena multinivel. 2.2. Comportamiento diferencial y escisión del voto.2.3. La
influencia de factores de contexto nacional y su repercusión sobre los apoyos del partido en el gobierno.
2.4. Los principales partidos políticos del escenario municipal. 3. Conclusiones. 4. Bibliografía.
Política y Sociedad, 2010, Vol. 47 Núm. 3: 13-36 13

Irene Delgado Elecciones municipales en España
1. INtRodUccIóN les celebradas en España. El análisis conviene

hacerlo con una perspectiva del ciclo político en
El estudio de las elecciones está dominado que se producen a la vez que cada elección hay
por el escenario nacional. Las razones pudieran que interpretarla en clave de la arena de compe-
ser obvias si consideramos que los resultados de tición en la que se convoca. Lo complicado del
estas elecciones configuran la distribución de análisis de unas elecciones no es tanto la lectura
fuerzas políticas de una asamblea nacional de la de los datos como la obtención de unas conclu-
que emanan decisiones que afectan a toda la ciu- siones en términos políticos y así sucede con las
dadanía. Pero también es cierto que la descen- elecciones municipales. Lo que acontece en el
tralización política y administrativa de la mayo- escenario político municipal tiene consecuen-
ría de los estados ha generado un complejo cias directas sobre la dinámica política de nues-
entramado de instituciones políticas que vincu- tra democracia.
lan privilegiadamente a la ciudadanía con el sis- Igualmente debemos situar las elecciones
tema político y diseñan un sistema policéntrico municipales en un marco electoral general multi-
de gobierno multinivel. En su base se encuen- nivel, y sería deseable estudiar las pautas de com-
tran las instituciones locales que son elegidas portamiento de los electores en una perspectiva
democráticamente por los ciudadanos con el fin comparada no sólo con las elecciones generales
de producir la gobernabilidad en un entramado sino también con las elecciones autonómicas cele-
político complejo. bradas y, respecto a otros comicios coincidentes.2
En España después de más de treinta años de Todo ello constituiría un banco de información de
democracia el número de convocatorias electo- indudable interés. Nuestro propósito en estas
rales celebradas en este período y que han veni- páginas es analizar la homogeneidad y/o diversi-
do a nutrir el calendario electoral supera la trein- dad municipal de las convocatorias electorales
tena (diez elecciones legislativas, ocho considerando que sus resultados electorales refle-
elecciones municipales, seis al Parlamento jan las tendencias ideológicas de los ciudadanos,
Europeo, y siete elecciones en las CC.AA del partiendo del hecho de que constituyen, a su vez,
artículo 143, más las propias de las CC.AA que patrones electorales que escapan a la delimitación
se rigen por el art. 151). De entre ellas, sin tener de fronteras geográficas. Tomando en considera-
en cuenta las elecciones legislativas, las eleccio- ción este eje, articulamos el análisis contrastando
nes municipales significan acontecimientos de algunas de las hipótesis más relevantes planteadas
gran importancia: si lo consideramos desde un en el estudio de las elecciones municipales; exa-
punto de vista cuantitativo –en cada convocato- minamos para ello los resultados de las ocho elec-
ria se celebran más de ocho mil elecciones ciones municipales celebradas en España, identi-
simultáneas1– pero indudablemente, desde un ficamos las formaciones políticas que compiten
punto de vista cualitativo, significan la elección en el escenario político municipal y, evaluamos el
de un importante número de cargos representa- alcance de la interdependencia entre los niveles
tivos de las asambleas municipales. Esta es una electorales dentro del complejo sistema de arenas
de las razones, entre otras muchas, que justifica multinivel. Para proceder al análisis describire-
la necesidad de plantearse algunas reflexiones mos los valores alcanzados por los indicadores
generales y otras más específicas relativas a los comúnmente utilizados en este tipo de estudios,
aspectos distintivos de las elecciones municipa- como son la participación electoral, los niveles de
1 La realidad municipal española ofrece una gran diversidad asociada con la distribución de su población y de sus munici-
pios. La proporcionalidad inversa que se establece entre los habitantes y el tamaño del municipio en el que habitan va a deter-
minar significativamente esta complejidad a la que aludimos. De los más de 8 mil municipios el 57% de ellos concentra tan sólo
al 15% de los electores frente al 1,5% de los municipios urbanos, con más de 50 mil habitantes, en los que habita el 51,7% del
electorado español. De forma similar, el grueso de la representación política se concentra en los municipios de menos de 5.000
habitantes, irregularmente distribuida en el territorio entre Comunidades Autónomas y provincias.
2 Recordemos que desde 1983 se institucionaliza un calendario electoral municipal con elecciones en las 13 CC.AA que se
rigen por el artículo 143 de la CE.
14 Política y Sociedad, 2010, Vol. 47 Núm. 3: 13-36

competitividad resultantes y el voto diferencial como consecuencia de que en la gran mayoría

entre elecciones para descubrir si existe una de países occidentales, las elecciones municipa-
dimensión multinivel imbricada en el marco de la les tienen un marcado carácter nacional tanto en
evolución de la arena política nacional, que valide su contenido como en sus resultados, fenómeno
la hipótesis del comportamiento diferencial según que viene siendo cada vez más acusado con el
el tipo de elección y relacionado con el ámbito devenir del tiempo (Caramani, 1996:206). Esta
particular de la misma. En el apartado de conclu- nacionalización del voto en comicios electorales
siones sintetizaremos los aspectos más relevantes municipales remite a que progresivamente sus
de los resultados señalando las peculiaridades que resultados vayan adquiriendo una mayor dosis
distinguen a las elecciones municipales respecto de politización y de esta forma puedan parecer-
de otros procesos electorales, con el objetivo final se más a las elecciones políticas parlamentarias.
de intentar dibujar un bosquejo de mapa electoral Fruto de ello, el comportamiento electoral que
local español. se deriva del análisis de sus resultados agrega-
dos viene mostrando cada vez con más claridad
la existencia de un cierto grado de “contagio”
2. la IdIoSINcRaSIa dE laS del ambiente político nacional sobre el munici-
ElEccIoNES MUNIcIPalES EN pal (Rallings y Thrasher, 1993: 374). Incluso,
PERSPEctIva coMPaRada por su ubicación en el calendario electoral gene-
ral, las elecciones municipales se convierten en
La finalidad de conocer aspectos distintivos instrumentos que miden la popularidad del
de las elecciones municipales se apoya en una gobierno (Campbell, 1960; Beck, 1979; Reif,
perspectiva integradora de dos aproximaciones 1985; Bürklin, 1987), y han llegado a ser califi-
teóricas que han tratado de explicar el compor- cadas como elecciones intermedias por cuanto
tamiento de los votantes: el análisis centrado en son acontecimientos políticos cuyos resultados
la “nacionalización” del voto y el análisis basa- advertirían del estado de la competición parti-
do en el “orden” electoral. El concepto naciona- dista a nivel político nacional y con efectos
lización se introdujo en la literatura americana sobre la siguiente elección legislativa (Tufte,
en los años sesenta (Jones y Mainwaring, 1975:545; Mughan 1986; Rallings y Thrasher,
2003:141) y ha sido utilizado bajo dos acepcio- 1999: 157).
nes: una que remite a las similitudes de apoyo Otro enfoque metodológico quizás el más
electoral de los partidos entre distritos de una conocido, remite al orden electoral (Reif, 1997;
elección a otra; y otra referida a la homogenei- Reif y Schmitt, 1980). La teoría de las eleccio-
dad del voto en una misma elección (Cox, 1997 nes de segundo orden, si bien no se planteó ini-
y 1999; Chhibber y Kollman, 1998 y 2004; cialmente para las elecciones locales, ha servido
Kasuya y Moenius, 2007). Cualquier de estas de marco referencial para su análisis y clasifica
dos dimensiones permite establecer de forma a las elecciones en dos niveles u ordenes dife-
más precisa ciertas distinciones entre los siste- renciados. Uno primero que incluye a las elec-
mas de partidos y determinar las repercusiones ciones presidenciales y generales, primer orden
que los resultados generan sobre la gobernabili- (first order election) y otro, segundo orden, en
dad y la representación política en contextos el que se engloban el resto de procesos electora-
diferenciados (Stokes, 1967; Rose y Urwin, les (second order election), con el común deno-
1975; Bawn et al., 1999; Jones y Mainwaring, minador de que son convocatorias que despier-
2003; Caramani, 2004; Chhibber y Kollman, tan un menor interés entre los ciudadanos y en
2004; Morgenstern y Potthoff, 2005; Alemán y las que las opciones electorales vienen determi-
Kellam, 2007)3. Su aplicación sobre las eleccio- nadas en gran medida por temas políticos pro-
nes municipales ha generado múltiples estudios pios del escenario electoral de primer orden.
3 Somos conscientes de la complejidad de definir con exactitud el término nacionalización y más aún determinar el grado de
nacionalización de un sistema de partidos.

Ciertos indicadores permiten calificar a las elec- los distintos procesos (Delgado, 2006 y 2010),
ciones municipales como acontecimientos polí- pero quizás sea ahora conveniente contextuali-
ticos en los que predominan elementos de ámbi- zar los procesos electorales y evaluar la interre-
to nacional y con acusada dependencia del lación entre ellos utilizando indicadores propios
sistema político en el que se insertan, lo que las del comportamiento electoral que permitan des-
convierte en elecciones de segundo orden. Los cubrir la existencia de cierta idiosincrasia de
niveles de movilización electoral respecto a otro estos fenómenos políticos.
tipo de procesos electorales calificados de pri-
mer orden son menores. En estas convocatorias
los ciudadanos emiten un voto de descontento al 2.1. LA MOVILIzACIóN ELECTORAL
partido del gobierno, lo que en definitiva, justi- EN LA ARENA MULTINIVEL
ficaría la menor importancia que despiertan los
asuntos que conciernen (Reif y Schmitt, Respecto a la participación, los niveles de
1980:23; Reif, 1997:117; Marsh, 1998:592). No movilización en las elecciones municipales en
obstante, cumplida ya una década del nuevo España han seguido una evolución irregular
milenio, los comportamientos de los votantes y –ligada al clima más o menos participativo
los resultados electorales han puesto de mani- derivado de la coyuntura política que se cons-
fiesto que las diferencias entre escenarios políti- truye alrededor de las elecciones generales–,
cos se diluyen progresivamente (Irwin, pero en todo caso, siempre ha sido menor la
1995:185). Este cambio en el comportamiento movilización en estas elecciones que en elec-
de los votantes es quizás consecuencia de la ciones generales. No obstante, también es cier-
mayor influencia que, en términos políticos, to que algunas elecciones municipales han pre-
adquieren las instituciones de segundo orden o, sentado niveles de participación prácticamente
incluso en términos más generales, pudiera estar idénticos a sus más cercanas consultas genera-
motivado por la creciente permeabilidad entre les. Buscando realizar una clasificación, encon-
esferas políticas favorecida por una mayor glo- tramos elecciones municipales claramente par-
balización de las relaciones. Esto lleva a replan- ticipativas frente a otras claramente
tearse los paradigmas que sustentan estos postu- desmovilizadoras. En éste último grupo se ubi-
lados teóricos (Marsh, 1998:598; Rallings y can las elecciones municipales convocadas en
Thrasher, 2005:592; Schmitt, 2006:199; Delga- mayo de 1991 (62,8% de participación) en las
do, 2010) y cuestiona si estas elecciones se han que la abstención fue una primera reacción del
convertido en elecciones de primer orden, al electorado a los escándalos políticos que
denotar caracteres propios de elecciones genera- comenzaron a fluir a la opinión pública durante
les; o si la decisión del elector en estas ocasio- 1990. La escasa participación, especialmente,
nes está compuesta por una mezcla de factores en las zonas urbanas fue el principal refugio
propios del primer orden junto con otros especí- para el descontento con los socialistas4. Con
ficos de segundo orden (McLean et al., 1996; una participación similar, las primeras eleccio-
Heath et al., 1999:409). nes municipales de 1979 (62,6%) fueron un
En España las elecciones municipales, las acontecimiento político que no despertó en
elecciones autonómicas y las elecciones europe- aquel momento el entusiasmo esperado por las
as encajarían dentro de los rasgos específicos fuerzas políticas, quizás por haberse convocado
del segundo orden, mientras que las elecciones el mes previo a esta consulta las segundas elec-
generales se corresponderían con el primer ciones legislativas de la etapa democrática5.
orden electoral. Bajo esta premisa, han sido ana- También movilizaron poco al electorado las
lizadas las elecciones municipales en España en elecciones municipales de 2007 (63,3%). Con-
4 Afectó especialmente a los socialistas dado que la “refundación” del PP era todavía cercana y no se percibía esta fuerza
como alternativa de gobierno.
5 Se celebran en un marco de gran excitación política y electoral, pero era la 5ª consulta electoral que se convocaba en ape-
nas 28 meses.

vocadas tres años después de la victoria en cipales de 2003. Convocadas en un clima polí-
elecciones generales de Rodríguez zapatero tico marcado por movilizaciones y presencia
estas elecciones municipales asentaron definiti- masiva de ciudadanos en la calle en protesta
vamente el realineamiento electoral que se ini- por decisiones tomadas por el gobierno de la
cia a fines de los años noventa en el escenario nación respecto a cuestiones de ámbito interna-
municipal. Se celebraron en un clima de inten- cional y nacional, este escenario parecía augu-
sa política de adversarios y de fuerte tensión rar un incremento de los niveles de participa-
competitiva entre las dos grandes fuerzas polí- ción electoral, que finalmente no fue tan
ticas pero, como veremos más adelante, con elevado. Sus índices se sitúan cercanos a la
grandes diferencias de participación por la geo- media de todo el período –66,2 por ciento–, si
grafía española. Y, por último, siguiendo por bien es cierto que estas elecciones mantuvieron
orden, las elecciones municipales de 1999 niveles de participación cercanos a los que
(64%) que fueron testimonio del proceso de arrojaron las elecciones legislativas preceden-
desmovilización general que afectó a los elec- tes, las celebradas en el año 2000.
tores de todos los partidos, como consecuencia El significado de la alta dosis de moviliza-
de escasos incentivos ante unas elecciones fun- ción en las dos convocatorias con mayor nivel
damentalmente “de continuidad” y de menor de participación –1987 y 1995– tiene interpreta-
tensión electoral entre actores políticos. ciones diferentes. Las elecciones de 1987 por el
Por el contrario el mayor índice de partici- contrario, supusieron un “premio” y dieron con-
pación se presenta en las elecciones municipa- tinuidad a la labor municipal socialista llevada a
les de 1995 (69,9%), celebradas en un escena- cabo en la mayoría de los municipios españoles.
rio en el que parecía posible el cambio, lo que Quizás la agregación de resultados hace más
propició una fuerte movilización de los electo- visibles ciertos efectos coyunturales por encima
res6. Sus resultados fueron claramente favora- de los meramente estructurales pero en cual-
bles al PP pues el contexto político ofrecía a sus quier caso, el análisis comparado de los niveles
seguidores incentivos a la participación, mien- de movilización electoral en España confirma
tras que no los ofrecía a sectores de votantes claramente la hipótesis de elecciones de primer
socialistas testigos de una erosión continuada y segundo orden respectivamente: los índices de
de la imagen del PSOE (Delgado y López desmovilización electoral son más altos en las
Nieto, 1997: 251). La convocatoria electoral elecciones municipales que en las legislativas.
múltiple de 1987 –elecciones municipales, No obstante ello no sucede de manera sistemáti-
elecciones autonómicas y elecciones europe- ca en la comparación entre todo par consecutivo
as 7–, generó un efecto “arrastre” a las urnas de elecciones generales y municipales. Algunas
que se tradujo también en un índice de partici- elecciones municipales han presentado niveles
pación cercano al 70 por ciento. Un nivel algo de participación similares a elecciones genera-
menor se percibe en los resultados de las elec- les cercanas, como fue el caso de las municipa-
ciones municipales de 1983 (67,7%), celebra- les de 1987. La movilización de 1995 parecía
das simultáneamente con las primeras eleccio- contener una dosis de “castigo” al partido del
nes autonómicas en 13 Comunidades y gobierno imputado en casos de corrupción y
precedidas por el eco de la fuerte movilización financiación ilegal. Este argumento se sustenta
que conllevó al “cambio” socialista en las elec- en variables exógenas al propio proceso que
ciones generales de 1982. Con estas mismas rige a unas elecciones de segundo orden y tanto
cifras, la coyuntura política nacional pudo ser el sus índices de movilización como sus resultados
detonante movilizador de las elecciones muni- electorales ofrecen rasgos de un barómetro que
6 Se reconoce por primera vez en estas elecciones municipales el derecho de sufragio activo a ciudadanos no españoles resi-
dentes en España. Y en virtud de los tratados de reciprocidad con Suecia, Holanda, Noruega y Dinamarca se incluye en el censo
electoral a un porcentaje nuevo de electores.
7 Si bien las elecciones europeas, no presentan en general alicientes a la movilización, el “estreno” de la plena participación
democrática en la largamente deseada Europa pudo actuar como incentivo para sectores de electores.

mide la situación política nacional (Game, constantes llamadas a las urnas por parte de los
1981: 63; Corbetta y Parissi, 1985: 73; Curtice actores políticos. El partido del gobierno pre-
y Payne, 1991: 6). tendía con ello mantener a su electorado fiel y
En todo caso, la interpretación de estos flu- competir por el centro ideológico; mientras que
jos participativos en las elecciones municipales los partidos de la oposición intentaban “borrar”
requiere de un análisis vinculado a la coyuntu- los efectos que pudieran desencadenarse de la
ra general en la arena de primer orden. Bajo crisis interna que les venían afectando y que,
esta premisa, los momentos de mayor moviliza- finalmente, debilitó los anclajes ideológicos
ción se han expresado siempre en la política con un resultado final de castigo a todos los
nacional y vinculados a la expectativa de cam- partidos competidores, aunque con desigual
bio político. Las elecciones generales de 1993, distribución8. Con este mismo argumento la
que el PSOE se ve obligado a adelantar, ya pro- coyuntura política nacional pudo también ser el
yectan la posibilidad de una victoria del PP y de detonante para incentivar la movilización en las
forma similar, las elecciones generales de 1996 elecciones municipales de 2003: se recupera en
se configuran en un escenario de estrecha com- más de tres puntos los niveles en las elecciones
petitividad que indujo a un fuerte incremento municipales de 1999, pero no se superan los
de la movilización electoral. Por el contrario las obtenidos en las elecciones generales de 2000.
elecciones legislativas de 2000 supusieron un Esta pauta refleja de nuevo que la arena de pri-
aumento de los niveles de abstención respecto a mer orden genera un efecto de “atracción polí-
las elecciones generales precedentes y conti- tica” de mayor envergadura respecto a las elec-
nuaron la dinámica electoral iniciada en las ciones municipales que se manifiesta con las
elecciones municipales de 1999. Si bien las del cifras de movilización de las últimas elecciones
2000 pueden ser calificadas como “elecciones municipales de 2007 (más de doce puntos de
de continuidad”, también es cierto que se cele- diferencia respecto a las elecciones legislativas
bran en un clima de campaña electoral con de 2004).
tabla 1
variación de los niveles de participación entre elecciones legislativas y elecciones municipales
Elecciones legislativas (l) Elecciones municipales (M) variación

año Participación (%) año Participación (%) (l-M)
1977 78,8 —
1979 68,1 1979 62,6 +5,5
1982 80,0 1983 67,7 +12,3
1986 70,1 1987 69,4 +0,7
1989 69,7 1991 62,8 +6,9
1993 76,4 1995 69,9 +6,5
1996 77,4 1999 64,0 +13,4
2000 68,7 2003 67,7 +1,0
2004 75,7 2007 63,3 +12,4
2008 73,8
Fuente: Delgado, 1997: 33. Para el período 1996-2008, actualización con datos de la Junta Electoral Central y del Ministerio del
Interior.
8 Las crisis internas que atravesaban los partidos de la izquierda propiciaron que los índices de volatilidad entre bloques
aumentaran significativamente alcanzando el 70%. Se consolidaba definitivamente este fenómeno que se percibió en las dos elec-
ciones generales celebradas en los años noventa.

Bajo el lógico reflejo de la influencia de te un mapa autonómico de la participación espe-

estos factores de ámbito general, el aumento de cífico de las elecciones municipales. Tomando
la participación 1995 –máxima de toda la serie en consideración las elecciones de 1999, la dis-
electoral y muy notable respecto de las elec- tribución territorial de la participación por
ciones municipales de 1991– tuvo lugar en el CCAA mantiene las pautas de anteriores elec-
conjunto de los municipios del país, destacan- ciones, aunque con algunos cambios. Siguiendo
do las principales ciudades y los municipios de una tendencia longitudinal, los niveles de parti-
mayor tamaño9. Esta “removilización urbana” cipación electoral son elevados en Castilla-La
se inicia en las elecciones generales de 1993, Mancha y Extremadura (se sitúan en la horqui-
en el marco de la emergencia y crecimiento del lla del 75-74%) continuadas de Cantabria, La
PP como alternativa, de desgaste socialista y, Rioja, la Comunidad Valenciana, Murcia y Cas-
por tanto, de proceso de cambio político. Es tilla-León (69-68%). En el otro extremo, Cata-
conocida la mayor sensibilidad a los fenóme- luña es la Comunidad Autónoma más abstencio-
nos coyunturales que presentan en general los nista en elecciones municipales, como ya se
electorados urbanos, en contraste con el ancla- percibió en 1991. Baleares, seguida de Canarias
je del comportamiento en los municipios rura- y Madrid, completan este cuadro de abstencio-
les. El motivo pudiera ser la mayor dependen- nismo territorial que se detecta en 1999. La evo-
cia mediática en las áreas más pobladas lutiva respecto a los resultados de 1995 consta-
predominando factores coyunturales en el tan que el descenso de la participación ha sido
comportamiento electoral urbano, frente a una general en todas las regiones en las elecciones
fuerte dependencia de redes de relaciones per- de finales de los años noventa, localizándose
sonales, directas y estables en las zonas más como ya hemos señalado la mayor desmoviliza-
rurales. Una percepción más directa del nivel ción en Cataluña –especialmente en Barcelona–
municipal y contacto estrecho con la adminis- y en Madrid, también por otra parte, las dos
tración, factores que actúan como incentivo a CCAA más urbanas. La única excepción al
la participación. A pesar del fuerte aumento de incremento generalizado de la abstención a fina-
la participación en las ciudades a mediados de les de los años noventa y comienzos de siglo fue
los años noventa, está se convierte desde el País Vasco, donde la participación aumentó
entonces en una característica “estructural”: en casi 1 punto en 1999 respecto a la convoca-
las ciudades continúan presentando los niveles toria de 1995. Factores específicos de la situa-
más altos de abstención, descendiendo ésta a ción política vasca en el marco de las expectati-
medida que se reduce el tamaño demográfico vas propiciadas por la tregua de ETA, generaron
del municipio. incentivos a la participación que contrarrestaron
Desde una perspectiva territorial comple- los de signo contrario, o en otros términos, de
mentaria, los avances y retrocesos en el nivel de reflujo participativo a nivel general10. En defi-
participación durante los años 90 se han venido nitiva, son factores exógenos a la naturaleza
manifestando de forma bastante homogénea por local de la elección, factores coyunturales de
todas las CCAA, indicando el carácter predomi- ámbito general, los que parecen venir marcando
nante de los factores de ámbito general, no el ritmo de evolución de la participación electo-
incompatible con algunas diferencias derivadas ral en las elecciones municipales.
de las peculiaridades coyunturales y contextua- El contexto autonómico, tan sólo en casos
les. En contraste con lo que sucede según el excepcionales, muestra influencia sobre la evo-
tamaño de los municipios y las desigualdades de lución del nivel de participación en las eleccio-
participación entre ciudades y pueblos, no exis- nes municipales, casos por otra parte, circuns-
9 De la misma manera que en las elecciones municipales de 1991 se produjo en estos municipios de gran tamaño de pobla-
ción el mayor índice de desmovilización electoral.
10 En las elecciones de 2003 también la especial situación que vive el País Vasco culmina en los mayores niveles de partici-
pación en elecciones municipales de toda la serie democrática: se sitúa más de dos puntos y medio por encima de la media nacio-
nal y supera significativamente las cifras de los comicios más participativos, los de 1995.

critos a las CC.AA que se rigen por un calenda- Para valorar más ampliamente el grado de
rio electoral autonómico diferenciado11. Las comportamiento diferenciado entre elecciones
elecciones de 2007 permiten constatar ese claro simultáneas sería preciso completar este panora-
patrón desmovilizador en aquellas Comunida- ma con un estudio basado en datos de encuestas
des en las que no ha habido coincidencia electo- que nos permitiera analizar mejor esta pauta
ral, como es en el País Vasco (–10,0%), Catalu- electoral. De esta forma, se lograría identificar
ña (–7,6%), Andalucía (–3,9%) y Galicia no sólo hacia dónde se han dirigido las prefe-
(–2,7%). Este fenómeno ha estado presente tam- rencias, sino también el grado de escisión que
bién en el resto de las regiones, destacando en ha afectado a los partidos. Respecto de estas
intensidad Aragón (–4,1%) Baleares (–3,0%), últimas cuestiones, analizaremos a continuación
Canarias y Madrid (ambas –2,4). Este mapa de los efectos que, sobre las orientaciones partidis-
participación constata la existencia de modelos tas, tiene la coincidencia de procesos electorales
y arenas de competición diferenciadas. Cataluña y la coyuntura política en que se celebran.
presenta los índices más elevados de abstencio-
nismo, cuya participación media apenas supera
el 61 por ciento. En el otro extremo se localiza 2.2. COMPORTAMIENTO DIFERENCIAL
la meseta participativa formada por la C.A de Y ESCISIóN DEL VOTO
Castilla la Mancha y se extiende al norte, hacia
la Comunidad cántabra y al este hacia la Comu- En mayo de 1983 se inicia un ciclo electoral
nidad Valenciana. de segundo orden en España y la simultaneidad
tabla 2
diferencial de la participación por ccaa en elecciones municipales en España, 1983-2007
cc.aa 1983-1987 1987-1991 1991-1995 1995-1999 1999-2003 2003-2007
Andalucía –0,1 –5,0 +7,8 –4,2 +0,9 –3,9

Aragón +1,5 –5,1 +6,7 –6,1 +5,7 –4,1
Asturias +1,8 –8,4 +10,6 –5,2 –1,2 –1,8
Baleares +2,5 –7,6 +4,0 –6,8 +5,4 –3,0
Canarias +5,4 –6,0 +2,8 –3,4 +2,5 –2,4
Cantabria +2,3 –4,7 +2,5 –3,6 +2,2 –1,3
Castilla La Mancha 0 –1,5 +6,2 –3,9 0 –1,8
Castilla León +1,1 –4,7 +6,2 –5,8 +4,3 –2,0
Cataluña +0,4 –11,0 +7,0 –9,0 +5,7 –7,6
Extremadura +0,5 –2,5 +7,0 –4,0 +1,1 –0,9
Galicia +3,9 +0,2 +5,8 –4,0 +2,3 –2,7
Madrid –0,6 –10,1 +11,2 –9,3 +8,1 –2,4
Murcia +3,1 –4,7 +8,2 –7,3 +1,6 –2,0
Navarra +1,3 –6,3 +3.,3 –2,6 +4,3 +1,8
País Vasco +3,6 –8,2 +4,9 +0,8 +5,3 –10,0
Rioja –1,0 –1,4 +8,1 –6,9 +5,9 –2,1
Valencia +1,9 –5,6 +6,7 –7,8 +3,2 –1,7
Fuente: Elaboración propia a partir de datos oficiales de la Junta Electoral Central y datos publicados por el Ministerio del Interior.
11 En cambio una característica del contexto local de la elección, el tamaño de municipio, se muestra relevante tanto en rela-
ción al nivel de participación como a su ritmo de oscilación (Delgado, 2006:166).

de las convocatorias electorales homogeneiza el votar emite su opción para los dos o tres comi-
panorama electoral. Desde entonces son convo- cios que están convocados. A la vista de los
cadas dos elecciones el mismo día: elecciones datos, la simultaneidad favorece la participación
municipales y elecciones a trece Parlamentos electoral.
regionales. Se instaura una dinámica que se ins- De la evolución de los niveles de participa-
titucionaliza en la reforma electoral de 1991 ción entre elecciones simultáneas municipales y
cuya finalidad no es otra que la de racionalizar autonómicas en las 13 CC.AA entre finales de
los períodos electorales. Pero además, en el los años ochenta hasta la actualidad se despren-
calendario electoral encontramos convocatorias de un cambio en el comportamiento de los elec-
“triples” como fueron la de 1987 y posterior- tores. Esto pone de manifiesto que los votantes
mente la de 1999 en las que también se celebra- han acudido en mayor medida a elegir a los
ron ese mismo día elecciones al Parlamento representantes de las respectivas asambleas
Europeo. regionales que a seleccionar a los cargos políti-
En los procesos electorales simultáneos la cos municipales. Y este fenómeno ha sido más
pauta mayoritaria es un comportamiento homo- acusado en los comicios celebrados más recien-
géneo en todos ellos que se constata a partir del temente: las elecciones autonómicas de 2003 y
análisis de los resultados electorales de los prin- 2007 han movilizado más a los votantes que las
cipales partidos políticos así como también es elecciones municipales convocadas esa misma
extensible a sus índices de participación. Se jornada; mientras que, por el contrario, en las
podrían esperar diferencias dado que el escena- elecciones de 1999 predominó una mayor parti-
rio competitivo en las diversas elecciones no es cipación en elecciones municipales. Por otro
el mismo, las opciones de voto difieren, sectores lado, las elecciones municipales de 2007 son las
de electores no las perciben de la misma mane- que la distancia entre la Comunidad Autónoma
ra, etc.... En realidad, nos referimos a que las más participativa y la menos participativa alcan-
pequeñas diferencias en los resultados de elec- za un índice mayor (5.9), y éste viene calculado
ciones celebradas simultáneamente indican la por los datos de Asturias –menos participativa–
existencia de escisión del voto, esto es, un tipo y Madrid –más participativa; y, esta misma com-
de comportamiento que se expresa votando a parativa en las elecciones municipales de 1987
dos opciones diferentes en elecciones coinci- es de 3.7, distancia cifrada entre las CC.AA de
dentes12. A pesar de su relativamente escasa Navarra y Rioja frente a la insular de Canarias.
magnitud, en términos generales, el estudio de El análisis longitudinal de los resultados per-
la escisión de voto puede aportar elementos mite identificar tres tipos de situaciones: a) la
muy útiles sobre el papel que desempeñan los vivida por aquellas CC.AA que han manifestado
factores contextuales en la decisión de voto, así continuadamente una menor participación en
como para determinar los aspectos específicos elecciones municipales: Asturias, Castilla la
de comportamientos propios del ámbito local de Mancha, Castilla-León, Extremadura, Navarra y
la elección. la Comunidad Valenciana; b) por el contrario,
En esta línea de análisis podemos plantear otras CC.AA que han experimentado variacio-
sólo unas grandes pautas a nivel de datos agre- nes pero con escasas oscilaciones y registran
gados. Analizando comparativamente los nive- una participación superior en las elecciones
les de participación electoral de todos los comi- municipales, como es el caso de Baleares, Can-
cios de segundo orden de la serie electoral tabria y Canarias; y c), la de aquellas CC.AA en
democrática, se observa a simple vista una escalas que el rasgo dominante ha sido la fluctuación
sa diferencia entre los resultados de todas ellas. continuada a lo largo del tiempo: Aragón,
La hipótesis de una mayor movilización cuando Madrid, Murcia y Rioja.
las convocatorias son conjuntas sí se confirma Existen algunas pautas diferenciales entre
plenamente, de forma que el elector que acude a convocatorias municipales y autonómicas: a
12 Consideramos la abstención como una opción más, incluida entre las posibilidades de escisión.

saber, en 2007 la diferencia en términos porcen- derivadas de la relación entre los partidos políti-
tuales entre la Comunidad Autónoma que más ha cos y los electores de cada Comunidad Autóno-
participado en elecciones municipales y la que ma y exigen profundizar en el marco político de
más lo ha hecho en elecciones autonómicas es la cada una de ellas13, sin olvidar tampoco el efec-
más elevada (7.3). Por el contrario, este recorri- to que pudiese generar la creciente autonomía de
do es menor en las elecciones de 1995, convoca- las CCAA en el desempeño de sus competencias
toria que supone un punto de inflexión impor- y en el ejercicio del quehacer político.
tante en el comportamiento electoral. Por Complementariamente el análisis comparado
CC.AA, aquellas en las que las elecciones muni- entre elecciones municipales y europeas arroja
cipales movilizaban en mayor medida a los elec- un saldo favorable en los niveles de participa-
tores que las autonómicas tenían todas ellas ción hacia las primeras en ambas ocasiones en
como rasgo común su carácter insular (Canarias que ha habido coincidencia de convocatorias
en 1987 y 1991; y Baleares en 1995). El índice electorales. Y ello a pesar del carácter “funda-
de participación ha predominado en elecciones cional” de las elecciones de 1987 en las que los
autonómicas frente a las elecciones municipales niveles de participación fueron los más altos de
en Asturias en 1999, 2003 y 2007. Otro dato a todas las elecciones europeas convocadas, y en
destacar, en la convocatoria de 2003 los votantes cuya convocatoria pesaba como factor movili-
de todas las CC.AA han sido más participativos zador la incorporación a un proyecto europeo14.
en comicios autonómicos que en elecciones Aún y con eso, los votantes depositaron un
municipales. En todo caso, parecería necesario mayor número de papeletas en las urnas desti-
considerar que estos comportamientos respon- nadas a la elección de sus representantes muni-
den en muchos casos a lógicas políticas propias cipales que en las urnas destinadas a la elección
tabla 3
diferencias de participación en elecciones simultáneas en las 13 cc.aa
cc.aa EM-Ea EM-EE EM-Ea EM-Ea EM-Ea EM-EE EM-Ea EM-Ea

1987 1987 1991 1995 1999 1999 2003 2007
Aragón 0 –0,8 –0,2 0 +0,4 +0,7 –0,6 –2,7

Asturias +0,2 +0,3 0 –0,1 –0,7 +0,7 –2,7 –3,2
Baleares +0,6 +0,4 0 +0,6 0 +0,4 –0,5 +0,3
Canarias +1,8 +6,1 +1,1 –0,3 +0,3 +1,2 –2,6 +0,2
Cantabria +0,6 +0,5 0 +0,3 +1,9 +2,8 –2,4 +0,4
Castilla La Mancha –0,2 –0,8 –0,1 +0,2 +0,3 +0,6 –1,8 –0,6
Castilla León –1,0 –0,6 +0,2 –0,7 –1,0 +1,1 –2,2 –1,5
Extremadura 0 0 –0,8 –0,2 +1,2 +0,5 –2,0 –1,1
Madrid –0,2 –0,8 +0,2 –0,2 0 +0,1 –2,3 +4,1
Murcia –0,7 0 0 +0,2 +0,5 +0,6 –1,0 +0,2
Navarra –1,9 –0,5 –0,9 –0,2 +0,3 +1,3 –1,5 –0,5
Rioja –1,9 –3,0 +0,3 –0,6 +0,6 +1,0 –1,4 +0,6
Valencia +0,5 +0,5 0 –0,5 –0,3 +0,3 –0,7 –1,2
EM: elecciones municipales; EA: elecciones autonómicas; EE: elecciones europeas.
Fuente: Elaboración propia a partir de datos oficiales diversos.
13
La expectativa de cambio en el gobierno autonómico es, sin duda, un factor movilizador de la ciudadanía a las urnas.
14
Esta actitud, no obstante, no se ha proyectado en el caso de las elecciones europeas de 2004 en los ocho de los diez países
que integrados al proyecto europeo el 1 de mayo convocaban por vez primera elecciones europeas.

de los 64 representantes que componían enton- del escenario local, más heterogéneo, fruto de la
ces la aportación española al Parlamento Euro- presencia de un número superior de actores
peo. En 1999 en un contexto en que las eleccio- políticos compitiendo en la escena electoral.
nes y las preferencias de los votantes estuvieron Los flujos más importantes de movilidad entre
marcados por factores coyunturales de política partidos en convocatorias conjuntas se produje-
nacional y en el que, en términos comparados ron en 1999. El PSOE tuvo mayor capacidad de
con el resto de los países de la UE, España pasó atracción en las elecciones europeas, que en las
a ser el país con el porcentaje más elevado de municipales, pues más de 123 mil votantes
participación15, pues bien, incluso a pesar de socialistas en elecciones europeas cambiaron su
estos factores las elecciones municipales obtu- voto en aquellas elecciones municipales. Sin
vieron un punto porcentual por encima de los embargo, en términos porcentuales las diferen-
niveles de participación de las mencionadas cias son reducidas, apenas un 1 por ciento. La
elecciones europeas. De este panorama se puede escisión que sufrió el PP alcanzó valores brutos
extraer que aunar en el mismo día la convocato- de más de un millón de votos, y un 5 por ciento
ria electoral municipal y al Parlamento Europeo en términos porcentuales. La presencia de un
es un factor que eleva el nivel propio de los elevado número de actores políticos en el esce-
comicios europeos e incide en la movilización nario municipal parece afectar en este sentido al
dado que, si lo comparamos con las convocato- PP, junto con el menor arraigo organizativo
rias únicas de 1989, 1994, 2004 y más reciente- local de este partido. A nivel de CC.AA también
mente de 2009, en todos estos casos los niveles es el PP en 1999 el partido más débil en la gran
de abstención han sido más elevados. mayoría de ellas, de manera que reduce el grado
En este contexto, también la simultaneidad de fidelidad, y su electorado es más volátil. Se
de comicios ha favorecido la homogeneidad de trata de una característica fruto, como ya se ha
los apoyos recibidos por los partidos, y ello a señalado de su debilidad organizativa local. La
pesar de que en las elecciones municipales la implantación de partidos regionalistas fuertes
oferta política está más diversificada en térmi- incide significativamente en esta escisión del
nos de candidatos, programas, campañas, valo- voto. En aquellas Comunidades en las que están
ración de gestión... El comportamiento diferen- más arraigados, los índices de volatilidad son
ciado afecta a las fuerzas mayoritarias a nivel mayores y traducen un comportamiento diferen-
nacional, pero este fenómeno de escisión de ciado entre elecciones municipales y autonómi-
voto, no parece incidir significativamente en cas. En estas últimas logran captar a un flujo de
ellas, ya que las diferencias en términos de por- electores mayor que en las municipales y por
centaje de voto son escasamente relevantes, tanto se confirma que los factores locales están
aunque, debemos matizar que estas existen. En menos arraigados que los regionales16. Una ten-
las elecciones europeas el planteamiento de la dencia diferente ha caracterizado al electorado
campaña y de las candidaturas es, territorial- de IU. Este partido político mantiene la dinámi-
mente hablando, más homogénea, y está en ca de conservar a sus votantes en las elecciones
mayor medida vinculada a la imagen global del municipales. Así en 1999, las pérdidas que
partido, expresándose por tanto de forma más experimenta en el ámbito europeo, alcanzan un
igualitaria por todo el territorio electoral. Así, saldo de 174.646 votantes, a pesar de que estos
comparativamente hablando, las fuerzas de valores en términos porcentuales son escasa-
ámbito nacional tienen una ligera mayor capaci- mente relevantes. Estos valores señalados fue-
dad de atracción en las elecciones al Parlamen- ron más débiles aún en la convocatoria de 1987,
to Europeo que en las elecciones municipales en la que la escisión de voto alcanzó cotas del 2
debido fundamentalmente a la propia naturaleza por ciento tanto en el PP como en el PSOE. Los
15 Excluimos del cómputo a los países que tienen voto obligatorio.

16 De todas formas, se deberían tomar ciertas precauciones al analizar estos resultados agregados y sería conveniente realizar
este análisis teniendo en consideración el tamaño de los municipios, para de esta forma ajustarnos un poco más a diversidad de
la realidad municipal.

electores de estos partidos modificaron sus que la pérdida de apoyos del partido en el
opciones entre elecciones municipales y europe- gobierno ha sido significativa: 11 puntos el PP
as, con un saldo, lógicamente, favorable para las en 2003, y más de 7 puntos el PSOE en 1995,
segundas. 1987 y 2007; y b) con pérdidas de más de cuatro
Es complejo realizar este tipo de compara- puntos sobre el voto válido emitido, el PSOE en
ciones puesto que la oferta política local es dife- las elecciones municipales de 1983, y el PP en
rente y la agregación de resultados induce a con- las elecciones municipales de 1999; y c) las elec-
sideraciones que ensombrecen el “factor local” ciones en las que las pérdidas son menores y por
frente al “factor partido”. Sin embargo, no se tanto sus apoyos electorales se mantienen tam-
pone en duda que un cierto número de electores bién más estables en la arena municipal, como
presenta un comportamiento diferenciado en fue el caso de las elecciones municipales de
elecciones simultáneas. Las diferencias son 1991, donde el PSOE pierde un 1,3 por ciento
debidas a aspectos contextuales específicos de del voto obtenido en las elecciones generales de
las elecciones en cuestión, aunque en todo caso 1989. Si trasladamos el análisis a la oposición
también deberían considerarse los elementos de cabe pensar que las formaciones políticas pue-
carácter coyuntural. den rentabilizar estas pérdidas de votos del par-
tido gubernamental. Ello no ha sido así en nin-
guna de las ocasiones, independientemente de
2.3. LA INFLUENCIA DE FACTORES que el partido que gobernase en la arena nacio-
DE CONTExTO NACIONAL Y SU nal fuese el PSOE o el PP. Por un lado el PP
REPERCUSIóN SOBRE LOS APOYOS como partido de la oposición durante el período
DEL PARTIDO EN EL GOBIERNO 1983-1993 y 2004-2007, no se beneficia de las
pérdidas del PSOE en elecciones municipales.
Las elecciones municipales son un escenario Sufre, incluso, un desgaste en el escenario local
político en el que el partido del gobierno obtiene que se reduce progresivamente: en 1987 es de
menores apoyos electorales que en elecciones cerca de cuatro puntos y en 1991 y 1995 de ape-
generales. Una razón estriba en que el número de nas medio punto. Aunque el retroceso electoral
partidos que compiten electoralmente es mayor del PSOE no le va a suponer importantes proble-
y la heterogeneidad partidista supone cierta difi- mas para gobernar a nivel nacional en las elec-
cultad para asentar los anclajes electorales propi- ciones generales de 1993, este comportamiento
ciando una mayor volatilidad electoral. Otra expresaba los síntomas del desgaste socialista en
causa remite al partido en el poder, voto de cas- el marco de su enfrentamiento con los sindica-
tigo que se permite el elector en este tipo de con- tos, de la aparición de casos de falta de ética (trá-
vocatorias. Sea cuál sea la razón es cierto que ha fico de influencias, abuso de poder), y de disen-
habido a lo largo del tiempo ciertas inflexiones siones internas en el partido, lo que fue
que permiten identificar los procesos electorales determinante para la captación de votos por el
municipales como: a) aquellas elecciones en las PP. El principal beneficiario electoral del retro-
tabla 4
voto en elecciones simultáneas: elecciones municipales y europeas
1987 1999
Partidos Elecciones municipales Elecciones europeas Elecciones municipales Elecciones europeas
votos % votos % votos % votos %
PSOE 7.229.782 36,74 7.522.706 39,06 7.296.749 34,25 7.420.035 35,26

PP 4.398.756 22,35 4.747.283 24,65 7.334.135 34,43 8.364.767 39,75
IU 1.526.806 7,75 1.011.830 5,25 1.387.900 6,52 1.213.254 5,77
Fuente: Elaboración propia. Datos publicados por el Ministerio del Interior.

ceso socialista en elecciones municipales duran- hicieron más patentes en 1996 conllevando
te los años ochenta fue el otro partido de la opo- entonces un cambio en el gobierno nacional. Se
sición, Izquierda Unida que consigue así conso- siguen pautas similares a las de principios de los
lidarse como opción importante aunque años noventa en que el adelanto electoral de
secundaria en los gobiernos locales, salvo en dos 1993 se produce en un marco de devaluaciones
ocasiones en las que los apoyos recibidos por de la peseta, de fuerte tasa de paro, de creciente
este partido en elecciones generales no son supe- desgaste socialista, de aparición de nuevos casos
rados en las siguientes convocatorias municipa- de financiación ilegal y de corrupción, además
les: con un ligero descenso en las elecciones de graves problemas internos en el PSOE, lo que
municipales de 1991 (un 0,7 por ciento de voto por otra parte suponía el escenario idóneo para la
válido emitido), que es más acentuado en 1999 consolidación del PP como alternativa al PSOE.
(un 4,1 por ciento de pérdidas de voto). Esto La nueva victoria del PSOE en un clima de alta
indica que durante los años noventa se comienza competitividad electoral –4 puntos de diferencia
a vislumbrar una acentuación de la reciprocidad en porcentaje de voto y no más de un millón de
“nacional-local” entre las elecciones municipa- votos– bajo un gran equilibrio de fuerzas y con
les y las generales, hasta que consolida sus apo- un fuerte avance del PP configuró un nuevo
yos alcanzando votos en las elecciones munici- escenario en el nivel político nacional que tuvo
pales de 1995 que posteriormente consolida en repercusiones a nivel municipal dos años más
las elecciones generales de 1996. tarde: en las elecciones municipales de 1995 el
Estos cambios de comportamiento electoral PSOE tiene las mayores pérdidas de votos de
de mediados de los años noventa preanunciaban todo el período electoral mientras que el PP equi-
ciertos movimientos electorales que acontecie- libra y consolida definitivamente los anclajes
ron en los comicios municipales de 1995 y se electorales logrados en las generales de 199317.
tabla 5
diferencia ente apoyos electorales de los partidos de ámbito nacional
en elecciones municipales y elecciones generales (1979-2007)
diferencia % votos válidos

Elecciones
PSoE PP* IU**
Municipales 1979- Generales 1979 –2,6 –3,0 +1,9

Municipales 1983- Generales 1982 –4,6 0,0 +4,0
Municipales 1991- Generales 1989 –1,3 –0,5 –0,7
Municipales 1999- Generales 1996 –3,3 –4,5 –4,1
Municipales 2003- Generales 2000 0,0 –11,4 +0,3
* En 1979 se presenta como Coalición Democrática (CD); en 1982 como Alianza Popular-Partido Demócrata Popular
(AP-PDP); y en 1986 como Coalición Popular (AP-PDP-PL).
** En 1979 y 1982 se presenta bajo las siglas de PCE.
17 Estos resultados estuvieron precedidos de resultados en las elecciones municipales de 1991 en las grandes poblaciones urba-
nas en el que influyeron acontecimientos de política nacional que modificaron la hasta entonces líneas que sustentaban la orienta-
ción del voto. Con repercusiones en la esfera nacional, estas elecciones se celebraron con una nueva normativa que modificaba algu-
no de los aspectos de la ley electoral con el fin de asegurar una mayor gobernabilidad en el ámbito municipal. A pesar de que el
PSOE consigue revalidar su victoria y el PP mantiene los índices de apoyo electoral de las elecciones precedentes, este partido obtu-
vo un mayor número de ayuntamientos de capitales de provincia, alguna de ellas de gran peso político (Madrid, Valencia, Sevilla).

Estas elecciones municipales de mitad de los implantación de la moneda única. En este escena-
años noventa suponen, como ya hemos mencio- rio político, las elecciones municipales de 1999
nado en otras ocasiones, una inflexión profunda supusieron la renovación de la victoria del PP
en el comportamiento electoral. Quizás en aquel aunque de forma más ajustada que en 1995 –espe-
momento la particularidad de aquellas eleccio- cialmente en el porcentaje de votos a nivel glo-
nes viene conferida por estar convocadas en un bal– pareciendo sufrir los efectos de ser ya parti-
contexto dominado por la crisis política a nivel do de gobierno a nivel nacional, pues la pérdida
nacional que se reflejó en la campaña electoral, de votos se computa en esta ocasión en un 4,5 por
en cuyos discursos prevalecieron con intensidad ciento. Pero no ha de ser hasta 2003 cuando la
los temas nacionales sobre los asuntos más loca- cuantía de deslizamientos electorales alcanza las
les. Se celebraban en un contexto de lucha por el mayores cifras. Estando en el gobierno, el PP
control del poder nacional entre el PP y el PSOE, tenía todas las posibilidades de erosionar sus apo-
de ahí que el significado nacional que pudieran yos, pero los resultados fueron más allá de la esti-
tener los resultados de esta convocatoria subna- mación de pérdidas gubernamentales hasta enton-
cional las convirtieron en un acontecimiento ces conocida. 2003 era la segunda ocasión en la
político con escasos componentes municipa- que el PP se sometía a elecciones en las urnas
les18. Así, a pesar de su carácter local, en las municipales y lo hacía desde una posición privile-
elecciones municipales de 1995 el contenido giada por cuanto tenía una mayoría absoluta en el
“nacional” gravitó fuertemente sobre la orienta- Parlamento nacional. No estaba sujeto a pacto
ción del voto de los electores, y sus resultados alguno, como sí lo estuvo con CiU, PNV y Coali-
significaron un vuelco en el mapa político muni- ción Canaria para asegurar la gobernabilidad en el
cipal que permitió al PP acceder a una amplia escenario nacional resultante de las elecciones
cuota de poder en este nivel de gobierno: obtuvo legislativas de 1996, y por ende con efectos sobre
casi tres millones de votos más que en las elec- las elecciones municipales de 1999. Así entonces,
ciones municipales precedentes de 1991 y supe- disponía en aquella convocatoria de un margen de
ró al PSOE en más de un millón de votos. Estas maniobra similar al que había disfrutado el PSOE
cifras suponían gobernar en cerca de 3.500 ayun- durante los años ochenta. Además el PP se pre-
tamientos, entre los cuales obtuvo la alcaldía en sentaba para revalidar su labor de gobierno en un
41 de las 50 capitales de provincia19. Estos gran número de ayuntamientos en los que había
resultados ponían fin al claro predominio de los obtenido la alcaldía y especialmente en muchas
socialistas en las instituciones locales desde el capitales de provincia y otras grandes ciudades.
inicio de la democracia. Este fue quizás el factor de mayor peso en las
Consecuencia de esta variación en la arena decisiones electorales. Aún a pesar de las pérdi-
municipal y con un compás de espera en el tiem- das de voto con respecto a las elecciones de marzo
po político, un año más tarde se opera también un de 2000, las elecciones de 2003 apenas mueven el
cambio en la política nacional. En un marco de mapa electoral de 1999. Bien es cierto que acon-
continuada aparición de escándalos políticos que tecimientos puntuales como el caso del Prestige
implicaban a cargos del PSOE, en el gobierno o podrían estar tras el retroceso del PP en Galicia, al
en el partido, en marzo de 1996 el PP ganaba las perder más de un 4 por ciento de su voto; o las
elecciones generales y accedía por primera vez al movilizaciones ciudadanas contrarias al trasvase
gobierno nacional. En su conjunto este período de del Ebro, responderían a la disminución de cerca
gobierno del PP hasta las siguientes elecciones del 9 por ciento de los apoyos populares en Ara-
municipales de 1999 estuvo marcado por una evo- gón. El PP consolida sin embargo su presencia en
lución positiva de los indicadores económicos y las Comunidades de Asturias, Murcia y Navarra.
de reducción del paro y en el marco del logro de Marcado por una mayor racionalidad, el votante
los objetivos de convergencia europea para la municipal de 2007 se ha hecho más fluido y las
18 Esta dosis de “nacionalización municipal” quedó aun más asegurada por el triunfo del PP a nivel nacional en las eleccio-
nes europeas de 1994.
19 Para un análisis más detallado de las elecciones municipales de 1995 ver I. Delgado (1999).

consideraciones ideológicas para orientar su voto dispersión menor que la percibida en elecciones
no son freno, como tampoco lo fue en 2003, a la generales, y situada entre el 21,4 por ciento y el
hora de decidir su opción política en las eleccio- 1,4, de las elecciones 1982 y 1996 respectiva-
nes municipales. El partido gubernamental vuelve mente. Los índices de competitividad podrían
a ser severamente castigado, como lo fue en 1987, dibujar una campana que arranca desde los pro-
pero de nuevo sin que el partido de la oposición cesos electorales democráticos en los que la
rentabilice el desgaste. Los elementos más estruc- lucha por captar al votante es fuerte entre ambos
turales dejan paso a elementos coyunturales del partidos (tanto en elecciones municipales como
contexto político en que se celebran los procesos generales); alcanza su cota máxima en los años
electorales. De ahí que esta racionalidad se sus- ochenta anclando las preferencias electorales y
tente en el hecho de que el escenario municipal es predomina claramente el primer partido sobre el
una arena electoral fértil caracterizada por una segundo: en las elecciones municipales de 1983
mayor presencia de actores políticos con posibili- el PSOE está a una distancia de más de 16 pun-
dades de éxito electoral, bien por el hecho de que tos respecto del entonces AP, y algo menor en
lo que subyace en el escenario político municipal 1987; y, a mediados de los años noventa se acusa
tiene un menor calado político; o incluso, por los una mayor competencia por el electorado entre
efectos políticos que genera la combinación de los los dos partidos políticos mayoritarios, similar a
elementos propios del sistema electoral. la del inicio de la democracia para finalmente
acentuarse a comienzos del año 2000 con niveles
de competitividad muy estrechos20. Es un efecto
2.4. LOS PRINCIPALES PARTIDOS en el que se combina la tendencia reductora de
POLíTICOS DEL ESCENARIO distancias entre los dos partidos con mayor
MUNICIPAL número de votos, junto con el aumento de los
apoyos electorales del segundo partido a la vez
El dominio de los partidos políticos naciona- que se concentra el voto en un menor número de
les en la escena política local en España está ya fuerzas políticas, lo que configura escenarios
fuera de duda. Las fuerzas políticas nacionales electorales de fuerte tensión competitiva.
se convierten en los principales agentes de Las elecciones municipales en España han
nacionalización de la política local como resulta- sido tradicionalmente comicios en los que las
do del apoyo que reciben de los electores muni- expectativas de apoyo electoral a “otros partidos”
cipales, un respaldo superior al que tienen otros –además de los mayoritarios a nivel nacional–
actores locales o regionales. Pero la respuesta a eran mayores para esas fuerzas políticas regiona-
los elementos nacionales es desigual de unas listas, y listas de independientes que, por su con-
zonas geográficas a otras, y es diferente según centración geográfica en zonas delimitadas, y
los tamaños de los distritos y la influencia que favorecidas por un elemento tan determinante
tengan los rasgos locales, que son finalmente los como son los distritos electorales, obtenían éxito
neutralizadores de esa reacción nacional. En en las elecciones municipales. Los distritos elec-
definitiva, los contrastes se aprecian según sea el torales –con importantes efectos sobre la propor-
arraigo de los partidos nacionales y locales en la cionalidad del sistema– son multiplicadores de los
arena municipal. Es fácil constatar que los dos resultados electorales en el sentido de que en cada
partidos mayoritarios en el ámbito nacional distrito conforma una unidad en sí con resultados
–PSOE y PP– también han dominado el ámbito sobre un sistema de partidos específico. En Espa-
político municipal, aunque con diferente intensi- ña son más de 8.000 los distritos electorales muni-
dad electoral. La competencia entre ambos por cipales que resultan en similar número de consis-
captar el mayor número de votantes en eleccio- torios, y todos ellos con tamaños diversos que
nes municipales ha oscilado entre el 16,8 por oscilan desde municipios con menos de 250 habi-
ciento de 1983 y el 0,2 por ciento de 1999, una tantes en los que se aplica un sistema mayoritario
20 Las elecciones generales de 2000 escapan de esta tendencia y manifiestan la “excepcionalidad” en el comportamiento, tal
y como se constata por el posterior reacomodo de los índices en convocatorias posteriores.

tabla 6
competitividad electoral agregada de los partidos mayoritarios
en elecciones generales y elecciones municipales (1979-2008)
competitividad electoral
Elecciones
distancia nº de votos distancia % de votos Partidos
Generales 1979 798.780 4,4 UCD-PSOE

Municipales 1979 575.080 3,4 UCD-PSOE
Generales 1982 4.579.285 21,4 PSOE-AP-PDP*
Municipales 1983 3.140.954 16,8 PSOE-AP
Generales 1986 3.654.041 18,0 PSOE-CP
Municipales 1987 3.257.423 14,4 PSOE-PP
Generales 1989 2.829.596 13,8 PSOE-PP
Municipales 1991 2.449.191 13,0 PSOE-PP
Generales 1993 948.620 4,0 PSOE-PP
Municipales 1995 981.785 4,4 PP-PSOE
Generales 1996 290.328 1,4 PP-PSOE
Generales 2000 3.302.426 10,5 PP-PSOE
Generales 2004 1.263.019 5,0 PSOE-PP
Generales 2008 894.551 3,5 PSOE-PP
* En 1982 se presenta como Alianza Popular-Partido Demócrata Popular (AP-PDP); y en 1986 como Coalición Popular
(AP-PDP-PL).
de voto limitado y de listas abiertas (en munici- de habitantes. Este método genera variaciones en
pios menores de 100 habitantes se mantiene el el número de escaños por estar intrínsecamente
régimen de “concejo abierto”, con elección direc- ligado a cambios demográficos que apenas reper-
ta del alcalde por los ciudadanos) hasta munici- cuten en la distribución al nivel nacional.
pios urbanos con poblaciones que superan los En todo caso los partidos políticos se consa-
millares21. Este amplio rango de poblaciones gran como protagonistas del proceso local. La
comparte similar procedimiento de reparto de diversidad del tamaño de los distritos (de 7 con-
escaños, pero es cierto que sobre el número total cejales a más de 50, en función de la población),
de representantes políticos, la dispersión geográfi- junto con una barrera electoral ligeramente supe-
ca produce sobrerrepresentación de las zonas rior a la de las elecciones legislativas constatan
rurales en detrimento de las zonas más pobladas. las diferencias en el número de partidos que
La corrección se alcanza incluyendo un compo- compiten en las distintas circunscripciones. Son
nente poblacional, que implica el cómputo de la mayores las dificultades que encuentran las
proporción de representantes atribuible a la cir- grandes formaciones políticas para confeccionar
cunscripción electoral con base en el número total listas de candidatos en municipios de tamaño
21 El sistema electoral establece que el número de concejales se distribuye entre estas listas mediante la aplicación de una fór-
mula proporcional de la media más elevada, método d’Hondt, que es el mismo que se utiliza para la elección de diputados al Con-
greso así como la que se aplica también para la elección de la inmensa mayoría de los parlamentos autonómicos. Para poder par-
ticipar en la distribución se requiere haber obtenido al menos el 5% de los votos válidos emitidos en el municipio (en las
elecciones generales la barrera se estableció en el 3%).

pequeño, en los que se imponen con mayor fuer- actitudes específicas de los municipios urbanos,
za candidaturas de independientes y listas loca- clarificando el origen de las orientaciones de
les, quienes por otra parte no tienen presencia en voto que se produjeron en los años noventa.
circunscripciones de mayor tamaño. Ya hemos En los municipios mayores de 250 habitan-
manifestado que el ámbito electoral municipal es tes, los dos principales partidos muestran un
fértil para promover la presencia de candidaturas nivel de implantación relativamente equilibra-
de pequeñas formaciones políticas y de partidos do, aunque sólo en el tramo de municipios entre
regionales. Por otra parte, en los sistemas con 251 y 5.000 habitantes el equilibrio es total. Si
listas cerradas y bloqueadas, es el partido quien en 1995 la penetración electoral del PSOE
determina los candidatos que van a componer las dibujaba una tendencia inversa al tamaño de
listas que se presentan a la competición, por lo población, en 1999 presenta un cambio muy sig-
cual el reclutamiento de los representantes nificativo. La correlación en esta ocasión es
depende únicamente del partido. En este sentido positiva, alcanzando las mayores proporciones
se detectan cuotas de candidaturas de mujeres, de captación de votos en las grandes ciudades y
en algunos casos de ciertas minorías, que los capitales de provincia, donde pasa del 29% al
partidos sitúan en los puestos de las listas donde 34,5%, una progresión electoral de cerca de un
tienen posibilidad de salir elegidos22. Pero tam- 5%. En el caso del PP se reproducen los mismos
bién los candidatos van a racionalizar sus pers- patrones que en las elecciones anteriores, siendo
pectivas tendiendo a formar coaliciones con ésta algo mayor en los municipios de menor
objeto de maximizar su representación. Asimis- tamaño; se alcanza niveles similares en las
mo los propios actores políticos suelen en cierta poblaciones entre 5.000 y 20.000 habitantes y
medida tomar decisiones que se sitúan ligera- sufre una ligera disminución en las poblaciones
mente fuera del ámbito estrictamente electoral urbanas. En definitiva, el PSOE logra una cierta
para poner en marcha determinadas políticas. El ventaja en los dos tramos intermedios, mientras
escenario municipal es sin duda una arena muy el PP mantiene en 1999 su posición de partido
propia para este tipo de cuestiones, es un labora- más votado en el conjunto de ciudades de más
torio de experimentación de nuevas formas de de 50.000 habitantes. Así pues, con la excepción
práctica política en las que, en numerosas oca- de la clara ventaja del PP en los municipios con
siones, la etiqueta partidista deja paso a temas 250 habitantes o menos, los apoyos electorales
específicos y propios de interés del municipio. se concentran de forma relativamente equilibra-
Los años noventa supusieron en el comporta- da en PP y PSOE en los demás tramos de muni-
miento de los electores un cambio significativo cipios. Dadas las mayores diferencias que exis-
que se constata cuando se analizan los tamaños ten entre ambos partidos a nivel de CCAA,
de los distritos. Esta variable es especialmente puede decirse que en este caso, el contexto auto-
útil e indicativa de las dinámicas electorales nómico es más influyente en la orientación del
dadas la fragmentación y la heterogeneidad de voto que el tipo de municipio en función de su
los municipios españoles. La distribución de las número de habitantes. Por el contrario, IU sufre
principales fuerzas políticas en los diferentes su mayor quiebra en las poblaciones urbanas. Si
estratos de población en este período de tiempo bien su penetración electoral había experimen-
permite apreciar en mayor medida la capacidad tado en 1995 una correlación directa al tamaño
de captación y las transferencias de votos entre de población, y la mantiene con cierta dificultad
los principales partidos políticos. La segmenta- en 1999, en las poblaciones de más de 50.000
ción poblacional va a determinar comportamien- habitantes se concentran las mayores pérdidas
tos específicos en las zonas rurales frente a otras electorales de la coalición, esto es, más de la
22 La presencia de mujeres en el ámbito político municipal se ha incrementado progresivamente y se consolida definitiva-

mente con medidas legislativas adoptadas en 2007. Si bien, el número de alcaldesas sigue siendo reducido respecto al número de
concejalas, ambos índices han aumentado progresivamente con el paso del tiempo. En las grandes ciudades es donde se pueden
encontrar los mayores porcentajes de presencia femenina. Así en los Ayuntamientos de ciudades de más de 200.000 habitantes
las concejales pasan de representar en 1983 el 10,3% al 20,7% en 1991. Es significativo además que si bien no existían en 1983
ninguna alcaldesa en estas grandes urbes, en 1991 representan el 4,7% (Delgado y López, 1994).

mitad del porcentaje de voto. En todos los estra- censo en todos los municipios donde se presen-
tos los resultados disminuyen respecto a 1995 taban, el ligero incremento registrado en 1995
de forma significativa, logrando mantener tan en las circunscripciones más pequeñas es un
sólo la misma cuota de votos en los municipios fenómeno extraordinario. En términos cuantita-
de 250 a 5.000 habitantes. Pero haciendo una tivos en las elecciones de 1995 todavía hay, a
valoración conjunta de estos resultados, se nivel nacional, 806.403 votantes (3,64%) que
puede observar una relación de simetría entre confía su voto a listas de independientes y 4.296
las pérdidas de IU en las grandes poblaciones y concejales independientes (6,54%) tiene repre-
las ganancias del PSOE en estas mismas, por lo sentación en ayuntamientos de pequeñas pobla-
que las transferencias de votos entre ambas for- ciones. No obstante este panorama, el total de su
maciones de la izquierda han experimentado un voto se reduce claramente según aumenta el
camino de ida, incrementando la volatilidad tamaño del municipio por encima de los 20 mil
intrabloques en estos estratos (Delgado, 2010). habitantes. De hecho, en las elecciones de 2003
Las principales variaciones en los comicios el porcentaje de votos a listas de Independientes
celebrados en los años noventa se producen en representa un 3,4 por ciento del total nacional.
los grandes municipios y ciudades, que albergan Su trayectoria descendente contribuye a aumen-
al 50% de los electores, y donde el PSOE logra tar la homogeneidad entre los actores políticos
mejorar significativamente su correlación de entre los niveles de gobierno y reduce la diver-
fuerzas en el marco de las grandes pérdidas de sidad del juego político (Gyford et al. 1989:22).
IU y el fuerte incremento de la abstención. Sin También los efectos reductivos que genera el
embargo, la situación es muy distinta de los sistema electoral se vinculan al tamaño de las
resultados de las elecciones municipales ante- circunscripciones, y dependen del número de
riores a 1995, en los cuales el PSOE encabeza- partidos políticos que compiten en el escenario
ba los resultados en municipios de cualquier electoral. Si bien en términos generales el núme-
tamaño a una cómoda distancia del PP. Ello no ro efectivo de partidos electoral y municipal
se producía sin embargo en el tramo de munici- oscila entre valores mínimos correspondientes a
pios inferiores a los 250 habitantes, que siempre municipios rurales hasta los máximos de las cir-
ha estado claramente dominados por el PP, sin cunscripciones urbanas, la constricción que rea-
embargo este grupo de municipios representa liza el sistema electoral en cada uno de los muni-
una parte muy pequeña dentro del conjunto cipios sigue una pauta creciente, es decir, es
español. Como dato señalaremos que las candi- menor en los municipios menores y mayor en las
daturas independientes, mantienen su carácter poblaciones más urbanas. Esta tendencia se aso-
eminentemente rural. Aunque iniciaron un des- cia con el carácter proporcional del sistema elec-
tabla 7
Resultados electorales de las principales fuerzas políticas en las elecciones
municipales de la década de los noventa por tramos de municipios*
PP PSoE IU
1991 1995 1999 1991 1995 1999 1991 1995 1999
T1 23,4 44,4 43,6 18,0 24,4 26,2 0,2 0,4 1,0

T2 26,7 33,9 33,7 37,7 33,3 33,8 4,6 4,8 4,6
T3 22,4 29,9 29,5 38,6 30,0 33,7 8,0 8,5 6,8
T4 19,9 30,7 29,9 41,8 32,2 34,1 9,5 10,6 7,9
T5 27,2 38,6 37,2 37,8 28,9 34,2 10,0 11,8 6,8
* % de voto válido
T1. Hasta 250 habitantes; T2. 251-5 mil habitantes; T3. 5.001-20 mil habitantes; T4. 20.001 a 50 mil habitantes; T5. Más
de 50 mil habitantes.
Fuente: I. Delgado (2000).

toral y como vemos, correlaciona positivamente Pero el valor del índice tras las elecciones muni-
con el tamaño de la población y confirma que en cipales de 1991 comienza una etapa de descenso
distritos de tamaño reducido salen beneficiados paulatino hasta alcanzar cifras muy bajas tras las
los principales actores políticos en detrimento de elecciones de 2007. Esto hace comprender que el
fuerzas políticas menores. Cifrando los partidos poder político, si estuvo algo más disperso al ini-
en el ámbito municipal, el número efectivo de cio del período democrático sufre una concentra-
partidos políticos electorales es de 4.23 y la ción progresiva con el transcurso del tiempo, de
reducción del sistema electoral data en 3.95, el manera que el espacio electoral que dejan los dos
número de partidos parlamentarios, lo que arroja grandes partidos es, cada vez, más estrecho. La
una diferencia media entre ambos indicadores de concentración de votos entre los dos partidos
0.28 puntos. Esto permite constatar por un lado mayoritarios sufre un incremento gradual con el
que, en los procesos electorales municipales hay paso del tiempo, a imagen, por otra parte, de lo
una presencia importante de fuerzas políticas que acontece en las elecciones legislativas. Al
que compiten por el electorado; y, que este igual que en otras democracias occidentales, la
número se reduce una vez que se convierten los lucha de los dos partidos mayoritarios por obte-
votos en representación. Las elecciones munici- ner representación es inversamente proporcional
pales de 1979 y las de 1987, por diferentes razo- a sus resultados reales. En este escenario la pre-
nes, han sido procesos electorales donde la ofer- sencia de pequeños partidos consigue aglutinar
ta partidista ha rentabilizado con éxito sus alrededor de una cuarta parte del voto municipal,
candidaturas. En ambos casos, el número efecti- eso sí, con una distribución geográfica y electo-
vo de partidos electorales se sitúa cercano al 5. ral muy heterogénea23.
gráfico 1
distribución del número efectivo de partidos en elecciones municipales*
* El número efectivo de partidos electorales y parlamentarios se calcula como sigue24: Ne = 1/ ∑v2i ; y, Np = 1/ ∑e2i.
23 Nos referimos con ello a que en este porcentaje están incluidos los votos obtenidos por partidos como CiU, PNV, PAR y
otros que tienen también una significativa presencia dentro del panorama electoral nacional.
24 El número efectivo de partidos políticos, muestra la fragmentación de los votos y de los escaños. Es el número de partidos
hipotéticos de igual tamaño que tendrían el mismo efecto en la fragmentación del sistema que el que tienen los partidos de dis-
tintos tamaño en realidad existentes. Suele estar dentro del rango +/– 1 del número real de partidos que obtengan más del 10%
de los votos. El número efectivo de partidos se aplica tanto al campo electoral como al parlamentario y coincide con el número
de los realmente existentes sólo si cumple que todos cuenten con apoyos electorales iguales o muy similares. Este índice será más
bajo que el real cuando no todos los partidos políticos tengan la misma importancia, y permite apreciar más claramente, cuántos
partidos compiten electoralmente y cuántos existen parlamentariamente, con lo que se aprecian las diferencias y similitudes que
en la arena de competición electoral se deben a los efectos mecánicos de las leyes electorales.

Las elecciones de 2007 no han hecho sino modo de ejemplo, PNV pierde un 10 por ciento
confirmar una tendencia percibida desde media- de su voto en el País Vasco, cediendo espacio a
dos de los años ochenta y es el predominio en la ANV; CC pierde un 7 por ciento del voto obte-
gran mayoría de las CC.AA de dos partidos, que nido en 2003, y de forma similar en Aragón la
acaparan más del tercio del total de los votos, Chunta Aragonesista pierde un 4 por ciento de
dejando escaso margen de presencia a otras los votos algunos de los cuáles pasan al PSOE
fuerzas menores o regionalistas (excepto el caso que ve incrementados sus resultados, mientras
de Cataluña). Aquellas CC.AA en las que en que posiblemente el voto de opciones de la dere-
2003 había una presencia menor de otras peque- cha se trasladan al PAR, dado que el PP también
ñas formaciones políticas sufren un cambio reduce sus porcentaje de votos en esta región.
drástico en 2007; incluso en aquellas en las que En todo caso, cabe resaltar que en la mayoría de
el anclaje de fuerzas nacionalistas es un hecho las CC.AA tanto el PSOE como el PP han incre-
singular, la debilidad de los apoyos electorales mentado las cifras de votos obtenidas en la con-
obtenidos por estos partidos se constata al ver vocatoria anterior y algunas fuerzas regionales
reducidos los porcentajes de voto alcanzados. A se han visto debilitadas por este hecho.
gráfico 2
Evolución de los apoyos electorales de los principales partidos
políticos en elecciones municipales (1979-2007)
3. coNclUSIoNES ticas diferentes. La aproximación con la que

hemos analizado los datos combinaba una pers-
En este trabajo hemos abordado algunos pectiva diacrónica junto con una perspectiva sin-
aspectos de las elecciones municipales desde crónica. Pretendía en todo caso aportar una serie
una perspectiva comparada con elecciones legis- de datos sobre los procesos políticos en relación
lativas y con elecciones simultáneas. La comple- a otras arenas políticas diferentes, para constatar
jidad es, en todo caso, un factor intrínseco de la la evolución y concentración de los apoyos de
arena electoral municipal que obliga a enfrentar- los principales actores políticos, a la vez que
se a los datos y a hacer generalizaciones de una abordaba los resultados de las elecciones muni-
multitud de resultados, lo que por otra parte es cipales a través de las ocho consultas electorales
arriesgado dado que enmascaran realidades polí- celebradas. Con ello hemos apreciado cómo las

pautas de comportamiento en elecciones munici- con la nacionalización del voto o basadas en la

pales han sufrido contagios tanto de procesos creencia de dos tipos de elecciones que respon-
simultáneos convocados en la misma jornada den a lógicas diversas.
electoral como del marco político de las eleccio- A la vista de los datos parece más acertado
nes generales. Del análisis se ha derivado que considerar el momento en que se celebran las
los resultados de las elecciones municipales se elecciones municipales dentro del calendario
incardinan en los períodos o ciclos electorales, electoral general para poder enfocar el análisis
de ahí que significativamente los cambios en los de sus resultados bajo la óptica de un ajuste en
apoyos partidistas, los niveles de acentuada relación a las elecciones generales. La aplica-
competitividad entre partidos mayoritarios y la ción de este esquema a nuestro caso permite
movilización electoral hayan de interpretarse explicar cómo las tres primeras elecciones
bajo unas coordenadas, si nuestras interpretacio- municipales se produjeron a escasa distancia
nes son correctas, menos fragmentadas de lo que de las elecciones generales bajo un clima pro-
significarían más de ocho mil resultados en una picio para la modelación de preferencias elec-
sola convocatoria. torales. No es, hasta llegados los años noventa,
Las elecciones municipales se constituyen cuando los cambios comienzan a percibirse, y
como una etapa previa de reforzamiento del sis- son principalmente las grandes ciudades y
tema de partidos de ámbito nacional, pero de la capitales de provincia los entornos en los que
misma forma –aunque con diferente intensi- se circunscriben orientaciones diferenciadas.
dad– de lo que suponen los resultados de las También en este período las convocatorias
elecciones municipales para la política nacio- electorales municipales se distancian más de
nal. No podemos por ello negar la existencia de las elecciones generales, lo que permite a los
arenas territoriales diferenciadas, porque los electores emitir un juicio de valor y adquirir
actores que conviven en ellas son diversos; una autonomía propia que denotase rasgos más
pero tampoco hemos de caer en un análisis locales. Entonces es cuando se convierten en
exhaustivo por municipios, que nos ofrecería una suerte de elecciones primarias con la para-
resultados útiles pero de una extensa magnitud. doja de poner en tela de juicio la gestión muni-
Recurrir al análisis comparado y multinivel es cipal junto con una valoración de la política
la estrategia sobre la que se fundamenta el nacional. Este argumento se justifica con el
hecho de que las pautas de comportamiento se análisis de las elecciones municipales de 1995
establecen bajo coordenadas diacrónicas y con que supusieron el cambio en la dinámica elec-
referentes nacionales. Cierto es que los despla- toral y que afectaron a los resultados de las
zamientos electorales se pueden originar en un posteriores elecciones generales y culmina con
escenario y se consolidan en la interrelación la desmovilización de las elecciones municipa-
entre elecciones generales y municipales. Las les de 1999. Desde entonces los esfuerzos de
elecciones municipales aunque respondan a una los partidos de ámbito nacional por anclar sus
lógica particular circunscrita a un ámbito geo- votos también en el terreno municipal han sido
gráfico determinado, tomadas en su conjunto fundamentales.
tienen un carácter menos específico. La partici- Como señalábamos al iniciar este trabajo,
pación se explica por su interdependencia con en los estudios electorales se ha venido distin-
las elecciones generales. Los apoyos de los par- guiendo también entre elecciones de primer
tidos políticos de ámbito nacional, actores prin- orden y de segundo orden. Se caracterizan
cipales en el escenario municipal, son predomi- como de primer orden las elecciones referidas
nantes frente a otras fuerzas de menor tamaño. a las instituciones en que el elector percibe que
Los cambios en el sistema de partidos nacional se toman las decisiones más importantes, las
afectan a los resultados electorales municipales que tienen la capacidad de fijar la percepción
como también han influido los resultados de las de la competencia electoral entre opciones
elecciones municipales en la arena política políticas, al mismo tiempo que fomentan
nacional. Con todo ello, la reflexión final debe mayor participación. El resto de elecciones,
apoyarse en explicaciones basadas en los ciclos entre ellas las municipales, son consideradas
electorales en vez de en fenómenos que liguen como elecciones de segundo orden, con menor

nivel de participación y menor capacidad para masas en las ciudades y mayor relevancia de
ser punto de referencia principal en la determi- las redes personales de relación en los munici-
nación de las percepciones –de los ciudada- pios medios y pequeños. En la perspectiva de
nos– y las estrategias –de los partidos– sobre la este trabajo ello enfatiza la dependencia del
competencia electoral. En este marco, en las mapa del poder local en las ciudades respecto
elecciones municipales siempre ha intervenido de la evolución de la coyuntura general. Con
la dimensión nacional, bien sea por la percep- ello se ha generado una dinámica de competi-
ción de los electores como por el planteamien- ción muy similar a la que se expresa en el esce-
to de los partidos, aún en grado diverso según nario nacional, de forma que si bien hasta
los contextos y los electores, y se ha acentuado ahora el ámbito municipal se pretendía subor-
a partir de los años noventa. La similitud de dinado al resto de las arenas electorales, o de
resultados entre las elecciones generales y las orden menor, quizás comience a significarse
municipales en nuestro país y en los países de como un escenario de competición clave desde
nuestro entorno es un buen indicador de esta el que proyectarse a la esfera política nacional
imbricación. En este marco de influencia deter- y que se impulsa desde los municipios más
minante de los factores de ámbito general, el poblados. Quizás desde la perspectiva del
avance del PP y el descenso del PSOE se ins- “nuevo localismo” que resalta la importancia
criben en un proceso de cambio político que se que vienen adquiriendo las instituciones locales
inició en 1991, continuó en las generales de en el escenario político (Chandler, 1991; Ste-
1993 y en las europeas de 1994, sigue en las wart y Stocker, 1995; Elcock, 1994), bien como
municipales y autonómicas de 1995, en las reacción a una crisis de legitimación del siste-
generales de 1996 y 2000 con el triunfo del PP ma político o bien por la aparición de niveles
y su acceso al gobierno central; continúa en las supranacionales de toma decisiones políticas,
elecciones municipales de 1999 y 2003 con lo cierto es que aún existe cierta ambivalencia
cierta inflexión en 2007. En todas estas elec- respecto al nivel local, pues es percibido como
ciones los cambios han sido mucho más noto- la unidad básica de democracia, pero por otro
rios en las ciudades que en los pequeños muni- lado se entremezclan sus propios particularis-
cipios. La expresión diferencial del cambio en mos locales unos elementos específicos que
ciudades y en pueblos es una pauta general, no están subordinados a un nivel político superior
una característica exclusiva de las elecciones (Pérez y Navarro, 2000:462). Sea cuál sea la
municipales derivada del mayor papel del can- perspectiva que se adopte para analizar el esce-
didato en las elecciones locales en pequeños nario municipal, lo cierto es que a buen seguro,
municipios. La diferencia reside en que la per- futuros estudios que analicen el comportamien-
cepción de la política se realiza a través de una to electoral municipal con coordenadas com-
estructura de intermediarios con diferente plementarias a las aquí propuestas avanzarán en
jerarquía en uno y otro contexto: más depen- nuevas claves analíticas para la comprensión de
diente de los medios de comunicación de la compleja realidad local española.
4. bIblIogRafía
ALEMáN, E. y KELLAM, M. (2007): “The nationalization of electoral change in the Americas”, Electoral Stud-
ies 27:193-212.
BAwN, K. COx, G., ROSENBLUTH, F. (1999): “Measuring the ties that bind: electoral cohesiveness in four demo-
cracies” en B. Grofman, S.C. Lee, E.A. winclker y B. woodall (eds.) Elections in Japan, Korea and Tai-
wan under the single non-transferable vote, Ann Arbor, MI: Universidad de Michigan.
BECK, P. A. (1979): “The electoral cycle and patterns of American politics”, British Journal of Political Rese-
arch, 9: 129-156.
BüRKLIN, w.P. (1987): “why study political cycles?”, European Journal of Political Research, 15: 131-143.
CAMPBELL, A. (1960): “Surge and decline: a study of electoral change”, Public Opinion Quarterly, 24: 397-
418.

ORÍGENES DEL MUNICIPIO CONSTITUCIONAL
LOS ORÍGENES DEL MUNICIPIO CONSTITUCIONAL
JOSÉ ANTONIO ESCUDERO

Catedrático de Derecho constitucional
Universidad de Alicante
SUMARIO: 1.- PRECEDENTES. A) INTERPRETACIONES DE LA HISTORIA

DEL RÉGIMEN MUNICIPAL. B) EL MUNICIPIO MODERNO. 2.- EL RÉGIMEN
MUNICIPAL GADITANO. A) ANTECEDENTES: LA REFORMA DE JOSÉ I.
B) LA CONSTITUCIÓN DE CÁDIZ Y EL DIRIGISMO POLÍTICO MUNICIPAL.
3.- LA CONSOLIDACIÓN DEL MUNICIPIO CONSTITUCIONAL.
1. PRECEDENTES
A) Interpretaciones de la historia del régimen municipal
Con el municipio romano en España a modo de referencia, fue opinión común
entre los especialistas del siglo XIX que el municipio medieval debió a aquél su ori-
gen y fundamento1. El historiador portugués Herculano sostuvo así que las institu-
ciones municipales romanas habían perdurado en el mundo visigodo, siendo trans-
mitidas luego por los mozárabes para configurar en la Edad Media la estructura del
municipio castellano-leonés. De esta suerte, el modelo del municipio romano per-
viviría de forma precaria a partir del Bajo Imperio, cobrando de nuevo vigor en la
etapa medieval. La persistencia así de nombres como curatores, decuriones, defen-
sores, etc., en la Edad Media, vendría a probar que el fondo residual de las viejas
instituciones de la curia romana no había llegado nunca a extinguirse. Tal interpre-
tación, la llamada tesis romanista, fue refutada parcialmente por Hinojosa al admi-
tir el mantenimiento del régimen municipal romano hasta el ocaso de la monarquía
visigoda de Toledo, y negar en cambio la capacidad efectiva de los mozárabes
–cristianos que en la España musulmana conservaron su religión y Derecho– para
transmitir unas institución tan fundamental de la vida ciudadana. En fechas poste-
1 Hago uso de lo dicho respecto a las distintas etapas históricas del municipio en mi Curso de Historia
del Derecho. Fuentes e instituciones político-administrativas, 20 ed., Madrid, 1995.
13
EL MUNICIPIO CONSTITUCIONAL
riores, cuanto había respetado Hinojosa de la añeja teoría fue combatido por
Sánchez Albornoz en un estudio de título harto explícito: Ruina y extinción del
municipio romano en España. He aquí su tesis central:
“En mi opinión, el municipio hispano-godo, que llevaba en sus entrañas los mis-
mos gérmenes de descomposición que el romano, acentuados ahora porque las
nuevas instituciones sociales y políticas de la época se avenían mal con su per-
duración, continuó su curso descendente durante el siglo VI, y desapareció por
entero en la primera mitad del siglo VII”2.
Desaparecido, pues, el glorioso municipio romano, ¿cómo y por qué surgió el
municipio medieval? Los historiadores europeos debatieron largamente esta cues-
tión ofreciendo desde el siglo XIX dos ambiciosas explicaciones de conjunto: la
antes citada tesis romanista, que puede darse hoy por superada, y la llamada tesis
germanista, que parte de la concepción de que el municipio medieval fue una rea-
lidad independiente del antiguo sistema romano, y que como tal debe ser explicada
en función de otras causas. Wilda y Gierke pusieron así en relación la aparición del
municipio con la infraestructura organizativa de gremios y asociaciones mercanti-
les. Von Below sostuvo que el sistema municipal urbano había sido una forma evo-
lucionada y compleja del esquema antes existente en los concejos rurales3. Especial
predicamento alcanzó la llamada teoría del mercado de Sohm, para quien el
Derecho especial del mercado dio lugar a ese derecho, también especial, de las ciu-
dades4. Tal teoría tendría algunos puntos comunes con la interpretación de Pirenne,
por cuanto aunque éste rechace que la ciudad sea una extensión institucional del
mercado, sí sostiene que nació como resultado del asentamiento de mercaderes y
comerciantes. Para Pirenne, ese derecho de los comerciantes (ius mercatorum) fue
aplicándose a quien entraba o salía de la ciudad, convirtiéndose en fin en el
Derecho municipal mismo5.
Por otra parte, en el siglo XIX español la visión de lo que había sido el munici-
pio medieval y moderno formó parte de interpretaciones más amplias sobre el pasa-
do de España, y, habida cuenta de que esos municipios enviaron sus procuradores
a las Cortes, el estudio y la apología de estas asambleas representativas, considera-
das por algunos como instituciones que llegaron a limitar el poder absoluto de
Austrias y Borbones, llevó a ciertos autores al estudio y exaltación apologética de
lo que el municipio castellano había sido. Tal fue el caso del eximio liberal
Francisco Martínez Marina, quien en su Teoría de las Cortes diseñó una especie de
unión hipostática de esas Cortes y del Municipio, vinculando la supuesta grandeza
e independencia de aquéllas con la también supuesta grandeza e independencia de
2 “Ruina y extinción del municipio romano en España e instituciones que lo reemplazan”, en Estudios
Visigodos, Roma, 1971, págs. 9-147; cita en pág. 51.
3 Der Ursprung der Stadtverfassung, Düsseldorf, 1892.
4 Die Entstehung des deutschen Städtwesens, Leipzig, 1890.
5 Las ciudades de la Edad Media, Madrid, 1972.
14
éste. Así, cuando Martínez Marina critica en su Teoría el absolutismo de los

Austrias, ese absolutismo va directamente referido a la pretensión de los monarcas
de controlar las Cortes, controlando a su vez la libre representación de los munici-
pios en ellas. En parecida línea, otro autor del XIX, Antonio Sacristán, abogado del
ilustre Colegio de Madrid y estudioso de la evolución del municipio, nos dirá que
la tendencia política de los monarcas de la Casa de Austria “era contraria a la con-
servación de las libertades públicas representadas por las Cortes y el sistema muni-
cipal”6. Y a fines del mismo siglo, el fundador de la moderna Historia del Derecho,
don Eduardo de Hinojosa, cubrirá brillantemente su turno de apología del régimen
municipal, en una conferencia pronunciada en el Ateneo de Madrid:
“La historia del Municipio medioeval es uno de los capítulos más interesantes y
fecundos de la historia de la civilización europea. El Municipio ha sido el pre-
cursor del Estado moderno. Él suprimió las trabas jurídicas que separaban las
varias clases sociales y daban el carácter de privilegio a la libertad civil y la par-
ticipación en la vida pública. Los grandes principios que informan la vida polí-
tica contemporánea, la libertad de la persona, de la propiedad y del trabajo, la
inviolabilidad del domicilio, la unidad de fuero, la igualdad de derechos civiles
y políticos, en suma, tuvieron su primera realización práctica en la esfera limi-
tada por los Muros del Municipio”7.
B) El municipio moderno
La etapa aúrea del regimen municipal coincidió prácticamente con el siglo XIII.
En observación del mismo Hinojosa, “este florecimiento de la autonomía y de la
libertad municipal es tan efímero como brillante; apenas si dura una centuria: desde
fines del siglo XII a principios del XIV”8. Prácticamente desaparecido en los tiempos
modernos el antiguo sistema de concejo abierto, y asentado ya el concejo cerrado,
la dirección de los municipios cayó en manos de oligarquías nobiliarias que se dis-
putaron el control de las importantes ciudades con voto en Cortes. El cabildo o
ayuntamiento estuvo compuesto por un número variable de regidores, elegidos o
designados mediante sorteo, o bien nombrados por el rey con carácter vitalicio
entre miembros de la nobleza ciudadana. El peso de los oligarcas locales se acen-
tuó así en Castilla con la venta de los oficios de regidores, puesto que aquellos oli-
garcas eran los únicos que podían adquirirlos, sin que sirvieran de excesivo contra-
peso real los jurados elegidos por el pueblo para defender sus intereses y controlar
a los regidores. En todo caso, según parece, la autenticidad democrática de las
6 Municipalidades de Castilla y León, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1981,

pág. 431.
7 “Origen del régimen municipal en León y Castilla”. Fue una conferencia pronunciada en el Ateneo
en el curso 1895-1896, que se publicó luego en La Administración, Revista Internacional de Administración,
Derecho, Economía, Hacienda y Política (28 -1896-417-438), siendo reeditada en los Estudios sobre la
Historia del Derecho Español (Madrid, 1903, 5-70), y en el tomo III (págs. 271-317) de sus Obras, Madrid,
1974, que es por donde cito. La referencia corresponde al exordio de la conferencia (pág. 273).
8 “Origen del régimen municipal en León y Castilla”, pág. 315.
15
asambleas municipales resultó ser inversamente proporcional a la demografía de

los lugares respectivos. En las poblaciones de cierta entidad dominó la oligarquía
de los propietarios de los oficios. En las villas medianas se los repartieron nobles y
plebeyos. En las menudas aldeas, en fin, persistieron algunas formas residuales de
concejo abierto, y todos los vecinos pudieron hacer oír su voz y tal vez elegir a sus
dirigentes.
Más allá sin embargo de ese posible control indirecto de los reyes sobre los
municipios, nombrando a los regidores, mediatizando su gestión, o interfiriendo la
autonomía de los procuradores de ciudades con voto en Cortes, el control institu-
cional, directo y efectivo, se ejerció a través de un agente, el corregidor, heredado
de la etapa bajomedieval. No resulta hiperbólico así decir que el corregidor caste-
llano de los siglos XVI y XVII lo fue todo o casi todo: representante y delegado polí-
tico del monarca, y presidente del ayuntamiento, que actúa con poderes gubernati-
vos como una especie de gobernador civil en el distrito de la ciudad, y disfruta de
atribuciones judiciales y también a veces militares. En el XVIII los decretos de
Nueva Planta llevan consigo la extensión a la Corona de Aragón del régimen muni-
cipal castellano, con lo que los corregidores aparecen en 1711 en Aragón y Valencia
y en 1716 en Cataluña. Por lo demás, la figura del corregidor borbónico se compli-
có con la presencia de otro personaje, el intendente, cuyas parecidas atribuciones
hicieron inevitable una confrontación institucional.
En el último tercio del XVIII, las reformas de Carlos III afectaron tanto a los
corregidores como a la estructura municipal de los regimientos. La simbiosis inten-
dente-corregidor desaparece en 1766 cuando Carlos III separa ambos cargos, con-
fiando a los corregidores los asuntos de justicia y policía, y a los intendentes los de
hacienda y guerra. Años después, en 1783, tiene lugar una profunda reforma de los
corregimientos, que son ordenados en tres clases –de entrada, ascenso y término–,
con lo que los antiguos corregidores políticos aparecen ahora a modo de funciona-
rios acomodados a ese escalafón. Estamos en suma ante un corregidor diferente.
Como ha escrito su estudioso, el profesor González Alonso9, el antiguo corregidor
queda desplazado por este otro, “de carrera, profesionalizado e intercambiable”.
En cuanto a los regimientos, las reformas de Carlos III intentaron corregir esa
estructura municipal en la que grandes señores acaparaban los puestos como regi-
dores perpétuos, ostentando cargos que a menudo servían otras gentes en cesión o
arrendamiento. Tras los motines de 1766, que fueron un serio aviso a la autoridad
real aunque tal vez solo supusieran la rectificación de medios antes utilizados10, dos
textos de ese mismo año (el Decreto de 5 de mayo y la Instrucción de 26 de junio),
así como el Reglamento para Nuevas Poblaciones, proyectarán sobre los concejos
una bocanada de aire democrático y renovador. Se estableció entonces que el pue-
blo dividido en parroquias o barrios elija a unos diputados del común –dos o cua-
9 El corregidor castellano 1348-1808, Madrid, 1970.

10 V. RODRÍGUEZ CASADO, La política y los políticos en el reinado de Carlos III, Madrid, 1962.
16
tro, según el número de habitantes– y a un síndico personero cuya misión era pedir
y proponer lo conveniente al público en general, aun careciendo de voto en el ayun-
tamiento y de cualquier tipo de facultades resolutivas. Las atribuciones de esos
diputados y síndico quedaron recogidas en el capítulo XIII de la Instrucción de 26
de junio, mientras el decreto o Auto-Acordado de 5 de mayo señalaba que eran
creados para “tratar y conferir en punto de abastos, examinar los pliegos o pro-
puestas que se hicieren y establecer las demás reglas económicas tocantes a estos
puntos que pida el bien común”11. Cabría en fin preguntarse qué acogida tuvieron
en la práctica estas reformas, a lo que parece forzoso responder que no muy efecti-
va y brillante. Los regidores perpetuos las contemplaron con hostilidad. Y aquellos
representantes del pueblo que venían a remediar los males de los regidores oligar-
cas y vitalicios quisieron en seguida ser como ellos. Sabemos así de cierta curiosa
peripecia acaecida en Palma de Mallorca, donde un tejedor, un calderero, un car-
pintero y un tonelero fueron elegidos diputados del común. Todos ellos se pertre-
charon inmediatamente de espada, símbolo de hidalguía, y el tonelero usó desde
entonces peluca.
2. EL RÉGIMEN MUNICIPAL GADITANO
A) Antecedentes: la reforma de José I

Como parece lógico, las concepciones municipalistas del rey José y de sus cola-
boradores eran deudoras de lo hecho en Francia a partir de la Revolución. Allí el
famoso decreto de la Asamblea Constituyente de 14 de diciembre de 1789 había
establecido en su artículo 49 que los cuerpos municipales tendrían dos tipos de fun-
ciones: unas, propias del poder municipal, y otras concernientes a la administración
general del Estado y delegadas por ella a las municipalidades. En relación con esto,
la Constitución de 1791 diseña en su artículo 9 unos oficiales del ayuntamiento con
dos tipos de competencias: administrar los asuntos particulares de la municipalidad,
y ejercer, si se les delega, otras funciones relativas al interés general del Estado.
Sobre esos presupuestos, García Fernández ha caracterizado el modelo autonómico
de la Revolución francesa en base a cinco elementos: la existencia de un pouvoir
municipal, esto es, de un área de competencias propias; la atribución al municipio
de la gestión de competencias de otros órganos del Estado; la ausencia en él de
representantes del poder central; la afirmación de una capacidad normativa propia,
y el carácter electivo de los órganos municipales. A todo ello, sin embargo, seguirá
en Francia un Estado bonapartista centralizado, cuyo eje principal es la afirmación
de una administración única, de la central a la municipal, que sirve para transmitir
11 J. GUILLAMÓN, Las reformas de la Administración local durante el reinado de Carlos III, Madrid,
1980, págs. 133-134.
17
las órdenes y voluntad política del gobierno12. El constitucionalismo napoleónico

rectificará así al municipalismo libertario y revolucionario, diseñando una especie
de espina dorsal de la Administración: el ministro en lo central; el prefecto en lo
territorial, y el alcalde en lo local.
En consonancia con esta segunda interpretación se desarrolló la obra municipal
de José I, centrada en el bienio 1809-1810. En aquel año, el decreto de 21 de agos-
to creó la municipalidad de Madrid. En el conjunto de cargos del ayuntamiento
(corregidor, regidores, procurador del común, sustituto de éste, y secretario) los
regidores son elegidos por sufragio censitario, mientras a su vez el corregidor repre-
senta el control del poder real y centralista. Tal reforma anticipa las claves de la
concepción municipal del rey francés, basada en el doble juego del sometimiento
efectivo de la municipalidad al corregidor y al intendente provincial, y en la admi-
sión de esos regidores electos que numéricamente representan a la mayoría de la
corporación.
Tras la regulación dada a Madrid, se estableció la normativa general a través de
dos decretos de 4 de septiembre de 1809 y 17 de abril de 1810. Aquel prescribió
que las nuevas municipalidades o ayuntamientos fueran constituidas por un núme-
ro de propietarios proporcionado a la población, elegidos entre quienes hubiesen
acreditado mayor adhesión a la Constitución de Bayona. Ese decreto, un tanto
coyuntural y de emergencia, fue completado por el más amplio de 1810, que orga-
nizó ya el régimen de municipalidades como una pieza del sistema administrativo
general, situando a los ayuntamientos bajo la dependencia inmediata de los prefec-
tos provinciales.
Base de la normativa de 1810 fue la junta municipal, nombrada en concejo
abierto por los vecinos contribuyentes. Y de forma paralela al fenómeno señalado
en la centuria de la Ilustración, la democracia municipal resultó ser inversamente
proporcional al volumen de la población de ciudades y pueblos. Así, en los más
pequeños esa junta municipal podía designar al corregidor y a los regidores, mien-
tras que en los de tamaño intermedio (entre 2.000 y 5.000 habitantes) se limitaba a
presentar los nombres al prefecto, quien llevaba a cabo el nombramiento. En las
ciudades mayores de 5.000 habitantes correspondía al rey, a propuesta del prefec-
to, designar esos cargos entre los componentes de la junta. El corregidor aparece en
todo caso como pieza clave del gobierno local, subordinado al prefecto –quien
podía suspenderle provisionalmente del empleo– y en última instancia al rey, a
quien se reservaba la facultad de sustituirle. Digamos en fin que no parece proba-
ble que esta reforma municipal lograra, en circunstancias tan conflictivas, una
implantación efectiva y real. Resulta desde luego difícil que en un país sometido a
ocupación y conflictos militares, aquella teórica normativa civil fuese impuesta o
tolerada, con todas sus sutilezas, por los jefes del ejército.
12 A. OLIVÁN, De la Administración pública con relación a España, Instituto de Estudios Políticos,
Madrid, 1954, págs. 46-48.
18
B) La Constitución de Cádiz y el dirigismo político municipal

Menos de un año antes de promulgarse la Constitución de Cádiz, el decreto de
6 de agosto de 1811 había dispuesto la incorporación a la nación de los señoríos
jurisdiccionales, permitiendo que aquellos otros con una simple base territorial o
solariega quedaran “en la clase de los demás derechos de propiedad particular”.
Semejante medida no repercutió de modo apreciable en el debate gaditano sobre la
Constitución, lo cual no deja de ser extraño si se tiene en cuenta, como ha señala-
do García Fernández13, que la abolición de los señoríos jurisdiccionales supuso
para la cuestión municipal que más de la mitad de los pueblos de España pudieran
darse sus magistrados y autoridades. Con las nuevas perspectivas, y debiendo orga-
nizar un sistema municipal común para toda la nación, aligerado ya de trabas seño-
riales, los legisladores tenían delante el modelo francés, que años atrás había con-
sagrado la noción del “poder municipal” (pouvoir municipal) y el ejemplo no
excesivamente alentador de los municipios castellanos. El problema era, en fin,
decidirse o por un municipio autónomo, o por un ente mediatizado y controlado por
el poder central. Y es en todo caso curioso señalar que, en el debate gaditano, fue-
ron los diputados de ultramar quienes más se distinguieron en la defensa de la auto-
nomía municipal, frente al criterio restrictivo de sus colegas peninsulares, quizás
recelosos del peligro disgregador o federal que podía acarrear un municipio autó-
nomo.
La Constitución de 1812 partió de dos principios básicos (la conveniencia de
que todo pueblo cuente con su ayuntamiento, y que el régimen de esos ayunta-
mientos sea uniforme), que supondrán una clara y profunda renovación14. El texto
de Cádiz dio cabida al régimen municipal en el título sexto, Del gobierno interior
de las provincias y de los pueblos, y más precisamente en el primero de los dos
capítulos de dicho título, artículos 309 a 323. Martínez Marina saludó a la norma-
tiva gaditana de forma calurosa y encomiástica:
“El título sexto de la constitución es excelente, y los dos capítulos de que cons-
ta están sembrados de máximas utilísimas para el gobierno político y económi-
co de las provincias y pueblos comprehendidos en ellas. Todo se encamina a
proteger las libertades y derechos de los cuerpos municipales, a proporcionarles
riqueza, abundancia y comodidad, y a promover la opinión, el decoro y engran-
decimiento de estas pequeñas sociedades, de cuya gloria y prosperidad está
como colgada la de toda la nación. Con este objeto se ven aquí renovadas las
antiguas ideas o instituciones de Castilla que tanto contribuyeron a la exaltación
de sus concejos y ayuntamientos, y condenadas para siempre las destructoras
máximas con que el despotismo y arbitrario gobierno de los precedentes siglos
13 Javier GARCÍA FERNÁNDEZ, El origen del municipio constitucional: autonomía y centralización en
Francia y España, 1983, IEAL, pág. 239.

14 L. MORELL OCAÑA, La Administración local, Madrid, 1984, pág. 60.
19
logró extinguir el espíritu público, envilecer, abatir los pueblos y reducirlos a un

estado de opresión y esclavitud”15.
Los quince artículos de ese capítulo I diseñan unos ayuntamientos compuestos
de alcalde, regidores y procurador síndico, presididos por el jefe político si lo
hubiere (art. 309), cargos esos que serán nombrados por elección, cesando automá-
ticamente los regidores que sirvan oficios perpétuos en los ayuntamientos (art.
312). La conveniente mutación en los cargos se asegura al disponer que los alcal-
des cambien cada año, y los regidores y procuradores síndicos por mitad cada año
(art. 315), no pudiendo quien desempeñe estos cargos ser reelegido en ellos hasta
que transcurran dos años (art. 316), ni acceder por vez primera a ellos si se es
empleado público de nombramiento regio (art. 318). Las funciones de los ayunta-
mientos –seguridad y orden público; beneficencia y salud; cuestiones financieras y
recaudación de impuestos; educación; obras públicas, agricultura, industria y
comercio– están minuciosamente descritas (art. 321), junto a la facultad de realizar
la propuesta de ordenanzas municipales16. El ayuntamiento, en fin, deberá desem-
peñar sus funciones bajo la inspección de la Diputación provincial, a la que anual-
mente rendirá cuenta de las inversiones y gastos (art. 323).
La libre elección de los magistrados municipales y la imposición del jefe políti-
co como presidente de la corporación marcan los dos polos antitéticos de la fiso-
nomía del municipio constitucional. El ayuntamiento es así una corporación cuyos
miembros conviene que sean elegidos por los vecinos en razón de la eficacia, pero
donde es oportuno ese control de una autoridad política legitimada por la voluntad
nacional. Resulta sumamente ilustrativo, respecto a esa polémica presidencia del
jefe político, escuchar lo que decía en el debate un diputado costarricense llamado
Castillo:
“Si las Cortes representan a la nación, los cabildos representan un pueblo deter-
minado; con que si se teme que el rey o sus ministros influyan en las Cortes,
siendo este cuerpo tan numeroso, y cuyos indivíduos debemos suponer que
están dotados de grandes virtudes, (con quanta más razón es de temer que los
jefes de las provincias que representan parte del poder executivo hayan de
influir poderosamente en los Ayuntamientos!. Por tanto soy de opinión que
absolutamente se prohiba que los jefes políticos presidan a los cabildos y que se
conceda el honor de presidirlos exclusivamente a los alcaldes o regidor más
antiguo”.
Mayor trascendencia real tuvieron, sin embargo, los argumentos de la mayoría
vencedora, a través de la réplica del Conde de Toreno:
15 Teoría de las Cortes, en Clásicos Asturianos del Pensamiento Político, Junta General del Principado
de Asturias, 3 vols., 1996; cita en I, pág. 137.

16 Como ha señalado A. EMBID IRUJO (Ordenanzas y reglamentos municipales en el derecho español,
Madrid, 1978, pág. 180), la Constitución de 1812 es la única que se ocupa de las ordenanzas municipales y
de su régimen de aprobación.
20
“El señor preopinante ha fundado todo su discurso en un principio, a mi parecer

equivocado, quando ha manifestado que los Ayuntamientos eran representantes
de aquellos pueblos por quienes eran nombrados. Este es un error; en la nación
no hay más representación que la del Congreso nacional... Los Ayuntamientos
no son más que unos agentes del poder executivo para el gobierno económico
de los pueblos; pero... se prefiere que estos agentes sean escogidos por sus pro-
pios vecinos, en la persuasión de que desempeñarán mejor su cargo y corres-
ponderán a la confianza que los ha distinguido”.
El régimen municipal de la Constitución de 1812 pretende un municipio que
recupere la tradición nacional, pero en realidad conduce a un instituto sometido al
poder ejecutivo. A tenor del análisis de Posada, su concepción del régimen local es
resultante de tres influjos principales: la preocupación del tradicional municipio
castellano; las condiciones ambientales del momento, y las ideas abstractas en que
se genera entonces el futuro liberalismo, y en buena parte ya el doctrinarismo polí-
tico17.
3. LA CONSOLIDACIÓN DEL MUNICIPIO CONSTITUCIONAL

La reforma de las Cortes de Cádiz marcarán el futuro del municipio constitu-
cional. Según la interpretación de Posada, cuya influencia es trascendental en el
pensamiento municipalista hispánico18, “en Cádiz se suscita una organización
local, con una fisonomía propia, tal y tan del tiempo, que ya no perderá jamás; antes
al contrario, con el desarrollo ulterior se acentuarán sus rasgos distintivos”19. Esos
rasgos serán, en opinión de tan acreditado tratadista, el reconocimiento de los
núcleos locales a los que se da un régimen legal; la formación de la provincia
siguiendo el modelo francés del Departamento; el establecimiento de una base elec-
tiva para la constitución de las corporaciones, y la integración de lo municipal en
un sistema jerárquico y centralizado.
El régimen municipal diseñado por la Constitución de Cádiz se concretó en la
Instrucción para el gobierno de las provincias de 23 de junio de 1813, con tres capí-
tulos dedicados a las obligaciones y cargas de los ayuntamientos, y a los jefes polí-
ticos. Más adelante, con los vuelcos absolutistas y liberales del reinado de Fernando
VII, el municipio constitucional desaparece y retorna. El Real Decreto de 30 de
julio de 1814 disolvió así los ayuntamientos constitucionales, mandando que recu-
peraran los oficios concejiles los mismos que los servían en 1808. Con signo polí-
tico contrario, la Ley para el gobierno económico-político de las provincias, de
17 Evolución legislativa del régimen local en España. 1812-1909, Instituto de Estudios de
Administración Local, Madrid, 1982, pág. 106.

18 Sobre ello, F. ALBI, La crisis del municipalismo, Instituto de Estudios de Administración local,
Madrid, 1966, págs. 83 y ss.

19 Evolución legislativa del Régimen local en España, pág. 107.
21
1823, que, como ha escrito Posada, fue una verdadera ley de régimen local, preci-
só las competencias de los ayuntamientos situándolos bajo la autoridad de las
Diputación provincial, mientras el alcalde –ahora con menos funciones jurisdiccio-
nales– queda subordinado al jefe político que preside la Diputación. La Instrucción
reafirma la línea centralista, asegurada luego por un decreto de 23 de julio de 1835
“para el arreglo provisional de los ayuntamientos del reino”.
La dialéctica centralización-descentralización, autoritarismo-autonomía, había

sido y seguirá siendo el eje de todas las alternativas programáticas del régimen
local. En el período 1836-1843, restablecido en lo que aquí interesa el sistema gadi-
tano, los municipios logran recuperar una cierta libertad, y el centralismo resulta
menos acusado. Hito principal de esa etapa fue la Ley de Ayuntamientos de 1840,
fruto de la presión del partido moderado, promulgada y suspendida el mismo año.
Con su rehabilitación por un decreto de 30 de diciembre de 1843, tendrá lugar un
nuevo giro conservador que reduce las atribuciones de la corporación municipal, a
la que se prohíbe intervenir en “negocios políticos” e institucionaliza un alcalde a
quien corresponde la formación del censo electoral y que puede ser suspendido,
como el ayuntamiento en su conjunto, por el jefe político. La restauración centra-
lista se hace más ostensible con la Ley de Ayuntamientos de 8 de enero de 1845, de
corte claramente autoritario y que deja a los municipios en manos del poder central
y de las minorías oligárquicas locales. El alcalde es nombrado entre los concejales
por el rey o el jefe político, ejerciendo éste una función de supervisión y control del
ejercicio presupuestario. Subordinado como antes el alcalde al jefe político, aquél
a su vez maneja el censo electoral, donde el sufragio censitario permite que sólo
sean electores los mayores contribuyentes y que sólo sean elegibles la mitad de
ellos.
La preocupación autonomista rebrota en la legislación de la etapa abierta con la

Revolución de 1868, que según Posada dio cabida al esquema “mas sistemático y
definido del régimen local en el período constitucional de nuestra historia”, y en
concreto en la ley municipal de 20 de agosto de 1870, donde se pretende aumentar
la presencia popular, extender el derecho de sufragio y hacer intervenir a los elec-
tores en el estudio de los presupuestos. Finalmente, con la Restauración, la ley
municipal de 3 de octubre de 1877 impone un nuevo modelo que en lo fundamen-
tal habrá de mantenerse hasta fin de siglo. Sus rasgos más característicos son los
siguientes. En primer lugar, la restricción del sufragio, al poder ser únicamente
electores los cabezas de familia con dos años de residencia y que acrediten sólida
posición económica, empleo civil o capacidad profesional y académica; y elegibles
sólo aquellos que dispongan de determinada riqueza. En segundo lugar, el diseño
de la figura del alcalde como delegado del gobierno, presidente del ayuntamiento y
jefe de la administración municipal. El rey nombra al alcalde discrecionalmente en
Madrid, y, entre los concejales, en las capitales de provincia y cabezas de partido
con población superior a 6.000 habitantes. En lo relativo a la competencia de los
ayuntamientos, se les atribuya “el gobierno y la dirección de los intereses peculia-
22
res de los pueblos”, esto es, lo relativo al fomento, beneficencia, administración de

bienes, policía urbana y rural, etc.
En la cuestión clave de la autonomía municipal, la ley de 1877 es sumamente
restrictiva. El profesor Martín-Retortillo20 ha medido su nivel autonómico a la luz
de cuatro parámetros, que arrojan un saldo más que deficiente: sistema de tutela,
que sí existió al exigirse la aprobación de la autoridad superior para que determi-
nados actos de los ayuntamientos se conviertan en ejecutivos; sistema de suspen-
sión de acuerdos municipales, reconocido al alcalde, de oficio o a instancia de
parte, y cuyo ejercicio queda en todo caso bajo el control de las autoridades supe-
riores; sistema de recursos, existente ante el gobierno civil en las materias de com-
petencia del ayuntamiento; y finalmente posibilidad de suspensión y separación de
alcaldes y concejales, reconocida asimismo a los gobernadores civiles. Por lo
demás, en los asuntos cuya competencia no había sido atribuida directamente a las
corporaciones locales, el principio de jerarquía y subordinación fue inequívoca-
mente afirmado en el artículo 179: “el Ministro de la Gobernación es el Jefe supe-
rior de los Ayuntamientos”.
La Ley de 1877, como las reformas anteriores y posteriores, se proyectó sobre
una vida local dominada por el caciquismo y la ignorancia de los potenciales elec-
tores. Unamuno escribiría sobre esa situación que “en Carballeda de Abajo o en
Garbanzal de la Sierra, las más de las gentes no saben leer, y los que saben leer no
leen apenas, y son pocas las personas que reciben periódicos... Ir a hablar allí de
libertad de prensa resulta ridículo... Hay en España más Carballedas de Abajo o
Garbanzales de la Sierra que no Barcelonas, Madriles y Zaragozas... Y como es así,
el caciquismo prende que es un gusto”21. Hubo que sumar por tanto, a la excesiva
intromisión del poder central, sancionada en el texto, la fuerza de los hechos en el
acontecer cotidiano, es decir, la pura y simple imposición de esos caciques, quienes
no solo condicionaron la actividad de alcaldes y ayuntamientos, sino que rindieron
además la voluntad de los gobernadores de turno. La politización electoralista, en
connivencia con tales intereses caciquiles, convirtieron con lamentable frecuencia
a los ayuntamientos en meros instrumentos de acción de los partidos. En las oca-
siones precisas, el gobernador dictaba instrucciones a los alcaldes que, de no ser
seguidas, podían acarrear la suspensión de la asamblea municipal. Bastaba para ello
con utilizar la letra de la ley. “No hay Ayuntamiento, por recta y honrada que sea su
administración –comentará luego el Conde de Romanones–, capaz de resistir una
buena visita de inspección”. Sabemos que de hecho cierta insumisa corporación fue
suspendida en periodo electoral por no haber encendido todas las luces que debía.
20 S. MARTÍN-RETORTILLO y E. ARGULLOL,: Descentralización administrativa y organización política. I.
Aproximación histórica (1812-1931), Madrid, 1973.

21 Cit. en J. TUSELL GÓMEZ-D. CHACÓN ORTIZ, La reforma de la Administración local en España (1900-
1936), Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1973, pág. 41.
23
La ley local de 1877, y la provincial de 1882 (que amplió el derecho de sufra-

gio) fueron objeto de numerosas críticas. Un autor francés, Henri Puget, señaló que
sin haber hecho un esfuerzo serio para organizar las libertades locales, esas leyes
“ont trop sacrifié à l’esprit doctrinaire, à l’esprit d’unification et de centralisa-
tion”22. A ellas sucedieron múltiples proyectos de reforma que intentaron llevar a la
práctica nuevas fórmulas descentralizadoras. Los más importantes de esos proyec-
tos hasta la conclusión del siglo fueron el preparado en 1891 por el entonces sub-
secretario de Gobernación, Sánchez Toca, y, sobre todo, el propuesto en 1899 por
Silvela, con ocasión de su ascenso al poder como presidente del Consejo de
Ministros. Silvela se había propuesto “organizar... una Administración europea y
culta, que restablezca nuestra vida municipal y provincial, dando bases sólidas a
nuestra regeneración general administrativa y financiera”23. Semejante programa
nunca llegó a hacerse realidad. Como ha escrito Tusell, “al tratar de establecer un
balance de toda esta larga serie de proyectos fallidos, una primera conclusión se
impone. Que el problema de la Administración local tenía un carácter acuciante no
solo para los tratadistas se desprende de la misma reiteración de la presentación de
proyectos, pero también resulta evidente la dificultad de aprobarlos. La mayor parte
de los proyectos no fueron siquiera discutidos y desde luego no se llegó a aprobar
ninguna reforma... Sin embargo, de algo sirvieron todos estos proyectos. En primer
lugar, los dos partidos del régimen empezaron a concordar en una serie importante
de puntos... Desde esta perspectiva los proyectos de Maura, ya en el siglo XX, resul-
tan mucho menos originales de lo que habitualmente se dice”24.
Con el ocaso y término del siglo XIX puede darse por concluida, con sus virtu-
des y defectos, la etapa conformadora del municipio constitucional. En el juicio de
un prestigioso administrativista preocupado por estas cuestiones, el balance de la
convulsa historia municipal no resulta en verdad muy positivo:
“Origen e historia del régimen local español no parece estar en el poder muni-
cipal... sino más bien en la permanencia y anquilosamiento del poder socio-eco-
nómico del Antiguo Régimen, consolidado por unas precipitadas desamortiza-
ciones, con la consiguiente ruina de los pueblos, por la traumática experiencia
de un Ayuntamiento revolucionario y con ejércitos populares, por el absoluto
desprestigio de las elecciones ante el falseamiento caciquil, por la ruptura de
toda evolución democrática y liberal, con la intervención de la Corona en los
nombramientos de las autoridades locales”25.
22 Le gouvernement local en Espagne, París, 1920, pág. 185.

23 L. TAPIA, Francisco Silvela, gobernante austero, Madrid, 1970, pág. 209.
24 La reforma de la Administración local en España (1900-1936), pág. 64.
25 A. GALLEGO ANABITARTE, “Notas histórico-jurídicas sobre régimen local español (intento de
revisión)”, en Actas del II Symposium. Historia de la Administración, Madrid, 1971, págs. 533-541; cita
en pág. 541.
24
Los retos actuales del
Gobierno local: repolitización,
diversificación e interiorización
Tomàs Font i Llovet
Catedrático de Derecho
Administrativo de la
Universitat de Barcelona
Alfredo Galán Galán

Profesor titular acreditado
catedrático de Derecho
Administrativo de la
Universitat de Barcelona
1. Balance de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administra-

ción Local: dificultades para su aplicación
1.1. El rechazo generalizado a la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de
la Administración Local
1.1.1. Crítica de la doctrina científica
1.1.2. Crítica de los Gobiernos locales
1.1.3. Crítica de las comunidades autónomas
1.2. La tortuosa aplicación de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la
Administración Local por las comunidades autónomas
1.2.1. Impugnación autonómica de la Ley ante el Tribunal Constitucional
1.2.2. Obstaculización o reinterpretación en la aplicación autonómica de
la Ley
2. Los retos actuales del Gobierno local: repolitización, diversificación e
interiorización
2.1. La “repolitización” del Gobierno local. La elección directa del alcalde
2.2. El nivel intermedio de Gobierno local. Las provincias y el fenómeno me-
tropolitano. Hacia un replanteamiento
2.2.1. La diversificación de la provincia
2.2.2. Las áreas metropolitanas: reciente evolución en Europa
2.3. Interiorización del Gobierno local en las comunidades autónomas
2.3.1. Las vías de la interiorización
2.3.2. La jurisprudencia constitucional
2.3.3. Interiorización autonómica y sistema electoral local
2.4. Epílogo
ISSN: 2013-4924, págs. 11-42 11

Los retos actuales del Gobierno local: repolitización, diversificación e interiorización
Resumen
En la valoración general se abordan dos grandes cuestiones. Por una

parte, las reacciones que han producido la aprobación y el desarrollo de la
LRSAL, cuyo proceso aplicativo incluye actuaciones de cara a su impugna-
ción, a su aplicación limitada y a su misma reinterpretación. Por otra parte, al
hilo de las últimas elecciones locales, se analizan los principales retos actuales
del Gobierno local: su “repolitización”, la diversificación de su estructura y
régimen jurídico, y su mayor interiorización en las comunidades autónomas.
Palabras clave: derecho local; Gobierno local; Administración local;

autonomía local; racionalización; sostenibilidad; áreas metropolitanas; sis-
tema electoral.
The current challenges of local governments: repolitization, diversifi-

cation and internalization
Abstract
This article analyzes, firstly, the reactions to the approval and development
of the Law 27/2013, on rationalization and sustainability of local governments,
which have implied actions pursuing its annulment, a limited application and
even its reinterpretation. Secondly, in the context of the last local elections,
the article studies the main current challenges of local governments: the
repolitization, the diversification of their structures and legal framework and,
finally, the greater internalization by the Autonomous Communities.
Keywords: local law; local governments; local administration; local

self-government; rationalization; sustainability; metropolitan areas; electoral
system.
1
Balance de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Adminis-
tración Local: dificultades para su aplicación
La aplicación de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y

Sostenibilidad de la Administración Local (en adelante, LRSAL), esto es,
la transformación de la realidad local atendiendo a este mandato legislativo,
12 Anuario del Gobierno Local 2014 Fundación Democracia y Gobierno Local · Institut de Dret Públic
Tomàs Font i Llovet y Alfredo Galán Galán
está superando no pocos obstáculos. Este problema fue diagnosticado ya

durante la larga y atormentada tramitación de la disposición legal y ahora,
pasado ya un tiempo considerable desde su entrada en vigor, su existencia
es innegable.
Las razones que, en nuestra opinión, explican esta dificultad aplicativa,
son diversas y variadas: la generación por la Ley de importantes dudas inter-
pretativas, la falta de previsión en ella de un adecuado régimen transitorio, su
aplicación territorial diferenciada y el rechazo generalizado que ha causado. De
su estudio ya nos hemos ocupado en otro lugar1. Baste aquí insistir en el último
de los citados motivos: el generalizado rechazo a la aplicación de la LRSAL.
1.1
El rechazo generalizado a la Ley de Racionalización y Sostenibilidad
de la Administración Local
Hacer realidad los mandatos contenidos en la LRSAL se dificulta grandemen-

te por la amplia oposición que ha encontrado durante su gestación y, tras su
aprobación, por las resistencias que debe vencer para hacer efectiva su apli-
cación. Estamos ante un rechazo muy generalizado.
1.1.1
Crítica de la doctrina científica
Desde un buen inicio, la mayoría de la doctrina especializada mostró una ac-

titud crítica, tanto en relación con la forma en que se estaba llevando a cabo
una reforma tan relevante, como sobre los contenidos que aparecían en los
sucesivos borradores que iban viendo la luz. Fiel testigo de este debate han
sido los numerosos estudios publicados durante este período, entre los que
destacamos aquellos recogidos en los números correspondientes del Anuario
del Gobierno Local.
En un intento constructivo de mejorar la iniciativa, se emitió un “In-
forme sobre el Anteproyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de
la Administración Local”, en abril de 2013, por la Asociación Española de
Profesores de Derecho Administrativo y a petición del Instituto Nacional de
1. Galán Galán, Alfredo, “La aplicación autonómica de la Ley de Racionalización y

Sostenibilidad de la Administración Local”, en REALA nueva época, número extraordinario,
enero 2015. Seguimos aquí las consideraciones recogidas en este trabajo.
ISSN: 2013-4924, págs. 11-42 13

Administración Pública. Como bien señala en su presentación el profesor

Fernando López Menudo, presidente de la mencionada Asociación, el objeto
del informe era proceder a una valoración jurídica del texto, siendo suscrito
por los profesores Martín Bassols Coma, Tomàs Font i Llovet, Eloisa Carbo-
nell Porras y Marcos Almeida Cerreda2.
Por lo demás, las críticas doctrinales se vieron reforzadas por los tam-
bién muy críticos pronunciamientos de algunas instituciones de perfil técni-
co e independiente. Sirvan de ejemplo el Informe 88/13, de 13 de marzo de
2013, del Consejo Nacional de la Competencia, o bien el Dictamen 567/2013,
de 26 junio, del Consejo de Estado.
1.1.2
Crítica de los Gobiernos locales
Los destinatarios últimos de la reforma, esto es, los Gobiernos locales, mos-
traron, de manera incisiva y reiterada, individualmente y a través de sus orga-
nizaciones representativas, su rechazo a la reforma proyectada. Varios moti-
vos confluyeron para que tal cosa tuviera lugar.
De entrada, porque no se trataba de la reforma largamente reclamada des-
de el ámbito local. Quedó claro desde el principio que la iniciativa no pretendía
resolver los problemas que venía padeciendo el mundo local, sino que, por el
contrario, se marcaba como objetivo dar solución a otros problemas que presu-
miblemente eran causados por los Gobiernos locales, en el marco genérico de la
necesidad de contener el gasto público como medio para luchar contra la crisis
económica. Para la reforma, en definitiva, los Gobiernos locales no son tanto
las víctimas, sino los responsables de las disfunciones que aborda. Porque lo
cierto es que tanto la planificación como la ejecución de la reforma local se han
pensado desde arriba. Dicho al contrario, no es una reforma que nazca desde
abajo, fruto de las reivindicaciones del mundo local, de manera que finalmente
lleguen a lo alto para ser recogidas por un legislador sensible a dichas peticio-
nes. Antes al contrario: el diagnóstico de la situación y la selección de las me-
2. Los citados profesores fueron los protagonistas de la ponencia: “La planta del go-
bierno local”, que tuvo lugar en el VIII Congreso de Profesores de Derecho Administrativo,
celebrado en la Universidad de Alicante los días 8 y 9 de febrero de 2013. Sus intervenciones
han sido recogidas en el libro “La planta del gobierno local: actas del VIII Congreso de la
Asociación Española de Profesores de Derecho Administrativo”, Fundación Democracia y
Gobierno Local, 2013. Un análisis de este informe, en Font i Llovet, Tomàs y Galán Galán,
Alfredo, “Racionalización y sostenibilidad de la Administración local: ¿es esta la reforma?”,
en Anuario del Gobierno Local 2012, Fundación Democracia y Gobierno Local-Instituto de
Derecho Público, 2013, pp. 23-27.
didas a adoptar son labores cruciales que han sido realizadas en la soledad del
ministerio y, probablemente, por manos expertas en economía. Porque, como
decimos, la reforma local no pretende resolver los problemas que padecen los
Gobiernos locales, sino los problemas que, al menos en parte, se cree que han
sido generados por ellos. No debe extrañar, pues, que en el texto de la nueva
Ley no se ofrezca respuesta a las denuncias de todo tipo, sobre carencias y
necesidades de la vida local, que, desde hace largo tiempo, vienen haciéndose
desde la doctrina y, sobre todo, desde las asociaciones representativas de entes
locales. Sencillamente no es el objeto de la Ley: no es el propósito de la refor-
ma. La satisfacción de esas expectativas tendrá que esperar3.
El rechazo por los Gobiernos locales se explica también por la creencia
generalizada entre ellos de lo injusto que es culpabilizarles de un pecado
que no habían cometido o, si acaso, únicamente de forma venial. En efecto,
en el origen de la reforma local se encuentra la pinza entre crisis econó-
mica y presión de la Unión Europea. No es una novedad que el legislador
actúe condicionado por las circunstancias de una realidad que fundamenta
su intervención a la vez que limita su margen de maniobra. Esto es lo que
ha ocurrido, en esta ocasión de un modo muy intenso y evidente, con la
reforma local. La existencia misma y el contenido de la LRSAL solamente
se explican situada en un contexto económico concreto: el de una aguda y
prolongada crisis económica que ha motivado un duro ajuste de las cuen-
tas públicas, por la vía principalmente del recorte del gasto de las Admi-
nistraciones. La preocupación no es tanto mejorar como ahorrar. Sirva de
ejemplo el “Programa Nacional de Reformas del Reino de España del año
2013”, aprobado por el Gobierno español, donde se sostiene que la reforma
local “supondrá un ahorro estimado de 8000 millones de euros entre los
años 2014 a 2015”. Eso sí, sin mayor justificación de dicha afirmación. A
la crisis económica debe sumarse, como detonante de la reforma que esta-
mos comentando, una indisimulada presión de la Unión Europea. No debe
olvidarse que sobre la cabeza de la economía española y, claro está, sobre
la de los responsables políticos internos de gobernarla, se balanceaba la
amenazadora espada de un rescate europeo. Para sortear el riesgo de inter-
vención o, al menos, para dulcificar su grado, se inició un desigual diálogo
de las autoridades españolas con las instancias europeas y, en general, con
aquellas financieras de ámbito internacional. Era vital lanzar con urgencia
3. Sobre esta cuestión, más en profundidad, Font i Llovet, Tomàs y Galán Galán, Al-
fredo, “La reordenación de las competencias municipales: ¿una mutación constitucional?”,
en Anuario del Gobierno Local 2013, Fundación Democracia y Gobierno Local-Instituto de
Derecho Público, 2014, p. 15.
ISSN: 2013-4924, págs. 11-42 15

un mensaje claro, tranquilizador para nuestros acreedores, de que se esta-

ban adoptando las medidas necesarias para asegurar la sostenibilidad de las
cuentas públicas. En realidad, dada la impronta psicológica que caracteri-
za actualmente las decisiones económicas en los mercados, tan importante
resultaba la forma como el fondo de las medidas a adoptar: la visibilidad,
incluso la espectacularidad de las medidas, refuerzan la credibilidad del
compromiso asumido. A nadie escapa que uno de los primeros y relevantes
frutos de dicho compromiso fue la reforma expeditiva del art. 135 CE, de
27 de septiembre de 2011, desarrollada por la Ley Orgánica 2/2012, de 27
de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Pero
también lo fue el anuncio de una reordenación global del nivel local de Go-
bierno que, al menos en las primeras versiones de la reforma, se traduciría
en la desaparición de un gran número de Administraciones y una profunda
reordenación del sistema competencial, consiguiéndose, de este modo, un
notable ahorro para las arcas públicas4.
Por último, la posición contraria de los Gobiernos locales a la reforma se
explica también ante el temor de que con ella se vulnerase la autonomía local5.
De hecho, el municipio de Barcelona junto a otros muchos ha planteado ante
el Tribunal Constitucional un conflicto en defensa de la autonomía local en
relación con la LRSAL. A propósito, el Dictamen 338/2014, de 22 de mayo,
del Consejo de Estado, sostiene que existen fundamentos jurídicos suficientes
para sostener el mencionado conflicto en relación con los arts. 26.2 y 116 ter
y la disposición adicional decimosexta LBRL, en la redacción dada por la
LRSAL. Quedamos, pues, a la espera de lo que diga nuestra Corte Constitu-
cional. Nos limitamos a señalar aquí, sin embargo, que en su sentencia deberá
buscar necesariamente un difícil equilibrio entre la autonomía local, consti-
tucionalmente garantizada, y los principios de estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera, reforzados en el nuevo art. 135 CE. Dicho de otro
modo, nuestro modelo de Gobierno local ha cambiado: ya no puede basarse
únicamente en el pilar del reconocimiento y aseguramiento de la autonomía
local, sino que este dato constitucional debe ahora convivir con otro de igual
rango, a saber, las exigencias de los citados principios vinculados con la efi-
4. De nuevo, para una mayor profundización, Font i Llovet, Tomàs y Galán Galán,
Alfredo, “La reordenación de las competencias municipales: ¿una mutación constitucional?”,
ob. cit., pp. 13-15.
5. Un análisis sobre esta posible vulneración, en Font i Llovet, Tomàs y Galán Galán,
Alfredo, “Racionalización y sostenibilidad de la Administración local: ¿es esta la reforma?”,
ob. cit., pp. 17-18; y también en el citado Informe sobre el Anteproyecto de Ley de Raciona-
lización y Sostenibilidad de la Administración Local, de abril de 2013, emitido por la Aso-
ciación Española de Profesores de Derecho Administrativo a petición del Instituto Nacional
de Administración Pública.
ciencia económica. En suma, autonomía local y eficiencia económica deben

convivir sin excluirse, pero también sin ignorarse6.
1.1.3
Crítica de las comunidades autónomas
Las comunidades autónomas como regla también se han opuesto a la reforma lo-
cal. Han enarbolado la bandera de la defensa de la autonomía de sus entidades
locales, pero principalmente actúan ante lo que consideran una invasión estatal de
sus competencias. De concretar su reacción nos ocupamos en el siguiente apartado.
1.2
La tortuosa aplicación de la Ley de Racionalización y Sostenibilidad
de la Administración Local por las comunidades autónomas
La aprobación por el Estado de la LRSAL ha originado un fuerte rechazo en

la mayoría de las comunidades autónomas. Oposición que se ha articulado
de dos formas distintas y complementarias: mediante su impugnación ante el
Tribunal Constitucional y, a la espera de su pronunciamiento, a través de una
aplicación obstativa o reinterpretadora de los contenidos de la Ley7.
1.2.1
Impugnación autonómica de la Ley ante el Tribunal Constitucional
Algunas –no pocas– comunidades autónomas han interpuesto recurso de in-

constitucionalidad contra diversos preceptos de la LRSAL. En concreto, lo
han promovido: la Asamblea de Extremadura (núm. 1792-2014); el Consejo
de Gobierno de Andalucía (núm. 1959-2014) y el Parlamento de Andalucía
(núm. 2003-2014); el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias (núm.
1995-2014); el Parlamento de Cataluña (núm. 1996-2014) y el Gobierno de
Cataluña (núm. 2006-2014); el Parlamento de Navarra (núm. 2001-2014); y
el Gobierno de Canarias (núm. 2043-2014)8.
6. Más desarrollado en Font i Llovet, Tomàs y Galán Galán, Alfredo, “La reordenación
de las competencias municipales: ¿una mutación constitucional?”, ob. cit., p. 20.
7. Esta idea ha sido destacada por Marcos Almeida Cerreda en su ponencia: “El papel de
las comunidades autónomas y la reinterpretación de la LRSAL”, realizada en Barcelona el 5
de noviembre de 2014, en el Curso: “La aplicación de la reforma de los gobiernos locales”,
dirigido por Tomàs Font i Llovet, en el marco de los cursos organizados por el Consorcio de
la Universidad Internacional Menéndez Pelayo de Barcelona.
8. A estas impugnaciones debe sumarse el recurso de inconstitucionalidad núm. 2002-
2014, promovido por más de cincuenta diputados, integrantes de los grupos parlamentarios
ISSN: 2013-4924, págs. 11-42 17

No tenemos la posibilidad de entrar a examinar a fondo los preceptos re-

curridos y la argumentación que sostiene las impugnaciones. Baste con señalar
las líneas comunes, que son principalmente las dos siguientes. En primer lugar,
la vulneración que la Ley produce de la autonomía de sus Gobiernos locales.
Aunque lo cierto es que no deja de ser algo colateral en relación con la principal
vía argumental, a saber: la defensa de las propias competencias autonómicas
ante la extralimitación estatal9. En este punto es de interés reflexionar acerca del
impacto que tienen los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera, no solamente en la reinterpretación del alcance de la autonomía lo-
cal, sino también sobre el reparto de competencias entre Estado y comunidad
autónoma en las materias relativas a la organización territorial y el régimen
local. Es verdad que el art. 135 CE no constituye un título atributivo de com-
petencias del Estado, pero resulta innegable que bajo su cobertura, y con una
nueva interpretación de los títulos estatales del art. 149.1 CE, se está dictando
una incesante y expansiva normativa estatal de contenido económico que ocupa
espacios antes reservados al legislador autonómico.
1.2.2
Obstaculización o reinterpretación en la aplicación autonómica de la Ley
El espíritu autonómico contrario a lo ordenado por la LRSAL se hace evi-

dente a la hora de proceder a su aplicación. Contrariedad que se manifiesta
de formas distintas. Por lo pronto, y en algunas comunidades autónomas, no
dictando normas autonómicas de desarrollo de las bases contenidas en la Ley
estatal. O bien limitándose a aprobar disposiciones aclaratorias carentes, al
menos formalmente, de naturaleza normativa. Finalmente, en otros casos, dic-
tándose normas autonómicas que reinterpretan los preceptos contenidos en la
Ley estatal, obstaculizando así que puedan aplicarse en su recto sentido origi-
nario. Un ejemplo puede servir para ilustrar esta última afirmación. Como es
sabido, para que las entidades locales puedan ejercer competencias distintas
de las propias y de las atribuidas por delegación (las denominadas “compe-
tencias impropias” en las primeras versiones del texto legal), el nuevo art. 7.4
LBRL exige un informe previo de la Administración competente por razón
de la materia en el que se señale la inexistencia de duplicidades. Pues bien,
el desarrollo de este informe en muchas comunidades autónomas suaviza su
Socialista, IU, ICV-EUIA, CHA, La Izquierda Plural, Unión Progreso y Democracia, y Mix-
to. Así como el ya mencionado conflicto en defensa de la autonomía local núm. 4292-2014.
9. Font i Llovet, Tomàs y Galán Galán, Alfredo, “Racionalización y sostenibilidad de
la Administración local: ¿es esta la reforma?”, ob. cit., pp. 18-20.
impacto cuando no lo neutraliza por completo. Así, en algunos supuestos, con

base en la literalidad del precepto, que habla de “nuevas competencias”, se
concluye que el régimen del art. 7.4 LBRL no será de aplicación a las compe-
tencias que los entes locales vengan ya ejerciendo. Operará, pues, únicamente
de cara al futuro10. En otros casos, en cambio, se considera que corresponde
a los propios entes locales hacer la valoración acerca de si los servicios que
vienen prestando incurren en duplicidad, de manera que si el juicio es negativo
no será preciso solicitar autorización alguna a ninguna otra Administración11.
La LRSAL es principalmente una norma estatal de carácter básico, dic-
tada al amparo del título competencial sobre régimen local implícito en el art.
149.1.18 CE (disposición final quinta LRSAL). Por tanto, y siguiendo las reglas
generales de distribución de competencias, lo que procede tras su aprobación es
el desarrollo normativo autonómico de sus preceptos. Como ya hemos adverti-
do, sin embargo, las comunidades autónomas han afrontado esta labor –aque-
llas que lo han hecho– con la aprobación de muy dispares disposiciones. En el
momento en que redactamos este trabajo, lo existente puede resumirse así:
a) Mediante la aprobación de una ley autonómica:
– Ley gallega 5/2014, de 27 de mayo, de medidas urgentes derivadas de

la entrada en vigor de la LRSAL.
– Ley riojana 2/2014, de 3 de junio, de medidas para la garantía y la conti-
nuidad de los servicios públicos en la Comunidad Autónoma de La Rioja.
– Ley madrileña 1/2014, de 25 de julio, de adaptación del régimen local
de la Comunidad de Madrid a la LRSAL.
– Ley murciana 6/2014, de 13 de octubre, de medidas urgentes para la ga-
rantía y continuidad de los servicios públicos en la Comunidad Autónoma
de la Región de Murcia, derivada de la entrada en vigor de la LRSAL.
b) Mediante la aprobación de un decreto-ley autonómico:
– Decreto-ley castellano-leonés 1/2014, de 27 de marzo, de medidas ur-

gentes para la garantía y la continuidad de los servicios públicos en
Castilla y León derivado de la entrada en vigor de la LRSAL.
10. Así, art. 3 de la Ley gallega 5/2014, de 27 de mayo, de medidas urgentes derivadas de
la entrada en vigor de la LRSAL.
11. Así, arts. 2.3 y 4 del Decreto-ley andaluz 7/2014, de 20 de mayo, por el que se es-
tablecen medidas urgentes para la aplicación de la LRSAL. Y también art. 4.1 del Decreto
asturiano 68/2014, de 10 de julio, por el que se regula el procedimiento para la obtención de
los informes previstos en el art. 7.4 de la LBRL.
ISSN: 2013-4924, págs. 11-42 19

– Decreto-ley andaluz 7/2014, de 20 de mayo, por el que se establecen

medidas urgentes para la aplicación de la LRSAL.
– Decreto-ley extremeño 3/2014, de 10 de junio, por el que se mo-
difica la Ley 17/2010, de 22 de diciembre, de mancomunidades y
entidades locales menores de Extremadura.
– Decreto-ley catalán 3/2014, de 17 de junio, por el que se estable-
cen medidas urgentes para la aplicación en Cataluña de la LRSAL.
Quedó derogado tras su falta de convalidación por el Parlamen-
to autonómico. En su sustitución se dictó el Decreto-ley catalán
4/2014, de 22 de julio, por el que se establecen medidas urgentes
para adaptar los convenios, los acuerdos y los instrumentos de coo-
peración suscritos entre la Administración de la Generalitat y los
entes locales de Cataluña a la disposición adicional novena de la
LRSAL.
– Decreto-ley murciano 1/2014, de 27 de junio, de medidas urgentes
para la garantía y la continuidad de los servicios públicos en la Co-
munidad Autónoma de la Región de Murcia, derivado de la entrada
en vigor de la LRSAL.
– Decreto-ley balear 2/2014, de 21 de noviembre, de medidas urgentes
para la aplicación a las Illes Balears de la LRSAL.
– Decreto-ley valenciano 4/2015, de 4 de septiembre, por el que se
establecen medidas urgentes derivadas de la aplicación de las dispo-
siciones adicionales decimoquinta y transitorias primera y segunda
de la LRSAL relativas a la educación, salud y servicios sociales en
el ámbito de la Comunitat Valenciana.
c) Mediante la aprobación de una norma autonómica de rango regla-

mentario:
Aquí se situaría, por ejemplo, el Decreto asturiano 68/2014, de 10 de

julio, por el que se regula el procedimiento para la obtención de los in-
formes previstos en el artículo 7.4 LRSAL, o, en términos parecidos, el
Decreto catalán 208/2015, de 22 de septiembre, por el que se regula el pro-
cedimiento para obtener los informes previstos en el apartado 4 del artículo
7 de la LRSAL. Igualmente, podríamos citar el Decreto 50/2015, de 24 de
abril, por el que se regula el procedimiento específico de disolución de las
mancomunidades de la Comunitat Valenciana por incumplimiento de la dis-
posición transitoria undécima de la LRSAL.
d) Mediante la aprobación de otros instrumentos de carácter interpreta-

tivo o aclaratorio:
– Circular vasca de 11 de marzo de 2014, de la Directora de Relaciones

con las Administraciones Locales y Registros Administrativos, refe-
rente al sistema de ordenación de las competencias municipales y al
régimen foral vasco, tras la entrada en vigor de la LRSAL.
– Circular castellano-leonesa de 1 de abril de 2014, de la Viceconse-
jera de Administración y Gobierno del Territorio, relativa al sistema
competencial y otras cuestiones derivadas de la entrada en vigor de la
LRSAL.
– Nota explicativa catalana de 16 de abril de 2014, de la Secretaría de
Cooperación y Coordinación de las Administraciones locales sobre la
aplicación en Cataluña de determinados aspectos de la LRSAL.
– Circular aragonesa 1/2014, de 28 de abril, de la Dirección General de
la Administración Local del Gobierno de Aragón, sobre el régimen
jurídico competencial de los municipios aragoneses tras la entrada en
vigor de la LRSAL que modifica la LBRL.
– Circular valenciana de 18 de junio de 2014, de la Dirección General
de Administración Local, sobre el nuevo régimen competencial con-
templado en la LRSAL.
A la vista de la aplicación de la LRSAL que están llevando a cabo las

comunidades autónomas, concretada hasta el momento en las disposiciones
arriba enumeradas, podemos hacer una valoración sintetizada en las tres con-
sideraciones siguientes.
Primera consideración: debe tenerse presente el distinto punto de partida
que tienen las comunidades autónomas, habida cuenta de la ya examinada
aplicación territorial diferenciada o asimétrica de la LRSAL. Por ello, resulta
no solamente normal, sino obligado que el desarrollo autonómico de sus pre-
ceptos no sea el mismo en todas las comunidades.
Segunda: las comunidades autónomas han optado por no proceder al de-
sarrollo autonómico de los preceptos de la LRSAL o bien por hacerlo de ma-
nera muy restringida. Y además, como hemos advertido, habitualmente mo-
vidas por la intención de obstaculizar la aplicación de la Ley estatal. Esto se
traduce, más allá de las medidas concretas adoptadas, tanto en la densidad de
la regulación autonómica como en su alcance. Desde esta última perspectiva,
en efecto, lo más común es que tenga como objeto únicamente aquellas cues-
tiones inaplazables que mayores disfunciones eran susceptibles de generar
en la práctica local: la situación de las competencias locales atribuidas por la
ISSN: 2013-4924, págs. 11-42 21

legislación autonómica antes de la entrada en vigor de la LRSAL, el régimen

de las competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación
del nuevo art. 7.4 LBRL, la necesaria adaptación de los convenios de cola-
boración y, por último, el trato a dar a las competencias locales en materia de
educación, sanidad y servicios sociales.
Y tercera consideración: desde un punto de vista formal, el desarrollo
autonómico de la LRSAL se caracteriza por la diversidad instrumental em-
pleada: leyes, decretos leyes, reglamentos, circulares y notas. En ellos, no
siempre queda claro cuándo estamos ante un auténtico desarrollo normativo
de las bases estatales, en ejercicio de la competencia legislativa compartida
que corresponde a la comunidad, y cuándo ante una mera disposición aclara-
toria o interpretativa de una ley estatal particularmente enrevesada y confusa.
Es más, no siempre está clara la naturaleza normativa de la disposición en
cuestión.
De lo que no hay duda, en cambio, es acerca de la preferencia autonómi-
ca por el empleo de normas con rango legal (ley y decreto-ley). Teniendo en
cuenta que la mayoría de las cuestiones reguladas no son materias reservadas
a la ley, se han querido buscar dos razones complementarias que expliquen
este hecho12. Por un lado, y ante la incertidumbre generada con la entrada en
vigor de la LRSAL, la voluntad de ofrecer a los operadores jurídicos locales
una interpretación de ella a la que pudieran acogerse y que les proporcionase
el mayor nivel posible de seguridad jurídica. Y, en segundo lugar, el deseo del
normador autonómico de imponer a sus Gobiernos locales una interpretación
homogénea –que, además, fuese la suya propia– de la regulación contenida en
la LRSAL. Esto último tiene importancia en tanto que las propias entidades
locales, especialmente las de mayor relevancia, habían comenzado ya a apro-
bar sus propias guías interpretativas de la Ley estatal.
Llama también la atención el alto número de decretos leyes autonó-
micos dictados para adoptar las medidas necesarias para hacer posible la
aplicación de la LRSAL en los correspondientes territorios. Una tendencia
que debe enmarcarse en la más general –y abusiva– propiciada por la crisis
económica y la aprobación de medidas para hacerle frente. Puede ponerse
en duda, en estos casos, la concurrencia del presupuesto habilitante de la
extraordinaria y urgente necesidad. En especial si tenemos presente que al-
gunas comunidades han podido aprobar leyes tras seguir el correspondiente
procedimiento parlamentario. Esta cuestión ha sido objeto de análisis en
el Dictamen 16/2014, de 11 de julio, del Consejo de Garantías Estatutarias
12. Seguimos aquí a Marcos Almeida Cerreda, en su ponencia ya citada: “El papel de las
comunidades autónomas y la reinterpretación de la LRSAL”.
de Cataluña, en relación con el Decreto-ley catalán 3/2014 ya citado. Pues

bien, en breve, el órgano consultivo consideró que solamente concurría el
presupuesto habilitante en la materia relativa a la adaptación de convenios
y no en el resto de contenidos de la norma. Lo que provocó, tras su no con-
validación parlamentaria y su consiguiente derogación, la aprobación de un
nuevo Decreto-ley 4/2014 con un objeto limitado a ese aspecto. Debe ad-
vertirse, no obstante, que el examen realizado en el Dictamen tiene también
en cuenta que la regulación de los Gobiernos locales catalanes, con los lími-
tes allí fijados, es materia reservada a un tipo reforzado de ley autonómica
(ley de desarrollo básico del estatuto), que se encuentra, por imperativo
estatutario, excluida de la posibilidad de regulación mediante decreto-ley
autonómico.
2
Los retos actuales del Gobierno local: repolitización, diversificación e
interiorización
Las exigencias de una nueva política, de una nueva manera de hacer política,
han empezado a abrirse paso a todos los niveles de la organización pública
española. Ciertas expresiones de lo que se ha denominado la “desafección”
por la política, o en concreto, por los partidos políticos, están dando paso a
una “nueva política” o, al menos, a unos “nuevos políticos”. Y por el momen-
to, está siendo en el nivel local donde han empezado a obtener algunas –e
importantes– concreciones.
Las elecciones municipales de mayo de 2015 –con independencia ahora
de las coetáneas elecciones autonómicas– han puesto de manifiesto, como se
analiza en uno de los estudios contenidos en este Anuario, entre otras mu-
chas novedades, que los ayuntamientos se han convertido en todo un símbolo
de la posibilidad real de iniciar cambios profundos en la concepción misma
del poder público. Basten los ejemplos de los ayuntamientos de Madrid y de
Barcelona, o de las “mareas” gallegas, etc., junto a otros muchos resultados
conocidos, para confirmar que una vez más el mundo local constituye el me-
jor laboratorio de operaciones que pueden llegar a tener un más largo alcance.
En el momento presente, esta situación hace propicia una reflexión acer-
ca de los retos planteados al sistema de Gobiernos locales en nuestro país.
Muchas son las exigencias de cambio y de reforma que cabe plantear. Esta
ocasión, nos limitamos a seleccionar algunos de los objetivos que debieren
perseguirse por un eventual movimiento reformista que atendiese a las gra-
ves necesidades de regeneración institucional y reorganización estructural del
país que urgen en estos momentos.
ISSN: 2013-4924, págs. 11-42 23

2.1
La “repolitización” del Gobierno local. La elección directa del alcalde
La primera consideración que cabe hacer al respecto es que se ha demostrado

obstinadamente que en los ayuntamientos se va a hacer y se hace política. En
efecto, el mundo local es “Gobierno”, en el más profundo sentido de la pala-
bra, tal y como lo reconoció la reforma normativa de 2003, y no mera “Ad-
ministración”, como ha pretendido la LRSAL, recuperando la vieja termi-
nología. Es cierto que hay dinámicas auspiciadas por la troika que tienden a
minimizar la política en los niveles locales, a aligerar estructuras, a disminuir
electos y eventuales. Por supuesto que toda racionalización y limitación de
posibles excesos es conveniente. Pero como decimos, la realidad se revuelve,
obstinada, y consigue mantener la política en el tablero municipal y reclamar
para el mismo la calidad de verdadero “Gobierno” político de la comunidad13.
En este sentido, son plenamente vigentes los análisis realizados hace ya
algún tiempo en los que se otorga a las realidades municipales un papel re-
novador de mayor alcance. Como se ha dicho, “la desafección en la clase
política no se traduce en desafección en la política. Estas nuevas experiencias
electorales desde lo local pueden verse como una salida a la crisis de legiti-
midad de los partidos políticos. Y constatan una vez más la actualidad de las
tesis apuntadas en el inicio de este texto: la consolidación de un nuevo loca-
lismo y politización del mundo local”14.
En este contexto de “recuperación” de la política es necesario plantearse
seriamente una reforma del sistema electoral municipal. Hace ya años que se
viene insistiendo por muchos acerca de la conveniencia de repensar tanto el
sistema electoral como la forma de gobierno municipal15. En su día preocu-
paron los problemas del transfuguismo. En los planteamientos políticos que
últimamente se han formulado ha prevalecido la preocupación por evitar los
pactos contra vincitorem, sobre la base de otorgar una prima para la fuerza
más votada, siempre que haya obtenido un mínimo. Así ha sido en la propues-
ta avanzada por el Partido Popular en las vísperas de las últimas elecciones
locales, propuesta que tuvo que abandonar. Se trata de una visión del proble-
ma en términos de “partidos”, y muy tocada de coyunturalismo.
13. Nos remitimos a Font i Llovet, Tomàs, Gobierno local y Estado autonómico, Fun-
dación Democracia y Gobierno Local, 2008.
14. Ubasart-González, Gemma, “Municipalismo alternativo y popular. ¿Hacia una con-
solidación de las tesis del nuevo localismo y la politización del mundo local?”, Revista de
Estudios Políticos, 157, 2012, pp. 135-162.
15. Pallarés i Porta, Francesc, “El sistema electoral en España. Balance hacia el futuro
en perspectiva comparada”, Anuario del Gobierno local 2004, pp. 211 y ss.
Otras perspectivas toman en consideración exigencias más permanen-

tes. Entre ellas, la más significativa es la visión del problema en términos
de “legitimación democrática”, de mejora de la calidad de la política y de
fortalecimiento del Gobierno municipal. Así, en la experiencia comparada,
la profunda reforma del sistema electoral local efectuada en Italia en 1993,
con la introducción de la elección directa del alcalde, obedecía a la crisis de
los partidos tradicionales y al descrédito de la política propio de la época de
la tangentópolis. En este contexto, recobran ahora vigencia en nuestro país
las propuestas, como en su día formulara el PSOE16, en favor de la elección
directa del alcalde, sistema que tiene perfecta base constitucional en el art.
140 CE.
Las soluciones que se están aportando en el debate actual son muy ricas
y diversas17. La posible reforma debería perseguir simultáneamente varios
objetivos plausibles de mejora: de la legitimidad, de la representatividad y
de la estabilidad de los Gobiernos municipales. Las fórmulas manejadas son
muy diversas, y pasan, entre otros extremos, por optar entre elección automá-
tica o propiamente directa, decidir la elección conjunta o separada de alcalde
y concejales, prever mecanismos de una vuelta o de dos vueltas, introducir
votos preferenciales, etc., hasta la fijación de circunscripciones electorales in-
framunicipales –los distritos–, etc. Lógicamente ello debe ir acompañado de
la adecuación de los mecanismos de censura y de confianza, y no se excluyen
eventuales mecanismos de revocación o recall.
No es cuestión aquí de optar por un modelo concreto. Lo importante es
llamar la atención sobre la necesidad imperiosa de situar el tema de la refor-
ma electoral local en la agenda insoslayable a cubrir en los años inmediatos.
El sistema de elección directa del alcalde está extendido en buena parte de
Europa y con una valoración positiva por lo general, y las aportaciones de las
experiencias comparadas y los análisis de la doctrina son ya muy maduros.
Ahora bien, únicamente con un gran acuerdo entre partidos se puede garan-
tizar la aceptación amplia de una reforma que afecta a las bases de la demo-
cracia vivida por la ciudadanía de manera más directa e inmediata. El mero
cálculo partidista solo llevará al fracaso de toda iniciativa en este sentido.
Más aún, cabe preconizar que la reforma electoral local contenga una
apuesta contra el uniformismo excesivo del régimen local, tantas veces de-
16. Proposición de ley orgánica BOCG, Congreso, 7 de diciembre de 1998.

17. Vid. los diversos trabajos recogidos en el volumen coordinado por Arenilla, Manuel,
La elección directa del alcalde. Reflexiones, efectos y alternativas, Fundación Democracia y
Gobierno Local, Serie Claves 19, 2015. También, J. Ridao, A. García, “La elección directa
del alcalde por los vecinos. Criterios para un régimen presidencialista en los Gobiernos mu-
nicipales”, REALA nueva época, núm. 3, 2015.
ISSN: 2013-4924, págs. 11-42 25

nunciado, y pueda consistir en ofrecer más de un modelo o sistema determi-

nado, o variantes distintas, que puedan ser objeto de libre asunción, o bien
por las comunidades autónomas, o bien por cada uno de los municipios, en
ejercicio de su propia autonomía organizativa. Sobre la primera posibilidad,
más adelante nos referiremos a esta como una de las posibles manifestaciones
de la mayor interiorización autonómica del régimen local que consideramos
necesaria. Pero también los municipios deberían poder optar entre las posi-
bilidades ofrecidas, como por lo demás ya sucede en el derecho comparado
europeo en relación con distintos supuestos de entes locales18.
Siendo la reforma electoral una pieza indispensable en la agenda de re-
formas que debe conducir a una recuperación de la política en todo su sentido,
hay que considerar también la conveniencia de mejorar la regulación y la apli-
cación de mecanismos de participación ciudadana y de democracia directa en
el ámbito municipal. Esta dinámica puede producirse tanto en lo estructural,
como puede ser un adecuado desarrollo de la organización de los distritos
en las grandes ciudades, de cara a una efectiva descentralización interna que
aproxime aún más la gestión y la toma de decisiones a la ciudadanía, como en
lo funcional, con la predisposición efectiva de procedimientos participativos
ágiles que pueden desembocar, cuando sea oportuno, en el recurso a la reali-
zación de consultas populares previstas en el art. 71 LBRL19.
La rigidez excesiva con que está siendo interpretado el concepto de refe-
réndum, por ejemplo, en la STC 31/2010, relativa al Estatuto de Autonomía
de Cataluña, va a dificultar la acción del legislador autonómico, que pretende
abrir más el espacio en que se mueven estas formas de participación directa,
como, por ejemplo, con la Ley catalana 4/2010 de consultas populares por vía
de referéndum, ya impugnada, aunque cuya suspensión parcial fue levantada
por el Auto del Tribunal Constitucional de 9 de junio de 2011. No obstante,
es esta una materia de clara y posible interiorización autonómica (art. 122
EAC), y ello habría de facilitar aún más la adecuación de tales instrumentos a
las realidades municipales de cada territorio20.
18. Vid. Mahíllo García, Petra y Galán Galán, Alfredo, “La reforma del régimen elec-
toral local: el alcalde, entre la elección directa y la designación automática”, en Arenilla,
Manuel (coord.), La elección directa del alcalde, ob. cit., p. 205, así como el Informe del
Consejo de Estado sobre las propuestas de modificación del régimen electoral general de 24
de febrero de 2009.
19. Martínez-Alonso Camps, José Luis, “Las consultas populares municipales: conside-
raciones sobre el marco normativo y su identificación como referéndum”, Anuario del Go-
bierno local 2010, pp. 447 y ss. Anteriormente, Font i Llovet, Tomàs, “El referéndum local
en España”, Autonomies. Revista catalana de derecho público, núm. 2/3, 1985.
20. Vid. STC 31/2015, de 25 de febrero, sobre la Ley catalana 10/2014, de consultas
populares no referendarias.
2.2
El nivel intermedio de Gobierno local. Las provincias y el fenómeno
metropolitano. Hacia un replanteamiento
2.2.1
La diversificación de la provincia
Uno de los elementos más necesitados de profunda reforma en la organiza-

ción territorial local es el nivel intermedio del Gobierno local, y básicamente
la provincia. Es este ya un lugar común, en cuya virtud la institución provin-
cial sufre dinámicas contrapuestas que la estiran hacia extremos muy distan-
tes. Por una parte, la ya clásica puesta en cuestión de la provincia en territo-
rios como Cataluña, con la propuesta de sustitución por las veguerías –que en
realidad no sería más que un aumento del número de las cuatro diputaciones
actuales–; por otro lado, el inesperado respaldo que reciben por parte de la
LRSAL, que las erige en posibles prestadoras generales de servicios públicos
en sustitución de los municipios de menor dimensión. En medio, su efectiva
desaparición en las comunidades autónomas uniprovinciales, su sustitución
funcional por los consejos y cabildos insulares en los archipiélagos balear y
canario, o su transmutación institucional en los territorios históricos vascos.
En efecto, el segundo nivel del Gobierno local, o nivel intermedio entre
el municipio y la comunidad autónoma, ofrece ya desde la misma Constitu-
ción una mayor diversidad. Así lo hemos resumido en otra ocasión y conviene
ser recordado aquí21:
Según la previsión constitucional y en virtud de los estatutos de autono-

mía, se han creado en España siete comunidades autónomas uniprovin-
ciales, lo que en la práctica ha supuesto la desaparición de la provincia
como entidad local en estos territorios, ya que la misma ha sido susti-
tuida por la comunidad autónoma, que no es, en cambio, “agrupación
de municipios”, como la define la Constitución. De manera que en estas
comunidades, encontramos a los municipios “exentos de provincia”.
También el régimen organizativo de la provincia presenta una posibili-

dad de diversificación. El propio art. 141 CE ya dispone que las provincias
son gobernadas por las diputaciones u “otras corporaciones representativas”,
21. Font i Llovet, Tomàs, “Uniformidad y diferenciación en las instituciones autonómi-

cas y locales en España: Aquiles y la tortuga”, en López Menudo, Francisco (dir.), Derechos
y garantías del ciudadano. Homenaje a Alfonso Pérez Moreno, Iustel, 2011.
ISSN: 2013-4924, págs. 11-42 27

lo que ha posibilitado, por ejemplo, que el Estatuto de Autonomía de Catalu-

ña de 2006 haya dispuesto la sustitución de las diputaciones por los “conse-
jos de veguería”, retomando denominaciones históricas.
La Constitución dispone, por otro lado, que, en los archipiélagos, las
islas también son entidades locales. Los estatutos de Baleares y de las Islas
Canarias han determinado que las islas son también instituciones propias de
la Comunidad Autónoma, y han establecido un sistema de elección directa
de sus órganos representativos, a diferencia de las diputaciones provinciales,
que lo son de segundo grado. Asimismo, las juntas generales de los territorios
históricos, las “provincias” en el País Vasco, también son de elección directa.
A estas diferencias organizativas, que son ya relevantes, se añade la
genérica posibilidad de crear otras agrupaciones de municipios distintas de
la provincia, que se concreta en el art. 152.3 CE para las comunidades au-
tónomas “especiales”, cuyos estatutos pueden crear circunscripciones terri-
toriales propias mediante agrupación de municipios, y que ha permitido la
implantación de las comarcas en Cataluña, por lo demás con un éxito nada
clamoroso.
A la vista de esta notable diversidad, es fácil admitir que las rigideces
pueden ser superadas y que se puede repensar el nivel intermedio, en el sen-
tido de introducir en él las suficientes dosis de flexibilidad que permitan
adaptarlo a las circunstancias específicas de cada realidad territorial y mu-
nicipal. Nada tiene que ver la función de las diputaciones en contextos de
predominio del inframunicipalismo con la que les pueda corresponder en
contextos de realidades metropolitanas.
Uno de los factores que más perjudican a las diputaciones de cara a su
actualización y adaptación al momento actual es el de su sistema de elección.
Un sistema de elección de segundo grado que en la realidad práctica se ha
convertido en un sistema de designación directa por los partidos políticos, y
que no hace más que incrementar la opacidad de estas instituciones, que por
regla general no tienen relación directa con los ciudadanos, pero que finan-
cian una buena parte de los servicios públicos municipales que estos reciben.
Por lo demás, la praxis seguida enseña que el funcionamiento concreto
del sistema de designación de los diputados sirve, entre otras cosas, para
facilitar la percepción de retribuciones por los cargos electos que no pueden
hacerlo con cargo a sus ayuntamientos de procedencia. En el fondo, hay que
decirlo, las diputaciones son un mecanismo más dentro del engranaje de la
financiación indirecta de los partidos políticos, y más si se tiene en cuenta su
proyección sobre la colocación del personal eventual. Y todo ello a pesar de
las limitaciones que ha pretendido introducir la LRSAL, cuya aplicación ha
suscitado precisamente, y con crudeza, los problemas que aquí se señalan.
Hoy en día, cualquier planteamiento sobre el nivel intermedio de la Ad-

ministración local en España debe tomar en cuenta la exigencia generalizada
de una mayor transparencia en la Administración, y la reclamación de una
mejor articulación de la legitimación democrática de las instituciones. Los
resultados de las últimas elecciones municipales de mayo de 2015 señalan
sin duda alguna que estos valores están en la base de las fuerzas ascendentes,
y que en el fondo se está reclamando más política en lo local, más autoad-
ministración, y no solo administración de intereses ajenos. Las diputaciones
continuarán siendo objeto de cuestionamiento en los próximos tiempos, no
tanto por sus funciones como por su posición institucional de mayor lejanía
democrática.
Un incremento de las funciones provinciales, como ha pretendido la
LRSAL, debiera abrir el debate acerca de su composición política y su nece-
sidad de mejor legitimación, lo que llevaría a poner sobre el tapete el tema de
la elección directa de las diputaciones, como ha sido la regla en Europa. Pero
también es cierto que, al mismo tiempo, Europa está presionando hacia una
mayor simplificación de las estructuras administrativas, y los ejemplos de
Grecia y de Italia son significativos. En este segundo caso, por lo que ahora
nos ocupa, se ha producido la primera gran novedad al suprimirse la elección
directa de los consejos provinciales, mediante la Ley 56/2014, de 5 de abril,
sobre “Disposizioni sulle Città metropolitane, sulle Provincie, sulle unioni
e fusioni di Comuni” (Ley “Delrio”)22. Bajo los lemas de la simplificación
y el ahorro público, junto a las dinámicas contra la “vieja política”, se ha
confluido en la solución de mantener la pervivencia de la institución –sobre
cuya supresión se debatía ya en los años 80– a cambio de vaciarla de diver-
sas funciones, de aligerar su estructura de gobierno –suprimiendo la junta
provincial ejecutiva y disminuyendo el número de consejeros provinciales–,
y sobre todo estableciendo su elección indirecta o de segundo grado a cargo
de los concejales de los municipios integrantes.
Se observan, así, dos líneas de tendencia claramente contrapuestas: las
exigencias de más política –mayor legitimación y transparencia– y las exi-
gencias de más economía –simplificación y ahorro–. En la adecuada síntesis
de dichas corrientes habrá que situar toda propuesta de redefinición del nivel
provincial en España.
22. Tubertini, Claudia, “Las reformas locales: el impacto de la Ley 56 de 2014 (“Ley
Delrio”) sobre el sistema local en Italia”, en García Rubio, Fernando (coord.), Las reformas
locales en el entorno comparado, Fundación Democracia y Gobierno Local, Serie Claves
18, 2015.
ISSN: 2013-4924, págs. 11-42 29

2.2.2
Las áreas metropolitanas: reciente evolución en Europa
Las recientes tendencias europeas en la regulación del fenómeno metropolita-

no y de su institucionalización son bastante decididas, y ponen de manifiesto
que el enfoque del hecho metropolitano es ya ineludible en nuestros países.
Las enormes posibilidades económicas y estratégicas que se concentran en
las grandes conurbaciones están demandando actuaciones más decididas. Es-
paña corre el riesgo de quedar atrás en este aspecto y por ello conviene pres-
tar atención a lo que está sucediendo en nuestro entorno, y en particular en
Francia y en Italia.
En concreto, en Francia, la Loi n. 2014-58, de 27 de enero, de “Moder-
nisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles”,
como impulso de la reforma, no invoca la crisis económica, ni la sostenibi-
lidad, ni la racionalización, sino más bien la necesidad de fortalecer valores
como la confianza, la claridad, la coherencia y la democracia. Todo ello den-
tro de un contexto de profundización de las técnicas de cooperación interco-
munales y dentro de un modelo cada vez más de geometría variable.
En efecto, establece diversos regímenes diferenciados para las metró-
polis de París, Lyon y Aix-Marsella-Provenza, así como uno común para
establecimientos de cooperación (EPCI) con más de 400 000 habitantes (o
650 000 según los casos), con posibilidad de imposición forzosa o bien vo-
luntaria. Destaca por su solidez el de la metrópoli de Lyon, que se configura
como una entidad territorial, de elección directa, que además sustituye al de-
partamento del Rhone.
El principal problema que se ha detectado es la relación de la metrópoli
con el departamento y con la región. Inicialmente, se hablaba de la posible
desaparición del departamento, pero el presidente Hollande lo impidió radi-
calmente, de manera que solo se ha previsto la desaparición del departamento
en el caso de Lyon, así que, que para el resto, se regulan las relaciones entre
ambos niveles.
La metrópoli puede pedir al departamento la transferencia de compe-
tencias en materia de servicios sociales y de transportes (el resto son com-
petencias de origen municipal que ya prestan los EPCI). Ello puede llevar a
una mayor diferenciación entre departamentos, e incluso a un vaciamiento de
los departamentos “metropolizados”, que quedan absorbidos por la metrópoli
misma.
En cuanto al sistema de gobierno, en la mayoría de los casos, el conseil
de métropole es elegido simultáneamente a las elecciones municipales, donde
“se informa al ciudadano que los elegibles situados en los primeros lugares de
la lista, serán los designados para ir al conseil de métropole y del territorio”

(fléchage). El Consejo elige al presidente. En el caso de Lyon, como se ha di-
cho, el Conseil de la métropole es elegido por sufragio universal directo, y el
presidente es elegido por el Consejo, y es incompatible con el cargo de alcal-
de, según decisión del Conseil Constitutionnel (para aplicar la norma general
que impide el cúmulo de mandatos). Además se prevé una Conferencia me-
tropolitana, con todos los alcaldes, para la coordinación con los municipios.
Por su parte, en Italia, ha sido aprobada, como ya se ha adelantado, la
Ley 56/2014, de 5 de abril, sobre “Disposizioni sulle Città metropolitane,
sulle Provincie, sulle unioni e fusioni di Comuni” (Ley “Delrio”). En un con-
texto de reforma más general, como se deduce del propio título de la norma,
la Ley confirma las 10 ciudades metropolitanas previstas desde el año 2012,
a las que se añadirán las que dispongan las regiones especiales.
En ella se deja la posibilidad de que la conferencia de los alcaldes de
los municipios afectados escoja entre dos alternativas formas de gobierno:
a) elección directa por todos los ciudadanos tanto del consejo metropolitano
como del alcalde metropolitano, cuando lo prevea el estatuto del ente, según
el modelo del Greater London Authority; y b) elección indirecta del consejo,
que sería elegido por los alcaldes y concejales de los municipios pertenecien-
tes a la ciudad metropolitana, mientras que el alcalde metropolitano sería, por
ley, el de la capital.
Las ciudades están dotadas con amplia potestad estatutaria. De resul-
tas del ejercicio de dicha potestad aparece una notable diferenciación en las
opciones fundamentales adoptadas, puesto que van a coexistir ciudades me-
tropolitanas de elección indirecta y ciudades metropolitanas con alcalde y
consejo elegidos indirectamente. Esta opción puede causar alguna preocu-
pación sobre los equilibrios y funcionalidad del sistema, si no se acompaña
de una efectiva desagregación o disolución del municipio capital en varios
municipios23.
En cualquier caso, es importante destacar que la Città metropolitana
sustituye a la provincia en su ámbito territorial, ente que deja de ser de im-
plantación necesaria, mientras que en Francia la metrópoli no presupone la
desaparición del departamento con carácter general, pero sí en el caso especí-
fico de Lyon. Y simultáneamente, en Italia, como ya se ha adelantado, se ha
suprimido la elección directa de la provincia para convertirla en un ente de
elección de segundo grado, en el que el consejo de provincia y su presidente
23. Vandelli, Luciano, “L’innovazione del governo locale alla prova: uno sguardo com-
parato agli statuti delle Città metropolitane”, Istituzioni del federalismo, número especial
2014, año XXXV, pp. 213 y ss.
ISSN: 2013-4924, págs. 11-42 31

son elegidos por los alcaldes y concejales de los municipios de la provincia.

Se prevé la asamblea de alcaldes, con funciones de propuesta y consulta, y
que aprueba el estatuto del ente.
En realidad, después de un largo debate, que ha durado años, acerca de la
posibilidad de suprimir las provincias en Italia, se ha optado por una reforma
profunda que afecta a una de las características propias de los entes interme-
dios en la inmensa mayoría de ordenamientos europeos, que es su elección
directa por los ciudadanos, con la conocida excepción de las provincias de
régimen ordinario en España.
En cualquier caso, lo que ahora se quiere destacar es que en los siste-
mas de organización local más próximos al español, como son el francés y el
italiano, se están produciendo profundas reformas en sus elementos estructu-
rales, y en particular, por lo que aquí interesa, en la proyección institucional
del fenómeno metropolitano. Tanto las semejanzas como las diferencias entre
uno y otro modelo reformista son amplias, pero debe señalarse que en ambos
se coincide en unos elementos a destacar:
1) En primer lugar, en ambos casos ha existido una intervención inicial

del legislador estatal, necesaria para dar impulso al proceso de insti-
tucionalización, sin perjuicio de que en Italia puedan intervenir las
regiones de estatuto especial. Aquí se observa una diferencia notable
con el caso español, donde la decisión política del impulso metro-
politano está dejada enteramente en manos de las comunidades au-
tónomas, que son las competentes… pero también las competidoras
principales de las mismas áreas metropolitanas. Esto es lo que explica
el escaso desarrollo efectivo de la regulación, con la excepción del
Área Metropolitana de Barcelona, “reconstituida” en 2010, demasia-
dos años después de su disgregación en 198724.
La concurrencia entre comunidades autónomas y áreas metropolita-
nas en las políticas generales territoriales, de desarrollo económico
y de grandes servicios supramunicipales, es una de las causas de que
las iniciativas autonómicas hayan sido más bien poco entusiastas y en
su caso conflictivas. En este sentido, se pone sobre el tapete la cues-
tión de si habrá que pensar en la conveniencia de una intervención
estatal de simple puesta en marcha de un proceso de institucionali-
zación de las áreas metropolitanas en todo el territorio, a desarrollar
24. Vid. Font i Llovet, Tomàs, “L’ordenació metropolitana en la Catalunya autònoma.

Evolució i perspectives”, en L’agenda Cerdà. Construint la Barcelona metropolitana, Joan
Fuster (ed.), Barcelona, 2010.
por las comunidades autónomas y por los propios Gobiernos locales

concernidos, con indicación de plazos y modelos generales de posible
adopción, basados en grandes principios y criterios básicos. Se trata
de plantearse el modo de superar la inercia autonómica en la materia.
2) En segundo lugar, tanto en las reformas francesas como en las italianas
se permiten soluciones organizativas diferenciadas “ad hoc” para cada
caso o situación de hecho metropolitana. En Francia, las opciones son
establecidas ya por el legislador, y en Italia son ofrecidas a la potestad
estatutaria de las propias ciudades metropolitanas a través de los muni-
cipios metropolitanos agrupados en conferencia. Nótese que estas dife-
rencias alcanzan incluso al dato fundamental del sistema de elección del
consejo metropolitano y a la elección del alcalde metropolitano, y por
tanto a la configuración política del Gobierno metropolitano. Este dato
es de gran relieve, porque la ruptura del uniformismo y la introducción
de la más amplia diversidad es uno de los grandes retos del sistema lo-
cal español, tanto en los aspectos organizativos como competenciales,
pero singularmente en aquellos, por cuanto permiten adecuar mejor las
respuestas democráticas a las características sociales, poblacionales e
incluso ideológicas predominantes en cada realidad metropolitana.
3) En tercer lugar, como se ha visto, tanto en Francia en el caso de Lyon,
como en Italia, la creación del área metropolitana presupone la su-
presión del departamento o de la provincia. También este es un dato
fundamental. Se trata por primera vez de la aplicación efectiva del
principio o criterio de simplificación de niveles y de refundición de
instituciones auspiciado por la doctrina en todos los países, incluida
España, y por los interlocutores de todo tipo, pero nunca asumido con
todas sus consecuencias, más allá de la refundición de las comunida-
des autónomas uniprovinciales con el correspondiente ente local pro-
vincial. Desde el punto de vista operativo algo parecido fue propuesto
en su momento por el Informe de la Comisión de Expertos sobre “La
revisión del modelo de organización territorial de Cataluña” (“Infor-
me Roca”), bajo la idea de la “refundación” de la provincia por su
“refundición” con otros niveles supramunicipales.
Naturalmente, una solución de este tipo depende en buena parte de
las dimensiones geográficas de las provincias afectadas por las rea-
lidades metropolitanas. Pero cabe pensar también en soluciones que
permitan adecuar la organización de la provincia que contenga un área
metropolitana en su interior a esta realidad, retirándose en su función
de ente supramunicipal en ese territorio, con la correspondiente arti-
culación asimétrica de sus estructuras de gobierno.
ISSN: 2013-4924, págs. 11-42 33

En todo caso, lo que se ha puesto en cuestión con las reformas italiana
y francesa es el carácter de la provincia o del departamento como ente
necesario de existencia obligatoria en todo el territorio, que tantos
ríos de tinta ha hecho correr en nuestro país. La incorporación de una
buena dosis de flexibilidad, lejos de las adhesiones esencialistas, per-
mite ofrecer soluciones pragmáticas, acordes, por lo demás, con las
necesidades derivadas de la contención presupuestaria.
4) Tanto en Francia como en Italia se prevé una ulterior desconcentra-
ción o descentralización territorial interna de las áreas metropolitanas
hacia circunscripciones menores. En efecto, es fundamental equilibrar
el surgimiento de una nueva institución “fuerte” de gobierno local con
la predisposición de mecanismos que faciliten la participación muni-
cipal en la toma de decisiones, en la gestión de los servicios públicos
y en el control de la misma.
5) En fin, un elemento específico de la reforma italiana que ya se ha
destacado es la posible elección directa del alcalde metropolitano,
según el modelo del Gran Londres. La fuerza política que deriva de
la legitimación directa en este nivel es un dato a considerar, y que
implica reconsiderar el papel de los municipios comprendidos en el
área metropolitana y, en especial, de la capital. La cohabitación no
ha de ser sencilla. Pero también es cierto que la adopción del sistema
se deja en manos de los propios municipios. También estos elemen-
tos debieran ser considerados en posibles dinámicas reformistas en
España, y no solo a nivel de entes metropolitanos, sino también,
como ya se ha dicho antes, a nivel del sistema electoral de los pro-
pios municipios.
2.3
Interiorización del Gobierno local en las comunidades autónomas
En el contexto más general de una reforma del sistema constitucional de las

autonomías territoriales, una de las cuestiones más necesitadas de reconside-
ración es la de las relaciones entre las comunidades autónomas y el sistema
del Gobierno local. Básicamente, se trata de plantear una mayor proximidad
entre el nivel autonómico y el local, en el sentido de la llamada mayor interio-
rización del nivel local en el nivel autonómico de la organización territorial.
Esta es una vieja cuestión que se ha propugnado en nuestro país a la luz de las
experiencias de los sistemas federales comparados, donde lo local pertenece
sin discusión al ámbito de los Estados miembros y no a la Federación, pero
que también ha sido objeto de controversia25. El tema es conocido y ahora

basta recordar algunas de sus expresiones26.
2.3.1
Las vías de la interiorización
La interiorización se puede proyectar por una triple vía, que sintetizamos:
1) Incorporar una mayor regulación de las materias de gobierno local en

los estatutos de autonomía, esto es, dotar de mayor densidad a la regu-
lación estatutaria del Gobierno local, regulando directamente algunas
materias estructurales: organización, competencias y régimen jurídico
básico de los entes locales, en atención a las peculiaridades demográfi-
cas, geopolíticas, estructurales y dimensionales del territorio. El Estatu-
to puede devenir una especie de “Constitución local territorial” –como
lo son, en realidad, las Constituciones de los Länder en Alemania o en
Austria– que permita trasladar la garantía constitucional de la autono-
mía local a la concreta realidad municipal de su respectivo territorio.
2) Asumir mayores competencias autonómicas sobre la organización, com-
petencias y financiación de los entes locales. Incluso sobre el régimen
electoral local, las formas de participación ciudadana, consultas popula-
res, etc. Todo ello, dentro de los límites que las competencias estatales ex
art. 149 CE permiten. Ahora bien, la perspectiva adoptada no debe im-
pedir plantearse, si ello resulta necesario, que una eventual dinámica de
reforma constitucional, para adecuar la organización territorial del Estado
a las exigencias de la evolución sufrida desde 1978, pueda incluir una
reconsideración del sistema competencial en materia de régimen local.
Una lógica “federalizante” de las reformas territoriales generales debería
extenderse coherentemente a la posición de los entes locales.
3) Garantizar una mayor participación del Gobierno local en el sistema
institucional autonómico, ya sea en la organización, por la vía de in-
cluir su representación política en las instituciones autonómicas, ya
25. Vid. ampliamente las panorámicas generales y detalladas que nos presentan dos obras
colectivas: Francisco Velasco Caballero (dir.), Gobiernos locales en Estados federales y
descentralizados: Alemania, Italia y Reino Unido, IEA, 2010; y A. M. Moreno Molina (edi-
tor), Local government in the Member States of the European Union: a comparative legal
perspective, INAP, 2012.
26. Nos remitimos a Font i Llovet, Tomàs, Gobierno local y Estado autonómico y El
régimen local en la reforma de los estatutos de autonomía, citados. En sentido contrario,
Ortega, Luis, “La interiorización autonómica del régimen local”, en El régimen local en la
reforma de los estatutos de autonomía, ob. cit., pp. 53 y ss.
ISSN: 2013-4924, págs. 11-42 35

sea en los procedimientos decisorios de la comunidad autónoma, es-

pecialmente en el ámbito legislativo.
2.3.2
La jurisprudencia constitucional
El Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 –y luego el de Andalucía, en tér-

minos muy similares– ya llevó a cabo un intento de estrechar la vinculación entre
el sistema autonómico y el sistema local bajo algunos de los parámetros acabados
de indicar. Debe decirse que la STC 31/2010, en términos generales, no objetó
este tipo de planteamientos. En otro lugar hemos señalado cómo “[l]a jurispru-
dencia constitucional, hasta la fecha, ha identificado la competencia estatal sobre
las bases del régimen local con la idea de que alcanza a todo lo necesario para
preservar la autonomía local. El mínimo común denominador. No obstante, en el
momento actual, habrá que analizar esas bases en relación a los nuevos estatutos
de autonomía, que, como es sabido, incorporan regulaciones materiales sobre el
régimen local. Y aquí, seguramente, cabe incorporar adecuadamente las precisio-
nes de la STC 31/2010 relativa al Estatuto de Cataluña: el Estatuto debe respetar
la competencia básica del Estado en materia de régimen local, de manera que
‘no impida el ejercicio de la competencia estatal en la materia’; esto es, no puede
impedir que el Estado fije el mínimo común denominador, en este caso en cuanto
al contenido competencial de los entes locales. Eso es justamente lo que dice la
STC 31/2010. Ahora bien, el Estado, al ejercitar la competencia básica, deberá
respetar los estatutos en la medida que estos amplíen –no reduzcan– el contenido
competencial de la autonomía local”27.
Por su parte, la STC 132/2012, de 19 de junio, sobre los consejos insulares
de Baleares, efectúa una interpretación de la LBRL, que los recurrentes consi-
deraban vulnerada, “conforme” al Estatuto de Autonomía de las Islas Baleares
de 2007, sobrevenido a la Ley de consejos insulares de 2000 impugnada. Nos
permitimos traer aquí extensamente lo que hemos señalado en otro lugar28:
[…] excepto en algún punto concreto, la STC entiende que dicha Ley au-
tonómica no atenta a la autonomía local, concretada en el autogobierno
de la isla a través de corporaciones de carácter representativo. Para ello,
el Tribunal toma en consideración que el Estatuto de 2007 configura los
consejos insulares como parte del sistema institucional de la Comunidad
27. Font i Llovet, Tomàs y Galán Galán, Alfredo, “Racionalización y sostenibilidad de

la Administración local: ¿es esta la reforma?”, en Anuario del Gobierno Local 2012, pp. 19-20.
28. Ibid., pp. 21-22.
Autónoma, y contiene una amplia regulación sustantiva de su composi-

ción –elección por sufragio universal–, organización –pleno, presidente
y un consejo ejecutivo cuyos consejeros, no necesariamente miembros
electos del pleno, encabezan la administración departamental–, etc. Así,
aplica ampliamente la doctrina del “anclaje estatutario” para justificar
que la LBRL no es de aplicación de forma homogénea cuando existen
circunstancias diferenciales, como el hecho insular, o el hecho mismo de
que los consejos se configuren a la vez –por el Estatuto– como Adminis-
tración local y como institución básica autonómica, aspecto este que, por
cierto, no tienen por qué ir ligado al hecho diferencial insular, sino que es
un hecho diferencial estrictamente estatutario. En cualquier caso, modula
profundamente la previsión de la LBRL de que los consejos insulares se
regulen por las normas aplicables a las diputaciones provinciales, y lo
interpreta conforme a las disposiciones del Estatuto.
A partir de ahí, y con apoyo también en el artículo 3.2 CEAL, entiende
que la existencia de miembros del consejo ejecutivo no electos no vul-
nera el carácter representativo del consejo como elemento constitutivo
de la autonomía local. […]
La sentencia, pues, recupera el papel de los estatutos en la definición de
las instituciones locales de su ámbito, y flexibiliza el significado de las
normas básicas como homogéneas cuando existen “anclajes” o circuns-
tancias diferenciales, ya sea derivadas de la Constitución –el gobierno
de las islas por instituciones propias– ya sea de los estatutos –configurar
tales instituciones insulares como propias de la Comunidad–. En defini-
tiva, un paso más, moderado y contenido, hacia la denominada interio-
rización del régimen local en las comunidades autónomas.
La sentencia cuenta con la discrepancia del añorado magistrado Luis
Ortega, que formula un detenido voto particular, y Adela Asua, que se
adhiere al mismo. El voto critica fuertemente que el Tribunal se aparte
de su propia doctrina, señalando que se separa sin fundamentación de lo
que había sostenido en la STC 31/2010, relativa al Estatuto de Cataluña,
cuando se afirmaba que las previsiones estatutarias sobre régimen local
deben respetar, en todo caso, como es obvio, la competencia básica que al
Estado le corresponde en la materia en virtud del 149.1.18 CE: “Es decir,
que las especialidades de las normas estatutarias no pueden alterar las
previsiones normativas declaradas básicas por el legislador estatal”.
Ahora bien, la STC 31/2010 no dice exactamente lo que se le atribuye. Al
final de su fundamento jurídico 36 dice literalmente: “no puede estimarse
que en su conjunto el capítulo VI –gobierno local– transgreda la reserva
estatutaria ex art. 147.2 CE, ni que impida el ejercicio de la competencia
ISSN: 2013-4924, págs. 11-42 37

estatal en la materia”. En efecto, “respetar la competencia básica” signi-

fica, según el propio Tribunal Constitucional, “no impedir su ejercicio”,
en el sentido de no agotar la materia, no desvirtuar la competencia estatal.
En los términos que hemos visto más arriba, el Estatuto debe permitir que
el Estado pueda establecer el mínimo común denominador necesario para
garantizar la autonomía local, pero ello no quiere decir que el Estatuto
debe sujetarse a la LBRL. La STC 31/2010 no concluye que el Estatuto no
transgrede la LBRL, porque no hace este juicio.
Lleva razón el voto particular en que la STC 132/2012 fundamenta al-
gunos de sus pasos en la singularidad insular, cuando es lo cierto que
no necesariamente toda especialidad encuentra justificación en ella. Por
ejemplo, como ya se ha dicho, la misma consideración de los consejos
como institución propia de la Comunidad Autónoma no tiene por qué fun-
darse en la insularidad. Pero no significa que sea ilegítimo. Por ejemplo,
también el artículo 2.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña –no impug-
nado en su día– señala que los municipios y otros entes locales integran
también el sistema institucional de la Generalitat “como entes en los que
esta se organiza territorialmente”, lo que ya decía por cierto el artículo
5.4 del Estatuto catalán de 1979 en referencia a municipios y comarcas.
Recordamos estas interpretaciones constitucionales para señalar que el

papel especial de los estatutos de autonomía en la configuración del sistema
local ha sido validado, siempre, claro está, que se ha planteado un conflicto
al respecto. Se trata de consolidar esta perspectiva en aras de la mejor in-
cardinación estructural de los niveles territoriales del poder descentralizado.
Ciertamente, una dinámica de reforma constitucional podría optar por dar
mayor contenido a la misma regulación constitucional de las relaciones entre
las comunidades autónomas y los entes locales29, pero entiendo más adecuado
a las exigencias de los tiempos actuales y futuros que la Constitución, en todo
caso, atribuya a los estatutos de autonomía esta función.
Por lo demás, no es de descartar que esta garantía constitucional de la
especialidad estatutaria en materia local no alcanzara un carácter general.
Aunque no es este el lugar de profundizar en dicha posibilidad, una eventual
solución singularizada para el llamado problema del encaje de Cataluña en
España30, una eventual consideración específica de singularidades catalanas
29. Así parece proponerlo Muñoz Machado, Santiago, Cataluña y las demás Españas,
Crítica, 2014, p. 130.
30. Vid. Muñoz Machado, Santiago, cit. in totum. Herrero de Miñón, M., Cádiz a con-
trapelo, Galaxia Gutemberg, 2013, p. 233.
en la Constitución, posiblemente habría de recoger una referencia a la orga-

nización territorial propia y al Gobierno local. Como digo, esta opción mere-
cería mucho mayor desarrollo, pero baste apuntarla aquí como indicación de
su mera posibilidad.
2.3.3
Interiorización autonómica y sistema electoral local
Los estatutos de autonomía son instrumentos adecuados para adaptar a su

territorio los principios constitucionales de gobierno democrático de los en-
tes locales. En este sentido, junto a las figuras previstas en la Constitución
–ayuntamiento, alcalde, concejales– pueden establecer otros órganos repre-
sentativos y ejecutivos, siempre que no afecten a su función y posición cons-
titucional. La STC 132/2012 así lo ha aceptado en relación con los consejos
insulares, según acabamos de ver.
Además, como se ha dicho, los estatutos de autonomía pueden abrir el
campo al legislador autonómico para ordenar la forma de gobierno municipal
y, asimismo, asumir competencias en materia de “régimen electoral local”.
Porque debe ponerse en cuestión que sea constitucionalmente obligado el
mantenimiento de un mismo, único y prácticamente uniforme sistema como
el establecido en la LOREG31. En este sentido, es posible sostener que las co-
munidades autónomas pueden ostentar competencias sobre el régimen elec-
toral local.
Es habitual partir de la consideración de que la STC 38/1983, de 16 de
mayo, incluyó en el ámbito del artículo 81 CE –régimen electoral general
como materia reservada a la ley orgánica– el sistema electoral de los munici-
pios al que alude el artículo 140 CE. De ahí que la LOREG de 1985 regulara
en todos sus aspectos el régimen electoral de los entes locales. No obstante, la
misma Sentencia admitió también que los estatutos podían incorporar normas
singularizadas y asumir competencias en materia de elecciones locales.
La STC 38/1983 destaca cómo el Estatuto Vasco contempla separada-
mente del régimen local, y asume como competencia o materia específica en
la comunidad autónoma, lo relativo a la legislación electoral interior que afec-
te a las juntas generales y diputaciones forales, sin perjuicio de las facultades
correspondientes a los territorios históricos. Y el Tribunal señala cómo ello
31. Así lo hemos planteado en Font i Llovet, Tomàs, “El régimen local en la reforma de
los estatutos de autonomía”, en Tomàs Font, Francisco Velasco, Luis Ortega, El régimen
local en la reforma de los estatutos de autonomía, CEPC, 2006, pp. 26 y ss.
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sucede a diferencia del Estatuto de Cataluña (1979), que emplea únicamente

la expresión “régimen local”, sin perjuicio del art. 149.1.18 CE (FJ 2.º).
El Tribunal señala que la interpretación sistemática de los arts. 81 y 140
CE permite entender que el contenido de la ley orgánica “comprende lo que
es primario y nuclear en el régimen electoral”. De lo que se puede deducir
fácilmente que la ley orgánica no tiene por qué agotar la materia, que admi-
tiría un desarrollo autonómico si así se contemplase en los correspondientes
estatutos de autonomía.
A su vez, en el FJ 3.º indica el Tribunal Constitucional que la interpreta-
ción del alcance y contenido del “régimen electoral general” según expresión
del art. 81.1 CE viene dada por lo que resulta del bloque de la constitucio-
nalidad, formado de acuerdo con el art. 28 LOTC por la Constitución y los
estatutos de autonomía. De esta manera, concluye en este punto el TC que
“[e]l régimen electoral general está compuesto por las normas electorales vá-
lidas para la generalidad de las instituciones representativas del Estado en su
conjunto y en el de las entidades territoriales en que se organiza a tenor del
artículo 137 de la CE, salvo las excepciones que se hallen establecidas en la
Constitución o en los estatutos”.
Como se ve, el Tribunal admite que puede existir lo que luego deno-
minaría un “anclaje estatutario” suficiente para incorporar especialidades o
excepciones al uniformismo absoluto en la materia.
La propia STC 38/1983 admite que “el artículo 149.1.1 no se quebranta
en un régimen electoral local en que correspondan a la comunidad autónoma
poderes normativos de desarrollo y reglamentarios y poderes de ejecución,
preservado el derecho del artículo 23.1, y la igualdad de todos los españoles
en el ejercicio de este derecho”.
Debe explorarse la apertura de una dinámica en la que las comunida-
des autónomas puedan asumir con normalidad competencias sobre el sistema
electoral local, con los límites indicados por el Tribunal Constitucional, y de
acuerdo con lo que dispongan los respectivos estatutos. Hay un conjunto de
aspectos específicos de las elecciones locales que deberían quedar en manos
de las comunidades autónomas, tales como: la determinación de las circuns-
cripciones electorales para las elecciones municipales, con la posible incor-
poración de los distritos en las ciudades que dispongan de ellos, lo que puede
redundar en una mayor aproximación de la política local a la ciudadanía; la
composición del ayuntamiento, esto es, el número de concejales, a modular
según las dimensiones características de los municipios de cada comunidad
autónoma, que varían sensiblemente como es sabido (toda la provincia de
Guipúzcoa cabría prácticamente dentro del término municipal de Lorca); in-
cluso el mismo sistema de elección del alcalde a que antes nos hemos referido
y los correspondientes mecanismos de garantía de la estabilidad; con mucha

mayor razón, los casos de elecciones indirectas o de segundo grado deben
quedar en manos de las comunidades autónomas –ya sucede con las comarcas
y con las áreas metropolitanas–, y debieran alcanzar en su caso a las diputa-
ciones provinciales, en el supuesto de mantenerse su discutible carácter de
ente de elección indirecta.
En la determinación de quién debe regular el régimen electoral local se
abre paso, pero no se impone, a la diversidad regulatoria que en nada perjudi-
ca al sistema político general, sino que lo enriquece, lo adapta a las circuns-
tancias de cada territorio y lo aproxima a la ciudadanía. Esta es una cuestión
pacífica en la gran mayoría de sistemas descentralizados y federales. El dere-
cho comparado nos aporta múltiples ejemplos.
En Alemania es competencia de los Länder, en los que varía el sistema,
aunque en la praxis se han acabado por asemejar mucho en torno al sistema
de elección directa del alcalde, excepto en Baden-Württenberg y Scheswig-
Holstein, en que es elegido por el Consejo. La diferenciación permite que
incluso varíe la edad del sufragio activo según los Länder (16 o 18 años), o el
tiempo de residencia efectivo exigido para tener derecho a sufragio.
En Austria la materia de las elecciones locales es objeto de regulación en
las Constituciones de los Länder o en su legislación propia. La reforma cons-
titucional de 1994 se dirigió a permitir que las Constituciones de los Länder
pudieran prever el sistema de elección directa del alcalde, en cuyo defecto la
Constitución federal establece la elección por el Consejo. La sentencia del TC
Federal de 30 de junio de 2004 confirmó la competencia del Land de Viena
para la regulación de los distritos de Viena, quedando para la Federación la
determinación del derecho al sufragio, en este caso, de los extranjeros.
En el Reino Unido, con una dinámica descentralizadora más reciente a
partir de la devolution a Escocia (Scotland Act de 1998), se observa que la
materia del sistema electoral local es de la competencia exclusiva del Par-
lamento escocés, que ha legislado profusamente la materia (2002, 2003 y
2004), introduciendo mecanismos específicos de representación proporcional
frente al sistema mayoritario general en el resto del país, con la excepción de
Irlanda del Norte.
En Italia, las regiones de estatuto especial tienen competencia sobre la
materia, tanto en el sistema electoral como incluso en el calendario (vid. la
legislación propia de Sicilia, Trentino-Alto Adige, etc.). Ello no impide que
mayoritariamente las regiones especiales hayan adoptado un sistema de elec-
ción directa del alcalde como sucede en el régimen ordinario.
A los ejemplos anteriores hay que añadir la profusión de mecanismos de
democracia directa –consultas, referéndums, encuestas públicas, hearings–
ISSN: 2013-4924, págs. 11-42 41

cada vez más desarrollados en muchos países, como en Alemania, por obra
de la legislación de los Länder.
2.4
Epílogo
A lo largo de las páginas anteriores, se ha querido poner de relieve que la

urgente tarea de regeneración política que requiere España pasa necesaria-
mente por la reforma de diversos aspectos de la organización local. Desde el
sistema electoral, pasando por la reconfiguración del segundo nivel, hasta la
mayor interiorización autonómica de lo local. No hemos entrado en otras con-
sideraciones –reforma de la planta municipal32, transparencia33, financiación,
etc.– que requieren atención específica. En todo caso, la mayor proximidad a
la ciudadanía que ofrece el sistema de gobierno local le asigna un papel rele-
vante en las transformaciones necesarias de nuestro sistema de organización
de los poderes públicos territoriales.
La experiencias comparadas en la Europa más próxima nos aportan
ejemplos de soluciones que combinan factores de heterogeneidad, de adapta-
ción al caso, de medidas “ad hoc”, de fórmulas asimétricas, de flexibilización
del carácter necesario o general de ciertas instituciones, de reparto de papeles
entre el legislador central y el territorial, etc.
En definitiva, entendemos que una futura dinámica de necesarias refor-
mas institucionales, que puede alcanzar a la reconsideración constitucional de
la organización territorial del poder, ha de incluir en su programa determina-
das reformas del sistema de gobierno local que incluyan al menos elementos
de cara a su repolitización, su diversificación y su interiorización autonómica.
32. J. J. Díez Sánchez (coord.), La planta del Gobierno local, AEPDA, 2013.
33. Toscano Gil, Francisco, “La regulación local de la transparencia”, Anuario de Dere-
cho Municipal 2014; Font i Llovet, Tomàs, “Transparència i bon govern en les administra-
cions locals”, en Agustí Cerrillo y Juli Ponce (coords.), Transparència, accés a la informa-
ció pública i bon govern a Catalunya, EAPC/UOC, 2015.
La provincia como poder público territorial: sistema electoral, forma de gobierno...
La provincia como poder público territorial: relaciones

entre provincia y municipios. Sistema electoral, forma
de gobierno, organización y empleo público de las
diputaciones provinciales
1. La configuración en España de un mapa municipal de servicios públicos a su cargo. Por tanto, si parti-
excesivamente fragmentado, y conformado por más de mos de la estructura actual de los municipios españo-
un 85% de municipios que disponen de menos de cin- les, las economías de escala no sirven ni ayudan en la
co mil habitantes, hace difícilmente viable el ejercicio mayor parte de los casos para una eficaz (y menos
pleno por parte de los municipios de su propia autono- aún eficiente) prestación de servicios en esos ámbitos
mía local, sobre todo dificulta en muchos casos que territoriales tan limitados en número de población.
tales entidades locales puedan ejercer plenamente (no Pero esta afirmación no debe ser entendida como
formalmente) las potestades que tienen atribuidas, y una llamada a la racionalización del mapa municipal,
prestar asimismo a los ciudadanos los servicios que les pues este es un debate que en este Libro Verde no se
competen. aborda. Simplemente se constata que una de las ne-
cesidades objetivas por las que se justifica la existen-
2. No es una exageración, por tanto, afirmar que en cia de los Gobiernos locales intermedios (y, por lo que
España tenemos miles de ayuntamientos que dispo- ahora interesa, de las diputaciones provinciales) es,
nen de estructuras de gobierno (alcaldías y plenos), precisamente, ese minifundismo municipal. Pero no
pero que en la práctica carecen de una “Administra- es la única justificación.
ción municipal” estructurada como una organización
eficiente, salvo que por tal pueda considerarse la es- 4. En efecto, el problema no es privativo de los muni-
cuálida estructura que normalmente acompaña como cipios menores de cinco mil habitantes. Más allá de
organización instrumental a tales estructuras políticas esta cifra o, incluso, del umbral estándar (y hasta cierto
locales. La deriva política del municipalismo español punto “fetiche” desde el punto de vista normativo) que
no viene acompañada, la mayor parte de las veces, representa el número de veinte mil habitantes, hay de-
por estructuras administrativas sólidas que puedan terminadas políticas públicas locales que no se pueden
prestar eficientemente servicios públicos a sus ciuda- desempeñar razonablemente por los municipios, ya sea
danos. porque carecen de recursos especializados para su des-
empeño, ya sea porque la proximidad impide actuacio-
3. La política municipal (o local), por tanto, está nes con la necesaria objetividad, o ya sea, incluso, por-
omnipresente en todo el territorio, mientras que la que determinadas políticas o actividades requieren de
organización administrativa o las estructuras de ges- un espacio territorial mucho más amplio para un co-
tión se encuentran habitualmente ausentes por una rrecto planteamiento y ejercicio de las mismas. El coste
elemental imposibilidad existencial que buena parte agregado de tales políticas públicas es, además, mucho
de tales municipios tienen de hacer frente a las com- más elevado si se presta de forma atomizada en varios
plejidades en el ejercicio de un amplio número de municipios que si se presta de forma expresa por la
competencias municipales o de la prestación eficiente instancia provincial.
Libro Verde. Los Gobiernos locales intermedios en España Fundación Democracia y Gobierno Local
ISBN: 978-84-614-6887-4 73
Capítulo Tercero
5. Bien es cierto que todas estas dificultades, suma- sión territorial y las posibilidades que se abren desde la
riamente descritas, pueden superarse a través de dife- perspectiva de una escala de actuación más amplia, el
rentes vías. A saber: valor añadido que tales entes intermedios deben de
aportar al conjunto del sistema local.
a) La creación de mancomunidades o, en su caso,
consorcios. 8. Esas entidades locales intermedias deben basar sus
pautas de actuación en el ejercicio de competencias lo-
b) La creación por parte de las comunidades autóno- cales, ya sean estas asignadas a los municipios o resi-
mas de órganos desconcentrados para prestar asis- denciadas en el propio ente local intermedio. No deben
tencia técnica y cooperación a los municipios. constituirse nunca como entidades que tengan por ob-
jeto (exclusivo o compartido) el reparto de fondos eco-
c) La creación de comarcas o áreas metropolitanas, nómicos bajo el régimen de subvención: un Gobierno
en su caso, por las propias comunidades autóno- “intermediario” es un Gobierno innecesario.
mas.
9. De las opciones planteadas en el punto 5, sin per-
d) La existencia de provincias que, en su configura- juicio de lo que se establece en la parte última del pre-
ción como agrupación de municipios, conlleve la sente Informe, cabe extraer las siguientes conclusio-
realización de tales competencias funcionales y, en nes:
su caso, aquellas otras materiales que por razones
de escala –y con evidente proyección local– les a) La opción por las mancomunidades, dado su carác-
sean conferidas. ter voluntario y sus rigideces en el régimen jurídico,
debe descartarse como solución óptima, sin perjui-
6. Por tanto, lo que sí parece obvio es que ese mini- cio de que hayan resuelto algunos problemas con-
fundismo local imprime una baja capacidad de gestión cretos o que se hayan utilizado incluso como “solu-
que deriva esencialmente de una serie de limitaciones ción integral” en algunos casos (Extremadura),
de escala para el ejercicio de determinadas competen- donde ha tenido cierto recorrido, pero comple-
cias. Esta situación debe compensarse necesariamente mentario en todo caso a las provincias. Las manco-
con unas instancias que cubran tal déficit. Y lo razona- munidades, tal como se dirá, son entidades locales,
ble es que ese nivel de gobierno que supla tales caren- pero no Gobiernos locales intermedios, y su ámbi-
cias sea una entidad local, o si se prefiere un Gobierno to funcional es siempre limitado.
local intermedio de ámbito superior territorialmente al
propio municipio. b) La creación de órganos desconcentrados de la Co-
munidad Autónoma degrada el nivel local a la con-
7. Una entidad local que sea capaz, entre otras cosas, dición de los municipios como entidades depen-
de optimizar los recursos públicos y aliviar las necesida- dientes de un nivel territorial distinto.
des (incapacidades, muchas veces) de gestión de los
municipios, sean estos del tamaño que sean. Razones c) La creación de comarcas y áreas metropolitanas
de eficacia, eficiencia y economía, así lo aconsejan. La es una competencia que se sitúa actualmente en
justificación constitucional de esta propuesta de asig- el ámbito autonómico, lo que puede convertirlas
nación de competencias se trata en el próximo Capítulo en una suerte de “punta de lanza” autonómica
de este Libro Verde. En consecuencia, esas entidades para sustituir a la provincia. Las comarcas son ins-
locales intermedias deben estar provistas de personal tituciones nuevas que, por lo común, carecen de
cualificado del que, por unos motivos u otros, no pue- tradición institucional, aunque se pretenden justi-
den proveerse los municipios. Ese es, junto a la dimen- ficar por criterios geográficos, económicos o de-
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mográficos. La determinación de los límites terri- cionales, es que se encuentra determinada por “la agru-
toriales y la fijación de las competencias son pación de municipios”. La provincia, por tanto, forma
decisiones ajenas a los propios municipios. La parte del nivel local de gobierno, del tercer escalón de la
puesta en marcha de tales Gobiernos locales in- organización territorial del Estado, no es parte integran-
termedios en determinadas comunidades autó- te del Estado poder central (salvo en lo que afecta a su
nomas se ha saldado hasta la fecha con resulta- configuración como división territorial para las activida-
dos pírricos, cuando no escasamente funcionales. des del Estado, equivocadamente inserta en el artícu-
Las áreas metropolitanas no han tenido –hasta la lo 141 CE), ni tampoco de la Comunidad Autónoma en
fecha– un mejor recorrido institucional en nues- sentido estricto. La provincia forma parte, en suma, de
tro país, pero no cabe duda de que la determina- la estructura de un Estado compuesto como un nivel de
ción de espacios metropolitanos es una de las gobierno local que, por decisión constitucional, tiene un
apuestas de futuro en el escenario europeo, y en doble sistema de proyección institucional y territorial.
España se deberá encontrar alguna solución insti- Es, en consecuencia, un Gobierno articulador de la dis-
tucional (de la cual no tiene por qué estar orillada persión o fragmentación municipal frente a los otros
necesariamente la Diputación Provincial) para en- dos niveles territoriales de gobierno. Explicitado en otros
cajar el fenómeno metropolitano en un mapa ins- términos: sin provincias no hay viabilidad institucional ni
titucional local ya de por sí muy abigarrado. So- política ni económica para los municipios de población
bre todas estas cuestiones se tratará en el limitada, dada su baja o reducida capacidad de gestión,
Capítulo Quinto de este Libro Verde. así como tampoco pueden optimizarse determinadas
políticas públicas locales en las que los municipios –sean
d) La provincia, en cambio, se muestra como una del tamaño que fueren– son espacios insuficientes para
instancia de gobierno local apropiada, por razo- su correcta puesta en práctica.
nes de escala, por tradición y por disponer de es-
tructuras organizativas asentadas (sin perjuicio de 11. Se puede concluir, por tanto, que la intermunici-
que, en algunos casos, sean mejorables) para palidad constitucionalmente garantizada erige a la pro-
ejercer las funciones descritas. La provincia debe vincia como el nivel de gobierno más idóneo para ga-
mostrar en un futuro inmediato versatilidad fun- rantizar de forma efectiva el principio de autonomía
cional y proyección territorial, para dar respuesta local y, más en concreto, la autonomía municipal. Mu-
combinada a esas necesidades objetivas más o nicipios y provincias conforman, como recordara en su
menos expresas de creación de entidades locales día el Libro Blanco del Gobierno local, una misma co-
intermedias alternativas en ámbitos en que per- munidad política local, dada la estrecha relación que
fectamente puede proyectarse la institución pro- necesariamente existe entre ambos tipos de institucio-
vincial (comarcas y áreas metropolitanas). Dicho nes. Además, la posición institucional de la provincia
de otra manera: ¿por qué el área metropolitana o como Gobierno local intermedio, tiene como función
la comarca excluyen en su definición y proyección adicional configurar una instancia de articulación entre
a la provincia?; ¿porque así lo define el legislador esas entidades locales y los demás niveles territoriales
básico o porque así lo quiere el legislador autonó- de gobierno en condiciones de paridad y equilibrio. En
mico? verdad, como se ha dicho en no pocas ocasiones, lo
importante no es el nombre (provincia), sino realmente
10. La provincia es una institución tradicional con un la función que cumple: si no existieran las provincias en
amplio recorrido temporal, que dispone de una garantía el actual contexto del Gobierno local necesariamente
constitucional y es parte sustancial de la organización habría que inventarlas (u otro Gobierno local interme-
territorial del Estado. La característica más resaltada de dio que las sustituyera). La realidad comparada así nos
la provincia como entidad local, en términos constitu- lo muestra fehacientemente.
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Capítulo Tercero
12. En efecto, en ausencia de tales Gobiernos loca- bierno local: si la provincia es una entidad local consti-
les intermedios la realización efectiva de determinadas tucionalmente garantizada y dispone de unas estructu-
responsabilidades municipales se puede ver puesta en ras organizativas y personales de notable desarrollo,
entredicho. Esto es particularmente evidente en aque- ¿qué sentido tiene marginarla completamente en el
llos municipios que disponen de una población pe- proceso de creación de comarcas o, en su caso, de
queña o mediana, pero también es real en el ejercicio áreas metropolitanas? Dicho en otros términos: ¿Se
de aquellas competencias municipales que por razo- quiere con ello crear, a partir de decisiones propias del
nes de escala o simplemente por motivos de coste legislador autonómico, una competencia institucional
efectivo se pueden ejercer mejor en otros niveles loca- entre tales niveles de gobierno local, o no se está pro-
les de gobierno. duciendo un solapamiento funcional con importante
impacto sobre el gasto público?
13. Las funciones que por razones diversas exijan es-
tructuras intermunicipales pueden acometerse, como 16. Si a todo este panorama unimos las posibilidades
se ha visto, a través de diferentes fórmulas instituciona- de la articulación de estructuras voluntarias de entida-
les. Sin embargo, por unas u otras razones, la solución des locales intermedias (mancomunidades y consor-
provincial resulta la más idónea. Las deficiencias del cios), el resultado final –que al fin y a la postre es el
municipalismo fragmentado, o las necesidades de dis- que tenemos– nos ofrece un sistema de “Gobiernos”
poner de estructuras funcionales muy cualificadas y locales intermedios desarticulado, asimétrico y escasa-
con una visión integral de las necesidades del territorio, mente eficiente, cuando no claramente disfuncional.
difícilmente se pueden resolver a través de fórmulas No cabe duda, tal como se señalará, que la provincia,
institucionales en las que primen la espontaneidad de como Gobierno local intermedio, debe impulsar proce-
una eventual asociación municipal o de una distribu- sos de reforzamiento de su legitimidad, también me-
ción territorial impuesta, en la que posiblemente se rei- diante el incremento de la eficiencia. La apuesta en
terarán en una escala mayor muchas de las deficiencias estos momentos pasaría por una racionalización de la
detectadas en los propios municipios. estructura territorial local, y este proceso de racionali-
zación debería hacerse partiendo de la propia institu-
14. Ciertamente, se ha de tener en cuenta que las ción provincial y no contra ella o abogando (como en
comunidades autónomas disponen de importantes ins- algún momento se ha podido sugerir) por su supre-
trumentos (más aún a partir de la redacción de los nue- sión. El capital institucional que atesora la provincia
vos estatutos, pero también derivados de la propia le- tras de sí no puede ser orillado tan alegremente a favor
gislación básica) con el fin de ordenar territorialmente y de entidades locales intermedias de nuevo cuño (co-
desde la perspectiva competencial el nivel local de go- marcas, áreas metropolitanas, consorcios o mancomu-
bierno y, más concretamente, los propios municipios. nidades) cuya legitimidad por la eficiencia está aún por
acreditar.
15. Toda esa capacidad normativa de configuración
territorial, depende cómo se ejerza, puede afectar di- 17. La provincia es, en todo caso, una pieza esencial
recta o indirectamente a la autonomía provincial, pero en la conformación de la intermunicipalidad, puesto
sobre todo puede articular un sistema de Gobiernos que –por decisión constitucional– se configura precep-
locales intermedios de varios escalones (provincias-co- tivamente como “agrupación de municipios”. El Go-
marcas) o, incluso, desarticularlo institucional y territo- bierno provincial, pues de “Gobierno” se trata, tiene
rialmente (áreas metropolitanas en algunos ámbitos por objeto, entre otras de sus funciones, garantizar el
territoriales-provincias-comarcas; implantadas estas de principio de subsidiariedad, con la finalidad de que las
forma general o singular, etc.). Se echa de menos una competencias locales no “asciendan” a otros niveles te-
visión integral del territorio desde la perspectiva del go- rritoriales de gobierno superiores.
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18. Bajo ese punto de vista, municipios y provincias nicamente los déficits de gestión que tienen los muni-
conforman, también por decisión constitucional, un cipios de ese ámbito territorial.
mismo sistema político local, vertebrado de esas dos
piezas institucionales necesariamente complementa- 21. El dato normativo de que la provincia se confi-
rias. Y este es el dato distintivo del tercer escalón o gure constitucionalmente como “una agrupación de
nivel de la organización territorial del Estado, puesto municipios” tiene un valor identificador importante
que ni el Estado (poder central) ni las comunidades como elemento que acrecienta su naturaleza local,
autónomas disponen de un doble nivel de represen- pero en absoluto empaña su naturaleza de gobierno
tación y gobierno de carácter cuando menos bicéfa- que debe priorizar e impulsar todas aquellas políticas
lo por mandato constitucional (aunque el espacio públicas provinciales que se deriven de los márgenes
institucional local de gobierno se puede complicar, que establezca el legislador (básico y no básico) en el
tal como se ha visto, notablemente). Cierto que las momento de configuración del sistema local de go-
comunidades autónomas son Estado, cierto también bierno.
que las provincias han sido motores (en buena parte
de los casos) de la formación de las propias comuni- 22. Una configuración normativa, por tanto, escalo-
dades autónomas, pero el nivel central y autonómico nada y compleja, como compleja es la estructura terri-
de gobierno no se estructura más que a través de un torial del Estado autonómico. Y una configuración nor-
centro de imputación, cosa que no sucede en el caso mativa que debe estar además presidida –como más
de la comunidad política local por mucho que se tarde se verá– por las decisiones primarias que adopte
pretenda dar un protagonismo dominante (que no el legislador básico, por la configuración complementa-
se niega aquí que lo tenga) al nivel municipal de go- ria que establezcan las diferentes previsiones estatuta-
bierno. rias (que han de actuar dentro de ese espacio básico,
sin perjuicio de que puedan modularlas en supuestos
19. Y este aspecto es importante. La provincia es una específicos), así como por el papel institucional que la
entidad local con autonomía política constitucional- legislación autonómica sobre Gobiernos locales y la
mente reconocida para la gestión de “sus intereses res- propia legislación sectorial reconozcan al nivel provin-
pectivos”. No es necesario entrar aquí –como ya se ha cial de gobierno.
dicho– en un debate hasta cierto punto estéril de si la
provincia tiene o no “intereses propios o peculiares”. 23. Panorama ciertamente complejo para estable-
Los ha tenido, el legislador básico los reconoce muy tí- cer un sistema institucional basado en una concep-
midamente y posiblemente sea necesario que, confor- ción uniforme de la provincia, que, como es obvio,
me ha sido expuesto, se identifiquen de forma más ní- está ya muy lejos de ser una realidad en la fase actual
tida por el nuevo legislador básico de régimen local o de desarrollo del Estado autonómico. Pero lo anterior
por los legisladores autonómicos. no debe impedir –sino todo lo contrario– que el legis-
lador básico –en una interpretación coherente del
20. Lo que interesa subrayar en estos momentos es marco constitucional– defina, al menos, un estándar
que la provincia dispone, por mandato constitucional mínimo de autonomía provincial garantizado que,
expreso, de órganos de gobierno de naturaleza repre- posteriormente, los legisladores autonómicos podrán
sentativa que, como es obvio, ejercen la dirección polí- incrementar o, simplemente, mantener, cuando con-
tica de esa institución. La provincia, por tanto, es un figuren el sistema local de gobierno en cada Comuni-
poder público territorial de naturaleza política y dotado dad Autónoma.
de un Gobierno y, en ningún caso, puede pretender ser
configurado solo como una instancia de carácter admi- 24. La autonomía provincial, paulatinamente, ha sido
nistrativo, que se dedica exclusivamente a subsanar téc- objeto de un proceso gradual de vaciamiento, situándo-
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Capítulo Tercero
se actualmente su punto fuerte de actuación en una bre las competencias (nominales o efectivas) donde en-
serie de políticas de naturaleza instrumental o funcional cuentra su plena justificación el propio sistema de orga-
como son las relativas a la asistencia técnica y a la co- nización institucional de la provincia (también el real,
operación económico-financiera. Pero la configuración no el formal). El alcance de las cláusulas abiertas que el
actual de la cooperación económica local –por solo legislador básico emplea (“coordinación de los servicios
prestar atención a este último punto– no es un factor municipales” o “fomento de los intereses peculiares de
que refuerce precisamente la autonomía provincial por la provincia”, además de las competencias en materia
la propia vulnerabilidad que muestran los planes provin- de “asistencia técnica y cooperación”) ha definido muy
ciales a las interferencias de otros poderes públicos terri- imprecisamente cuál es la acción de gobierno (esto es,
toriales (del Estado y de las comunidades autónomas). el ámbito real de sus responsabilidades) y ha dado lugar
Esa perspectiva del problema, con ser importante, no –lo que es más grave– a actuaciones políticas muy dife-
termina de encajar plenamente con la idea constitucio- rentes entre sí de las diferentes diputaciones provincia-
nal de “Gobierno provincial” como una estructura es- les. La prestación de servicios de carácter supramunici-
pecífica de la organización territorial del Estado. pal abre, es cierto, un abanico de opciones al legislador
de desarrollo o al legislador sectorial, pero la verdad es
25. Es verdad que también se puede (y se debe) in- que esa posibilidad ha sido muy poco (por no decir
troducir la prioridad política en el ejercicio de compe- prácticamente nada) transitada. En todo caso, a pesar
tencias estrictamente funcionales. Nada impide que el de una uniformización de las estructuras instituciona-
Gobierno de la provincia priorice una determinada po- les, las diputaciones ofrecen entre sí diferencias sustan-
lítica sectorial sobre un determinado territorio, pero ciales en cuanto a sus modelos organizativos de Admi-
obviamente la naturaleza instrumental de las compe- nistración Pública.
tencias funcionales sitúa al municipio (y también a sus
propias prioridades) en la antesala de la decisión polí- 29. Se puede afirmar de forma contundente que el
tica ulterior. binomio “competencias funcionales”-“cláusulas abier-
tas” por el que opta el legislador básico de 1985 ha
26. Aun así las competencias funcionales de asisten- tenido un resultado muy desigual y, sobre todo, ha de-
cia y apoyo a los municipios no degradan (o no debe- finido de forma deficiente las responsabilidades que
rían hacerlo) al nivel de gobierno provincial a una es- corresponden a cada nivel de gobierno provincial. Si a
tructura institucional meramente ejecutora de las todo esto unimos la canalización de esas políticas pro-
demandas municipales. La necesidad de ponderar con vinciales a través de los planes provinciales de obras y
visión intermunicipal las políticas de los diferentes mu- servicios (herencia histórica de épocas pretéritas trasla-
nicipios ofrece a la provincia uno de los cauces para dada sin mucha reflexión a estructuras de gobierno de-
desplegar políticas propias. mocráticas), el círculo de reducción de las capacidades
políticas de intervención provincial se cierra inexorable-
27. El otro cauce para desplegar políticas propias, mente.
hasta ahora poco reconocido normativamente (aunque
muy explorado en la práctica) es, sin duda, que las pro- 30. La jurisprudencia del Tribunal Constitucional y
vincias ejercen un haz de atribuciones, facultades y res- del Tribunal Supremo, muy apegada al análisis del caso
ponsabilidades (esto es, competencias) que van mucho concreto, ha ido conduciendo paulatinamente a la ins-
más allá de las estrictamente previstas en la legislación titución provincial a un estadio de marginación y mar-
básica o en la legislación de desarrollo. ginalidad, orillando en buena medida su configuración
constitucional como “nivel de gobierno territorial con
28. No es este el momento para situar el debate en el autonomía política constitucionalmente garantizada”.
campo competencial, pero no cabe duda de que es so- Vista en perspectiva esa línea jurisprudencial es meri-
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dianamente obvio que priva de cualquier posibilidad pueden ser ejercitadas con mayor solvencia, objetividad
autónoma de impulsar políticas propias, dado que, por y eficiencia en el nivel provincial de gobierno.
un lado, sus márgenes de actuación se anudan al su-
puesto de que los municipios fijen sus prioridades, y, 33. Todas estas reflexiones nos conducen al plan-
por otro, hay supuestos en que incluso –a través de un teamiento de uno de los núcleos centrales del proble-
anclaje estatutario– se desapodera a tales instituciones ma: ¿Es razonable que las diputaciones provinciales
provinciales de su competencia residual central como dispongan de una representatividad democrática ba-
ha sido la propia elaboración y aprobación de los pla- sada en un sistema electoral sustentado en el sufra-
nes de obras y servicios (léase el caso de las provincias gio indirecto vehiculado a través de las diferentes
catalanas). Asimismo, tal como se ha visto, se admite candidaturas de los partidos políticos que han obteni-
sin ningún reparo la constitucionalidad de la función do representación municipal?; ¿cabría plantearse ra-
de coordinación de las (pocas) competencias provin- zonablemente un cambio de sistema electoral abo-
ciales por parte de las comunidades autónomas (como gando por la elección directa a través de sufragio
en el caso de la Comunidad Valenciana). De ahí a la universal de los miembros del órgano plenario de la
desfiguración de la autonomía provincial hay muy poco Diputación Provincial o, en su caso, por una modifica-
trecho. ción sustantiva de los presupuestos conceptuales en
los que se sienta tal modelo?
31. Ciertamente esta jurisprudencia ha actuado sobre
un marco legal básico definido y –como se ha visto– 34. Este dilema entre las propuestas de legitimación
sobre un marco estatutario plural, así como con una democrática directa o indirecta de la representación
legislación de desarrollo y sectorial muy desvertebrada. provincial no ha tenido excesivo eco en España a salvo
Y esto no se puede obviar. Pero también se ha de sub- de algunas aportaciones doctrinales que han tomado
rayar el dato de que esa jurisprudencia no ha sabido partido por una u otra alternativa. Sin embargo, es ob-
extraer las lecciones pertinentes sobre cuál es la posi- vio que en el panorama europeo –tal como se ha ex-
ción constitucional de la provincia en su calidad de ins- puesto– España es una absoluta y huérfana excepción:
titución política en el entramado de la organización no existen Gobiernos locales intermedios en ningún
territorial del Estado. país miembro de la Unión Europea que dispongan de
un sistema electoral de sufragio indirecto o de segundo
32. En consecuencia, parece obvio resaltar que el re- grado. Todos los Gobiernos locales intermedios, con
forzamiento de la capacidad de ejercer la dirección po- variantes que no vienen al caso, tienen sistemas de le-
lítica por parte de la institución provincial exigiría, en gitimidad democrática directa en la elección de sus ór-
primer lugar, una reforma de las bases estatales que ganos representativos o de sus propios presidentes, en
condujera a hacer efectivo, en el plano competencial, el su caso.
mandato de optimización que la propia Constitución
recoge en su seno. Sobre este punto el presente Libro 35. Pero mayor importancia tiene, a nuestros efec-
Verde se detendrá posteriormente, pero ya cabe antici- tos, el dato de que precisamente en este punto Espa-
par que el déficit de legitimidad provincial no se limita ña se separa de la exigencia de la Carta Europea de
solo a su proyección sobre el principio democrático, Autonomía Local de que la autonomía local se ejerza
sino que se materializa también sustancialmente en la por “asambleas o consejos integrados por miembros
degradación de sus competencias funcionales, en la in- elegidos por sufragio libre, secreto, igual, directo y
activación de otras (por ejemplo, coordinación) y, en universal” (artículo 3.2 de la CEAL), por medio de una
fin, en el no reconocimiento de competencias locales declaración en la que se sostiene que “el Reino de
propias que, por motivos razonables de escala, justifi- España no se siente vinculado por el apartado 2 del
quen de acuerdo con el principio de subsidiariedad que artículo 3 de la Carta en la medida en que el sistema
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Capítulo Tercero
de elección directa en ella previsto haya de ser puesto cia estarán encomendadas a las diputaciones provin-
en práctica en la totalidad de las colectividades locales ciales u otras corporaciones de carácter representativo”.
incluidas en el ámbito de aplicación de la misma”. En Una regulación muy general y ambigua si se contrasta
consecuencia, el Reino de España no ha interiorizado con la que el artículo 140 establece para la elección de
en este punto los mandatos recogidos en la Carta Eu- los concejales en los ayuntamientos. Pero la conclusión
ropea de Autonomía Local. Y no deja de ser significa- parece obvia: la Constitución deja libertad absoluta al
tiva esa omisión. legislador (siempre que mantenga la exigencia de re-
presentatividad) para que determine la denominación
36. Esta excepción encuentra su “explicación” en el y demás rasgos, incluido el representativo, de la natu-
momento de la transición política, esto es, cuando se raleza jurídica de los cargos provinciales. En suma, el
elabora la Ley de Elecciones Locales de 1978, momento sistema de elección indirecta de segundo grado que se
en el cual el papel de la provincia como ente local esta- recoge en la legislación orgánica electoral para las di-
ba ya muy difuminado y se impone una concepción de putaciones provinciales no es una exigencia constitu-
la provincia como entidad local muy lastrada por la con- cional.
figuración que de la misma se había llevado a cabo
principalmente durante el franquismo. En síntesis, se 39. El legislador orgánico, siguiendo en este punto
“desactiva” el potencial político de la provincia como las previsiones de la legislación impulsada en 1978, se
entidad local. Y la mejor forma de hacerlo es descafei- inclinó por incorporar un sistema de representación
nando en extremo su sistema electoral. Creada la dis- basada en unos principios de legitimidad democrática
tancia entre el elector y la institución (primera vuelta de indirecta, pero –tal como se ha reiterado– podría ha-
tuerca) es relativamente fácil justificar el “alejamiento” berse inclinado perfectamente por otro u otros mo-
competencial de la provincia mediante la asignación de delos sin que ello hubiese implicado ningún menos-
competencias funcionales o instrumentales de los mu- cabo –sino todo lo contrario– de las previsiones
nicipios y la negación de las propias (segunda vuelta de constitucionales.
tuerca). Se habían sentado, consciente o inconsciente-
mente, las bases para el deterioro paulatino y creciente 40. Se ha pretendido justificar la opción por un siste-
de la autonomía provincial. Todo este proceso –como ma de legitimidad democrática indirecta de la provin-
se ha visto– se incuba durante la transición política y en cia, en primer lugar, por ser esta una entidad local de-
los años de la fase constituyente. terminada por “la agrupación de municipios”. De ahí se
puede desprender la idea de que era voluntad del cons-
37. La Constitución, en cualquier caso, únicamente se tituyente que los órganos de gobierno de la provincia
refiere a que el gobierno de la provincia será ejercido se constituyeran a partir de la representación munici-
por un órgano representativo, sin mención expresa a pal. Pero nada de esto avala definitivamente esa opción
ninguna modalidad de opción electoral, a diferencia de del legislador que, como se ha expuesto, obedece más
las previsiones recogidas en el artículo 140 en relación a razones de contingencia política derivadas de las pri-
con el municipio. Esa opción abierta de la Constitución meras elecciones locales en el año 1979.
deja un amplio espacio de configuración al legislador
orgánico para concretar qué tipo de sistema electoral 41. En segundo lugar, ese sistema de representación
se incorpora. indirecta se puede pretender justificar asimismo en el
hecho de que sus competencias son eminentemente
38. En efecto, la única mención que hace la Consti- (cuando no exclusivamente) funcionales o instrumenta-
tución Española sobre este punto se encuentra en el les de las propias de los municipios. Y aquí, ciertamen-
artículo 141.2, cuando expresamente establece lo si- te, se puede pretender intuir una relativa coherencia del
guiente: “El gobierno y la administración de la provin- modelo adoptado.
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42. Sin embargo, esa pretendida coherencia es un tualmente para garantizar “la representatividad” de las
dato que se puede extraer a posteriori, puesto que diputaciones provinciales se basa en la combinación de
cuando se implanta ese sistema electoral en 1978 la dos procedimientos:
provincia seguía ejerciendo un buen número de com- DIPUTACIONES
petencias materiales, ya fuera por su anclaje en alguna a) El primero, es un sistema de elección indirecta o de
de las cláusulas generales existente en la legislación lo- segundo grado de los diputados provinciales, con-
cal, ya fuera porque la Ley de Bases de 1975 así se las forme al cual corresponde a los concejales de los
confería (aunque no se desarrolló en este punto) o ya municipios comprendidos en las circunscripciones
fuera “de facto”. El vaciamiento efectivo de aquellas electorales en las que se divide la provincia, y no a
competencias materiales tradicionalmente ubicadas en los ciudadanos, la elección de sus representantes
el espacio provincial (asistencia social, carreteras y ca- en la provincia.
minos, hospitales y psiquiátricos, etc.) se inició como
consecuencia de la extensión generalizada a todo el te- b) El segundo, es la asignación automática del núme-
rritorio estatal de las comunidades autónomas. Pero en ro de escaños a cada uno de los grupos políticos
1979 este dato estaba muy lejos aún de estar comple- que concurrieron a las elecciones municipales,
tamente claro. Y, sobre todo, no estaba precisamente atendiendo al número de votos obtenido en la co-
claro que todas las comunidades autónomas dispusie- rrespondiente circunscripción. De tal modo que el
ran definitivamente de potestad legislativa. El mapa te- número de diputados provinciales de régimen co-
rritorial del Estado se encontraba aún en proceso de mún viene determinado por una tabla poblacional
construcción. que se recoge en el artículo 204 LOREG y que osci-
la entre los 25 y los 51 diputados, con la particula-
43. Sin embargo, no tiene por qué haber una ecua- ridad de que todas las circunscripciones tienen
ción exacta entre competencias funcionales-sistema de asignado de partida al menos un diputado, y el res-
representación indirecta, puesto que nada hubiese im- to de los que correspondan a la provincia se les
pedido que esas mismas competencias funcionales (so- otorga en proporción a la población.
bre todo si se caracterizan como manifestación de un
poder político provincial) fueran ejercidas por una insti- 46. Los requisitos exigidos para poder participar en la
tución basada en principios de legitimidad democrática elección de los miembros de la Diputación Provincial
directa, mediante la existencia de una “doble urna” en son, por tanto, ser concejal y pertenecer a una candida-
las propias elecciones locales. tura que obtenga en la circunscripción territorial corres-
pondiente la posibilidad de acceso al puesto corporati-
44. Lo que sí parece meridianamente obvio es que si vo (con el aval de un tercio de los concejales con
se opta por un sistema de competencias sustantivas o derecho a voto). Los votos obtenidos por todos los par-
materiales a favor de la provincia, lo más cabal es que tidos, federaciones, coaliciones y agrupaciones en las
se anude a la misma un sistema electoral que se asiente elecciones municipales de los municipios incluidos en la
sobre la legitimidad democrática directa de los miem- circunscripción zonal, se ordenan, y se les aplica la regla
bros del órgano representativo de gobierno de la pro- D’Hondt, la misma utilizada para traducir los votos en
vincia. Aun así, esto no sería absolutamente imprescin- escaños en las elecciones al Congreso, parlamentos au-
dible como consecuencia, aunque sí muy aconsejable tonómicos y ayuntamientos.
como medio de reforzar el papel institucional de ese
nivel de gobierno. 47. La elección de los diputados provinciales conforme
a este sistema de elección indirecta ha sido cuestionada
45. A partir de estas consideraciones y de la libertad frecuentemente, achacándole un déficit democrático.
conferida al legislador, el sistema electoral previsto ac- Sin embargo, la LOREG –se pretende justificar– lo que
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Capítulo Tercero
hizo fue seguir para el sistema de elección de los repre- que se ajuste realmente al asentamiento de la pobla-
sentantes provinciales la propia lógica constitucional. En ción en el territorio, aparte de que su arbitraria distribu-
tanto que la provincia es una entidad local determinada ción produce unos desajustes en el reparto de escaños
por la agrupación de municipios y cumple una labor de que no tienen explicación cabal alguna. En efecto, si
apoyo y de prestación de servicios de carácter intermu- analizamos el tamaño de los partidos judiciales en las
nicipal, puede no ser completamente desacertado que diferentes diputaciones provinciales y la asignación de
los diputados provinciales que a su vez son concejales, escaños a cada uno de ellos los resultados serían los
lo puedan seguir siendo en la medida en que los ciuda- siguientes:
danos perciban que desempeñan bien sus funciones de
asistencia a los municipios de su circunscripción. Como
Diputados provinciales Partidos judiciales
puede observarse, el razonamiento sigue girando en
torno a la configuración dual de la provincia como 1 60
“agrupación de municipios” y al desempeño (casi) ex- 2 56
clusivo de competencias funcionales. Las cosas variarían 3 41
sustancialmente –se añade– en los casos en que la pro- 4 18
vincia dispusiera de competencias materiales reconoci- 5 16
das expresamente por el legislador. 6 8
7 5
48. Las diputaciones no tienen que buscar un espacio 8 7
electoral o una legitimidad democrática distinta a la
9 2
municipal, porque el apoyo a los municipios constituye
Más de 9 31
su propia esencia (Sentencia 109/1998, FJ. 3). Sin em-
bargo, podría ser aconsejable una revisión del sistema
de representación provincial para paliar algunas de las 51. De lo anterior se puede concluir que más de la
deficiencias observadas en su aplicación. mitad de las circunscripciones eligen uno o dos repre-
sentantes, lo que transforma al sistema electoral de he-
49. Efectivamente, uno de los déficits más evidentes cho en mayoritario, aunque por ley se imponga (me-
del sistema electoral actual radica en que al utilizar los diante reenvío) el sistema proporcional mediante la
(viejos) partidos judiciales como circunscripción electoral fórmula electoral D’Hondt para el reparto de los dipu-
(de hecho, se utiliza una versión “congelada” de partido tados provinciales. Dado que para que esa fórmula
judicial, que ni siquiera es la existente en la actualidad) y electoral tenga una aplicación proporcional se requiere
al asignar a cada uno de ellos independientemente de la que los escaños en disputa en cada circunscripción sean
población un escaño, se produce, por un lado, una so- más de 9, ese número solo se cumple en un porcentaje
brerrepresentación de los partidos judiciales con una po- muy bajo del total de los partidos judiciales.
blación muy reducida y una infrarrepresentación (relati-
va) de los grandes municipios. Aun así, la paradoja 52. En conclusión, es obvio que el sistema electoral
consiste en que aquellos municipios que recurren muy previsto a partir de 1978 para las diputaciones provin-
poco o nada a la Diputación Provincial para demandar ciales muestra unas evidentes limitaciones que debili-
asistencia técnica o cooperación, como son las capitales tan la institución provincial y crean un sistema que aleja
de provincia y los municipios mayores, son los que deter- a los ciudadanos de la representación de la provincia.
minan la composición de la Diputación Provincial. Aparentemente, el modelo gira en torno a una repre-
sentación indirecta de los municipios, pero en verdad
50. El problema real radica en que los partidos judi- –como se ha comprobado– se trata de una representa-
ciales no son actualmente una circunscripción electoral ción de los partidos políticos, coaliciones o agrupacio-
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nes de electores, tal como ha sido señalado por la doc- 56. Hasta ahora, al menos, la gestión del Gobierno
trina. provincial y los resultados de sus políticas públicas no
han sido objeto de debate alguno en el ámbito electo-
53. Ante esta situación someramente descrita, resulta ral. No se airean programas electorales provinciales,
evidente que la institución provincial, a pesar de estar como tampoco se publicita quiénes son los candidatos
configurada constitucionalmente como un poder públi- a presidir la institución provincial y quiénes, en su caso,
co territorial y con un Gobierno representativo, tiene un los llamados a formar parte del Gobierno provincial. El
déficit de visibilidad manifiesto. Difícilmente pueden vi- elector permanece totalmente ajeno a estas cuestio-
sualizar los ciudadanos lo que sencillamente no votan. nes, pues el modelo de elección de diputados provin-
Pero es peor aún, porque, bajo el manto de “elecciones ciales no solo es a través de un sufragio indirecto, sino
locales”, el proceso electoral que se abre cada cuatro que son los diferentes partidos, coaliciones o agrupa-
años y cuyas elecciones se celebran durante el mes de ciones electorales, los que eligen a los diputados pro-
mayo es, en verdad, un proceso de elecciones munici- vinciales entre aquellos miembros que han obtenido
pales, y solo muy indirecta y mediatamente un proceso previamente la condición de concejal.
de elecciones provinciales.
57. El actual proceso de elección de diputados provin-
54. De hecho, las diferentes campañas electorales ciales deja fuera, efectivamente, al ciudadano, por lo
locales muestran una indiferencia absoluta ante el he- que es difícil que este se sienta representado por la Di-
cho provincial y –lo que es más grave– ante las conse- putación Provincial. Y esta situación tiene consecuen-
cuencias de la obra de gobierno provincial que se ha cias indirectas sobre la imagen que la institución ofrece
desarrollado durante los últimos cuatro años por el ante la ciudadanía, que en algunos casos es de cierta
equipo de gobierno. No existe, por tanto, un escrutinio lejanía y en otros de un relativo desconocimiento sobre
ciudadano por la gestión política realizada por un de- cuál es su papel efectivo.
terminado Gobierno provincial. Faltando como falta la
exigencia de responsabilidades políticas que son con- 58. Tras más de treinta años de funcionamiento de
sustanciales a las elecciones locales cada cuatro años, este sistema, el resultado es evidente: las diputaciones
no es exagerado concluir que el sistema electoral pro- provinciales, instituciones señeras y veteranas de nues-
vincial se distancia de la gestión política llevada a cabo tro sistema político-administrativo, han ido perdiendo
por la mayoría que ha gobernado la institución duran- arraigo entre la ciudadanía, que las ve –como no puede
te esos últimos años, y tampoco valora el papel de la ser de otro modo– como algo ajeno y distante a sus
oposición (si es que esta ha existido). intereses más inmediatos, y en las que difícilmente se
puede sentir representada, a lo que se añade que al no
55. En este aspecto, las consecuencias del modelo desempeñar –por lo común– prestaciones o servicios
propuesto por el legislador de 1978 y apuntalado por el públicos directamente, los propios ciudadanos tienen
legislador orgánico electoral de 1985 son poco favore- dificultades obvias para identificar cuál es su razón de
cedoras de una idea de gobierno responsable ante los existir y cuáles sus cometidos funcionales.
ciudadanos. En efecto, no se trata solo de recordar una
vez más la falta de legitimidad democrática directa que 59. No cabe duda de que es necesario replantear el
en esencia tiene la institución provincial, tampoco es actual estado de cosas. Si las diputaciones provinciales
necesario reiterar los déficits de representatividad y las quieren reforzar su posición institucional, hacerse visi-
distorsiones a la misma que el modelo genera, el pro- bles ante la ciudadanía y asentar de ese modo su legiti-
blema real es que el desarrollo de sus funciones por midad, parece obvio que se han de dar pasos impor-
parte del Gobierno provincial no es nunca objeto de tantes para modificar el sistema electoral actualmente
escrutinio y contraste por parte de los electores. vigente.
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Capítulo Tercero
60. Caben, es cierto, algunos elementos de mejora c) Reformar el sistema electoral provincial y configu-
del sistema actual, pero su recorrido es limitado y sus rar un modelo mixto de representación a través de
efectos posiblemente atenuados. Se puede (y se debe) la articulación de un sistema de representación di-
hacer una apuesta directa por la transparencia, como recta (a través de elecciones provinciales) combina-
también se puede (y se debe) mejorar sustancialmente do con otro de naturaleza indirecta (alcaldes y con-
el papel de la oposición política mediante el refuerzo cejales).
del estatuto de la minoría y a través de la potenciación
de un sistema de control o fiscalización de la tarea de 62. La primera opción tiene algunas ventajas y no po-
gobierno, hoy en día muy limitado en cuanto a sus cos inconvenientes. La ventaja fundamental es que me-
efectos. En lo que afecta al primer aspecto, las diputa- jora institucionalmente un sistema que tiene ya treinta
ciones provinciales deberían (al igual que lo hacen los años de recorrido. El inconveniente máximo es que si-
ayuntamientos y las comunidades autónomas) someter gue sin dar visibilidad institucional y sin reconocer res-
periódicamente a test de escrutinio a sus propias es- ponsabilidad política al Gobierno provincial frente al
tructuras administrativas en relación con los índices de electorado.
transparencia. Y, en lo que respecta al segundo punto,
el legislador básico de régimen local, o en su defecto el 63. Las vías fundamentales de mejora son, por un
legislador autonómico o la propia potestad normativa lado, sustituir las viejas circunscripciones que represen-
provincial, deberían desarrollar un estatuto de la oposi- tan los partidos judiciales por otras de nuevo cuño (o
ción con la finalidad de mejorar la calidad del Gobierno agrupar estas en distritos). El partido judicial como cir-
provincial. Ambas propuestas van encaminadas a intro- cunscripción está absolutamente desfasado, por lo que
ducir prácticas de buen gobierno, a las que se podría se impone necesariamente un cambio. Los partidos ju-
añadir la aprobación también de códigos de conducta diciales se crearon en una sociedad y con una estructu-
de los representantes y responsables políticos provin- ra demográfica que nada tiene que ver con la España
ciales, así como del personal directivo y de los emplea- del siglo XXI. Una tarea necesaria, máxime cuando ta-
dos públicos. les circunscripciones están “congeladas” desde 1979 y
cuando el propio Ministerio de Justicia, en su Plan es-
61. Al margen de lo anterior, las alternativas de mejo- tratégico 2009-2012, propone modificar radicalmente
ra del sistema son varias. Descartado, por los motivos esas demarcaciones a través de la creación de los Tribu-
expuestos, el mantenimiento del sistema electoral ac- nales de Base (Informe de la Comisión sobre Demarca-
tual, que debe considerarse agotado, las opciones bási- ción y Planta Judiciales de 2010).
cas serían tres principalmente:
64. Por otro lado, se podría arbitrar un sistema me-
a) Mantener el sistema electoral actual en lo que diante el cual el control de la elección de los miembros
afecta a las grandes líneas del modelo (esto es, su de las diputaciones provinciales no quedara en manos
configuración como un sistema de legitimidad de- exclusivas de los partidos políticos, aunque a veces este
mocrática indirecta), pero corregir sustancialmente control no pasa de tener un carácter relativo. La opción
algunos de sus aspectos más disfuncionales. sería una intervención más acusada de los municipios a
través, por ejemplo, de una Asamblea de Concejales, o
b) Reemplazar el sistema electoral provincial y cami- al menos que por parte de los propios partidos –con
nar decididamente a la implantación de un modelo carácter previo a las elecciones municipales– se estable-
de legitimidad democrática directa, mediante la ciera qué candidatos son los que efectivamente, caso de
concurrencia de las diferentes candidaturas electo- superar las exigencias de resultados por cada distrito,
rales en un proceso organizado de forma similar al tomarán parte de su escaño como diputados provincia-
de las elecciones municipales. les y, en su caso, como presidentes de la Diputación.
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65. La segunda opción antes expuesta (las elecciones margen previsto para el ejercicio de competencias pro-
mediante sufragio universal directo) es por la que han pias, tal vez pudiera ser una vía a explorar como posible
transitado todos los Gobiernos locales intermedios en modelo de “transición”.
Europa. En este caso, no cabe duda de que si se im-
planta un sistema electoral basado en el sufragio direc- 68. En todo caso, cualquiera que sea la opción por la
to todos los inconvenientes antes detectados desapare- que se decante el legislador lo que sí resulta necesario
cen: la institución ganaría en visibilidad, los programas es definir una mínima hoja de ruta para afrontar el
políticos y la gestión realizada se contrastarían frente a cambio de agenda electoral en el ámbito provincial. Es
los electores, el principio democrático reforzaría nota- evidente que el mandato 2011-2015 estará marcado
blemente el valor de la institución y, en fin, los ciudada- por la contingencia: ante la imposibilidad material de
nos, directa o indirectamente, elegirían o reelegirían al reformar a estas alturas el régimen electoral de las di-
presidente y al Gobierno provincial o, en su caso, casti- putaciones provinciales, el continuismo será la nota do-
garían al Gobierno saliente. minante en un futuro próximo. Cabe, por tanto, diseñar
una “hoja de ruta estratégica” y una “hoja de ruta in-
66. En este caso, los problemas se sitúan en el terre- mediata”, con el fin de pretender reforzar adecuada-
no de la definición del número de miembros del órga- mente el papel institucional de las diputaciones provin-
no representativo y, sobre todo, de su distribución en ciales.
el territorio, para lo cual se deberían tener muy pre-
sentes las competencias y funciones (los poderes) que 69. En lo que afecta a la “hoja de ruta estratégica” es
efectivamente tendrá la citada institución a efectos oportuno plantear en estos momentos la disyuntiva ya
del reparto de escaños en su proyección básicamente descrita: descartada la opción continuista, cabe susci-
territorial. Al ser elecciones locales el sistema no gene- tar una reflexión en torno a la modificación de la LO-
ra coste adicional alguno, puesto que se puede esta- REG en lo que a sistema electoral provincial se refiere.
blecer perfectamente un sistema de doble lista (muni- Este debate estará necesariamente vinculado con el
cipal y provincial) e, incluso, permitir la compatibilidad marco competencial que definitivamente se prevea en
de los puestos de concejal de un Ayuntamiento con la necesaria reforma de la legislación básica en esta ma-
los de diputado provincial, estableciendo únicamente teria. En efecto, si se anudan competencias materiales
algunas incompatibilidades expresas cuando se trate al fondo de atribuciones de las diputaciones provincia-
de ejercer puestos de responsabilidad política en el les, no se puede huir de establecer un sistema electoral
Gobierno de ambas instituciones (municipal y provin- basado en el sufragio directo.
cial).
70. Si se pretendiera mantener solo las competen-
67. Y quedaría, en fin, explorar la opción mixta. La cias de naturaleza instrumental, habría que inclinarse
ventaja que tiene esta opción es que combina el mode- por algunas de las tres alternativas antes expuestas: a)
lo tradicional con algunas dosis de innovación. Hay al- modificar el sistema electoral actual manteniendo su
gunos precedentes en el régimen histórico de las pro- naturaleza indirecta; b) implantar un sistema inspirado
vincias. Los inconvenientes radican en que para iniciar en la legitimidad democrática directa de los órganos
esta andadura es casi mejor optar por la renovación representativos; y c) articular un sistema mixto. Cual-
total del modelo, pues la visibilidad será relativa y la quiera que sea la opción definitivamente impulsada sí
representatividad puede obtener distorsiones evidentes que se trata, en todo caso, de reforzar la legitimidad
por el juego combinado de ambos tipos de legitimidad. basada en el principio democrático como una de las
Ahora bien, teniendo en cuenta el fuerte acento que se soluciones más óptimas para asentar la institución
pone en la actualidad sobre las competencias instru- provincial en el complejo de Administraciones Públicas
mentales o funcionales de las diputaciones y el escaso territoriales.
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Capítulo Tercero
71. Por lo que afecta a la “hoja de ruta inmediata” los nes serán sus candidatos a la Presidencia de las diputa-
márgenes de maniobra son muy limitados. Efectiva- ciones provinciales, así como cuál será su programa de
mente, al no poderse reformar en estos momentos la gobierno provincial y, en su caso, su hipotética compo-
legislación electoral, las posibilidades de visualizar la sición. Igualmente, sería conveniente celebrar algunos
gestión del Gobierno provincial y los diferentes plan- debates en los medios de comunicación entre los dife-
teamientos de las fuerzas políticas sobre las políticas de rentes candidatos a la Presidencia de las diputaciones,
la institución en el siguiente mandato se reducen bas- con el fin de aproximar tales instituciones a la ciudada-
tante. nía. No es, ciertamente, fácil alcanzar ese mínimo de
consenso entre las fuerzas políticas, pero tal vez en es-
72. La política provincial ha estado ausente completa- tos momentos sea necesario desde la perspectiva de la
mente de las diferentes campañas electorales munici- supervivencia institucional.
pales que se han celebrado hasta la fecha. Pero no cabe
descartar que en la campaña electoral de mayo de 2011 75. Las diputaciones provinciales necesitan en los
esta tradicional ausencia se convierta en presencia. Y próximos meses poner en valor institucional lo que es-
ello será debido principalmente a que por parte de de- tán haciendo, y presentar un programa creíble de inno-
terminadas fuerzas políticas se está poniendo en cues- vación y mejora de sus instituciones, con el fin de opti-
tión radicalmente el papel de las provincias. Lamenta- mizar los recursos escasos de que dispone actualmente
blemente el protagonismo de la provincia en esa un sector público sumido en una situación de grave cri-
próxima campaña girará en torno a cuestiones mera- sis económica y fiscal. Es un momento complejo, pero
mente existenciales (o de mera supervivencia institucio- también un momento idóneo para renovar el discurso
nal) y posiblemente el debate se encuentre muy sesga- y apostar por una reinvención institucional.
do hacia el terreno demagógico (supresión para “ganar
eficiencia” y simplificar la planta de los niveles territo- 76. La campaña electoral de mayo de 2011 se debe
riales de gobierno). ver en clave de oportunidad, y no articular el desarrollo
de la misma en términos de autodefensa. Es más que
73. Tal vez ese debate, que necesariamente se abrirá, previsible que los ataques a la institución sean constan-
puede ser buen momento para replantear frontalmente tes y que el eco mediático de los mismos actúe como
esa ausencia del papel de las diputaciones provinciales altavoz. Acallar tales discursos exige necesariamente
en las campañas electorales locales. Dada la situación disponer de un relato potente y de una hoja de ruta
planteada, no sería nada descabellado que los diferen- inmediata, que no puede ser solo diseñada y ejecutada
tes Gobiernos provinciales airearan de forma transpa- por los diferentes Gobiernos provinciales, sino que
rente todas las políticas públicas que han llevado a cabo debe aglutinar a todas las fuerzas políticas con respon-
durante el último mandato, con el fin de que la ciuda- sabilidades de gobierno en las diferentes diputaciones
danía disponga de una mínima información sobre el provinciales.
papel de tales instituciones. Aun así no hay que confiar
en exceso en los efectos taumatúrgicos de esa campa- 77. La apuesta por mejorar la transparencia y visibili-
ña de comunicación institucional. dad de la institución, exige que, a pesar de los condicio-
namientos normativos, los partidos políticos, coalicio-
74. Tampoco sería impertinente que, al menos, entre nes y agrupaciones electorales, hagan un esfuerzo por
los dos grandes partidos nacionales se llegara a un mí- difundir cuáles son sus carteles electorales (líderes) para
nimo acuerdo para introducir en la campaña electoral presidir tales instituciones, cuál su programa específico
local la clave provincial, a través de diferentes instru- para los cuatro próximos años y, en fin, qué plantea-
mentos. Por ejemplo, sería oportuno que las diferentes mientos estratégicos dibujan para los Gobiernos locales
fuerzas políticas publicitaran en plena campaña quié- intermedios, en general, y para las diputaciones provin-
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ciales, en particular. Del mismo modo, habría que fo- a) El deslinde funcional entre el Pleno, por un lado, y
mentar la paridad de género y, más concretamente, el alcalde-Junta de Gobierno (Ejecutivo), por otro,
incrementar la presencia femenina en la representación dotando a ese binomio de amplias potestades de
política provincial y en los cargos representativos. Ya resolución con el objeto de dotar a la estructura
comienza a haber un buen número de mujeres en car- institucional de una mayor agilidad y eficacia en su
gos representativos (cargos de presidente o diputadas funcionamiento.
de Gobiernos locales intermedios), pero convendría in-
crementar su número y abogar por una política de b) El Pleno, así, se configura como una suerte de
igualdad en esa materia. Asamblea representativa-electiva a la que se atri-
buyen esencialmente las facultades normativas y
78. La forma de gobierno local, por lo que afecta al de control y fiscalización del Gobierno municipal.
diseño institucional de gobierno, ha sido objeto de una
reforma en cierta profundidad a partir de los presu- c) El alcalde seguía ostentando un buen número de
puestos diseñados en la legislación básica de 1985. En competencias ejecutivas (algunas residenciadas en
efecto, la introducción primero de la posibilidad de exi- su seno a través de la reforma de 1999), pero en el
gir responsabilidades políticas por parte del Pleno so- caso de los municipios de gran población las com-
bre el presidente de la Diputación, así como la incorpo- partía con la Junta de Gobierno Local, a la que se
ración después (en 1999) de una cuestión de confianza atribuía una serie de competencias propias.
de efectos limitados (o para circunstancias tasadas),
introdujo en el sistema provincial de gobierno instru- d) El alcalde y la Junta de Gobierno Local podían de-
mentos típicos de la forma parlamentaria de gobierno, legar en concejales o titulares de los órganos direc-
pero sin apuntalar todavía un modelo que seguía de- tivos sus competencias, lo que flexibilizaba nota-
positando competencias ejecutivas en el órgano repre- blemente el funcionamiento de la estructura
sentativo de la institución (Pleno). La tradición seguía político-administrativa.
mandando.
e) Los municipios de gran población disponían, asi-
79. Sí que es cierto que a la institución provincial, con mismo, de una serie de órganos de naturaleza di-
unas fuertes restricciones (al igual que en el caso de los rectiva que conformaban una alta Administración a
municipios) se le reconoció, a través de la reforma de la imagen y semejanza de la prevista en la Adminis-
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional activada en tración General del Estado en lo que a nombra-
1999, legitimación para interponer el conflicto en de- mientos y ceses se refiere (libre nombramiento y
fensa de la autonomía local y actuar así contra posibles cese de coordinadores generales y directores gene-
vulneraciones de la autonomía provincial producidas rales entre funcionarios públicos de titulación supe-
por el legislador estatal o autonómico o por normas rior, salvo que el Pleno estableciera otro sistema).
con rango y fuerza de ley procedentes de las instancias
centrales del Estado o de las comunidades autónomas. 81. Esta forma de gobierno, que proyecta sobre el
Gobierno local técnicas e instrumentos propios de los
80. Las reformas introducidas a través de la Ley 57/2003, sistemas parlamentarios estatal y autonómico, aunque
de 16 de diciembre, de modernización del Gobierno lo- con algunas notables singularidades (y ciertos aspectos
cal, en materia de forma de gobierno de los denomina- censurables) que no viene al caso citar en estos mo-
dos “municipios de gran población” (Título X de la LBRL), mentos, no se traslada en su plenitud, sin embargo, al
no alcanzaron en su mayor parte a la institución provin- ámbito institucional de las diputaciones provinciales,
cial. Así, las líneas básicas de esa reforma se asentaban que continúan con el modelo tradicional, si bien con la
sobre los siguientes supuestos: incorporación de instrumentos de responsabilidad polí-
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Capítulo Tercero
tica de honda tradición parlamentaria que se fueron nas claramente de naturaleza ejecutiva (tales como las
introduciendo en la legislación local de los años noven- relativas a asuntos de personal y contratación, por po-
ta del siglo pasado (básicamente, los sistemas de res- ner dos ejemplos). El Pleno provincial es, por tanto, un
ponsabilidad política a través de mociones de censura y órgano de naturaleza mixta, no solo un órgano repre-
cuestiones de confianza). sentativo con funciones normativas y de control, sino
también un órgano representativo con funciones ejecu-
82. La forma de gobierno provincial, por tanto, se si- tivas, muy vinculado a la tradicional configuración cor-
gue asentando en parámetros tradicionales: combina porativa de la institución.
elementos propios del “presidencialismo” en cuanto la
figura clave del panorama institucional sigue siendo el 85. En segundo lugar, se puede afirmar que si bien es
presidente de la Diputación, con algunas herramientas cierto que formalmente existen “Gobiernos provincia-
propias del “parlamentarismo” (moción de censura y les” como estructuras estables y con funcionamiento
votación de confianza), así como con unas dosis de una regular de órganos colegiados, la Junta de Gobierno –a
forma de gobierno “asamblearia” o “corporativa” en la diferencia de los municipios de gran población– no dis-
medida en que algunas competencias de naturaleza pone de competencias propias, reteniendo el presiden-
ejecutiva siguen situándose en manos del órgano rete de la Diputación aquellas competencias ejecutivas
presentativo de la institución (el Pleno). Por tanto, la que no están atribuidas al Pleno, que puede delegarlas
forma de gobierno de las diputaciones provinciales pa- en el órgano colegiado. A pesar de que el Gobierno
radójicamente se asemeja mucho más a los municipios provincial (la Junta de Gobierno) puede tener un buen
de régimen común (municipios pequeños o medianos) número de efectivos y de que cada uno de ellos tiene
que a los municipios de gran población, de los que se asignada un Área o sector de actividad, su funciona-
aleja sustancialmente. Cuáles hayan sido los motivos miento como estructura de gobierno permanente y es-
para ese distanciamiento es cosa que no puede ser tra- table ofrece algunas lagunas.
tada en estos momentos.
86. Y ello puede ser debido, al menos parcialmente,
83. En ese orden de cosas, no cabe duda de que el al régimen de dedicación que, en su inmensa mayoría,
sistema electoral provincial tiene impacto sobre el siste- tienen los diputados provinciales que forman parte de
ma institucional y, especialmente, sobre el modo y mala mayoría y se sientan en la Junta de Gobierno. Este es,
nera de organizarse políticamente la institución. La de- sin duda, un aspecto importante del problema que tra-
bilidad del modelo de gobierno provincial atenúa con tamos. La dedicación de tales diputados miembros de
mucho la dialéctica mayoría/minoría en este tipo de la Junta de Gobierno y responsables de un Área de ac-
instituciones. No hay un patrón común, pero en un tuación es, necesariamente, parcial, ya que deben com-
buen número de instituciones provinciales la estructura paginar sus cargos representativos municipales (alcal-
de gobierno no se construye en torno a la dialéctica des o concejales) con las responsabilidades propias que
Gobierno/Oposición. En ese sentido, es especialmente les corresponden en el Gobierno provincial. Esta com-
significativa la celebración en algunas instituciones pro- patibilización forzosa implica ineludiblemente una de-
vinciales de “plenos” formales de duración escasa, dicación relativa a las tareas del Gobierno provincial,
aunque con órdenes del día amplios, pero que son reque será mayor o menor en función de las responsabi-
sueltos sin apenas debate. lidades municipales que cada miembro del Gobierno
tenga asignadas.
84. Esta dialéctica tiene algunos efectos. En primer
lugar, el Pleno provincial sigue teniendo no solo las 87. Por tanto, característica fundamental del Gobier-
competencias normativas, de aprobación de los presu- no provincial es que, salvo excepciones puntuales, los
puestos y de control y fiscalización, sino también algu- miembros de la Junta de Gobierno dedican solo una
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parte de su tiempo (mayor o menor, según los casos) a cias que esté efectivamente prestando cada institución
las responsabilidades ejecutivas o representativas de la provincial. No obstante, hay una suerte de modelo de-
institución, que deben compaginar inevitablemente partamental o de áreas común que aglutina a ámbitos
con las responsabilidades derivadas del municipio en el materiales típicos.
cual ejercen, a su vez, un cargo de naturaleza represen-
tativa y, en buena parte de los casos, también ejecutiva. 91. La estructura directiva de las diputaciones provin-
La única forma de obviar tales desajustes sería que los ciales se asienta como regla general sobre los funciona-
propios partidos políticos definieran a priori qué electos rios con habilitación de carácter estatal (secretarios ge-
municipales van a desempeñar tales funciones ejecuti- nerales, oficiales mayores, en su caso, interventores y
vas en los Gobiernos provinciales, no asignándoles, en tesoreros) que ocupan, por lo común, las estructuras
cambio, ninguna responsabilidad de ese carácter en los administrativas más estratégicas de carácter directivo y
Gobiernos municipales, o bien asignándoles una res- de las cuales, en ocasiones, cuelgan buena parte de las
ponsabilidad que no les impidiera desarrollar plena- áreas o servicios de tales Administraciones. En ciertas
mente sus funciones de dirección política en la institu- diputaciones provinciales el número de habilitados de
ción provincial. carácter estatal es amplio, y cubren todos los puestos
de responsabilidad gerencial o directiva de tales Admi-
88. Mayores disfunciones provoca la limitación de nistraciones. En algunas diputaciones han comenzado
que los presidentes de las diputaciones solo pueden a emerger estructuras directivas de diferente signo, que
delegar sus competencias en la Junta de Gobierno, en no son cubiertas por habilitados de carácter estatal.
sus miembros o en cualquier diputado provincial, sin
poderlo hacer en ningún caso sobre el personal directi- 92. A diferencia de lo que ocurre en los municipios de
vo de su organización. En esto se equipara el sistema régimen especial (Barcelona y Madrid) o en buena par-
de gobierno de las diputaciones con los municipios de te de los municipios de gran población, la mayor parte
régimen común, pero con una singularidad añadida. de las funciones directivas en un amplio abanico de di-
putaciones provinciales están, por tanto, desempeña-
89. En efecto, al ser los diputados provinciales los úni- das por funcionarios con habilitación de carácter esta-
cos miembros de Gobiernos locales que disponen de tal. Este modelo es, sin duda, consecuencia de la opción
dedicación parcial por exigencias obvias de desempeño del legislador básico de 2003 por dejar fuera del siste-
paralelo de un cargo representativo municipal (y, en su ma de alta Administración regulado en el Título X de la
mayor parte, de un cargo ejecutivo también), resulta a LBRL a las diputaciones provinciales (no así a algunos
todas luces inadecuado que el presidente de la Diputa- de los cabildos).
ción no pueda delegar sus funciones en los titulares de
órganos directivos. Ni que decir tiene que si en algún 93. Particular interés tiene el análisis de la Administra-
tipo de institución local se necesita por la naturaleza de ción instrumental que las diputaciones provinciales han
las cosas disponer de fuertes estructuras directivas o ido aglutinando en torno a la Administración matriz. En
gerenciales es en las Administraciones provinciales, este punto no hay una única receta, sino tantas solucio-
dada la dedicación parcial e intermitente de los miem- nes como diputaciones existen. No obstante, se pue-
bros del Gobierno provincial. den extraer una serie de elementos que muestran, con
mayor o menor precisión, una línea de cierta reitera-
90. Los Gobiernos provinciales y, en particular, las ción.
Administraciones Públicas de las provincias, se estruc-
turan en áreas o departamentos. El modelo departa- 94. El primero es la generalización, cada vez más in-
mental está comúnmente asentado, y su distribución tensa, de la figura de los consorcios en el ámbito pro-
funcional depende en buena medida de las competen- vincial. Es cierto que esa generalización es de diferente
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Capítulo Tercero
intensidad según los casos, así como que en algunos mientras que en otras es muy reducido o práctica-
supuestos tales consorcios encuentran su fundamento mente inexistente.
en iniciativas autonómicas que tienen por objeto resol-
ver problemas de espacios metropolitanos o de una 98. En cualquier caso, parece oportuno señalar que
factura similar (Andalucía, con los consorcios de resi- en estos momentos de acentuada crisis económica la
duos, por ejemplo). Pero sí que se advierte una prolife- Administración provincial debe emprender un proceso
ración generalizada de este tipo específico de entes de racionalización y simplificación de estructuras, al
que tienen naturaleza local cuando solo los componen igual que lo han comenzado a acometer (aunque toda-
municipios y provincias. vía de forma muy poco intensa) otras estructuras de
gobierno. Y en este punto es transcendental actuar, en
95. Cabe preguntarse cuáles son las razones de esa primer lugar, sobre ese sector público instrumental, sin
relativa proliferación. Según se observará más adelante, perjuicio de que se haya de operar asimismo sobre las
la fórmula organizativa de los consorcios puede ofrecer propias estructuras organizativas de la Administración
alguna ventaja para aunar los dos niveles principales de matriz.
gobierno local sobre un determinado ámbito material y
hacer participar así a los municipios en el proceso de 99. Pero no se trata solo de impulsar una política de
diseño e implantación de una determinada política pú- ajuste fiscal a través de esos procesos de racionaliza-
blica local impulsada o liderada por la provincia, pero ción, simplificación, reducción o recorte de las estructu-
con participación de los Gobiernos municipales afecta- ras y del personal al servicio de las Administraciones
dos. Pero esta opción también ofrece inconvenientes provinciales, lo importante es introducir gradualmente
notables (ausencia de responsabilidad política, opaci- en el ámbito de las diputaciones provinciales un cambio
dad, etc.). de paradigma en lo que afecta al sistema de organiza-
ción, modo de gestión de servicios y procedimientos,
96. Los organismos autónomos también son una así como en la profesionalización intensiva de su propio
constante en el proceso de descentralización institu- personal. La política de ajuste debe venir acompañada
cional que se ha puesto en marcha en los últimos necesariamente de otras políticas de reforma o innova-
años. Mucho menos corriente (se podría decir que ción que refuercen la capacidad directiva, gerencial y
casi excepcional) es la presencia de entidades públi- profesional de la propia estructura político-administra-
cas empresariales adscritas a la Administración pro- tiva con el fin de reforzar la institución provincial y ha-
vincial. Los organismos públicos provinciales, por tan- cerla más eficiente en sus resultados.
to, están claramente sesgados hacia la utilización de
los organismos autónomos, una figura de la que se 100. El cuestionamiento actual de las diputaciones
ha hecho más uso que de las entidades públicas em- provinciales tiene que encontrar debida respuesta en un
presariales (aunque ello encuentra explicación en la proceso de transformación, actualización, o si se prefie-
diferente configuración de ambas). re de reinvención, así como de reorientación de su mo-
delo de relaciones con los demás Gobiernos locales. La
97. El sector público empresarial y fundacional es provincia despierta, por lo común, un alto sentimiento
de muy desigual implantación en función de las di- de pertenencia, explicativo de una identidad territorial,
putaciones provinciales de que se trate. Hay diputa- pero –por las circunstancias ya expuestas– ese alto sen-
ciones provinciales con un notable tejido de socieda- tido de pertenencia no se corresponde con la baja noto-
des mercantiles participadas, mientras que en otras riedad y percepción ciudadana que tiene como institu-
esa realidad no existe o tiene una presencia más bien ción de gobierno, motivada en buena parte de los casos
testimonial. Igualmente hay entidades provinciales por su legitimación democrática indirecta, así como por
en las que el sector público fundacional es amplio, su desdibujado sistema de competencias.
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101. El reto con el que se enfrenta la Diputación Pro- 104. El minifundismo municipal, por un lado, y aque-
vincial es, por tanto, ganar la batalla a la percepción de llas responsabilidades municipales que requieren alta
cierta lejanía e indiferencia, que en situaciones extremas cualificación o que deben ser ejercidas en escala supe-
se llega a verla como institución inservible, superflua o rior al propio municipio, por otro, exigen una “capaci-
redundante. Esta imagen distorsionada que arrastra, en dad del sistema” que solo puede ser aportada por el
muchos casos injustamente, debe transformarse radical- nivel de gobierno local intermedio y, más precisamente,
mente en los próximos años, debiendo apostar por una por la provincia:
transformación que haga de tales instituciones un Go-
bierno eficaz, eficiente y con capacidad real de gestionar a) La capacidad financiera de algunos ayuntamientos,
sus funciones y misiones, así como desarrollar con crite- más aún en este período de crisis económica y fis-
rios de buen gobierno y administración las estrategias cal, es muy limitada cuando no inexistente para
públicas de ámbito local más adecuadas al territorio. hacer frente a la complejidad de competencias que
exige el momento actual.
102. Esa apuesta transformadora requiere, principal-
mente, un liderazgo fuerte (los partidos políticos deben b) Corolario de lo anterior es la incapacidad de no
buscar perfiles muy potentes para presidir tales institu- pocos municipios de prestar servicios con calidad
ciones) y una inversión permanente en técnicas de ges- suficiente.
tión pública, así como el desarrollo de la organización y
del capital humano que en ella anida (directivos, gesto- c) La capacidad profesional es también limitada en los
res y empleados públicos), alineados todos en un pro- municipios, ya sea porque tienen población reduci-
yecto común de refundación organizativa en el que la da o porque las exigencias de profesionalización de
innovación y la modernización continua sean las claves determinados servicios no pueden ser cumplidas
de futuro. satisfactoriamente, ni siquiera por los municipios
de tamaño mediano o grande. En este ámbito las
103. Las diputaciones provinciales deben maximizar organizaciones provinciales tienen un largo trecho
el principio de cooperación y de concertación con los que recorrer.
municipios, con el objetivo de lograr un equilibrio te-
rritorial y un estándar de prestación de servicios de los d) La capacidad (denominada) de implementación,
ciudadanos que sea similar en todos los municipios de que afecta a una correcta puesta en marcha de la
la provincia, a través del ejercicio de competencias legislación y de las políticas públicas activadas en
funcionales y de aquellas otras competencias materia- las esferas estatal y autonómica.
les que, por razones de escala y por aplicación estricta
del principio de subsidiariedad, esté en mejor posición 105. Por tanto, en un momento crítico, que posible-
la provincia de prestarlas. La política de concertación mente se prolongará por varios años, el papel de las
tiene que apostar por el establecimiento de líneas es- diputaciones provinciales puede ser crucial para “ali-
tratégicas de actuación y por la inserción de los muni- viar” a los municipios de una serie de exigencias y de
cipios en su diseño y ejecución, bajo el liderazgo de la una falta de capacidades que pueden ser perfectamen-
institución provincial. Hay algunas experiencias intere- te subsanadas por la institución provincial.
santes en esta línea ya vigentes en algunas institucio-
nes provinciales que pueden ser tomadas como refe- 106. Los municipios tienen, en efecto, importantes
rencia. Asimismo, se debe impulsar la evaluación por dificultades para construir una red de capacidades que
los municipios de las políticas puestas en marcha por atienda a todos esos retos. Y, en este punto, es donde
las respectivas diputaciones provinciales en el campo encuentra sentido el “segundo nivel” de gobierno local
de la asistencia técnica y de la cooperación. representado por la provincia. Tradicionalmente las
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Capítulo Tercero
provincias han actuado como entidades multifunciona- sultados y con un conjunto optimizado de recursos a su
les que han asumido una pluralidad de competencias y servicio (normativos, humanos, económicos, cognitivos
no pocos servicios impropios. Pero su futuro puede es- y de confianza). La gestión de elementos externos se
tar más en lo que se denomina como “gobernanza de debe centrar en las relaciones que se entablen entre la
comunidades en red”, sistema en el cual las diputacio- Diputación, los municipios y el resto de niveles de go-
nes no solo deben ser proveedoras de servicios en algu- bierno, así como con otros actores institucionales y or-
nos casos, sino especialmente adoptar un rol de líder ganizaciones privadas.
comunitario, sin que ello excluya –necesariamente–
que el nivel provincial de gobierno asuma competen- 111. Hay que superar necesariamente el estadio de
cias propias. organizaciones burocráticas en el que se encuentran
inmersas la mayor parte de las Administraciones pro-
107. En este tipo de relaciones la concertación –como vinciales. La introducción de la cultura de la gestión pú-
ya ha sido puesto de relieve– es la herramienta clave, a blica debe ser paulatina, pero constante. Y ha de ser
través de la cual los municipios demandan y expresan una decisión fundamentalmente política y no tecnocrá-
sus necesidades y determinan qué instrumentos de los tica. Los procesos de innovación requieren liderazgo
ofertados requieren de la Diputación. La concertación político y sostenibilidad en el tiempo. No hay tiempo
se muestra respetuosa con la autonomía local y propi- que perder, el cuestionamiento de las estructuras tradi-
cia e incentiva las políticas públicas y los programas cionales es tan fuerte que cualquier respuesta tardía
priorizados por los propios municipios. puede ser letal.
108. El objetivo último de la concertación es optimi- 112. La Diputación Provincial debe ser espejo de bue-
zar y maximizar los recursos humanos, económicos, nas prácticas en materia de gestión pública para el con-
técnicos y materiales al aplicar economías de escala y junto de municipios de su ámbito territorial. Con esa
una capacidad de respuesta más adecuada a las ne- finalidad tendría que impulsar procesos de moderniza-
cesidades reales de los municipios, así como un ma- ción ambiciosos y, a partir de ello, configurar redes que
yor nivel de calidad en la prestación de los servicios permitieran mejorar la calidad institucional y organiza-
públicos. tiva de los municipios de su entorno. Las diputaciones
deben impulsar decididamente la excelencia e innova-
109. La clave de bóveda de ese proceso de transfor- ción en la gestión como medio de mejorar su entorno
mación o reinvención de las diputaciones provinciales institucional y, asimismo, incentivar la competitividad y
en cuanto a la organización se trata, reside en una fuer- el desarrollo económico. Algunas diputaciones están
te inversión en el terreno de la gestión pública. Refuer- impulsando estos procesos y sus resultados comienzan
zo de la institucionalidad y de la gestión pública son los a ser notables.
dos apoyos necesarios en ese proceso de cambio. Se ha
de invertir, por consiguiente, en la formulación de pro- 113. En síntesis, las líneas de actuación básica de las
yectos estratégicos (y, en concreto, en la confección de diputaciones provinciales deberían caminar en las si-
planes de actuación de mandato sobre los cuales cons- guientes direcciones:
truir toda la planificación operativa), se debe desarro-
llar toda la gestión de elementos internos, así como de a) Maximizar el principio de cooperación a través de
los elementos externos. instrumentos de concertación local, ejerciendo el
liderazgo en estas materias.
110. La gestión de elementos internos requiere dispo-
ner de una estructura ágil, con procesos adecuados, b) Apostar por la gobernanza, generando redes y
trabajando por objetivos, sometida a evaluación de re- clústeres.
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c) Desarrollar un modelo de gestión aplicando al ciclo 117. Un punto sobre el que se debe reflexionar es el
de las políticas públicas la evaluación de resultados número de personal eventual que tienen algunas dipu-
y del impacto en la ciudadanía de esas políticas. taciones provinciales. Hay otras, en cambio, que hacen
Asimismo, introducir instrumentos de transparen- un uso muy prudente de esta figura. Este personal de
cia facilitando información elaborada que necesa- asesoramiento y confianza especial puede estar justifi-
riamente ha de ser sucinta y comprensible. cado en determinados casos para el desempeño de
tareas propias de apoyo a los políticos o de configura-
d) Especializar sus recursos humanos en aquellos ám- ción de gabinetes, pero su número se debería reducir
bitos que requieran una cualificación en función de notablemente en aquellos casos en los que tienen una
las demandas de los respectivos municipios y que presencia desproporcionada, no tanto por razones de
ellos por razones de escala no pueden satisfacer. gasto público (que también), sino sobre todo por mo-
tivos de ejemplaridad pública y de austeridad en una
e) Avanzar en las respuestas necesarias en la socie- época particularmente compleja en el plano del gasto
dad del conocimiento, particularmente en todo lo público.
concerniente a las TIC y a la Administración elec-
trónica. 118. El Anteproyecto de Ley Básica de Gobierno y Ad-
ministración Local elaborado en 2010, a partir del texto
114. Y un punto clave en ese complejo escenario de de 2006 (aunque con importantes cambios), introduce
cambio propuesto lo constituyen las personas; esto es, la figura del directivo público profesional en el ámbito
qué tipo de directivos y empleados públicos requieren local y prohíbe –en línea con lo previsto en el EBEP– el
las organizaciones provinciales para dar cumplida satis- recurso a la figura del personal eventual para el desem-
facción a todas esas exigencias. Y en este punto el peño de funciones directivas en las organizaciones lo-
diagnóstico de la situación actual nos ofrece importan- cales.
tes claroscuros.
119. Al no haberse desarrollado hasta la fecha el Es-
115. En el ámbito de la dirección pública provincial se tatuto Básico del Empleado Público en materia de di-
detecta un evidente déficit de estructuras profesiona- rectivos públicos profesionales, las diputaciones provin-
les en las Administraciones provinciales. A pesar de ciales deberían implantar esa figura a través del ejercicio
llevar ya casi cuatro años en vigor el EBEP nada apenas de sus potestades normativas en materia de organiza-
se ha hecho en ese sentido. Hay diputaciones provin- ción. Nada impide que desarrollen, siquiera sea transi-
ciales que disponen de estructuras directivas muy de- toriamente, el EBEP en esta materia, obviamente con
sarrolladas, aunque con limitaciones evidentes en su los límites previstos por aquellas materias reservadas a
proceso de institucionalización. Pero la inmensa mayo- la Ley o reguladas por esta. Algunos municipios ya han
ría siguen ancladas en pautas de organización de fac- explorado esta vía.
tura tradicional.
120. Los problemas sustantivos que presenta la in-
116. Se observa, no obstante, un número importante troducción por esta vía de la dirección pública profe-
de diputaciones provinciales que han incorporado es- sional son que, a diferencia de los municipios de gran
tructuras directivas en sus organigramas. Aun así tales población, los órganos ejecutivos de las diputaciones
estructuras directivas carecen de un sistema racional de provinciales no podrían delegar sus competencias y
institucionalización, ya que en unos casos se proveen atribuciones en personal directivo. Esta limitación es
con personal eventual (figura a todas luces inapropiada particularmente importante por lo que respecta a las
para el ejercicio de tales funciones) o con funcionarios diputaciones provinciales, dada la inevitable dedica-
propios a través del sistema de libre designación. ción “a tiempo parcial” que tienen los miembros del
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Capítulo Tercero
Gobierno provincial, lo que hace más necesario dispo- mentos de innovación que el nuevo cambio de paradig-
ner de una estructura profesional de dirección pública ma auspiciaba (evaluación del desempeño, carrera pro-
en las estructuras de gobierno provincial con importan- fesional, dirección pública, código ético, etc.). En esto
tes atribuciones delegadas. Se debería abogar por una el empleo público de las diputaciones provinciales no es
reforma de la legislación básica dirigida a reconocer la una excepción.
facultad de que se pudieran delegar las competencias
ejecutivas del presidente de la Diputación (y, en su caso, 124. Hay alguna Diputación Provincial que ha puesto
de la Junta de Gobierno) en personal directivo. en marcha desde hace años una política de recursos
humanos basada en el desarrollo profesional, a través
121. Un campo particularmente abonado para la inde sistemas de evaluación y de un modelo de carrera,
troducción de esta figura del directivo público profesio- pero la pauta generalizada no es esa, pues lo habitual
nal es, sin duda, el ámbito de las entidades instrumen- es disponer de un sistema de recursos humanos ancla-
tales, tales como organismos públicos, consorcios o, en do en presupuestos tradicionales y con escasos (o nu-
su caso, sociedades mercantiles y fundaciones. El carác- los) elementos de innovación.
ter instrumental de tales entes hace perfectamente via-
ble la configuración de contratos programa o contratos 125. El marco actual de desarrollo de los recursos hu-
de gestión a través de los cuales se pueda construir un manos estará constreñido durante varios años por fuer-
marco de responsabilidad gerencial con una estructura tes contracciones del gasto público. En este escenario,
directiva que se asiente sobre la determinación previa las disponibilidades de proveer servicios por los munici-
de unos objetivos, la entrega de unos determinados re- pios caerán exponencialmente. Mantener la cartera ac-
cursos y la fijación de unos indicadores de resultados tual de servicios municipales será complejo, y mucho
por la gestión, a partir de los cuales se podrá articular más aún mantener plantillas y renovarlas. Las diputa-
un sistema de incentivos e, inclusive, plantear la conti- ciones provinciales deberían impulsar proyectos estra-
nuidad o no de la persona o personas en la dirección de tégicos dirigidos a reforzar su política de gestión de
esas estructuras. recursos humanos, con vista a poder atender la enorme
e ingente demanda que desde el nivel municipal se
122. El EBEP abrió la posibilidad de transitar hacia un planteará a la instancia provincial en no pocos ámbitos
cambio de paradigma en la gestión de las personas en materiales.
las Administraciones Públicas. Ese cambio ha sido muy
poco recorrido hasta estos momentos por las organiza- 126. Pero no es solo la solución de la contingencia,
ciones públicas. Pero ese cambio de paradigma es ne- o del corto/medio plazo, lo que aquí se ofrece. El for-
cesario, más aún en etapa de crisis económica y fiscal, talecimiento institucional de los recursos humanos de
pues es en estos momentos cuando hay que invertir las diputaciones es una apuesta estratégica de futuro
especialmente en el terreno de los recursos humanos. para el reforzamiento institucional de este nivel de go-
Las políticas de recorte o de ajuste propias de la crisis bierno. Las Administraciones Públicas, y también las
agudizarán las necesidades de recursos cualificados por Administraciones locales, necesitan, cada vez con ma-
parte de los municipios, y es en ese punto donde las yor intensidad, empleo público de alta cualificación
diputaciones provinciales deberían ser capaces de ofre- que pueda afrontar los retos de la sociedad del cono-
cer una masa de profesionales cualificados para poder cimiento. En este delicado aspecto es donde se juegan
ejercer las diferentes políticas públicas locales. su posición estratégica de futuro las diputaciones pro-
vinciales.
123. Sin embargo, el problema radica en que el em-
pleo público sigue anclado en patrones burocráticos 127. Un análisis de las plantillas actuales de las dipu-
muy tradicionales, y no ha sabido incorporar los ele- taciones provinciales nos da como resultado más per-
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ceptible un alto grado de funcionarización (con excep- sitarios con alta preparación, y que pueden, por tanto,
ciones) de las mismas, pero sobre todo una fuerte participar en procesos competitivos dirigidos a atraer el
presencia de contingentes de personal que se ocupa talento, más aún debido a la endémica situación de cri-
de tareas instrumentales en la Administración (anti- sis estructural del desempleo juvenil actualmente exis-
guos grupos E, D y C) y una presencia mucho menos tente. Las diputaciones provinciales deben atraer ese
importante (cuantitativamente hablando) de contin- talento mediante la convocatoria de puestos de trabajo
gentes de personal de los grupos de clasificación de alta cualificación profesional.
profesionales correspondientes a las titulaciones de
diplomados, licenciados, arquitectos e ingenieros. Sin 131. En cualquier caso, esa opción estratégica por la
embargo, el futuro pasa por invertir en recursos hu- opción de incorporar un amplio núcleo de profesiona-
manos de alta cualificación (graduados universitarios, les cualificados a la estructura de las diputaciones pro-
especialistas acreditados por la obtención de un más- vinciales debería estar en el ADN de la propia institu-
ter o doctores). ción, pues ese es el valor añadido que siempre se podrá
aportar frente a las insuficiencias obvias que tendrán
128. Es cierto que ese desequilibrio está bastante los municipios (sean pequeños, medianos o, incluso,
atenuado en algún caso singular, pero la regla general grandes) para estructurar en su seno unidades de alto
es esa. Esta situación denota una importante necesi- rendimiento profesional que desarrollen funciones de
dad de cambiar radicalmente el enfoque del problema. asistencia técnica cualificada al servicio de la comuni-
Las diputaciones provinciales deben llevar a cabo una dad local.
política de reclutamiento de personal dirigida exclusi-
vamente (o, al menos, preferentemente) hacia la cap- 132. Obviamente llevar a cabo un cambio estratégico
tación del talento y de la excelencia de núcleos profe- de tal envergadura requiere, en primer lugar, planifica-
sionales que se encuadren en los actuales grupos de ción, pero sobre todo dos elementos adicionales. El pri-
clasificación A1 y A2. mero, una interiorización de la necesidad de ese cam-
bio por parte de la estructura política y un fuerte
129. Salvo en aquellos supuestos en que ese talento y liderazgo que lo impulse garantizando su implantación
excelencia pueda encontrarse dentro de la organiza- efectiva. Y el segundo, un radical cambio del entorno
ción, y así se acredite a través de procedimientos exi- cultural y organizativo, pues las resistencias al cambio
gentes de promoción interna, lo habitual será buscarlo serán moneda corriente sobre todo por parte de deter-
a través de procedimientos selectivos en los que se minados actores institucionales.
acrediten competencias profesionales (conocimientos,
destrezas, aptitudes y actitudes) necesarias para el co- 133. El cambio de entorno cultural y organizativo
rrecto desempeño de puestos de trabajo cada vez más exige poner en valor una serie de instrumentos que
polivalentes. deben servir para vehicular de forma óptima el cam-
bio de paradigma. El primero de estos instrumentos
130. Las diputaciones provinciales deben, por tanto, es invertir en organización del empleo público. Se
invertir radicalmente la tendencia a una alta ocupación han de elaborar buenas monografías de puestos de
de los niveles bajos de las estructuras administrativas, y trabajo, dotadas de un componente de polivalencia
optar decididamente por la incorporación extensiva de (dadas las funciones que desarrolla la Diputación de
profesionales de alta cualificación. Esto requerirá, a asistencia técnica y apoyo en diferentes ámbitos),
corto o medio plazo, un reajuste de la estructura de las donde se definan las funciones y tareas de los pues-
plantillas. Además, de forma coyuntural, la etapa actual tos y las competencias profesionales requeridas para
es idónea para este tipo de captación, ya que España su desempeño. Asimismo, hay que apostar por las
dispone de una generación de jóvenes titulados univer- agrupaciones de puestos de trabajo en áreas funcio-
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Capítulo Tercero
nales como vehículos instrumentales de selección, de con estándares elevados de calidad. La buena imagen
formación y de desarrollo de la carrera profesional. del nivel local de gobierno en la ciudadanía, donde los
Hay que huir, asimismo, de estructuras rígidas que indicadores de satisfacción son por lo común elevados,
obstaculicen la necesaria adaptación de las estructu- debe mantenerse e incrementarse en un futuro.
ras administrativas a un mundo en constante y per-
manente evolución. La flexibilización y la adaptación 137. Las organizaciones provinciales han de instru-
de las estructuras son una necesidad perentoria de mentar asimismo sistemas de carrera profesional de los
las Administraciones Públicas, si estas no quieren empleados públicos, que sirvan como incentivo y moti-
quedarse desbordadas por la sociedad. vación de mejores desarrollos de las competencias pro-
fesionales, con el fin último de hacer efectivo el princi-
134. La selección de empleados públicos debe ser pio de buena administración. Esos sistemas de carrera
muy rigurosa, no solo desde el punto de vista de cum- profesional no tienen por qué tener impactos fiscales
plimiento de los principios constitucionales, sino tam- fuertes a corto plazo: hay modelos sostenibles de carre-
bién de la adecuación de las personas a unas organiza- ra profesional que pueden perfectamente proyectar
ciones públicas que cada vez serán más exigentes y sus efectos a medio/largo plazo y ser implantados en
requerirán procesos de permanente adaptación al en- un marco de crisis fiscal. En unas organizaciones dota-
torno, así como con funciones muy polivalentes. La exi- das de profesionales cualificados de alto nivel, es im-
gencia debe ser cualitativamente más elevada en aque- prescindible un correcto diseño de tales instrumentos
llos puestos de trabajo concernientes a empleos de de carrera profesional y, más en concreto, articular un
cualificación profesional alta. Debe erradicarse cual- sistema de carrera profesional horizontal en el que se
quier tipo de prácticas que pongan en duda ni siquiera progrese en función del desarrollo efectivo de compe-
mínimamente la objetividad de los procesos selectivos. tencias y no por estrictos criterios de antigüedad que
Profesionalizar la selección e innovar sus contenidos nada acreditan. La carrera profesional es un instrumen-
son dos retos de futuro. to estratégico de tales organizaciones.
135. La sociedad del conocimiento y los cambios per- 138. Hace falta, igualmente, que los empleados pú-
manentes en el entorno normativo, económico, social y blicos y los agentes sociales (sindicatos del sector públi-
tecnológico, exigen un proceso de aprendizaje conti- co) compartan la necesidad de este diagnóstico y las
nuo. Las diputaciones provinciales deben impulsar la medidas a adoptar. Se debe eludir a toda costa un vicio
formación continua para el desarrollo de mejores com- muy presente en las estructuras administrativas: la de-
petencias profesionales en el puesto de trabajo, y estabilidad del empleador en los procesos de negociación
blecerla como una obligación de los empleados públi- colectiva, frente a la enérgica actitud de los represen-
cos. La formación en valores públicos es enormemente tantes sindicales en tales procesos. Hay que profesiona-
importante en una sociedad que se enfrenta a innume- lizar la negociación colectiva en lo que afecta a la parte
rables problemas relacionados con la calidad del buen de la Administración Pública con el fin de acabar con
gobierno y la ética pública. una espiral de debilidad (y, en algunos casos, de escasa
responsabilidad) por quienes negocian o ratifican los
136. Los empleados públicos de las diputaciones pro- acuerdos contraídos con la parte social. Esa asimetría
vinciales deben acostumbrarse paulatinamente a traba- debe terminar. Los ciudadanos necesitan y exigen que
jar por objetivos y, en consecuencia, a ser evaluados quienes administren sus contribuciones sean muy es-
por los resultados obtenidos en su desarrollo profesio- trictos a la hora de realizar determinadas “concesiones”
nal y en su gestión. Los ciudadanos exigirán, cada vez a los representantes sindicales. También se requiere un
más, un empleo público eficiente y de alta cualificación, cambio de actitud radical de estos en la forma y mane-
con el fin de que los servicios públicos se les presten ra de entender el sector público, que se nutre de las
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contribuciones aportadas por los ciudadanos, quienes 142. En la línea de la reciente Ley de Autonomía Local
son en última instancia los auténticos empleadores. de Andalucía de 2010, las diputaciones provinciales de-
ben asistir en un amplio abanico de cuestiones relativas
139. Reforzar, por tanto, los valores públicos, la pro- a las políticas y a la gestión de los recursos humanos a
fesionalidad, la objetividad y la imparcialidad del em- los propios municipios. Es, a todas luces, impensable
pleo público, es apostar en última instancia por mejorar que ayuntamientos pequeños y medianos puedan desa-
la calidad de nuestro sistema institucional mediante rrollar y gestionar autónomamente políticas de recursos
una fuerte inversión de futuro sobre el capital humano, humanos tales como los análisis de puestos de trabajo,
que no se olvide es el que permanece durante largo diseños organizativos, selección, formación, evaluación
tiempo (en principio, varias décadas) en las estructuras del desempeño o carrera profesional, por solo poner al-
administrativas y garantiza la continuidad de los servi- gunos ejemplos. Incluso los ayuntamientos grandes de-
cios públicos. sarrollarían mucho mejor determinadas políticas de ges-
tión de personas prevaliéndose de estructuras de
140. Sin duda el reforzamiento institucional de las soporte que les pueden ofrecer las propias diputaciones
políticas de recursos humanos de las diputaciones pro- provinciales.
vinciales es un reto estratégico de primera importancia
para estos niveles locales de gobierno Y no solo por 143. Las diputaciones provinciales deben, por tan-
ellos, sino también por llevar a cabo en términos de to, llevar a cabo un proceso de reforzamiento institu-
optimización y eficiencia la asistencia técnica a los mu- cional en los campos de la gestión del conocimiento,
nicipios en general, y más particularmente la asistencia de la implantación de las TIC y, en particular, de la
técnica en este importante ámbito de la gestión de las Administración electrónica, así como una redefini-
personas. Hay algunas diputaciones provinciales que ción de su política estratégica de organización y de
han apostado desde hace años por esta línea estratégi- recursos humanos, con el fin de implantar procesos
ca, y los resultados obtenidos deben ser calificados de innovación y mejora continuos en el seno de tales
como muy satisfactorios en términos de conjunto. Se instituciones, y, una vez interiorizado el capital orga-
deben extender al conjunto del sistema institucional nizativo, humano y de conocimiento, ser capaces de
provincial esas buenas prácticas con el fin de reforzar “exportar” todo ese intangible a las redes de munici-
su legitimación por la eficiencia. pios que conforman su espacio territorial. Hay un
buen número de diputaciones provinciales que están
141. Pero si se quiere poner en marcha ese giro es- apostando intensamente por este tipo de acciones
tratégico –que resulta imprescindible para garantizar (particularmente por el impulso de la Administración
la continuidad existencial de la institución–, las dipu- electrónica) y son, sin duda, un buen ejemplo que
taciones provinciales deben, en primer lugar, “poner debe ser seguido por todos los Gobiernos locales in-
en orden su propia casa” (aquellas que no lo hayan termedios, pero la innovación local encallará si no se
hecho), esto es, invertir recursos y medios en la articu- apuesta, asimismo, por un reforzamiento de las ca-
lación de una potente estructura de gestión de perso- pacidades internas de la organización, y por una
nas en sus respectivas organizaciones. Tal como se fuerte inversión en dirección y en gestión de las per-
dijo en su día en un Informe sobre el Empleo Público sonas en tales estructuras.
editado por la Fundación Democracia y Gobierno Lo-
cal, se debe apostar por la creación de potentes es- 144. En todos estos puntos el instrumental de posibi-
tructuras de Recursos Humanos en las diputaciones lidades que tienen los Gobiernos provinciales es enor-
provinciales que den respuesta tanto a las necesida- memente abierto, pudiendo optar por la configuración
des internas de la organización como a las demandas de consorcios entre diputaciones provinciales y munici-
externas. pios, por la creación de redes o por impulsar la concer-
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Capítulo Tercero
tación, dependiendo de qué políticas públicas se trate. mientas de gestión (tecnológicas, personales, financie-
Lo realmente importante en todo este campo es dotar- ras, etc.) adaptadas para los retos que deben afrontar
se de herramientas estratégicas, trabajar por objetivos, los Gobiernos locales intermedios en la segunda déca-
evaluar los resultados de la gestión y disponer de herra- da del siglo XXI.
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Capítulo Quinto
Los Gobiernos locales intermedios diferentes

de las diputaciones de régimen común
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Los Gobiernos locales intermedios diferentes de las diputaciones de régimen común
Introducción
1. El panorama de los Gobiernos locales interme- 4. Ciertamente, como se ha expuesto al principio del
dios en España no acaba –como es bien sabido– con Libro Verde y se incidirá después, es evidente que las
las diputaciones de régimen común, sino que el pecu- actuales comunidades autónomas uniprovinciales no
liar proceso de configuración del Estado autonómico son “Gobiernos locales intermedios”, sin perjuicio de
español a partir de los postulados de la Constitución que –como veremos– hayan interiorizado las antiguas
de 1978 y de los sucesivos estatutos de autonomía, funciones de las diputaciones provinciales por decisión
nos ofrece una realidad variopinta y singular de es- del legislador básico.
tructuras locales intermedias que, junto a la provincia
de régimen común, conforman un abigarrado y com- 5. Cabe, igualmente, plantear serias dudas sobre el
plejo espacio institucional pendiente de una profunda carácter de Gobiernos locales intermedios o, incluso de
revisión. “entidad local”, de los actuales territorios históricos
vascos, sin perjuicio de que también hayan interioriza-
2. Efectivamente, junto a las treinta y ocho provincias do en su seno las competencias propias de las antiguas
de régimen común actualmente existentes en España Diputaciones. Hay, no obstante en este caso, una iden-
(entre las que cabe citar aquí, por lo que se indicaba en tidad terminológica (“diputaciones forales”), al menos
la Introducción general de este Libro Verde, a las ve- en el sustantivo, pero que en nada nos ayuda a definir
guerías catalanas), conviven seis comunidades autóno- cabalmente cuál es la naturaleza real de tales entida-
mas uniprovinciales (una de ellas, la Comunidad Foral des, más próxima en muchos casos a una Comunidad
de Navarra, con evidentes singularidades derivadas de Autónoma uniprovincial que a un sistema de gobierno
su conexión con la Disposición adicional primera de la local en sentido estricto.
Constitución) y tres territorios históricos vascos (cuyas
peculiaridades derivan, igualmente, de la citada Dispo- 6. E, igualmente, se pueden suscitar cuestiones abier-
sición adicional primera de la Constitución y del desa- tas en torno a la naturaleza de los consejos insulares tal
rrollo estatutario y legal de la misma). como han quedado configurados en la reforma del Es-
tatuto de Autonomía de las Illes Balears. En cierta me-
3. A la situación anterior cabe añadir la transforma- dida tales incógnitas se pueden reiterar asimismo en el
ción de las Illes Balears (asimismo, anteriormente, con- caso de los cabildos.
figuradas como provincia) en una Comunidad Autóno-
ma. Pero, realmente, tanto en las Illes Balears como en 7. Pero, ciertamente, todas esas instancias o niveles
la Comunidad Autónoma de Canarias es obvio que el de gobierno intermedios (dejemos ahora de lado las
Gobierno local intermedio, con reconocimiento consti- comunidades autónomas uniprovinciales), esto es, te-
tucional expreso, son las islas y, más exactamente, los rritorios históricos vascos e islas, tienen como caracte-
consejos insulares y cabildos, respectivamente. rística central que sus órganos representativos se eligen
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Capítulo Quinto
mediante un sistema de elección por sufragio universal, marcas, mancomunidades y consorcios). De ellos, tam-
directo y secreto, así como que poseen un mayor o me- bién siquiera sea brevemente, se hará referencia en la
nor haz de atribuciones competenciales de naturaleza parte quinta del Libro Verde.
material.
11. De lo anterior y de lo que se verá inmediatamente
8. Sin entrar en disquisiciones teóricas que ahora no se colige con claridad meridiana que la arquitectura de
interesan, territorios históricos vascos e islas son institu- la institucionalidad de los Gobiernos locales interme-
ciones intermedias entre el municipio y la Comunidad dios (y, más concretamente, de la intermunicipalidad)
Autónoma, y solo en ese sentido deben ser caracteriza- en España se encuentra francamente fragmentada y
das como estructuras de gobierno intermedio y, en escasamente estructurada. Se hace, por tanto, necesa-
cierta medida –porque así lo prevé la propia legislación rio hacer gravitar sobre la provincia como entidad local
básica local– como entidades locales. De ahí su inclu- la construcción de un modelo racional y eficiente de
sión en este Libro Verde. gobierno local intermedio que dé respuesta, entre otras
cosas, a las necesidades derivadas de la intermunicipa-
9. Distinto es el caso –tal como se verá– de las co- lidad. Sin embargo, esto es factible en muchos casos y
munidades autónomas uniprovinciales. Su posición más difícil de materializar en otros (sobre todo comuni-
constitucional está, sin duda, marcada por la diferen- dades autónomas uniprovinciales).
cia nítida que el propio Título VIII de la Constitución
establece entre comunidades autónomas y Adminis- 12. La Constitución recoge expresamente dos Go-
tración local, la atribución a las primeras de la potes- biernos locales de factura clásica (municipio y provin-
tad de aprobar leyes, así como por su representación cia), uno de ellos (la provincia) con clara vocación de
en el Senado y por su legitimación para interponer intermunicipalidad (“agrupación de municipios”). Las
recursos de inconstitucionalidad y conflictos de com- islas tienen también un reflejo expreso en el texto cons-
petencia. El tratamiento en este Capítulo obedece ex- titucional como entidad local y con vocación de Go-
clusivamente a que han sustituido a las diputaciones bierno local intermedio. Pero, junto a estos, han apare-
provinciales en el ejercicio de sus competencias en re- cido otras agrupaciones de municipios “diferentes” (y,
lación con los municipios. este es un punto esencial) a las provincias: por un lado,
comarcas y áreas metropolitanas, pero también man-
10. Los “Gobiernos locales intermedios” se diferen- comunidades y consorcios. Todo este panorama institu-
cian, pues, entre los que tienen reconocimiento expre- cional debe reordenarse bajo la configuración de la
so constitucional (territorios históricos vascos e islas), y provincia como el entramado institucional que puede
aquellos otros que son de creación estatutaria o sim- dar mayor coherencia al sistema político local y a la pro-
plemente han sido recogidos por el legislador básico o pia intermunicipalidad. De todo ello tratan las páginas
el legislador de desarrollo (áreas metropolitanas, co- que siguen.
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Las comunidades autónomas uniprovinciales:

¿un Gobierno local intermedio “integrado”
en la Comunidad Autónoma?
1. Las diputaciones provinciales de las comunidades llevado a cabo en otros apartados de este Informe. La
autónomas uniprovinciales de Asturias, Cantabria, La garantía constitucional de la “autonomía provincial”
Rioja, Madrid y Murcia, fueron suprimidas, y sus com- parece desvanecerse en estos casos hasta hacerse prác-
petencias, medios y recursos se integraron en los órga- ticamente irreconocible.
nos propios de la nueva institucionalidad autonómica
(el caso de la Comunidad Foral de Navarra presenta 4. En las líneas que siguen, haremos un sucinto repa-
unas peculiaridades que no pueden ser analizadas en so del proceso que ha conducido a la supresión de las
este Informe, aunque también la antigua Diputación diputaciones en las comunidades autónomas unipro-
Foral se integra en la nueva estructura institucional vinciales. Expondremos, en efecto, que dicha supresión
aprobada a partir de la Ley de Amejoramiento Foral de ha comportado un claro retroceso en cuanto al princi-
1983). pio de autonomía local se refiere para, finalmente, aca-
bar sugiriendo algunas propuestas de futuro con el fin
2. Ese proceso de supresión (rectius, de integración) de pretender recuperar, siquiera sea parcialmente, la
se lleva a cabo a partir de la aprobación de los nuevos autonomía provincial perdida. Si bien –tal como se ha
estatutos de autonomía, pero encuentra su fundamen- dicho– nos referiremos en términos generales a las co-
to normativo, primero, en la Ley 12/1983, de 14 de oc- munidades autónomas uniprovinciales, no trataremos
tubre, del Proceso Autonómico, en la que se regula en este informe las particularidades del régimen foral
expresamente el proceso de integración de las diputa- de Navarra.
ciones provinciales en la organización de las comunida-
des autónomas; y, segundo, en el artículo 40 de la Ley 5. La desaparición orgánica de las diputaciones pro-
de Bases de Régimen Local de 1985, donde se reitera vinciales en este caso no deriva de la propia Constitu-
que las comunidades autónomas uniprovinciales y la ción, sino que es fruto de una decisión estrictamente
Foral de Navarra asumen las competencias, medios y política que se plasmó –como se ha visto– en la Ley de
recursos que corresponden en el régimen ordinario a Procedimiento Autonómico y, posteriormente, en la
las diputaciones provinciales. Y –se añade– se exceptúa Ley de Bases de Régimen Local. La disyuntiva que se
la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, que se planteó (o se es provincia–ente local o se es Comuni-
atendrá a lo dispuesto en su respectivo Estatuto. dad Autónoma, sin que se explorase la posibilidad de
la coexistencia de ambas instituciones) no venía pre-
3. Esta “integración” supone de facto la supresión de determinada ni obligada por la Constitución. En otras
la provincia como “entidad local” en esas partes con- palabras, la Constitución no predetermina el resultado
cretas del territorio estatal, por lo que puede parecer de la supresión de las diputaciones y la integración de
sorprendente después de la explicación del principio de sus funciones en las instituciones de la Comunidad
autonomía local (en su vertiente provincial) que se ha Autónoma.
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Capítulo Quinto
6. Pese a este marco constitucional abierto, las prime- ciones autonómicas se debían convertir, así, en una es-
ras regulaciones estatutarias (curiosamente no todas) pecie de Administración con dos almas: por un lado,
previeron ya esa “sustitución” institucional de las dipu- debían defender los intereses propios como ente terri-
taciones provinciales por los órganos de la Comunidad torial autonómico, y, por el otro, atenderían –o se pre-
Autónoma. La Disposición transitoria tercera del Estatu- sume que así lo debían hacer– a los intereses propios
to de Cantabria de 1982 caminaba en esa dirección. El de la provincia como entidad local. Con esta ficción se
artículo 18 del Estatuto de la Comunidad Autónoma de pretendía evitar la erosión o incluso vulneración de la
Murcia de 1982 es, asimismo, expresivo a tal efecto. Lo autonomía local constitucionalmente garantizada, afir-
mismo cabe decir de la Disposición transitoria cuarta mándose que los intereses locales de la provincia no
del Estatuto de 1983 de la Comunidad de Madrid. Ni desaparecen pese a la supresión de las diputaciones.
que decir tiene que tales previsiones normativas condi-
cionaban claramente la solución final del problema, 9. Pero esto, tal y como lo hemos descrito, no es más
que más tarde pretenderían resolver tanto la Ley del que una ficción: el principio de autonomía local se ha
Proceso Autonómico como la Ley de Bases de Régimen visto afectado en las comunidades autónomas unipro-
Local, tal como se ha visto. Ya posteriormente, durante vinciales. En aquello que hace referencia a la provincia,
las reformas estatutarias de los años noventa, otros es- la autonomía sencillamente desaparece. Si conforme a
tatutos de autonomía, como los de La Rioja (artículo 13) la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (especial-
y Cantabria (artículo 32), incidieron en un dato que ya mente STC 32/1981) la provincia-ente local tiene un
era meridianamente obvio para esas alturas. estatus constitucionalmente protegido, consistente en
la recognoscibilidad social y política, no es posible que
7. En definitiva, la disolución de las diputaciones pro- la provincia sea recognoscible tras la desaparición de
vinciales en las comunidades autónomas, pese a no ve- sus órganos de gobierno. La Comunidad Autónoma
nir obligada constitucionalmente, quedó certificada uniprovincial no es, como se ha dicho, entidad local, y,
tanto por el legislador básico u ordinario estatal como por tanto, solo una ficción de tales características pue-
por los distintos legisladores estatutarios. Cabe desta- de hacer mantener la idea de que tal entidad local si-
car, en todo caso, que ningún Estatuto determinaba gue subsistiendo.
con precisión cómo se distribuirían las competencias de
las diputaciones entre los distintos órganos de las co- 10. Respecto a los municipios, su autonomía se pue-
munidades autónomas. A lo sumo, a nivel estatutario de ver seriamente rebajada. Todo dependerá de cómo
se prevé alguna regla sobre cómo deberá llevarse a actúe la Comunidad Autónoma uniprovincial; esto es,
cabo tal reparto (por lo general será el Parlamento, me- si su “alma” autonómica no ciega u obstruye su “alma”
diante ley, el que lo llevará a cabo: artículos 32 del Es- local. En algunos casos, como es el supuesto de la Co-
tatuto de Autonomía de Cantabria, 18.3 del Estatuto munidad Foral de Navarra, la importante tradición local
de Autonomía de Murcia y 13 del Estatuto de Autono- de su antigua Diputación Foral no ha impedido que su
mía de La Rioja). transformación en Comunidad Autónoma (rectius, Co-
munidad Foral) afecte a la actividad de asistencia y co-
8. Pero la desarticulación orgánica de las diputacio- operación municipal.
nes provinciales, en teoría, no vino acompañada de la
desaparición “formal” de la provincia entendida como 11. Sin embargo, lo normal es que en una Comuni-
entidad local. Tanto el legislador estatal básico u ordi- dad Autónoma uniprovincial cuando un alcalde “mira”
nario como los estatutos de autonomía, con la ficción hacia arriba porque necesita apoyo, asistencia o co-
de la “integración”, perseguían depositar la defensa de operación, no encuentra a la Diputación Provincial,
los intereses propios de la provincia en los órganos de sino a la Comunidad Autónoma. Los servicios supra-
la Comunidad Autónoma. En este sentido, las institu- municipales o intermunicipales los gestiona la Comu-
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nidad Autónoma (salvo que esta haya creado en su autonómicos, se apueste decididamente por una inte-
legislación local una comarca, un área Metropolitana, riorización efectiva de una función capital para refor-
un consorcio, u otro tipo de entidad local). El Plan de zar la autonomía local (y, más concretamente, la mu-
Obras y Servicios lo elabora, aprueba y gestiona la Co- nicipal) en su respectivo territorio. Dicho de otro
munidad Autónoma. modo, la salvaguarda efectiva del principio de auto-
nomía local tiene que venir empujada por la actividad
12. Bien es cierto que sobre todo esto es difícil gene- material de la propia Comunidad Autónoma unipro-
ralizar, pues habría que llevar a cabo un análisis empíri- vincial, y por la configuración institucional que la mis-
co que nos aportara información fidedigna para saber ma adopte con el fin de poder integrar en su seno la
hasta qué punto la integración de las antiguas estructu- “voluntad local” en la toma de decisiones y en la eje-
ras de las diputaciones provinciales en los órganos pro- cución de las respectivas políticas públicas. La Comu-
pios de las comunidades autónomas uniprovinciales se nidad Foral de Navarra, con honda tradición en estas
ha producido con menoscabo del principio de autono- cuestiones, puede ser un ejemplo a seguir. El resto de
mía local y del carácter constitucional de la provincia comunidades autónomas –con mayor o menor inten-
como “agrupación de municipios”. Posiblemente, la sidad– han desatendido por lo común esa importante
realidad sea muy variopinta en matices, pero la mera faceta de “entes institucionales necesarios para la
intuición nos dice que las comunidades autónomas asistencia a los municipios”.
despliegan obviamente con mucha más intensidad sus
competencias propias (como entidad políticamente 15. Esta minoración en la proyección local de las co-
descentralizada) que aquellas relacionadas con su “vie- munidades autónomas uniprovinciales se produce in-
jo traje” (posiblemente guardado en el armario) de dependientemente de la concepción que se tenga de
“agrupación de municipios”. las diputaciones provinciales como entes vicariales. Si
se considera que las diputaciones tienen intereses pro-
13. En consecuencia, se puede presumir que, por re- pios, entonces la “integración” se los suprime, porque
gla general, el principio de autonomía local se ha visto no es defendible que la Comunidad Autónoma, que
considerablemente minorado: el segundo nivel de go- también es Diputación Provincial, actúe antes en de-
bierno local sencillamente no existe como tal. Las co- fensa de los intereses locales que en defensa de los
munidades autónomas reciben las competencias y fun- intereses autonómicos. Si por el contrario las diputa-
ciones que corresponderían a la Diputación, que son ciones no tienen intereses propios, porque en tanto
ejercidas, de ese modo, por una Administración distinta que agrupación de municipios sus intereses vienen de-
que responde a intereses distintos: la cooperación no terminados por los de los municipios, entonces la afec-
se realiza desde una Administración que forma parte tación a la autonomía local también se ve afectada,
de la misma comunidad política local, sino desde la Co- porque lo que se suprime son los intereses comunes de
munidad Autónoma. Efectivamente, la nota distintiva los municipios o supramunicipales, que teóricamente
de todo este proceso, sumariamente descrito, no es tienen un mayor nivel de protección constitucional. Si
otra que la imposible caracterización de la Comunidad conforme a lo establecido por el Tribunal Constitucio-
Autónoma uniprovincial como entidad local, por mu- nal con la teoría de la recognoscibilidad, los intereses
cho que se empeñe tanto el legislador básico estatal supramunicipales o intermunicipales deben ser local-
como el estatuyente. provinciales, en las comunidades autónomas unipro-
vinciales son autonómicos. En definitiva, la integración
14. Esa “integración”, por tanto, ofrece dudas más de las diputaciones provinciales en las comunidades
que razonables en el ámbito de la salvaguarda del autónomas no hace desaparecer únicamente los inte-
principio constitucional de autonomía provincial, salvo reses provinciales, sino que también menoscaba los
que, por la mera actuación práctica de los órganos intereses municipales.
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Capítulo Quinto
16. Frente a esta constatación de la minoración del racterísticas de la provincia (asistencia y cooperación a
principio de autonomía local en las comunidades autó municipios), estuviese no ya aconsejada por un órgano
nomas uniprovinciales, se pueden formular propuestas de participación local, sino que las decisiones a adoptar
para recuperar la autonomía provincial. Si bien las difi en el ámbito autonómico tuviesen que ser codecididas
cultades técnicas y políticas para llevar a buen puerto o consensuadas con dicho órgano. En este sentido, la
estas propuestas son considerables, vale la pena for participación influyente o un procedimiento de codeci
mularlas, siquiera sea como simple ensayo. Lo que sión parecen ser capaces de recuperar la autonomía
parece bastante claro, sin embargo, es que la recupe provincial hasta hacerla verdaderamente “recognosci
ración de los órganos de gobierno propios de las dipu ble”. Existe un caso donde parece claro y evidente que
taciones no resulta viable en estos momentos. Es evi la participación local debe ser, si no “influyente”, por lo
dente que no es viable sugerir una vuelta atrás. Al cabo menos sí bastante mayor que la simple audiencia: la
de casi treinta años de “integración”, nadie parece te elaboración y aprobación del Plan de Obras y Servicios
ner esta idea en su agenda política, ni ha sido propues (POS). La razón para ello es sencilla: dicha competencia
ta por ningún partido o institución. No entra en el ho en realidad no es de la Comunidad Autónoma, es una
rizonte de lo posible revivir una Administración que competencia que esta heredó de las diputaciones por
desapareció hace 30 años, y cuya recuperación nadie subrogación o “integración”.
defiende.
20. ¿Cómo articular esta participación “influyente”?
17. Lo que cabe explorar, por tanto, no es la recupe Existen varias opciones que se han articulado al hilo de
ración orgánica de las diputaciones, sino aprovechar los la redacción del Estatuto de Autonomía de Cataluña:
órganos existentes vinculados con el mundo local en las que el acto normativo o el Plan autonómico deba ser
comunidades autónomas uniprovinciales y dotarlos de aprobado por el Parlamento mediante mayorías refor
mayor poder de decisión. Desde hace ya cerca de vein zadas y con audiencia del órgano de participación lo
te años existen en casi todas las comunidades autóno cal; que en caso de informe negativo por parte del ór
mas órganos de participación local en las decisiones gano de participación local la norma o Plan deba ser
autonómicas relativas a las competencias locales o a la informado por el Consejo Consultivo, o que sea motiva
autonomía local en general. do de manera reforzada para reducir la arbitrariedad y
facilitar el control por parte de las entidades locales.
18. Se trata de órganos de tipo consultivo, estableci Otras opciones dentro del modelo de participación in
dos por ley o por reglamento autonómico, de composi fluyente (capacidad de veto del Consejo, dar entrada al
ción generalmente mixta, cuya virtualidad ha sido prác Parlamento para dirimir conflictos o darle la vuelta a la
ticamente irrelevante. Por lo que ahora nos interesa, en situación, es decir, que sea el Consejo quien elabore el
las comunidades autónomas uniprovinciales estos ór Plan y la Comunidad únicamente lo apruebe) no pare
ganos son: la Comisión Asturiana de Administración cen viables.
Local, la Comisión de Administración Local de Can
tabria y Comisión de Comarca, el Consejo Riojano de 21. Como ya se ha avanzado, esta propuesta de dotar
Cooperación Local, el Consejo Regional de Coopera de participación influyente a los órganos de participa
ción Local en Murcia y la Comisión Foral de Régimen ción local existentes, de naturaleza meramente consul
Local en Navarra. Únicamente en la Comunidad Autó tiva, presenta dificultades políticas y técnicas para lle
noma de Madrid no existe un órgano de estas caracte varse a cabo. Respecto a las políticas, parece que no
rísticas. existe un clima político o estado de opinión favorable a
favor de este rearme provincial. Sin embargo, el apro
19. En consecuencia, sería oportuno que, en el ejerci vechamiento de partes inexploradas del Pacto Local o
cio por la Comunidad Autónoma de las funciones ca el importante impulso del principio de subsidiariedad,
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podría cambiar este contexto político o estado de opi- normativa autonómica de regulación de los consejos y
nión desfavorables. Pese a este clima, no cabe olvidar comisiones. Si bien este último camino es más fácil de
que la última oleada de reformas estatutarias ha tenido recorrer, la reforma estatutaria permitiría una mayor se-
muy en cuenta el mundo local, y se ha reconocido a guridad y estabilidad para el modelo de participación
nivel estatutario en muchos casos un núcleo básico de influyente.
competencias locales. También se han potenciado los
consejos locales, dotándoles de mayor robustez institu- 23. En definitiva, en las líneas anteriores se ha inten-
cional y competencias. Parece, por tanto, que los legis- tado mostrar que la supresión de las diputaciones pro-
ladores estatutarios han tenido presente en todo mo- vinciales en las comunidades autónomas uniprovincia-
mento el mundo local. les ha afectado negativamente a la autonomía local. La
pérdida orgánica de las diputaciones hace inviable la
22. Respecto a las dificultades técnicas, es necesario ficción que mantiene que la provincia como ente local
escoger el instrumento normativo adecuado para intro- pervive integrada en los órganos de la Comunidad Au-
ducir el modelo de participación influyente. Esta no es tónoma. Estos últimos forman parte de una Adminis-
una cuestión sencilla. Sin lugar a dudas la Ley de Bases tración, la autonómica, que persigue sus propios intere-
de Régimen Local parecería ser el instrumento más idó- ses, en muchos casos, ajenos a los locales. Si bien la
neo, pero no es fácil imaginar que el mismo legislador recuperación orgánica de las diputaciones no parece
básico estatal que certificó la defunción de las diputa- factible a día de hoy, se ha propuesto la posibilidad de
ciones las “reviviese” obligando a las comunidades au- aprovechar los órganos de participación local existen-
tónomas a establecer, para sus consejos o comisiones tes hoy en día. Se trataría de cambiar su naturaleza me-
locales, un estándar mínimo de representatividad y ramente consultiva y articular un modelo de participa-
–sobre todo– con funciones decisorias. Dejando de ción influyente que dotara de poder de codecisión a los
lado la legislación básica estatal, únicamente quedan entes locales. Pese a las dificultades políticas y técnicas
dos posibles caminos. El primero es introducir el mode- que existen para implantar este nuevo modelo, esta
lo de participación influyente en posibles reformas es- propuesta permitiría recuperar, aunque solo en parte,
tatutarias futuras. El segundo consistiría en modificar la la autonomía provincial perdida.
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Las particularidades de las diputaciones forales como

Gobierno intermedio
1. En el País Vasco las tres provincias –Álava, Guipúz- la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus
coa y Vizcaya–, denominadas más precisamente territo- Territorios Históricos acabaría de perfilar los rasgos ins-
rios históricos, son gobernadas y administradas por titucionales singulares de los territorios históricos como
unas instituciones de honda tradición histórica que pre- poder público territorial.
sentan notables diferencias con las diputaciones pro-
vinciales de régimen común. La estructura institucional 5. También el legislador básico estatal, en la impor-
de los territorios históricos, o si se prefiere su forma de tante Disposición adicional segunda de la Ley 7/1985,
gobierno, dista, por tanto, notablemente de las provin- de 2 de abril, de Bases del Régimen Local, reconoció
cias de régimen común. las particularidades de los territorios históricos que,
entre otras facultades, gozaban de libertad de orga-
2. Su régimen especial o singular se ha desarrollado al nización “sin que les sean de aplicación las (normas)
amparo de la Disposición adicional primera de la Cons- contenidas en la presente Ley en materia de organi-
titución española de 1978, que reconoció las particula- zación provincial”. Este marco normativo caracteri-
ridades del régimen foral vasco y permitió su desarrollo, zado por la singularidad fue reafirmado en seguida
siempre en el marco de la Constitución y los estatutos por una jurisprudencia del Tribunal Constitucional
de autonomía. que puso mucho énfasis en la denominada “garantía
de la foralidad”, robusteciéndose por tanto la insti-
3. En efecto, el Estatuto de Autonomía del País Vasco tucionalidad de los territorios históricos (véanse,
recogió este mandato constitucional y caracterizó a los por ejemplo, las SSTC 123/1984, de 18 de diciem-
territorios históricos como un “poder” del País Vasco bre, 86/1988, de 3 de mayo, y 140/1990, de 20 de
conjuntamente con las instituciones autonómicas, les septiembre).
dotó de un “espacio competencial nuclear” (o, en pala-
bras del Tribunal Constitucional, de un “núcleo intangi- 6. En definitiva, el marco constitucional y estatutario
ble de la foralidad”), les confirió competencias de desa- (y la legislación autonómica de desarrollo), así como el
rrollo normativo y de ejecución en aquellas materias legislador estatal básico, han acabado configurando
que decidiese el Parlamento Vasco y, finalmente, les si- los territorios históricos como unas instituciones que
tuó en el epicentro del sistema de financiación del País se han distanciado claramente del patrón de las dipu-
Vasco, convirtiéndose en el nivel de gobierno con com- taciones provinciales de régimen común. Las diferen-
petencias normativas en esta materia y en la Adminis- cias entre ambos modelos se sintetizan en una dife-
tración Pública recaudadora de los tributos. rente naturaleza de tales instituciones y abarcan tanto
a su organización institucional y forma de elección,
4. Posteriormente, la Ley 27/1983, de 25 de noviem- como a su ámbito competencial y su sistema de finan-
bre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de ciación.
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Capítulo Quinto
7. En cuanto a su naturaleza, las instituciones forales las normas necesarias para su funcionamiento, sin que
tienen una naturaleza dual que conjuga su carácter les sean de aplicación las normas relativas a la organiza-
(debilitado) de entidad local con el de poder público ción provincial de régimen común. En el ejercicio de
territorial, que se aproxima más en cierta medida a las esta capacidad de autoorganización, las instituciones
comunidades autónomas uniprovinciales que a las pro- de gobierno de los territorios históricos se han organi-
pias diputaciones provinciales de régimen común. En zado sobre las premisas básicas de un sistema parla-
efecto, por un lado, las instituciones forales pueden mentario, con tres piezas o elementos.
considerarse entidades locales y, por tanto, asumen las
competencias de una Diputación Provincial de régimen 11. La peculiar organización institucional se caracteri-
común (Disposición adicional segunda, apartado se- za por los siguientes elementos: por un lado, las juntas
gundo, de la Ley de Bases del Régimen Local). Pero, por generales como cámara de representación política de
otro lado, como se verá a continuación, su singularidad elección directa y con una estructura similar a la de
foral las dota de un conjunto de competencias y potes- cualquier Parlamento, el diputado general, en calidad
tades que las aproxima a las instituciones comunes o de presidente de la Diputación Foral e investido por las
autonómicas vascas. juntas generales mediante un procedimiento de factura
similar al existente en el Congreso de los Diputados o
8. Se puede afirmar, por tanto, que los territorios his- en los parlamentos autonómicos, así como la Diputa-
tóricos asumen un doble papel: por un lado despliegan ción Foral como órgano ejecutivo colegiado, cuyos
sus competencias como ente local y, por el otro, tienen miembros son designados y cesados libremente por el
un rol institucional que va más allá por sus peculiarida- diputado general. Si las diferencias entre la organiza-
des forales. No cabe orillar, en todo caso, que con el ción institucional son sustantivas en relación con las
paso de los años “el alma” de poder público territorial provincias de régimen común, más aún lo son en lo que
con fuerte contenido de autonomía política ha ido ha- afecta a la elección directa por parte de la ciudadanía
ciéndose con mayor espacio, y la dimensión local se ha de las juntas generales, que sin duda otorga un plus de
ido paulatinamente atenuando. legitimidad democrática a las instituciones forales.
9. En cualquier caso, ese proceso no ha tenido una 12. En efecto, las juntas generales están integradas
evolución lineal y similar en todos los territorios históri- en la actualidad por 51 junteros/as o apoderados/as,
cos, pues las diferencias entre ellos en este punto son elegidos por sufragio universal y directo, en las eleccio-
notables: los hay que tienen mayor conexión con los nes forales que se celebran cada cuatro años simultá-
municipios y también los hay que muestran una prefe- neamente con las municipales, en base a las circuns-
rencia por reforzar su carácter de entidad política. En cripciones geográficas en las que los distintos partidos
qué medida esta opción institucional puede debilitar la presentan sus listas electorales. Las elecciones a juntas
autonomía municipal es algo que no procede examinar generales se regulan mediante una Ley del Parlamento
en estos momentos, pero las similitudes con lo expues- Vasco, común para los tres territorios: la Ley 1/1987, de
to en el caso de las comunidades autónomas son más 27 de marzo, de Elecciones para las Juntas Generales
que evidentes, y cabe reproducir aquí al menos parte de los Territorios Históricos de Álava, Vizcaya y Guipúz-
de ese razonamiento. coa. Las juntas generales, a modo de parlamentos terri-
toriales, ejercen la potestad normativa en el ámbito de
10. Sin lugar a dudas una de las principales singulari- sus propias competencias (cuyo producto normativo
dades de las instituciones forales atañe a su forma de son las normas forales, una categoría normativa atípica
gobierno, y más expresamente a su organización insti- que, en determinadas circunstancias, puede satisfacer
tucional y la forma de elección. Los territorios históricos plenamente la reserva de ley y que, en esos casos, es
organizan libremente sus propias instituciones y dictan equiparable materialmente a esta), de las que destacan
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las referidas a la materia tributaria derivadas del con- las propias diputaciones forales, pero otras muchas se
cierto económico, eligen al diputado general, aprueban atribuyen a los territorios históricos ex novo como
los presupuestos a propuesta de la Diputación Foral y consecuencia de un proceso de “novación” o “actua-
controlan la acción de esta. lización” de sus competencias a partir de los presu-
puestos estatutarios, de lo dispuesto en la Ley del
13. La Diputación Foral es el órgano ejecutivo cole- Concierto Económico y de las previsiones de la Ley de
giado que, en la esfera de sus competencias, asume el Territorios Históricos.
gobierno y administración del territorio histórico, co-
rrespondiéndole la función ejecutiva, la potestad re- 16. Entre sus competencias exclusivas destacan, por
glamentaria y la iniciativa normativa. Es, por tanto, el encima de todas, sus facultades en materia de régimen
“Gobierno” del territorio histórico. La Diputación Foral local. Las instituciones forales tienen competencia –al
se compone del diputado general, elegido por las jun- menos, formalmente– en materia de régimen electoral
tas generales de entre sus miembros y los diputados municipal, elaboran y aprueban el Plan Foral de Obras y
forales a través de un procedimiento de investidura ya Servicios, y asumen competencias en materia de bienes
descrito. La naturaleza parlamentaria de la forma de provinciales y municipales. Además, las instituciones fo-
gobierno se manifiesta en que (la mayoría de) las jun- rales tienen competencia para definir la planta local, la
tas generales otorgan la confianza (mediante la inves- creación, supresión, segregación o alteración de los tér-
tidura) en el diputado general y esta únicamente se minos municipales. En este sentido, tanto Vizcaya como
puede romper mediante la interposición de una mo- Guipúzcoa han regulado, mediante norma foral, estos
ción de censura o la pérdida de una votación de con- temas, y exigen, entre otros requisitos, que para la
fianza. creación de un municipio independiente por segrega-
ción de otro, cada uno de los municipios resultantes
14. Otro elemento singular, posiblemente el más des- cuente con una población superior a 2.500 habitantes.
tacable a nuestros efectos, de las instituciones forales
con respecto a las diputaciones provinciales de régimen 17. Son también las instituciones forales las compe-
común, es que disponen de un amplio haz de competentes para la regulación de las entidades locales su-
tencias sustantivas o materiales, superándose de este pramunicipales. Tanto Vizcaya como Guipúzcoa han
modo la mera concepción instrumental o complemen- optado por la regulación de las mancomunidades y
taria de la institución. El artículo 37 del Estatuto de Au- consorcios y, en ambos casos, se opta por definir como
tonomía del País Vasco, conjuntamente con el artícu- entes locales a aquellos consorcios que gestionen inte-
lo 7 de la Ley sobre Territorios Históricos, otorga a las reses propios de los entes locales. Sin embargo, Álava
instituciones forales competencias exclusivas en mate- ha optado por institucionalizar la Cuadrilla, ente comar-
ria de carreteras y caminos, obras públicas, montes y cal, como una fórmula idónea para que los distintos
aprovechamientos forestales y cultura; competencias intereses territoriales tengan su cauce de expresión, y
de desarrollo y ejecución de las normas aprobadas por para promover y gestionar servicios generales en su cir-
las instituciones comunes en materias como sanidad cunscripción. Y es que en Álava coexisten municipios
vegetal y animal o fomento del deporte; y competen- de poca población con concejos o entidades de ámbito
cias ejecutivas en materias como asistencia social, urba- inferior al municipio, pero que no dependen de este, y
nismo o defensa contra incendios. cuadrillas, de carácter comarcal, cuyo máximo órgano
es la Junta de Cuadrilla, cuyos miembros se designan
15. Sin duda, algunas de esas competencias mate- por los plenos de los ayuntamientos en atención a los
riales encuentran su explicación en los derechos histó- votos obtenidos en las elecciones municipales, tenien-
ricos y, por tanto, engarzan –mediata o inmediata- do en cuenta que cada Ayuntamiento designa el núme-
mente– con atribuciones que tradicionalmente ejercían ro de junteros que le corresponden en atención a su
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Capítulo Quinto
población. También se regulan en Álava las hermanda entidades locales, corresponderán a las instituciones
des, instituciones tradicionales, conformadas por los competentes del País Vasco, sin que ello pueda signifi
municipios y concejos para la gestión de servicios, pero car, en modo alguno, un nivel de autonomía de las en
que, salvo excepciones, no es una fórmula asociativa a tidades locales vascas inferior al que tengan las de régi
la que se haya recurrido en la práctica. men común.
18. El régimen de distribución de competencias en lo 21. Pero es sobre todo en materia de recaudación y
que afecta al régimen local se articula, por tanto, entre reparto de los ingresos tributarios donde el sistema de
determinadas facultades que corresponden a las institu concierto económico atribuye un mayor protagonismo
ciones comunes de la Comunidad Autónoma (Parlamen a las instituciones forales. En primer lugar, con indepen
to y Gobierno Vasco) y aquellas otras que, por expresa dencia de que se trate de tributos concertados estata
previsión estatutaria o por conectarse directamente con les o autonómicos, la recaudación de los mismos co
los derechos históricos, son competencia de los territo rresponde a las instituciones forales. Estas instituciones
rios históricos. Ni que decir tiene que la complejidad es se convierten, por tanto, en los organismos recau
uno de los elementos inherentes a este modelo de repar dadores, mientras que las instituciones comunes de la
to competencial, lo que se advierte más claramente en lo Comunidad Autónoma (Parlamento y Gobierno) única
que afecta al sistema de financiación local. mente tienen autonomía de gasto, no sobre los ingre
sos. En segundo lugar, una vez recaudados los tributos
19. En efecto, el elemento diferencial más importante pertinentes, son las instituciones forales las encargadas
y peculiar de los territorios históricos frente a las dipu de repartir los ingresos entre las distintas Administra
taciones de régimen común, lo constituye el relativo al ciones vascas: se entregará el denominado Cupo al Es
régimen económico-financiero de las instituciones vas tado (en concepto de compensación por las competen
cas, que tiene su reflejo también en el ámbito de la fi cias ejercidas por el Estado en la Comunidad Autónoma
nanciación local, tanto en lo que respecta al sistema vasca), se hará efectiva la aportación correspondiente a
tributario local como a la participación de las entidades las instituciones comunes de acuerdo a los criterios fija
locales en los tributos concertados. El sistema de con dos en la Ley de Aportaciones y, finalmente, el sobran
cierto económico, por un lado, otorga potestad norma te se repartirá entre la propia institución foral y los mu
tiva a las instituciones forales en materia tributaria y, nicipios. Este sistema de financiación enraizado en el
por otro, establece un sistema de recaudación y repar concierto económico ha permitido establecer y pactar
to de los ingresos entre las distintas Administraciones un modelo de financiación local singular, claramente
vascas que, sin duda alguna, sitúa a las instituciones diferenciado del modelo aplicado en territorio común,
forales en el epicentro del sistema. y ha posibilitado que las Administraciones autonómica,
foral y municipal puedan disfrutar de un mayor nivel de
20. Respecto a las potestades normativas en materia recursos.
tributaria, el concierto económico señala a las institu
ciones forales como las instancias competentes para 22. Todo este conjunto de peculiaridades que se han
regular los tributos locales, con mención expresa al Im descrito permiten concluir que las instituciones forales
puesto sobre Actividades Económicas, el Impuesto so se configuran como auténticos entes políticos o pode
bre Bienes Inmuebles, el Impuesto sobre Vehículos de res públicos territoriales; en alguna medida –al dispo
Tracción Mecánica y otros tributos locales con arreglo a ner de una amplia autonomía financiera y de un impor
unos criterios de armonización previamente estableci tante sustrato de competencias materiales– disponen
dos en el propio concierto económico. Además, se se de un nivel de autogobierno que en nada tiene que
ñala que las facultades de tutela financiera que, en envidiar al que tenían algunas comunidades autónomas
cada momento, desempeñe el Estado en materia de antes del reconocimiento de las competencias en mate
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ria de sanidad y educación. En efecto, su elevado elen- servicios municipales y de su autonomía. Las institucio-
co de competencias sustantivas, así como su sistema de nes forales son entes intermedios para la prestación de
financiación singular y especial, dotan a las institucio- servicios municipales (en su condición provincial) y a su
nes forales de amplia capacidad de decisión y autono- vez tienen la competencia para definir y regular los en-
mía. Esta robustez institucional de las instituciones fo- tes intermedios para la prestación de esos servicios (en
rales se ve reforzada por la legitimidad democrática su condición de foral). Y la experiencia corrobora esta
que ostentan fruto de la elección democrática de los dificultad. Las competencias materiales propias forales
junteros. En este sentido, el régimen foral es respetuo- configuran un nivel de gobierno claramente diferencia-
so con la preocupación democrática que siempre acom- do del nivel de gobierno local, lo que, sin duda, origina
paña a las instituciones que ejercen potestades y com- que aquellas competencias que le corresponden en su
petencias de impacto directo en la ciudadanía. El condición de Diputación Provincial no se ejerzan con
régimen foral, por tanto, cumple con la exigencia de igual intensidad.
mayor legitimidad democrática a mayor asunción de
competencias y potestades. 25. Las diputaciones no han interiorizado que, en de-
terminados casos, y en su calidad de diputaciones pro-
23. Asimismo, este perfil robusto y político de las vinciales, puedan configurar, junto con los municipios,
instituciones forales ha comportado alguna disfunción el nivel de gobierno local. En este sentido, sería desea-
que debe tenerse en cuenta. Si bien se ha señalado la ble que se clarificase con cierta precisión el papel de las
naturaleza dual de las instituciones forales, no cabe instituciones forales en aquella parte que se correspon-
ninguna duda –tal como ya se ha expuesto– de la pre- de con las competencias derivadas de su naturaleza
eminencia de su carácter foral sobre el provincial. Pre- provincial como garante de la equidad territorial y la
eminencia de la que se ha derivado un debilitamiento prestación integral de servicios.
de aquellas funciones ligadas a su condición de Dipu-
tación Provincial (asistencia, cooperación, garantía de 26. Pero esta reconversión “local” de los territorios
servicios municipales, planes provinciales de obras, históricos presenta –como se ha dicho– dificultades no-
etc.) y el reforzamiento de aquellas más equiparables tables en estos momentos. Tal vez la solución a este
a las del Estado o Comunidad Autónoma. El ejercicio problema es la facultad (competencia exclusiva) que
en la práctica de esas funciones derivadas de su contienen los territorios históricos vascos de construir la in-
dición de Diputación Provincial no obedece a una po- termunicipalidad. En efecto, esta es una competencia
lítica, previamente concertada, de asistencia, coopera- que no corresponde al Parlamento Vasco, sino a las jun-
ción, o de garantía de prestación de servicios integral, tas generales de cada territorio histórico. Pues, efecti-
previamente definida, que los municipios pueden soli- vamente, la única vía real de reforzar la autonomía mu-
citar y exigir, en su caso, sino que es respuesta a situa- nicipal en el País Vasco pasaría, por un lado, por crear
ciones concretas, y responde a criterios de oportuni- un sistema de intermunicipalidad fuerte; y, por otro,
dad. En este sentido, las soluciones institucionales mediante la configuración de alguna suerte de consejos
propuestas para las comunidades autónomas unipro- de políticas públicas de cada territorio histórico en los
vinciales podrían trasladarse, mutatis mutandis, al pa- que los municipios pudieran participar activamente en
norama institucional foral. el diseño de tales políticas, y actuasen como órganos
de alerta temprana en supuestos de vulneración de sus
24. Resulta, cuando menos, paradójico que quien dis- propias competencias.
pone de un amplio abanico de competencias materia-
les y financieras, también en materia local (es decir, 27. La articulación efectiva del municipalismo vasco
quien es llamado a definir el contenido siquiera sea par- y su inserción con los niveles de gobierno intermedios
cial del Gobierno local), sea a su vez el garante de los (territorios históricos), pasan necesariamente por la
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Capítulo Quinto
aprobación de un nuevo marco normativo compuesto municipios, así como una vertebración de la intermu-
de dos piezas: la primera, una Ley municipal de Eus- nicipalidad, tareas ambas que deben corresponder a
kadi todavía pendiente; y la segunda, una redefini- las normas forales municipales de cada territorio his-
ción de las relaciones entre diputaciones forales y tórico.
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El Gobierno intermedio en Canarias: los cabildos
1. Los cabildos gozan de una extensa trayectoria his- 4. La Ley de Bases de Régimen Local, por su parte, en
tórica como órganos de gobierno de las islas que com- un afán de mantener el régimen provincial en Canarias
ponen el archipiélago canario. Con la división provincial y como respuesta al desmantelamiento de las manco-
de Javier de Burgos en 1833, las Islas Canarias se es- munidades operado por el Estatuto, declaró en 1985
tructuraron en una única provincia con capital en Santa en su artículo 41.2 la “subsistencia” de las “mancomu-
Cruz de Tenerife. Esta estructura uniprovincial creó un nidades provinciales interinsulares exclusivamente como
importante malestar en la Isla de Gran Canaria, cuya órganos de representación y expresión de los intereses
capital, Las Palmas, se sintió relegada a un segundo provinciales”. La Ley de Bases también esbozó una mí-
plano. Para solventar el denominado “pleito insular”, nima composición orgánica de las mancomunidades:
en 1912 el Gobierno central de Canalejas decidió crear “están integradas por los presidentes de los cabildos
los cabildos, que a partir de entonces convivieron con insulares de las provincias correspondientes, presidién-
los órganos de gobierno de la provincia con sede en dolas el del Cabildo de la isla en que se halle la capital
Santa Cruz de Tenerife. de la provincia”.
2. El Estatuto Provincial de 1925 cambió la denomina- 5. Pese a este intento del legislador básico estatal,
ción de las instituciones de gobierno de la provincia: la las mancomunidades actualmente únicamente ejercen
Diputación Provincial de Canarias pasó a denominarse un papel representativo y, por tanto, se trata de órga-
Mancomunidad Provincial Interinsular de Cabildos, re- nos inoperativos desde el punto de vista institucional.
conociéndose así la pujanza de estos. Finalmente en Podemos afirmar, por tanto, que, pese a la división
1927 las Islas Canarias fueron dividas en dos provincias, biprovincial de las Islas Canarias y la existencia de las
articulándose de este modo dos mancomunidades pro- mancomunidades provinciales interinsulares, el Go-
vinciales con sede en Santa Cruz de Tenerife y Las Pal- bierno intermedio en las Islas Canarias es ejercido por
mas de Gran Canaria. un total de siete cabildos insulares (El Hierro, Fuerte-
ventura, Gran Canaria, La Gomera, La Palma, Lanzaro-
3. A partir de 1978 y, especialmente, tras el nuevo te y Tenerife).
Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobado por la
Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, los cabildos se 6. Los cabildos, de la misma manera que lo serán lue-
han convertido en el Gobierno intermedio por excelen- go los consejos insulares de las Illes Balears, se han con-
cia. La entonces Disposición transitoria séptima (ahora figurado como instituciones híbridas o de doble na
Disposición transitoria sexta) del Estatuto traspasó to- turaleza: son a la vez instituciones de la Comunidad
das las competencias, medios y recursos de las manco- Autónoma y entidades locales que se encargan del go-
munidades provinciales interinsulares a las instituciones bierno y administración de las Islas. La Ley 14/1990, de
de la Comunidad Autónoma. 26 de julio, de las Administraciones Públicas de Cana-
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Capítulo Quinto
rias, reconoció de inmediato esta naturaleza híbrida de su caso, aquellas que les sean transferidas o delegadas
los cabildos (artículo 5). Y a diferencia de las Illes Ba- por la Comunidad Autónoma.
lears, el reconocimiento estatutario de esta doble natu-
raleza no se hizo esperar hasta la última oleada de re- 10. Esta regulación estatutaria en materia competen-
formas estatutarias. cial debe ser completada con la importante articula-
ción del principio de subsidiariedad que llevan a cabo
7. En efecto, en la reforma estatutaria llevada a los artículos 9 y 10 de la Ley 14/1990. Se trata, en ma-
cabo en el año 1996, el hoy vigente artículo 8 del teria de Gobiernos intermedios en España, de una pre-
Estatuto de Autonomía de Canarias, aprobado por visión inédita y de indudable valor para el papel de los
Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, recogió esta cabildos. Según la formulación de la Ley 14/1990, co-
naturaleza híbrida de los cabildos. Por su parte, el le- rresponde ejercer una competencia sobre una materia
gislador básico estatal no ha sido ajeno a esta especi- a la Comunidad Autónoma cuando, “siempre que con-
ficidad o singularidad canaria. El artículo 41.1 de la curra un interés regional”, se dé cualquiera de las si-
Ley de Bases de Régimen Local ha reconocido a los guientes circunstancias: “Que la adecuada satisfacción
cabildos como un régimen especial que vendrá confi- del interés público [...] hagan preciso el desempeño re-
gurado por el Estatuto de Autonomía de Canarias y gional de las funciones que abarquen la competencia”
por la Disposición adicional decimocuarta de la pro- o “que la naturaleza de la actividad o el servicio pres-
pia Ley de Bases. tado impongan su organización regional por razones
sociales, de eficacia o de economía”. Cuando no con-
8. En este marco de singularidad, el Estatuto de Auto- curran estas circunstancias, las competencias en cues-
nomía de Canarias ha apostado por configurar a los tión podrán ser delegadas a los cabildos “por razón de
cabildos como instituciones con un perfil propio y autó- los principios de eficacia, economía, descentralización
nomo. A diferencia de la reforma estatutaria balear de y máxima proximidad a los ciudadanos”. En resumen,
2007, que reconoce a nivel estatutario competencias a la Ley 14/1990 establece un sistema de distribución
los consejos y por tanto blinda a estos de intrusiones competencial entre los órganos autonómicos y los ca-
competenciales de los legisladores estatal y autonómi- bildos basado en la determinación del interés prevalen-
co, el Estatuto de Autonomía de Canarias no atribuye te sobre la materia (regional o insular), y la escala terri-
de manera expresa y detallada competencias a los ca- torial adecuada para la prestación de la competencia o
bildos. servicio en cuestión.
9. Pese a esta falta de blindaje competencial, el Esta- 11. Con base en estos principios, el artículo 43 de la
tuto canario ofrece tres elementos que refuerzan insti- Ley 14/1990 atribuye a los cabildos competencias
tucionalmente a los cabildos. En primer lugar, recono- propias en materia de coordinación de servicios mu-
ce, como no podría ser de otra manera por derivar de nicipales, asistencia a municipios, prestación de servi-
su naturaleza de entidad local, la autonomía constitu- cios supramunicipales, planes insulares de obras y
cionalmente garantizada de los cabildos (artículo 23.2). servicios, así como el fomento y administración de los
En segundo lugar, se reconocen expresamente a los ca- intereses peculiares de la isla. En este sentido, el legis-
bildos “intereses propios” y, por tanto, no se articulan lador autonómico ha recogido, como competencias
los cabildos como instituciones de carácter instrumen- propias de los cabildos, aquellas reconocidas con ca-
tal o meramente complementario al servicio de otras rácter general a toda Diputación Provincial de régi-
Administraciones Públicas. En tercer y último lugar, si men común, haciendo valer, por tanto, el artículo 41.1
bien no se establece un listado estatutario de compe- de la Ley de Bases de Régimen Local, que reconoce
tencias, el artículo 23.4 reconoce que en todo caso los que los cabildos asumirán las competencias de las di-
cabildos deben ostentar “competencias propias” y, en putaciones.
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12. Pero este núcleo competencial propio de los ca- 14. Dado este elevado nivel competencial de los ca-
bildos, derivado de su naturaleza de entidad local, bildos, la forma de elección de los consejeros no podía
debe complementarse con un amplio listado de com- ser otra que la elección democrática directa. La amplia
petencias que la Comunidad Autónoma les transfiere. capacidad de intervención de los cabildos en la vida
Es aquí donde la naturaleza híbrida de los cabildos se ciudadana debido a sus amplias facultades y compe-
muestra con más claridad. La Disposición adicional tencias ha desembocado en la necesidad de legitimar-
primera de la Ley 14/1990 establece que corresponde los democráticamente. Es precisamente en el régimen
a los cabildos la “competencia administrativa”, entre electoral donde se hace más patente la diferencia en-
otras, en las siguientes materias: servicios forestales, tre los cabildos y las diputaciones provinciales de régi-
acuicultura, granjas experimentales, protección del men común. Si bien tanto el legislador estatutario
medio ambiente, espacios naturales, caza, infraes- como el autonómico guardan silencio sobre el sistema
tructura rural, carreteras, puertos, obras hidráulicas, electoral de los cabildos, la Ley Orgánica 5/1981, de
transportes, ferias, espectáculos públicos, turismo, vi- 19 de junio, de Régimen Electoral General, ha equipa-
vienda, deportes, artesanía, servicios sociales, etc. De rado, en términos generales, el régimen electoral de
conformidad con el principio de subsidiariedad antes consejeros y concejales. El artículo 201 establece que
mencionado, el criterio a seguir para transferir com- los consejeros en cada isla serán elegidos por sufragio
petencias a los cabildos en las materias citadas es la universal, directo y secreto, en una urna distinta a la
concurrencia del “interés insular” (artículo 45 de la destinada a la votación para concejales. El presidente
Ley 14/1990). El elenco de competencias de los cabil- del Cabildo será el candidato primero de la lista más
dos se cierra con la delegación de competencias a los votada. Y, del mismo modo que en el ámbito munici-
cabildos por parte de la Comunidad Autónoma en pal, el presidente del Cabildo puede ser destituido
materia de ejecución de obras públicas de interés ge- mediante moción de censura. El régimen de elección y
neral (Disposición adicional segunda de la Ley 14/1990) destitución, por tanto, asemeja los cabildos al munici-
y la futura delegación de la gestión de los parques pio y, también en cierta medida, a las instituciones
nacionales, una vez el Estado transfiera su gestión a autonómicas: se trata de instituciones con plena legi-
la Comunidad Autónoma. timidad democrática directa.
13. No cabe olvidar que, como manifestación de la 15. Otra importante diferencia con las diputaciones
interiorización autonómica de los cabildos, estos últi- provinciales de régimen común y también con los con-
mos ostentan la “representación ordinaria del Gobier- sejos insulares de las Illes Balears radica en la forma de
no y la Administración autónoma y ejecutan en su organización y funcionamiento. En aplicación del régi-
nombre cualquier competencia que esta no ejerza dimen especial previsto en la Disposición adicional deci-
rectamente a través de órganos administrativos pro- mocuarta de la Ley de Bases de Régimen local, a los
pios, en los términos que establezca la ley” (artícu- cabildos de Tenerife y Gran Canaria les es de aplicación
lo 23.5 del Estatuto de Autonomía de Canarias). de forma obligatoria por su número de población el
Además, los cabildos ostentan la iniciativa legislativa régimen de organización previsto para los municipios
(artículo 12.5 del Estatuto de Autonomía de Canarias). de gran población. Por reconocimiento expreso del Par-
Como consecuencia de estas funciones de representa- lamento de Canarias, también es de aplicación el régi-
ción institucional, así como de las importantes y nu- men de organización de municipios de gran población
merosas competencias autonómicas que los cabildos a los cabildos de La Palma y Lanzarote. Quedan some-
ejercen por transferencia, el artículo 23.6 del Estatuto tidos, por tanto, al régimen general de organización y
de Autonomía de Canarias prevé la potestad de coor- funcionamiento de las diputaciones provinciales de ré-
dinación del Gobierno canario sobre la actividad de gimen común los cabildos de Fuerteventura, La Gome-
los cabildos. ra y El Hierro.
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Capítulo Quinto
16. En el apartado relativo al sistema de financiación sos y medios, tanto financieros como personales, para
de los Gobiernos locales intermedios se han menciona- su ejercicio. Puede concluirse, en términos generales,
do las particularidades de los cabildos. Sin lugar a du- que así se ha procedido en las competencias autonómi-
das, en comparación con las diputaciones provinciales cas que se han ido transfiriendo a lo largo del tiempo a
de régimen común, los cabildos gozan de mayor auto- los cabildos.
nomía y suficiencia financiera. Esta mayor autonomía
estriba en el hecho de que sus ingresos vía tributos 19. Finalmente es necesario referirse a las potestades
constituyen un porcentaje elevado de la totalidad de de la Comunidad Autónoma en materia de financiación
sus recursos, sin ser tan determinantes las transferen- sobre los cabildos. De nuevo como consecuencia de la
cias como en el caso de las diputaciones provinciales de interiorización autonómica de los cabildos y, sobre todo,
régimen común. debido al amplio número de competencias ejercidas por
transferencia, el artículo 20 de la Ley 14/1990 prevé que
17. El mayor volumen de ingresos a través de tributos la Comunidad Autónoma “coordine las políticas fisca-
proviene de la participación de los cabildos en el Régi- les, financieras, presupuestarias y de endeudamiento”
men Económico-Fiscal de Canarias. A esta singulari- de los cabildos. Esta facultad de coordinación se ejerce-
dad, el artículo 158 del texto refundido de la Ley Regu- rá a través de un Plan cuatrienal, elaborado por el Go-
ladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real bierno y aprobado por el Parlamento de Canarias, don-
Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, añade que de se fijen “los objetivos de ingresos, los máximos gastos
a los cabildos les será de aplicación el régimen de fi- y los límites de endeudamiento de las Administraciones
nanciación general de las diputaciones provinciales de canarias”. En todo caso, el propio artículo 20 establece
régimen común. Se establece como excepción a esta que dicha coordinación deberá realizarse con pleno res-
previsión que a los cabildos se les cederá únicamente peto a la autonomía financiera reconocida a las entida-
el porcentaje correspondiente del Impuesto sobre la des locales.
Renta de las Personas Físicas y de los impuestos Espe-
ciales sobre Cerveza, sobre Productos Intermedios y 20. El punto de partida de los cabildos es muy distinto
sobre Alcohol y Bebidas Derivadas. Pese a esta excep- del de las diputaciones provinciales de régimen común.
ción, tal y como hemos visto con anterioridad, los ca- Su naturaleza híbrida, es decir, el hecho de ser conside-
bildos son los Gobiernos intermedios –con excepción rados mucho más que entidades de naturaleza local, y
de las diputaciones forales vascas– que de mayor volu- sobre todo la asignación de ámbitos materiales de com-
men de recursos han dispuesto por habitante, de Espa- petencias, eleva su fortaleza institucional y convierte a
ña (884 euros per cápita). Dado que el REF se funda- los cabildos en instituciones que ostentan un carácter
menta en los tributos indirectos IGIC (Impuesto mucho más allá de la mera instrumentalidad o comple-
General Indirecto Canario) y AIEM (Arbitrio sobre la mentariedad con la Administración municipal. El Esta-
Importación y Exportación de Mercancías), la caída del tuto de Autonomía de Canarias y la Ley 14/1994 expre-
consumo por la actual crisis ha provocado una espec- san un mayor reconocimiento de la naturaleza política
tacular reducción de sus ingresos y, en consecuencia, de los consejos, aunque conservando aún expresiones
de sus Presupuestos. como “competencias administrativas” para referirse a
las facultades de los cabildos cuando ejercen compe-
18. Hemos hecho referencia con anterioridad al ele- tencias autonómicas transferidas. No obstante, se pue-
vado número de competencias autonómicas que han de concluir que el nivel de robustez institucional de los
sido transferidas a los cabildos. El artículo 48 de la cabildos es considerable, y, posiblemente (si nos aleja-
Ley 14/1990 prevé, como garantía para la suficiencia mos del dato meramente formal), en la práctica el nivel
financiera de los cabildos, que toda competencia trans- de autogobierno de los cabildos es, sin duda (como
ferida tiene que ir acompañada de los adecuados recur- acredita su nivel de gasto), muy notable.
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21. Básicamente esta fortaleza institucional se fun- gundo eje de esa robustez institucional destaca, sin
damenta en tres ejes: En primer lugar, los cabildos os- duda, la legitimidad democrática directa de los cabil-
tentan un conjunto de competencias amplio. Si bien dos. Se trata de instituciones visibles para el ciudada-
es verdad que este núcleo competencial no está gano, prácticamente equiparables en cuanto a régimen
rantizado estatutariamente, parece que ha gozado de electoral a los municipios. En tercer y último lugar,
estabilidad a lo largo del tiempo. Puede destacarse pero no menos importante, los cabildos gozan de un
que desde 1990 los cabildos tienen transferido un nú- sistema de financiación singular, que los ha convertido
mero muy elevado de competencias autonómicas. en el Gobierno intermedio –con las excepciones ya se-
Además, el principio de subsidiariedad reflejado en la ñaladas– con mayor volumen de ingresos de España,
Ley 14/1990 es un instrumento poderoso en manos y, por tanto, la autonomía financiera aporta solidez a
de los cabildos en materia competencial. Como se- la actuación de los cabildos.
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El Gobierno intermedio en las Illes Balears:

los consejos insulares
1. A imagen y semejanza de las instituciones forales tutario la concepción dual de los consejos estableci-
del País Vasco, las diferentes islas que conforman el ar- da en la Ley 8/2000, con una clara inclinación hacia
chipiélago balear están gobernadas por unas institucio- la vertiente autonómica de los consejos. Con plena
nes, los consejos insulares, que se caracterizan por su claridad, el nuevo régimen estatutario considera a
naturaleza híbrida o dual: son a la vez entidades locales los consejos insulares instituciones de la Comunidad
e instituciones de la Comunidad Autónoma. Esta carac- Autónoma (artículos 39 y 63.1). En este sentido,
terización institucional fue reconocida por la Ley 8/2000, desaparece del texto estatutario toda referencia a
de 27 de octubre, de Consejos Insulares, vigente hoy en los consejos como entidades o corporaciones loca-
día en el nuevo régimen estatutario. En su artículo 4 les, así como cualquier remisión al legislador básico
esta Ley establece que “los consejos insulares son insti- en materia de régimen local. Sin lugar a dudas, el
tuciones de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears legislador estatutario ha apostado por interiorizar
y, al mismo tiempo, Administraciones locales”. en el entramado institucional autonómico a los con-
sejos y, por tanto, potenciar su vertiente de Adminis-
2. Pese a este reconocimiento expreso de la Ley 8/2000, tración autonómica en perjuicio de su faceta de en-
la condición de institución de la Comunidad Autónoma tidad local.
de los consejos insulares ha gozado, hasta la reforma
estatutaria del año 2007, de inciertos anclajes estatuta- 5. Más allá de esta interiorización autonómica, la re-
rios. El antiguo artículo 18 del Estatuto de Autonomía de forma estatutaria ha comportado un evidente refuerzo
las Illes Balears, aprobado por la Ley Orgánica 2/1983, de institucional de los consejos, que se refleja en el reco-
25 de febrero, no incluía en el sistema institucional auto- nocimiento a nivel estatutario de un elevado techo
nómico a los consejos insulares. Por su parte, el antiguo competencial y de nuevas facultades y potestades. El
artículo 39 del texto estatutario, hacía mención expresa artículo 70, bajo la denominación de “competencias
a la naturaleza de entidad local de los consejos. propias”, atribuye a los consejos competencias en una
larga lista de materias: urbanismo, régimen local, ser-
3. Si a este contexto estatuario le añadimos lo dis- vicios y asistencia social, deportes, cultura, carreteras y
puesto en el artículo 41.3 de la Ley de Bases de Régimen caminos, turismo, artesanía, ordenación territorial,
Local, que declara aplicables las normas de organización caza, juventud, agricultura, etc. La regulación de este
y funcionamiento de las diputaciones provinciales a los núcleo competencial en una fuente del derecho como
consejos, la faceta de entidad local de los consejos go- el Estatuto no es un dato menor, ya que el reconoci-
zaba de un extenso reconocimiento. miento estatutario de tales materias garantiza un nivel
de autogobierno a los consejos insulares y condiciona,
4. La reforma estatutaria de 2007, sin embargo, ha por tanto, el margen de configuración normativa del
cambiado este panorama y ha elevado a nivel esta- legislador.
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Capítulo Quinto
6. Además, los artículos 72 y 73 del Estatuto recono nes provinciales de régimen común, los consejos siem
cen tres facultades que aún refuerzan más la capacidad pre han gozado de un sistema de elección democrática
de actuación de los consejos en el ámbito de sus com directa. En el Estatuto de Autonomía de 1983, los
petencias propias: se les reconoce la capacidad para miembros del Consejo eran los diputados elegidos en
ejercer la actividad de fomento, la “fijación de políticas cada isla para el Parlamento autonómico. En otras pala
propias” y la potestad reglamentaria. Tanto la garantía bras, los diputados del Parlamento eran al mismo tiem
estatutaria de un haz de competencias propio insosla po miembros del Consejo Insular correspondiente a la
yable por el legislador, como la posibilidad de definir isla en la que habían sido elegidos.
políticas propias, convierten a los consejos en entes do
tados de amplia autonomía y con una naturaleza neta 11. En la reforma estatutaria de 1999 se dio un primer
mente política. paso para desvincular ambas instituciones: se permitió
la posibilidad de que tanto los diputados como los con
7. Finalmente no puede olvidarse que los consejos su sejeros renunciasen a su escaño y fueran sustituidos
man a sus competencias propias atribuidas estatutaria por el siguiente de la lista, con un máximo del 50% de
mente todas aquellas otras que les corresponden como los electos de cada candidatura en cada circunscripción
entidad local de conformidad con la legislación básica electoral. Finalmente, la reforma estatutaria de 2007
de régimen local, que no son otras, como ya hemos articula un sistema de elección mediante listas separa
visto, que las tareas de coordinación, asistencia y com das para el Parlamento y el Consejo Insular, sin perjuicio
plementariedad en relación con los municipios. de que una misma persona pueda repetir en ambas
listas. En definitiva, el nuevo Estatuto de Autonomía
8. Este fuerte perfil institucional y de naturaleza po apuesta por articular un proceso electoral propio y di
lítica se refuerza con la posibilidad que tienen los ferenciado para los consejos, dotándoles por tanto de
consejos de asumir “la función ejecutiva” mediante mayor visibilidad para la ciudadanía, de un perfil más
transferencia o delegación por parte de la Comuni propio y exclusivo y, en fin, de mayor legitimidad de
dad Autónoma en materias tales como montes y mocrática.
aprovechamientos forestales, aguas, obras públicas,
sanidad, enseñanza o contratación administrativa. 12. La reforma estatutaria de 2007 ha apostado,
como hemos visto, por interiorizar en la esfera autonó
9. Relacionado directamente con la interiorización au mica a los consejos y en gran parte diluir su naturaleza
tonómica a la que hemos aludido con anterioridad, este de entidad local. Es en el ámbito de la forma de gobier
perfil alto de nivel de institucionalidad de los consejos se no y su régimen de funcionamiento donde esta proble
colma con el reconocimiento de la iniciativa legislativa mática aflora con mayor intensidad y donde se pueden
en los términos del artículo 47.2 del Estatuto y con la producir fricciones con la legislación básica estatal en
posibilidad de ejercer funciones administrativas y de materia de régimen local.
gestión ordinaria de la Comunidad Autónoma (artícu
lo 80 del Estatuto). En definitiva, más allá de configu 13. En efecto, el régimen de organización y funciona
rarse como una institución autónoma y de perfil propio miento de las diputaciones provinciales de régimen co
con competencias materiales sustantivas, los consejos mún, aplicable a los consejos de conformidad con el
también se convierten en órganos desconcentrados de artículo 41.3 de la Ley de Bases de Régimen Local, que
la Administración autonómica. da alterado por la propia regulación estatutaria. Según
el artículo 63.1 del Estatuto de Autonomía de las Illes
10. El nuevo Estatuto de Autonomía ha supuesto, Balears, son órganos necesarios del Consejo el Pleno, el
también, un cambio sustancial en el sistema electoral presidente y el Consejo Ejecutivo. Este último se carac
de los consejos insulares. A diferencia de las diputacio teriza por ser un órgano colegiado de gobierno cuyos
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miembros son elegidos libremente por el presidente, ma estatutaria de 2007 también ha centrado su objeto
sin la necesidad de que sean miembros electos del Ple- en el sistema de financiación de los consejos insulares.
no. Esta caracterización del Consejo Ejecutivo se aleja
de la Junta de Gobierno, cuyos miembros son elegidos 17. En efecto, el antiguo artículo 68 del Estatuto de
por el presidente entre los miembros electos del Pleno, Autonomía se limitaba a reconocer la autonomía finan-
que se articula en el artículo 35 de la Ley de Bases de ciera de los consejos. Los actuales artículos 137 y 138,
Régimen Local para las diputaciones provinciales de ré- sin embargo, detallan con mayor exactitud los princi-
gimen común. Por otro lado, al Pleno se le atribuyen las pios rectores y las líneas maestras del sistema de finan-
funciones de nombrar al presidente, de controlar al eje- ciación de los consejos. Sobre todo cabe destacar que
cutivo, la función presupuestaria y normativa. el propio Estatuto tiene en cuenta el nuevo esquema
competencial de los consejos y, por tanto, establece
14. Parece bastante claro, por tanto, que el legislador que el sistema de financiación debe asegurar un ade-
estatutario se ha alejado del modelo de organización cuado nivel de ingresos para ejercer tanto las compe-
de la legislación básica estatal previsto para las diputa- tencias propias como las transferidas o delegadas. En
ciones de régimen común, y se ha aproximado más a este sentido y de nuevo en clave de la interiorización
un modelo de corte parlamentario. Los rasgos caracte- autonómica de los consejos, el Estatuto prevé la crea-
rísticos del sistema de gobierno resultante son una se- ción de un fondo para garantizar un nivel similar de
paración orgánica más nítida entre los órganos de go- prestación y de eficiencia en la gestión de los servicios
bierno y de control, así como una distribución de por parte de cada Consejo, cuando estos ejerzan com-
funciones, la ejecutiva y la deliberativa, más clara. petencias autonómicas.
15. En todo caso, parece evidente que el legislador 18. Todo lo que se ha expuesto nos permite plantear
estatutario ha querido alejarse del legislador básico es- una clara conclusión: las diferencias entre los consejos
tatal en materia de régimen local, confinando la regu- insulares y las diputaciones provinciales de régimen co-
lación de la organización y funcionamiento de los con- mún son notables. En cuanto a su naturaleza, se trata
sejos a una Ley de mayoría reforzada (su aprobación, de instituciones de carácter dual que, a partir de la re-
modificación o derogación requerirá una mayoría de forma estatutaria de 2007, se inclinan más por su ver-
2/3 partes). Queda por ver si el inciso final del artícu- tiente autonómica en perjuicio de su naturaleza local.
lo 68 del Estatuto (“respetando la legislación básica del Los consejos presentan un elevado nivel institucional
Estado”) será entendido por nuestro Tribunal Constitu- que se forja en un núcleo competencial propio, que no
cional como una remisión únicamente a la legislación puede ser alterado por los legisladores estatal y auto-
básica en materia de régimen jurídico de las Adminis- nómico.
traciones Públicas (léase, Ley 30/1992), o también debe
entenderse referido a las bases en materia de régimen 19. Su perfil institucional no se limita, por tanto, a un
local. ente de carácter instrumental o complementario tal
como están configuradas actualmente las diputaciones
16. Como se puede observar en el apartado relativo a provinciales de régimen común, por el contrario se tra-
la financiación de los Gobiernos locales intermedios, ta de una institución con un amplio abanico de compe-
los consejos insulares y los cabildos gozan de una ma- tencias sustantivas a partir de la cuales puede fijar polí-
yor autonomía financiera. Si bien sus ingresos provie- ticas propias en un amplio abanico de materias.
nen en gran parte de transferencias de los niveles esta-
tal y autonómico, reciben vía tributos mayor porcentaje 20. También, a diferencia de las diputaciones pro-
de ingresos que las diputaciones provinciales de régi- vinciales de régimen común, este nivel institucional se
men común. Pese a esta situación de partida, la refor- refuerza por su sistema de elección, que le proporcio-
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Capítulo Quinto
na legitimidad democrática directa y mayor visibilidad Consejo Insular dedicará buena parte de sus políticas
de cara a la ciudadanía, así como por una forma de públicas a salvaguardar efectivamente la “autonomía
gobierno de corte parlamentario que permite separar municipal” o, en cambio, sus esfuerzos institucionales
mejor las funciones entre los distintos órganos y por se volcarán más sobre aquellos ámbitos relativos a las
tanto mejorar de este modo la imputación de respon- competencias propias. Aunque cabe presumir que en la
sabilidades. Finalmente la reforma estatutaria de asignación de estas se ha tenido en cuenta la naturale-
2007 ha reforzado la autonomía financiera de los za “local” de las mismas. No obstante, la configuración
consejos que, sustentada en una mayor fuente de inde los consejos insulares como “institución de la Comu-
gresos vía tributos, se encontraba en una mejor situa- nidad Autónoma” podría absorber muchas energías y
ción que las diputaciones provinciales de régimen limitar su papel de entidad local. Encontrar un justo
común. equilibrio entre ambas opciones es, posiblemente, una
de las claves para reforzar el carácter de gobierno local
21. Cabe plantear hasta qué punto este peculiar siste- de los consejos insulares, sin que ello vaya en detrimen-
ma de gobierno local intermedio que representa el to de su naturaleza dual.
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La comarca como Gobierno local intermedio
1. La realidad material de la comarca es doble. Por un menos), los que se mostraran receptivos hacia esa fór-
lado, como una entidad local cuyos rasgos varían en la mula de intermunicipalidad hasta entonces apenas ex-
legislación que en cada caso la reconoce y diseña. Por plorada. Así, nos encontramos desde un primer mo-
otro, la comarca como realidad geográfica. Ningún otro mento tres opciones posibles sobre la comarca:
ente territorial –salvo las islas y con las precisiones ex-
puestas– presenta, en efecto, esa dualidad de perspec- a) Una opción que no contiene referencia alguna a la
tivas tan marcadas. comarca, lo que no supone en modo alguno que
se cierre la posibilidad de su existencia; esto es, la
2. Lo anterior añade cierta complejidad a los análisis indefinición estatutaria no impedía que el legisla-
que sobre este ente se realizan. En no pocos casos se dor autonómico se inclinara por esa vía.
afirma y reivindica la comarca como un ente de la orga-
nización local cuando su existencia en realidad solo ha b) Otra opción ha sido prever de manera expresa la
sido afirmada en estudios geográficos, sin conexión eventual creación y regulación de la comarca por la
con una tradición en la organización territorial de una legislación de la Comunidad Autónoma.
determinada unidad política, ya sea una nación, una
región o una estructura estatal. c) La tercera opción, que en la práctica solo se mate-
rializa en el Estatuto catalán, es la de dar carta de
3. La Constitución deliberadamente deja abierta la naturaleza a la comarca como ente de necesaria
puerta para la creación de comarcas cuando expresa- presencia en la organización territorial de la Comu-
mente establece en su artículo 141.1 que “se podrán nidad Autónoma.
crear agrupaciones de municipios diferentes de la pro-
vincia”. Esta previsión es indicativa del momento cons- 5. Es preciso constatar en estos momentos que no
titucional de entonces, cuando en ciertos territorios existe una definición o caracterización de la comarca ni
que iban a constituirse en comunidades autónomas se en la Constitución, ni en los estatutos, ni en la legisla-
planteaba ya la introducción en su organización territo- ción básica del Estado, ni tampoco la había habido en
rial de entes locales de carácter supramunicipal diferen- nuestra legislación local con anterioridad a la Constitu-
tes de las provincias. Pero lo cierto es que, en general, ción. De todo ello se puede inferir con meridiana clari-
el arraigo de la comarca como ente local intermedio dad que la comarca tenía un débil arraigo (por no decir
había sido durante el período del Estado liberal absolu- prácticamente inexistente) en el panorama institucional
tamente inexistente. local en España.
4. Tras esa tímida acogida o reflejo constitucional, se- 6. La comarca se prevé, en todo caso, como un ente
rían los estatutos de autonomía (y no todos ni mucho local supramunicipal con un ámbito territorial inferior
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Capítulo Quinto
al de la provincia, con personalidad y capacidad de 8. La legislación de las comunidades autónomas que
decisión, que la diferencia por completo de lo que se- han regulado las comarcas en su territorio ofrece res-
ría una mera demarcación. En cierta medida, sus dife- puestas muy diversas, y aún del todo opuestas, a estas
rencias con la provincia son de escala, pues su confi- cuestiones. La generalización de la comarca en todo el
guración de facto (allí donde se ha implantado) parte territorio ha sido la opción adoptada en Cataluña y
de los mismos presupuestos conceptuales: se trata de Aragón, principalmente. Es en estas dos comunidades
una “agrupación de municipios” y pretende asumir, autónomas donde el proceso comarcal ha ido más le-
por principio, aquellas competencias o prestar aque- jos. En un caso, Cataluña, desde 1987, y en el caso de
llos servicios que, de acuerdo con la capacidad de ges- Aragón de forma mucho más reciente. En Galicia se
tión y la naturaleza de la actividad, se prestan mejor a optó en su día por la fórmula de implantar este tipo de
escala comarcal que municipal. No obstante, al menos demarcaciones con la forma de fundaciones comarca-
en las experiencias que hasta ahora se han materiali- les, pero tal solución ha sido recientemente suprimida.
zado, el tamaño de las comarcas no mejora cualitati- Mientras que en Castilla y León solo se ha creado una
vamente las posibilidades de gestión que ofrece la comarca. Por tanto no es rasgo constitutivo de la co-
propia provincia, por lo que competir con la misma marca su generalizada presencia en el territorio. Pue-
por razones de escala no les da, en principio, ninguna den crearse comarcas en número tal que no se extien-
ventaja comparativa. dan a la totalidad del territorio, e incluso pueden
crearse comarcas con carácter singular.
7. Menos consenso existe en torno a otras dos cues-
tiones: 9. La segunda cuestión sobre su carácter solo de en-
tidad local o, además, periférico de la Administración
a) La primera cuestión, del todo fundamental, es si la de la Comunidad Autónoma, es una cuestión que no
comarca solo se relaciona con los municipios de su encuentra solo respuesta en la legislación local, sino
territorio, o si la comarca cumple funciones de rela- que hay que acudir a la legislación sobre organización
ción con la Administración superior, la Administra- de la Comunidad Autónoma y al ejercicio mismo de su
ción de la Comunidad Autónoma, y si opera, por potestad de autoorganización. En este caso la comarca
tanto, como célula de la Administración periférica solo ha desarrollado la vertiente local, en su relación
de la Comunidad Autónoma. La duda fundamental con los municipios. Algunos servicios de la Administra-
parte del dato de que la comarca –y este es un ción autonómica sí que han utilizado la demarcación
hecho determinante de su naturaleza– surge o comarcal como su ámbito territorial de prestación, pero
emana por voluntad del legislador autonómico: es en ningún caso se ha montado sobre la comarca la Ad-
decir, es el Parlamento autonómico y no el poder ministración periférica de la Comunidad Autónoma.
local el que decide crear una comarca o extender el
hecho comarcal, así como asignarle las competen- 10. La experiencia comarcal llevada a cabo en algu-
cias consiguientes. nas comunidades autónomas pone de manifiesto el es-
caso arraigo y reconocimiento social de esta entidad.
b) La segunda cuestión es si la comarca es un ente Los principales puntos críticos serían los siguientes:
generalizado en todo el territorio o si puede tener
expresión singularizada en ciertas zonas con ras- a) En primer lugar se advierte una desigual implanta-
gos geográficos muy marcados. Esta tampoco es ción de la comarca en las zonas rurales y en las ur-
una cuestión menor, aunque algunas veces tal so- banas. En las zonas urbanas su arraigo es nulo,
lución vendrá impuesta por el propio Estatuto o aunque en algunos casos (no en todos) la comarca-
será una solución abierta a la configuración del lización general del territorio ha alcanzado a las
propio legislador autonómico. partes más urbanizadas del mismo.
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b) En las zonas rurales, en las que predominan los 12. En cualquier caso, esta solución institucional (de-
pequeños municipios, la comarca puede resultar jar fuera de las comarcas a los grandes municipios) pre-
operativa y encajar adecuadamente, pero todo de- tende resolver el mismo problema al que persigue dar
penderá de cómo se articule efectivamente la in- satisfacción la institución provincial, pues es evidente
termunicipalidad, pues si la comarca solapa o du- que entre grandes municipios y provincias existen, por
plica una serie de servicios que venía prestando lo común, los mismos desencuentros. Lo que cabe
anteriormente la Diputación Provincial las ventajas plantear, en todo caso, es si la solución comarcal es un
pasarían a ser inexistentes, puesto que se pretende mecanismo institucional que pretende suplantar a la
crear una nueva estructura allí donde ya existe una provincia como ente local intermedio, o es viable la
institución con tradición y arraigo. No obstante, se convivencia pacífica con esta. Sobre ello volveremos en
puede afirmar como regla general que allí donde su momento.
funcionaban mancomunidades y otras fórmulas de
cooperación entre municipios, funciona ahora de 13. El segundo punto crítico tiene que ver con la legi-
manera razonablemente satisfactoria la comarca timación democrática indirecta y con el ya criticado ta-
(aunque aquí también puede haber excepciones). maño de las comarcas como espacio territorial insufi-
ciente para mejorar las capacidades generales de ges-
c) En cambio, en las zonas urbanas y, en general, allí tión. En lo que afecta a su legitimidad democrática, la
donde se detecta la presencia de grandes munici- comarca reitera las mismas insuficiencias que las ofreci-
pios, la comarca tiene dificultades por afirmarse, y das por la provincia. Nada se ha avanzado en este pun-
cuenta en no pocos casos con la oposición de ese to. La comarca tiene un déficit de legitimidad democrá-
gran municipio o de sus representantes políticos. Es tica y de visibilidad institucional, pues el sentido de
frecuente que la orientación y adscripción política pertenencia a la comarca por parte de los ciudadanos
de los cargos de gobierno de los grandes munici- es cualitativamente menor que la vinculación de estos a
pios difiera de la que normalmente se da en los su propia provincia (que, a pesar de todos los embates
pequeños municipios, sobre todo en los municipios recibidos, sigue siendo muy alta).
rurales. De hecho puede afirmarse que la comarca
tiene complejo encaje en espacios muy urbaniza- 14. El tercer punto crítico de la experiencia comarcal
dos o con la presencia de ciudades de tamaño me- es que no se han tendido puentes de conexión entre la
diano o grande. Más bien se puede afirmar que, en comarca y la Administración autonómica. La circuns-
estos casos (como atestiguan algunas experiencias) cripción comarcal no es percibida por los ciudadanos
puede calificarse de una entidad superflua. como punto de encuentro ordinario con la Administra-
ción autonómica. En realidad, son pocos los casos en
11. Estos problemas pueden evitarse situando a los que la comarca cumple un papel de Administración in-
grandes municipios al margen de la estructura comar- directa, siendo este, por lo común, asignado a la insti-
cal. Una fórmula muy común y satisfactoria en el Dere- tución provincial o a entidades asimilables a esta, tal y
cho comparado. Las comarcas no cubrirían así la totali- como ocurre por ejemplo con los Kreise alemanes, po-
dad del territorio, sino que se ocuparían sobre todo de siblemente (aunque con las diferencias marcadas según
las zonas rurales en las que son frecuentes los peque- los Länder) el más vigoroso y operativo Gobierno local
ños municipios. En cambio, los grandes municipios sí intermedio en la Europa occidental. Tal como se ha vis-
que disponen de medios y estructura que les facultan to en su momento, el Kreis tiene claramente una doble
para una mayor y más segura oferta de servicios. No función: por un lado es un ente local que opera en el
tiene ya sentido la presencia de un ente que cubra sus inmediato nivel supramunicipal; por otro, en el Kreis
limitaciones y que lo único que puede originar son ro- existe una estructura administrativa, nucleada en torno
ces con sus responsables políticos. al Landrat, que constituye la unidad de la Administra-
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Capítulo Quinto
ción periférica del Land. La articulación de este doble forma generalizada, encuentra dificultades notables
frente ha hecho particularmente operativa a esta enti- para incorporar como entidad local un círculo de atri-
dad tal como destacan todos los analistas. buciones que sea diferente al propiamente provincial,
dando como resultado un solapamiento institucional
15. En el caso de España, la apuesta por disponer de en ocasiones injustificable y, en todo caso, ineficiente
una entidad local que actuase como Administración in- en términos de duplicidad del gasto público más grave
directa de la Comunidad Autónoma se inclinó legislati- aún en una etapa de marcada crisis fiscal.
vamente por la Diputación Provincial, a través de la Ley
12/1983, del Proceso Autonómico. Sin embargo, esa 18. Hay algún estudio, particularmente en Aragón,
apuesta, tal como se ha visto en detalle, apenas si ha que ha llevado a cabo un análisis de rendimiento insti-
tenido arraigo, salvo en alguna Comunidad Autónoma. tucional de las comarcas, poniendo de relieve el incre-
Sin embargo, la utilización de la comarca para esos me- mento de costes que tal implantación ha generado y el
nesteres solo se advierte –y de forma muy tímida– en el peso de los gastos corrientes de esas estructuras, a to-
Decreto Legislativo 1/2006, de 27 de diciembre, del das luces desproporcionados. Pero ciertamente no hay
Gobierno de Aragón, por el que se aprueba el texto estudios exhaustivos o generales de tales realidades
refundido de la Ley de Comarcalización de Aragón. institucionales. Realmente sería muy interesante cono-
Aun así, en este caso (así como más tímidamente aún cer si todo ese entramado institucional (en nada menor,
en el catalán), las funciones que ejercitan las comarcas ya que multiplica los Gobiernos locales intermedios
son, por una parte, competencias que proceden de la provinciales a pequeña escala) ha producido una mejo-
pretensión de “vaciar” las competencias de las diputa- ra de la autonomía local en términos de eficacia y efi-
ciones (no de otro modo se entiende la atribución ge- ciencia. Dicho de otro modo: la legitimidad institucional
neralizada de competencias de asistencia y coopera- por la eficiencia de las comarcas es algo que está toda-
ción), y, por otra, competencias autonómicas que serán vía por probar, sobre todo en términos comparativos
ejercidas con determinados controles por las instancias con el escalón provincial.
comarcales, una vez se lleven a cabo los procesos de
transferencias. 19. El problema de fondo, como antes se señalaba, se
sitúa en que el nivel de gobierno comarcal se decide
16. Objetivamente, sin embargo, la comarca y la pro- desde los órganos de la Comunidad Autónoma (sin
vincia no tienen por qué ser incompatibles. Desde una perjuicio de que se prevea la consulta a los municipios
perspectiva formal, buena parte de los estatutos de au- afectados), pero completamente al margen del nivel
tonomía que contemplan la comarca hacen además provincial de gobierno local. En otros términos, la co-
mención expresa de la provincia. Por lo demás, cuando marca se inserta autonómicamente en un espacio de
allí se han creado las comarcas han quedado todas den- intermunicipalidad en el que convive (pero sobre todo
tro de los términos provinciales. Tal vez el punto de dis- “compite”) con la provincia, una entidad local garanti-
tancia fundamental para hacer efectiva esa “interioriza- zada constitucionalmente.
ción” es la configuración de la comarca, a partir de los
presupuestos constitucionales, como una institución 20. Este efecto competitivo entre comarca y provincia
“diferente” de la provincia. Pero esa diferenciación no nos sitúa en un terreno fácil, en el que la demagogia o
debería impedir que la comarca sea interiorizada como las soluciones simples son muy recurrentes: uno de los
una demarcación de la actividad y de la prestación de dos niveles sobra. Posiblemente este no sea el enfoque
servicios, en su caso, de la propia Diputación Provincial. correcto del problema. Lo realmente relevante es crear
una intermunicipalidad funcional, racional y eficiente. Y
17. No obstante, la realidad práctica camina por otros en esa lógica cabe insertar la clave institucional: se dis-
derroteros: la comarca, allí donde se ha implantado de pone, en efecto, de instituciones longevas, con amplia
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trayectoria efectiva y larga experiencia en estos ámbi- configuración del sistema político local, cuya pieza
tos; ¿qué sentido tiene prescindir de unas instituciones esencial es el municipio y, complementariamente, por
arraigadas para hacer hueco a una institucionalidad frá- las razones expuestas, la propia provincia.
gil que todavía no ha acreditado ni mínimamente cuá-
les son sus rendimientos institucionales? 25. La única solución cabal al problema es que la co-
marca se inserte de modo coherente y sistemático en la
21. La comarcalización puede y debe ser una vía de “comunidad política local”. Y para ello lo más razona-
refuerzo de la autonomía local, pero tal sentido debe ble es que las actividades funcionales y, en su caso, la
hallarlo insertando tal proceso en clave provincial; es de- prestación de servicios que lleve a cabo la provincia
cir, debería producirse un proceso de comarcalización puedan ser objeto de comarcalización, lo que garanti-
inteligente que se enmarcara dentro de la proximidad zaría una mayor proximidad y una mejor prestación de
de la provincia al territorio (incluso, como demarcación tales actividades y servicios. La primera opción, por
propiamente provincial) y en el seno de la realización de tanto, es que la comarca se inserte dentro de la propia
competencias funcionales e instrumentales, pero tam- provincia como una demarcación propia para el ejerci-
bién de competencias materiales a favor de la comuni- cio de las competencias provinciales en favor de los mu-
dad local. No se refuerza la autonomía local desverte- nicipios y de sus propios ciudadanos.
brando la comunidad local en espacios de gobierno
superpuestos. 26. La opción expuesta, sin embargo, no ha sido la
transitada por las diferentes comunidades autónomas
22. El problema actual de la comarcalización en de- que han generalizado la provincia como entidad local
terminadas comunidades autónomas radica, principal- intermedia y, en su caso, como instancia periférica de
mente, en que la comarca se ha configurado como una prestación de servicios autonómicos. Lo más habitual
suerte de entidad local intermunicipal alternativa a la ha sido configurar a la comarca como Gobierno local
propia provincia, pero ambas siguen subsistiendo, ya intermedio “y alternativo” a la propia realidad provin-
que la provincia tiene garantía constitucional. cial, produciendo una suerte de solapamiento o dupli-
cidad (mejor dicho, réplica) de las competencias locales
23. El problema fundamental es que la comarca debe que desempeñaba la Diputación Provincial. Esta opción
insertarse en un modelo coherente de “comunidad po- parte de la lectura (hasta cierto punto discutible) de
lítica local” y, por tanto, como un elemento vertebra- que las competencias de asistencia técnica y coopera-
dor más de ese mismo modelo. Se deben evitar, así, ción no son exclusivas de las provincias y pueden ser
todos los efectos disfuncionales que la comarca arras- ejercidas en términos de concurrencia por cualquier
tra tras de sí, sobre todo aquellos que tienen que ver otra entidad local. Si esto es así, la disolución de la ga-
con la duplicidad y solapamiento funcional que presen- rantía constitucional de la provincia es una posibilidad
ta frente a la provincia, pues ello provoca ineficiencia y más que real, por lo que su propia esencia en el ámbito
multiplicación no justificada del gasto público. competencial se puede poner en cuestión.
24. La comarca es creada por el legislador autonómi- 27. No cabe pensar que se avance mucho en el de-
co, mientras que la provincia está garantizada constitu- sarrollo de la autonomía local mediante la pretensión
cionalmente. Esa dicotomía de origen parece dar a ende orillar a unas instituciones tradicionales como son
tender que la provincia es algo ajeno a la Comunidad las diputaciones provinciales, que llevan décadas ejer-
Autónoma (cuando, como se ha visto, se encuentra en ciendo sus competencias por medio de estructuras
el propio origen de esta), mientras que la comarca –se administrativas apropiadas, a través de la emergencia
estima– es algo propio. Esta concepción es a todas lu- de unas estructuras territoriales intermedias de nuevo
ces equivocada, pues fractura de forma inequívoca la cuño como son las comarcas, cuya funcionalidad en el
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Capítulo Quinto
sistema integral del Gobierno local está todavía por membrar y desarticular la configuración de la idea de
acreditar y que, en algunos casos, han dado ya viva “comunidad política local”, de la que tanto municipios
muestra de sus más que evidentes déficits institucio- como provincias y comarcas deben formar parte.
nales.
30. Con ello no quiere excluirse la posibilidad de que
28. En efecto, la configuración de las comarcas como la comarca pueda constituirse, efectivamente, como un
alternativa a la provincia es una opción que ha sido ex- Gobierno local intermedio con singularidad propia y di-
plorada con carácter general principalmente en Catalu- ferenciada de la propia provincia. Ello puede encontrar
ña y Aragón. En el primer caso desde 1987 y en el se- pleno sentido en los casos de creación de comarcas sin-
gundo de forma más reciente. En ambos casos todavía gulares o específicas, aunque también en estos supues-
no se ha hecho un análisis empírico de cuáles son las tos se puede (y se debe) articular las mismas con la Di-
ventajas comparativas de esa opción frente al hecho putación Provincial (por ejemplo que esta institución
provincial. Lo cierto es que ambas realidades locales, pueda prestar, asimismo, a tales entidades asistencia
con menores o mayores tensiones, conviven en el mis- técnica o, en su caso, los servicios públicos que tenga
mo espacio territorial y ejerciendo, en algunas ocasio- encomendados).
nes, competencias solapadas o duplicadas. Si se evi-
dencia tal duplicidad o solapamiento, no cabe duda de 31. Asimismo, en aquellos supuestos en los que la
que el modelo representaría un ejemplo de uso inefi- provincia como ente local ha quedado difuminada, ta-
ciente de los limitados recursos públicos. les como el caso de las comunidades uniprovinciales (y,
en menor medida, los territorios históricos), la comarca
29. Si se pretende instaurar la comarca como Gobier- puede jugar un papel relevante como Gobierno local
no local intermedio fuera de la propia organización intermedio a partir del cual se puedan ejercer las com-
provincial, convendría definir claramente qué tipo de petencias de asistencia y cooperación a los municipios
competencias diferentes a la que desarrollan las diputa- y, en su caso, aquellas otras de contenido prestacional
ciones provinciales deben llevar a cabo tales entidades que por economías de escala sean factibles.
locales. Porque si no se advierte una diferenciación ní-
tida de ámbitos competenciales, cosa que cabe consi- 32. El planteamiento que en todas estas propuestas
derar como enormemente compleja, lo más razonable late, no es otro que vertebrar un sistema de gobierno
es, teniendo en cuenta la garantía constitucional de la local coherente y eficiente, que evite solapamientos y
provincia, que se inserten como demarcaciones propias duplicidades, palie las disfunciones y, asimismo, reduz-
de la actividad provincial (lo que les privaría de su ca- ca el impacto que sobre el gasto público tiene la adop-
rácter de entes dotados de personalidad jurídica), o lisa ción de un modelo institucional no basado en criterios
y llanamente que no se pongan en funcionamiento de racionalidad y de simplificación. La comarca puede
(que es, por otra parte, lo que ha hecho la inmensa tener un campo potencial de desarrollo de importancia
mayoría de las comunidades autónomas). Pretender fuera de lo común inserta en el propio ámbito compe-
que con su constitución desplacen y cuestionen la pro- tencial de la provincia o, en aquellos casos antes cita-
pia existencia de las diputaciones provinciales es des- dos, como entidad local intermedia diferenciada.
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El área metropolitana como Gobierno local intermedio
1. El área metropolitana se configura en nuestro or- a la autonomía municipal, que se justifica en la concu-
denamiento jurídico como una agrupación forzosa de rrencia de razones de interés general de corte supralo-
municipios, de lo que se derivan importantes conse- cal, que son las que hacen necesaria y oportuna la de-
cuencias sobre su régimen jurídico, que han condicio- cisión autonómica.
nado intensamente la utilización de esta figura en
nuestro Estado de las autonomías. Además, esa “agru- 5. Este carácter “impositivo” tal vez sea el que aleje
pación forzosa” plantea de inmediato un problema tales soluciones institucionales (comarcas y áreas me-
nada menor, como es el de determinación de cuáles tropolitanas) de la propia realidad local y las distancie
son los límites o la delimitación del territorio del área de la idea de configurar una “comunidad política local”
(esto es, qué queda dentro y qué queda fuera). integrada y coherente, junto al resto de piezas institu-
cionales constitucionalmente necesarias tales como
2. La necesidad de distinguir entre las agrupaciones y municipios, en primer lugar, y provincias, en segundo.
asociaciones de municipios ha sido señalada tanto en el
Libro Blanco para la reforma del Gobierno local en Es- 6. La configuración del área metropolitana como
paña, elaborado por el Ministerio de Administraciones agrupación forzosa de municipios, que se pretende
Públicas en el año 2005, como en la doctrina más auto- fundamentar en la potestad de organización de la Co-
rizada. La distinción entre uno y otro tipo de entidades munidad Autónoma, cuando no directamente en las
se basa tanto en su fundamento como en su régimen competencias de esta sobre la organización territorial,
jurídico diferenciado. la sitúa entre las técnicas interadministrativas de coordi-
nación, por tanto, de carácter obligatorio, y necesitada
3. Las asociaciones de municipios, entre las que se de Ley para su creación, siendo mayor el espacio nor-
encuentran las mancomunidades y los consorcios, se mativo propio del legislador autonómico que en el caso
configuran como una fórmula asociativa de carácter de las asociaciones de municipios.
voluntario, cuyo fundamento se asienta sobre la potes-
tad de autoorganización y el derecho de asociación de 7. Sin embargo, la fundamentación de la creación de
las entidades que las constituyen, y, en lo que hace a las las áreas metropolitanas en competencias propias de la
entidades locales, en última instancia, en la autonomía Comunidad Autónoma (tales como las potestades de
local constitucionalmente reconocida. autoorganización y la organización territorial) y su tími-
do engarce con el principio de autonomía local, así
4. Las agrupaciones de municipios, categoría en la como con la configuración de un sistema local coheren-
que habría que incluir a comarcas y áreas metropolita- te e integrado, tal vez sea, paradójicamente, su mayor
nas, se caracterizan por ser, en menor o mayor medida, debilidad. Pues no cabe duda de que las áreas metro-
una imposición autonómica, concebida como un límite politanas son entidades locales, pero por tal motivo lo
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Capítulo Quinto
razonable es que en su proceso de creación, sin perjui- legislador autonómico. Siendo cierto lo anterior, no lo
cio de que sea formalizado a través de Ley, el papel de es menos que las líneas generales de la institución de
los municipios afectados, así como de las diputaciones las áreas metropolitanas y, por tanto, de su contenido,
provinciales, fuera mucho más intenso del que actual- vienen determinadas en la propia legislación básica
mente le dota la legislación básica estatal. que el legislador de desarrollo debe obviamente res-
petar. Tal vez una mejora del marco regulador básico
8. Las mancomunidades y los consorcios, como aso- en la línea antes esbozada, podría dar a las áreas me-
ciaciones de municipios, se insertan en el cuadro de tropolitanas una inserción más intensa en el “sistema
las técnicas de cooperación interadministrativa exis- político local”.
tentes en nuestro ordenamiento, por lo que se basan
en la voluntariedad, creándose mediante convenio. En 11. La figura del área metropolitana ha sido institucio-
cambio, el área metropolitana, como agrupación de nalizada por algunos estatutos de autonomía, utilizan-
municipios, se inserta entre las llamadas técnicas de do para ello fórmulas bien diversas, que pueden siste-
coordinación forzosa, por tanto, tiene carácter obliga- matizarse en cuatro categorías:
torio, y requiere de Ley para su creación. Reiteremos,
por tanto, las objeciones antes citadas sobre esa obli- a) Estatutos de autonomía en los que no hay referen-
gatoriedad. cia alguna a la posibilidad de crear áreas metropo-
litanas, no siendo posible siquiera basarse en la
9. La Constitución Española de 1978 no reconoce mención a las agrupaciones de municipios de los
expresamente la figura del área metropolitana. A pe- artículos 141.3 y 152.3 CE, puesto que esta no exis-
sar de ello, constituye un lugar común entre la doctri- te en el texto o se ha ejercido decantándose por
na administrativista española sostener que el funda- una opción distinta. Son los casos de los estatutos
mento para que el legislador pueda regular y constituir de Cantabria, Canarias, Navarra, e Illes Balears.
áreas metropolitanas se encuentra en los artícu-
los 141.3: “Se podrán crear agrupaciones de munici- b) Estatutos de autonomía en los que, aun no habien-
pios diferentes de la provincia” y 152.3 del texto de la do mención expresa a las áreas metropolitanas, se
Constitución: “Mediante la agrupación de municipios refleja la habilitación de los artículos 141.3 y 152.3
limítrofes, los estatutos podrán establecer circunscrip- CE, mediante referencia a las agrupaciones de mu-
ciones territoriales propias, que gozarán de plena per- nicipios, o a la existencia de un nivel supramunici-
sonalidad jurídica”. Entre las entidades locales que pal; en cualquier caso, sin cerrarse a un concreto
pueden encontrar su fundamento en estos preceptos tipo de ente local, formulando la previsión de for-
constitucionales, que no están dotadas de garantía ma abierta. Esto es lo que pasa con los estatutos
constitucional, y que son de configuración legal, esta- del País Vasco, Madrid y Extremadura.
rían las áreas metropolitanas.
c) Estatutos de autonomía en los que, aun no ha-
10. Las áreas metropolitanas han sido recogidas (ex- biendo referencia expresa a las áreas metropolita-
presa o tácitamente) también, en muchos casos, aun- nas, la fórmula de los artículos 141.3 y 152.3 CE se
que no en todos, por los estatutos de autonomía. Su ha acogido en varios sentidos, incluyendo la men-
regulación estatal básica se encuentra en la Ley Regu- ción a la posibilidad de crear “agrupaciones basa-
ladora de las Bases del Régimen Local de 1985, si bien das en hechos urbanísticos y otros de carácter
se trata de una materia que, según la doctrina consti- funcional con fines específicos”, lo que permite
tucional, está sometida a un alto grado de interioriza- incluir al área metropolitana en el supuesto de he-
ción autonómica, por lo que su regulación final, res- cho de la norma. Son los estatutos de Galicia y
petando las prescripciones básicas, corresponde al Castilla-La Mancha.
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d) Estatutos de autonomía en los que hay una men- territorial o institucional de la Administración Pública
ción clara y expresa a la posibilidad de crear áreas resultante, siendo ambas opciones posibles en nuestro
metropolitanas. Así se ha hecho en los estatutos ordenamiento.
de Cataluña, Asturias, Murcia, Valencia, La Rioja,
Andalucía, Aragón y Castilla y León. 16. El margen de configuración de que goza el legis-
lador autonómico en esta materia es, efectivamente,
12. A la vista de esta regulación, puede decirse que, bastante amplio. Pero no lo es menos el condiciona-
en aquellas comunidades autónomas en las que el fe- miento que tiene por parte del legislador autonómico,
nómeno metropolitano es un problema y quiere abor- aunque en ocasiones la inercia puede más que la in-
darse su solución jurídica, se ha institucionalizado la novación. En efecto, la creación de las áreas metropo-
figura del área metropolitana en el Estatuto de Auto- litanas debe llevarse a cabo previa audiencia de las
nomía. A su vez, puede constatarse una tendencia, en diputaciones provinciales; sin embargo, una vez cons-
las reformas estatutarias de los últimos años, a incluir tituidas aquellas, el órgano de gobierno provincial
el área metropolitana en aquellos estatutos de autono- desaparece completamente de la organización institu-
mía en los que antes no se incluía. A pesar de todo, lo cional del área, y, por tanto, de la gestión de ese tipo
cierto es que esta regulación estatutaria no ha supues- de entidades.
to en ningún caso grandes novedades respecto de lo
establecido en la legislación estatal básica. 17. Cabe plantearse racionalmente si no cabría inser-
tar de algún modo más intenso a la Diputación Provin-
13. Además, la regulación estatutaria del área metro- cial en la propia organización institucional del área, o
politana no predetermina la utilización real de esta fi- en ella solo deben estar presentes (que es la opción por
gura, que, en la mayoría de los casos, no ha sido luego la que se inclina el legislador básico) los propios muni-
aplicada por la Comunidad Autónoma. Así, aunque ha cipios. ¿No debe haber, por tanto, ninguna relación ni
sido bastante usual la regulación autonómica de las orgánica ni funcional entre área metropolitana y Dipu-
áreas metropolitanas a través de las leyes de régimen tación Provincial?; ¿no es posible articular de algún
local, lo cierto es que, finalmente, raras han sido las modo esa relación?; ¿deben ser ambos Gobiernos loca-
ocasiones en las que se ha cerrado la operación con la les intermedios configurados como compartimentos
creación efectiva de estas entidades mediante Ley. estancos? No parece que sea la solución institucional
más razonable.
14. El área metropolitana es una entidad local de ca-
rácter dispositivo, que puede o no existir, según lo de- 18. En otro orden de cosas, nuestro ordenamiento
cida el legislador autonómico, y cuya configuración fi- jurídico permite que el legislador autonómico confi-
nal, como una entidad de tipo territorial o institucional, gure el área metropolitana tanto bajo la forma de una
depende en último extremo de este, a quien está entre- Administración Pública territorial o general como bajo
gado casi todo su régimen jurídico, respetando en todo la forma de una Administración Pública institucional o
caso las prescripciones estatales básicas. Esto es así especializada. En el primero de los casos, el funda-
porque, según el Tribunal Constitucional, el área metro- mento de la creación del área metropolitana se en-
politana es una entidad sometida a un alto grado de cuentra claramente en las competencias sobre orga-
interiorización autonómica. nización territorial de la Comunidad Autónoma, dada
la incidencia que la creación de un ente de este tipo
15. El carácter abierto de la regulación estatal básica, tiene sobre la distribución del poder público en el te-
permite que el legislador autonómico configure el área rritorio autonómico. En el segundo de los casos, su
metropolitana dentro de un margen de disponibilidad fundamento reside, sin más, en la potestad de orga-
muy grande, que no prejuzga, en principio, el carácter nización de la Comunidad Autónoma, que le permite
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Capítulo Quinto
crear entes instrumentales. Ambos modelos se en- 23. Que en un país eminentemente urbano la crea-
cuentran vigentes en la actualidad, el primero es el ción de áreas metropolitanas no haya cristalizado es
caso del Área Metropolitana de Barcelona, el segun- muestra evidente de que algo no ha funcionado. Este
do el de las entidades metropolitanas sectoriales va- fracaso se explica, fundamentalmente, por la configu-
lencianas. ración del área metropolitana como instrumento de
coordinación interadministrativa, que la Comunidad
19. Solo cuando se opte por configurar al área metro- Autónoma impone por la fuerza a las entidades loca-
politana como una Administración Pública de tipo terri- les, careciendo de las notas de la voluntariedad y la
torial o general, puede calificarse a esta de Gobierno flexibilidad que requiere hoy día la solución de lo me-
local intermedio en un sentido estricto. Mientras que tropolitano.
cuando se la defina como una Administración institu-
cional o especializada, dadas sus limitaciones como 24. Tampoco –es cierto– las comunidades autóno-
ente instrumental, no podemos hablar de otra cosa que mas, principales responsables de adoptar esta medi-
de ente local intermedio. da, han querido su implantación. Más preocupadas
por salvaguardar su espacio de poder propio, las co-
20. En el supuesto de que se decida crear el área munidades autónomas parecen haber asumido la
metropolitana como una entidad territorial, el límite competencia para crear áreas metropolitanas con la
de las competencias y facultades a asumir por esta, vista puesta en no crearlas, o, incluso, en eliminarlas,
estaría en todo caso en el desconocimiento del núcleo allí donde estas pudieran suponer un contrapoder po-
competencial propio de municipios y provincias, vin- lítico local generador de enfrentamientos con las ins-
culado a la autonomía local garantizada por la Consti- tancias autonómicas.
tución, y, en su caso, por el Estatuto de Autonomía, y
por aquellas leyes que asuman una función de garan- 25. La limitada institucionalización de áreas metro-
tía de esta. politanas en nuestro país contrasta, sin embargo, con
el apogeo que esta fórmula de gobierno local está
21. El carácter abierto de los preceptos básicos esta- teniendo en los últimos años en Europa y en el resto
tales permite las dos opciones, que dependerán en úl- del mundo. La urbanización permanente nos conduce
timo caso del legislador autonómico. De hecho, estos inexorablemente a tejidos de ciudades articulados en
son los dos modelos vigentes en nuestro Estado, como torno a áreas o redes de municipios y, por tanto, a
puede constatarse del análisis de las tres únicas áreas soluciones institucionales muy próximas a las áreas
metropolitanas que existen: el Área Metropolitana de metropolitanas u opciones del mismo tipo, como lue-
Barcelona y las dos entidades metropolitanas sectoria- go se verá.
les o funcionales del Área Metropolitana de Valencia: la
Entidad Metropolitana de Servicios Hidráulicos de Va- 26. Y esta débil implantación tal vez se deba al inne-
lencia y la Entidad Metropolitana para el Tratamiento gable acento “autonómico” que el legislador local ha
de Residuos de Valencia. puesto en este tipo de soluciones institucionales en de-
trimento de su identidad “local”. Las áreas metropolita-
22. El escaso arraigo del área metropolitana, como nas deberían insertarse cómodamente en el panorama
solución diseñada específicamente en la Ley Regulado- institucional local, pero para ello es necesario que el
ra de las Bases del Régimen Local con el fin de abordar “impulso” local (tanto de municipios como, incluso, de
los problemas propios del fenómeno metropolitano, es las provincias) sea determinante.
una realidad. Lo constata la existencia de solo tres enti-
dades metropolitanas en todo el país, una en el Área 27. Constatado el poco arraigo del área metropolita-
de Barcelona, dos en la de Valencia. na, descubrimos que en la práctica lo que funcionan
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son técnicas alternativas de solución de lo metropolita- 31. La solución de las agencias metropolitanas que no
no, que no se han diseñado en principio para ello por el se configuraran con formas jurídicas ya existentes (por
legislador, pero que se están utilizando igualmente, de- ejemplo, consorcios) exigiría una regulación general de
mostrándose útiles y eficaces. las mismas a través de una norma con rango de ley (ley
básica o ley de desarrollo), y tal vez pudieran ofrecer
28. De entre estas técnicas alternativas, destacan, por una solución institucional más óptima para hacer efec-
razón de su proliferación, las fórmulas asociativas de tiva la idea de “comunidad política local” integrada y
entidades locales, tales como las mancomunidades de coherente, e insertar en la misma cómodamente la rea-
municipios y los consorcios, que por su voluntariedad y lidad metropolitana. En este caso, la intervención de la
su flexibilidad han alcanzado un notable éxito en la so- Comunidad Autónoma sería únicamente en el momen-
lución de lo metropolitano. El consorcio metropolitano to, en su caso, de regular el régimen jurídico general de
resulta especialmente idóneo, porque permite integrar este tipo de agencias, salvo en el caso de que lo hubie-
en un mismo ente de cooperación a todas las Adminis- ra hecho previamente el legislador autonómico.
traciones Públicas con intereses en el territorio: ayunta-
mientos, Diputación Provincial y Administración auto- 32. Esta solución institucional no debería impedir, sin
nómica. Sobre ellas nos detenemos expresamente en el embargo, que las áreas metropolitanas se configuren
siguiente epígrafe del Libro Verde. como Gobiernos locales intermedios en aquellos casos
en que no compitan institucionalmente con la provincia
29. También es posible que entidades locales supra- como ente local. Nos referimos expresamente a las co-
municipales, como la provincia, la comarca o la isla, munidades autónomas uniprovinciales y, con las mati-
asuman funciones metropolitanas, proyectando una zaciones que han sido expuestas, a los territorios histó-
organización interna diferenciada, dotada de funciones ricos.
específicas, sobre aquella parte del territorio en la que
se sitúe el área metropolitana. En cualquier caso, nin- 33. La pretensión última de estas propuestas no es
guna de estas fórmulas debe concebirse como una al- otra que, por un lado, dar salida a una necesidad obje-
ternativa única, que cierre el paso al uso simultáneo de tiva que se incrementará con el paso del tiempo, como
otras técnicas. El carácter diferenciado y variable del es la de configurar espacios locales de gobierno metro-
hecho metropolitano casa mal con planteamientos de politano, y, por otro, constituir una comunidad política
este tipo. local integrada y coherente, que basada en el principio
de autonomía local reciba las menores intromisiones
30. Efectivamente, el problema central que presenta posibles por parte de otros poderes públicos territoria-
la (in)aplicación de la figura de las áreas metropolitanas les y, particularmente, de las comunidades autónomas.
es, sin duda, su configuración como entes creados por
la Comunidad Autónoma que se insertan, con mayor o 34. La legitimidad democrática de las áreas metropo-
menor (in)comodidad, en la realidad local existente. Sin litanas es, asimismo, indirecta, y no mejora cualitativa-
embargo, caben otras opciones, entre las que no se mente la existente en el caso de las provincias. Desde el
puede descartar que el hecho metropolitano sea inte- punto de vista competencial, se debe evitar a toda cos-
riorizado como una parte de la política de la entidad ta que las áreas metropolitanas ejerzan, con carácter
provincial por medio de una organización diferenciada, general, competencias funcionales en materia de asis-
como podría ser una “Agencia Metropolitana”, en la tencia y cooperación con los municipios, solapándose y
que participaran conjuntamente los municipios integra- duplicando lo que es el núcleo competencial básico en
dos y los propios órganos de la provincia. estos momentos de la provincia.
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Mancomunidades y consorcios: ¿Gobiernos locales

intermedios o entes locales intermedios?
1. El denominador común de provincias, mancomuni- gunos puntos de contacto, lo cierto es que su existen-
dades de municipios y consorcios es que todos ellos cia obedece a fundamentos distintos, y están sometidas
son agrupaciones de municipios y responden en su a regímenes jurídicos diferenciados. Por consiguiente,
configuración a la idea diseñada por el legislador básico ofrecer un tratamiento conjunto, tal y como se ha he-
de la centralidad del municipio, pero no comparten una cho en algunos de los nuevos estatutos de autonomía,
misma naturaleza y fundamento. Aunque, frente a ese puede generar confusión.
denominador común, las diferencias de naturaleza en-
tre aquella (provincia) y estos (mancomunidades y con- 5. El riesgo de solapamiento competencial exige una
sorcios) son más que evidentes. necesaria delimitación funcional de las agrupaciones
forzosas y voluntarias de municipios. Riesgo que se tra-
2. En concreto, desde el punto de vista de su origen, duce en la posibilidad de que ambas hagan simultánea-
tal como se ha visto, pueden distinguirse las agrupacio- mente lo mismo. Este aspecto es, sin duda, importante,
nes forzosas de las agrupaciones voluntarias de munici- pues –como ya se ha visto– uno de los males endémi-
pios. Las agrupaciones voluntarias de municipios, de- cos de nuestro sistema de gobierno local consiste en la
nominadas “asociaciones de municipios”, son aquellas superposición desordenada (y, en algunos casos, arbi-
que sí encuentran su origen en la voluntad del munici- traria) de entidades locales intermedias que, en muchas
pio para crear un nuevo tipo de entidad local de ámbito ocasiones, pretenden dar respuesta a los mismos pro-
territorial superior al propio. blemas con competencias solapadas. Una articulación
coherente y racional del sistema de gobierno local re-
3. En el caso de comarcas y áreas metropolitanas, ta- quiere examinar este desde una perspectiva de conjun-
les Gobiernos locales de naturaleza intermedia –como to (“desde arriba”), y no como un cúmulo informe de
se acaba de ver más arriba– tienen una impronta de soluciones institucionales.
algún modo “coactiva o imperativa”, sin perjuicio de
que en ambos casos se haya de oír el parecer de los 6. Y, en última instancia, en que pueda producirse un
municipios afectados (y en el caso de las áreas también progresivo desplazamiento de la provincia en el ejerci-
de las diputaciones) y de que, de acuerdo con las reglas cio de las funciones que le son propias.
previstas en la legislación básica local, la creación de las
comarcas pueda ser rechazada por un número de mu- a) Hay, efectivamente, un riesgo de solapamiento en
nicipios que represente un determinado porcentaje de las competencias materiales o sustantivas. La con-
la población del territorio correspondiente. currencia en la prestación material de un mismo
servicio por los municipios a través de fórmulas
4. Es necesario diferenciar claramente entre las dos asociativas y de la provincia, es ya una patología
categorías indicadas. Al margen de la existencia de al- que solo encontrará su cura, tras un adecuado
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Capítulo Quinto
diagnóstico, a través de una más clara delimitación de la misma función, desplazamiento que, de producir-
de las competencias que corresponden a cada tipo se, afectaría al “núcleo duro” de las competencias pro-
de Gobierno local. vinciales. Puede representar un peligro, en este sentido,
la utilización de la fórmula asociativa municipal que
b) Riesgo de solapamiento en la competencia instru- permite la participación como miembro de otros tipos
mental. La función de asistencia y cooperación a de sujetos: el consorcio. Cabe imaginar la constitución
los municipios es una competencia propia –quizá de consorcios integrados por una entidad supramunici-
la más visible en estos momentos– de la provincia, pal dotada de la función de asistencia y que sea dife-
pero, dado sus contornos funcionales o instru- rente a la provincia (por ejemplo, la comarca) y los mu-
mentales, se presta inevitablemente a que preten- nicipios de su demarcación territorial, cuyo objeto
da ser un ámbito de concurrencia ejercido por incluya la asistencia y cooperación en un sector deter-
otras instituciones, aunque el legislador básico la minado. Satisfechas sus necesidades a través del instru-
atribuya expresamente a las diputaciones provin- mento consorcial, no se requerirá –o en mucha menor
ciales. De entrada, el recurso a las fórmulas asocia- medida– el auxilio de la provincia. Insistimos en que
tivas puede interpretarse como un mecanismo de tales soluciones institucionales –sin perjuicio de que
asistencia, que permite el incremento del nivel de sean viables formalmente, esto es, que la “ley lo permi-
capacidad de gestión de los municipios que se ta”– no dejan de producir sino resultados absoluta-
asocian. Cuando el instrumento asociativo está li- mente disfuncionales sobre un sistema local que se
mitado únicamente a los municipios, como es el desvertebra y fragmenta en realidades institucionales
caso de la mancomunidad, puede interpretarse que se superponen entre sí.
como un mecanismo de asistencia recíproca den-
tro del nivel municipal. Pero también pueden te- 9. Es necesario aclarar las cosas en este punto y racio-
ner atribuida legalmente esa función de asistencia nalizar el discurso. Algunas ideas que pueden contribuir
a los municipios otras entidades públicas de ámbi- a ello son las siguientes:
to supramunicipal, diferentes a la provincia. Así, la
Comunidad Autónoma correspondiente. Y, dentro a) El ordenamiento jurídico atribuye a la provincia la
del ámbito local, en su caso, otras entidades loca- función de asistencia y cooperación a los munici-
les supramunicipales (por ejemplo, la comarca). pios, pero no parece impedir (en algunos casos, lo
fomenta) que otros entes locales intermedios ejer-
7. Evidentemente, esta situación descrita no puede zan concurrencialmente tales atribuciones compe-
ser sino profundamente insatisfactoria, pues si el conte- tenciales;
nido esencial de la autonomía provincial en estos mo-
mentos gira en torno a tales competencias funcionales b) El ordenamiento jurídico reconoce y garantiza el
y las mismas puede ser desarrolladas (o, al menos, así lo derecho de asociación de los municipios, pero
incentiva el propio legislador autonómico y, en cierta también establece un límite: el respeto a la auto-
medida, el básico) por otras entidades locales, el proce- nomía (y su contenido competencial) de los otros
so de vaciamiento de la institución provincial está servi- entes, incluida, claro está, la provincia;
do, y la generalización de las disfunciones y patologías
que un modelo tan irracional conlleva se convierte en c) La provincia puede ejercer su función de asistencia
moneda corriente. y cooperación no solo en relación con el municipio
individualmente considerado, sino también tenien-
8. Existe así un riesgo evidente de que se produzca un do como destinatarias las asociaciones municipales
desplazamiento de la provincia en el ejercicio de la fun- e, incluso, podría volcar tales competencias sobre
ción de asistencia, en favor de esos otros entes titulares comarcas y áreas metropolitanas, si así se previera
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expresamente. También podría la provincia, como 12. La capacidad de gestión constituye un requisito
así se prevé en algún caso, prestar asistencia a para la prestación de servicios municipales y puede en-
mancomunidades (por ejemplo, en Extremadura) o trar en conflicto con la imposición legal de servicios
consorcios; obligatorios a los municipios. Es perfectamente posible,
en efecto, que la ley obligue a prestar un servicio res-
d) La provincia puede colaborar con otras entidades pecto del cual el municipio no tiene la capacidad de
públicas en el ejercicio de la función de asistencia y gestión necesaria. Consciente de este problema, el le-
cooperación al municipio. gislador articula dos soluciones: la primera –y priorita-
ria– es incrementar la capacidad de gestión del munici-
10. La garantía de las competencias de la provincia pio; la segunda, de carácter subsidiario a la anterior, es
frente a las mancomunidades de municipios y los con- la dispensa al municipio de la prestación del servicio y,
sorcios. Este límite se traduce principalmente en el res- paralelamente, su prestación por otra entidad pública.
peto de las competencias de esos otros entes. El Tribu-
nal Constitucional ha reconocido al legislador la 13. Son tres los mecanismos legalmente previstos
libertad para aumentar o disminuir el nivel competen- para el incremento de la capacidad de gestión de los
cial de los entes locales existentes. Pero, en relación municipios: la fusión de municipios, la asociación de
con los constitucionalmente garantizados, provincia y unos municipios con otros y la asistencia al municipio
municipio, con esa misma reiteración, impone un do- por entidades locales intermedias (en particular, por la
ble límite a dicho legislador. Primero: no puede elimi- provincia). No son mecanismos excluyentes, sino que,
nar por entero las competencias, esto es, no puede al contrario, resultan compatibles. Constatada la invia-
proceder a un total vaciamiento competencial. Y se- bilidad política de la fusión (al menos en la práctica
gundo: la disminución de competencias solamente existente en los años de desarrollo constitucional), cabe
puede hacerse con razón suficiente. Ambos límites realizar seguidamente algunas observaciones en rela-
encuentran un mismo fundamento constitucional: el ción con los dos restantes:
respeto a la autonomía local. Dado el rango constitu-
cional de este imperativo, a pesar de que el Tribunal a) Fomento de las asociaciones municipales. Inter-
está pensando en el legislador ordinario, entendemos vención de las provincias. Esta labor de fomento
que estos límites son igualmente extensibles a todo corresponde principalmente a las comunidades
legislador infraconstitucional. Esta cuestión ya ha sido autónomas, pero nada impide, antes al contrario,
objeto de puntual análisis en el Capítulo Segundo de resulta aconsejable, que en ella colaboren también
este Libro Verde. las provincias e, incluso, que se involucren directa-
mente en tales procesos.
11. Conviene ahora detenerse en una sucinta re-
flexión sobre el reconocimiento estatutario del dere- b) Pluralidad de formas de ejercicio de la función de
cho a asociarse de los municipios y, en concreto, sobre asistencia y cooperación al municipio de la provin-
la garantía y límite del derecho. El derecho de asocia- cia. La provincia dispone de diferentes alternativas
ción de los municipios debe respetar la autonomía de a la hora de ejercer la función que le corresponde
la provincia constitucionalmente reconocida y garanti- de asistencia y cooperación al municipio:
zada, cuyo núcleo esencial consiste en la existencia de
un “ámbito funcional diferenciado” donde las provin- i. Asistencia provincial individualizada a los mu-
cias disfruten de un poder decisorio propio, identifica- nicipios.
do por el Tribunal Constitucional con la función de
asistencia y cooperación a los municipios radicados en ii. Asistencia provincial a fórmulas asociativas
su territorio. municipales.
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Capítulo Quinto
iii. Integración de la provincia en una fórmula legal, de las fórmulas asociativas municipales. Sirva de
asociativa municipal. ejemplo la regulación sobre las mancomunidades “in-
tegrales” contenida en la Ley 17/2010, de 22 de diciem-
iv. Asunción por la provincia de actuaciones rela- bre, de mancomunidades y entidades locales menores
tivas al ejercicio de competencias del munici- de Extremadura, puesto que en esta Ley las diputacio-
pio: encomienda de gestión y delegación. nes provinciales quedan en un papel de relativa secun-
dariedad, aunque se les reconozca la posibilidad (en
14. El consorcio, por consiguiente, se presenta como concurrencia con la Comunidad Autónoma) de asistir y
un instrumento capaz de asociar municipios y provin- cooperar con tales mancomunidades integrales.
cias. El consorcio, es una entidad de carácter voluntario
(excepción hecha de los consorcios legales de la Carta 18. La superación de estas –y otras– posibles tensio-
Municipal de Barcelona), que puede ser constituida por nes entre provincia y fórmulas asociativas municipales
cualquier tipo de entidad local con otras Administracio- pasa por ofrecer un adecuado encaje entre ambas
nes Públicas para finalidades de interés común, o con realidades. Encaje que supone seguramente el fomen-
entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan fi- to de dichas fórmulas asociativas, pero también la fija-
nes de interés público concurrentes con los propios de ción clara de sus límites. Y que supone igualmente
las entidades locales (artículo 87.1 LBRL). una clara delimitación de la posición y funciones de la
provincia en nuestro sistema local. Incluida la fijación
15. La concurrencia de diferentes entes públicos en el del papel de la provincia en relación con los munici-
ejercicio de la función de asistencia y cooperación a los pios asociados.
municipios justifica la existencia de reglas legales para
asegurar el orden y evitar disfunciones entre las dife- 19. Algunos datos empíricos significativos sobre la
rentes Administraciones implicadas. La práctica de- figura de la mancomunidad de municipios, ponen de
muestra, sin embargo, que poner orden en este caos manifiesto que es significativo el número de munici-
no es sencillo. Nuestro legislador de régimen local –y pios (de más de 10.000 habitantes) que no forman
también el sectorial– lo ha intentado con un éxito más parte de ninguna mancomunidad: 29% en Andalucía,
que discutible. 45% en Cataluña y 7% en Galicia (media de 30,1%
del total de municipios examinados). Y, observados
16. La relación entre la provincia y las fórmulas aso- desde la perspectiva de los tramos de población, resul-
ciativas municipales (mancomunidades y consorcios), ta que son los municipios de tamaño intermedio (de
entendida de un modo equivocado, puede ser foco de 20.001 a 50.000 y de 50.001 a 100.000 habitantes)
tensiones, traducidas, principalmente, en un solapa- los más proclives a mancomunarse. Por último, la dis-
miento competencial entre ambos e, incluso, en un tribución funcional de las mancomunidades pone de
progresivo desplazamiento de la primera por las segun- relieve que, aunque el abanico es muy amplio, las tres
das en el ejercicio de sus funciones. funciones más usuales que desempeñan son: recogida
de residuos y limpieza viaria (19,4%), saneamiento y
17. Un primer factor que ayuda a generar esa tensión abastecimiento de aguas (15,7%) y regulación econó-
son los planteamientos que ponen en cuestión la exis- mica, epígrafe en el que se incluye la promoción eco-
tencia misma o, al menos, la funcionalidad de la provin- nómica local (15,7%).
cia. Ejemplo de ello lo encontramos en el debate que
ha rodeado el establecimiento de las veguerías y las co- 20. Por lo que se refiere a los consorcios, el uso de la
marcas en Cataluña o de las comarcas en Aragón. Y un figura es amplio, extendido y, en algunos casos, inten-
segundo factor que igualmente contribuye a potenciar- sivo. Sirva el dato de que el 96,5% de los municipios
la es el progresivo fortalecimiento, también en el plano objeto del estudio forman parte, por lo menos, de un
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consorcio. En todos los tramos de población se supera 22. Lo cierto es que tanto mancomunidades como
el 90% y se roza la unanimidad en el tramo que com- consorcios son entidades locales con competencias es-
prende los municipios de 20.001 a 50.000 habitantes. pecializadas, y no pueden tener una configuración de
La alta participación en consorcios es un denominador Gobiernos locales intermedios, a pesar de los intentos
común en las tres comunidades autónomas: roza el que se han hecho en alguna Comunidad Autónoma de
100% en Cataluña, 95,9% en Andalucía y 90,9% en transformar a las mancomunidades en entes locales in-
Galicia. Por último, y desde una perspectiva funcional, termedios de carácter “integral” (Extremadura), lo que
el abanico de funciones que desarrollan los consorcios no deja de plantear algunas dudas sobre su correcto
es de una gran variedad. En cualquier caso, las funcio- encaje en el marco normativo actual. Aparte de todo
nes que encabezan la lista no coinciden con los servi- ello hay que poner de relieve los problemas (innegables)
cios municipales obligatorios; así, por destacar los pri- de gobernabilidad que plantean, por un lado, las man-
meros: regulación económica, que incluye promoción comunidades y, por otro, las dificultades de hacer efec-
económica local (22,9%); promoción y difusión de la tivo el principio de responsabilidad política de los gober-
cultura (8,9%); turismo (6,8%), y medio ambiente nantes, que se diluye u oculta por completo, en el caso
(6,5%). de los consorcios. Esta caracterización hace que tales
entidades locales intermedias tengan más el carácter de
21. El hecho evidente es que ambas soluciones insti- entes instrumentales que de entidades que forman par-
tucionales han sido muy transitadas más como fórmu- te de la comunidad política local en sentido estricto.
las de gestión de la intermunicipalidad que como Go-
biernos locales intermedios propiamente dichos. La 23. La provincia debería, en todo caso, participar ac-
multiplicación de mancomunidades y la proliferación tivamente en la conformación de consorcios e impulsar,
de consorcios denota, al menos, la existencia de un asimismo, la creación de mancomunidades donde sea
problema: el ámbito municipal se queda muchas veces necesario, debiendo ofrecer a tales entidades la asis-
corto como espacio para el desarrollo efectivo de com- tencia técnica oportuna. Pero conviene que se deslinde
petencias locales, por puras razones de limitación de las claramente cuáles son las funciones de tales entidades
capacidades de gestión (de escala) o porque las com- y que, en ningún caso, se solapen o dupliquen compe-
petencias asignadas a los municipios son, en realidad, tencias provinciales, salvo que, como en el caso de los
competencias locales que deben ser ejercidas por nive- consorcios, la entidad provincial forme parte determi-
les territoriales intermedios. nante de los órganos de gobierno de aquel.
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III. LAS COMPETENCIAS Y SERVICIOS LOCALES
1. Estado de la cuestión
Las competencias locales son consideradas por la Comisión como el

elemento central del Libro Blanco y de la problemática de los gobiernos
locales.
En España, la LRBRL construyó el principio de autonomía local con el
propósito principal de que los entes locales no estuviesen sometidos a
controles genéricos por parte de otros niveles de gobierno, rompiendo así
una prolongada inercia histórica. Pero un principio de autonomía local cen-
trado casi exclusivamente en esa cuestión formal de la exclusión de los
controles administrativos resulta notoriamente insuficiente, tanto desde el
punto de vista formal como desde el de la necesaria capacidad de acción
que deben tener los gobiernos locales para gestionar efectivamente los
intereses de sus colectividades.
Porque precisamente para la gestión de sus respectivos intereses es
para lo que está prevista la autonomía de que gozan los municipios, pro-
vincias y comunidades autónomas en la Constitución de 1978 (art. 137).
La autonomía local no puede ser, por lo tanto, una cualidad abstracta, en el
vacío, sino que debe asociarse indeleblemente a la gestión de intereses del
ente del cual se predica. Y puesto que no cabe hablar de gestión de intere-
ses sin que se ostenten las competencias necesarias para ello, la Comisión
entiende que la autonomía local proclamada en nuestra Constitución pre-
supone un contenido competencial sobre el que proyectarse.
El modelo de competencias locales vigente en España se ha mostrado
insuficiente para satisfacer un mínimo razonable de expectativas: el sector
local sigue anclado en la gestión de apenas el 15 por 100 del gasto públi-
co. En los últimos años se ha debatido intensamente acerca de que el
reparto porcentual entre niveles de gobierno fuese distinto: tal vez un
50-25-25, un 40-30-30 o un 40-35-25. La Comisión no pretende concretar
cuál debe ser el porcentaje exacto, pues sobre esta cuestión cabrían
muchos matices, pero sí parece indiscutible que la cantidad de recursos en
manos locales son insuficientes y desde hace muchos años no ha experi-
mentado aumento alguno. Ello es indicativo de que el gasto público no ha
sido objeto de descentralización a los municipios de modo paralelo a las
demandas que la sociedad plantea a sus ayuntamientos.
47
En aras de ese objetivo de descentralización se inició un proceso de
elaboración de Pactos Locales en las Comunidades Autónomas que han
tenido un desigual avance. En la mayoría de ellas se han creado mecanis-
mos de colaboración interadministrativa (como comisiones y órganos de
carácter paritario) integrados por representantes autonómicos y miembros
de las diferentes asociaciones de las entidades locales, con objeto de
poner en marcha la llamada segunda descentralización y estudiar de mane-
ra pormenorizada los aspectos que confluyen en el mismo, en cuanto a las
competencias susceptibles de descentralización y los consiguientes proble-
mas jurídicos, económicos y de gestión que pueden derivarse del mismo.
Algunas comunidades autónomas cuentan ya en su legislación con normas
que delimitan el marco de actuación de los gobiernos locales dentro de la
respectiva comunidad autónoma, suponiendo en muchos casos el instru-
mento facilitador de ese proceso de descentralización. En otras, este des-
arrollo legislativo se encuentra en fase avanzada de culminación. Los ins-
trumentos específicos previstos en la mayor parte de los casos se
concretan en la transferencia de competencias mediante ley, la delegación
y la encomienda de gestión, a través del otorgamiento de convenios.
En la misma línea de arquitectura para seguir construyendo el modelo
territorial a la Comisión le merecen una valoración positiva las propuestas
actuales para incluir en la reforma de los Estatutos autonómicos una serie
de normas que refuercen los distintos aspectos que conforman la autono-
mía local, entre ellos, el competencial. Se produciría así también una eleva-
ción de rango, dado que los Estatutos son leyes orgánicas. Esta elevación
de rango ha sido muy demandada, entre otros, por el informe de expertos
del Consejo de Europa sobre el borrador de este Libro Blanco. La LRBRL
pretendía cumplir una función constitucional: integrar el bloque de consti-
tucionalidad y condicionar al legislador sectorial, pero teniendo en cuenta
que la propia LRBRL es ley ordinaria, sus efectos en este sentido han sido
escasos. Por lo tanto, la inclusión de tales normas en los Estatutos autonó-
micos si conseguirían el mejor efecto garantizador de la autonomía local al
integrar plenamente el bloque de constitucionalidad.
La regulación vigente de las competencias locales presenta una serie de
características que deben ser presentadas, siquiera sea como una somera
exposición del estado de la cuestión que es considerada central por gran
parte de los actores del mundo local. Posiblemente el esquema competencial
diseñado por la LRBRL de 1985 no fuese desacertado, aunque el desarrollo
posterior de los acontecimientos sí ha demostrado que el sistema previsto
no es suficiente para dotar a los gobiernos locales de un núcleo competen-
cial propio y coherente con una autonomía local de carácter político. Así, los
rasgos que debemos resaltar en el modelo vigente son los siguientes:
1.1. Ausencia de un listado de competencias locales

y remisión al legislador sectorial
La legislación básica de régimen local no ofrece una lista determinada y

formal de competencias locales, efectuando una remisión a las leyes secto-
48
riales estatales y autonómicas, que serán las llamadas a atribuir competen-
cias, limitándose la Ley básica a establecer una serie de materias de inte-
rés local (art. 25).
Esa remisión no ha obtenido un resultado satisfactorio por varias razo-
nes. En primer lugar, porque en algunas ocasiones las leyes sectoriales ni
siquiera han atribuido competencias a los gobiernos locales o han devuel-
to la remisión a lo que disponga la legislación sobre régimen local, efec-
tuando así lo que ha sido calificado como remisión diabólica en la que
resultan olvidados los gobiernos locales. Pero es fácilmente constatable
que cuando las competencias han sido reconocidas, el contenido atribuido
dista mucho de llenar la expectativa de la autonomía local.
En efecto, en algunas ocasiones no se atribuyeron competencias como
propias de los gobiernos locales, sino de forma delegada. Aunque en puri-
dad jurídica podamos considerar que las atribuidas por delegación son
también competencias locales, debemos pronunciarnos a favor de que el
mayor núcleo competencial local esté integrado por competencias propias,
porque ello concuerda mejor con la autonomía política que corresponde a
los gobiernos locales.
Existen otros casos en los que el contenido atribuido no pasa de meras
facultades gestoras, sin una relevancia que permita hablar de auténticas
competencias. Es decir, no se atribuye un verdadero campo competencial
que permita a los gobiernos locales desarrollar las políticas públicas que
bajo su propia responsabilidad decidan implementar en su territorio.
En numerosas ocasiones las leyes sectoriales incrementan las obligacio-
nes, las responsabilidades o las cargas municipales. En estos casos se da
una situación lesiva para la autonomía local, especialmente si la ley que
atribuye la obligación o la carga no pone a disposición de los ayuntamien-
tos los recursos necesarios para cumplirla (podríamos aquí citar numero-
sos ejemplos, como la legislación relativa a protección civil, patrimonio
histórico, residuos o medio ambiente).
Incluso podemos encontrar ejemplos en los cuales, en virtud de un con-
venio administrativo prorrogado repetidamente, los gobiernos locales desa-
rrollan una actividad bajo una serie de duras condiciones y a cambio de una
aportación económica. El hecho de desarrollar la actividad en virtud de con-
venios administrativos durante varios años denota que la competencia debe-
ría ser local, y deben ser atribuidos los recursos necesarios para su ejercicio.
Por último, es fácil apreciar que en muchos casos el legislador sectorial
ha considerado suficiente la creación de órganos colegiados en los que
participan representantes locales o incluso la concesión de trámite de
audiencia a los gobiernos locales. Se trata normalmente de órganos mix-
tos, con funciones consultivas, asesoras o de participación, que pueden
ser valorados positivamente desde el punto de vista del funcionamiento
normal de las relaciones interadministrativas, y puede ser una buena vía
para que los representantes de los entes locales puedan participar en pro-
cesos de toma de decisiones estatales o autonómicas. Pero debemos tener
claro que la participación en órganos de este tipo no compensa el déficit
49
de competencias locales. O dicho de otro modo, la falta de competencia no
se suple mediante un sistema de relaciones intergubernamentales.
En detrimento también de la autonomía local, el legislador sectorial ha
impuesto una serie de controles, tutelas o medidas de coordinación excesi-
vas (hay también múltiples ejemplos, como trámites de aprobación final en
materia de urbanismos, protección civil, subordinación de decisiones
municipales a informes vinculantes, autorizaciones preceptivas para la
enajenación de patrimonio, etc.). Muchas de estas normas han hecho un
uso exagerado del interés general, sin que en absoluto se haya justificado
suficientemente la concurrencia de intereses supralocales (muestras de
ello pueden ser la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Esta-
do y de la Marina Mercante, o la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, en lo
relativo a las obras realizadas en el ámbito del aeropuerto y su zona de
servicio). En el ámbito de la legislación autonómica también se han produ-
cido estas situaciones y las diversas leyes sectoriales (sobre puertos o red
ferroviaria, por ejemplo) suelen establecer, respecto de sus obras de inte-
rés general, la exención de la exigencia de la preceptiva licencia municipal,
dando participación mediante un informe municipal o incluso no concre-
tando suficientemente el mecanismo de intervención municipal. Y también
se ha producido un desplazamiento de las normas sobre colaboración y
coordinación previstas en la LRBRL (por ejemplo, en las disposiciones adi-
cionales segunda y tercera de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora
del contrato de concesión de obra pública), a favor de otras normas espe-
cíficas y menos respetuosas de la autonomía local.
1.2. Los servicios mínimos y las actividades o servicios esenciales
Por otro lado, la LRBRL estableció una serie de servicios de prestación

obligatoria en función de la población de cada municipio (art. 26). A pesar
de estar configurados más como una obligación municipal a favor del ciu-
dadano, tampoco puede negarse que se han contemplado en la práctica
como un ámbito de competencia local. No pretendemos aquí hacer un aná-
lisis jurídico profundo sobre esta cuestión, pero consideramos de interés
resaltar que la atribución a los municipios de la obligación de prestar tales
servicios no incluía claramente potestades de regulación o de intervención,
sino únicamente la mera gestión. Debemos decir también que veinte años
después, la lista de servicios necesita una actualización: en unos casos por
desuso de algunos servicios o porque ha habido un desplazamiento de la
prestación a otras entidades (efectivamente hoy ya se aprecia un cierto
anacronismo en servicios como suministro de gas y calefacción, matade-
ros, etc.), y en otros por la liberalización de algunos otros servicios (como
mataderos o servicios funerarios).
De forma parecida a lo que sucede con los servicios municipales míni-
mos, la figura de las actividades o servicios esenciales reservados a los
entes locales recogida en el artículo 86.3 de la LRBRL no tiene por finalidad
la definición o determinación de competencias, por lo que son reproduci-
bles la práctica totalidad de reparos señalados en el párrafo anterior.
50
Habitualmente se ha entendido que la obligación municipal de presta-
ción de estos servicios se refiere a su mero establecimiento, sin incluir cla-
ramente potestades de regulación o de intervención. Sin embargo, la Comi-
sión considera que el principio de autonomía local exige que se proyecte
sobre estos servicios públicos no sólo la gestión, sino también las potesta-
des de planificación, programación y regulación de los mismos.
Por todo ello, la Comisión concluye que si bien la institución de los ser-
vicios municipales mínimos ha tenido algún efecto de proteger las compe-
tencias municipales, su eficacia en este campo es muy limitada; y en todo
caso sólo ha podido alcanzar a asegurar actuaciones de mera gestión,
siendo necesario que las potestades municipales respecto a sus servicios
públicos sean de mayor relevancia.
1.3. La capacidad general de iniciativa y de prestación

de servicios complementarios
El reconocimiento de esta capacidad en los artículos 25.1 y 28 LRBRL

abre interesantes expectativas de flexibilidad en la asunción de competen-
cias municipales, al habilitar a los ayuntamientos para intervenir ante nue-
vas demandas ciudadanas o sociales no previstas por el legislador y no
cubiertas por la acción de las demás administraciones públicas. Sin embar-
go, este potencial queda lastrado por la deficiente regulación de las potes-
tades que podrán ejercer los municipios para desarrollarlos. Así, sucede
con frecuencia que se interpreta de manera restrictiva el principio de reser-
va de ley en materia sancionadora, fiscal o simplemente de limitación de
las actividades privadas, y se restringe también el ámbito de regulación
autónoma de los reglamentos y ordenanzas municipales. El resultado es
que, al fin y al cabo, lo que pueden hacer los municipios al amparo de los
artículos mencionados es poco más que actividades de naturaleza similar a
las privadas, con escaso o nulo contenido público o administrativo.
La Comisión considera que una mejor regulación de las potestades
administrativas que la Ley atribuye a los municipios, puestas en conexión
con sus competencias, permitiría una mayor eficacia de los vigentes artícu-
los 25.1 y 28 LRBRL y daría más opciones a los ayuntamientos para afron-
tar la intervención pública en los nuevos ámbitos de actuación pública que
demanda la sociedad.
1.4. Ausencia de medios adecuados de defensa

de las competencias locales
A la vista de la situación descrita, es fácil entender que las entidades

locales no han dispuesto de medios adecuados para defender su falta de
competencias. En primer lugar, porque dado que el contenido competen-
cial concreto debía venir atribuido por la legislación sectorial, resulta
imposible la reclamación jurisdiccional de la inactividad o la omisión del
legislador cuando no atribuye competencias a los gobiernos locales. En
51
segundo lugar, porque los principios a que debe sujetarse el legislador sec-
torial en la atribución de competencias a los gobiernos locales son tan
escasos que resulta muy difícil acreditar que las leyes sectoriales, por poco
satisfactorias que sean, menoscaban la autonomía local garantizada por la
LRBRL. Y en tercer lugar, aunque no es menor su importancia, las condicio-
nes para el acceso de las Entidades locales al Tribunal Constitucional son
muy restrictivas, como se ha puesto de manifiesto en este Libro.
1.5. Las limitaciones de la potestad normativa local
La expresión más plena de la naturaleza política de los gobiernos loca-

les es su potestad normativa, que se manifiesta en las ordenanzas y regla-
mentos. Esta potestad, en función del alcance que se le reconozca, puede
jugar un papel muy importante en la determinación del contenido de las
competencias municipales.
Si bien alguna jurisprudencia ha reconocido un ámbito relativamente
extenso para esta potestad normativa local, incluso más extenso que el
que pueda corresponder a los reglamentos estatales o autonómicos, en
atención al hecho de que los gobiernos locales incorporan una función
representativa directa que no tienen las demás administraciones públicas,
tal como ha señalado incluso el Tribunal Constitucional, en la práctica esta
potencial mayor capacidad normativa de las ordenanzas y reglamentos
locales queda muy limitada debido a la amplitud que tiene en nuestro
ordenamiento jurídico el principio de reserva de ley en materia sanciona-
dora y en otros ámbitos normativos que afectan a los contenidos o el ejer-
cicio de los derechos y libertades de los ciudadanos. Esto significa que las
ordenanzas y reglamentos locales, si van más allá de la regulación de
cuestiones de organización o de procedimiento y afectan derechos y liber-
tades de los ciudadanos, necesitan a menudo una habilitación legal más
específica que la proporcionada genéricamente por la legislación de régi-
men local, habilitación que debería serles facilitada por la legislación sec-
torial (lo cual sucede en pocas ocasiones).
1.6. Ausencia del principio de suficiencia financiera
Anteriormente hemos expuesto que el porcentaje de gasto público que

gestionan los gobiernos locales es, seguramente, insuficiente al ser puesto
en relación con las actividades que desarrollan (ya se trate competencias
formalmente atribuidas o no). Es generalizada la demanda de mayores
recursos para las Haciendas locales y la denuncia de que la efectiva partici-
pación en los tributos de las comunidades autónomas no existe o ha sido
sustituida por subvenciones graciables en su concesión, condicionadas en
su destino y no garantizadoras de la continuidad y regularidad de la pres-
tación de los servicios públicos subvencionados. Ello incide de forma nega-
tiva en la suficiencia financiera de los gobiernos locales y en su potestad
de planificación.
52
La Comisión considera que la suficiencia financiera de los gobiernos
locales enmarca las posibilidades reales de la autonomía local, pues, sin
medios económicos suficientes, el principio de autonomía local no pasa de
ser una mera declaración formal, y que la sustitución de la preceptiva par-
ticipación en los tributos del Estado y en los de las comunidades autóno-
mas por subvenciones a obras, servicios o actividades municipales supone
una clara intromisión de dichos niveles de gobierno sobre los gobiernos
locales, privándolos de su potestad decisoria fundamental, sin la que no
cabe hablar de autonomía local.
2. Criterios que deben orientar la regulación del sistema

de competencias locales
2.1. Principios básicos
Tal y como se ha expresado, el principio de autonomía no ha bastado

para atribuir a los entes locales un contenido competencial determinado,
haciéndose necesario incorporar formalmente a nuestro ordenamiento jurí-
dico el principio de subsidiariedad, ampliamente desarrollado en los últi-
mos años en el marco del Derecho comunitario europeo, al objeto de deli-
mitar y fortalecer las competencias locales, así como adecuarlas de forma
flexible a la diversidad de entidades que componen el nivel de gobierno
local.
La subsidiariedad, según el Derecho comunitario europeo, presenta una
doble dimensión, al introducir los criterios de proximidad en la atribución
de las competencias y de eficacia en la distribución de las competencias
públicas. A ello hay que añadir que la subsidiariedad trae implícito un cri-
terio de intensidad en la intervención, acorde con el principio de propor-
cionalidad, que puede ser muy relevante al determinar la intervención que
corresponda a cada una de las administraciones implicadas en los casos
de concurrencia o de competencias compartidas.
La capacidad de gestión para el ejercicio de una competencia no puede
implicar un debilitamiento de la autonomía local, por lo que es necesario
asegurar que exista previsión legal para que, en los casos que proceda,
otro nivel territorial de gobierno la pueda ejercer subsidiariamente. Es pre-
cisamente la relación entre la capacidad de gestión y la vulnerabilidad de
la autonomía local lo que obliga a analizar tanto la posición como las fun-
ciones de los entes intermedios y la necesidad de definir el ámbito de la
intermunicipalidad.
Así pues, el principio de subsidiariedad, en su doble vertiente de proxi-
midad y de eficacia, así como los criterios de flexibilidad en la atribución
de las competencias municipales, deberían ser formalmente asumidos y
mínimamente desarrollados por la legislación básica de régimen local, lo
que no supondría, ni mucho menos, desconocer la función propia de las
leyes sectoriales en la atribución de competencias municipales, sino que
evitaría mantener la situación actual, en que se remite por defecto a estas
53
leyes para que determinen discrecionalmente las competencias municipa-
les, cuya integridad queda así muy mermada, como ya hemos visto.
Las leyes sectoriales deberían centrarse sólo en regular los aspectos
sustantivos propios de la acción pública en el ámbito de que se trate,
así como en identificar los aspectos que inciden en un ámbito de interés
supralocal, que son los que pueden justificar la atribución de compe-
tencias a las administraciones de ámbito supralocal en relación con los
mismos.
Los principales criterios para una atribución flexible de competencias
deben estar previstos y desarrollados por la legislación básica de régimen
local y las leyes sectoriales deben poder concretar su aplicación en cada
caso.
Partiendo de la base de que la atribución de las competencias locales
debe ser una operación compartida entre diversos tipos de leyes (Ley bási-
ca de régimen local, Estatutos de Autonomía, leyes autonómicas de régi-
men local y leyes sectoriales estatales o autonómicas), corresponde a la
Ley básica de régimen local la determinación de los principios y criterios
básicos que deben regir el modelo competencial, la definición de las potes-
tades que los municipios podrán aplicar al ejercicio de sus competencias,
la garantía de un mínimo de competencias común a todos los municipios
del Estado, la determinación mínima de los ámbitos de interés local y la
fijación, también a nivel de mínimos, de los servicios que constituye una
responsabilidad de las administraciones locales.
De acuerdo con este criterio, el régimen de competencias municipales
de la Ley básica de régimen local debe sustentarse en los siguientes princi-
pios:
a) Autonomía
La Ley básica debería desarrollar este principio esencial del régimen

local español de forma clara, completa y sistemática, incluyendo sus con-
secuencias de orden competencial.
b) Naturaleza política del gobierno local
Como ya se afirmaba anteriormente, hemos de partir del hecho de que

la autonomía local es autonomía política, con capacidad para ordenar y
gestionar bajo la propia responsabilidad una parte sustancial de los asun-
tos públicos mediante el impulso de políticas propias.
En consecuencia, las competencias locales no deben limitarse al plano
de la mera gestión de servicios y de funciones burocráticas, sino que
deben comprender también potestades normativas, reguladoras, fiscales y
de planificación, sin las cuales difícilmente podrían plantearse responsabi-
lidades de auténtico gobierno político de los pueblos y las ciudades.
54
c) Subsidiariedad
La legislación básica de régimen local, en la medida que son los muni-

cipios las entidades que más se pueden beneficiar de la aplicación de este
principio en su ordenamiento interno, debe establecer los trazos básicos
de su contenido y su operatividad, en conexión con el principio de proxi-
midad establecido en el artículo 4.3 de la CEAL.
d) Diversidad, flexibilidad y supletoriedad
Si tenemos en cuenta la gran diversidad existente entre la capacidad de

unos y otros municipios, debemos asumir que esta diversidad ha de ser
también un aspecto básico, y no una mera cuestión incidental como hasta
ahora, en la atribución de las competencias municipales. Asimismo, y tal
como ha quedado expuesto en apartados anteriores, la diversidad y flexi-
bilidad en la atribución de competencias a los municipios es un requisito
esencial para la correcta aplicación del principio de subsidiariedad, en su
doble vertiente de proximidad y eficacia, que reclama la atribución de las
competencias públicas a la instancia administrativa más próxima a los ciu-
dadanos, siempre que sea capaz de gestionarlas con eficacia. Además,
puesto que existe una gran diversidad en la capacidad de gestión de unos
y otros municipios, la Ley debe permitir que cada uno de ellos pueda asu-
mir el mayor ámbito de competencias que pueda ejercer con eficacia e
identificar el nivel territorial de gobierno que se responsabilizaran del ejer-
cicio de las competencias locales no asumidas por determinados ayunta-
mientos, en el ámbito territorial de los mismos.
e) Principio de proporcionalidad
El principio de proporcionalidad como instrumento de control compe-

tencial goza de una acrisolada tradición en el Derecho comparado. Por
ello, la asunción del principio de proporcionalidad en la futura Ley de
Bases, lejos de valorarse como una «singularidad», no supondría sino
sumarse a la línea en la que se está avanzando en el marco europeo. Habi-
da cuenta de que se configura como un mecanismo de control que opera
tras la utilización del principio de subsidiariedad, convendría que su recep-
ción se produjera inmediatamente después de la mención de éste, previen-
do que, en el supuesto de que deba tener lugar, la intervención estatal o
autonómica habrá de ser la estrictamente indispensable para la consecu-
ción de los objetivos perseguidos.
f) Cláusula general de competencias
Esta cláusula, que desarrolla el principio de subsidiariedad, atribuye a

los municipios una especie de capacitación general para actuar en todos
los ámbitos no reservados expresamente a otras administraciones, y que
55
no estén expresamente prohibidos por la Ley. Se trataría de combinar los
actuales artículos 25.1 y 28 y la disposición transitoria segunda LRBRL,
afirmando que corresponde a los municipios el ejercicio de las competen-
cias administrativas que las leyes no atribuyan expresamente a otras admi-
nistraciones. Este criterio debería completarse con la definición de las
potestades, especialmente las normativas, que pueden ejercer los munici-
pios en desarrollo y aplicación del mismo.
g) Garantías de suficiencia financiera para el ejercicio

de las competencias
Con independencia de que se opte por que el sistema de financiación

local no se regule en la Ley de Bases, sino en una ley específica (e, incluso,
aun cuando se decidiera que ni siquiera la Ley de Bases debe contener nin-
gún principio o directriz que pudiera condicionar, siquiera mínimamente,
el diseño del modelo de financiación), es indudable que sí deben tener
cabida en la futura Ley de Bases aquellas medidas de naturaleza financiera
destinadas específicamente a salvaguardar el ejercicio verdaderamente
autónomo de sus competencias por parte de las entidades locales, como
por ejemplo: que las entidades locales deben disponer fundamentalmente
de ingresos no afectados; se han de incluir específicas garantías de sufi-
ciencia financiera para los supuestos de alteración del estatus competen-
cial en sentido ascendente; y una garantía destinada a solventar los pro-
blemas que suelen plantearse cuando la competencia normativa y la
competencia de gestión residen en niveles de gobierno diferentes, y el que
ostenta la primera adopta una medida que supone un gasto para el ente
que ha de proceder a su ejecución.
2.2. Las potestades y las competencias locales
La legislación de régimen local debe asumir claramente el carácter polí-

tico del gobierno local y, por tanto, traducirse en la atribución a los munici-
pios de competencias de regulación, gobierno y de gestión de servicios,
reconociéndose, así, el liderazgo político derivado de la proximidad al ciu-
dadano.
Todo ello ha de trasladarse a la terminología usada por el legislador y
debe comportar un mayor énfasis en la definición de las potestades atri-
buidas a los municipios, especialmente las de regulación.
En este sentido, sería deseable que la legislación básica de régimen
local formulara una regulación mucho más completa de los instrumentos
normativos locales (ordenanzas, reglamentos, planes, etc.) que, además de
determinar su objeto y procedimiento de elaboración, defina también su
alcance, sacando el mayor partido posible a la idea, asumida por alguna
sentencia del Tribunal Constitucional, de que las normas locales, al incor-
porar la representación directa de la sociedad, tienen una mayor capacidad
de configuración normativa que los reglamentos estatales o autonómicos
(Propuesta de supresión).
56
En otras palabras: en relación con las materias que integran su ámbito
de intereses, incluidas todas las que no hayan sido atribuidas en exclusiva
por ley a otra administración pública, los municipios deben poder ejercer
potestades plenas de regulación, con el único límite de no vulnerar ámbitos
reservados a la ley, ámbitos que, además, deberían ser objeto de interpreta-
ción claramente restrictiva. En todo caso, la Ley básica del gobierno local
debería establecer que cuando la ley, estatal o autonómica, atribuya a las
entidades locales una competencia con carácter de propia, las normas regla-
mentarias de desarrollo que aprueben la administración del Estado o la de la
comunidad autónoma, de acuerdo con el orden constitucional de distribu-
ción de competencias, tendrán carácter supletorio respecto de las ordenan-
zas o reglamentos que aprueben las entidades locales sobre esa materia.
Esta fórmula permite cohonestar, de forma adecuada, la capacidad nor-
mativa del Estado y de las comunidades autónomas con la capacidad nor-
mativa de los entes locales, a la vez que superar las actuales limitaciones a
la autonomía normativa de las colectividades locales españolas puesta de
manifiesto por el Congreso de los Poderes Locales y Regionales de Europa
en su Recomendación número 121, de 14 de noviembre de 2002, sobre la
democracia local y regional en España.
2.3. Las competencias locales se definen en base a potestades públicas
Suele definirse la competencia como la medida de potestades que tiene

un órgano o un ente. De modo que la determinación de las competencias
públicas es una operación que debe manejar dos vectores distintos: el de
los asuntos o materias, por una parte, y el de las potestades, por otra.
El debate, mucho más intenso, sobre las competencias estatales y auto-
nómicas nos ha llevado a asumir plenamente este fenómeno. Así, no sole-
mos limitarnos a decir que el Estado o tal o cual comunidad autónoma tie-
nen competencias sobre una u otra materia, sino que acostumbramos a
precisar si la competencia disputada es legislativa o ejecutiva, o de legisla-
ción básica o plena, o de mera gestión, entre otras diversas posibilidades.
La legislación vigente de régimen local a responder a la realidad de la
existencia de gobiernos multinivel. Aunque ya no reproduce el listado de
supuestas competencias municipales de la legislación precedente, sino que
lo sustituye por uno o más simple de materias o intereses. Así se continúa
sin definir las potestades que los municipios podrán ejercer en relación
con cada materia, quedando esta operación a la regulación contenida en
las leyes sectoriales.
2.4. Materias en que deben atribuirse competencias a los municipios

y determinación de los ámbitos de interés local
Como hemos apuntado anteriormente, uno de los aspectos fundamen-

tales del modelo competencial básico de régimen local debe ser el de la
57
determinación de los ámbitos o sectores en los que se considera que hay
presencia de intereses locales y, por lo tanto, deben atribuirse competen-
cias a los municipios, bien sea directamente por la propia Ley básica de
régimen local, o bien por la legislación sectorial correspondiente, la cual al
atribuir competencias deberá respetar los principios que ya también
hemos citado.
De esta forma, la Ley básica cumpliría con su función de configurar un
contenido mínimo de la autonomía local, pero además ofrecería al legisla-
dor sectorial una serie de principios generales que pueden producir mejor
resultado que la mera remisión existente en la actualidad.
La Ley básica de régimen local debería determinar los sectores de acti-
vidad administrativa o ámbitos en los que el legislador constata la presen-
cia de intereses locales. Esa determinación debe hacerse, además, confor-
me a una serie de criterios:
1. La lista de sectores o ámbitos de actividad debe ser mucho más
amplia y adecuada a la realidad de la sociedad actual; es decir, debe actua-
lizarse y ampliarse la contenida en el vigente artículo 25 LRBRL.
2. Debe tratarse de una lista abierta, en tres sentidos: debe poder ser
ampliada por las leyes autonómicas de régimen local; también debe poder
ser ampliada por las leyes sectoriales; y los propios municipios interesados
deben poder proyectar su interés en otros sectores de actividad adminis-
trativa, si así lo requieren los intereses de su respectiva colectividad, siem-
pre que no vulneren las leyes.
3. Esta lista de sectores y ámbitos de interés local constituye el prin-
cipal campo de aplicación del principio de subsidiariedad. Sin perjuicio de
ello, las leyes sectoriales reguladoras de estos sectores o ámbitos deben
reconocer, amparar, potenciar, y en su caso desarrollar, competencias
municipales de ordenación y gestión relacionadas con los mismos.
4. La lista en cuestión debería complementarse con la afirmación
expresa de que, más allá de los ámbitos o sectores en los que se proyecta
el interés local, nada de lo que interesa o afecta a sus vecinos es ajeno al
ayuntamiento, de modo que el municipio tiene también capacidad para
asumir, expresar y representar ante las instituciones competentes de cual-
quier orden las preocupaciones y aspiraciones de su comunidad.
Al identificar estos sectores debe tenerse en cuenta que la modificación
de la LRBRL tiene la voluntad de imprimir un esfuerzo descentralizador a
favor de los gobiernos locales.
A continuación, la Comisión considera relevante proponer una serie de
materias de interés local en las que los gobiernos locales deben tener com-
petencia. Es preciso aclarar que no todas son propias de una Ley básica de
régimen local; sin embargo, por su interés, y porque proceden en buena
parte de las aportaciones remitidas a la Comisión, merecen ser reflejadas.
Dadas las características de este documento, las expondremos de modo
resumido, a pesar de que las aportaciones son muy detalladas; no obstan-
te, la Comisión las ha conocido en toda su extensión. Han sido muy nume-
rosas aquellas que insisten en la necesidad de que las competencias estén
58
concretadas en la norma y en la adecuada financiación de las mismas,
aquellas otras que demandan una distinción de las competencias que
deban ostentar las entidades locales menores de las de los municipios, o
las que reclaman mayores competencias en las materias de turismo y con-
sumo, montes, costas o playas.
Materias en que deben atribuirse competencias
• Seguridad ciudadana
Se propone como concepto más adecuado que el de «seguridad en los
lugares públicos», y debería contemplarse la capacidad de definir y aplicar
políticas preventivas en materia de seguridad ciudadana, coordinación de
los diversos cuerpos y fuerzas en el municipio, y el ejercicio de funciones
de policía judicial por parte de la policía municipal 1. Los ayuntamientos
deberían tener competencias para regular mediante ordenanza las condi-
ciones a cumplir por las actividades organizadas en espacios públicos y
locales de pública concurrencia.
Sería interesante el expreso reconocimiento del alcalde como autoridad
de seguridad ciudadana y debería permitirse que los ayuntamientos pres-
ten el servicio de forma asociada.
• Circulación de vehículos y servicios de movilidad

Las ordenanzas municipales deben poder regular la circulación y el
estacionamiento de todo tipo de vehículos por las vías de ámbito local del
municipio, tengan o no la condición de urbanas, incluida la posibilidad de
establecer todo tipo de medidas restrictivas para garantizar la seguridad,
la fluidez del tráfico y el medio ambiente.
Los ayuntamientos deben ostentar asimismo competencias de control y
sancionadoras para hacer cumplir la normativa vigente en las vías de
carácter local del municipio y para castigar los eventuales infractores,
poniéndolos a disposición judicial si procediera.
Lo que denominamos vías de ámbito o carácter local deben ser, además
de las urbanas, los caminos rurales, viales de acceso a urbanizaciones o polí-
gonos y, en general, todo tipo de carreteras o caminos para el tránsito inte-
rior del municipio. Únicamente deberían quedar fuera de este concepto las
carreteras y autopistas cuyo recorrido excede el término de un municipio.
1
Así lo propone, por ejemplo, el Ayuntamiento de Madrid en sus aportaciones al borrador
de Libro Blanco; la FEMP indica que un precedente de la colaboración con la administración de
justicia es la realizada por el arbitraje de consumo a través de las Juntas Arbitrales de las
Corporaciones Locales —municipales y provinciales—, y propone que se incida especialmente
en temas como la Orden de Protección a Víctimas de Violencia de Género y en los aspectos que
contempla la Ley Orgánica de Medidas Integrales para la Protección a las Víctimas de la
Violencia de Género.
Algunas de estas actuaciones ya vienen siendo desarrolladas por los ayuntamientos, como
ha puesto de manifiesto el Gobierno del Principado de Asturias en su documento de aportacio-
nes al borrador de Libro Blanco.
59
Los municipios también deben tener competencias para establecer,
regular y, en su caso, gestionar servicios de transporte de viajeros dentro
del término municipal, así como para participar en la planificación, regula-
ción y gestión de estos mismos servicios cuando trascienden su término
municipal. Estos servicios pueden ser de autobús, taxi, tranvía, tren o cual-
quier otro.
También deberían poder regular el transporte y la carga y descarga de
mercancías dentro del término municipal, con la finalidad de adoptar medi-
das que aseguren una mayor fluidez de tránsito.
Una limitación importante en esta materia es la dificultad que tienen
los ayuntamientos para aplicar medidas coactivas a vehículos o conducto-
res domiciliados en otros municipios, situación muy frecuente, como es
fácil entender dada la movilidad de los vehículos 2.
• Protección civil y prevención y extinción de incendios

Debería reconocerse la competencia municipal para la formulación de
planes de protección civil y para la prevención y extinción de incendios,
planes que deberán ser coherentes y estar coordinados con los que formu-
len las administraciones de ámbito supralocal (con audiencia o participa-
ción de representantes municipales).
Asimismo, competencia municipal para aprobar ordenanzas que esta-
blezcan medidas preventivas, y en su caso reactivas, en relación con incen-
dios, inundaciones u otro tipo de percances o calamidades.
Los municipios también deberían tener competencias para crear y ges-
tionar servicios de bomberos, así como eventuales servicios de protección
civil.
El alcalde debe tener capacidad para ordenar la adopción de las medi-
das extraordinarias que sean necesarias para proteger a la población en
caso de incendio o catástrofe, pudiendo movilizar a los vecinos, requisar
equipos u ordenar el desalojo de edificios, entre otras.
• Urbanismo y ordenación del territorio y espacios públicos

Los ayuntamientos deben tener competencia para formular y aprobar
planes urbanísticos e instrumentos de ordenación del territorio, cuyo
ámbito territorial no exceda del término municipal. Estos instrumentos de
planificación, en la medida en que no afecten a intereses supralocales,
deben ser aprobados bajo la exclusiva responsabilidad municipal, debien-
do respetar únicamente los instrumentos de planificación de ámbito supra-
local.
Establecimiento del principio general según el cual si hay leyes secto-
riales que por razones o servicios de interés general (costas, puertos, aero-
puertos…) limitan la capacidad de las instituciones urbanísticas en deter-
2
También en este caso algunas de las actuaciones se vienen desarrollando de hecho por
los ayuntamientos, y así lo corrobora el Gobierno del Principado de Asturias.
60
minadas zonas del territorio, se deban disponer por estas leyes procedi-
mientos de armonización de los intereses locales y del ordenamiento urba-
nístico con los generales y el ordenamiento sectorial de que se trate, y no
la mera y directa prevalencia de este último, salvo cuando deban prevale-
cer intereses supralocales por no ser compatibles con los locales.
Reconocimiento también de la plena competencia municipal para la for-
mulación, aprobación y ejecución de instrumentos de gestión urbanística,
y para adoptar las medidas que procedan para la protección de la legalidad
urbanística y para sancionar eventuales infracciones.
Toda actividad, pública o privada, que modifique la configuración del
territorio debe estar sujeta a un trámite de control preventivo municipal.
Competencia municipal para promover la formulación de planes urba-
nísticos o de ordenación del territorio de ámbito supramunicipal y, en todo
caso, derecho de los representantes municipales a participar o ser escu-
chados en el proceso de formulación de los mismos.
Competencia de los municipios para disponer o promover la existencia
de parques, jardines, vías públicas y demás espacios públicos de ámbito
municipal, y para regular su uso y protección, y para estar al cuidado del
alumbrado, mantenimiento y limpieza de los mismos 3.
• Vivienda
Se debe atribuir competencia a los municipios para desarrollar median-
te ordenanza los aspectos constructivos y las condiciones de habitabilidad
de las viviendas y para ejercer los trámites correspondientes para garanti-
zar su cumplimiento (tramitación y otorgamiento de la cédula de habitabi-
lidad).
También se les debe atribuir competencias, en el marco del principio de
legalidad tributaria, para adoptar mediante ordenanza medidas que pena-
licen las prácticas especulativas y las viviendas desocupadas y, en gene-
ral, para promover la existencia de una oferta suficiente de viviendas ase-
quibles.
Asimismo, deben tener competencias para gestionar promociones
municipales de vivienda, sea con destino a alquiler o a venta, o para cola-
borar en promociones públicas o sociales de vivienda protegida.
También se les debe reconocer la competencia para participar en cual-
quier caso en la adjudicación de viviendas que hayan sido promovidas por
otras administraciones públicas en su término municipal.
3
Entre otras, la FEMP propone que una vez aprobados los planes generales de forma defi-
nitiva por las comunidades autónomas con sus respectivos informes medioambientales, el
resto de los instrumentos de planeamiento sean de competencia municipal; no obstante, la
aprobación del planeamiento general y del planeamiento de desarrollo debería corresponder a
los ayuntamientos con real capacidad de gestión. En este sentido, el informe de los expertos
del Consejo de Europa sobre el borrador de Libro Blanco también sugiere que se suprima la
aprobación previa de los planes de urbanismo por la comunidad autónoma.
61
Los planes de vivienda deberían contener una línea de financiación
específica para el fomento de la construcción de viviendas protegidas por
parte de los municipios, incluyendo un parque suficiente de viviendas en
alquiler 4.
• Medio ambiente
Los ayuntamientos deben tener competencia para formular y aplicar
una política municipal para la protección del medio ambiente y el desarro-
llo sostenible de la comunidad.
También deben tener competencia para someter a control preventivo
municipal todas las actividades que se desarrollen en su término municipal
y puedan afectar el medio ambiente y, si procede, para condicionar el ini-
cio o la continuidad de las mismas a la adopción de medidas de protección
ambiental.
Asimismo, los municipios deben poder elaborar y aprobar ordenanzas
para la protección del medio ambiente y el desarrollo sostenible, con las
que concretarán y desarrollarán en su ámbito las normas más generales, y
con las que también deben poder adoptar medidas adicionales de protec-
ción ambiental a las vigentes con carácter general, con la única condición
de asegurar un mayor grado de protección ambiental.
Entre otros, son sectores que en todo caso pueden ser objeto de desa-
rrollo normativo o de otras medidas municipales para la protección del
medio ambiente los siguientes: el ahorro energético y de recursos natura-
les, la protección del paisaje, el ruido y la emisión de gases con efecto
invernadero 5.
• Agua
Los ayuntamientos deben tener competencia para regular, además de
prestar, los servicios de abastecimiento de agua y también de evacuación
domiciliaria de las residuales.
También deben poder tomar la iniciativa y, en cualquier caso, participar
en el establecimiento de infraestructuras y servicios de captación y transpor-
te de agua potable para su población y de depuración de aguas residuales.
4
El Gobierno del Principado de Asturias, en su documento de aportaciones al borrador de
Libro Blanco considera que estas propuestas relacionadas con vivienda podrían ser delegables
a los municipios, manteniendo la prevalencia general en la exclusividad por la comunidad
autónoma. Expresa que pueden considerarse competentes para desarrollar por ordenanza: los
aspectos constructivos y de habitabilidad, la penalización de las prácticas especulativas, la
gestión de promociones municipales de vivienda, la participación en cualquier adjudicación de
viviendas y el fomento de construcción de viviendas protegidas por parte de los municipios.
La FEMP formula, entre otras, las siguientes propuestas: la creación de vías de financiación a
favor de los ayuntamientos para que éstos puedan ejercer el derecho de tanteo y retracto sobre
la vivienda protegida, y la competencia municipal para la definición de las tipologías edifica-
torias, incluso en el caso de las viviendas con protección pública, así como para la calificación
provisional y definitiva en el caso de las viviendas protegidas.
5
En este ámbito, el Gobierno del Principado de Asturias también considera que las pro-
puestas son susceptibles de atribución o delegación a las entidades locales.
62
Asimismo, los ayuntamientos deben tener competencia para elaborar y
aprobar ordenanzas para la racionalización y ahorro del consumo de agua
en su comunidad, o para adoptar medidas extraordinarias de restricción en
caso de escasez.
Los ayuntamientos también deben cuidar de la potabilidad y calidad
del agua de consumo humano y de la integridad de las redes de conduc-
ción del agua 6.
• Energía
Reconocimiento de la capacidad municipal para formular y desarrollar
una política propia en materia de energía, con el objetivo de fomentar el
uso de energías renovables, minimizar los consumos energéticos y asegu-
rar el acceso efectivo de los vecinos a un suministro energético suficiente
y de calidad.
Para la aplicación de esta política municipal de energía, los ayuntamien-
tos deben poder elaborar y aprobar ordenanzas que establezcan o fomen-
ten prácticas de ahorro energético y de producción o consumo de energías
limpias, y que aseguren la existencia de redes y de servicios que garanti-
cen el suministro de energía suficiente y de calidad a todos los inmuebles
del término municipal.
Con estas mismas finalidades, los municipios deben poder tomar la ini-
ciativa y, en cualquier caso, participar en la formulación de planes y pro-
gramas de ámbito supramunicipal para la producción y distribución de
energía con destino a su población 7.
• Telecomunicaciones y sociedad de la información

Los ayuntamientos deberían tener reconocida la competencia para
regular mediante ordenanza el establecimiento de infraestructuras de tele-
comunicaciones, ya sea en base al hecho de que transcurren por el domi-
nio público municipal, o por motivos urbanísticos, ambientales o para la
protección de la salud pública.
Se debe reconocer a los municipios una mayor capacidad de la que tie-
nen actualmente para obligar a los operadores a compartir infraestructuras
de telecomunicaciones, así como competencia para explotar redes o para
prestar servicios de telecomunicaciones.
Se debería reconocer también la capacidad municipal para adoptar
medidas normativas o de fomento que persigan el objetivo de garantizar
6
El Gobierno del Principado de Asturias también expresa que esta materia viene siendo
ejercida de hecho por los ayuntamientos, por lo que podría considerarse su atribución o dele-
gación.
7
El Gobierno asturiano entiende que es irrenunciable la exclusividad autonómica en mate-
ria de energía (y recuerda que el propio Estado ha limitado a la comunidad autónoma en esta
materia), aunque pueda ser delegable la promoción de prácticas de ahorro energético.
63
el acceso de todos los vecinos a servicios accesibles de telecomunicacio-
nes de banda ancha y, en general, nuevas tecnologías 8.
• Limpieza y residuos
Debería haber competencia municipal no sólo para prestar, sino tam-
bién para regular el servicio de limpieza de la vía pública y zonas públicas
y de recogida, transporte y tratamiento de residuos domésticos.
La competencia municipal en estos asuntos debe permitir a los ayunta-
mientos la promulgación de ordenanzas que establezcan deberes ciudada-
nos para el mantenimiento de la limpieza de la vía pública y la minimiza-
ción y recogida selectiva de los residuos domésticos, incluida la posibilidad
de imponer sanciones si se incumplen estas obligaciones.
Los ayuntamientos también deben tener competencias que les permi-
tan participar en la regulación y en la gestión de los residuos no domésti-
cos (industriales, sanitarios, agropecuarios…) 9.
• Salud pública
Debería haber competencia municipal para establecer mediante orde-
nanza normas tendentes a asegurar la existencia de condiciones óptimas
para la salud colectiva, y competencia también para desarrollar las actua-
ciones necesarias (actos de control preventivo, inspecciones, sanciones,
información, servicios técnicos…) para asegurar el cumplimiento de las
mismas.
Las competencias municipales en materia de salud pública tienen, en-
tre otros, los objetos siguientes: potabilidad de las aguas, higiene de los
alimentos, higiene de las viviendas, prevención de epidemias, educación ali-
mentaria, protección de animales, etc. 10
• Cementerios y servicios funerarios

Competencia municipal para determinar la ubicación de cementerios,
para regular el uso de los mismos y para gestionar el servicio.
Asimismo, los ayuntamientos deben tener competencia para regular los
servicios fúnebres y el traslado de cadáveres dentro del término municipal,
así como para poder prestar servicios de este orden 11.
8
Sobre esta materia, el Gobierno del Principado considera que las competencias deben ser
concurrentes y de necesaria colaboración entre la comunidad autónoma y los ayuntamientos.
9
En esta materia, el Gobierno asturiano considera que son los ayuntamientos quienes vie-
nen actuando de hecho, y serían atribuibles o delegables a las entidades locales.
10
La FEMP demanda también esta competencia. Para el Gobierno del Principado de
Asturias, estas materias serían de concurrencia y necesaria colaboración entre la comunidad
autónoma y los ayuntamientos.
11
La FEMP se pronuncia también es este sentido. El Gobierno del Principado de Asturias
ha expuesto que esta materia ya viene siendo desarrollada por los ayuntamientos, y puede
considerarse atribuible o delegable.
64
• Asistencia sanitaria
Competencia municipal para cooperar en la planificación y en la ges-
tión de los centros públicos de asistencia sanitaria primaria existentes en
su término municipal.
Los ayuntamientos también han de tener capacidad para gestionar ser-
vicios sanitarios especializados o servicios hospitalarios, así como para
participar en la planificación y en la dirección de la asistencia sanitaria
pública que les afecte 12.
• Servicios para la integración y la cohesión social

Se debe atribuir a los municipios competencias para regular y prestar
los servicios sociales públicos de asistencia primaria, así como los especia-
lizados que se planteen en su ámbito territorial.
La competencia municipal en este ámbito debe incluir la capacidad de
organizar y prestar servicios de atención a la dependencia, así como activi-
dades y servicios para la protección o la reinserción de personas que lo
requieran (mujeres maltratadas, menores, etc.).
De modo especial conviene reforzar las competencias municipales rela-
cionadas con la inmigración, hasta asegurar que el ayuntamiento pueda
desarrollar funciones efectivas de acogida y de integración social de los
inmigrantes 13.
En general, las competencias municipales en materia de integración y
cohesión social deben incluir la capacidad de regular y controlar el funcio-
namiento de los servicios privados existentes en el término municipal.
• Deportes y ocio
Competencia de los municipios para ser titulares de, regular y, en su
caso, gestionar los equipamientos deportivos y de ocio públicos existentes
en su término.
Reconocimiento de la competencia municipal de sensibilización y de
promoción o gestión de actividades, así como de cierta capacidad munici-
pal para regular el funcionamiento y las actividades de las entidades socia-
les del deporte, todo ello con el fin de asegurar la máxima extensión de la
práctica deportiva en la localidad 14.
12
En ese sentido se encuentran también las propuestas de la FEMP. Para el Gobierno del
Principado de Asturias, esta materia es irrenunciable para la comunidad autónoma, aunque
puedan ser delegables algunos aspectos en municipios de gran población (planificación y ges-
tión de los centros públicos de atención primaria de su término municipal).
13
La FEMP también ha aportado propuestas de mayores competencias en esta materia.
También en este caso el Gobierno de Asturias considera que se trata de actuaciones que se
están desarrollando de hecho por los ayuntamientos, por lo que procedería su atribución o
delegación.
14
La FEMP propone que se cambie la denominación por la de «Actividades físicas y depor-
tivas», incluyendo una serie de demandas de mayores competencias municipales en la mate-
ria. El Gobierno asturiano considera también que es una materia atribuible o delegable a las
entidades locales, porque ya la desarrollan de hecho.
65
• Cultura y patrimonio histórico-artístico
Competencia municipal para establecer, regular y gestionar los equipa-
mientos culturales de carácter público de la localidad (bibliotecas, museos,
archivo, teatro, centros polivalentes, etc.), así como para incidir en la loca-
lización y funcionamiento de los privados.
Los ayuntamientos también deben tener competencia para organizar,
promover y regular todo tipo de actividades culturales que se celebren en
la comunidad y para fomentar la creación y la producción artística.
Debe reconocerse asimismo la competencia municipal para crear, regu-
lar y proteger un posible catálogo local de bienes de valor o interés históri-
co 15, artístico, arquitectónico, arqueológico, científico o similar, incluyen-
do la posibilidad de establecer limitaciones a los propietarios privados de
los mismos, con el fin de garantizar su integridad y accesibilidad.
Competencia municipal también para participar en la catalogación de
bienes del patrimonio cultural autonómico o estatal radicados en su término
municipal y para participar en la regulación de su uso, acceso y protección.
• Educación
Competencia municipal para localizar y promover los centros docentes
públicos que requiera la comunidad, para cuidar de su mantenimiento y con-
servación y para regular su uso fuera del horario y del calendario escolar.
Competencia municipal para cooperar en la planificación y en la ges-
tión de los centros públicos escolares existentes en su término municipal.
Los municipios también deben poder participar en el proceso de matri-
culación en los centros públicos y concertados radicados en su término
municipal a fin de colaborar en una correcta distribución de los alumnos.
Capacidad de los ayuntamientos para organizar actividades extraesco-
lares.
Capacidad de los ayuntamientos para participar en la programación de
las actividades docentes, a fin de asegurar la conexión de la escuela con
su entorno 16.
• Ordenación y promoción de la actividad económica

Competencia municipal para regular el establecimiento, autorizar y pro-
mover todo tipo de actividades económicas en su término municipal, espe-
15
En esta línea está la propuesta aportada por la Federació de Municipis de Catalunya.
Salvo la protección del patrimonio histórico-artístico, que para el Gobierno asturiano debe
entenderse concurrente, estas materias deben considerarse atribuibles o delegables, por ser
ya ejercidas de hecho por los ayuntamientos.
16
Para el Gobierno del Principado de Asturias se considera irrenunciable en tanto no esté
definitivamente asentado el modelo educativo asturiano, aunque puedan ser delegables algu-
nos aspectos que ya vienen siendo ejercidos por los municipios (mantenimiento y conserva-
ción, uso de instalaciones en horario extraescolar).
66
cialmente las de carácter comercial, artesanal y turístico, así como para
procurar la mejora y la competitividad de sus estructuras productivas.
Competencia municipal para gestionar todo tipo de actividades produc-
tivas, en concurrencia con las empresas privadas, planificar estratégica-
mente el territorio, elaborar y aplicar políticas de dinamización socioeco-
nómica, fomento del empleo y atención a los parados 17.
• Colaboración con la administración de justicia

Conviene reforzar las competencias municipales de colaboración con la
administración de justicia, a fin de contribuir a hacerla más eficiente y pró-
xima a los ciudadanos.
En este terreno podría analizarse la posibilidad de establecer mecanis-
mos específicos de justicia de proximidad para resolver conflictos de
vecindad y de justicia municipal 18.
3. Propuestas en materia de competencias
De acuerdo con el análisis de situación expuesto en las páginas preceden-

tes, la Comisión entiende que las propuestas con relación a las competencias
locales deben concretarse en los siguientes extremos:
En primer lugar, y desde una perspectiva material, la cuestión competencial
debe girar alrededor de tres ejes:
a) Una cláusula universal de atribución de competencias, en el sentido de
afirmar que los municipios ostentarán competencias normativas y ejecutivas
respecto de aquellos ámbitos materiales no reservados a otras instancias terri-
toriales y que no estén expresamente prohibidos por la Ley.
b) Un elenco de servicios locales mínimos, configurados como competen-
cias en ámbitos materiales vinculados a la cláusula constitucional de Estado
social. Se plantea, pues, unificar los actuales artículos 26, relativo a los servi-
cios mínimos de prestación obligatoria por los municipios, y 86.3, referente a
la reserva a favor de los entes locales de actividades y servicios esenciales,
fijando un listado material debidamente actualizado a la realidad actual, res-
pecto de las que el municipio ejercerá las potestades normativas y ejecutivas
correspondientes.
c) La enumeración de una serie de materias en las que se han de asegurar
competencias a los municipios, así como las correspondientes potestades, por
existir un interés local, configurando un listado acorde con la realidad social y
dotado de flexibilidad, en el sentido de que debe poder ser ampliado por la
legislación sectorial.
17
La FEMP ha efectuado diversas propuestas en esta materia, como el establecimiento de
Servicios Locales de Empleo. Para el Gobierno asturiano se trata de una materia concurrente y
de necesaria colaboración de la comunidad autónoma y los ayuntamientos.
18
El Gobierno asturiano considera que es una materia irrenunciable para la comunidad
autónoma, máxime estando en la actualidad pendiente de transferencia por parte del Estado,
aunque fuesen susceptibles de concurrencia o delegación los Juzgados de Paz.
67
En segundo término, tal y como ya ha quedado apuntado, debe fijarse la
atribución de las potestades que resulten procedentes en cada caso
—normativas, ejecutivas y de gestión— respecto de los diferentes ámbitos
materiales que correspondan a los municipios.
En tercer lugar, deben fijarse expresamente con carácter normativo los
principios básicos vinculados tanto al ejercicio como a la atribución de las com-
petencias: autonomía, subsidiariedad, flexibilidad, proporcionalidad.
En último extremo, se ha de proceder a la incorporación normativa del prin-
cipio de suficiencia financiera vinculado a las competencias. Para ello resulta
esencial que cualquier previsión de atribución competencial vaya acompañado
de la correlativa previsión de financiación. Y ello porque a efectos de mantener
un equilibrio entre las competencias y los medios necesarios para su ejercicio,
a cada nueva transferencia de competencia debe corresponder su modo de
financiación en forma de nuevo recurso fiscal, fuente procedente de transferen-
cia, de atribución en personal o de cesión de estructuras materiales, pudiendo
concurrir todos al tiempo, varios o uno solo.
68
II. INNOVACIÓN SOCIAL Y
GOBERNANZA URBANA
Clemente J. Navarro
Introducción
La denominada innovación social urbana, o más llanamente,
«innovación local», viene apareciendo como una de las estrategias
principales para hacer frente a los profundos cambios que viven las
ciudades. Estos han supuesto la erosión de algunos de los elementos
fundamentales que hacían válidas las políticas urbanas, y más en
general, la viabilidad o legitimidad de los modelos de gobernanza
urbana predominantes. En el caso español se orientaban principal-
mente al crecimiento económico mediante infraestructuras o even-
tos, así como hacia el denominado modelo de la «growth machine»
en torno a la actividad inmobiliaria (Iglesias et al., 2012).
Así, han ido apareciendo prácticas que tratan de promover
nuevas agendas y nuevas formas de proceder para dar respuesta
a los cambios que aparecen, tanto en los problemas como en los
actores que caracterizan la vida sociopolítica de las ciudades, con el
objetivo de sustentar otras formas de gobernar la ciudad. La inno-
vación social en las ciudades supone, pues, cambios en sus modelos
de gobernanza.
En otros textos de este proyecto se han estudiado las vulnerabi-
lidades que enfrentan las ciudades españolas, así como las estrategias
que al respecto parecen articular los actores locales (Martí-Costa y
Subirats, 1014, 2015). En otros capítulos de este volumen se define el
concepto de innovación social, los criterios para identificar prácticas
significativas al respecto en las ciudades, así como un conjunto de
prácticas significativas en distintas ciudades. En este capítulo trata-
43
innovacion social.indd 43 30/09/2015, 14:00

remos de presentar algunos argumentos sobre las implicaciones de
la innovación respecto a la gobernanza urbana, así como algunos
factores que pueden incidir en su desarrollo. Para ello, en primer
lugar, revisaremos los modelos de gobernanza urbana y los factores
que dan cuenta de ello, pues permitirá tener un marco general
desde el que situar la reflexión sobre la innovación social urbana.
En segundo lugar, trataremos de situar la «innovación social urba-
na» en el campo más general de la «innovación urbana» y, a partir
de ahí, situarla respecto a los modelos de gobernanza presentados
previamente. En tercer lugar, nos referiremos a sus «condiciones
de aplicabilidad», factores que pueden incidir en su desarrollo y
transferibilidad, finalizando con unas breves conclusiones.
Gobernanza urbana: revisando modelos y explicaciones

básicas
Tal y como se ha indicado más arriba, una de las intenciones o de
los efectos de la innovación social urbana se relaciona con el cambio
en los modelos de gobernanza existentes en las ciudades. Por tanto,
con el objeto de situar la discusión respecto a esta cuestión, este
apartado presenta brevemente los modelos más comunes y algunos
de sus factores explicativos.
Así, aunque existe cierto debate sobre el propio concepto de
gobernanza, la investigación en el ámbito local viene proponiendo
para sus análisis diferentes tipos o modelos en la forma de coalicio-
nes de gobernanza: un conjunto de actores que actúan como aliados
respecto a una iniciativa, asunto o agenda de actuación (DiGaetano
y Klamanski, 1999). Aunque existen diferentes modelos y denomi-
naciones, los análisis empíricos muestran que existen cuatro tipos
básicos. Aquel en el que los aliados principales son el gobierno
local y el mundo empresarial en torno al crecimiento económico
o la actividad inmobiliaria, el clásico «régimen urbano» (Stone,
1989) o «máquina del crecimiento» (Logan y Molotch, 1987).
Otro modelo, al que suele denominarse «coaliciones progresistas»,
se caracteriza por desarrollar una agenda más centrada en políticas
de carácter redistributivo o estrategias para limitar el crecimiento
y los riesgos ambientales, donde los aliados son, principalmente,
entidades y cívicos (Clavel, 1986; Mollenkopf, 1983). Aunque han
44

recibido menos atención en la literatura, también suelen delimitar-
se coaliciones en las que intervienen administraciones de carácter
supramunicipal, sea porque fomentan el desarrollo y crecimiento
económico, sea por el desarrollo de una agenda más orientada al
desarrollo de políticas de bienestar (John, 1998; Kantor, Savicth
y Vicari, 1997).
TABLA 1
MODELOS BÁSICOS DE COALICIONES DE GOBERNANZA URBANA
Coaliciones Coaliciones
Supramunicipales intergubernamentales intergubernamentales
Actores prodesarrollo de bienestar
institucionales
Coaliciones
Coaliciones
Gobierno local localistas
Progresistas
prodesarrollo
Mundo empresarial Entidades cívicas
Actores de la sociedad civil
Fuente: Basado en Navarro y Rodríguez-García (2015).
¿Qué factores explican el desarrollo de esos modelos? Bá-

sicamente, la literatura identifica tres factores: las condiciones
socioeconómicas y culturales de la comunidad local, el dominio
político que corresponde a la iniciativa o agenda en torno a la que
se constituye la coalición, y el sistema institucional en el que se sitúa
el gobierno local. Muy resumidamente, respecto al primer asunto
suele mencionarse la «posición de mercado» de las ciudades en el
entorno internacional o los patrones de participación y cultura
cívica existentes entre sus residentes, tal y como muestra el estudio
comparativo de Kantor et al. (1997). Respecto a la agenda, suele
señalarse la existencia de diferentes dominios políticos locales que
configuran «reglas del juego» sobre qué actores son llamados a par-
ticipar y cómo hacerlo, lo que depende de su interés por el asunto
que se trate, pero sobre todo, de su disposición de los recursos que
son vitales para el desarrollo de la iniciativa (Pierre and Peters, 2012).
Por ejemplo, la relación entre políticas de desarrollo y el mundo
45

empresarial, tal y como sostiene la perspectiva del régimen urbano
(Stone, 1999, 2001).
Por último, el desarrollo de los distintos modelos de gobernanza
urbana se relaciona con los rasgos institucionales del sistema de go-
bierno local, pues este establece reglas del juego intergubernamental,
pero también ciertas orientaciones e interdependencias respecto a
otros actores que actúan a nivel local. El sistema de gobierno local
no solo establece incentivos para determinados cursos de acción,
sino que también puede orientar la agenda municipal, por ejemplo,
en función de su dependencia de recursos que provienen de otras
administraciones o porque los municipios deban competir con otros
municipios para atraer actividad empresarial para generar recursos. Si
en el primer caso la dependencia intergubernamental puede suponer
cierta independencia respecto a los actores del mundo empresarial,
en el segundo implica un mayor grado de dependencia de estos
actores (Sellers, 2002; Navarro et al., 2008). Más en general, el
diseño institucional parece configurar diferentes sistemas locales
de bienestar que inciden en la agenda que desarrollan los gobiernos
locales, sus pautas de relación con otros actores, el alcance de la
privatización de servicios o la propia satisfacción de la ciudadanía
(Navarro, 2014) .
Así pues, diversas combinaciones de estos factores explicarían la
presencia de distintos modelos de gobernanza, tanto entre ciudades
como en distintos dominios políticos en una misma ciudad. Así, por
ejemplo, cabe explicar que el «régimen urbano» sea el modelo domi-
nante cuando se analizan iniciativas de desarrollo local, mientras que
las coaliciones progresistas aparezcan, en mayor medida, cuando se
trata de políticas de bienestar o en países donde el sistema de gobier-
no local potencia las capacidades de los municipios al respecto, así
como la existencia de diferentes coaliciones que se den en un mismo
municipio en atención al dominio político que se considere (Pierre,
2005; Sellers, 2002; Navarro y Rodríguez García, 2015).
Gobernanza e innovación social urbana

Tal y como hemos indicado al inicio de este capítulo, ante los profun-
dos cambios que viven los espacios urbanos se han ido desarrollando
iniciativas públicas y prácticas cívicas que ven en la innovación una
46

vía por la que afrontarlos. Ahora bien, su análisis ha ido dando lugar
a diferentes perspectivas en el marco de lo que pudiéramos denomi-
nar el «campo de la innovación urbana». Estas podrían resumirse,
fundamentalmente, en tres tipos u orientaciones en atención a los
elementos constitutivos de la agenda que proponen para los espacios
urbanos y los actores llamados a promoverlas o apoyarlas.
Por un lado, cabría señalar aquellas estrategias centradas en la
conformación de «espacios innovadores» orientadas a favorecer el
crecimiento económico mediante la atracción o generación de activi-
dades económicas innovadoras y creativas (Moulaert y Sekia, 2003;
Florida, 2007). Por otro lado, cabría hablar de iniciativas centradas
en la «innovación de políticas públicas urbanas», sea como procesos
de innovación en la administración y gestión pública municipal, el
desarrollo de procesos de coproducción de servicios con entidades
cívicas o la puesta en marcha de mecanismos participativos (Adams
and Hess, 2010; Bacqué et al., 2005).
Por último, cabría situar las iniciativas de «innovación social
urbana», o más llanamente, «innovación local». A diferencia de las
anteriores se trata de prácticas que surgen de la sociedad civil, de la
comunidad local, tanto por parte de asociaciones, como de redes
de carácter más informal. Su agenda se caracteriza por incorporar
cambios, no necesariamente novedosos, tanto en los contenidos
como en los proceso sociopolíticos locales. Se trata de iniciativas que
responden a nuevas vulnerabilidades urbanas u otras previamente
no abordadas mediante la implicación activa de los grupos afectados
que desarrollan procesos que se caracterizan por la implicación de
la comunidad local, o mejor, de los propios afectados, tanto en su
diseño como en su implementación. Muy resumidamente, la inno-
vación social urbana se centra en la promoción de la cohesión social,
tanto en su dimensión de inclusión social como en la de inclusión
política (Moulaert et al., 2005).
De hecho, hemos podido constatar que estas estrategias están
presentes en los relatos sobre la crisis urbana y sus posibles soluciones
entre algo más 140 actores de diversa naturaleza en diez ciudades
españolas (políticos, técnicos, asociaciones…). Una de esas estra-
tegias, a la que hemos denominado «innovación emprendedora»,
tiene como agenda central el desarrollo y crecimiento económico,
siendo los actores que en mayor medida la apoyan al gobierno local
47

y la estrategia del «empoderamiento del gobierno local», supone que
la innovación se aplica, sobre todo, a la administración y la gestión
pública para mejorar la prestación de servicios en el marco de la
función reguladora del gobierno local sobre la comunidad, siendo
los actores institucionales, pero principalmente los técnicos y las
asociaciones orientadas a la prestación de servicios, los principales
actores que la formulan. La estrategia del «empoderamiento local»
supone, principalmente, el desarrollo de procesos de coproducción
mediante la facilitación e incorporación a la actuación municipal de
la innovación social promovida por diversos actores de la sociedad
civil en torno a la redistribución y el desarrollo local. Esta estrategia
es formulada, principalmente, por representantes políticos y enti-
dades cívicas. Por último, la «innovación comunitaria» supone una
estrategia basada en el desarrollo de una agenda holística o transversal
centrada en el desarrollo comunitario y los bienes comunes a partir
TABLA 2
ESTRATEGIAS URBANAS COMO MODELOS DE GOBERNANZA
EN DIEZ CIUDADES ESPAÑOLAS
Empoderamiento Innovación Empoderamiento Innovación

Gobierno Local Emprendedora Local Comunitaria
Agenda Gestión pública y Emprendimiento Redistribución y Desarrollo
redistribución y crecimiento desarrollo local comunitario
económico
Actor principal Estado Sector Asociaciones Comunidad
privado y estado local
Base socio Oposición y Gobierno local Oposición, Nuevo
política directivos y mundo directivos movimiento
municipales empresarial municipales y ciudadano y
asociaciones asociaciones—
de servicios político
institucionales
Base Ciudades menos Ciudades más Más
territorial vulnerables y de vulnerables y de vulnerables de
menos de 5000 más de 500 más de 500 mil
mil habitantes mil habitantes habitantes
Distribución (1) 30% 26% 21% 23%
(1) Porcentaje de entrevistados que se sitúan en cada una de las estrategias, un total de 142 entrevistas
en profundidad.
Fuente: resumen y adaptación de Martí-Costa y Navarro (2015).
48

de iniciativas de la comunidad local, donde el gobierno local actuaría,
principalmente, como facilitador. Los actores que principalmente
la formulan son asociaciones político-institucionales y los nuevos
movimientos urbanos. Ejemplos de esta estrategia se recogen en
capítulos de este libro.
Desde esta perspectiva, tanto la literatura sobre la innovación
social urbana, como los hallazgos de nuestro proyecto, supone,
sobre todo, incentivar o ampliar el campo de las «coaliciones pro-
gresistas» en la gobernanza local, tanto por sus actores, como su
agenda y sus prácticas características. A diferencia del modelo de la
«growth machine» en torno al crecimiento económico basado en
la atracción de actividad económica o la actividad inmobiliaria que
venía caracterizando la política urbana en España, las iniciativas de
innovación social urbana suponen la reintroducción de la inclusión
social como un elemento importante de la agenda local en atención
a las vulnerabilidades surgidas como consecuencia de la crisis de ese
modelo, como también el desarrollo de procesos participativos en las
propias prácticas y la demanda de estos a las autoridades públicas.
Aunque con rasgos específicos diferentes en cada práctica concreta,
se trata de iniciativas que visibilizan y extienden el movimiento «anti-
crecimiento» desarrollado previamente por movimientos sociales en
los años 70 y 80 (DeLeon, 1992; Clark y Goetz, 1994).
Algunas condiciones para el desarrollo de la innovación

social urbana
Lo anterior supone que el desarrollo de las iniciativas de la inno-
vación social urbana puede estar sujeto a factores similares a los
que permiten explicar el desarrollo de los procesos y coaliciones
de gobernanza local. De hecho, aparecen como una alternativa a
los modelos procrecimiento existentes en las ciudades (Moulaert et
al., 2005). Estos factores explicativos suponen elementos mínimos
para establecer argumentos sobre las «condiciones de aplicabilidad»
de la iniciativas, esto es, la medida en que favorecen o inhiben su
desarrollo, y en particular, sus posibilidades de transferibilidad
y escalabilidad. Tal y como señalan Moulaert et al. (2007), la
«innovación local» es una estrategia contingente que depende de
especificidades contextuales de orden histórico y territoriales. En
49

lo que sigue no se plantean condiciones específicas directamente
aplicables a cada caso, sino factores genéricos que puedan ayudar
a situar y evaluar desde una perspectiva más general las prácticas
de innovación social urbana, debiendo especificar tales factores
en cada caso concreto.
En el primer apartado de este capítulo hemos destacado tres
aspectos: la agenda, la comunidad local y el diseño institucional
del gobierno local. Respecto al primero, cabe recordar que una
determinada agenda (o iniciativa) supone la movilización selectiva
de determinados agentes que, por su interés en el asunto que se
trate, actuarán —o no— como aliados aportando diferentes tipos
de recursos necesarios para el desarrollo de la iniciativa (económicos,
técnicos, capacidad de influencia o movilización…).
Lo cierto es que existen asuntos más transversales que otros,
pues cruzan otros ámbitos o dominios políticos más clásicos de
la política urbana (como el crecimiento económico y la inclusión
social), y que, por tanto, pueden promover la movilización de un
conjunto más amplio y diverso de actores. Por ejemplo, cuestio-
nes ambientales que implican tanto aspectos relacionados con la
ordenación urbana o la regulación de actividades económicas, o
las políticas culturales, que contiene elementos orientados tanto al
desarrollo económico como a la inclusión social o la socialización
política. A diferencia de otros asuntos más clásicos de la agenda
local, promueven redes más transversales generando «modelos
híbridos» de gobernanza local caracterizados por un mayor grado
de pluralismo entre los actores que, como aliados, integran la
coalición que participa activamente al respecto (Navarro y Ro-
dríguez-García, 2015).
La conformación de alianzas también puede desarrollarse me-
diante la innovación del «enmarcamiento» (o frame) de la agenda y
políticas locales, sean estas más novedosas o más tradicionales. De
hecho, tal y como señalan Moulaert et al. (2005), la innovación
no tiene por qué referirse exclusivamente a algo «nuevo», puede
consistir en poner en valor asuntos y procesos ya existentes. Como
es sabido, el «enmarcamiento» supone de una de las estrategias de
movilización y ampliación de aliados por parte de los movimientos
sociales u otros actores mediante la reformulación de los problemas
y sus posibles soluciones en términos de políticas públicas (Snow et
50

al., 1986; Schön y Rein, 1994). De hecho, tal y como señala Zubero
en este mismo volumen, la innovación local suele implicar este tipo
de procesos al identificar los problemas sobre los que se pretende
actuar y sus causas.
En este sentido, el nivel y la naturaleza de las vulnerabilidades
que enfrentan los espacios urbanos suponen un elemento que puede
potenciar o inhibir el desarrollo de prácticas de innovación social
urbana, en la medida en que su importancia sea más o menos visible,
y con ello, las posibilidades de movilizar a diferentes actores —in-
teresados o afectados— al respecto. De hecho, en nuestro proyecto
hemos podido constatar que la estrategia de «innovación comuni-
taria» aparece, especialmente, en aquellas ciudades que presentan
un nivel de vulnerabilidad más alto, tanto en su dimensión social
como política (Martí-Costa y Navarro, 2015). Del mismo modo,
muchas de las experiencias que recoge la literatura se desarrollan en
espacios urbanos —barrios— caracterizados por la vulnerabilidad
socioeconómica.1
No obstante, por su propia naturaleza, el desarrollo de la in-
novación social urbana depende, además, de la existencia de las
actitudes cooperativas y de confianza en la comunidad local, como
uno de los mecanismos que favorecen la resolución del problema
de acción colectiva que enfrentan. Por ejemplo, además de por su
contenido, Parés et al. (2014) muestran que el alcance participativo
de distintas iniciativas de regeneración urbana en barrios depende
del tipo de capital social existente previamente en ellos, allí donde
existe un mayor sentimiento de identidad y comunidades más
homogéneas.
En ese sentido cabe señalar que, como indicador de capital social,
es importante considerar no solo la densidad de la ecología asociativa
existente en la comunidad local, sino también su composición, pues
diferentes tipos de asociaciones se especializan en determinadas acti-
vidades y pueden dar lugar a diferentes efectos sobre la gobernanza
local. En el caso español, por ejemplo, existe cierta dualización del
espacio político local entre asociaciones político-institucionales y de
1. Ver, por ejemplo monográficos en: Urban Studies (42/11, 2005), European
Urban and Regional Studies (14/3, 2007).
51

servicios. Las primeras se orientan fundamentalmente a la mediación
y movilización políticas, generando debate en el espacio público y
resistencia frente a las autoridades. Las segundas se orientan a la
prestación de servicios de diferentes naturalezas (bienestar, cultu-
rales, deportivos…), involucrándose en mayor medida en procesos
de coproducción de servicios con las administraciones públicas,
pero siendo, en cambio, menos activas en los procesos participati-
vos (Font et al., 2006; Navarro y Juaristi, 2006; Rodríguez-García,
2012). Esta dualidad produce tanto «sesgos» en la presencia de
diferentes asociaciones en los procesos participativos, como en los
rasgos individuales de los participantes, lo que se atenúa cuando los
procesos adoptan un carácter más abierto y deliberativo (Navarro
y Font, 2014).
Lo cierto es que, aunque la demanda de procesos participa-
tivos por parte de la sociedad civil suele ser un factor que explica
el desarrollo de oportunidades de participación, en la mayoría de
los casos se trata de iniciativas institucionales (Font, 2011). Esto
supone que, al menos en cierta medida, el apoyo a las iniciativas de
innovación social urbana puede depender, no solo de la voluntad
de quienes gobiernan el municipio, sino también de las capacidades
que para este ámbito delimitan las instituciones que conforman el
sistema local de bienestar. Por un lado, porque este fija las compe-
tencias municipales y los recursos necesarios para desarrollarlas,
y por tanto, la medida en que pueden actuar como aliados de las
iniciativas. Por otro lado, porque el modelo de economía política
local, al orientar la agenda de los gobiernos municipales, los hace
más o menos permeables a las iniciativas de innovación social
urbana. Así, en contextos que orientan la economía local hacia
la competencia intermunicipal para atraer actividad económica
o conseguir ingresos mediante la actividad inmobiliaria, existen
en principio menos posibilidades para que los gobiernos locales
sean permeables a las iniciativas de innovación social urbana que
en contextos orientados a la colaboración y reequilibrio intermu-
nicipal, donde los municipios cuentan con más capacidades para
desarrollar agendas no exclusivamente orientadas hacia asuntos que
potencian la aparición de coaliciones procrecimiento, así como un
mayor grado de la responsividad hacia otros actores de la sociedad
civil (Magnier et al., 2006, Navarro, 2009).
52

TABLA 3
GOBERNANZA E INNOVACIÓN SOCIAL URBANA: CONDICIONES
DE APLICABILIDAD
Condiciones Ejemplos
Dominios políticos transversales: «gobernanza híbrida»,
pluralista
La agenda
«Policy framing»: problemas, causas y soluciones
Nivel y tipos de vulnerabilidades en espacios urbanos
La comunidad Tipos de capital social (homogeneidad e identidad)
Tipos de ecologías asociativas

Modelo de integración intergubernamental (competencias
y capacidades)
El sistema local
de bienestar Modelo de economía política local (orientación de la
agenda municipal)
Breves conclusiones: innovación social y nuevas políticas

urbanas
Sin duda, las prácticas de innovación social urbana, como las que
se presentan en este texto, abren el campo de la innovación más
allá de las propuestas que orientan la gobernanza urbana hacia
los clásicos modelos «procrecimiento». Suponen una ventana de
oportunidad para la generación de nuevas políticas urbanas que
consideren las vulnerabilidades sociales y políticas que presentan las
ciudades, al mismo tiempo que incorporan a la ciudadanía, tanto
en los procesos por los que se definen las propuestas como en su
posterior desarrollo.
No obstante, al igual que otras iniciativas del campo de la in-
novación urbana y los modelos de gobernanza que potencian, la
«innovación local» tiene un carácter condicional que viene delimi-
tado por factores de diversa índole. Aquí hemos destacado tres de
estos posibles factores (agenda, comunidad local e instituciones). La
combinación específica de estos en cada caso delimita condiciones
para el desarrollo de las prácticas innovadoras, así como su potencial
transferibilidad y escalabilidad (su aplicación a otros contextos y la
implicación de más y diversos actores).
53

De hecho, tal y como hemos señalado anteriormente, el modelo
de gobernanza que subyace a la innovación social urbana constituye
una de las estrategias que formulan diferentes actores locales en ciu-
dades españolas, aunque lo hacen, mayoritariamente, tipos específi-
cos de entidades civiles, siendo menos contemplada entre los actores
institucionales. En este sentido, aquí se ha tratado de destacar que la
aportación de la innovación social urbana al diseño de nuevas políticas
urbanas depende de la forma en la que se combinen las condiciones
señaladas. Se ha tratado de llamar la atención sobre algunos elemen-
tos que pueden fomentar su desarrollo, pero que también pudieran
ayudar a explicar su potencial incorporación como una estrategia
más en el marco de las futuras políticas y modelos de gobernanza en
nuestras ciudades. En ello cuenta, sin duda, la voluntad de los agentes
implicados, pero también sus opciones estratégicas sobre qué agenda
potenciar, en qué espacios urbano o las orientaciones que adopten los
cambios o reformas el sistema de gobierno local, pues los harán más o
menos permeables a esta forma de innovación urbana en comparación
con otras centradas en otras agendas y apoyadas por otros actores.
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57

Texto publicado en:
AAVV (1999) Gobierno local y modelo gerencial. Barcelona,
Fundació Carles Pi i Sunyer D'Estudis Autonòmic i Locals.
DESARROLLO ORGANIZATIVO
DEL AYUNTAMIENTO GERENCIAL
ESQUEMA:
TEMA 11. EL GOBIERNO Y LA ORGANIZACIÓN MUNICIPAL

- Introducción : los modelos de estructura administrativa de la
Administración municipal
- Los modelos de estructura clásico-burocráticos
- Modelos de estructura gerenciales
- El proceso de cambio : de una estructura burocrática a una
estructura gerencial
Caries Ramió
Universidad Pompeu Fabra

CONTENIDO
1 . Introducción : los modelos de estructura administrativa de la

Administración municipal 59
2. Los modelos de estructura clásico-burocráticos 61
2.1 . Tipología de los modelos de estructura clásico-burocráticos 61
a) El modelo profesional de habilitados nacionales 62
b) El modelo político-unitario 62
c) El modelo político-fragmentado 62
d) El modelo político jerarquizado 64
2 .2. Clasificación de los modelos de estructura clásico-burocráticos . . . 64
2 .3 . Disfunciones de los modelos de estructura clásico-burocráticos . . . 66
3 . Modelos de estructura gerenciales 69
3 .1 . El modelo gerencial : concepto y funciones 69
3 .2. Tipología de experiencias de estructuras gerenciales 72
a) La experiencia gerencial unitaria 72
b) La experiencia gerencial fragmentada 74
c) Experiencias gerenciales mixtas 74
3 .3 . Clasificación de las experiencias gerenciales 77
3.4. Ventajas y dilemas de cara al futuro de las experiencias gerenciales . 77
4. El proceso de cambio : de una estructura burocrática a una
estructura gerencial 81
4.1 . El paso de una estructura burocrática a una estructura gerencial . . 81
4.2. La adopción de una estructura gerencial: transformaciones en la
estructura administrativa, en los roles profesionales y cambio
en la cultura organizativa 82
4.3 . Estructura-tipo de un ayuntamiento gerencial 87
a) Propuesta de estructuras-tipo para municipios con 20 .000
habitantes o menos 88
b) Propuesta de estructuras-tipo para municipios entre 20 .000 y
50 .000 habitantes 89
c) Propuesta de estructuras-tipo para municipios con más de
50.000 habitantes 89
5 . Bibliografía 90
57
DESARROLLO ORGANIZATIVO DEL AYUNTAMIENTO GERENCIAL 1
1 . Introducción : Los modelos de estructura administrativa de la ad-

ministración municipal
Desde la perspectiva de análisis de las estructuras, dos son los ejes básicos
que se toman en consideración al definir un modelo de estructura en la Admi-
nistración pública y, más en concreto, en la Administración local (CIFA, 1997) .
Por una parte, está el eje jerárquico : verticalidad frente a aplanamiento (que
hace referencia al número de escalones jerárquicos que agrupa la estructura
administrativa) ; por otra parte, el eje sectorial : diferenciación o segmentación
frente a integración (que hace referencia a los criterios de divisionalización de
la estructura y al grado de segmentación por sectores de la misma) . La figura
1 muestra los cuatro modelos de estructura posibles en relación con estos dos
ejes :
1) Modelo clásico-burocrático (fragmentado rígido) : es el modelo clásico

y mayoritario en la Administración local ; se caracteriza por una acusa-
da verticalidad (considerable número de niveles jerárquicos) y por una
gran fragmentación (elevado número de áreas) . Es un sistema de orga-
nización poco operativo, ya que la verticalidad implica un distancia-
miento entre los centros decisores y los centros de operaciones ; esto
supone a su vez poca rapidez en la implementación de las decisiones y
poca fluidez en la transmisión descendente y ascendente de la informa-
ción . En este sentido, se configura una organización burocratizada que
tiene muy pocos reflejos ante los cambios del entorno y las nuevas de-
mandas que formulan los ciudadanos . Por otra parte, la segmentación
dificulta la elaboración de políticas integradas, facilita la descoordinación
de políticas complementarias y multiplica las rivalidades entre sectores
organizativos .
Nota : Traducido del texto original en catalán . Traductor: Jordi Palou .

1 . El autor manifiesta su agradecimiento a los comentarios de Jordi Santolaria, consultor de administraciones
públicas con una amplia experiencia en la Administración local .
59
2) Modelo de agencialización (fragmentado flexible) : es un modelo emer-
gente como alternativa al modelo clásico-burocrático .~Se trata de supe-
rar la verticalidad mediante la fragmentación de un gran complejo
organizativo unitario generando organizaciones formalmente indepen-
dientes (agencias, organismos autónomos, empresas públicas y empre-
sas privadas prestadoras de servicios públicos) que se encargan de desa-
rrollar competencias concretas y, en especial, de la prestación de deter-
minados servicios . Es un modelo que consigue suavizar la verticalidad
organizativa, ya que cada una de estas pequeñas organizaciones tiene
poca estructura y, de este modo, son ágiles en su adaptación al entorno
y a las nuevas demandas de la ciudadanía . El principal déficit de este
modelo es que no sólo no consigue solucionar el problema de la seg-
mentación de las distintas áreas de gestión, sino que en realidad agrava
considerablemente este problema, ya que hace más difícil la coordina-
ción de organizaciones formalmente independientes .
3) Modelo gerencial (integrado jerárquico) : es también un modelo emer-

gente' como alternativa al modelo fragmentado rígido . El objetivo es
superar la segmentación de las distintas áreas mediante su integración
en unas gerencias que son instancias jerárquicas profesionalizadas y de
alto nivel . Es el modelo que sigue, por ejemplo, el Ayuntamiento de
Barcelona, el cual ha conseguido la integración de algunas áreas tradi-
cionalmente muy fragmentadas (caso de los servicios personales) . Aun-
que consiguen en parte la integración, no solucionan los problemas vin-
culados a la verticalidad de la estructura .
4) Modelo mixto gerencial, de agencialización y clásico (bastante integra-

do y poco jerárquico) : es un modelo emergente, relativamente inédito
desde el plano teórico pero muy presente en la práctica municipal, que
intenta superar en parte (no totalmente) los dos problemas menciona-
dos : la excesiva jerarquización y la falta de integración . Podría ser para
muchos municipios un modelo de futuro . Se trata de reducir algunos
niveles jerárquicos en algunos ámbitos de gestión, de agrupar
orgánicamente los sectores de gestión que mantienen más interrelaciones
2 . Aunque aquí el sistema gerencia) se defina como un modelo, más adelante se argumentará que de momento no
está bastante desarrollado como para poder considerarlo un modelo consolidado, sino como un conjunto de dife-
rentes experiencias con una misma orientación que están llevando a cabo un número cualitativamente importante
de municipios .
60
y, finalmente, de mantener el modelo clásico de estructura para algunos
servicios de tipo administrativo . Una calculada combinación de los tres
modelos anteriores podría conseguir dicho efecto .'
Fig. 1 . - Modelos de estructura administrativa de la Administración

municipal.
EJE JERÁRQUICO
Verticalidad
MODELO MODELO
GERENCIAL BUROCRÁTICO
Integración Diferenciación EJE

SECTORIAL
MODELO
MODELO
GERENCIAL
AGENCIALIZACIÓN
Y AGENCIALIZACIÓN
Aplanamiento
Fuente : Elaboración propia a partir de CIFA, 1997
2. Los modelos de estructura clásico-burocráticos
2.1. Tipología de los modelos de estructura clásico-burocráticos

Los modelos de estructura que predominan en el paisaje de la Administración
municipal son los que podríamos llamar clásicos burocráticos, en el sentido de que
no incluyen en su estructura la figura del gerente, pero en cambio agrupan estruc-
turas administrativas muy dispares en función de la presencia de las unidades de
3 . Esta es una cuestión muy importante ; a la luz de los cuatro modelos de estructura está claro que hay uno que
predomina en el universo municipal real (el modelo clásico-burocrático) y que en la mayoría de las situaciones
agrupa elementos disfuncionales que deberían superarse . Como alternativa hay la opción del modelo gerencial
(puro), pero también ha) , otras alternativas derivadas de combinar, según las necesidades específicas de cada
organización municipal, el modelo gerencia¡, el modelo de agencias y mantener en parte el modelo burocrático
(que no en todas las ocasiones y sectores implica necesariamente ineficiencias) .
61

tipo político, ocupadas por los cargos electos, en la organización municipal . En

cualquier caso se hace referencia a modelos de estructura reales, con independen-
cia de sus elementos jurídicos formales . En concreto, los modelos que representan
gran parte del universo organizativo tradicional de los ayuntamientos de nuestro
entorno son cuatro : el profesional de habilitados nacionales, el político unitario,
el político fragmentado y el político jerárquico.
a) El modelo profesional de habilitados nacionales

El modelo profesional de habilitados nacionales (figura 2) es el sistema de
organización más clásico, vinculado a la tradición de la organización munici-
pal que se caracteriza por la preeminente posición de los habilitados (secreta-
rio, hasta cinco mil habitantes, y secretario e interventor en los municipios de
mayor tamaño) sobre la mayoría de las unidades administrativas .
En la actualidad este modelo suele ir estrechamente ligado a los pequeños

y muy pequeños municipios, en los que el nivel de implicación del alcalde y de
los concejales es bastante bajo y el mando de la estructura administrativa está
a cargo de los funcionarios de habilitación nacional .
Fig. 2. - Modelo clásico profesional de habilitación
cao ALCALDE
o
a
ca) CONCEJAL CONCEJAL CONCEJAL CONCEJAL

E
o
-
SECRETARIO INTERVENTOR
(1)
ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
(1) Municipios con + 5 .000 habitantes
Fuente : Elaboración propia a partir de Calderó, Esquirol, 1996
62

b) El modelo político-unitario
El modelo político-unitario (figura 3) responde a una estructura adminis-
trativa dominada por el alcalde, el cual asume un rol de gestor estratégico (y
con frecuencia no tan estratégico) que manda directamente sobre las distintas
unidades administrativas del ayuntamiento . El secretario y el interventor diri-
gen, en cambio, una parte reducida de la organización municipal . Es un mode-
lo que está presente, en términos generales, en los municipios pequeños y en
los municipios intermedios en cuyo gobierno los alcaldes se implican mucho .
En algunas ocasiones, las funciones de dirección pueden estar repartidas entre
el alcalde y un teniente de alcalde o concejal .
Fig. 3. - Modelo clásico político-unitario .
ALCALDE
ó
CL
c
'o
y
c
m i
E CONCEJAL CONCEJAL CONCEJAL CONCEJAL
I
SECRETARIO j IINTERVENTOR
ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
Fuente : Elaboración propia
c) El modelo político-fragmentado
El modelo político-fragmentado (figura 4) representa una estructura adminis-

trativa que se vértebra sectorialmente, de modo similar a los ministerios o consejerías
de los niveles de administración estatal y autonómico . Los concejales tienen com-
petencias sobre áreas de gestión sectorial y el alcalde asume las funciones de
coordinación de dichas áreas sectoriales, normalmente con el apoyo de un gabine-
te de la alcaldía y, en ocasiones, manda directamente sobre una de estas áreas
sectoriales (habitualmente el área de urbanismo e infraestructuras) . Se trata de un
modelo que se corresponde con municipios de tamaño mediano . El secretario y el
63
interventor están, en su diseño real, bajo las órdenes de los concejales sectoriales
(régimen interior y economía, respectivamente) .
Fig. 4. - Modelo clásico político-fragmentado .
ALCALDE
GABINETE
1
CONCEJAL CONCEJAL CONCEJAL CONCEJAL CONCEJAL
AREA AREA AREA AREA AREA
1 1
JEFE SECRETARIO JEFE JEFE INTERVENTOR JEFE
UNIDAD UNIDAD UNIDAD UNIDAD
1
W N
E ó
o a ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA INFERIOR
Fuente : Elaboración propia a partir de Calderó, Esquirol, 1996) , López Pulido, 1997
d) El modelo político jerarquizado
El modelo político jerarquizado (figura 5) sigue el mismo diseño de tipo

sectorial que el político-fragmentado, con la novedad de que introduce en la
organización la figura de los tenientes de alcalde, que se encargan de la direc-
ción de macroáreas de la organización municipal . Es decir, la característica
básica del modelo político jerarquizado es que introduce una jerarquía entre
los concejales del equipo de gobierno (Calderó y Esquirol, 1996 : 18) . Los
concejales se encargan, en ciertos casos, de la coordinación de áreas concretas
bajo la dirección de los tenientes de alcalde y, en otras ocasiones, no están tan
ligados a la estructura administrativa y se encargan de la dirección de progra-
mas o proyectos concretos . Es un modelo de organización que va asociado a
municipios que presentan dimensiones grandes o muy grandes .
64

Fig. 5. - Modelo clásico político jerarquizado
ALCALDE
m
~"- GABINETE
o
a
c I
o
C
1 TENIENTE TENIENTE TENIENTE
É ALCALDE ALCALDE ALCALDE
i MACROAREA MACROAREA MACROAREA
0
1,1 / Nb /
CONCEJAL CONCEJAL CONCEJAL CONCEJAL CONCEJAL CONCEJAL
JEFE
UNIDAD
JEFE
UNIDAD
1

SECRETARIO JEFE
JT
UNIDAD
1
JEFE 1
UNIDAD
I
1
1
INTERVENTOR 1
t
JEFE
UNIDAD'
C ca
o c
N o
1 l 1 I 1
ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA INFERIOR
Fuente : Elaboración propia a partir de Calderó, Esquirol, 1996
2.2. Clasificación de los modelos de estructura clásico-burocráticos

Los criterios básicos de vertebración de los modelos de estructura clásicos
son el tamaño del municipio y el peso que tiene en la estructura la dimensión
política . Si se cruzan estos dos criterios (figura 6), aparecen cuatro posibilida-
des . De todas formas, es preciso tener presente que, en el rico universo de
nuestros ayuntamientos, aparece un número elevado de excepciones, ya que
las Administraciones locales se caracterizan, en relación con el resto de admi-
nistraciones, por no tener un modelo organizativo homogéneo ; incluso un mis-
mo ayuntamiento experimenta modelos distintos a lo largo del tiempo (López
Pulido, 1997 : 425) . Los tres supuestos derivados del tamaño y de la extensión
en la organización de la dimensión política son los siguientes :
a) Municipios de tamaño grande o medio en los que la dimensión política
domina sobre la estructura administrativa : modelo político y modelo
político jerárquico . Estos modelos predominan en los municipios inter-
medios (modelo político) y en los que son grandes o muy grandes (mo-
delo político jerárquico) .
b) Municipios de tamaño pequeño en los que el peso se decanta hacia la
65

dimensión política : modelo de alcaldía . Es un diseño que mantiene una

significativa presencia en los municipios de reducidas dimensiones .
c) Municipios de tamaño pequeño en los que la dimensión profesional domina
sobre la estructura administrativa : modelo de habilitados nacionales . Este
es un modelo que predomina claramente en los ayuntamientos de tamaño
pequeño y muy pequeño y que mantiene una presencia en los municipios
de tamaño intermedio . La posibilidad, en cambio, de que la figura de los
habilitados controle la mayor parte de la estructura administrativa en ayun-
tamientos de tamaño considerable es bastante excepcional .
Fig. 6. - Clasificación de los modelos de estructura clásica .

EJE TAMAÑO
MUNICIPIOS
Grandes
MODELO
POLITICO
JERÁRQUICO MODELO
MODELO HABILITACIÓN
POLÍTICO
Peso político Peso profesional EJE POLITICO-

PROFESIONAL
MODELO MODELO
ALCALDÍA HABILITACIÓN
Pequeños
Fuente: Elaboración propia
2.3 . Disfunciones de los modelos de estructura clásico-burocráticos

Las disfunciones asociadas a los modelos de estructura clásico-burocráticos
en relación con los municipios pequeños y muy pequeños son las siguientes :
1) Estructuras con un diseño pensado más para las funciones clásicas de
control administrativo que no para desarrollar políticas prestacionales que re-
quieren una organización mucho más ejecutiva .
2) La organización tiene una lógica estamental (políticos, habilitados na-
cionales y resto del personal) que no facilita unas comunicaciones ágiles . Esta
66
lógica estamental está presente tanto en el modelo profesional de habilitados
nacionales como en el modelo político, aunque los roles que asume cada esta-
mento varían .
3) Es un modelo de organización, en especial el modelo profesional de

habilitados nacionales, que presenta una orientación interna y que tiene difi-
cultades para conseguir relaciones fluidas con los ciudadanos . En el caso del
modelo de alcaldía, las relaciones con la ciudadanía pueden ser mucho más
abiertas, aunque esta circunstancia supone, paradójicamente, que el alcalde
asuma un rol menos político (en el sentido que se relaciona con los ciudadanos
de forma individual como gestor y no de forma colectiva asumiendo su rol
político) .
Las disfunciones más importantes y usuales de los modelos de estructura

clásico-burocráticos en los ayuntamientos de tamaño grande o mediano son
las siguientes:
1) Excesiva longitud vertical de las estructuras administrativas . Esta es

una disfunción típica de las estructuras administrativas de los munici-
pios grandes y medianos y supone que hay una excesiva distancia (va-
rios niveles de cargos intermedios) entre las unidades de dirección es-
tratégica y las unidades directamente operativas, con numerosos cargos
intermedios : de los puestos de mando políticos a los jefes de negociado,
pasando por direcciones, servicios y secciones . La longitud de la es-
tructura administrativa suele ir asociada a una lentitud y rigidez en la
gestión de los distintos programas y servicios .
2) Excesiva fragmentación sectorial de las estructuras administrativas :

se trata habitualmente de una disfunción asociada a los ayuntamien-
tos con estructuras grandes y, en menor medida, medianas . Es tam-
bién una disfunción vinculada a un exceso de divisiones por áreas o
sectores competenciales que siguen un modelo ministerial . La frag-
mentación sectorial supone potenciar tensiones centrífugas deriva-
das de una visión de territorios administrativos semiautónomos . Esta
circunstancia dificulta la definición e implementación de progra-
mas integrados, cada vez más necesarios y usuales en nuestros mu-
nicipios . El ejemplo más claro es la división en diferentes áreas o
sectores administrativos de las competencias asociadas a las áreas
de servicios personales (CIFA, 1997) .
3) Elevada densidad orgánica ; es decir, elevado número de unidades admi-

nistrativas . El concepto densidad orgánica se refiere al número de car-
67

gos de mando (unidades) que agrupa una estructura administrativa . Es

un problema bastante común en las administraciones municipales don-
de pueden encontrarse más unidades o cargos de mando de los que son
objetivamente necesarios . La densidad de cargos de mando está en rela-
ción con el tipo de competencias o funciones que desarrolla cada área
de gestión . Los ámbitos de gestión de carácter más administrativo sue-
len presentar más densidad organizativa debido a la mayor presencia de
cargos de mando intermedios (p .ej ., gestión económica o gestión de
personal) ; en cambio, los ámbitos de gestión dedicados a la prestación
de servicios suelen presentar una menor densidad organizativa (p.ej .,
educación o política social) . Esta es una disfunción que también va aso-
ciada a municipios grandes y, en menor medida, a municipios interme-
dios .
4) Excesivo volumen de los servicios comunes . Se consideran servi-
cios comunes aquellos que tienen una orientación interna, cuyos des-
tinatarios son las distintas áreas del ayuntamiento . Los servicios co-
munes más característicos de una organización municipal son los
siguientes :
• coordinación política e institucional ;
• presupuestos y control económico ;
• informática ;
• gabinete-asesoría jurídica ;
• normalización lingüística y documental ;
• gestión de personal ;
• formación ;
• organización .
Un problema y disfunción muy usual de las unidades que se encargan
de los servicios comunes es su gran tamaño, bastante por encima de las
necesidades objetivas de estructura y de personal que teóricamente debe-
rían encargarse de este sector de actividad . La presencia intensa y dispersa
en varias áreas de las unidades encargadas de la gestión de los servicios
comunes origina numerosas disfunciones organizativas, las más destacables
de las cuales son :
a) dispersión de las responsabilidades en la gestión de los servicios comu-
nes ;
b) excesiva burocratización de las actividades : los servicios comunes de-
jan de ser un medio para transformarse en el fin más importante de la
organización ;
68
c) notable presencia de tensiones y conflictos entre las unidades verticales
y las unidades encargadas de la gestión de los servicios comunes ;
d) las unidades verticales pierden su capacidad de decisión y de autonomía
de gestión en las tareas que son propias y específicas .
3. Modelos de estructura gerenciales
3.1 . El modelo gerencial : concepto y funciones

El modelo gerencial ha ido penetrando durante los últimos años en las
organizaciones públicas . Los ejemplos más conocidos son los procesos de
gerencialización en los centros sanitarios y en la administración de las univer-
sidades. Lentamente se han impulsado organizaciones gerenciales a entidades
organizativas alejadas de los servicios centrales de las Administraciones pú-
blicas, como por ejemplo las agencias, patronatos, etc . Paralelamente a este
proceso, el modelo de organización gerencial se ha ido desarrollando en el
ámbito municipal, en especial en Cataluña' y la Comunidad Valenciana (López
Pulido, 1997: 426) . La figura del gerente, base del modelo gerencial, nace de
la necesidad de dotar de una dirección profesional, polivalente y activa a la
organización municipal . Esto significa que el gerente adopta una posición de
dirección administrativa sobre la organización del ayuntamiento y participa
activamente, en el marco de su rol de profesional, en la definición y, especial-
mente, en la ejecución de las políticas y programas locales. Otro argumento
que justifica la figura del gerente estriba en la necesidad de diferenciar el rol
de los cargos electos -que se debe repolitizar y aligerar su dedicación en la
gestión- del rol directivo-técnico ; es decir, diferenciar la política de la ges-
tión .
De todas formas, es importante precisar que no podemos hablar en nuestro

país de un modelo de organización gerencial en la Administración municipal
en el mismo sentido que se puede hablar de un modelo gerencial en la Admi-
nistración local del Reino Unido o de Estados Unidos, por citar algunos de los
ejemplos más paradigmáticos . En relación con estos países, en los que el pro-
ceso de gerencialización está consolidado y en los que se puede hablar de
modelos de organización gerenciales (más que de un único modelo de organi-
4 . Se considera que el comienzo de los míos noventa fue el punto de inicio, con experiencias muy conocidas como
las de los ayuntamientos de Barcelona y de Esplugues, aunque ya había algunas experiencias previas : el gerente de
la Corporación Metropolitana de Barcelona antes de la democracia o la gerencia del Ayuntamiento de Sant Boi
creada en 1985 (previamente, en 1983, se creó la figura de un coordinador-gerente) . Otra experiencia previa es la
del Ayuntamiento de Santa Coloma de Gramenet, que tenía un gerente ejecutivo ocupado por un cargo electo .
69
zación), , en España sólo . podrían precisarse experiencias, más o menos aisladas
o numerosas en función de cada Comunidad Autónoma, que aún no han permi-
tido definir un modelo o unos modelos de gerencialización de la organización
municipal .
El mejor modo de explicar en qué consiste y cuál es el impacto de optar
por un modelo de organización gerencial es analizar las funciones inherentes a
la figura organizativa del gerente . Las funciones del gerente se pueden clasifi-
car en las siguientes categorías (tabla 1) :
a) relaciones con los órganos de gobierno ;
b) dirección de la organización e implementación ;
c) relaciones externas ;
d) planificación y evaluación ;
e) innovación y mejora de la gestión .
Las funciones derivadas de la relación con los órganos de gobierno tienen
como objetivo la vertebración de la dimensión política del ayuntamiento con
los diversos colectivos profesionales . Las funciones relacionadas con la direc-
ción de la organización y la implementación son las mismas que han asumido
tradicionalmente -y, por lo general, de forma deficitaria- las figuras del
secretario y del interventor, aunque como funciones centrales y no periféricas
y desde una perspectiva de gestión más moderna . Las funciones de relaciones
externas son las de relación del gerente con el entorno municipal . Las funcio-
nes más destacadas y que aportan un valor añadido muy importante a la figura
de la gerencia son las de planificación, evaluación, innovación y mejora de la
gestión, ya que introducen una cultura de gestión proactiva, de rendimiento de
cuentas y de mejora continua de los componentes organizativos .
En la mayoría de casos son funciones que usualmente no realizan los se-
cretarios e interventores de los ayuntamientos y su estilo de gestión es total-
mente distinto al que suelen tener estos cuerpos de habilitados nacionales,
haciendo hincapié no sólo en el control de la legalidad y de la contabilidad
presupuestaria, sino también en la economía, la eficacia y la eficiencia de las
actuaciones .
70
Tabla 1 . Funciones de un gerente en un ayuntamiento (el caso de Esplugues
de Llobregat) 5
a) Relaciones con los órganos de gobierno

- Proponer a los órganos de gobierno la aprobación de todos los asuntos relacionados con el Área
de Servicios Generales y estar informado, antes de someterlas a aprobación, de todas las pro-
puestas de las demás áreas con el fin de conseguir una mayor coordinación .
- Proponer al órgano competente las concesiones de incentivos y reconocimientos y la apertura
de expedientes sancionadores al personal .
- Participar en la programación y confección de los órdenes del día de la Comisión de Gobierno,
las Comisiones Informativas y el Pleno .
- Asistir a la Comisión de Gobierno y a la Comisión Especial de Cuentas con voz pero sin voto .
b) Dirección de la organización e implementación

- Dirigir la organización técnico-administrativa del ayuntamiento y coordinar las distintas áreas
municipales con el fin de armonizar y agilizar las tareas de administración .
- Impulsar y coordinar la ejecución de los acuerdos tomados por los órganos de gobierno del
Ayuntamiento .
- Dirigir y proponer la constitución de comités técnicos permanentes para coordinar actuaciones
y procurarse el funcionamiento de un equipo directivo .
- Fijar las políticas y estrategias a seguir respecto a los incentivos y reconocimientos, la forma-
ción continua y el desarrollo de los recursos humanos, la comunicación con los empleados, las
relaciones laborales, la selección y contratación de personal y las formas de dirección de perso-
nas y los colaboradores .
- Organizar y distribuir los recursos humanos, tecnológicos y financieros para cumplir los obje-
tivos fijados en los distintos instrumentos de planificación .
- Formar parte de los órganos rectores de las empresas mixtas o municipales que así lo requieran .
c) Relaciones externas
Promover y coordinar las relaciones institucionales a escala técnica .
Ejercer las funciones de representación y negociación que se le deleguen .
d) Planifcación y evaluación
- Proponer la realización de los estudios necesarios para identificar y definir necesidades de la
población y traducirlas en requerimientos de los servicios, los equipamientos y las infraestructuras .
- Llevar el seguimiento de la ejecución del Plan Estratégico y su desarrollo a través de los instru-
mentos de planificación a medio y corto plazo que se elaboren en el ayuntamiento .
- Impulsar, coordinar y participar en la confección de los distintos planes anuales o plurianuales .
- Proponer las directrices y áreas de prioridad para la confección del presupuesto municipal y del
Plan de Gestión Anual .
- Informar al equipo de gobierno de las incidencias surgidas en las distintas actuaciones y de los
resultados obtenidos por los departamentos y grupos de trabajo respecto a los objetivos fijados y
el nivel de calidad conseguido en la prestación de los servicios .
e) Innovación y mejora de la gestión

Impulsar y promover unos valores y actitudes para conseguir una cultura de servicio .
Integrar la gestión de la calidad total en todos los procesos de planificación y ejecución de la
organización .
- Garantizar el perfeccionamiento continuo de los sistemas de normalización del trabajo y de los
procesos de producción de servicios .
- Mejorar y revisar periódicamente los sistemas de comunicación ascendentes y descendentes
necesarios para garantizar una comunicación interior ágil y eficaz .
5 . Sobre la base de las funciones de la gerencia del Ayuntamiento de Esplugues de Llobregat (Giner, 1998), que
responde a un modelo gerencial unitario y que representa uno de los paradigmas más puros del modelo gerencial .
71
3.2 .,-Tipología de experiencias de estructuras gerenciales
Aunque en muchas ocasiones se considera el modelo gerencial como
una alternativa única y homogénea, se pueden diferenciar varias opciones
de organización municipal con una orientación gerencial . En este sentido,
hay una experiencia gerencial de carácter unitario -donde hay un solo
gerente que domina toda la estructura administrativa-, una experiencia
gerencial de tipo fragmentado -que agrupa a tantos gerentes como
macroáreas de gestión tiene el ayuntamiento- y, finalmente, experiencias
mixtas que suponen la gerencialización de una parte de la estructura del
ayuntamiento y el mantenimiento de una estructura clásica para el resto de
la estructura administrativa.
a) La experiencia gerencial unitaria
El sistema gerencial unitario representa una experiencia gerencial muy

pura donde hay un solo gerente que, bajo la dirección del alcalde (figura
7), dirige toda la estructura administrativa municipal . Es el sistema de
gerencialización que más claramente se inspira en las experiencias emer-
gentes en materia de gerencialización, como por ejemplo en el sector sani-
tario . El alcalde se encarga de la dirección estratégica, y justo por debajo
está la gerencia como máxima instancia directivo-profesional . El alcalde y
el gerente comparten un órgano staff de tipo político y tecnocrático 6 . Los
tenientes de alcalde y concejales no se encargan de la dirección permanen-
te de áreas concretas, aunque temporalmente pueden asumir la coordina-
ción de un área o programa concreto, configurándose una estructura de
carácter matricial con dos dimensiones : la de los concejales y la del geren-
te . El sistema gerencial unitario puede desarrollarse en municipios media-
nos y podría desarrollarse en municipios pequeños, pero difícilmente pue-
de aparecer en municipios grandes o muy grandes, donde la complejidad
sectorial y la presión política favorecen un modelo más fragmentado y con
una dirección política más intensa .
6 . Caso del Ayuntamiento de Esplugues de Llobregat . El hecho de que alcalde y gerente compartan un órgano stq j
no parece muy lógico desde un punto de vista organizativo, ya que no es funcional que una unidad staff tenga una
doble dependencia . Las posibilidades de diseño organizativo en relación con las unidades de asesoramiento ten-
drían que ser otras : a) un único órgano staff de carácter político y tecnocrático que dé apoyo a la alcaldía ; b) un
único órgano .staff de carácter tecnocrático que dé apoyo a la gerencia ; c) dos órganos staff: uno de tipo político que
dé apoyo a la alcaldía y otro con contenidos tecnocráticos que dé apoyo a la gerencia . De las tres posibilidades, la
que quizás sea más funcional en un modelo gerencial unitario sería la a) ; es decir, un único órgano stgff•d e carácter
político y tecnocrático que dé apoyo a la alcaldía, cosa que permitiría potenciar la figura del alcalde (con posibili-
dades de tener un canal de información y de análisis ajeno a la línea gerencial) y, por tanto, suavizar el poder del
gerente .
72

c
Fig. 7. - Sistema gerencial unitario .
, o co
c .-
ALCALDE
E C
o TENIENTES
D ALCALDE CONCEJALES
m GERENTE
c
o
'0 a) GABINET~E
U) ó ALCALDE/
c GERENTE
1 1
JEFE JEFE JEFE JEFE
UNIDAD UNIDAD UNIDAD UNIDAD
GERENTES
c EMPRESAS
'o c
v, o PÚBLICAS
C: u) I I I
a)
E ó
Q CL ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA INFERIOR
Fuente: Elaboración propia a partir de López Pulido, 1997
b) La experiencia gerencial fragmentada

El sistema gerencial fragmentado (figura 8) se caracteriza por la presencia
de gerencias en cada una de las áreas (habitualmente macroáreas) sectoriales .
Los gerentes están bajo la dirección política de los tenientes de alcalde o con-
cejales sectoriales . Es un modelo que está vinculado a municipios grandes y
muy grandes . Aparte de las gerencias sectoriales de la Administración nuclear
municipal se pueden encontrar, en el caso de ayuntamientos descentralizados
territorialmente, gerencias en las áreas territoriales o distritos que suelen de-
pender del concejal del distrito . En un sistema como este, donde hay más de un
gerente sectorial, se configura de modo formal o informal un colegio de geren-
tes que se reúne periódicamente para informarse y coordinarse bajo la direc-
ción de un gerente (informalmente vendría a ser un jefe de gerentes) que, por el
área que gestiona (habitualmente el área económico-financiera) o bien por su
antigüedad, constituye el referente para los demás gerentes .
73

Fig. 8. - Sistema gerencial fragmentado .
ALCALDE
as
o
ó -~ GABINETE 1
a.
c
1 1 I
C
a)
' TENIENTE TENIENTE TENIENTE TENIENTE
E ALCALDE ALCALDE, ALCALDE ALCALDE
a
CONCEJAL j
l_ -
U
Ca)~~u)) 1
GERENTES GERENTE GERENTE GERENTE GERENTE 1
CL
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1 JEFE ) GERENTES I JEFE 1 JEFE !GERENTES -FE-
J ~ JEFE
o UNIDAD ` EMPRESAS' I UNIDAD UNIDAD AGENCIAS UNIDAD L UNIDAD!
u) l
a)
o
á
c
u, 1 1 1 1 "
c
a)
E ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS INFERIORES
o
c) Experiencias gerenciales mixtas

Los dos sistemas gerenciales anteriores, el unitario y el fragmentado, res-
ponden a concepciones relativamente ortodoxas de la gerencialización muni-
cipal . En estos dos sistemas toda la estructura administrativa o gran parte de
ella están dominadas por la figura del gerente o gerentes . En contraposición a
estos modelos homogéneos hay sistemas mixtos (figura 9) que combinan una
parte de la estructura administrativa que conserva los parámetros clásicos no
gerenciales y otra parte de la estructura que sí ha introducido la experiencia
gerencial . Esta combinación de los dos sistemas de organización permite va-
rias posibilidades distintas ; de ahí la consideración plural de experiencias
gerenciales mixtas .
i
• Experiencias gerenciales mixtas de la Administración funcional : es la
s
experiencia más tímida de gerencialízación y consiste en descentralizar
1
funcionalmente competencias en organismos autónomos, agencias, em-
presas públicas, patronatos, etc . (ámbitos 3 y 4 de la figura 9) . La crea-
ción de estos organigramas ya supone, en cierto modo, un cambio de
orientación organizativa próximo a la gerencialización, aunque estas or-
74

ganizaciones descentralizadas pueden adoptar unas estructuras y un esti-

lo de gestión burocrático parecido al que opera en la Administración nu-
clear del ayuntamiento . El modelo gerencial de la Administración fun-
cional supondría reforzar conceptualmente la descentralización funcio-
nal (autonomía de gestión, rendimiento de cuentas, flexibilidad de las
estructuras, etc .) y profesionalizar la figura de los responsables (que sea
un verdadero gerente) de los organismos descentralizados .
Fig. 9. - Sistemas gerenciales mixtos .
ALCALDE
0
U
GABINETE
o
CL
c
N
TENIENTE 1 TENIENTE TENIENTE
I ALCALDE ALCALDE ALCALDE
0
CONCEJAL
co
c
0
c
.,
co ~2
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GERENTES
p ` ÁREAS 1
i\ TERRITORIALES
á
ca
c JEFE 1 JEFE JEFE JEFE i JEFE
0
u) UNIDAD¡ UNIDAD UNIDAD UNIDAD UNIDAD
a)
0 GERENTE
CL EMPRESAS
c 4 PUBLICAS
-o
u)
c
m
E
o ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA INFERIOR
Fuente : Elaboración propia
• Experiencias gerencia les mixtas de las áreas territoriales o distritos : los

ayuntamientos con cierto tamaño de población y con una diversidad te-
rritorial en su término municipal pueden optar por una descentralización
territorial basada en la gestión en unidades llamadas áreas territoriales o
distritos (ámbito 2 de la figura 9) . Algunos ayuntamientos que han im-
pulsado durante los últimos años procesos de descentralización territo-
rial han optado también por innovar la organización y el estilo de gestión
ubicando bajo el concejal de distrito la figura del gerente . Cuando se
gerencializan las unidades territoriales y se mantiene el modelo clásico
75
en los servicios centrales, las unidades territoriales se constituyen en
escenarios donde convergen dos tensiones organizativas distintas : por
una parte, la dependencia jerárquica de una estructura con una orienta-
ción funcional de la gerencia de distrito ; por otra, la dependencia funcio-
nal de las áreas sectoriales centrales que tienen una orientación más bu-
rocrática.'
• Experiencias gerenciales mixtas de una parte de las áreas sectoriales de
la Administración nuclear : estas experiencias representarían el paradig-
ma más claro de sistema mixto clásico-gerencial, ya que en la estructura
central del ayuntamiento conviven dos principios estructurales : el clási-
co-burocrático y el gerencial (ámbito 1 de la figura 9). Este sistema se
impulsa en ayuntamientos que requieren la innovación en la gestión de
determinadas áreas sectoriales que se gerencializan, pero el resto de áreas
sectoriales mantienen su estructura administrativa y el estilo de gestión
tradicional. Los ámbitos sectoriales que se suelen gerencializar en pri-
mera instancia son economía y finanzas y, también, servicios sociales o,
de forma más amplia, servicios personales .
Estas tres posibilidades pueden desarrollarse de forma secuencial o inclu-
so simultánea. Algunos ayuntamientos han optado por introducir paulatina-
mente la experiencia gerencial iniciando la gerencialización de la Administra-
ción funcional, para proseguir con la gerencialización de alguna área sectorial
o territorial y, como punto de destino, acabar gerencializando toda la organiza-
ción municipal.
3.3. Clasificación de las experiencias gerenciales
Los modelos gerenciales también pueden clasificarse sobre la base de dos

ejes (figura 10) : por una parte, el tamaño (municipios grandes frente a munici-
pios pequeños) y, por otra, el eje político-profesional . Las posibilidades que
ofrece este doble criterio de clasificación son las siguientes :
a) Sistema fragmentado : normalmente presente en municipios grandes y
muy grandes . Aunque la gerencialización total de la estructura implica
un peso profesional considerable, la presencia política de la mano de
tenientes de alcalde y concejales es importante .
b) Sistema unitario : normalmente presente en municipios intermedios y
con posibilidades de implementación en municipios de tamaño más re-
7 . Una experiencia incipiente que tiende hacia la gerencialización de unas nuevas áreas territoriales que coexisten
con una organización central clásico-burocrática sería el Ayuntamiento de L'Hospitalet de Llobregat .
76
ducido (en cualquier caso no muy pequeños) . Su peso es claramente
profesional ; de hecho, es el modelo en el cual el gerente tiene más do-
minio de la organización y más capacidad de influencia .
c) Sistemas mixtos : modelos que están presentes tanto en municipios gran-
des o medianos como en municipios pequeños y que, normalmente, res-
ponden a un estilo de gestión de preeminencia de la dimensión política,
donde el alcalde y los concejales asumen roles más técnicos y operativos.
Fig. 10. - Clasificación de las experiencias gerenciales .

EJE TAMAÑO
MUNICIPIOS
Grandes
MODELO
FRAGMENTADO
MODELO
MIXTO
Peso político Peso profesional EJE POLÍTICO-

PROFESIONAL
MODELO
UNITARIO
MODELO
MIXTO
Pequeños
3.4. Ventajas y dilemas de cara al futuro de las experiencias gerenciales

Las ventajas de un diseño organizativo de tipo gerencial pueden ser, entre
otras, las siguientes :
1) Ayuda a clarificar la diferenciación entre la estructura política y la estructu-
ra técnico-administrativa . En este sentido, refuerza las funciones de tipo
político de los alcaldes y concejales, mientras que la gestión de la organiza-
ción municipal queda en manos del gerente o de los gerentes . En efecto,
con el modelo gerencial la dimensión política gana representatividad y gana
autoridad al dirigir a ejecutivos eficaces (Giner, 1998), en el sentido de que
se libera de tareas de gestión a los cargos electos y éstos pueden concen-
77
e
iarárse más ..en las tareas de dirección, generación de ideas y decisión en
función de las necesidades de la comunidad. Hay que tener presente que el
papel del gerente no es la administración de la organización municipal (en
un sentido operativo: implementar siguiendo unas pautas prefijadas), sino
la gestión (en un sentido más estratégico : diseñar planes y programas en
función de los objetivos prefijados por la dimensión política del ayunta-
miento). Entre la actividad política y la administración hay el estadio de la
gestión, que vincula estas dos dimensiones organizativas ; si no hay espe-
cialistas en gestión (es decir, gerentes o figuras similares), ésta suele ser
asumida por la dimensión política, con lo que se pone mucho énfasis en
una actividad y se deja a un lado la esencia de la actividad política (Funda-
ción Encuentro, 1998) .
2) Potenciar el control de los elementos organizativos con los criterios de

economía, eficacia y eficiencia. En contraposición a las figuras del se-
cretario y del interventor, que aseguran básicamente la legalidad y el
rigor contable-presupuestario, las experiencias gerenciales facilitan la
optimización de los recursos y la correcta «performance» de las actua-
ciones públicas . El modelo gerencia¡ implica que hay una figura en la
organización que se preocupa por el control de la gestión y por la orga-
nización del trabajo .
3) En relación con las variables internas de la organización municipal, las

experiencias de gerencialización dan mucha relevancia a la
racionalización de los recursos de personal y de los recursos económi-
cos y materiales .
4) En relación con la dimensión externa, se opta por una perspectiva de

clientelización de los ciudadanos que facilita una prestación de servi-
cios que conecta con las demandas y expectativas concretas de los usua-
rios de los servicios públicos municipales . La función principal de la
organización municipal consiste en satisfacer las necesidades de los dis-
tintos tipos de usuarios .
5) Supone una apuesta firme por la innovación en la gestión, con un énfa-

sis en la planificación, la evaluación, los grupos de calidad, etc .
Es evidente que estos cinco elementos pueden conseguir claramente una

mejora de la organización municipal, aunque no se puede ignorar que hay una
serie de dilemas o incógnitas de cara al futuro que pueden generar algunas
disfunciones que deberían resolverse . Los posibles dilemas o problemas más
relevantes son los siguientes :
78
• El encaje de la figura del gerente entre la dimensión política y la dimen-
sión técnica es complejo y pueden aparecer tensiones en dos sentidos :
por una parte, el gerente puede adoptar una posición tan estratégica que
alcance funciones de dirección política de la organización (este es un
peligro que iría asociado a la experiencia de gerencialización unitaria) ;
por otra parte, la posibilidad contraria : el gerente puede adoptar una po-
sición excesivamente operativa, de modo que las funciones de dirección
técnica de la organización municipal queden en manos de los estamentos
políticos (este peligro iría asociado a algunas de las experiencias
gerenciales fragmentadas y mixtas) .
• La perspectiva de organización gerencial supone, en la mayoría de oca-

siones, la adopción explícita o implícita del enfoque de la nueva gestión
pública de carácter más neoempresarial . Se puede relacionar en exceso la
gestión municipal con una gestión de tipo empresarial, con los proble-
mas conceptuales y prácticos que esta circunstancia puede generar . En
este sentido, y a modo de ejemplo, debe superarse la perspectiva de ges-
tión que posiciona a los ciudadanos como clientes de los servicios públi-
cos . La clientelización de los ciudadanos implica ventajas en relación
con la gestión de los servicios y de la prestación de los servicios a los
ciudadanos, pero la relación Administración municipal-ciudadanos va
más allá de la interacción de moda Administración-clientes, y no deben
perderse de vista variables clave en esta relación como por ejemplo el
trato igualitario y el fomento de la participación de los ciudadanos ; de
hecho, los ciudadanos, más que clientes son los accionistas políticos y
económicos de la corporación .'
• Normalmente hay una vinculación clara entre modelo gerencial e innova-

ción en la gestión, vinculación que evidentemente es positiva siempre y
cuando estén claramente definidos los objetivos que se desean alcanzar y
se haya hecho una diagnosis correcta de las disfunciones a mejorar . Hay
que tener presente que los proyectos de innovación y mejora en la ges-
tión no son objetivos en sí mismos que justifiquen un modelo gerencial .
Son instrumentos de mejora que tienen que seguir una orientación estra-
tégica y que, en cada ayuntamiento, tienen que seleccionarse y priorizarse
en función de su situación y objetivos . En un sentido negativo, hay algu-
nas experiencias gerenciales que apuestan por la innovación e impulsan
8 . El proceso conceptual de clientelización de los ciudadanos no va sólo asociado al modelo gerencial, sino que se
trata de un proceso cada vez más generalizado en nuestras administraciones públicas . De todos modos, los mode-
los gerenciales casi siempre consideran a los ciudadanos básicamente como clientes de servicios públicos sin
introducir otras consideraciones .
79

varias estrategias (planes estratégicos, gestión por programas, dirección

por objetivos, grupos de calidad, cuadros de mando, etc .)-poco vertebradas,
que son muy costosas y que introducen tensiones contradictorias en la
gestión municipal sin conseguir mejoras significativas y desgastando, en
cambio, las energías de la organización municipal .
• Los gerentes pueden agrupar funciones muy estratégicas gracias a dele-

gaciones del equipo de gobierno (en ocasiones de forma similar a como
lo hacen las empresas privadas con los consejeros delegados, directores
generales o apoderados) . Algunas de estas funciones de tipo estratégico
que despliegan los gerentes no están en sintonía con el ordenamiento
jurídico .
• En ocasiones, la posición, los conocimientos y las funciones característi-
cas de los gerentes son asumidas por los funcionarios habilitados nacio-
nales (secretarios e interventores), configurando así un modelo gerencial
con ausencia de gerentes . Esta posibilidad podría ser una buena solución
para los municipios con menos de 20 .000 habitantes, en los que hay esca-
sas posibilidades de poder introducir figuras gerenciales . No hay que
dejar a un lado, pues, la posibilidad que tienen muchos ayuntamientos de
gerencializar, mediante programas de formación, a los funcionarios ha-
bilitados nacionales .
Tabla 2 . Ventajas y dilemas-problemas de las experiencias de geren-

cialización .
Ventajas Dilemas-problemas
• Diferenciación dimensión políti- • El gerente puede asumir un rol po-

ca - dimensión técnica lítico o un rol técnico-operativo
• Mejora control economía, efica- • Visión excesivamente empresarial
cia y eficiencia de la gestión y de la organización
municipal
• Mejora de la satisfacción de los • Pérdida de la perspectiva de ciu-
usuarios de los servicios municipa- dadano: reducción a la interacción
les Administración-clientes
• Innovación y mejora de la gestión • Desvertebración experiencias in-
y organización municipal novación . Desgaste de la organiza-
ción sin mejoras significativas
80
4. El proceso de cambio : de una estructura burocrática a una estructura
gerencial
4.1 . El paso de una estructura burocrática a una estructura gerencial
El proceso de transformación de una organización municipal burocrática

en una organización municipal gerencial no es muy complejo desde la pers-
pectiva de la estructura administrativa en el supuesto de que haya un firme
propósito político para la introducción de un diseño gerencial . Se trata de in-
corporar una gerencia o un conjunto de gerencias al frente de la estructura
administrativa .
Se puede decidir gerencializar toda la estructura administrativa municipal

mediante la ubicación de un único gerente (experiencia gerencial unitaria) al
frente de la estructura administrativa o bien optar por un gerente para cada
macroárea o área sectorial (experiencia gerencial fragmentada) . Los principa-
les problemas o resistencias inherentes a este proceso estarán en relación con
la transformación de los roles de los distintos actores municipales y del cam-
bio en las redes de relaciones intraorganizativas que conlleva la gerencialización .
Los políticos deberán ubicarse en el núcleo estratégico de la estructura sin
abarcar ámbitos inferiores de gestión . El secretario o el secretario y el inter-
ventor deberán situarse, respectivamente, en una unidad jurídica y en una uni-
dad de control económico y dejar la dirección del resto de la estructura admi-
nistrativa a la gerencia o gerencias . Por último, el resto de empleados públicos
que ocupan puestos de trabajo base o de mando deberán asumir que están bajo
la dirección de una gerencia . El principal problema consiste en que la adop-
ción de un sistema gerencial, más que un impacto en la estructura administra-
tiva, tiene un impacto en la cultura administrativa, y ésta resulta siempre de
difícil transformación .
Algunos ayuntamientos, como se ha señalado anteriormente, han optado

por introducir incrementalmente la experiencia gerencial iniciando la
gerencialización de la Administración funcional, para proseguir con la
gerencialización de alguna área sectorial o territorial y, como punto de destino
final, acabar gerencializando toda la organización municipal .
Finalmente, otra posibilidad es decidirse por un sistema gerencial mixto que

gerencialice aquellos ámbitos de gestión que más requieran un cambio en el estilo
de gestión y en la cultura administrativa, sean éstos áreas sectoriales, servicios
comunes, áreas territoriales o servicios descentralizados funcionalmente .
81
4.2 . La adopción de una estructura gerencial : transformaciones en la es-
tructura administrativa, en los roles profesionales y cambio en la cultura
organizativa
El logro de una estructura gerencial por parte de los ayuntamientos tiene
un impacto que supone la transformación de la estructura administrativa, de
los roles profesionales de los distintos ámbitos de gestión y, más a largo plazo,
de la cultura organizativa .
Por lo que respecta a la estructura administrativa, los elementos más carac-

terísticos de una estructura gerencial, en contraposición a una estructura no
gerencial, son los siguientes :
• Hay un responsable (el gerente o gerentes) de dirigir y organizar todas las

unidades que forman parte de la estructura administrativa . La dirección y
organización de la estructura administrativa está profesionalizada . En el
caso de un ayuntamiento no gerencial, el mando de la estructura adminis-
trativa está en manos del alcalde y de los concejales y/o del secretario del
ayuntamiento, pero la dirección y la organización de la estructura admi-
nistrativa no forman parte o no son elementos básicos de sus funciones y
en la mayoría de las ocasiones no están suficientemente motivados y cua-
lificados para desarrollar dicha función .
• Los servicios comunes de gestión de personal, gestión financiera, organi-

zación e informática son responsabilidad directa y básica del gerente o
de los gerentes . Los gerentes están especialmente capacitados para diri-
gir estos ámbitos de gestión interna . En los ayuntamientos no gerenciales,
estas funciones recaen fundamentalmente en la figura del secretario, del
interventor o directamente en los jefes de servicio . En algunas ocasiones
son responsabilidades que asumen directamente los cargos políticos . En
todos estos casos hay una falta de sintonía, salvo en situaciones excep-
cionales, entre los distintos perfiles y los conocimientos necesarios para
desarrollar estas funciones de gestión de las variables internas de la orga-
nización . La dirección de la gestión de los servicios comunes es comple-
ja y representa uno de los puntos clave para la consecución o no de una
administración eficaz y eficiente, agrupando un conjunto de actuaciones
cada vez más especializadas que se configuran como las habilidades fun-
damentales que debe dominar un gerente .
• Los servicios sectoriales del ayuntamiento (servicios personales, urba-

nismo e infraestructuras, seguridad, etc .) adoptan una lógica interna de
gestión integrada de los distintos ámbitos de gestión y de interconexión
82
entre los mismos . En los ayuntamientos no gerenciales es habitual la exis-
a tencia de un déficit a la hora de mantener una visión integrada de los
servicios (existe un elevado grado de fragmentación en la gestión de ser-
vicios complementarios que configuran .macroáreas naturales; por ejem-
plo, el caso de los servicios personales) y pocos puntos de contacto entre
los distintos servicios sectoriales . La tarea de diseñar, coordinar e
implementar programas contextualizándolos en un determinado entorno
socioeconómico y organizativo es otra de las tareas básicas a desarrollar
por un gerente .
• La figura del gerente debe tener un impacto positivo en la estructura

administrativa, en el sentido de facilitar directa o indirectamente su
racionalización . El gerente tiene funciones de dirección y coordina-
ción de una parte o de toda la estructura administrativa . Esta circuns-
tancia debería permitir la reducción de algunos cargos de mando (es-
pecialmente en el nivel de servicio) que quedarían considerablemen-
te vacíos de contenidos y de responsabilidades . A esto hay que aña-
dir que el gerente es el responsable técnico del diseño de la arquitec-
tura organizativa y que debería reducir la inflación orgánica elimi-
nando todos aquellos cargos de mando que, por las competencias que
desarrollan, no están plenamente justificados . En definitiva, la intro-
ducción de la figura del gerente debería favorecer la economía en la
estructura administrativa. En los ayuntamientos no gerenciales es di-
fícil reducir dicha estructura debido a que se requieren muchos más
esfuerzos reales de coordinación de los distintos ámbitos de gestión
y es más difícil emprender políticas internas para la reducción de la
estructura, ya que resulta complejo definir unos criterios técnicos
desde los cargos electos e implementarlos .
Por lo que respecta a la transformación de los roles profesionales inheren-

tes a una estructura gerencial en relación con una estructura no gerencial, los
rasgos más relevantes son los siguientes :
• Los cargos electos se concentran en sus funciones de carácter político

(articular los distintos intereses y necesidades de la comunidad del muni-
cipio, definir objetivos y programas, dirección y control estratégico de la
organización municipal) y el gerente asume las funciones de diseñar téc-
nicamente los programas preestablecidos por el ámbito político, la direc-
ción, gestión y organización del trabajo de la Administración del ayunta-
miento, el control de gestión y la evaluación de los programas y de la
83
organización de la Administración . En una estructura no gerencial hay,
en muchas ocasiones, un vacío entre la dimensión política (nivel estraté-
gico) y la dimensión administrativa (nivel operativo) ; este vacío es la
gestión (las funciones, antes explicitadas, que en el modelo gerencial
asume el gerente) . En algunos municipios con una estructura no gerencial,
.el vacío en la dimensión de la gestión o bien no se ocupa, evidenciando
una carencia fundamental, o bien está ocupado de forma imperfecta por
los cargos electos, desviándose de sus funciones propias, y/o por los fun-
cionarios habilitados nacionales que, en muchas ocasiones, no respon-
den al perfil profesional adecuado . La adopción de un modelo gerencial
supone el repliegue de los cargos electos a las actividades políticas y a
una dirección y control estratégico de los programas y de la organiza-
ción .
• Los habilitados nacionales se concentran en las tareas de asesoría y

secretaría jurídica (secretario) y de asesoría y control presupuestario
(interventor) y se deja en manos del gerente la dirección y gestión de
la organización municipal, desde la dirección de la gestión de los
recursos humanos, gestión económica, etc ., hasta la dirección de la
gestión de los distintos programas sectoriales . En gran parte de los
municipios no gerenciales, los funcionarios habilitados nacionales
(básicamente el secretario) se encargan de la dirección y la gestión
de la organización municipal, aunque la mayoría de veces no tienen
el perfil profesional más adecuado. El proceso de transformación de
un modelo no gerencial a un modelo gerencial conlleva la canaliza-
ción de los funcionarios habilitados nacionales a funciones menos
amplias de las que tenían hasta el momento, cosa que genera impor-
tantes resistencias, ya que supone una pérdida de poder e influencia
en la organización municipal . El conflicto entre los funcionarios ha-
bilitados y el gerente es muy difícil de evitar, ya que viene impulsado
por motivos formales -convergen dos tensiones profesionales a
menudo contrapuestas- e informales, debido a la lucha por la capa-
cidad de influencia y control sobre la organización municipal . Una
de las tareas del alcalde y de los demás cargos electos será suavizar o
vehicular positivamente el conflicto entre el gerente y los funciona-
rios habilitados nacionales.
84
Tabla 3 . Diferencias organizativas entre un modelo gerencial y un modelo
no gerencial.
Política, gestión y Modelo gerencial Modelo no gerencia¡

administración
Clara diferenciación entre Confusión entre las tres di-
los tres estadios. mensiones : básicamente
entre política y gestión y
entre gestión y administra-
ción.
Política Alcalde y concejales . Alcalde y concejales, pero
normalmente con déficit.
Gestión Gerente/s y en un segundo Alcalde, concejales, secre-
término los jefes de los ser- tario, interventor y jefes de
vicios. los servicios . En muchas
ocasiones de forma confu-
sa y deficitaria .
Administración Jefes de los servicios y per- Jefes de los servicios y per-
sonal de base . sonal de base .
s
Estructura Modelo gerencial Modelo no gerencial

administrativa
Mando estructura Gerentes . Alcalde, concejales y/o se-
cretario .
Estructura servicios Gerente encargado de la Secretario encargado, nor-
comunes dirección de los recursos malmente de forma
humanos, gestión financie- deficitaria, de la dirección
ra, organización e informá- de los recursos humanos,
tica. organización e informática.
1 Interventor encargado de la
gestión financiera.
Estructura servicios Gerente o gerentes sectoria- Alcalde, concejales, secre-
sectoriales les, jefes de los servicios . tario, interventor y jefes de
Dirección integrada . los servicios ; supone, en la
mayoría de ocasiones, poca
integración de los distintos
servicios sectoriales .
• Los responsables de los distintos servicios de la organización municipal

tienen en un modelo gerencial una dependencia de mando profesional clara
en la figura del gerente . El gerente es el punto de contacto entre los cargos
electos y los distintos jefes de los servicios, además de definir los programas
que deben implementar los jefes de los servicios . En un modelo no gerencial
hay muchos puntos de contacto entre los cargos electos y los jefes de servi-
85
cio, hecho que puede dificultar el entendimiento de las directrices y aumen-
tar la incertidumbre de los jefes de servicio en el momento de implementar
los programas. La transformación de un modelo no gerencial a un modelo
gerencial supone ventajas claras para los responsables de los servicios, ya
que se reduce la incertidumbre en su gestión gracias a que'los objetivos a
alcanzar están claramente definidos y que en la figura del gerente tienen una
cobertura en sus responsabilidades en relación con los cargos electos . De
todos modos, es posible que se manifiesten resistencias de algunos respon-
sables de los servicios a la adopción de un modelo gerencia¡ ya que, a pesar
de suavizar la incertidumbre en la gestión, su actividad se ve reducida a un
plano más operativo .
La adopción de un modelo gerencial implica un cambio rápido de la es-

tructura administrativa y de las funciones de los distintos roles profesionales,
pero en cambio la transformación de la cultura organizativa es mucho más
lenta. Se trata, normalmente, de cambiar una cultura organizativa de tipo buro-
crático orientada hacia los controles formales y de definir e implementar pro-
cesos administrativos en una cultura de tipo más eficientista, preocupada por
el control de la gestión, la evaluación de los programas, la innovación y el
aprendizaje y, especialmente, orientada a los resultados de las actuaciones
municipales que supongan la satisfacción de las expectativas colectivas e indi-
viduales de los ciudadanos .
La cultura organizativa representa un sistema complejo que articula mitos,

valores e ideología organizativa y que se manifiesta explícita o implícitamente
en rituales, costumbres, metáforas, léxicos, tradiciones, símbolos, etc . La trans-
formación de estas variables es un proceso lento debido a que deben ser
interiorizadas por los empleados públicos que prestan sus servicios a la organi-
zación municipal (empleados que tienen interiorizados otros mitos, valores e
ideología organizativa, habitualmente de tipo burocrático, y a los que les resul-
ta difícil modificarlos) . El espacio temporal de transformación estará en fun-
ción del tamaño del municipio (número de empleados acomodados a una cul-
tura organizativa previa) o de la edad organizativa de los empleados (tiempo
que llevan prestando servicios en el ayuntamiento, que implica el tiempo que
han estado en contacto con una cultura organizativa previa) : cuanto más gran-
de es una organización municipal y más edad organizativa tienen sus emplea-
dos, más lento es el proceso de asimilación de la nueva cultura organizativa .
Algunos mecanismos de transformación de una cultura organizativa de

tipo burocrático en una cultura organizativa eficientista y de sensibilización
con las necesidades colectivas e individuales son los siguientes :
86

• Proceso de selección del nuevo personal : buscar perfiles profesionales y

personales que se adecuen a la nueva cultura de la organización .
• Plan de formación orientado a cambiar los valores y la ideología

organizativa .
• Nuevas técnicas de gestión que impulsen cambios profundos en los hábi-

tos de trabajo (por ejemplo: dirección por objetivos, gestión de progra-
mas, gestión mediante cuadros de mando, etc .).
• Procesos de participación en la gestión que favorecen el aprendizaje

organizativo mediante la adopción de roles más activos de los empleados
(por ejemplo, grupos de calidad) .
4.3. Estructura-tipo de un ayuntamiento gerencial
Es difícil proponer una estructura-tipo ideal para un ayuntamiento que

tenga intención de adoptar un modelo gerencial ; una primera conclusión es
que la estructura administrativa de un modelo gerencial tiene una geometría
variable .
En primer lugar, no hay una única estructura-tipo ideal, ya que la diversi-
dad en el mundo de las administraciones municipales es muy amplia . En se-
gundo lugar, las recientes experiencias de gerencialización aún no permiten la
identificación clara de unas tipologías organizativas exitosas (esta circunstan-
cia es especialmente evidente en el caso de los municipios de pequeño tamaño,
donde la presencia de modelos gerenciales ha sido muy débil) . De todos mo-
dos, se intentarán dar en este apartado algunas pautas en relación con las es-
tructuras administrativas que pueden acoger un modelo gerencial .
A la hora de definir una estructura administrativa-tipo que facilite la adop-
ción de un modelo gerencial, hay que tener presentes dos variables : a) el tama-
ño del municipio ; b) los modelos de estructura que han articulado hasta el
momento la organización del ayuntamiento .
Por lo que respecta a su tamaño, se definen tres grupos de municipios :

- Municipios con 20 .000 habitantes o menos .
- Municipios que tienen entre 20 .000 y 50 .000 habitantes .
- Municipios con más de 50.000 habitantes .
Para cada uno de estos tres grupos de municipios se identificarán unos
posibles modelos de estructura administrativa . En el caso de los municipios
con más de 50 .000 habitantes, se tendrán en cuenta las experiencias de
87
gereñcializáción que han aparecido hasta el momento . Por lo que respecta a los
municipios con menos de 50 .000 habitantes, las evidencias empíricas son me-
nores y las propuestas tendrán un cariz más teórico.
En relación con los modelo de estructura que han articulado hasta el mo-
mento la organización de los ayuntamientos, se identifican cuatro categorías
que representan gran parte del universo actual de la organización municipal no
gerencial (véase el apartado 2.1, 'Tipología de modelos de estructura clásico-
burocráticos") :
- Modelo clásico profesional de habilitación nacional .

- Modelo clásico político-unitario .
- Modelo clásico político-fragmentado .
- Modelo clásico político jerarquizado .
a) Propuesta de estructuras-tipo para municipios con 20 .000 habitantes o menos
El reducido tamaño de estos municipios difícilmente permitirá la in-

troducción de la figura de un gerente ni la modificación sustantiva del
diseño de su estructura . Los dos modelos de estructura que predominan en
este tipo de municipios son el modelo profesional de habilitados naciona-
les y el modelo político-unitario . El principal cambio a introducir en los
dos modelos de partida de cara a una tendencia a la generalización (no un
auténtico modelo gerencia!) sería que los funcionarios habilitados nacio-
nales tuvieran también un perfil gerencial que complemente su perfil jurí-
dico y presupuestario . Programas específicos de formación podrían alcan-
zar este objetivo .' El modelo formal de estructura que se propone es el
mismo que funciona hasta el momento en el caso del modelo profesional
de habilitados nacionales y, en el caso del modelo político-unitario, sería
conveniente su transformación en un modelo donde los funcionarios habi-
litados nacionales tuvieran un papel más importante (una estructura simi-
lar a la del modelo de habilitados nacionales) .
b) Propuesta de estructuras-tipo para municipios entre 20 .000 y 50 .000 habi-

tantes
El tamaño de estos municipios ya permite la introducción de un mode-

lo gerencial . Los modelos no gerenciales que predominan en este tipo de
9 . La Diputación de Barcelona imparte unos programas de formación gerencial dirigidos a los secretarios e inter-
ventores de los municipios de tamaño pequeño y mediano .
88
a los municipios son el modelo profesional de, habilitados nacionales,', el mode-
me- lo político-unitario y el modelo político-fragmentado . El modelo a propo-
ner más viable sería el modelo gerencial-unitario (véase el apartado 3 .2,
"Tipología de experiencias de estructuras gerenciales"), es decir, el cono-
mo-
cido modelo de Esplugues de Llobregat, pero con la posibilidad de intro-
)rías
ducir alguna modificación tendente a reforzar el papel de los cargos elec-
il no
;ico- tos del ayuntamiento .
Otros modelos alternativos serían la adopción de un perfil gerencial de los

funcionarios habilitados nacionales y un modelo mixto de gerencialización
que combina una parte de la estructura administrativa que conserva los
parámetros clásicos no gerencial y otra parte de la estructura que ha introduci-
do la experiencia gerencial (véase el apartado 3.2) .
los c) Propuesta de estructuras-tipo para municipios con más de 50 .000 habitantes
in- El tamaño y la complejidad organizativa de estos municipios permite y

del recomienda la introducción de un modelo gerencial . Los modelos no gerenciales
i en que predominan en este tipo de municipios son el modelo político-fragmenta-
pa- do y el modelo político jerarquizado ; excepcionalmente están también presen-
los tes el modelo de habilitados nacionales y el modelo político-unitario . El prin-
un cipal cambio a introducir en los dos modelos actualmente predominantes (mo-
:io- delo político-fragmentado y modelo político jerarquizado) de cara a la
irí- gerencialización sería la implementación de un modelo gerencial fragmentado
an- (como por ejemplo el del Ayuntamiento de Barcelona), caracterizado por la
; el presencia de gerencias en cada una de las áreas (normalmente macroáreas)
nal sectoriales y en el que los gerentes están bajo la dirección política de los te-
ría nientes de alcalde o concejales sectoriales (véase el apartado 3 .2). Una alterna-
bi- tiva sería la adopción de un modelo mixto de gerencialización que combina
ni- una parte de la estructura administrativa que conserva los parámetros clásicos
no gerenciales y otra parte de la estructura que ha introducido la experiencia
gerencial.
bi-
le-
de
:er-
89
Tabla 4. Estructuras administrativas-tipo para un modelo gerencial
Municipios hasta Municipios entre Municipios mayor

- 20.000 h. 20.000-50 .000 h. + 50 .000 h.
Modelo - Gerencialización a) Gerencial a) Gerencial

Habilitados habilitados unitario unitario
b) Gerencializa- b) Gerencializa-
ción habilitados ción habilitados
c) Gerencial mixto
Modelo - Gerencialización a) Gerencia¡ a) Gerencial
Político-unitario habilitados unitario unitario
b) Gerencializa- b) Gerencializa-
ción habilitados ción habilitados
c) Gerencial mixto
Modelo Político- a) Gerencial a) Gerencial
fragmentado unitario fragmentado
b) Gerencializa- b) Gerencial mixto
ción habilitados
c) Gerencial mixto
Modelo Político- a) Gerencial
jerarquizado fragmentado
b) Gerencial mixto
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leo
ión
ar-
)m
91
Provisión de servicios públicos en el contexto
de la administración local de España
El papel de los factores políticos institucionales
y la externalización de los gobiernos locales
Carles Ramió y Miquel Salvador*
El artículo pretende contribuir al debate sobre el papel de los factores políticos e ins
titucionales en los procesos de externalización de los servicios públicos locales, apor
tando argumentos y evidencias de la realidad político-administrativa local española
vinculada a la tradición continental no anglosajona. Para ello se realiza un análisis de
la totalidad del universo de ayuntamientos con más de 5 000 habitantes de Cataluña,
de una comunidad autónoma de España. El resultado permite ilustrar la difusión de la
externalización como fórmula de gestión por defecto ante las rigideces del modelo de
gestión más allá de las diferencias político-ideológicas que no resultan significativas.
La externalización se potencia en aquellos ayuntamientos permeables a estrategias mo
dernizadoras más claras como las vinculadas al modelo gerencial y, en especial, a los
que muestran más rigidez asociadas al sistema funcionarial clásico de gestión pública.
Palabras clave: servicios públicos, externalización (terciarización), función públi
ca, gerencialismo, administración local.
Municipal Service Provision in a Spanish Public Administration Context: The Role

of Political and Institutional Factors and the “Externaliser Local Governments”
This article aims to contribute to the academic debate on local public services delivery,
focusing on the role of institutional and managerial factors in a non-Anglo-Saxon
public administration. In a context of a European continental administrative tradition,
* Carles Ramió y Miquel Salvador son profesores e investigadores de Ciencia Política y de la

dministración en la Universitat Pompeu Fabra (Barcelona-España). Despacho 20.102, edificio Jaume I,
A
Ramon Trias Fargas 25-27, 08005 – Barcelona. Tels: (34) 935 42 23 79 y (34) 935 42 22 64. Correos-e:
carles.ramio@upf.edu, miquel.salvador@upf.edu.
Los autores expresan su agradecimiento a la Fundación Carles Pi y Sunyer, a su director, Jaume
Magre, así como a Esther Pano y, muy especialmente, a Joan Manel Sánchez, tanto por su generosa
colaboración al ofrecernos los datos del Observatorio de Gobierno Local, como por su apoyo en la
explotación de los mismos.
Artículo recibido el 17 de febrero de 2011 y aceptado para su publicación el 12 de enero de 2012.
VOLUMEN XXI . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2012 . PP. 375-405 Gestión y Política Pública 375
CARLES RAMIÓ Y MIQUEL SALVADOR
an analysis of all the municipalities with up to 5 000 inhabitants in Catalonia, a Span

ish Autonomous Community, provides evidence supporting the relevance of manage
ment issues in accounting for outsourcing (externalisation). The lack of influence of
party government ideology contrasts with the influence of city managers and the use
of outsourcing as a strategy to counter rigidities in human resource management.
Keywords: public services, outsourcing, civil service, city managers, local ad
ministration.
INTRODUCCIÓN
E
l objetivo general de este artículo es aportar nuevos argumentos,
basados en una exhaustiva evidencia empírica, sobre los factores
que inciden de forma más determinante en la externalización de
los servicios de los gobiernos locales europeos y que el relevante número
de investigaciones internacionales desarrolladas en este campo no logran
consensuar. El concepto externalización (utilizado en España) o terciari
zación (de uso en algunos países de América Latina) es la traducción del
término en inglés outsourcing. La definición técnica de este concepto es
la provisión de servicios públicos, que siguen siendo de titularidad pú
blica, por organizaciones privadas con ánimo o sin ánimo de lucro.
La aproximación que se propone en este artículo se centra en la inci
dencia de los factores políticos e institucionales en el nivel de externaliza
ción de los servicios públicos locales. Con ello se pretende indagar hasta
qué punto la existencia de ciertos factores políticos e institucionales pre
sentes en algunos ayuntamientos del sistema administrativo español
marcan una tendencia más acusada hacia la externalización (convirtién
dolos en lo que proponemos denominar como “ayuntamientos externa
lizadores”). Para tal efecto hemos utilizado un conjunto de evidencias
empíricas basadas en la encuesta realizada en 2007 y 2008 por la Funda
ción Carles Pi i Sunyer de Estudios Autonómicos y Locales a la totalidad
de municipios de Cataluña con más de 5 000 habitantes, un total de 189
ayuntamientos. La encuesta combinaba la información sobre datos bási
cos del municipio con datos referidos a su estructura y funcionamiento
(en el campo político y de gestión), sobre sus servicios públicos y la fór
376 Gestión y Política Pública VOLUMEN XXI . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2012

PROVISIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS EN EL CONTEXTO DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL DE ESPAÑA
mula de gestión utilizada para su producción y sobre la información eco

nómica y presupuestaria, como principales apartados. Hay que destacar
que los datos utilizados no son de opinión sino evidencias empíricas.
El artículo se compone de cinco apartados: primero, el estado actual
del debate sobre la externalización de los servicios locales; segundo, la
concreción y el análisis de los factores políticos e institucionales que se
consideran relevantes; tercero, la evidencia empírica y el método que
utiliza la investigación; cuarto, los resultados y su análisis, y quinto y úl
timo, la conclusión en la que se define el perfil de los aquí denominados
“ayuntamientos externalizadores”.
LA EXTERNALIZACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES
En el actual contexto de crisis económica y contención presupuestaria,

junto con crecientes demandas de la ciudadanía, las administraciones
locales han visto incrementar la presión para generar nuevas fórmulas de
gestión que les permitan afrontar los retos del nuevo escenario. Aunque
el gobierno y la administración local han demostrado ser un campo
fértil para la puesta en práctica de experiencias innovadoras en materia
de gestión pública (Ihrke et al., 2003), especialmente en lo referente a
los procesos orientados a mejorar la prestación de servicios a la ciudada
nía (Baldersheim y Wollman, 2006), las condiciones actuales imponen
nuevos planteamientos.
La búsqueda de nuevas fórmulas de gestión de servicios se ha visto
marcada por un contexto de creciente influencia de referentes concep
tuales e ideológicos internacionales que, con mayor o menor grado de
ajuste y adaptación, se han incorporado a la realidad administrativa es
pañola. Entre estos referentes destacan las corrientes integradas en la
nueva gestión pública (ngp) (o new public management), denominación
otorgada por buena parte de los académicos del campo de la gestión
pública a las reformas del sector público de los años ochenta y noventa
(Hood, 1991; Osborne y Gaebler, 1994; Barzelay, 2001). Aunque no
VOLUMEN XXI . NÚMERO 2 . II SEMESTRE DE 2012 Gestión y Política Pública 377

existe un amplio consenso sobre el contenido de dichas reformas y se

registran notables diferencias en su aplicación a distintas realidades polí
tico-administrativas (Pollitt y Bouckaert, 2004; Torres, 2004; Ramió y
Salvador, 2005), predominan las favorables a la incorporación de meca
nismos de mercado en la gestión pública y, en especial, a la utilización
intensiva de la contratación externa como vía para incrementar la efi
ciencia en la prestación de servicios públicos.
Esta opción registró una creciente implantación a nivel internacional,
como indican Domberger y Hall al afirmar que “la producción guberna
mental de bienes y servicios, y la intervención directa en actividades
microeconómicas están en declive en todo el mundo” (1996, 129), diag
nóstico compartido por otros autores como Minicucci y Donahue
(2004) o Savas (1992), aunque posteriormente relativizado (Entwistle,
2005). La creciente difusión de la externalización de servicios como fór
mula de gestión de las administraciones locales puede seguirse a partir
tanto de la literatura a escala internacional (Savas, 1992; Domberger
y Hall, 1996; Minicucci y Donahue, 2004; Levin y Tadelis, 2005)
como por la todavía limitada evidencia a nivel de España (Fundació Pi i
Sunyer, 2003; Ramió y García, 2006, Ramió, Salvador y García, 2007),
con tan sólo algunos matices (Hefetz y Warner, 2004) y diferencias en
cuanto a su estilo según cada realidad político-administrativa nacional
(Grossi y Reichard, 2008; Kuhlmann, 2007, Ramió y Salvador, 2007) .
En el plano académico, desde los ya clásicos estudios sobre la decisión
de producir directamente o no los servicios públicos (Ferris, 1986; Ferris
y Graddy, 1986), la contratación externa o la externalización como op
ción de gestión pública está constituyendo un ámbito de creciente inte
rés académico desde diversas disciplinas como la teoría económica (Wi
lliamson, 1981), la ciencia política (Kakabadse y Kakabadse, 2000 y
2001; Leiblein et al., 2002), la sociología del trabajo (Hebson et al.,
2003) o la economía financiera (Johnstone, 2002).
Una importante línea de reflexión en este campo se ha centrado en los
determinantes de la producción y provisión de servicios públicos locales
(Hefetz y Warner, 2004; Brown y Potoski, 2003a; Joassart-Marcelli y

Musso, 2005; Lamothe et al., 2008). A pesar de su creciente número, las

investigaciones desarrolladas en este campo no consiguen consensuar qué
factores inciden de forma más determinante en la externalización de servi
cios de los gobiernos locales. El presente artículo pretende aportar nuevos
argumentos basados en una exhaustiva evidencia empírica sobre la externa
lización de servicios públicos en los ayuntamientos de una región (comuni
dad autónoma) española, Cataluña, focalizando la atención en las caracte
rísticas de la organización municipal como factor explicativo del proceso.
Después de un importante proceso de descentralización iniciado a par
tir del periodo democrático en 1978, España cuenta con tres niveles de
gobierno: el Estado, las comunidades autónomas (regiones) y los gobier
nos locales. Los tres niveles son autónomos en la gestión de sus ámbitos de
actuación, aunque suelen producirse solapamientos de competencias y
problemas de coordinación en la prestación de los servicios públicos. Más
concretamente, la comunidad autónoma de Cataluña cuenta con una
población de 7 364 068 habitantes (según los datos del censo 2008, lo
que representa 15.9 por ciento de la población de España, y la segunda
comunidad autónoma más poblada), y administrativamente está estruc
turada en un gobierno autonómico (Generalitat de Catalunya), cuatro
provincias, 42 consejos comarcales y 947 ayuntamientos. En relación
con este último nivel de gobierno, la Ley 7/1985, del 2 de abril, Regula
dora de las Bases del Régimen Local constituye un importante referente
normativo que, entre otros, establece los servicios que, según la pobla
ción del municipio, deben ser prestados obligatoriamente por la admi
nistración local. Además, y por diversas razones como la proximidad o la
inactividad efectiva de los otros niveles de administración, los gobiernos
locales también han asumido la provisión de determinados servicios que
no les corresponderían. Un resultado directo de esta situación es el sur
gimiento de importantes déficits financieros en las cuentas en los entes
locales, que asumen responsabilidades más allá de su ámbito de compe
tencia y sin contar con sistemas adecuados de financiación.
Como apuntan Montesinos y Brusca (2009, 200) “��
Las entidades lo
cales españolas se enfrentan al reto de la adopción de nuevos sistemas de

gestión que les permita luchar contra el desequilibrio financiero en para

lelo al cumplimiento de los principios de economía y eficiencia en su
función básica de la prestación de servicios a los ciudadanos”. Aunque
para ello son especialmente relevantes los referentes internacionales como
los de la nueva gestión pública; precisamente la evidencia que se aporta
pretende destacar las particularidades de su adopción por parte de la ad
ministración local de un país vinculado a la tradición continental napo
leónica del rule-of-law. Entre las innovaciones vinculadas a la introduc
ción de estos sistemas de gestión destaca la opción por la externalización
de servicios públicos que diferentes ayuntamientos han adoptado en dis
tintas áreas y con diferentes intensidades.
La aproximación que se propone en este artículo se ubica en el debate
sobre los resultados de las decisiones de las administraciones municipa
les al optar por la provisión directa de determinados servicios públicos o
la provisión mediante mecanismos alternativos como la contratación de
agentes externos (en la línea del dilema de la “make or buy literature”
—Leiblein et al., 2002, Brown y Potoski, 2003a; Lamothe et al., 2008—).
En estas opciones parece que tanto la teoría (Williamson, 1981) como
los análisis basados en evidencia empírica (Ferris y Graddy, 1986; Levin y
Tadelis, 2005) mantienen que las características del servicio desempeñan
un papel central en la selección del mecanismo de prestación del servicio;
es decir, existen ciertos servicios más fácilmente o más propensos a ser
prestados por una fórmula de gestión que otros. Esta diferencia entre
servicios ha tendido a asociarse, siguiendo argumentos propios de la pers
pectiva económica y más concretamente de los costos de transacción, a la
especificidad del servicio y a la dificultad para su medida (Ferris y Graddy,
1991; Brown y Potoski, 2003a; Brown et al., 2006; Lamothe et al., 2008).
Si se reconoce la importancia de dicha línea de investigación, la voluntad
del artículo que se presenta es complementar el análisis aportando argu
mentos propios del ámbito de la gestión pública. Justamente por ello se ha
seleccionado una muestra de 30 servicios públicos locales (véase el aparta
do dedicado a la variable dependiente y nota al pie de página número 2)
con distintos niveles de especificidad y dificultad de medición, pero que

constituyen un patrón común de prestación por parte de los ayuntamien

tos considerandos. En otros términos, aunque los 30 servicios públicos
registran distintos costos de transacción, se asume que al ser éstos propios
de los mismos servicios, son comunes para los distintos ayuntamientos.
EL ANÁLISIS DE LOS FACTORES POLÍTICOS E INSTITUCIONALES
La contribución del artículo se centra, de acuerdo con la aproximación

comentada, en la incidencia de los factores políticos e institucionales en el
nivel de externalización de los servicios públicos locales. De esta manera
se pretende indagar hasta qué punto, con independencia de que la natu
raleza de determinados servicios propicie su provisión externa (y que po
drían denominarse “servicios externalizables”), la existencia de ciertos
factores políticos e institucionales presentes en algunos ayuntamientos
del sistema administrativo español marcan una tendencia a la externaliza
ción (lo que proponemos denominar “ayuntamientos externalizadores”).
Para desarrollar dicho argumento y contrastarlo con una evidencia
empírica, se presentan cinco grupos de variables (y de hipótesis relacio
nadas) referidas a aspectos políticos, institucionales y de contexto de los
ayuntamientos que se consideran que pueden incidir en el nivel de ex
ternalización de servicios públicos locales: a) un primer grupo que in
cluye indicadores sobre la fortaleza y la estabilidad de los equipos de
gobierno, b) un segundo referido a la situación económica del ayunta
miento como factor que puede impeler o detraer la tendencia a la exter
nalización, c) un tercero referido a las características del empleo público
del ayuntamiento, considerando su nivel de tecnificación y la opción
por contratar siguiendo la vía de función pública —propia de la tra
dición administrativa española— o la vía laboral —propia del sector
privado—, d) un cuarto grupo de variables que incluye el peso de los
gerentes municipales como figuras clave en los procesos decisorios en
materia de gestión pública local, y e) un quinto grupo referido al con
texto de la ciudad, destacando el carácter metropolitano de la ciudad.

La orientación y fortaleza política del gobierno local
La orientación política del municipio es un factor destacado por distin

tas investigaciones (Fernández et al., 2008), atribuyendo valores y posi
ciones más conservadoras a mayores niveles de externalización de la ad
ministración local (Joassart-Marcelli y Musso, 2005).
El enfoque de análisis de los “ayuntamientos externalizadores” propo
ne recopilar dicha información considerando, en primer lugar, la orien
tación política del equipo al frente del gobierno municipal. Aunque tra
dicionalmente se ha asociado la utilización de fórmulas de gestión de la
nueva gestión pública a posiciones ideológicas conservadoras, la trasla
ción de dichas influencias a la realidad política española permite atribuir
también a gobiernos progresistas la utilización de estos instrumentos
como mecanismos de transformación de la gestión pública, aunque con
singularidades en su concreción. Pero más importante resulta destacar
que el tema de la gestión pública en España ha permanecido tradicional
mente fuera de la agenda del debate político, reservándose a posiciones
más técnicas, especialmente en los niveles subestatales de gobierno y ad
ministración (Salvador, 2005). Considerando estos factores, cabe hipo
tetizar que la variable política no incidirá de forma significativa en el
grado de externalización de los servicios públicos locales.
H1a La orientación política del equipo de gobierno del ayuntamiento no

incidirá en el nivel de externalización de servicios públicos (ayuntamientos
tanto de orientación mayoritaria de derechas como de orientación mayori
taria de izquierdas registrarán niveles similares).
De forma complementaria y de acuerdo con las particularidades del sis

tema electoral y el gobierno local en España, se introduce la variable
“fortaleza del gobierno”. Según el resultado de las elecciones locales, el
gobierno resultante puede contar con mayor o menor apoyo en el pleno
de la corporación (órgano en el que están presentes todos los partidos
políticos con representación según su resultado electoral local). Aunque

en la lógica política local la figura del alcalde desempeña un papel muy

importante, para efectos del presente análisis se asimila su poder efectivo
al apoyo con que cuenta su gobierno. Se distinguen así gobiernos mayo
ritarios o de coalición mayoritaria, que se asocian a una mayor capaci
dad de liderazgo político del equipo de gobierno y de robustez de cara a
gestionar los servicios públicos, de gobiernos minoritarios o de coalición
minoritaria, en situación opuesta. Aunque caben distintas opciones en
cuanto a su impacto en la externalización, se considera que los gobiernos
fuertes tienden a asumir directamente la gestión y provisión de los servi
cios públicos mientras los gobiernos más débiles tienden a optar por la
externalización como vía para simplificar su agenda política.
H1b Los ayuntamientos con gobiernos más fuertes (de mayoría o de coali
ción mayoritaria) registrarán un menor nivel de externalización de servi
cios públicos.
La situación fiscal del gobierno local: el estrés fiscal
Las crisis económicas y su impacto sobre el sector público han forzado la

búsqueda de referentes para mantener la contención del gasto y la pres
tación de servicios públicos. De hecho, las reformas asociadas a la nueva
gestión pública, entre las que cabe ubicar la externalización, han tendido
a desarrollarse en contextos de reducción del gasto público. Este tipo de
reformas orientadas al mercado han destacado como estrategias para
mejorar la eficiencia en la producción de servicios y la reducción de cos
tos en respuesta a situaciones de estrés fiscal (elevado endeudamiento e
importancia del pago de intereses de la deuda en los presupuestos) en los
gobiernos locales (Joassart-Marcelli y Musso, 2005; Bel y Fageda,
2007). En la misma línea se argumenta desde marcos conceptuales
como el public choice en algunas de sus aplicaciones al campo de la exter
nalización, en especial vinculando la supuesta eficacia de la empresa pri
vada con la asunción de la rigidez del empleo público (Moore, 1987).

Desde otras perspectivas, como la de gestión pública, la situación de

estrés fiscal implica la necesidad de reorganización administrativa y no
exclusivamente externalización de servicios, que se apunta tan sólo una
alternativa. Como dice Zullo (2009, 462) “el modelo analizado no de
tecta una asociación entre el estrés fiscal y la contratación privada”.
Sin embargo, si se asume el supuesto de partida de la utilización de la
externalización de servicios como opción por defecto en el caso de las ad
ministraciones locales españolas, las situaciones de estrés fiscal serán más
propicias a su extensión, en tanto que vía para buscar alternativas a la
falta de crecimiento de los recursos propios para prestar el servicio.
H2 Los ayuntamientos con dificultades presupuestarias derivadas del estrés

fiscal registrarán un mayor nivel de externalización de servicios públicos.
Las características del empleo público local
Un tercer grupo de indicadores para complementar el análisis de los

“ayuntamientos externalizadores” se centra en la composición del
empleo público local. Bajo este epígrafe se incluyen dos argumentos
complementarios: la tecnificación y el vínculo laboral del personal del
ayuntamiento. Por un lado se tiene en cuenta el grado de tecnificación
de la plantilla; es decir, el porcentaje del personal que ocupa puestos que
requieren titulación universitaria en relación con el conjunto de los em
pleados públicos. Con esta variable se pretende realizar una primera
aproximación a la dimensión de capacidad de la administración local
para gestionar las externalizaciones. Aunque con diferentes medidas,
esta dimensión aparece referenciada en investigaciones como las de Fer
nandez et al. (2008), Brown y Potoski (2003b y 2006) o Bradbury y
Waechter (2009). Siguiendo este argumento, cabe esperar que admi
nistraciones locales más tecnificadas registren mayores niveles de exter
nalización (por sus capacidades para el diseño, el control y la evaluación
de la contratación externa).

H3a Los ayuntamientos con mayor porcentaje de personal técnico (perso

nal ocupando puestos que requieren titulación universitaria) registrarán un
mayor nivel de externalización de servicios públicos.

El segundo argumento se refiere al vínculo contractual del empleo pú
blico. Los gobiernos locales españoles siguen, como el conjunto de las
administraciones públicas del país, la tradición continental de adminis
tración pública o “Rechtsstaat” tradition (Pollitt y Bouckaert, 2004), aso
ciada a un sistema cerrado de servicio civil, con regulación específica y
diferenciada del sector privado para su gestión (fijando desde el ingreso
mediante oposiciones hasta su vinculación vitalicia, sistemas de remune
ración y carrera estandarizados). Sin embargo, para determinados pues
tos, los ayuntamientos pueden optar por la contratación de personal en
régimen laboral equivalente al utilizado en el sector privado. De hecho
esta opción se ha utilizado de forma especialmente acusada en la ad
ministración local, en contraposición a las administraciones estatal y
autonómica. Aunque existen importantes riesgos y dudas sobre su efec
tividad, el recurso para la contratación de personal laboral (en el mismo
régimen que el personal contratado por el sector privado) ha tendido a
concebirse como una huída del derecho administrativo para conseguir
mayor flexibilidad en la gestión de recursos humanos. Otro factor com
plementario que debe tenerse en cuenta es la mayor presencia de las or
ganizaciones sindicales en las administraciones públicas más empleados
laborales (con contratos propios del sector privado). Este hecho, explica
do por la tradición en cuanto a derechos sindicales y a difusión de dichas
asociaciones en estos colectivos, incide también en la dirección contraria
a la externalización (en la medida en que las organizaciones sindicales
tradicionalmente se han opuesto a estas fórmulas de gestión) (Rubin,
Rubin y Rolle, 1999; Zullo, 2009). En este contexto, cabe esperar que
aquellos ayuntamientos con mayor porcentaje de personal laboral dis
pongan, supuestamente, de mayor flexibilidad en la gestión de personal
y, por lo tanto, no requieran optar por fórmulas de externalización de
servicios públicos (registren menores niveles de externalización).

H3b Los ayuntamientos con mayor porcentaje de personal con vínculo la
boral (vínculo similar al del sector privado) registrarán un menor nivel de
externalización de servicios públicos.
Las posiciones internas en la administración municipal
Un cuarto grupo de indicadores para complementar el análisis de los

“ayuntamientos externalizadores” se centra en el perfil de determinados
altos cargos internos de la administración local que, desde posiciones
técnicas (no políticas) son reflejo de las tendencias contrapuestas en ges
tión pública.
Las opciones sobre cómo prestar determinados servicios públicos
(entre la provisión directa o la externalización), como buena parte de las
decisiones de gestión pública en España, se asocian a un importante
contenido técnico, por lo que suelen quedar fuera de la agenda de la
máxima dirección política (Salvador, 2005). Pero también existen im
portantes decisiones en este espacio donde las organizaciones, en busca
de legitimidad, tienden a desarrollar dinámicas de isomorfismo miméti
co (mimetic isomorphism), adoptando fórmulas y rutinas que se conside
ran exitosas en otras organizaciones (Meyer y Rowan, 1977; Dimaggio y
Powell, 1991). Las comunidades epistémicas o de especialistas (epistemic
communities) desempeñan un papel decisivo en la promoción o en el
rechazo de innovaciones y reformas en materia de gestión pública (Ra
daelli, 2002; Ruhil et al., 1999).
Una comunidad epistémica destacada en relación con las opciones de
gestión pública se configuró a partir de finales de los años noventa, cuan
do numerosas ciudades introdujeron la figura del gerente municipal.
La incorporación de esta figura supone una apuesta por un modelo de di
rección y gestión local más próximo a los postulados de la nueva gestión
pública (Longo, 2003; Brugué y Gallego, 2003). La concreción de esta
figura muestra importantes diferencias en cuanto a su alcance (algunos
ayuntamientos optan por la figura de gerente general de toda la organiza

ción y otros eligen gerentes sólo en algunas áreas) y a sus capacidades de

actuación (con competencias variables, determinadas en cada caso) (Ra
mió, 1999). Aunque estas figuras no pueden equipararse a la del City
Manager de la administración local de Estados Unidos, su presencia se
asocia a la influencia de postulados propios del new public management.
En cuanto a su consideración como comunidad epistémica, aunque
su perfil formativo inicial suele ser heterogéneo, en su mayor parte coin
ciden en la experiencia formativa en escuelas de negocio, así como en
el establecimiento de redes informales tanto a través de asociaciones
vinculadas a dichos centros formativos, como generando una suerte de
mercado laboral entre administraciones por medio del cual desarrollan
su carrera profesional. A través de estos canales, los perfiles gerenciales
locales tienden a compartir planteamientos sobre su actividad, con una
clara impronta de la lógica del sector privado aplicada a la gestión pú
blica como referente para su transformación.
Con base en la experiencia internacional, diversas investigaciones
vinculan la existencia de este perfil profesional al surgimiento de refor
mas en la línea de la nueva gestión pública en general (Ruhil et al., 1999)
y a procesos de externalización de servicios públicos locales, en par
ticular (Brown y Potoski, 2003b; Joassart-Marcelli y Musso, 2005;
Fernandez et al., 2008; Zhang y Feiock, 2009).
En el caso español, su presencia se asocia no sólo a las capacidades de
control del proceso de externalización de servicios, sino también a su
propio impulso, identificándose ambas (la figura del gerente y la exter
nalización de servicios) a un estilo que toma referencias del sector pri
vado para transformar la gestión pública. Por lo tanto, cabe esperar que
aquellos gobiernos locales que cuenten con un gerente, ya sea unitario o
en alguna de sus áreas, tiendan a registrar mayores niveles de externa
lización de servicios públicos.
H4 Los ayuntamientos con gerentes (unitarios de toda la organización o

sectoriales de algún ámbito concreto) registrarán un mayor nivel de exter
nalización de servicios públicos.

El contexto de la ciudad
Diversas investigaciones sobre la contratación externa de servicios pú

blicos han incorporado indicadores referidos al contexto urbano en el
que se ubican las ciudades (Brown and Potosky, 2003a y 2003b; Fer
nandez et al., 2008). Esta información contribuye a dar cuenta de la
existencia de posibles proveedores de servicios que podrían externalizar
se, de la supuesta competitividad del mercado y de la posición del ayun
tamiento en este, así como de la posibilidad de generar economías de
escala mediante la externalización (Lamothe et al., 2008). A modo
de indicadores indirectos suelen proponerse variables como el volu-
men de población o el carácter metropolitano de las ciudades. Se pre
supone que a mayor población y en zonas metropolitanas existirán
mayores oportunidades de mercado para desarrollar estrategias externa
lizadoras (Brown y Potoski, 2003b). Si se toma en cuenta el cuestio
namiento de algunos autores a este tipo de indicadores por el riesgo de
problemas de medida y atribución de efectos (Boyne, 1998; Joassart-
Marcelli y Musso, 2005), se considera oportuno destacar la variable
“pertenencia del municipio a un área metropolitana”.
El hecho de que la encuesta cubra el universo de ayuntamientos de
Cataluña a partir de 5 000 habitantes permite considerar como cons
tante la pauta de prestación de servicios municipales (el conjunto de
municipios comparten un patrón similar de servicios públicos, tanto
obligatorios como adicionales). Por eso se considera que la población
es una variable que no incide de forma significativa en la oferta prevista
de servicios que deben prestar los ayuntamientos. Por el contrario, su
vinculación a un área metropolitana sí se asocia a la existencia de un
mercado potencial de proveedores con capacidad de oferta de servicios
y de incidencia en la eventual toma de decisiones sobre la externaliza
ción de servicios.
H5 Los ayuntamientos que se encuentren en áreas metropolitanas tenderán

a registrar un mayor nivel de externalización de servicios públicos.

DATOS Y MÉTODO
Datos
En la revisión de los planteamientos explicativos sobre el papel de los
factores políticos e institucionales en los procesos de externalización de
servicios públicos locales, algunas investigaciones muestran cautelas so
bre sus resultados y registran variaciones significativas en el peso de las
variables consideradas debido, entre otras cosas, a la muestra utilizada.
A modo de ejemplo, algunas de estas investigaciones no coinciden
con el peso asignado a los gerentes municipales en las decisiones sobre
externalización, en buena medida por basar sus conclusiones en los
datos ofrecidos por la encuesta de la International City/County Mana
gement Association (icma), una asociación de directivos de administra
ciones locales y supralocales que tiende a sobrerrepresentar las ciudades
que disponen de este estrato profesional (Lamothe et al., 2008). Por su
parte, Joassart-Marcelli y Musso (2005) coinciden también con dichas
críticas a la citada encuesta, además de añadir el tamaño de las ciudades
incluidas (superior a 10 000 habitantes). Warner y Hefetz (2002) desta
can el nivel de respuesta de la encuesta (31 por ciento en 1992, 32 por
ciento en 1997) que introduce sesgos en especial en gobiernos locales de
menores dimensiones pero con importantes presiones de capacidad fis
cal que inciden en sus estrategias externalizadoras.
El presente artículo pretende contribuir a dicho debate aportando evi
dencias basadas en la encuesta realizada en 2007 y 2008 por la Funda
ción Carles Pi i Sunyer de Estudios Autonómicos y Locales a la totalidad
de los municipios de Cataluña con más de 5 000 habitantes, un total de
189 ayuntamientos.1 La encuesta combinaba la información sobre datos
básicos del municipio con datos referidos a su estructura y funciona
miento (a nivel político y de gestión), sobre sus servicios públicos y la
1
Se ha excluido la ciudad de Barcelona por considerarla como caso atípico que contrasta con el resto de
los municipios considerados en la investigación; esto tanto por su capacidad de autogobierno como por sus
dimensiones (1 668 700 habitantes de los 7 210 508 habitantes del conjunto de Cataluña en 2007, según
datos del Instituto Catalán de Estadística —http://www.idescat.cat—).

fórmula de gestión utilizada para su producción y sobre la información

económica y presupuestaria, como principales apartados. El hecho de
que la evidencia se base en el universo de ayuntamientos del tramo de
población seleccionado permite incluir en el análisis las distintas opcio
nes de gestión desarrolladas por ciudades con una importante variabili
dad interna, tanto en rasgos socioeconómicos como en opciones políticas
en el gobierno y características institucionales, entre otras. Los datos con
siderados no son de opinión sino evidencias, que se recopilaron mediante
la encuesta pero que también se contrastaron mediante la consulta de
fuentes de información complementarias para confirmar su validez.
Aunque la restricción del grupo de ayuntamientos considerados plan
tea importantes cuestiones sobre la validez y la generalización de los resul
tados, cabe destacar que la selección ha permitido agrupar un universo de
gobiernos locales manteniendo constantes una serie de variables de difícil
medida en estudios comparados (como el patrón de prestación de servi
cios o la existencia de un executive board) (Magre y Bertrana, 2005). Ade
más, se considera que los resultados son generalizables a regiones que
compartan las mismas características de Cataluña, multiplicidad de
ayuntamientos medianos, con sistemas electorales representativos, con
áreas metropolitanas y con sistemas administrativos de tradición europea
continental, con diferentes grados de presencia de modelos gerenciales.
Variable dependiente
El modelo presentado parte de considerar como variable dependiente el porcen

taje de servicios externalizados por cada ayuntamiento a partir de una lista de 30
servicios públicos locales,2 combinando los establecidos obligatoriamente con
2
Los 30 servicios considerados son: alumbrado público, cementerio, recolección de residuos, limpieza via
ria, suministro de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación y conservación
de las vías públicas, control de alimentos y bebidas, conservación de parques públicos, biblioteca pública, merca
dos, recolección selectiva, protección civil, servicios sociales, prevención y extinción de incendios, instalaciones
deportivas de uso público, matadero, transporte colectivo urbano de viajeros, protección del medio ambiente,

otros servicios que en la práctica suelen prestarse desde este nivel de administra
ción en España.3 Tal como se apuntaba en el apartado “El contexto de la ciu
dad”, el hecho de que la encuesta cubra el universo de ayuntamientos de Catalu
ña (a partir de 5 000 habitantes) permite considerar como constante la pauta de
prestación de servicios municipales (el conjunto de municipios comparten un
patrón similar de servicios públicos, tanto obligatorios como adicionales).
En el apartado de la encuesta sobre servicios públicos, se preguntaba so
bre la fórmula de gestión de cada uno de los considerados. Para efectos del
presente análisis se han agrupado las diferentes opciones de gestión directa e
indirecta, tomándose estas últimas como referencia para dar cuenta de la
externalización de servicios. El porcentaje promedio de servicios externali
zados es de 20.56 por ciento, con una desviación estándar de 10.80, con un
mínimo de 0 y un máximo de 44.83 por ciento de externalizaciones.
Variables independientes
Siguiendo el modelo propuesto para el análisis de los factores políticos e

institucionales se han incluido las siguientes variables independientes:
seguridad, vivienda, museos, cultura popular y tradicional, enseñanzas artísticas, conservatorios de música/escue
las de música, guarderías, escuelas de adultos, acciones públicas relativas a la salud y residencia para la tercera edad.
3
Hay que señalar que los datos son perfectamente comparables entre todos los municipios analizados ya
que, a pesar de las diferentes exigencias legales derivadas del tamaño de la población, todos los ayuntamientos
analizados prestan los servicios públicos que se utilizan en la investigación como evidencia empírica, utilizan
do la potestad que les atribuye la Ley de poder prestar todos los servicios que consideren necesarios sin me
noscabar las competencias del resto de las administraciones públicas.
El artículo 26 de la Ley 7/1985, del 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, indica que los
municipios deben asumir:
a) En todos los casos: alumbrado público, cementerio, recolección de residuos, limpieza viaria, abasteci
miento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población, pavimentación de vías
públicas y control de alimentos y bebidas.
b) En municipios con más de 5 000 habitantes. Además de los anteriores: parque y bibliotecas públicos,
mercado y tratamiento de residuos.
c) En municipios de más de 20 000 habitantes: además de los anteriores: protección civil, servicios socia
les, prevención y extinción de incendios, instalaciones deportivas y matadero.
d) En municipios de más de 50 000 habitantes. Además de los anteriores: transporte colectivo urbano de
viajeros y protección del medio ambiente.

Orientación y fortaleza política del gobierno local. Para construir la varia

ble “orientación política” del equipo al frente del gobierno municipal se
ha realizado una agrupación de partidos políticos según el posiciona
miento que ofrecen los resultados del Barómetro de Opinión Política
del Centro de Estudios de Opinión (http://ceo.gencat.cat/ceop/ de julio
de 2008). La medida de la “orientación política” es la media del posicio
namiento de cada partido ponderada por el porcentaje de regidores que
aporta cada uno de ellos al gobierno. La fórmula utilizada es:
k
Ci
Orientación del gobierno municipal: Âi=1 E
. Wi
Siendo k = número de partidos que forman el gobierno;

Ci = número de regidores del partido i.
Wi = posición ideológica del partido i (según el Barómetro del Centro de
Estudios y Opinión) y,
k
E = número total de regidores del gobierno = ÂCi

i=1
El resultado es una variable continua entre 0 (orientación de izquierdas)

y diez (orientación de derechas), con valor promedio de 4.70, una des
viación estándar de 1.03, con un mínimo de 2.93 y un máximo de 8.27.
Para construir la variable “fortaleza del gobierno”, y según la composi
ción política del gobierno y del pleno del ayuntamiento, se ha construido
una variable ordinal que permite diferenciar gobiernos mayoritarios o de
coalición mayoritaria (mayor fortaleza, con 161 casos), asignándoles va
lor 1 y gobiernos en minoría o de coalición minoritaria (menor fortaleza,
con 28 casos), asignándoles valor 0.
La situación de estrés fiscal del gobierno local. Para incorporar esta di
mensión en el modelo de análisis, y considerando tanto las limitaciones
del gobierno local español para generar ingresos propios como las vías
más habituales para conseguir recursos, de acuerdo con las investigacio
nes al presentar dicha dimensión, se propone un indicador referido a las

dificultades que tiene un municipio para endeudarse. El indicador es el

cociente que relaciona los gastos en intereses de la deuda más la devolu
ción del principal (la suma de los capítulos III y IX de la clasificación
económica de los presupuestos consolidados de gasto, con derechos y
obligaciones reconocidas, según la nomenclatura de la contabilidad pú
blica española) y los ingresos corrientes (la suma de los capítulos I a V de
ingresos, siguiendo la nomenclatura de la contabilidad pública españo
la) (Bel et al., 2010). El resultado es una variable continua con promedio
de 0.09, desviación estándar de 0.048, en un rango que va de un valor
mínimo de 0.01 y un máximo de 0.33.
Características del empleo público local. Para esta dimensión se han
propuesto dos variables. Una primera, de carácter continuo, informa
sobre el porcentaje de empleados públicos con vinculación funcionarial
y con titulación universitaria reconocida en su puesto sobre el total de
personal del ayuntamiento. El promedio es de 3.31, con una desviación
estándar de 3.55 en un rango que va de 0 a 21.43. Una segunda variable,
también continua, se centra en el vínculo contractual de los empleados
públicos, informando del porcentaje de personal con vinculación labo
ral propia del sector privado sobre el total de los empleados públicos del
ayuntamiento. En este caso el promedio es de 56.17, con una desviación
estándar de 19.40 en un rango que va de 3.92 a 93.55.
Posiciones internas en la administración municipal. Se ha incorporado
una variable “presencia de gerentes” para considerar la incidencia de la
comunidad epistémica apuntada en el modelo analítico. Se ha asignan
do valor 1 a los ayuntamientos que disponen o bien de gerente unitario
para toda la organización, o bien de gerentes en alguna de las áreas secto
riales (62 casos) y con valor 0 aquellos casos en que no aparece ninguna
figura con este perfil (121 casos).
Contexto de la ciudad. Para medir la incidencia del contexto de la ciu
dad, tal y como se comentó en el apartado de hipótesis, se considera el
carácter metropolitano del ayuntamiento. Para identificar qué ayun
tamientos se consideran vinculados a un área metropolitana se han utili
zado los datos provenientes del Atlas Estadístico de las Áreas Urbanas

elaborado por el Ministerio de Fomento, en el que se definen claramente

los criterios utilizados (http://siu.vivienda.es/portal/media/ayuda/Meto
dologia.pdf). Dicha fuente se ha complementado con la incorporación de
los municipios vinculados a los organismos metropolitanos existentes (fun
damentalmente para las políticas vinculadas al transporte y a la gestión de
residuos). Se trata, en definitiva, de agrupaciones de municipios alrededor
de uno de mayores dimensiones, entre los que se generan flujos de inter
cambio (flujos de población, de recursos económicos) a partir de los cuales
suelen establecerse redes para regular determinados ámbitos o generar econo
mías de escala en la prestación de servicios públicos. El resultado es una varia
ble dicotómica con valor 0 si la ciudad no se encuentra en un área metropo
litana (152 casos) y valor 1 en caso de que sí forme parte de una (37 casos).
RESULTADOS Y DISCUSIÓN
Para desarrollar el modelo analítico propuesto se ha realizado una regresión

lineal múltiple tomando como variable dependiente el nivel de externaliza
ción de los servicios públicos locales prestados (nivel externalización), to
mando inicialmente la totalidad de las variables independientes señaladas
en el apartado anterior (modelo 1 en el cuadro 1) para posteriormente dejar
fuera las correspondientes al ámbito del empleo público (modelo 2 en el
cuadro 1) para visualizar la significación del resto.
Los resultados del modelo 1 indican que la regresión lineal múltiple es
significativa, consiguiendo explicar 13.2 por ciento de la varianza registra
da en el porcentaje de externalización de servicios públicos analizados, lo
que sugiere el potencial de generalización del modelo. En este modelo
aparece especialmente significativa la variable asociada a la composición
del empleo público (en cuanto a vínculo laboral se refiere (β = - .221 y
p = .014) y, con menor nivel de significación la existencia de gerentes (con
β = .147 y p = .092). El sentido de la incidencia de ambas variables apunta a
validar las hipótesis relacionadas con la utilización de la externalización
como a) mecanismo de flexibilidad, considerando que el personal laboral

CUADRO 1. Regresión lineal múltiple del porcentaje de externalización

de servicios públicos locales (lista de 30 servicios en los ayuntamientos
seleccionados)
Modelo 1 Modelo 2
Coef. no Coef. Significación Coef. no Coef. Significación
estándar estándar estándar estándar
B Beta B Beta
Constante 24.271 .000 19.348 .000
Posicionamiento del .591 .057 .477 .265 .026 .741

gobierno local izquier
da (0)-derecha (1)
Gobierno de -4.234 -.127 .124 -5.542 -.170 .032**
mayoría o coalición
mayoritaria
Carga financiera 22.948 .104 .207 26.318 .122 .123
(derechos y
obligaciones
reconocidas)
Porcentaje de .094 .032 .688
funcionarios con
titulación superior
sobre el total de los
funcionarios
Porcentaje de personal -.124 -.221 .014**
con vinculación
laboral sobre el total
de los empleados
Existencia de 3.198 .147 .092* 4.278 .193 .016**
gerentes
Municipios que 3.541 .123 .154 4.655 .171 .032**

forman parte de un
área metropolitana
N 189 189
R corregida
2
0.132 0.106
Fuente: Elaboración propia a partir de la encuesta realizada en 2007 y 2008 por la Fundación Carles Pi i
Sunyer de Estudios Autonómicos y Locales y del Barómetro de Opinión Pública del Centro de Estudios de
Opinión de julio de 2008. Significación: *p < .10, **p < .05. El diagnóstico de los dos modelos muestra que
ambos son altamente significativos (con significación de F < 0.001), que no hay problemas de colinealidad
(los niveles de tolerancia son altos y los factores de inflación de la varianza [fiv] bajos) y que tampoco hay
problemas de autocorrelación serial (con una medida de Durbin-Watson muy próxima a 2 en ambos casos).

contratado siguiendo el derecho privado supone una huída del derecho de

la función pública y de las supuestas rigideces en gestión de recursos huma
nos y, por lo tanto, se apunta como estrategia sustitutiva de la externaliza
ción, y b) el peso de las comunidades epistémicas y grupos de interés (en
especial por el papel de los gerentes municipales).
Para contrastar el resto de las hipótesis se ha planteado un modelo 2 en el
que se prescinde de las variables asociadas a las características del empleo
público para centrar la atención en el peso explicativo del resto. El resultado
sigue siendo significativo, consiguiendo explicar 10.6 por ciento de la va
rianza en el nivel de externalización de servicios públicos locales, y permite
confirmar el peso de la existencia de gerentes municipales (p = .016) y desta
car la significación de la fortaleza del gobierno (p = .032) y de la ubicación
de la ciudad en un entorno metropolitano (p = .032). Una evidencia que
apunta a reforzar los argumentos vinculados a la utilización de la externali
zación como recurso para huir de la prestación directa por parte de los go
biernos relativamente más débiles, y sensible a presiones externas (como la
existencia de un mercado de proveedores propio de áreas metropolitanas).
A partir de los resultados de ambos modelos se revisan

las hipótesis planteadas
Sobre la orientación y fortaleza política del gobierno local. El hecho que tanto
en el modelo 1 como en el modelo 2 la orientación política del gobierno
local no aparezca como significativa permite validar la H1a en relación con
la no incidencia de dicha variable en el nivel de externalización de servicios
públicos. La evidencia se corresponde con los resultados ofrecidos por otras
investigaciones (Warner y Hebdon, 2001; Brudney et al., 2005), que vie
nen a destacar la mayor incidencia de variables vinculadas a la gestión.
En relación con la hipótesis H1b los resultados del modelo 2 permiten
mostrar el contraste entre unos gobiernos relativamente fuertes con una
menor presencia de externalización de servicios, con unos gobiernos relati
vamente más débiles que registran mayores porcentajes de contratación

externa. Se apunta así que más que la orientación política del ayuntamien
to, lo importante es su fortaleza política y estabilidad, pero en el sentido
inverso, es decir, son los equipos más débiles los que optan en mayor medi
da por la externalización de servicios públicos locales. Esto llevaría a plan
tear argumentos vinculados con la contratación externa como huída ante
las dificultades para su manejo más que como opción estratégica de gestión
pública.
Sobre la situación fiscal de estrés del gobierno local. En ambos modelos la
variable asociada a la carga financiera de los gobiernos locales no aparece
como significativa para dar cuenta del nivel de externalización, y por lo
tanto no permiten validar la H2. De todas formas, cabe apuntar que en el
modelo 2 se aproxima a niveles de significación (con p = .123). Como
apuntan Bel y Fageda (2010), la incidencia de este tipo de variables se reve
la menos clara en estudios más recientes en el campo de la externalización,
especialmente los realizados en países europeos.
Sobre las características del empleo público local. Los resultados del mode
lo 1 no permiten validar la hipótesis referida al nivel de tecnificación de los
servicios centrales considerando el personal funcionario (H3a) como indi
cador de las capacidades de diseño, control y evaluación de externalizacio
nes. Al considerar investigaciones desarrolladas en el mismo contexto de la
realidad administrativa (Ramió, Salvador y García, 2007), parece que
la decisión de externalizar tiende a no considerar las capacidades internas
de la corporación local (o como mínimo la calificación profesional de sus
empleados no se toma como variable a considerar).
La segunda hipótesis del empleo público apuntaba que un mayor por
centaje de personal con vinculación laboral (siguiendo el derecho privado)
impactaba negativamente en el nivel de externalización de servicios públi
cos ( H3b ). Los resultados del modelo 1 permiten observar cómo esta varia
ble concentra la mayor parte del peso explicativo (coeficiente estandarizado
de β = -.221) al registrar la mayor significación del conjunto de variables
consideradas (p = .014). El resultado puede interpretarse como reflejo de
una variable latente como es la oposición a la externalización de las organi
zaciones sindicales, que suelen tener una mayor presencia entre el colectivo

de personal laboral. Pero más oportuno parece leer el resultado en términos

de la supuesta flexibilidad asociada a esta fórmula de contratación de perso
nal (siguiendo métodos del sector privado) en contraposición a la gestión
de recursos humanos basada en el derecho de la función pública propio de
países de tradición administrativa de la Europa continental. La laboraliza
ción del personal público local se sugiere como una alternativa a la externa
lización de servicios, aunque su interpretación debería considerar no tanto
su dimensión de fórmula de prestación del servicio público como su di
mensión de instrumento de gestión de recursos humanos.
Sobre las posiciones internas en la administración municipal. Tanto el mo
delo 1 (con p = .092) como el modelo 2 (con p = .016) permiten validar la
incidencia del colectivo de gerentes locales (tanto unitarios como sectoria
les) (H4) en el nivel de externalización, con pesos destacados. En el modelo
2, además, se marca el peso explicativo en relación con las otras dos varia
bles significativas (con β = .193). Se soportan así los argumentos que aso
cian la existencia de estos perfiles directivos a una apuesta modernizadora
basada en un modelo próximo a la nueva gestión pública que incluye la
externalización como opción clara para la gestión de servicios públicos.
Sobre el contexto de la ciudad. Los resultados del modelo 2 permiten con
firmar la relación entre ayuntamientos que se encuentran en un área metro
politana y mayor nivel de externalización de servicios públicos (H5, con
una β = .171 y p = .032). Esta es una evidencia que debería interpretarse en
términos de mercado de proveedores que generan una oferta al alcance de
los ayuntamientos, pero también como reflejo de la incidencia de grupos
de interés para que los gobiernos locales opten por este tipo de fórmulas de
prestación de servicios públicos locales (como destaca la revisión compara
da de estudios realizada por Bel y Fageda, 2007).
CONCLUSIÓN: EL PERFIL DE LOS “AYUNTAMIENTOS EXTERNALIZADORES”
La aproximación a los procesos de externalización de servicios públicos lo

cales en una realidad político-administrativa vinculada a la tradición conti

nental de administración pública o “‘Rechtsstaat’ tradition” permite aportar

visiones complementarias sobre su configuración. Los argumentos y la evi
dencia empírica basada en los ayuntamientos de más de 5 000 habitantes
de la comunidad autónoma de Cataluña permiten cubrir la diversidad de
opciones de gestión y configuración institucional. Dicho universo de go
biernos locales ha permitido mantener constante una serie de variables de
difícil medida en estudios comparados (como el patrón de prestación de
servicios) y los resultados se consideran generalizables a realidades que
compartan características como la multiplicidad de ayuntamientos media
nos, sistemas electorales representativos, diversidad de áreas metropolitanas
y sistemas administrativos de tradición europea continental, con diferentes
grados de presencia de modelos gerenciales.
El análisis de la incidencia de los factores político-institucionales en la
externalización de los servicios públicos locales permite establecer vincula
ciones con investigaciones desarrolladas en otros contextos político-admi
nistrativos, confluyendo con algunas hipótesis centrales como la referida a
la extensión de prácticas vinculadas al modelo de la nueva gestión pública,
pero con importantes matices en cuanto a la visión estratégica asociada.
A partir de estas evidencias, y a modo de conclusiones provisionales, se
constata la diversidad y complejidad del fenómeno de la externalización de
servicios públicos locales que no permite distinguir modelos puros o clara
mente diferenciados; pero a modo de tendencias que deberían constituir
una futura agenda de investigación cabe destacar:
a) La contraposición entre la utilización de la externalización y la contra

tación de personal público en régimen de derecho privado (personal
laboral, ajeno al derecho de la función pública). Aunque la normativa
estatal4 apunta a unificar regímenes, la evidencia aportada muestra la
contraposición entre ayuntamientos que utilizan una (externalización)
u otra (laboralización) estrategia flexibilizadora. Esto conduce a inter
4
ebep: Ley 7/2007, del 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público.

pretar la externalización como fórmula para escapar a las rigideces de la

función pública (que mediante el recurso del personal laboral podría
eludirse). Las limitaciones normativas a la contratación de este personal
contribuiría a explicar, desde esta perspectiva, la generalización de la
externalización.
b) Se refuerzan los argumentos que asocian la externalización a un recurso
utilizado por defecto, sin una clara orientación estratégica, especialmente
en su uso por parte de gobiernos relativamente débiles.
c) La no incidencia de la variable ideología política, discutida en diversas
investigaciones (Fernandez et al., 2008), parece encajar en los modelos
vinculados a la gestión pública (Zullo, 2009).
d) Se destaca el peso de determinados grupos de interés en relación con la
externalización de servicios. La presencia de gerentes municipales (tanto
unitarios como de áreas sectoriales) y la aparición de mayores porcenta
jes de externalización coincide con los análisis realizados por otras inves
tigaciones internacionales (Hefetz y Warner, 2004; Joassart-Marcelli y
Musso, 2005), aunque resulta conveniente profundizar en su impacto
efectivo atendiendo a las diferencias apuntadas en relación con la con
creción de dichas figuras en la administración local española.
Como conclusión final, a partir del análisis realizado, podrían caracteri

zarse como “ayuntamientos externalizadores” aquellos en los que apare
ce un mayor porcentaje de personal funcionario (es decir, menor por
centaje de personal con vinculación laboral equivalente a la utilizada en
el sector privado), que cuenta con figuras directivas gerenciales, con
equipos de gobierno relativamente débiles y que se encuentran en áreas
metropolitanas. Aunque existen limitaciones en cuanto a su generaliza
ción, las aportaciones realizadas permiten apuntar futuras líneas de in
vestigación comparadas a nivel internacional sobre el peso de los factores
político-institucionales en la explicación de las decisiones sobre provi
sión de servicios públicos locales en administraciones continentales eu
ropeas. G
PP

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ELECCIONES MUNICIPALES EN ESPAÑA: UN
ANÁLISIS MULTINIVEL DE LOS DETERMINANTES
INDIVIDUALES Y CONTEXTUALES DEL VOTO1
Local Elections in Spain: A Multilevel Analysis of the
Individual and Contextual Determinants of Voting
PEDRO RIERA
Universidad Carlos III de Madrid
RAÚL GÓMEZ
Universidad de Liverpool
PABLO BARBERÁ
Universidad de Nueva York
JUAN ANTONIO MAYORAL

Universidad de Copenhague
JOSÉ RAMÓN MONTERO

Universidad Autónoma de Madrid
Cómo citar/Citation
Riera, P., Gómez, R., Barberá, P., Mayoral, J. A. y Montero, J. R. (2016).
Elecciones municipales en España: un análisis multinivel
de los determinantes individuales y contextuales del voto.
Revista de Estudios Políticos, 172, 47-82.
doi: http://dx.doi.org/10.18042/cepc/rep.172.02
1
Este artículo ha podido realizarse tras la concesión a los autores de una Ayuda de
Investigación del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS). Queremos agradecer
al CIS la oportunidad que nos brindó para trabajar sobre un tema tan interesante
como poco frecuentado; al personal de su Banco de Datos, su colaboración en la
desanonimización parcial de muchas de las encuestas utilizadas en este trabajo; a
Jaume Magre, sus valiosos comentarios, y a Paz Fernández y a Luis Martínez, de la
Biblioteca del Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales (CEACS), del
Instituto Juan March, su ayuda para la localización de numerosas bases de datos que
han resultado sumamente útiles. También debemos agradecer la cooperación recibida
para la obtención de datos municipales a Pedro Carlos Garrido Matas y a la Dirección
General de Cooperación Local del, en su momento, Ministerio de Política Territorial
y Administración Pública.
48 P. RIERA, R. GÓMEZ, P. BARBERÁ, J. A. MAYORAL Y J. R. MONTERO
Resumen
Desde la instauración de los primeros ayuntamientos democráticos en 1979, se

han celebrado diez elecciones municipales en España. En los escasos estudios dedica-
dos a ellas, el voto ha sido habitualmente explicado recurriendo a variables de ámbito
nacional según el conocido modelo de las elecciones de segundo orden. En este tra-
bajo examinaremos la validez de estos patrones de comportamiento cuando introdu-
cimos también factores explicativos de carácter local. Para comprobarlo, hemos esti-
mado distintos modelos multinivel utilizando una ambiciosa base de datos que con-
tiene variables individuales y contextuales para una muestra representativa de muni-
cipios españoles entre 1991 y 2011. Los resultados son sumamente interesantes: fac-
tores individuales como la ideología de los votantes e indicadores contextuales como
la tasa de desempleo a nivel municipal inciden de manera significativa en la probabi-
lidad de votar al partido del alcalde.
Palabras clave
Elecciones municipales; España; modelos multinivel; elecciones de segundo orden.
Abstract
Since the establishment of the first democratic local councils in 1979, ten mu-
nicipal elections have taken place in Spain. In the few studies devoted to them, voting
has habitually been explained by using national variables and following the well-
known model of second-order elections. In this paper we examine the validity of
these conclusions by also considering local factors. We have estimated several hierar-
chical models using an ambitious datasetwhich includes both individual and contex-
tual variables for a representative sample of Spanish municipalities between 1991 and
2011. Our empirical results are particularly interesting, with individual factors such
as voters’ ideology and contextual indicators such as the unemployment rate at the
municipal level having a significant impact on the probability of voting for the in-
cumbent mayor’s party.
Key words
Local elections; Spain; multilevel models; second-order elections.
Revista de Estudios Políticos, 172, abril-junio (2016), pp. 47-82

ELECCIONES MUNICIPALES EN ESPAÑA: UN ANÁLISIS MULTINIVEL 49
SUMARIO
I. ELECCIONES MUNICIPALES Y ELECCIONES DE SEGUNDO ORDEN. II. HIPÓTE-

SIS SOBRE FACTORES INDIVIDUALES Y CONTEXTUALES DEL VOTO. III. DISEÑO
DE INVESTIGACIÓN. 1. Datos. 2. Modelos. IV. RESULTADOS. V. CONCLUSIONES.
Referencias.
Las elecciones municipales han sido un objeto de estudio poco frecuen-

tado en el marco de la ciencia política. Hace algunos años, la aparición de un
destacado manual sobre las elecciones locales y regionales se justificaba por la
insuficiente atención prestada a los procesos electorales locales y a los subsi-
guientes gobiernos municipales (Loughlin et al., 2010). Las elecciones locales
han sido comparadas con perennes damas de honor de los análisis electorales:
«mientras que los comicios locales son más numerosos que cualquier otro tipo
de elecciones, el interés académico por los factores que motivan la participa-
ción y el comportamiento electoral palidece en comparación con la atención
otorgada a la política nacional» (Kaufmann y Rodríguez, 2011: 101). Y más
recientemente se ha subrayado que el campo de las elecciones locales perma-
nece en su infancia a pesar de la creciente atención dispensada por los estudios
de comportamiento electoral (Krebs, 2014: 189). La situación en España no
es diferente. Si hace más de veinte años podía constatarse que «el panorama de
los estudios referidos a los ámbitos inferiores a los autonómicos, es decir, los
municipales, comarcales o provinciales, resulta no ya solo pobre, sino desola-
dor» (Montero y Pallarés, 1992: 19-20), ese diagnóstico no ha variado. Algún
tiempo después, la publicación del libro de Irene Delgado (1997) sobre el
comportamiento electoral en los comicios locales en España pareció arrancar
una nueva etapa, que, sin embargo, no ha terminado de cristalizar.
La consideración del nivel local como un ámbito político secundario, con
competencias más administrativas que políticas y unos recursos mucho más limi-
tados que el gobierno central o las comunidades autónomas, ha relegado el inte-
rés por las elecciones locales a lugares inferiores a los de su genuina relevancia
(Salazar, 2006; Márquez, 2007). Además, las notables dificultades empíricas que
se concitan a la hora de manejar datos de más de 8.000 municipios desincentivan
los esfuerzos de muchos investigadores, que prefieren concentrarse en las mucho
más manejables elecciones generales o incluso en las autonómicas. La galaxia de
los municipios españoles, como gráficamente los ha caracterizado Joan Botella
(1992: 145), incluye «un mosaico variadísimo de situaciones, problemas, de rea-

lidades completamente distintas en términos políticos, económicos y sociales».

Los muy numerosos subsistemas políticos locales existentes han dificultado la
obtención de datos a nivel agregado y todavía en mayor medida a nivel indivi-
dual, y en demasiadas ocasiones han impedido directamente su posterior análisis.
Resulta así explicable que los estudios empíricos existentes sobre el comporta-
miento electoral a nivel local sean llamativamente escasos. Se centran por regla
general en datos agregados (Delgado, 1997; 2010b)2, mientras que los que utili-
zan datos individuales lo han hecho para unas solas elecciones y una muestra re-
presentativa nacional de los españoles (Delgado, 1999), cuatro ciudades (Barbe-
rá, 2010) o una comunidad autónoma (Martínez Fuentes y Ortega, 2010)3.
Pese a todo ello, algunos acontecimientos obligan a prestar una mayor
atención a este tipo de elecciones. Por ejemplo, desde los años ochenta muchos
países occidentales han revitalizado los gobiernos locales mediante una ambicio-
sa modificación de sus estructuras de funcionamiento, desde las territoriales
hasta las fiscales (Dente y Kjellberg, 1988; Baldersheim y Wollmann, 2006), si
bien el calendario de la democratización española retrasó un tanto la llegada de
estos aires reformistas. Además, desde finales de los años noventa la creciente
importancia presupuestaria de las Administraciones locales ha contribuido a
una cierta «repolitización» (Brugué y Gomà, 1998), y los contenidos del deno-
minado «nuevo localismo» han ido implantándose paulatinamente en los go-
biernos municipales (Navarro, 1998; MAP, 2005; Santamaría Pastor, 2014).
También desde entonces los cambios en los ciclos políticos parecen haberse
anunciado primero en las elecciones municipales, de forma que el partido gana-
dor en este tipo de comicios suele consolidar sus buenos resultados en las poste-
riores elecciones generales. Tras las municipales de 2015, el triunfo de las candi-
daturas ajenas a las de los principales partidos en ciudades tan relevantes como
Madrid, Barcelona, Valencia o Zaragoza, entre otras, ha subrayado el creciente
papel estratégico otorgado a los ayuntamientos por los nuevos partidos. Ade-
más, la revelación de numerosos casos de corrupción a nivel municipal durante
los últimos años, junto a la aparente ausencia de castigo electoral (Rivero y
Fernández-Vázquez, 2011; Riera et al., 2013), ha puesto de manifiesto la nece-
sidad de entender hasta qué punto los factores de voto a nivel nacional y regio-
nal son también aplicables a elecciones locales. En fin, los problemas de finan-
2
Además de estos trabajos, otros muchos han analizado las elecciones locales en el nivel
nacional o sobre todo en el autonómico; puede verse por ejemplo el de Montero et al.
(2015) para el examen de las principales dimensiones del voto local.
3
En otro trabajo, Riera et al. (2015) han contribuido a estos intentos mediante un
análisis de la personalización del voto en las elecciones municipales, que examinan en
tres años y en quince localidades.

ciación municipal ocasionados por la crisis económica han abierto nuevas pers-
pectivas sobre la relación entre gasto público y voto a los gobiernos locales. En
este sentido, el amplio conjunto de medidas de política económica incluidas en
el denominado Plan E, aprobado por el gobierno de José Luis Rodríguez Zapa-
tero en enero de 2009 y desarrollado durante los dos años siguientes para hacer
frente a la crisis originada tras el pinchazo de la burbuja inmobiliaria en 2008,
ofrece una excelente oportunidad para comprobar si el gasto en infraestructuras
públicas mejora los rendimientos electorales de los partidos en el gobierno, ya
sea a nivel nacional o, y esto nos interesa más, local.
Dentro de estos parámetros, este artículo pretende analizar los determi-
nantes individuales y contextuales del voto en elecciones municipales. Nues-
tras preguntas de investigación son básicamente tres. Primera, ¿qué caracterís-
ticas individuales afectan en mayor medida a la orientación del voto en la
arena municipal? Además, ¿existen particularidades del contexto a nivel local
que inciden en el apoyo al partido del alcalde? Por último, ¿cómo interactúan
el perfil sociodemográfico y las actitudes políticas de los españoles con las ca-
racterísticas contextuales de los municipios para explicar los resultados electo-
rales a nivel local? Somos conscientes de que se trata hasta cierto punto de
preguntas elementales en la investigación electoral comparada. Pero debe te-
nerse en cuenta que sus respuestas permanecen rigurosamente inéditas como
consecuencia de la falta de estudios sistemáticos sobre las razones de voto en
las elecciones locales, sustituidas por trasposiciones realizadas desde las elec-
ciones generales o por lugares comunes basados en intuiciones sobre la su-
puesta naturaleza específica de los gobiernos locales. Que sepamos, las páginas
que siguen son, pese a su modestia, el intento más ambicioso para conocer a
la vez los determinantes individuales y los elementos de los contextos locales
que intervienen en el voto a los partidos de los alcaldes en España.
El artículo está estructurado en cinco secciones. En la siguiente examina-
remos el lugar ocupado por las elecciones locales dentro de las denominadas
de segundo orden. En la segunda sección presentaremos nuestras hipótesis, ali-
neadas junto a los argumentos teóricos que nos parecen más relevantes. En la
tercera describiremos los datos utilizados y los modelos estimados, y en la
cuarta discutiremos los resultados obtenidos en los análisis empíricos. En fin,
la quinta sección recogerá las conclusiones.
I. ELECCIONES MUNICIPALES Y ELECCIONES DE SEGUNDO ORDEN
Las elecciones municipales han sido normalmente consideradas como

«elecciones de segundo orden». Como es sabido, dicho enfoque asigna a las
consultas europeas, junto a las autonómicas y a las locales, una importancia

secundaria. Las elecciones de primer orden serían las legislativas a la Cáma-

ra baja nacional, caracterizadas por una mayor participación, una oferta más
restringida y una menor volatilidad. Dado que en las de segundo orden,
como sintetizaban Karlheinz Reif y Hermann Schmitt (1980: 9-10), hay less
at stake, es decir, hay menos en juego, cabe esperar que crezca la abstención,
que aumente el apoyo de los partidos menores y que surjan nuevos partidos
locales al resultar innecesario el voto útil o estratégico. A través de esta lógica,
las elecciones locales han sido presentadas como el mejor ejemplo de las de
segundo orden, tanto en España como en muchos otros países4. Los criterios
que suelen utilizarse para explicar este fenómeno son de tres órdenes. El
primero consiste en el menor interés que las elecciones municipales despier-
tan, lo que implica una movilización reducida y por lo tanto una mayor
abstención electoral (Delgado, 1997: cap. 2). El segundo subraya que los
temas básicos de las campañas electorales, los partidos que compiten en ellas
y los programas que los candidatos ofrecen son más nacionales que locales
(Márquez, 2007: 101). Y el tercero radica en que, consecuentemente, los
criterios de voto a utilizar por los electores son también más nacionales que
locales (López Nieto y Delgado, 1992; Vallès y Brugué, 1997). En España,
el impacto del contexto político nacional ha dado lugar a la denominada
nacionalización de las elecciones locales, un proceso por el cual la dimensión
nacional de las alternativas partidistas, los debates programáticos y los pro-
pios resultados electorales revisten una especial importancia (Carrillo, 1989;
Martínez Fuentes y Ortega, 2010). La competición partidista en las eleccio-
nes municipales habría ido adoptando así una pauta crecientemente más
uniforme en cada localidad: como señalara Jordi Capo (1991), son elecciones
municipales, pero no locales.
Pero dentro de ese bloque de las elecciones de segundo orden deben
diferenciarse entre sus distintos componentes —las elecciones regionales, las
locales y las europeas— y entre la relación de esos componentes con las de
primer orden, es decir, con las nacionales. Como ha sugerido Michael Mar-
sh (2007: 75), «no todas las elecciones de segundo orden son igualmente
poco importantes, ni tampoco todas las de primer orden son similarmente
4
Así las han calificado, por ejemplo, y pese a sus diferencias, Márquez (1999), Delgado
(1997: 11ss. y 283ss.; 2010) y Font (1995) para las españolas, Heath et al. (1999)
para las británicas, Jérôme y Lewis-Beck (1999) para las francesas, Freire (2005) para
las portuguesas, Miller (1988) y Lewis (2011) para las estadounidenses o Lavareda
(2011) para las brasileñas. También las autonómicas han sido caracterizadas en
España como de segundo orden; véanse Pallarés y Keating (2003) y Schakel y Jeffrey
(2012).

importantes». Cabría pensar así en rasgos específicos de las elecciones muni-

cipales. El más relevante de todos ellos, y del que derivan los demás, radica
en el lugar que ocupan en el ciclo electoral nacional, esto es, la distancia en
meses o años que tengan con respecto a unas anteriores o posteriores elec-
ciones legislativas (Marsh, 1998: 593). A su vez, este factor modularía la
mayor o menor reacción de los votantes a los rendimientos de los gobiernos
locales, a las evaluaciones políticas o personales de los candidatos locales, o
a sus preferencias por partidos menores o nuevos, locales o nacionales, que
quizás ni siquiera fueron considerados como opciones de voto en las prece-
dentes elecciones legislativas. De ahí que las elecciones locales admitan la
coexistencia de un comportamiento básicamente nacional con numerosas
variaciones locales (Delgado, 1997: 289). Y de ahí también que las eleccio-
nes locales, adquieran en ocasiones una relevancia nacional. Así ocurriría,
por ejemplo, cuando las elecciones locales se celebran en momentos espe-
cialmente críticos del ciclo electoral nacional, esto es, si tienen lugar poco
antes de unas próximas elecciones legislativas. Los comicios locales suelen
ser entonces considerados como una especie de primarias de las próximas
generales, o como unas atípicas encuestas sobre los gobiernos nacionales o al
menos como una suerte de termómetros de los votantes sobre sus preferencias
políticas.
A la vista de que en las elecciones municipales los factores nacionales
tienen un papel menos importante que en las europeas, otros autores han su-
gerido que este tipo de comicios son menos de segundo orden que las euro-
peas, y que deberían ser considerados como de «primer y tres cuartos de or-
den» (Heath et al., 1999: 391). Y también se ha defendido que deberían sepa-
rarse de las europeas para ser colocadas en un hipotético continuo más cerca
de las legislativas (Rallings y Thrasher, 2005: 595)5. Sin embargo, en el caso
español, en el que se produce una clara interrelación entre las elecciones gene-
rales y las locales según la cual ha ido cristalizando en las segundas un escena-
rio de competición cada vez más relevante para la política nacional. Esta inte-
racción entre lo nacional y lo local ha permitido que las elecciones municipa-
les puedan ser contempladas bien como la primera vuelta de las legislativas
posteriores al adelantar cambios que luego se confirman, bien como la segun-
da vuelta de unas legislativas anteriores al consolidar los cambios surgidos en
aquellas (Delgado, 2010a y 2010b).
5
Y también ha habido casos de unas elecciones municipales motejadas como de «tercer
orden» por su escasa participación y su elevada fragmentación, mayor que en las
anteriores legislativas o autonómicas; Montabes y Ortega (2005) adjudican este
calificativo a las elecciones municipales de 2003 en Andalucía.

II. HIPÓTESIS SOBRE FACTORES INDIVIDUALES Y CONTEXTUALES

DEL VOTO
En todo caso, la discusión del lugar ocupado por las elecciones locales
dentro de las de segundo orden, por más que sea obligada, resulta insufi-
ciente para conocer los factores de voto de los residentes en los municipios
o el impacto en el voto de características peculiares de esos mismos munici-
pios. Mientras que la literatura sobre la naturaleza de las elecciones locales
está basada en variables agregadas, para estudiar debidamente el comporta-
miento electoral municipal debemos tener en cuenta dos tipos distintos de
variables: las que expresan actitudes, opiniones y situaciones individuales, y
las que reflejan el contexto específico del municipio. Es difícil oponerse a la
clásica afirmación de William L. Miller (1988: 5) de que local issues matter.
Sin embargo, para sustanciar esta importancia específica necesitamos acudir
a ambos tipos de variables. De esta forma, en este artículo analizaremos la
medida en que algunos rasgos individuales de los votantes (como su ideolo-
gía o su situación económica) y algunas características contextuales del mu-
nicipio (como el paro, el gasto público o la corrupción) permiten explicar el
comportamiento de los votantes en las elecciones municipales españolas. Y
aunque es cierto que conocemos ya la relevancia de estas variables a nivel
nacional, carecemos de una adecuada comprensión de su efecto potencial en
el ámbito local.
Nuestras hipótesis girarán así sobre dos variables individuales como la
ideología y la condición de desempleado, de un lado, y, de otro, sobre varia-
bles contextuales como la tasa de empleo, el gasto público y la corrupción,
todas ellas a nivel municipal. Su justificación no es difícil. Es suficientemen-
te conocida, por ejemplo, la extraordinaria importancia de las preferencias
ideológicas de los votantes para su decisión electoral (Downs, 1957; Rabi-
nowitz y MacDonald, 1989; Adams et al., 2005; Kedar, 2005). Richard
Gunther y José Ramón Montero (2001) han comprobado la relevancia de la
ideología entre muchos otros determinantes del voto en numerosos sistemas
democráticos, y Cees van der Eijk, Herman Schmitt y Tanja Binder (2005)
han demostrado que la autoubicación ideológica de los votantes en el eje
izquierda-derecha está fuertemente asociada con el comportamiento electo-
ral en Europa occidental. Para el caso de España, Mariano Torcal (2011),
entre otros muchos, ha ratificado la superior capacidad explicativa de la
ideología en la relación de factores que se concitan en las elecciones genera-
les. ¿Desempeña también un papel tan destacado en la explicación de las
elecciones municipales? Una primera respuesta para el caso español ha sido
formulada por Pablo Barberá (2010), que ha comprobado que la cercanía
ideológica con los partidos es un mecanismo relevante para la explicación

del voto a nivel municipal, aunque no más potente que otros como la eva-
luación de las características personales de los candidatos locales. Dentro de
la escasez de trabajos existentes sobre el ámbito local, el de Irene Delgado
(1999) sobre las elecciones municipales de 1999 y el de Guadalupe Martí-
nez Fuentes y Carmen Ortega (2010) sobre las de 2007 en Andalucía han
conferido un papel central a la identificación partidista, seguida a cierta
distancia por la ideología6. En este artículo sostendremos que la identifica-
ción ideológica de cada elector tiene un efecto significativo en la decisión de
voto a nivel municipal, y que su dirección depende del partido al que perte-
nezca el alcalde. Nuestra primera hipótesis, por lo tanto, comprobará si, en
el caso de aquellos alcaldes pertenecientes a partidos progresistas (como el Partido
Socialista Obrero Español [PSOE] o Izquierda Unida [IU]), la probabilidad de
votar por ellos disminuye a medida que el individuo se considera más de dere-
chas; por el contrario, en el caso de aquellos alcaldes pertenecientes a partidos
conservadores (como el PP, el Partido Nacionalista Vasco [PNV] y Convergència
i Unió [CiU]), la probabilidad de votar por ellos aumenta a medida que el
individuo se considera más de derechas (H1).
Otro de los posibles factores que puede afectar a la probabilidad de votar
al partido del alcalde es la valoración de la situación económica del municipio,
es decir, el voto económico. Parece existir un amplio consenso a la hora de ca-
racterizar las elecciones como referendos sobre la economía (por ejemplo,
Lewis-Beck, 1988; Van der Brug et al., 2007; Duch y Stevenson, 2008). Den-
tro de esta literatura, se suele distinguir además entre consideraciones de tipo
sociotrópico, cuando los electores premian o castigan al gobierno en función de
las condiciones generales de la economía, o valoraciones de carácter egotrópico,
cuando toman su decisión en base a sus condiciones personales o familiares.
La inmensa mayoría de estudios empíricos enmarca las reacciones políticas a
la economía dentro sobre todo de los juicios de carácter sociotrópico (Kinder
y Kiewiet, 1979; Markus, 1992).
La magnitud del voto económico depende en última instancia del con-
texto institucional: el voto económico solo existirá en aquellos países cuyas
estructuras político-institucionales posibiliten la atribución de responsabilida-
des a los gobernantes (Powell y Whitten, 1993; Anderson, 2000; Fisher y
Hobolt, 2010). En este sentido, Sandra León (2011) ha demostrado con datos
6
Algunos trabajos sobre elecciones locales en Estados Unidos han examinado el papel
de la ideología como elemento central del voto en circunstancias normales, es decir,
cuando, por ejemplo, el issue racial no entra en campaña o no está presente en el
contexto municipal; véanse Browning et al. (2003); Kaufmann (2004); Abrajano
et al. (2005).

para el caso autonómico español que la claridad de las responsabilidades de-

pende del tipo de descentralización llevado a cabo. Sin embargo, y al igual que
en el caso de la ideología, los desarrollos a nivel local son todavía escasos (Be-
rry y Howell, 2007). Es muy poco lo que sabemos sobre la importancia de la
evaluación que los ciudadanos hacen de la gestión o performance de los alcal-
des y de los gobiernos municipales para explicar el voto local. En general, si la
economía importa también a nivel municipal, los votantes deberían premiar o
castigar al partido del alcalde en base a su gestión e influir así en la reelección
de los incumbents locales. Pero, aunque para las elecciones locales del Reino
Unido se ha defendido el impacto de los resultados económicos en el apoyo
electoral a los gobiernos locales (Boyne et al., 2009), cabe también pensar que
los votantes tengan muchas dificultades para atribuir responsabilidades dife-
renciadas por la situación económica municipal.
¿Hasta qué punto los electores premian o castigan a los gobiernos lo-
cales en función de las condiciones económicas? Cabe esperar que los para-
dos sufran con especial intensidad las consecuencias negativas de las políti-
cas económicas de los gobiernos (Maravall y Fraile, 2001). Por ello, nuestra
segunda hipótesis examina la posible existencia de voto económico egotró-
pico y plantea que la probabilidad de votar al partido del alcalde es más baja
para los votantes que se encuentren en situación de desempleo (H2a). Siguien-
do la lógica del voto económico sociotrópico, apuntamos que la probabili-
dad de votar al partido del alcalde decrece cuanto más alta sea la tasa de paro
a nivel municipal (H2b). Lamentablemente, aquí no podemos observar di-
rectamente la atribución de responsabilidades, por lo que debemos inferir
un aumento de la importancia del voto económico cuando el incumbent
local pertenece a la misma formación que gobierna a nivel nacional (Ru-
dolph, 2003). Por lo tanto, y en principio, el efecto negativo de la tasa de
paro a nivel municipal sobre la probabilidad de votar al incumbent local de-
bería ser aún más fuerte cuando el partido que lidera el ejecutivo local es el
mismo que se encuentra al frente del Gobierno central (H2c). La comproba-
ción de esta hipótesis nos permitirá examinar la consistencia de la inclusión
de las elecciones locales en el bloque de las de segundo orden. Y es que las
elecciones locales serán en mayor medida de segundo orden si los votantes
son más propensos a premiar o castigar a un alcalde que pertenece al mis-
mo partido que el del gobierno nacional en función de sus resultados eco-
nómicos. Finalmente, nuestra aproximación multinivel permite compro-
bar hasta qué punto el voto económico egotrópico y sociotrópico se refuer-
zan entre sí. De este modo, parece plausible argumentar que será en aque-
llos municipios con mayores tasas de paro donde la situación de los desem-
pleados resultará especialmente crítica, ya que a su condición de desocupa-
dos se añadirá la falta de expectativas para encontrar un puesto de trabajo.

De ahí que sostengamos que el efecto negativo de la condición de parado sobre

la probabilidad de votar al incumbent local tendrá mayor magnitud en el caso
de los municipios con altas tasas de paro (H2d).
Otra posible explicación contextual del mayor o menor éxito de los
partidos de gobierno a nivel municipal a la hora de conservar sus alcaldías
reside en la posibilidad de utilizar políticamente el gasto público para satis-
facer las demandas de los ciudadanos; es lo que suele conocerse como polí-
ticas o estrategias de pork-barrelling, es decir, la prestación de favores y be-
neficios a los votantes como un recurso importante para la reelección de los
candidatos. La mayor parte de la literatura al respecto está centrada en el
caso estadounidense (Shepsle y Weingast, 1981), aunque también hay algu-
nos estudios que examinan los casos de clientelismo y compra de votos en
los países latinoamericanos (Díaz-Cayeros y Magaloni, 2003; Brusco et al.,
2004). La idea que subyace a todos ellos es que los gobiernos destinan recur-
sos públicos a ciertos sectores de votantes tales como, por ejemplo, mino-
rías, mujeres u otros tipos de colectivos (Saltzstein, 1986; Kerr y Mladenka,
1994; Clingermayer y Feiock, 1995; Haider-Markel et al., 2000; Leal et al.,
2004) para así asegurarse su reelección. En el ámbito español, resulta desta-
cable el trabajo de Luis de la Calle y Lluís Orriols (2010) sobre los beneficios
electorales obtenidos por el Partido Popular (PP) en el gobierno del Ayun-
tamiento y de la Comunidad de Madrid gracias a la realización de políticas
de infraestructuras y transportes como fue la ampliación del Metro de Ma-
drid.
¿Existen efectos positivos de las políticas de pork-barrelling en los resulta-
dos electorales de los incumbents locales? Nuestra siguiente hipótesis aventura
una respuesta positiva a esta pregunta, y plantea que la inversión y el gasto pú-
blico a nivel municipal tienen un efecto positivo en la probabilidad de votar al
partido del alcalde (H3a). Sin embargo, es razonable pensar que las preferencias
sobre el nivel de gasto público puedan diferir según la ideología del encuesta-
do (Meltzer y Richard, 1981), y que los votantes ubicados en la izquierda de
la escala ideológica serán más proclives a recompensar políticas expansivas de
gasto por parte de los gobiernos municipales. De hecho, Francesc Amat y Eric
Wibbels (2009) aseguran que la intención de voto a partidos de izquierdas y
la autoubicación ideológica son dos buenas proxies de las preferencias distribu-
tivas de los ciudadanos. En consecuencia, el nivel de gasto público debería
afectar a la probabilidad de votar al incumbent local por parte de ciudadanos
de izquierdas y derechas de manera diferente: si los primeros serían más propen-
sos a votar por el partido del alcalde a medida que aumenta el gasto, los segundos,
en cambio, adoptarían un comportamiento contrario, de modo que tendrían me-
nor probabilidad de votar al incumbent local a medida que aumenta el gasto
público (H3b).

Un último factor de tipo contextual con un posible efecto en la deci-

sión de voto es la existencia de escándalos de corrupción en los que esté
involucrado el alcalde del municipio. Dados los perniciosos efectos socia-
les, económicos y políticos de la corrupción (analizados, por ejemplo, en
Mauro [1995], Rose-Ackerman [1999] o Lambsdorff [1999]), una noción
positiva de la teoría de la democracia nos haría esperar que los ciudadanos
castiguen duramente a sus representantes cuando estos se vean envueltos en
prácticas corruptas (Fearon, 1999). La existencia de consecuencias electo-
rales a nivel local de casos de corrupción ha sido analizada en Francia por
Jean-Dominique Lafay y Marie Servais (1999). En el caso de España, tam-
bién contamos con trabajos de interés tras la particular relevancia adquirida
por la corrupción en las elecciones de 2007 y 2011. Con anterioridad a
estos comicios, los medios de comunicación recogieron múltiples actuacio-
nes judiciales relativas a casos de corrupción a nivel local. Sin embargo, los
primeros reportajes periodísticos tras las elecciones apuntaron que tanto en
2007 como en 2011 estos escándalos políticos no habían tenido ningún
tipo de repercusión en el resultado electoral7. Esta primera intuición fue
matizada, tras las elecciones de 2007, por los análisis más rigurosos de
Gonzalo Rivero y Pablo Fernández-Vázquez (2011) y de Elena Costas, Al-
bert Solé-Ollé y Pilar Sorribas (2011). Utilizando datos de tipo agregado,
estos autores llegaron a la conclusión, habitual en la literatura comparada,
de que la corrupción tiene efectos significativos en el comportamiento elec-
toral, aunque el «castigo» al partido del incumbent no suele ser suficiente
para evitar su reelección (Jiménez y Caínzos, 2006). Pedro Riera et al.
(2013), por su parte, demostraron que los escándalos de corrupción tuvie-
ron efecto dependiendo de la ideología, la situación laboral o los niveles de
información política de los votantes. Nuestra hipótesis al respecto es que los
escándalos de corrupción política afectan al alcalde, disminuyendo la probabi-
lidad de votar por el partido al que pertenece (H4a). Contrastaremos esta
hipótesis utilizando datos de tipo individual, lo cual nos permitirá superar
los problemas derivados del análisis meramente ecológico que antes hemos
señalado. Pero este efecto no debería ser homogéneo en todos los munici-
pios: esperamos que sea mayor en aquellos municipios en los que el alcalde
contaba con un mayor apoyo electoral (H4b). Esto se debe a que, cuando el
alcalde disfruta de un amplio respaldo en las urnas, los votantes pueden
7
Por ejemplo, «Las urnas perdonan a los implicados», El País, 29 de mayo de 2007;
«Los electores ven la corrupción como una cuestión ajena, según los expertos», El País,
24 de mayo de 2011; «El PP, inmune a la corrupción en Pozuelo», El Mundo, 23 de
mayo de 2011.

identificar con más claridad quién es el responsable de las prácticas corrup-

tas (Tavits, 2007). Y en el caso de altos porcentajes de voto para el partido
del alcalde, además, aumenta la probabilidad de que este encabece un go-
bierno monocolor de carácter mayoritario, facilitando también de esta ma-
nera la atribución de responsabilidades8.
III. DISEÑO DE INVESTIGACIÓN
1. DATOS
Con el objetivo de contrastar nuestras hipótesis, analizaremos las diná-

micas de apoyo electoral al partido del alcalde en una muestra representativa
de municipios españoles durante las seis elecciones celebradas entre 1991 y
2011. Nos hemos centrado en ellas porque solo para esos comicios ha sido
posible disponer de datos individuales con el código identificador del muni-
cipio correspondiente. Dado que el comportamiento de los ciudadanos en
este tipo de comicios es un fenómeno complejo en el que influyen variables
a tres niveles distintos de agregación (individual, municipal y nacional), he-
mos creado una base de datos de carácter integrado en la que hemos combi-
nado tanto información individual procedente de las encuestas relativas a
elecciones municipales realizadas por el Centro de Investigaciones Sociológi-
cas (CIS) entre 1991 y 2011 como variables contextuales referidas a nuestras
hipótesis macro. Las encuestas del CIS incluyen todas las pre- y postelectora-
les sobre elecciones municipales que recojan las siguientes variables: sexo,
edad, educación, situación laboral, ideología y voto (intención o recuerdo)
en comicios locales9. La tabla 1 recoge las encuestas utilizadas en nuestro
análisis, y las tablas 2, 3 y 4, la información descriptiva sobre las variables que
hemos empleado10.
8
Como se verá a continuación, no disponemos de información acerca del tipo de
gobierno municipal, por lo que no podremos comprobar de manera directa el efecto
de esta variable.
9
En los análisis que siguen se utilizan todos los municipios incluidos en dichas encuestas.
El procedimiento de muestreo empleado en los estudios y el número de municipios
seleccionados en las comunidades autónomas varía ligeramente en cada ocasión.
10
Debe señalarse que en los municipios ubicados en las comunidades autónomas
denominadas históricas solo se realizaron encuestas electorales a nivel municipal en
1991 y 1995. Por este motivo, ningún municipio catalán, andaluz, vasco o gallego está
incluido en nuestros análisis a partir de 1999.

Tabla 1. Relación de encuestas del Centro

de Investigaciones Sociológicas utilizadas, 1991-2011
Número de encuesta Título
1967 Postelectoral elecciones municipales y autonómicas 1991
2183 Postelectoral elecciones autonómicas y municipales 1995
2326-2338 Preelectoral elecciones autonómicas y municipales 1999
2484-2498 Preelectoral elecciones municipales y autonómicas 2003
2707-2719 Postelectoral elecciones autonómicas 2007
2870-2872 Preelectoral elecciones autonómicas y municipales 2011
2891-2904 Postelectoral elecciones autonómicas y municipales 2011
Tabla 2. Tamaños de la muestra por elección municipal, 1991-2011

Elecciones Entrevistadosa Municipios Comunidades autónomas
1991 3.342 149 17
1995 6.467 286 17
1999 16.375 672 13
2003 18.497 687 13
2007 9.668 517 11
2011 10.112 605 13
a
En encuestas pre- y postelectorales.
Fuente: Los datos individuales, tanto de esta como de las restantes tablas de este artículo,
proceden del Banco de Datos del Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS).
Tabla 3. Variables individuales: estadísticos descriptivos

Variables Media Desviación típica Mínimo Máximo
Edad 46,15 18,3 18 97
Educación 4,66 2,07 1 11
Sexo: hombre 0,49 0,50 0 1
Situación laboral: parado 0,10 0,30 0 1
Ideología 4,95 1,84 1 10

Tabla 4. Variables agregadas: estadísticos descriptivos

Desviación
Variable Año Media Mínimo Máximo
típica
1991 0,40 0,14 0,08 0,75
1995 0,44 0,12 0,04 0,88
Voto al partido
del alcalde 1999 0,46 0,12 0,01 0,95
en anteriores 2003 0,48 0,10 0,05 0,96
elecciones (%)
2007 0,47 0,10 0,06 0,99
2011 0,47 0,10 0,07 0,95
Inversión per
2011 179,9 27,9 105,0 1.044,0
cápita, Plan E
2003 696,4 894,3 104,4 25.706,3
Gasto público
presupuestado 2007 883,1 530,4 234,9 10.406,3
per cápita
2011 935,7 1.515,7 74,9 52.741,8
1991 635.739 958.810 487 3.058.182
1995 470.251 868.566 365 3.120.732
Tamaño de
2003 219.310 556.942 257 2.881.506
población
2007 281.366 676.386 257 3.016.788
2011 269.885 667.465 264 3.128.600
1999 6,74 2,38 0,7 28,9
Desempleo 2003 5,47 2,07 0,5 16,5
(%) 2007 6,20 2,51 0,6 18,3
2011 12,32 3,56 3,1 26,5
Con el fin de hacer comparables los coeficientes obtenidos en cada re-

gresión, hemos operacionalizado todas las variables siguiendo el mismo pro-
cedimiento para cada encuesta. El recuerdo o intención de voto ha sido co-
dificado como una variable dicotómica, con valor 1 para el voto al partido
al que pertenecía el alcalde elegido en la anterior elección (el partido del
incumbent local) y con valor 0 para todos los demás partidos; los encuesta-
dos que decidieron no votar o no respondieron a esa pregunta han sido co-
dificados como casos perdidos y, al aplicar su obligada eliminación, no serán

incluidos en nuestros análisis11. Las variables de sexo y situación laboral han

sido también recodificadas como dicotómicas, con valor 1 para los hombres
y parados y con valor 0 para las mujeres y todas las demás situaciones labo-
rales posibles12. Finalmente, las variables relativas al nivel educativo y a la
ideología son consideradas como continuas, y han sido estandarizadas para
tener la misma escala en todos los modelos: 1-11 para la variable de la edu-
cación (de menor a mayor educación), y 1-10 para la variable de la ideología
(de extrema izquierda a extrema derecha).
Por lo que se refiere a las variables de tipo contextual, hemos preparado
también una base de datos con información para cada municipio. Esta base de
datos contiene indicadores de tipo electoral, sociodemográfico, económico y
político para todos los municipios con una población superior a 250 habitan-
tes13. Nuestro primer paso ha consistido en obtener los porcentajes de voto
por partido en las elecciones municipales de 1987, 1991, 1995, 1999, 2003 y
2007, disponibles en la base de datos de resultados electorales del Ministerio
del Interior. Después hemos procedido a identificar el partido al que pertene-
cía el alcalde elegido cada año. Para ello hemos consultado la web de Entidades
Locales del Ministerio de Política Territorial y Administración Pública (que es
como se denominó entre 2010 y 2011). Hemos construido así nuestras dos
principales variables de tipo electoral: el partido al que pertenece el alcalde
(que utilizamos para recodificar la variable de voto a nivel individual) y su
porcentaje de voto en las elecciones anteriores.
A nivel sociodemográfico, hemos introducido en nuestra base de datos
una variable que mide a escala logarítmica el número de habitantes por
11
Esta circunstancia podría parecer problemática en un primer momento por la
presencia de gobiernos de coalición. Creemos, sin embargo, que solo introduce sesgos
a la baja en la estimación de nuestros coeficientes.
12
La categoría de parados incluye tanto a los que han trabajado con anterioridad como
a quienes buscan su primer empleo. La categoría de referencia incluye a trabajadores,
jubilados y pensionistas, estudiantes, trabajadores domésticos no remunerados y otras
situaciones.
13
Nuestro artículo se limita a los municipios con una población superior a 250
habitantes por tres motivos. En primer lugar, este es el límite por debajo del cual se
utiliza el sistema electoral conocido como de concejo abierto, en el que resulta difícil
identificar a qué partido pertenece cada candidato. En segundo lugar, muchas de las
variables socioeconómicas incluidas no se encontraban disponibles para municipios
de tan reducido tamaño. Finalmente, pese a que en términos absolutos estos
municipios representan un número elevado (en 2011, 2.859 municipios sobre un
total de 8.084 tenían 250 habitantes o menos), en términos relativos su población
agregada es reducida (1,15 por ciento de la población total española en 2011).

municipio según el Padrón Municipal, disponible en la página web del

Instituto Nacional de Estadística. También hemos incluido la tasa de paro
registrada en cada municipio en el año inmediatamente anterior a cada uno
de los comicios considerados, según el Anuario Económico de La Caixa.
Esta información estaba disponible únicamente para los años 1998, 2002,
2006 y 2010.
Como otros indicadores de tipo económico hemos incluido el gasto en
inversión per cápita proveniente del Fondo Estatal de Inversión Local y del
Plan Español para el Estímulo de la Economía y el Empleo (el denominado
Plan E, como se conoció entre 2008 y 2011), y el gasto presupuestado per
cápita en las partidas de protección civil, seguridad ciudadana, promoción
social y producción de bienes públicos de interés general. Los datos relativos a
la inversión han sido cedidos por la Secretaría de Estado de Cooperación Te-
rritorial y se refieren a la inversión en el período 2008-2011. Los datos presu-
puestarios proceden del banco de datos del Ministerio de Economía y Hacien-
da (que es como se denominaba en 2011), en el que estaban disponibles para
el período 2001-201114. Debido a la elevada proporción de casos perdidos,
hemos incluido solo el gasto en las partidas mencionadas anteriormente para
el último año antes de las elecciones (2002, 2006 y 2010), o el anterior si este
dato no estaba disponible.
Finalmente, y con el objetivo de estudiar los efectos de los escándalos de
corrupción política, hemos preparado un listado de casos de corrupción reco-
gidos en la prensa nacional. Para la legislatura 2003-2007, hemos utilizado la
base de datos elaborada por Fernando Jiménez, de la Universidad de Murcia,
y publicada en el Informe sobre la Democracia en España 2008 por la Funda-
ción Alternativas (2008). Para la legislatura 2007-2011, hemos confeccionado
nuestra propia lista, obtenida a partir de un análisis pormenorizado de los
diferentes resúmenes publicados en periódicos como El País, El Mundo, La
Vanguardia o Público, así como en la página web Corruptódromo, cuyo conte-
nido ha sido suministrado por ciudadanos anónimos. Cada uno de estos casos
ha sido estudiado en profundidad, y nuestro criterio para codificarlos como
escándalos, siguiendo el trabajo de Rivero y Fernández-Vázquez (2011), ha
sido si un juez o fiscal ha intervenido en el caso de corrupción. De esta mane-
ra, nos hemos asegurado de que se trata de casos de corrupción que van más
allá de simples acusaciones, y de que pueden, por lo tanto, tener relevancia a
nivel electoral. En total, hemos identificado 140 escándalos de corrupción
entre 2003 y 2007, y 103 escándalos entre 2007 y 2011.
14
Por lo tanto, solo contamos con esta variable para las últimas tres elecciones, es decir,
las de 2003, 2007 y 2011.

2. MODELOS
Como ya hemos señalado, nuestra base de datos tiene una estructura jerár-
quica. Nuestra unidad de observación es el individuo, pero este vota en un
municipio concreto. En consecuencia, nuestras variables macro varían de un
municipio a otro, pero tienen un efecto homogéneo sobre todos los habitantes
de cada uno de ellos. Además, cada muestra aleatoria de individuos es observada
para diferentes elecciones, de tal manera que factores específicos de cada una de
ellas también afectan su comportamiento de manera diferenciada. Por todo ello,
utilizaremos modelos multinivel (Steenbergen y Jones, 2002). Más en concreto,
estimaremos modelos de regresión logística con interceptos aleatorios para cada
municipio y año dada la naturaleza dicotómica de nuestra variable dependiente.
Las variables independientes incluidas en los modelos variarán según la
hipótesis que pretendamos contrastar. Todos los modelos incluyen las variables
de control a nivel individual (sexo, edad, educación y género), así como el tama-
ño de población en escala logarítmica. La inclusión del número de habitantes en
cada municipio como factor explicativo en todos los modelos presenta la venta-
ja de capturar el efecto de variables institucionales como la proporcionalidad del
sistema electoral o el número de los partidos que compiten. Como es bien sabi-
do, el tamaño del municipio determina el número de concejales, y tanto la
fragmentación partidista como la proporcionalidad de los resultados electorales
son función de la magnitud de la circunscripción15. El resto de variables inde-
pendientes clave será introducido secuencialmente, con las necesarias interac-
ciones, con el fin de analizar su efecto en la orientación del voto16.
Por último, hemos computado también todos los modelos introducien-
do otras variables de control, con la intención de comprobar la robustez de
15
Una posible desventaja de controlar por el tamaño de población es que está altamente
correlacionado con otras variables de nuestros modelos, como la ideología de los
encuestados (más conservadora en áreas rurales) o la educación (individuos que
residen en ciudades tienden a tener niveles educativos más elevados), lo cual provoca
multicolinealidad en nuestros modelos. De hecho, en varias de nuestras regresiones
los coeficientes de inflación de varianza son superiores al valor crítico de 10. Pese a
ello, hemos decidido incluir esta variable, dado que en todo caso la multicolinealidad
entre variables induciría sesgo de atenuación en nuestro análisis y, por lo tanto, iría en
contra de nuestras hipótesis.
16
Más específicamente, se incluirán en los modelos las siguientes interacciones: ideología
individual x cada uno de los partidos que ostentan la alcaldía, desempleo (en %) x
partido del alcalde en el gobierno nacional, parado x desempleo (en %), ideología
individual x medidas de gasto, medidas de gasto x población municipal en escala
logarítmica y escándalo de corrupción x porcentaje previo de voto al partido del alcalde.

nuestros resultados. Estas variables de control son el porcentaje de voto del

partido del alcalde en la elección anterior, la precisión de si la encuesta en
cuestión fue realizada antes o después de las elecciones (es decir, si la variable
dependiente mide intención de voto o recuerdo de voto) y, en fin, efectos fijos
por años. Nuestros resultados han sido esencialmente idénticos en cada uno
de estos casos, por lo que hemos omitido las tablas de resultados, aunque están
disponibles previa petición a los autores.
IV. RESULTADOS
Para comentar los coeficientes estimados y los modelos de regresión

calculados, empezaremos por variables e hipótesis a nivel individual y explo-
raremos después el efecto de las variables contextuales. El efecto de las varia-
bles a nivel individual está recogido en la tabla 517. En general, la edad, la
educación y el sexo, que hemos introducido como controles, explican una
parte significativa de la variación en el voto al incumbent, aunque no conta-
mos con hipótesis concretas que expliquen este resultado. En relación a la si-
tuación laboral, tal y como se esperaba en la hipótesis 2a, los desempleados
votan en menor proporción por el partido del alcalde. La probabilidad estima-
da de que un individuo con empleo vote al incumbent local es del 44,5 por
ciento. Este porcentaje desciende al 42,1 para los desempleados manteniendo
el resto de variables constantes. Este efecto es significativo al 1 por ciento,
aunque, como veremos, el resultado no es muy robusto en diferentes especifi-
caciones de nuestros modelos.
A continuación hemos contrastado la hipótesis (H1), centrada en la im-
portancia del voto ideológico en las elecciones municipales. Para ello, hemos
introducido efectos fijos por partido (es decir, variables dicotómicas indicando
el partido al que pertenece el alcalde), que han sido interactuados con la varia-
ble de identificación ideológica a nivel individual; es el modelo 2 de la tabla 5.
La categoría de referencia es la de «otros partidos». Menos en algún caso, los
resultados son altamente significativos y caminan en el sentido esperado. Por
una parte, los coeficientes de los efectos fijos nos proporcionan una idea de la
probabilidad de votar a cada partido para un hipotético individuo de extrema
izquierda (es decir, con valor 0 en el eje ideológico). Este individuo sería mucho
17
Un análisis del porcentaje de la varianza explicada por cada nivel de nuestro análisis
confirma la importancia de controlar por variables a nivel individual: únicamente un
22 por ciento de la varianza entre individuos se explica por diferencias a nivel
contextual (municipios y elecciones).

Tabla 5. El efecto de las variables individuales en el voto

al partido del alcalde en las elecciones municipales, 1991-2011a
Modelo 1: variables Modelo 2: variables
Variables
socioeconómicas socioeconómicas e ideología
Edad 0,01 (0,0007)*** 0,01 (0,001)***
Educación -0,28 (0,05)*** -0,39 (0,07)***
Hombre -0,10 (0,02)*** -0,10 (0,03)***
Parado -0,10 (0,04)** -0,09 (0,05)
Tamaño de población (log) -0,05 (0,01)*** -0,09 (0,01)***
Ideología (1-10) -0,05 (0,04)
Alcalde del PSOE 5,41 (0,24)***
Alcalde del PP -4,75 (0,25)***
Alcalde de CiU -2,63 (0,98)**
Alcalde del PNV 0,90 (0,60)
Alcalde de CC 1,29 (0,31)***
Alcalde de IU 4,28 (0,39)***
Ideología x PSOE -0,58 (0,04)***
Ideología x PP 1,44 (0,05)***
Ideología x CiU 1,14 (0,20)***
Ideología x PNV 0,38 (0,12)**
Ideología x CC 0,20 (0,05)***
Ideología x IU -0,60 (0,08)***
Intercepto 0,07 (0,13) -1,66 (0,26)***
Desviación típica del intercepto 0,95 (0,02)*** 0,87 (0,03)***
N1 (individuos) 40.383 36.108
N2 (municipios) 2.832 2.826
Elecciones 1991-2011 1991-2011
Log-cociente de probabilidad -26.378,9 -16.658,0
a
Modelo logístico multinivel con interceptos aleatorios. Los niveles de significatividad son
los siguientes: * p ≤ 0,05; ** p ≤ 0,01; *** p ≤ 0,001 (pruebas a dos colas); errores típicos entre
paréntesis. La variable dependiente es el voto al partido del alcalde elegido en la anterior elección.
La categoría de referencia en efectos fijos por partidos es la de «otros partidos».

más propenso a votar por partidos de izquierda (PSOE e IU) que por partidos
de derecha (PP y CiU). Por otra parte, los coeficientes de los términos de inte-
racción miden el cambio en la probabilidad de votar por cada uno de estos
partidos cuando comparamos un individuo con otro que se ubica un punto a
su derecha en la escala ideológica. Así, esta comparación indica que el segundo
individuo sería más propenso a votar por partidos de derecha (PP, CiU y PNV)
que por los de izquierda (PSOE e IU). Todos estos efectos son significativos
para un nivel de confianza del 1 por ciento. Para ilustrar la magnitud de este
efecto, en el gráfico 1 mostramos la probabilidad estimada de votar a incum-
bents locales pertenecientes a cada uno de los tres principales partidos para cada
uno de los posibles valores de la variable ideológica, con sus correspondientes
errores típicos correctamente calculados (Brambor et al., 2006). Aunque las
diferencias son prácticamente imperceptibles, el efecto de la ideología es ligera-
mente superior para el caso del PP. Estos resultados confirman la importancia
del voto ideológico en la explicación del comportamiento electoral a nivel local
pese a la mayor cercanía entre votantes y representantes políticos, que en prin-
cipio permitiría a los votantes obtener información de manera directa sin nece-
sidad de shortcuts atajos ideológicos. El uso de datos a nivel individual para
múltiples localidades, incluyendo tanto grandes municipios como zonas rura-
les, demuestra también que esta pauta es generalizada.
Gráfico 1. Probabilidad de votar al partido del alcalde, según la ideología

del entrevistado, en las elecciones municipales, 1991-2011a
1
.8
.6
.4
.2
0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Ideología del encuestado
PSOE PP IU
a
Probabilidad estimada según los resultados del modelo 2 en la tabla 5. Cada área represen-
ta intervalos de confianza al 95 por ciento.

En la tabla 6 hemos comenzado a introducir variables a nivel agregado.

En primer lugar, hemos vuelto a estimar el efecto de la condición de parado
en el voto. Esta variable afecta aquí también de manera significativa la proba-
bilidad de votar por el partido del incumbent local aun controlando por la tasa
de desempleo a nivel local. Como señalaba la hipótesis correspondiente (H2a),
este efecto es negativo. Además, quienes viven en municipios con niveles altos
de desempleo, manteniendo el resto de variables constantes, son menos pro-
pensos a votar por el partido del alcalde que los electores que viven en muni-
cipios donde el desempleo es bajo (H2b). En concreto, la probabilidad de vo-
tar al partido del incumbent local en un municipio se incrementa del 43,8 al
48 por ciento cuando su tasa de desempleo se reduce del 11,7 al 3,7 por
ciento (los percentiles 90 y 10 de esta variable), fijando el resto de variables en
sus valores medios. Por lo tanto, los mecanismos sugeridos en las hipótesis 2a
y 2b son plausibles, y, como sugerían, los votantes castigan al incumbent local
tanto por su condición de desempleado como por una elevada tasa de paro a
nivel municipal. La posibilidad de combinar datos a nivel individual y agrega-
do en nuestros modelos —la innovación metodológica que introducimos en
este artículo— confirma que los votantes consideran los dos tipos de motiva-
ciones (egotrópicas y sociotrópicas) en sus decisiones de voto.
En el modelo 2, dentro de esta misma tabla 6, hemos añadido un matiz
relevante: el efecto negativo de la tasa de desempleo a nivel municipal es solo
significativo cuando el partido del alcalde es del mismo color político que el
que se encuentra en ese momento en el gobierno a nivel nacional. Así lo indi-
can los coeficientes de la interacción entre ambas variables. El efecto principal
de la variable de desempleo (su efecto cuando ambos partidos son diferentes)
tiene el signo negativo esperado, pero no es significativo. El coeficiente de la
interacción, por el contrario, sí es significativo, y de nuevo en el sentido nega-
tivo esperado. De este resultado parece derivarse que, como se exponía en la
hipótesis H2c, los resultados electorales de los incumbents locales solo se ven
afectados negativamente por altas tasas de paro cuando pertenecen al mismo
partido que el del presidente del Gobierno, y por tanto es más sencillo atri-
buirles la responsabilidad por la mala situación económica. Más en concreto,
el efecto marginal estimado de un incremento en la tasa de desempleo de un
punto porcentual es equivalente a una reducción en la probabilidad del votar
al partido incumbent local de 0,9 puntos en municipios gobernados por el
mismo partido que el del presidente del Gobierno (con un intervalo de con-
fianza al 95 por ciento de -1,3 a -0,4 puntos), pero de únicamente 0,2 puntos
en el resto de municipios (con un intervalo de confianza de -0,6 a 0,2 puntos
y, por lo tanto, no significativamente diferente de cero). Este resultado es con-
sistente con la consideración de las elecciones locales como de segundo orden:
cuando la situación económica es negativa, los ciudadanos tienden a ejercer

Tabla 6. El efecto del desempleo a nivel local

en el voto al partido del alcalde
en las elecciones municipales, 1999-2011a
Modelo 2:
Modelo 3:
Modelo 1: desempleo local y
desempleo a nivel
Variables desempleo a nivel alcalde del mismo
local y situación
local partido que el
laboral
incumbent nacional
Edad 0,01 (0,001)*** 0,01 (0,001)*** 0,01 (0,001)***
Educación -0,14 (0,06)* -0,14 (0,06)* -0,14 (0,06)*
Hombre 0,09 (0,02)*** -0,09 (0,02)*** -0,09 (0,02)***
Parado -0,10 (0,04)* -0,11 (0,04)* -0,17 (0,10)
Desempleo (%) -0,02 (0,006)** -0,01 (0,01) -0,02 (0,01)***
Tamaño de
-0,03 (0,02) -0,04 (0,02)* -0,03 (0,02)
población (log)
Alcalde del
mismo partido
0,38 (0,11)***
que el incumbent
nacional
Mismo partido x
-0,03 (0,01)*
Desempleo (%)
Parado x
0,01 (0,01)
Desempleo (%)
Intercepto -0,03 (0,17) -0,17 (0,18) -0,02 (0,17)
Desviación típica
0,88 (0,03)*** 0,88 (0,03)*** 0,88 (0,03)***
del intercepto
N1 (individuos) 32.319 32.319 32.319
N2 (municipios) 2.089 2.089 2.089
Elecciones 1999-2011 1999-2011 1999-2011
Log-cociente de
-21.316,2 -21.308,8 -21.315,9
probabilidad
a
Modelo logístico multinivel con interceptos aleatorios. Los niveles de significatividad
son los siguientes: * p ≤ 0,05; ** p ≤ 0,01; *** p ≤ 0,001 (pruebas a dos colas); errores típicos
entre paréntesis. La variable dependiente es el voto al partido del alcalde elegido en la anterior
elección.

un voto de castigo al gobierno nacional que consiste en retirar su apoyo elec-

toral al alcalde de su municipio.
En un orden de cosas similar, en el modelo 3 de la misma tabla 6 hemos
contrastado la hipótesis H2d, según la cual cabía encontrar un coeficiente ne-
gativo para la interacción entre la situación laboral del encuestado y la tasa de
desempleo a nivel municipal. Dicho coeficiente no tiene el signo esperado en
nuestra regresión, pero no alcanza la significatividad estadística a niveles con-
vencionales. Como mostramos en el gráfico 2, la magnitud del efecto margi-
nal de encontrarse en una situación de desempleo no varía de manera signifi-
cativa en función de la tasa de desempleo en cada municipio.
Gráfico 2. Efecto marginal de estar desocupado sobre la probabilidad

de votar al partido del alcalde, según la tasa de paro local,
en las elecciones municipales, 1999-2011a
.1
.05
0
-.05
-.1
0 10 20 30
Tasa de desempleo en el municipio
a
Cambio en la probabilidad estimada de votar al partido del alcalde según si el individuo se
encuentra en situación de desempleo o no, de acuerdo a los coeficientes en el modelo 3 en la tabla
6. El área indica intervalos de confianza al 95 por ciento a diferentes valores de desempleo en el
municipio.
En la tabla 7 hemos analizado el efecto de la inversión pública en infraes-

tructuras a nivel municipal en la probabilidad de votar al partido del alcalde.

Tabla 7. El efecto de la inversión del Plan E en el voto al partido del alcalde en las elecciones municipales, 2011a
Modelo 1: Modelo 2: Modelo 3: Modelo 4:

Variables
todos los municipios gasto e ideología alcaldes del PSOE alcaldes del PP
Edad 0,005 (0,002)** 0,005 (0,002)*** 0,002 (0,003) 0,007 (0,003)***
Educación -0,76 (0,15)*** -0,76 (0,16)*** -1,05 (0,24)*** -0,47 (0,20)*
Hombre -0,06 (0,06) -0,06 (0,06) -0,04 (0,09) -0,11 (0,08)
Parado -0,10 (0,08) -0,10 (0,09) -0,28 (0,13)* -0,07 (0,11)
Desempleo (%) 0,002 (0,01) 0,001 (0,01) 0,02 (0,02) 0,01 (0,02)
Tamaño de población (log) 0,01 (0,04) 0,02 (0,04) -0,14 (0,04)*** 0,01 (0,04)
Gasto Plan E per cápita -0,01 (0,01) 0,004 (0,01) -0,03 (0,01)* 0,02 (0,01)+
Ideología 0,62 (0,55)
Gasto x Ideología -0,002 (0,003)
Intercepto 0,90 (1,21) -2,10 (2.98) 6,04 (2,16)* -3,20 (1,95)+
Desviación típica del intercepto 1,01 (0,06)*** 0,96 (0,06) 0,50 (0,09)*** 0,70 (0,07)***
ELECCIONES MUNICIPALES EN ESPAÑA: UN ANÁLISIS MULTINIVEL

N1 (individuos) 6.154 5.475 2.493 2.995
N2 (municipios) 547 546 221 242
Elecciones 2011 2011 2011 2011
Log-cociente de probabilidad -3.921,1 -3.449,6 -1.595,4 -1.976,3
a
Modelo logístico multinivel con interceptos aleatorios. Los niveles de significatividad son los siguientes: + p ≤ 0,1; * p ≤ 0,05; ** p ≤ 0,01; *** p ≤ 0,001
71
(pruebas a dos colas); errores típicos entre paréntesis. La variable dependiente es el voto al partido del alcalde elegido en la anterior elección.
Para ello hemos introducido en nuestros modelos de regresión la variable que

indica el gasto per cápita dentro del programa de inversión conocido como
Plan E. Puesto que estas inversiones tuvieron lugar durante el período 2008-
2011, la muestra está restringida a las encuestas relativas a las elecciones de
2011. El principal resultado obtenido, al considerar todos los municipios de
nuestra muestra, es que la decisión de realizar una mayor o menor inversión
careció de efectos significativos en el voto. Esto parece contradecir nuestra
hipótesis H3a. Tanto individuos de izquierda como de derecha parecen no
responder al estímulo económico que representó el Plan E, como indica el
hecho de que la interacción entre ideología y gasto per cápita (modelo 2) no
sea significativamente diferente de cero. Sin embargo, cuando replicamos
nuestro análisis para dos submuestras concretas —los municipios con alcaldes
del PSOE y del PP—18, obtenemos resultados significativos, aunque no en el
sentido esperado. Por un lado, la probabilidad de votar por el partido del in-
cumbent local cuando éste pertenece al PSOE disminuye significativamente
según incrementa el nivel de inversión del Plan E. Nuestro modelo predice
que la probabilidad de votar al partido del incumbent local en caso de alcaldes
del PSOE disminuye del 39,4 al 33,8 por ciento cuando el gasto en el Plan E
aumenta de 175 a 184,20 euros per cápita (percentiles 10 y 90 de esta varia-
ble), fijando el resto de variables en sus valores medios. Por el contrario, cuan-
do el alcalde del municipio pertenece al PP, los votantes apoyan en mayor
proporción al incumbent local a medida que crece el nivel de gasto del Plan E.
En concreto, un cambio de la misma magnitud incrementa la probabilidad
predicha del 51,6 al 55,3 por ciento. En este último caso, esta diferencia es
significativa, aunque solo al 10 por ciento. En otras palabras, el efecto de la
inversión no es homogéneo para todos los partidos; de hecho, nuestro resulta-
do sugiere que el PSOE, aunque fue el partido que aprobó esta inversión ex-
traordinaria, resultó perjudicado electoralmente por ella19.
A continuación, nuestro interés residía en determinar el efecto de otra
medida de gasto público en el comportamiento electoral, de nuevo según la
hipótesis H3a. La variable ahora introducida en los modelos mide la cantidad
per cápita presupuestada en partidas de tipo social y de protección ciudadana.
Como en el caso anterior, en la tabla 8 obtenemos de nuevo un resultado con-
traintuitivo de castigo electoral en aquellos municipios en que el alcalde decide
18
Omitimos la regresión estimada para la submuestra relativa a otros partidos debido a
que tenía un tamaño muy reducido.
19
Una posible explicación estaría relacionada con un problema de endogeneidad: los
alcaldes del PSOE, ante una previsible derrota electoral, podrían tener más incentivos
a incrementar el gasto en infraestructuras dentro de este plan.

Tabla 8. El efecto del gasto público en el voto al partido del alcalde en las elecciones municipales, 2003-2011a
Modelo 1: Modelo 2: gasto Modelo 3: Modelo 4:

Variables
gasto público público e ideología alcaldes del PSOE alcaldes del PP
Edad 0,01 (0,001)*** 0,01 (0,001)*** 0,0005 (0,002) 0,02 (0,001)***
Educación -0,22 (0,07)** -0,23 (0,08)*** -1,15 (0,13)*** 0,33 (0,09)***
Hombre -0,08 (0,03)** -0,04 (0,03) -0,05 (0,05) -0,12 (0,04)***
Parado -0,12 (0,05)* -0,10 (0,05) -0,16 (0,08)* -0,16 (0,07)*
Ideología 0,28 (0,01)***
Desempleo (%) -0,01 (0,007)* -0,01 (0,007)* -0,03 (0,01)*** 0,02 (0,01)*
Gasto público per cápita -0,0001 (0,00002)* -0,00001 (0,00009) -0,0001 (0,00005)*** -0,000007 (0,00002)
Tamaño de población (log) -0,03 (0,02) -0,02 (0,02) -0,08 (0,03)*** -0,07 (0,02)***
Gasto x Ideología -0,00008 (0,00001)
Intercepto -0,10 (0,21) -1,41 (0,24) 1,87 (0,27) -0,37 (0,25)
Desviación típica del intercepto 0,91 (0,03)*** 0,96 (0,03)*** 0,59 (0,04)*** 0,63 (0,04)***

N1 (individuos) 23.088 20.778 8.331 12.402
N2 (municipios) 1.556 1.554 682 633
Elecciones 2003-2011 2003-2011 2003-2011 2003-2011
Log-cociente de probabilidad -15.138,1 -13.179,1 -5.510,7 -8.221,7
a
Modelo logístico multinivel con interceptos aleatorios. Los niveles de significatividad son los siguientes: * p ≤ 0,05; ** p ≤ 0,01; *** p ≤ 0,001
73
gastar más: la probabilidad de votar al partido del incumbent disminuye cuando

aumenta el presupuesto destinado a dichas partidas. Sin embargo, la magnitud
de este efecto no es elevada: un incremento en el gasto per cápita de 479 a 1.150
euros (percentiles 10 y 90 de esta variable) únicamente reduce dicha probabili-
dad del 45,7 al 44,7 por ciento, manteniendo el resto de variables en sus valores
medios. Los resultados mostrados en el modelo 2 confirman además que este
efecto negativo es robusto20, pese a la introducción de la interacción con ideolo-
gía, tal y como indicamos en la hipótesis H3b, a favor de la cual no encontramos
evidencia empírica en nuestro análisis. Finalmente, como en el análisis anterior,
comprobamos también que el efecto es significativo únicamente en el caso de
municipios gobernados por el PSOE: los votantes parecen castigar a los alcaldes
socialistas cuando viven en municipios con gasto público más elevado.
Por último, en la tabla 9 hemos analizado el efecto de los escándalos de
corrupción en el voto. Contrariamente a lo que esperábamos, según la hipótesis
H4a, los partidos cuyos alcaldes se vieron implicados en este tipo de escándalos
no sufrieron ningún tipo de castigo electoral. El coeficiente para la variable di-
cotómica que indica la existencia de un escándalo en un municipio concreto no
es significativamente diferente de cero, como mostramos en el modelo 1. Esta
ausencia de efecto se mantiene cuando interactuamos dicha variable con la elec-
ción a que se refiere en el modelo 2: los escándalos no tuvieron efectos significa-
tivos en el voto en 2007 ni tampoco en 201121. Y se mantiene también cuando
la interactuamos con el porcentaje de voto del partido del alcalde en la elección
anterior en el modelo 3: la corrupción no afecta de manera significativa al voto
a los partidos de los alcaldes dependiendo de sus niveles de apoyo en la elección
anterior, como apuntaba la hipótesis H4b. Esto viene a confirmar resultados
previos en la literatura que apuntan en la dirección de que, al menos hasta 2011,
los escándalos de corrupción no tuvieron efectos apreciables en las perspectivas
electorales de los candidatos municipales. La contribución de nuestro análisis
respecto a estudios anteriores es que el uso de datos a nivel individual nos per-
mite demostrar que la ausencia de efecto se mantiene aun tras controlar por
variables que potencialmente pudieran explicar este resultado nulo, como la si-
tuación económica personal o el nivel educativo.
20
A pesar de que el término principal de la interacción no es significativo en la tabla 8,
el efecto marginal que indicábamos, que es la cantidad de interés en nuestro análisis,
sigue siendo significativo para un ciudadano con una posición media en la escala
ideológica. Encontramos el mismo resultado en el modelo 3 de la misma tabla 8, al
interactuar gasto per cápita con tamaño de población.
21
El efecto marginal de un escándalo de corrupción en la probabilidad de votar al
partido del incumbent local es -1,2 por ciento en 2007 y 6,4 por ciento en 2011, pero
en ambos casos este efecto no es significativamente diferente de cero.

Tabla 9. El efecto de los escándalos de corrupción en el voto al partido del alcalde en las elecciones municipales, 2007-2011a
Modelo 1: escándalos de Modelo 2: escándalos en Modelo 3: escándalos, según
Variables
corrupción 2007 y 2011 % de voto previo al alcalde
Edad 0,006 (0,001)*** 0,007 (0,001)*** 0,006 (0,001)***
Educación -0,60 (0,11)*** -0,60 (0,11)*** -0,60 (0,11)***
Sexo: masculino -0,07 (0,04) -0,07 (0,04) -0,07 (0,04)
Parado -0,05 (0,07) -0,04 (0,07) -0,05 (0,07)
Desempleo (%) -0,02 (0,01)* -0,01 (0,01) -0,01 (0,007)*
Voto previo al alcalde (%) 4,29 (0,34)*** 4,26 (0,35)*** 4,40 (0,35)***
Tamaño de población (log) 0,05 (0,02)* 0,05 (0,02)* 0,05 (0,02)*
Escándalos 0,06 (0,14) 0,23 (0,20) 0,78 (0,63)
Elecciones 2007 0,14 (0,10)
Escándalo x 2007 -0,35 (0,29)
Escándalos x Voto previo al alcalde (%) -1,51 (1,28)
Intercepto -2,63 (0,33)*** -2,77 (0,29)*** -2,69 (0,33)***

Desviación típica del intercepto 0,78 (0,04)*** 0,78 (0,04)*** 0,78 (0,04)***
N1 (individuos) 11.996 11.996 11.996
N2 (municipios) 1.025 1.025 1.025
Elecciones 2007-2011 2007-2011 2007-2011
Log-cociente de probabilidad -7.762,5 -7.761,0 -7.761,8
a
Modelo logístico multinivel con interceptos aleatorios. Los niveles de significatividad son los siguientes: * p ≤ 0,05; ** p ≤ 0,01; *** p ≤ 0,001
75
V. CONCLUSIONES
En este artículo hemos identificado similitudes notables en las pautas de

comportamiento electoral registradas en los comicios municipales entre 1991
y 2011; y esto a pesar de las diferencias significativas que presentan tanto en
lo que se refiere a la considerable heterogeneidad sociodemográfica de sus
votantes como en lo tocante a sus subsistemas de partidos. Los hallazgos más
importantes de este artículo tienen un doble componente. Por una parte, los
análisis econométricos realizados permiten confirmar hasta cierto punto la
utilidad del modelo de elecciones de segundo orden para explicar los patrones
de voto en la arena local en España. En este sentido, si bien el efecto significa-
tivo de la tasa de desempleo a nivel municipal disminuye la probabilidad de
votar por el partido que ocupa la alcaldía en aquellos precisos momentos, el
efecto solo se mantiene significativo si el citado partido también ostenta la
presidencia del gobierno.
Por otra parte, hemos demostrado la necesidad de utilizar factores de
carácter individual para explicar la orientación del voto en el ámbito munici-
pal. Por ejemplo, la ideología de los encuestados y su condición de desemplea-
dos son las variables que mejor predicen su propensión a votar por el partido
del incumbent local. Por lo que se refiere a la primera, su efecto depende del
partido al que pertenece el alcalde. El impacto de la segunda resulta robusto
para casi todas las especificaciones, pero no es superior para tasas de paro mu-
nicipal más elevadas. Además, algunas de nuestras hipótesis iniciales relativas
a los determinantes contextuales no han sido luego confirmadas en los poste-
riores análisis empíricos. Así, por ejemplo, la probabilidad de votar por el
partido del alcalde no se ve afectada por escándalos de corrupción, y el efecto
del nivel de gasto público tiene una magnitud limitada. La escasa importancia
de algunas de estas variables para explicar el voto en las elecciones municipales
en España puede venir provocada por el hecho de que muchos de los ejecuti-
vos a nivel local no son ni monocolor ni mayoritarios, complicando así aun
más si cabe la atribución de responsabilidades. En cualquier caso, y a pesar de
estas dificultades, la influencia registrada por factores económicos que no son
completamente propios del ámbito municipal y que en teoría podrían presen-
tar problemas a la hora de explicar el comportamiento electoral a nivel local
resulta novedosa y constituye una de las principales contribuciones de este
estudio.
En definitiva, este artículo pone de manifiesto la necesidad de seguir es-
tudiando el comportamiento de los votantes españoles en elecciones munici-
pales. Para empezar, debería prestarse mayor atención a los mecanismos que
den cuenta de la ausencia de significatividad de algunas de las variables con-
textuales introducidas en los modelos. En segundo lugar, y a pesar de contar

con una muestra de municipios tan amplia como heterogénea, la reciente

irrupción en el panorama político con especial fuerza de nuevas formaciones
políticas, así como el considerable descrédito que sufren los dos principales
partidos, plantea nuevas preguntas que también deberán contestarse. Las elec-
ciones municipales de 2015 suponen una nueva oportunidad para comprobar
si las explicaciones que hemos ofrecido del comportamiento electoral a nivel
municipal en este artículo están aún vigentes o resulta necesario acudir a fac-
tores hasta ahora no considerados.
Referencias
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Race-Based and Issue Voting: The 2001 City of Los Angeles Elections. Political Research
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Adams, J., Merrill III, S. y Grofman, B. (2005). A Unified Theory of Party Competition: A
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Estructura institucional y organización
territorial local en España: fragmentación
municipal, asociacionismo confuso, grandes
ciudades y provincias supervivientes
Local Institutional Structure and Territorial Organization in Spain:
Local Associationism, Large Cities and Surviving Provinces
José Manuel RodRígUEz ÁlvaREz
Facultad CC. Políticas y Sociología. UCM
josemanuelra@yahoo.es
Recibido: 25.5.10
Aprobado definitivamente: 6.7.10
RESUMEN
Este artículo ofrece una visión de las estructuras locales en España, un país con un gran número de muni-
cipios (más de 8.110) pero sin una política dirigida a la racionalización y simplificación de esa fragmenta-
ción. El asociacionismo local ha acreditado ser un movimiento demasiado anárquico, en el que los munici-
pios celebran acuerdos por razones muy diversas y prestan todo tipo de servicios, pero sin una pauta común.
Peor aún, un gran número de mancomunidades realmente no funcionan y sólo existen sobre el papel.
Este mapa local fragmentado es muy desequilibrado porque casi el 40 por ciento de las población españo-
la reside en un pequeño grupo de 62 municipios con más de 100.000 habitantes, que representan el núcleo
del poder local en España. El tradicionalmente uniforme mapa local español, basado en el modelo francés,
ha introducido por ver primera un modelo específico para las grandes ciudades en 2003, teniendo en cuen-
ta la complejidad de su gobierno y su contexto de gobernanza. También las dos principales ciudades espa-
ñolas –Madrid y Barcelona– disponen de leyes especiales aprobadas por las Cortes Generales en 2006.
Sin embargo, las áreas metropolitanas funcionales españolas presentan un bajo perfil institucional debi-
do a la resistencia de las Comunidades Autónomas –el nivel político regional con potestades legislativas
para crearlas o suprimirlas– para institucionalizar esas áreas urbanas, que son percibidas como potencia-
les competidores políticos.
Finalmente, el tradicional segundo nivel local, la provincia, ha experimentado un sustancial recorte de
sus competencias tras la creación de las Comunidades Autónomas en 1979-1983. En teoría, el principal
papel de la provincia es la cooperación económica, técnica y jurídica con los municipios pequeños y
medios, pero realmente este papel puede ser perfectamente desempeñado por las Comunidades Autóno-
mas y la provincia representa de hecho un terreno para el clientelismo político y un espacio privilegia-
do y confortable para las élites políticas locales que perfectamente puede suprimirse, especialmente en el
contexto de una profunda crisis económica y de reducción de los recursos públicos.
PalabRaS clavE: Mapa local, fragmentación municipal, asociacionismo municipal, mancomunidades,
consorcios, grandes ciudades, áreas metropolitanas, regímenes locales especiales, provincias.

José Manuel Rodríguez Álvarez Estructura institucional y organización territorial local en España
abStRact
This paper offers a vision of the local structures in Spain, a country with a large number of municipalities
(more than 8.110) without any policy addressed to the rationalization and simplification of such
fragmentation. The local associationism has proved to be a mostly anarchic movement, where municipalities
make arrangements for very different reasons and delivering all kind of services, but without a common
pattern. Even more, a large number of “mancomunidades” (voluntary associations of municipalities)
actually doesn’t work and exists only in theory.
This fragmented local map is very unbalanced because almost 40 per cent of the Spanish population lives
in a small group of 62 municipalities with more than 100,000 inhabitants, which represent the core of the
local power in Spain. The traditionally uniform Spanish local legal framework –based in the French
model- has introduced for the first time a specific model for the largest cities in 2003, taking into account
the complexity of their government and governance context. Also the two main Spanish cities –Madrid
and Barcelona– have special laws approved by the Spanish Parliament in 2006.
Nevertheless, the Spanish functional metropolitan areas present a low institutional profile due to the
resistance of the Autonomous Communities –the regional level with legislative powers to establish or
suppress them– to institutionalize these urban areas as they are perceived mostly as political competitors.
Finally, the traditional second local level, the province, has experienced a substantial cutback of its com-
petences after the establishment of the Autonomous Communities in 1979-1983. In theory, the main role
of the province is the economical, technical and legal cooperation with the small and medium size muni-
cipalities, but actually this role could be implemented by the Autonomous Communities, and the provin-
ces means an arena for the political clientelism and a privileged and comfortable space for the local poli-
tical elites that could perfectly be suppressed, especially in a context of deep economic crisis and
reduction of public resources. .
KEywoRdS : Local structure, municipal fragmentation, municipal associations, consortia, inter-
municipal co-operation, large cities, metropolitan areas, special local systems, provinces.
SUMaRIo
Introducción. 1. Una aproximación al sistema municipal español. 2. El mapa asociativo municipal en
España. 3. Las grandes ciudades y de las áreas metropolitanas en España. 4. El nuevo régimen especial
para las grandes ciudades. 5. La provincia: ¿una superviviente afuncional? 6. Conclusiones. Bibliografía.

INtRodUccIÓN tada, es el régimen especial para las grandes ciu-

dades –metafóricamente denominadas “munici-
En este artículo voy a abordar algunas de las pios de gran población”, junto con los sustan-
características de la estructura territorial de cialmente similares regímenes especiales de
España en el nivel local, marcada por la frag- Madrid y Barcelona. Estos regímenes tratan de
mentación territorial; por el uniformismo jurídi- ofrecer una respuesta institucional a la comple-
co –sólo roto tardíamente por el establecimien- jidad que presentan las grandes ciudades como
to de regímenes especiales, para los grandes organismos institucionales. Voy a presentar la
centros urbanos; por un asociacionismo insufi- evolución del establecimiento de esos regíme-
ciente y anárquico y por el escaso reconoci- nes urbanos especiales, que constituyen la gran
miento institucional de los fenómenos metropo- excepción al uniformismo del régimen munici-
litanos; y, finalmente, por la supervivencia pal español.
agonizante de un segundo nivel –el provincial– Finalmente, se aborda el segundo discutido y
que se ha convertido en residual después de la discutible nivel institucional del mundo local
creación y consolidación de las Comunidades español, la provincia, gravemente herida en su
Autónomas en el nivel regional. legitimidad y funcionalidad tras la generaliza-
España presenta, de entrada, un mapa local ción del mapa autonómico, excepto en aquellos
fragmentado como todos los del sur de Europa, y territorios donde el segundo nivel local goza tra-
con una enorme diversidad municipal en térmi- dicionalmente de un nivel competencial propio
nos territoriales, demográficos y económicos, sustantivo –el caso de los territorios históricos
que voy a abordar estableciendo categorías basa- del País Vasco, como también el del segundo
das esencialmente en las escalas de población. nivel institucional en los archipiélagos pobla-
Esa fragmentación y diversidad obliga, por dos, las islas–, que se refuerza por la elección
un lado, a un fuerte movimiento asociativo, directa de sus máximos órganos colegiados, a
especialmente en el mundo rural. Sin embargo, diferencia de la provincia de régimen común.
como veremos, ese movimiento –concretado La conjunción de estos fenómenos hace pre-
especialmente en la figura de las mancomunida- cisa, como veremos, una profunda reconsidera-
des– es irregular y caótico en sus manifestacio- ción de los mapas institucionales locales en
nes. Poco juego ha dado, por otra parte, la insti- España.
tución comarcal, escasamente impulsada por las
Comunidades Autónomas, a quienes compete
su creación. En cambio, es significativo el juego 1. UNa aPRoXIMacIÓN al SIStEMa
del asociacionismo “vertical”, representado por MUNIcIPal ESPaÑol
los consorcios.
Por otra parte, en el nivel de las aglomera- España es un país de profundos desequili-
ciones urbanas, los fenómenos de instituciona- brios territoriales. Con unos 505.000 kilómetros
lización de tales espacios son escasos y frágiles, cuadrados y cerca de 47 millones de habitantes,
debido al escaso entusiasmo de las Comunida- presenta una de las densidades de población
des Autónomas en fortalecer estructuralmente más bajas de Europa occidental, cerca de 93
espacios que pueden resultar en ocasiones habitantes por kilómetro cuadrado.
importantes competidores políticos. Este artí- Sin embargo, estas cifras globales son muy
culo presenta la evolución del tratamiento jurí- engañosas, y ofrecen un panorama muy distinto
dico de nuestros espacios metropolitanos, que si se segregan sobre una base regional o si se
ha sido diverso pero poco intenso, como se agrupan los municipios por tramos de pobla-
verá. ción. Y ello porque España presenta, en primer
Desde el punto de vista de la respuesta insti- lugar, una muy desigual densidad de población
tucional a la diversidad municipal, si se deja en sus distintas regiones, muy alta en la perife-
aparte el residual sistema de concejo abierto ria y muy baja en el centro, con la excepción de
para los municipios de menos de cien habitan- la Comunidad de Madrid. Baste señalar que el
tes, el único fenómeno significativo –y mucho si conjunto de las Comunidades Autónomas que
se tiene en cuenta el conjunto de población afec- integran la Meseta Central española, excluida

Madrid –es decir, Castilla y León, Castilla la territorio muy similar, en términos de dimen-
Mancha y Extremadura– más Aragón, suponen sión, al de países europeos tan significativos
menos de ocho millones de habitantes en una como Italia o el Reino Unido, que cuentan cada
superficie de casi 265.000 km2, es decir, en un uno con cerca de sesenta millones de habitantes.
tabla 1
Número de municipios españoles por tramos de población (datos demográficos a 01-01-2009)
tamaño tramo Nº de municipios %
Pequeños 0/5.000 6.808 83,92

95,15
Medios 5.001/20.000 910 12,22
Medios/grandes 20.001/50.000 249 3,07

grandes 50.001/100.000 83 1,02 4,85
Muy grandes Más de 100.000 62 0,76
total 8.112 100,00 100,00

Fuente: Dirección General de Cooperación Local e Instituto Nacional de Estadística.
tabla 2
Número de habitantes en los municipios de cada tramo de población (datos a 01-01-2009)
% tamaño tramo Población %
Pequeños 0/5.000 6.025.920 12,89

95,95 31,89
Medios 5.001/20.000 8.880.661 19,00
Medios/Grandes 20.001/50.000 7.312.406 15,64

4,04 Grandes 50.001/100.000 5.854.113 12,52 68,11
Muy grandes Más De 100.000 18.672.707 39,95
Total 46.745.807 100,00 100,00

tabla 3
Medias de habitantes en cada tramo de población (datos a 01-01-2009)
tramo Población Nº de municipios Media de habitantes/Municipio
0/5.000 6.025.920 6.808 885

5.001/20.000 8.880.661 910 9.111
20.001/50.000 7.312.406 249 29.367
50.001/100.000 5.854.113 83 70.531
Más de 100.000 18.672.707 62 301.172
TOTAL 46.745.807 8.112 5.727

En cambio, si se tiene en cuenta la fragmen- abandono y la emigración en amplias zonas

tación del mapa municipal español (Cuadros nº rurales, que no conocieron políticas de fortaleci-
1 y nº 2), se observa que más del 39,95% de la miento de los municipios “cabeceras” de las
población española se concentra en un reducido comarcas o áreas naturales, lo que habría
conjunto de 62 municipios con más de 100.000 supuesto al menos un serio intento de articula-
habitantes; es decir, el 0,76% de los municipios ción del mundo rural sobre modelos sostenibles.
suman en el año 2009 una población total de De forma paralela, se produjo una emigración
casi 19 millones de personas. Y si se tiene en masiva hacia un reducido número de ciudades y
cuenta el conjunto de municipios de población hacia las franjas costeras, donde el turismo
superior a los 50.000 habitantes (unos 145), actuaba de motor principal del desarrollo eco-
suman más de 24,5 millones de habitantes es nómico, originándose una situación absoluta-
decir, más del 52,47 por ciento de la población mente desequilibrada que marca el sistema de
española, A su lado, más del 85 por ciento de español de asentamientos de población de forma
los 8.112 municipios españoles no superan los definitiva.
5.000 habitantes, representando solamente el De que esa situación no es positiva, caben
12,89% de la población total del país. escasas dudas, pero tampoco los hay de que una
Mientras la población media de los 62 conjunción de intereses municipales y supramu-
municipios más poblados es de 301.172 habi- nicipales, que responden esencialmente a lógi-
tantes, los 6.808 municipios más pequeños cas políticas y de consolidación de los espacios
ofrecen una población media de sólo 885 habi- de juego de la clase política, hacen difícil una
tantes (Cuadro nº 3). reforma necesaria desde otras lógicas eficientis-
Estos datos nos permiten llegar a una prime- tas, planificadoras y prestacionales.
ra conclusión, paradójica pero bastante eviden-
te, si se considera el país en su conjunto: Espa-
ña es, esencialmente, una sociedad muy urbana 2. El MaPa aSocIatIvo MUNIcIPal
radicada en un territorio mayoritariamente rural. EN ESPaÑa
Las concentraciones urbanas contrastan con
enormes espacios casi desérticos en términos España es un país que, como el resto de los
demográficos, y, con la excepción del islote de del sur de Europa, nunca ha tenido una política
Madrid, sólo en las Comunidades Autónomas sistemática de reducción del número de munici-
costeras (y en algunos casos sólo en sus zonas pios. En la actualidad, incluso, sería imposible
costeras) encontramos algo que pueda llamarse la existencia de una verdadera política nacional
una densa red urbana de ciudades grandes y en esta materia, pues la competencia en la mate-
medias y de pueblos significativos, como ocu- ria ya no pertenece al Estado, sino a las Comu-
rre, por ejemplo, en Cataluña, la Comunidad nidades Autónomas. Tampoco estas parecen dis-
Valenciana, Andalucía, el País Vasco o Asturias. puestas a abordar un tema políticamente tan
Obviamente, esta afirmación no podría repe- complejo como el de la reducción del número de
tirse a escala de cada una de las Comunidades municipios, e incluso parecen bastante satisfe-
Autónomas aisladamente consideradas, pero chas con la situación actual, que favorece la pre-
nos ofrece un buen marco de reflexión para ponderancia del nivel regional sobre el local en
comenzar este artículo. Por otra parte, esta rea- España, determinada por el sistema de reparto
lidad es, al menos parcialmente, fruto del dese- de competencias entre los diversos niveles de
quilibrado modelo de desarrollo económico y poder territorial, claramente favorable a las
territorial implantado en España a partir del Comunidades Autónomas, que gestionan ya
Plan de Estabilización de 1958, y consolidado más del 50 por ciento de los recursos humanos
en el tardofranquismo, para ser frenado y prác- de todas las Administraciones Públicas.
ticamente eliminado sólo con la consolidación La fragmentación municipal y necesidades de
del modelo del Estado autonómico y las nuevas economía de escala han conducido, en cambio, a
políticas públicas desarrolladas por las Comuni- la proliferación de las “mancomunidades” en
dades Autónomas en los ámbitos territorial y España como solución funcional a este problema.
económico. Aquel modelo supuso, de hecho, el Las mancomunidades se crean mediante una aso-

ciación voluntaria de municipios, que determinan 1990 había 352, en 1995 unas 826, en el 2001
en los estatutos de la mancomunidad, de común ya se alcanzaban las 977, y por fin en el 2007 se
acuerdo, las obras o servicios que constituyen su llegó a las 999. A partir de entonces el ritmo se
objeto, sus órganos de gobierno, su funciona- ha ralentizado hasta las 1.024 del año 2009,
miento y la financiación de la mancomunidad. habiéndose alcanzado una cierta saturación. El
La legislación básica de régimen local, con- cuadro 3 refleja la evolución del número de man-
tenida en la Ley 7/1985, de 2 de abril (LRBRL), comunidades en España desde el año 1986.
establece un marco de amplia libertad para la Este incremento del número de mancomuni-
constitución de mancomunidades. Como mani- dades no responde a ninguna política sistemática
festación libre del derecho de asociación inter- ni a ninguna planificación. No hay una política
municipal, garantizado también en el artículo de fomento del asociacionismo municipal a nivel
10.1 de la Carta Europea de la Autonomía nacional –a diferencia de lo que ocurre, por
Local, no se contiene una regulación sobre el ejemplo, en Francia, con su compleja y coheren-
contenido de las mancomunidades, que se regu- te política de la intermunicipalidad, ni a nivel
la por sus estatutos, y las Comunidades Autóno- regional, donde, como se ha señalado, no hay un
mas sólo pueden regular el procedimiento de su interés especial en fortalecer el municipalismo.
creación –siempre en un marco de respeto al Tampoco ha habido interés alguno en fomen-
principio de libertad de asociación. tar el asociacionismo municipal por parte del
Por otra parte, la Ley 57/2003, que modifica segundo nivel local en España, constituido por
la LRBRL, refuerza las potestades de las man- la provincia, porque reducida ésta en la práctica
comunidades, al disponer que éstas tendrán en a una entidad para la cooperación económica,
le ejercicio de sus competencias las mismas técnica y jurídica con los municipios de su terri-
potestades que corresponden a los municipios torio, tiende a ver a las mancomunidades como
asociados, salvo que en sus estatutos se dispon- competidores potenciales.
ga otra cosa. El movimiento de las mancomunidades ha
En el marco de ese amplio derecho de aso- sido fruto puramente de la voluntad asociativa
ciación se han constituido en España unas 1.024 de los municipios, si bien se debe a necesidades
mancomunidades. El ritmo de constitución fue objetivas de unir recursos y medios para poder
muy alto en la segunda mitad de los años ochen- alcanzar las economías de escala necesarias
ta y en los años noventa. Así, mientras que en para la eficaz y eficiente prestación de determi-
1986 había 108 mancomunidades registradas, en nados servicios.
tabla 4
Evolución del número de mancomunidades (1986-2009)
año Nº de mancomunidades año Nº de mancomunidades
1986 108 1998 809

1987 158 1999 826
1988 219 2000 839
1989 269 2001 877
1990 352 2002 908
1991 472 2003 923
1992 541 2004 933
1993 612 2005 952
1994 659 2006 977
1995 691 2007 999
1996 736 2008 1012
1997 779 2009 1024
Fuente: Dirección General de Cooperación Local (Ministerio de Política Territorial).

En la actualidad, 6.181 de los 8.114 munici- número de municipios asociados a más de una
pios españoles existentes en 2010 se encuentran mancomunidad.
integrados en al menos una mancomunidad, es Por otra parte, las mancomunidades ofrecen
decir, el 76.18% (cuadro nº 5). El porcentaje es un panorama absolutamente diverso en cuanto a
inversamente proporcional a la población: a su tamaño y a su población. Así, la mancomuni-
menos habitantes más necesidad de asociarse. dad mayor en cuánto al número de municipios
El movimiento asociativo presenta aspectos reúne a 81, mientras que la más pequeña sólo a
bastante anárquicos. Numerosos municipios 2, siendo la media de 8 municipios.
están asociados a dos o más mancomunidades. En cuanto a la población conjunta se refiere,
Ello se debe a que si bien en un principio los la mancomunidad más pequeña sólo tiene 172
municipios se asociaban normalmente para un habitantes, y la mayor 3.036.369. La población
sólo fin, con el paso del tiempo lo han ido media es de 35.615 habitantes. El cuadro 7 ofre-
haciendo para un conjunto de fines, de forma ce la distribución de las mancomunidades espa-
que en la actualidad el número de mancomuni- ñolas sobre la base de la población asociada.
dades de fin único (402)y las plurifuncionales Hay que tener en cuenta, además, que estas
(622) se ha ido distanciando a favor de estas cifras oficiales esconden una realidad significati-
últimas. En este sentido, se puede afirmar que el vamente más modesta. Aunque en España nunca
movimiento asociativo ha evolucionado en se ha realizado ninguna investigación seria al
cuanto a su naturaleza. El cuadro 6 refleja el respecto, ni desde la Administración ni desde el
tabla 5
Número de municipios mancomunados por tramos de población (2010)
Población (hab.) Nº de municipios Nº de municipios % de municipios

en el tramo mancomunados
Hasta 5.000 6.810 5.254 77.15%

De 500.1 a 20.000 910 677 74.39%
De 20.001 a 50.000 249 178 71.49%
De 50.001 a 100.000 83 48 57.83%
De 100.001 a 500.000 56 21 37.50%
De 500.001 a 1.000.000 4 1 25.00%
Más de 1.000.000 2 1 50.00%
TOTAL 6.181 8.114 76.18%
tabla 6
Municipios asociados a más de una mancomunidad (2010)
Nº de mancomunidades Nº de municipios % del total de municipios mancomunados
Asociados a 1 5.254 66.91%

Asociados a 2 677 24.30%

tabla 7
Número de mancomunidades según población asociada (2010)
Población (habitantes) Nº de mancomunidades Porcentaje sobre el total
Hasta 5.000 369 36.04%

De 5.001 a 20.000 325 31.74%
De 20.001 a 50.000 174 16.99%
De 50.001 a 100.000 79 7.71%
De 100.001 73 7.13%
De 500.001 a 1.000.000 2 0.20%
Más de 1.000.000 1 0.10%
ámbito universitario, lo cierto es que hay indi- jurídicos” y ofrece un panorama distorsionado
cios racionales para concluir que una buena parte por su no eliminación de las estadísticas.
de estas mancomunidades nunca llegaron a fun- Por otra parte, hay un tener en cuenta que el
cionar de manera efectiva, o dejaron de hacerlo panorama asociativo municipal en España no se
en un momento determinado de su existencia. agota con las mancomunidades. Si éstas repre-
En verano de 2004 el Ministerio de Adminis- sentan el asociacionismo horizontal voluntario
traciones Públicas, partiendo de base de datos de entre municipios, hay que tener en cuenta ade-
las mancomunidades entonces registradas, solici- más otro fenómeno de asociacionismo horizon-
tó al Ministerio de Economía y Hacienda infor- tal intermunicipal obligado, representado por las
mación sobre cuáles de ellas no habían remitido “comarcas”, y el asociacionismo vertical con
a dicho Ministerio sus Presupuestos durante los otras Administraciones Públicas, representado
cinco años anteriores. Este dato es fundamental, por los “consorcios”.
porque, por una parte, todas las Administraciones Por lo que se refiere a las asociaciones for-
Públicas deben enviar sus presupuestos a dicho zosas de municipios, se trata de agrupaciones
ministerio, y, por otra, la inexistencia de presu- creadas por leyes de las Comunidades Autóno-
puesto demuestra la inactividad absoluta de una mas denominadas “comarcas”, que comprenden
institución, y más durante un periodo tan prolon- los municipios de espacios con características
gado de tiempo. geográficas, económicas y culturales comunes.
Las cifras no pudieron ser más descorazona- Sólo dos de las diecisiete Comunidades Autóno-
doras, pues alrededor de 300 mancomunidades mas han llegado a crear comarcas en todo su
no habían remitido sus presupuestos al Ministe- territorio, como circunscripciones propias. Se
rio de Economía y Hacienda durante ese largo trata de Cataluña, donde hay 41, y Aragón, que
periodo de tiempo. Prueba de que muchas veces en la actualidad se divide en 32. También hay
hay un fuerte voluntarismo político en la crea- división en comarcas en una de las tres provin-
ción de instituciones de este tipo, y luego resul- cias vascas (Álava, donde hay 7), y la Comuni-
ta mucho más difícil ponerlas en marcha. O de dad de Castilla y León ha creado una en su
que una vez funcionado, se pierde el impulso extremo nor-occidental, fronterizo con Galicia,
inicial, normalmente por falta de liderazgo polí- denominada El Bierzo, justamente por sus sin-
tico suficiente o por desacuerdos entre los muni- gularidades cercanas a la de esa otra Comunidad
cipios asociados. Y sin embargo estos fenóme- Autónoma española.
nos no se reflejan en las estadísticas oficiales Pero la gran alternativa a las mancomunidades
porque en España, cuando se crea una institu- se encuentra en los consorcios, constituidos por
ción jurídica y deja de operar, normalmente municipios y otras Administraciones públicas
nadie se ocupa de disolverlas, con lo que el –provincias, Comunidades Autónomas o Adminis-
mapa institucional está plagado de “zombies tración del Estado–, admitiendo todo tipo de com-

binaciones e incluso la participación de entidades tos y de forma compulsiva y desordenada, ofre-

privadas sin finalidad de lucro y con fines concu- ce una potencia y un dinamismo indiscutibles.
rrentes con los de las Administraciones públicas Si son 62 los municipios que superan los
consorciadas, especialmente fundaciones. 100.000 habitantes, dentro de ese grupo hay un
En España hay más de 1.000 consorcios con importante conjunto de trece grandes ciudades
participación de entidades locales, su régimen que, sin contar sus conurbaciones o áreas metro-
jurídico es extremadamente flexible, pueden uti- politanas funcionales, superan los 300.000 habi-
lizarse para prestar casi cualquier clase de servi- tantes (Cuadro nº 8).
cio público y se rigen por los estatutos aproba- Estas trece grandes ciudades suman unos
dos por las partes que los integran. 10,14 millones de habitantes, más del 21,69%
Las Administraciones superiores a los muni- de la población española, sin contar con las
cipios suelen preferir los consorcios porque en conurbaciones existentes en muchas de ellas.
ellos, de hecho, se encuentran en una posición Sin embargo, lo cierto es que el peso especí-
dominante frente a los municipios en muchos fico de todas estas ciudades en el sistema urbano
casos, especialmente frente a los de pequeña y español no depende solamente de la población
mediana dimensión, de manera que para una de estos municipios aisladamente considerados,
provincia o una Comunidad Autónoma, un con- sino también de la existencia e importancia de
sorcio de residuos o de aguas, por ejemplo, una conurbación de la que constituyen la ciudad
constituyen medios excelentes para poder supe- central. Así, en el caso de Zaragoza, Córdoba y
ditar a los municipios en esos ámbitos y hacerse Murcia, se trata de municipios de enorme exten-
con el control efectivo de servicios municipales. sión territorial, donde los desarrollos urbanísti-
cos periféricos al núcleo urbano central se pro-
ducen en el propio término municipal. No existe
3. laS gRaNdES cIUdadES y dE una conurbación o un área metropolitana funcio-
laS ÁREaS MEtRoPolItaNaS nal, en el sentido de un conjunto de ciudades
EN ESPaÑa administrativamente diferenciadas, entre las que
se produce un continuum urbanizado. Lo mismo
Dentro de esa realidad local española, el sis- ocurre en el caso de Valladolid, si bien el terri-
tema urbano, aún habiéndose desarrollado a sal- torio de este municipio es sensiblemente inferior.
tabla 8
las trece grandes ciudades españolas con más de 300.000 habitantes
(población y superficie del término)
Municipio Población (01-01-2009) Superficie (kilómetros cuadrados)
Madrid 3,255,944 605.77

Barcelona 1,621,537 98.21
Valencia 814,208 134.63
Sevilla 703,206 141.31
Zaragoza 620,419 1,063.14
Málaga 568,305 395.13
Murcia 436,870 885.96
Palma de Mallorca 401,270 208.63
Las Palmas de G.C. 381,847 100.55
Bilbao 354,860 41.31
Alicante/Alacant 334,757 201.27
Córdoba 328,428 1,255.24
Valladolid 317,864 197.46
Fuente: Instituto Nacional de Estadística.

Estas cuatro ciudades, fuera de sus términos En el caso de las grandes ciudades insulares
municipales, carecen prácticamente de un cintu- españolas, Las Palmas de Gran Canaria y Palma
rón urbano que incremente su población de de Mallorca, se da una relación metropolitana
forma apreciable. con el resto de la isla, de dimensiones bastante
En cambio, las otras ciudades de este grupo reducidas (unos 1.560 km2 en el caso de Gran
son núcleos de áreas metropolitanas funcionales Canaria, y unos 3.640 km2 en el de Mallorca).
más o menos amplias, que deben ser considera- Ello supone que la población del área metropo-
das para tener en cuenta la verdadera posición litana funcional se eleva a más de 800.000 habi-
relativa de estas ciudades en el sistema urbano tantes en caso de Las Palmas de Gran Canaria
español, que en algunos casos cambia sensible- (cuya naturaleza metropolitana resulta más
mente si se tiene en cuenta esta circunstancia. Es obvia, por las reducidas dimensiones de la isla y
el caso de Barcelona, donde al millón y medio de su elevada densidad de población) y una cifra
habitantes de su municipio hay que añadir otros similar en el caso de Palma de Mallorca2.
tres de su área metropolitana funcional. Y Teniendo en cuenta las áreas metropolitanas
Madrid, el mayor municipio de Europa occiden- funcionales reales, de acuerdo con los estudios
tal en términos demográficos, con más de tres realizados en 1994 por el Ministerio de Econo-
millones de habitantes, supera los seis millones y mía y Hacienda para la aplicación de la Iniciati-
medio si se tiene en cuenta su área metropolita- va URBAN en España, y que mantienen su
na funcional, incluyendo los corredores del vigencia en buena medida a estos efectos, la
Henares y de Toledo. Madrid y Barcelona cons- España urbana podría clasificarse en las catego-
tituyen, pues, dos de las mayores conurbaciones rías indicadas en el Cuadro nº 9.
de Europa Occidental en términos demográficos, La importancia del sistema urbano español y
ocupando Madrid la tercera posición inmediata- de nuestras grandes ciudades no se vio acompa-
mente detrás de las de París y Londres, a las que ñada nunca, hasta principios de los años sesenta,
se ha acercado notablemente los últimos años. por una regulación específica para estos munici-
Pero también ocurre muy claramente en Bil- pios. El régimen local español, inspirado históri-
bao, que ocupando la décima posición de esta camente en el modelo continental o francés, se
lista de grandes ciudades y con un territorio muy caracterizaba por un acusado uniformismo, esta-
reducido, es sin embargo el centro de la gran bleciendo esencialmente el mismo modelo orgá-
conurbación de la Ría de Bilbao, conjunto de nico-funcional para todos los municipios, con
municipios que supera el millón de habitantes. independencia de su población, o como mucho
Desde esta perspectiva, Bilbao se colocaría introduciendo algunas variantes a partir de estra-
posiblemente en el quinto lugar en el sistema tos de población muy bajos. El régimen de las
urbano español, inmediatamente detrás de grandes ciudades en su conjunto, hasta que se
Valencia y Sevilla1, cuyas áreas funcionales se dictan las Leyes especiales de Barcelona y
acercan a 1,4 millones de habitantes, mientras Madrid en 1960 y 1963, respectivamente, era
que la de Málaga también se acerca al millón. idéntico al de los restantes municipios.
1 En España no se han realizado estudios rigurosos, partiendo de flujos de personas, mercancías, tráfico y comunicaciones, o
de densidad de la urbanización, para delimitar, al menos de forma aproximada, las áreas metropolitanas funcionales. En algunos
casos su existencia es muy visible, dada la densidad de la conurbación física (Bilbao, Barcelona, Madrid). El Estudio sobre las
Grandes Ciudades y sus Áreas de Influencia elaborado en el año 2001 por el MAP utiliza, de forma reconocidamente aproxima-
tiva y primaria, la población de los municipios existentes en una distancia determinada (unos 30 kms.) a partir del territorio del
municipio central. Pero este criterio es muy engañoso, pues las circunstancias varía notablemente según los casos. En algunos
supuestos, la orografía hace que treinta kilómetros supongan una línea bastante recta, y en otros, en cambio, es muy accidentada.
En algunos casos (Murcia, Zaragoza) la delimitación del área de influencia utilizando este criterio es absolutamente artificioso,
porque las grandes dimensiones del término municipal hacen que la ciudad funcional se haya acabado mucho antes de llegar a las
fronteras del término municipal.
2 Esta clara metropolitanización no se da, sin embargo, en la tercera gran isla española, la de Tenerife, ya que si bien su pobla-
ción es muy similar a la de Gran Canaria, su superficie es bastante superior (unos 2.034 km2), con un sistema urbano muy dis-
tinto al de esta última, sin la acusada macrocefalia de Las Palmas de Gran Canaria, y con una capital (Santa Cruz de Tenerife)
mucho menos significativa en el sistema urbano español (unos 217.000 h., 160.000 menos que su vecina).

tabla 9
clasificación por categorías de la España urbana
Áreas
N metropolitanas Ofrecen una estructura bipolar del sistema – Madrid
internacionales – Barcelona
Áreas metropolitanas Centros de servicios especializados para – Valencia

nacionales-regionales amplias regiones – Bilbao
– Sevilla
– Málaga
– Zaragoza
– Las Palmas de Gran Canaria
Áreas en proceso de Centros terciarios subregionales – Palma de Mallorca

metropolitanización – Vigo-Pontevedra
– Gijón-Oviedo-Avilés
– Alicante-Elche
– Murcia
– Valladolid
otras áreas urbanas Con una población superior a los 150.000 h. – Granada
– Córdoba
– Cádiz-Jerez
– Vitoria
– Santander
– Santa Cruz de Tenerife
– Pamplona
– Salamanca
– San Sebastián
– Burgos
– Almería
– León
– Tarragona
Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda (1994).
No obstante, la relevancia de algunos proble- planes para Madrid el 12 de mayo de 1956, y para
mas ineludibles que afectaban a las grandes ciu- Barcelona el 26 de diciembre de 1957 (ENTRENA
dades españolas determinó la promulgación de CUESTA, 1976, pp. 318 y ss).
una serie de disposiciones que atendían las exi- Va a ser la perspectiva urbanística la que va a
gencias de determinados servicios para solucionar servir de soporte a los primeros intentos de refor-
las necesidades existentes. Así ocurrió, por ejem- ma, a partir de los años cuarenta, abriendo una
plo, en materia de abastecimiento de aguas, de vía de ruptura del tradicional uniformismo muni-
transportes y de vivienda. En materia de aguas, ya cipal, para ofrecer una respuesta al proceso urba-
se había creado a mediados del siglo XIX el Canal nizador que está dando lugar a la formación de
de Isabel II, y en Barcelona se estableció muy fenómenos metropolitanos en algunas ciudades
posteriormente un organismo análogo, mediante españolas (BASSOLS COMA, 1973, pp. 550 y ss.),
el Decreto de 30 de mayo de 1955, dependiente, si bien dentro del contexto de un sistema políti-
como el anterior de la Administración del Estado. co autoritario, que le confiere un acusado nomi-
Y en materia de transportes se aprobaron sendos nalismo. Así surge el “Gran Madrid”, mediante

la Ley de 25 de noviembre de 1944, desarrollada y sociológica propia, constituyendo sistemas de

el 1 de marzo de 1946; el “Gran Bilbao”, relaciones sociales relativamente autónomos,
mediante la Ley de 17 de julio de 1945, desarro- con independencia de la continuidad física que
llada también el 1 de marzo de 1946, y el “Gran hace casi imperceptibles los límites de sus térmi-
Valencia”, mediante Ley de 18 de diciembre de nos (ENTRENA CUESTA, 1976, p. 320).
1946, desarrollada el 14 de octubre. Todos estos El siguiente momento histórico relevante
organismos constituían corporaciones adminis- desde una perspectiva institucional es la aproba-
trativas con personalidad jurídica propia. ción de la Ley de 7 de noviembre de 1957, que
Se trata de normas con una preocupación emi- faculta al Gobierno para establecer un régimen
nentemente urbanística. Para atender la necesidad municipal especial orgánico y económico para
de formular un Plan de Urbanismo que abarque Madrid y Barcelona, así como para otras ciuda-
las nacientes metrópolis supramunicipales, que des cuyo número de habitantes e importancia de
desbordan los límites municipales de la ciudad sus problemas lo aconsejen, pero no para el con-
central, se crean órganos de tal ámbito, pero de junto sustantivo que es el área metropolitana
naturaleza estatal, con representaciones minorita- que se articula en torno a esas ciudades. Pero no
rias de los entes locales afectados, con funciones puede dejar de destacarse que se trata de la pri-
de gestión y coordinación de las competencias mera norma en la historia del Derecho local
urbanísticas municipales y los intereses estatales. español que supera el uniformismo municipal
Esta legislación favorece la anexión por las en el aspecto formal, al articular un sistema de
grandes ciudades centrales de los municipios estructuras orgánicas y de gestión diferente del
limítrofes, normalmente pequeños municipios común, aunque se trata de regímenes otorgados
alcanzados por el crecimiento de aquélla. Espe- o cedidos, diferentes al de carta –norma de natu-
cialmente es el caso de Madrid, cuyo término raleza reglamentaria dictada en el ejercicio de la
municipal creció notablemente con la anexión potestad de autoorganización, prevista en el artí-
entre 1948 y 1954 de 13 municipios vecinos, la culo 94 de la Ley de Régimen Local de 1955,
mayor parte de ellos actualmente distritos de la pero nunca puesta en práctica–.
capital (Aravaca, Canillas, Canillejas, Fuenca- En todo caso, no deja de resultar paradójico
rral, Hortaleza, El Pardo, Barajas, Vallecas, que, mientras la legislación de los años cuarenta
Villaverde, Carabanchel Alto, Carabanchel marginaba los aspectos del gobierno local, con una
Bajo, Chamartín de la Rosa y Tetuán), pasando fuerte estatalización de la intervención sobre
su término municipal de 68 km2 a 607 km2. las áreas metropolitanas, esta nueva normativa se
El criterio que se siguió para Barcelona fue desinteresa de las implicaciones supramunicipales,
distinto3, ya que la Ley de 3 de diciembre de olvidando el rasgo esencial de la gran ciudad de
1953 creó la Comisión de Urbanismo de Barce- nuestros días y causa de la mayor parte de sus pro-
lona y su Comarca, a la que se encomendó el blemas, como es su carácter de ciudad tentacular,
desarrollo del Plan Comarcal y el establecimien- replegándose sobre sí mismas las ciudades centra-
to de los servicios públicos de interés comarcal, les, lo que resta eficacia a las propuestas innova-
abandonando y superando los esquemas anexio- doras que contiene (BASSOLS COMA, 1985, p.596).
nistas, como expresamente declara su Exposi- La Ley de 1957 fue desarrollada mediante un
ción de Motivos. Por otra parte, en esta opción Decreto legislativo de 23 de mayo de 1960, que
pesaron las peculiaridades de la comarca del estableció el régimen especial de Barcelona, y por
Barcelonés, que constituye en sentido propio una otro Decreto legislativo de 1 de julio de 1963, que
conurbación, en el sentido de que muchos de los hizo lo propio con el de Madrid. Se trata de leyes
municipios que rodean Barcelona no se explican que responden a una misma filosofía municipalis-
exclusivamente en función de ésta, sino que ta eficientista, claramente inspirada en algunos
gozan de una sustantividad histórica, económica modelos del municipalismo norteamericano. La
3 No obstante, a fines del siglo XIX, en 1897, Barcelona había experimentado también una extraordinaria expansión territo-
rial y demográfica con la anexión de los municipios de Gràcia, Sant Andreu del Palomar, Sant Martí dels Provençals, Sant Ger-
vasi de Cassoles, Sants y Les Corts de Sarrià. Posteriormente sería anexionado Sarrià en 1921.

idea directriz es la consecución de la eficacia en la de Urbanismo y Servicios Comunes, que será el

gestión municipal, colocando en primer plano la antecedente de la posterior área metropolitana de
preeminencia de los órganos ejecutivos sobre los mediados de los años setenta; y, en el caso de
representativos o colegiados, esquema que agudi- Madrid, se prevé el traspaso al municipio de ser-
za sus efectos en el contexto de un régimen no vicios típicamente municipales gestionados por el
democrático (BASSOLS COMA, 1985, p. 596). Estado o entes de él dependientes en razón de la
Este idea esencial se materializa mediante la capitalidad, al tiempo que se encomienda al Ayun-
articulación de una visión gerencial de la figura tamiento capitalino la promoción de la coordina-
del Alcalde, un Alcalde “fuerte” competencial- ción de los municipios de la periferia de la ciudad.
mente y con un mandato de seis años, designado La promulgación de estas Leyes especiales no
directamente por el Jefe del Estado, asistido por podía soslayar, sin embargo, la existencia de una
unos funcionarios directivos, denominados Dele- realidad metropolitana en ambas grandes ciuda-
gados de Servicios (seis), que gestionan las grandes, que en el caso de Madrid fue rápidamente
des áreas municipales. A su vez, se crea una abordada por la Ley de 2 de diciembre de 1963,
Comisión Ejecutiva, integrada por el Alcalde, por sobre el Área Metropolitana de Madrid4, que
los Tenientes de Alcalde (tres, designados por el abarcaba a la capital y a 22 municipios limítrofes,
Alcalde en Barcelona, y por el Ayuntamiento con una superficie de 1.706 km25. El eje de la Ley
Pleno en Madrid), por concejales y por los Dele- se centraba en el ámbito urbanístico, previendo la
gados de Servicios, que desarrolla las funciones formulación conjunta de un Plan General de
ordinarias de gestión municipal, correspondiendo Urbanismo para toda el Área, estableciéndose una
al Pleno municipal solamente las grandes deci- única autoridad para la coordinación de las com-
siones y los actos de control superior. petencias urbanísticas estatales y locales: La
Otra novedad significativa es la desconcen- Comisión de Planeamiento y Coordinación del
tración territorial que las Leyes especiales de Área Metropolitana (COPLACO), con la natura-
Barcelona y Madrid imponen, mediante la crea- leza de organismo autónomo estatal, integrada por
ción de las Juntas de Distrito, que agrupan varios representantes de los ministerios afectados, el
barrios o zonas de cada una de ambas ciudades, Alcalde y tres representantes del Ayuntamiento de
sirviendo de marco para la gestión desconcentra- Madrid y dos Alcaldes en representación de los 22
da de algunos servicios, esbozando apenas su municipios del Área. Se continúa, pues, en el
modelo orgánico-institucional, integrándose por nivel metropolitano, con el proceso de estataliza-
concejales y por representantes de cada Distrito. ción orgánica sobre un nivel de regionalización
Asimismo estas Leyes contienen algunas funcional, con escaso papel para los municipios
especialidades financieras (esencialmente, el afectados, excepto el capitalino, al que se asigna
establecimiento de una tasa por estacionamien- un especial protagonismo en materia de gestión
to de vehículos, y la creación de un arbitrio urbanística mediante la creación de un organismo
sobre la radicación de empresas industriales o autónomo municipal especializado, la Gerencia
comerciales). de Urbanismo de Madrid, que incluso puede
La notable desconexión en estas Leyes espe- actuar fuera de su termino municipal previo
ciales con las zonas de influencia de las dos gran- acuerdo de la COPLACO. Por otra parte, este
des ciudades españolas no es óbice para que se nuevo modelo de organización urbanística para
esbocen en ellas algunos planteamientos que pos- nada afecta al modelo orgánico-funcional de los
teriormente serán abordados de nuevo y desarro- Ayuntamientos del Área, que continúan sujetos al
llados por otras disposiciones, Así ocurre, en el régimen municipal común, excepto Madrid, que
caso de Barcelona con la creación de la Comisión sigue el régimen de su Ley especial.
4 Como ha recordado BASSOLS COMA (1985, p. 599), la redacción de esta ley fue precedida de un muy valioso Informe de una
Comisión de Expertos que analizó las experiencias de Derecho comparado de la época, y en especial la ley francesa de 1961 sobre
creación del Distrito de la Región de París y el Informe de la Comisión Real Herbert de 1960 sobre la reforma del Gran Londres;
no obstante, la mayor parte de las propuestas más innovadoras de la Comisión de Expertos fue rechazada.
5 Posteriormente, mediante Decreto de 28 de septiembre de 1964, se agregó el municipio de Las Rozas al Plan General de
Ordenación Urbana de Madrid, elevándose a 24 el número de municipios incluidos en él.

Posteriormente, se elaboraría en el contexto rentes de la provincia, pero no contiene previ-

del III Plan de Desarrollo Económico y Social de sión alguna expresa sobre las grandes ciudades
1972 un Proyecto de Ley de Bases del Régimen ni sobre las áreas metropolitanas.
Local en enero de ese mismo año que, por vez Unos primeros efectos del nuevo régimen
primera, rompe definitivamente con el uniformis- democrático se producirían en nuestro terreno,
mo del régimen municipal, previendo una amplia siendo manifestaciones significativas el Real
diversidad tipológica de regímenes locales aten- Decreto-ley 11/1980, de 26 de septiembre, que
diendo a la realidad de los distintas modalidades establece el régimen jurídico de la revisión del
de sistemas de asentamientos humanos en el Plan del Área Metropolitana de Madrid, incre-
territorio. Este ambicioso modelo no encontró mentando el protagonismo de los municipios
plasmación normativa, presentándose, en cam- del Área en detrimento del la COPLACO, y la
bio, un texto mucho más conservador en la Ley Ley vasca de 18 de diciembre de 1980, que
41/1975, de 19 de noviembre, en el que se preve- extinguió la Corporación administrativa del
ían las denominadas Entidades Municipales Gran Bilbao, sin sustituirla por ningún mecanis-
Metropolitanas, integradas por un Consejo mo institucional de alcance metropolitano, ni
metropolitano, cuyos miembros debían elegirse general ni sectorial.
por cada uno de los Ayuntamientos incluidos y Por otra parte, la Ley 7/1985, de 2 de abril,
por la Diputación provincial, asumiendo los Reguladora de las Bases del Régimen Local, la
Ayuntamientos la ejecución de las materias no ley local de la democracia, es manifiestamente
atribuidas al Consejo Metropolitano. Esta Ley no heredera del tradicional uniformismo del régi-
llegó a ponerse en práctica, derogándose en 1978. men local español, sin que contuviera hasta la
Precisamente el Decreto-ley de 24 de agosto reforma de 2003 previsión alguna sobre un régi-
de 1974, por el que se constituye la Entidad men específico para las grandes ciudades, limi-
Municipal Metropolitana de Barcelona, vino a tándose a establecer un régimen común –con
ser una especie de anticipo del modelo de la Ley algunas diferencias, reforzadas por la reforma
41/1975, actualizando el régimen urbanístico operada por la Ley 11/1999, de 21 de abril–
especial de 1953 y de 1960, al tiempo que incor- entre los municipios de más de 5.000 habitantes
poraba innovaciones urbanísticas que verían la y los de menos en orden a la existencia necesa-
luz con carácter general en la inmediata reforma ria o potestativa de algunos órganos, y previen-
de la Ley del Suelo de 1956, operada en 1975 y do asimismo un régimen de Concejo abierto
en el Texto Refundido de 1976 (BASSOLS COMA, para los municipios de menos de 100 habitantes,
1985, p. 601). Básicamente, esta entidad, califi- o los que tradicionalmente se hubiesen regido
cada expresamente como entidad municipal, por este sistema de democracia directa.
está destinada a la ejecución de la figura del En el sistema originario de la LRBRL, los
Plan director metropolitano, finalizando así la regímenes especiales constituyen unos sistemas
etapa en la que el impulso de la acción metro- residuales, menores y limitados, cuyo estableci-
politana se encomendaba a organismos estata- miento es competencia del legislador autonómico,
les, si bien el proceso de municipalización es a su vez constreñido por la prohibición básica del
aún incompleto, al persistir un organismo esta- establecimiento de regímenes singulares (art. 9).
tal desconcentrado de fiscalización de la acción Por lo que se refiere a las áreas metropolita-
metropolitana (LLISET BORRELL, 1975). nas, en el sistema de la LRBRL no son entidades
El marco jurídico español cambia sustancial- básicas, sino de configuración autonómica, con-
mente con la promulgación de la Constitución teniendo solamente un pequeño precepto básico
de 6 de diciembre de 1978, la celebración en sobre su régimen jurídico (art. 43), correspon-
abril de 1979 de las primeras elecciones locales diendo a las Comunidades Autónomas su crea-
democráticas y el establecimiento en el periodo ción, supresión y regulación. Su creación debe
de 1979 a 1983 del modelo políticamente des- hacerse mediante ley de la correspondiente
centralizado del “Estado autonómico”. La Cons- Comunidad Autónoma “previa audiencia de la
titución, que consagra expresamente la autono- Administración del Estado y de los Ayuntamien-
mía local en sus artículos 137 y 140, prevé la tos y Diputaciones afectados [...] de acuerdo
posibilidad de agrupaciones de municipios dife- con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos”.

En la mayoría de los Estatutos de las 17 ción de sus niveles competenciales, el Estado no

Comunidades Autónomas se contienen previsio- puede sino quedar al margen. Corresponde,
nes que permiten, de manera directa o indirecta pues, en exclusiva a las Comunidades Autóno-
institucionalizar áreas metropolitanas. Mención mas determinar y fijar las competencias de las
especial merecen el País Vasco y Madrid, que, a Entidades locales que procedan a crear en sus
pesar de comprender dos de las mayores conur- respectivos ámbitos territoriales”.
baciones españolas, no contienen previsión Creemos que esta afirmación no ofrece
alguna expresa sobre la posibilidad de crear dudas para los otros tipos no básicos de entida-
áreas metropolitanas, si bien el Estatuto Vasco des locales, pero difícilmente podría hoy soste-
prevé la posibilidad de que en el seno de los nerse con solvencia que las áreas metropolita-
Territorios Históricos puedan reconocerse nas, que se caracterizan normalmente por
“demarcaciones territoriales de ámbito munici- generar flujos de personas, bienes y servicios
pal que no excedan de los límites provinciales” suprarregionales e internacionales, constituyen
(art. 22), y en la Comunidad de Madrid se dis- entidades “con un alto grado de interiorización
pone que los municipios “podrán agruparse con autonómica”. Cualquier especialista en políticas
carácter voluntario para la gestión de servicios urbanas, sea cual sea su perspectiva y su bagaje
comunes o para la coordinación de actuaciones profesional, podría sorprenderse en la actuali-
de carácter funcional o territorial, de acuerdo dad ante semejante afirmación tan tajante, que
con la legislación que dicte la Comunidad, en el ni el momento de su formulación parecía corres-
marco de la legislación básica del Estado” (art. ponder a la realidad urbana existente, y que hoy
3.2), señalando asimismo que “Por la Ley de la en día, en el marco de un mundo crecientemen-
Asamblea de Madrid se podrán establecer, te urbano y globalizado, parece totalmente des-
mediante la agrupación de municipios limítro- contextualizada.
fes, circunscripciones territoriales propias que En todo caso, lo cierto es que el interés de las
gozarán de plena personalidad jurídica”, y pre- Comunidades Autónomas en afirmar su compe-
viendo también el otorgamiento de un régimen tencia en esta materia no se ha debido a un inte-
especial de capitalidad para la ciudad de rés especial en la creación de áreas metropolita-
Madrid, aprobado mediante ley estatal, que nas, sino justamente a lo contrario: ostentar el
“determinará las relaciones entre Instituciones monopolio regulador para no ejercerlo, o hacerlo
estatales, autonómicas y locales, en el ejercicio bajo fórmulas “ligeras” y monofuncionales, o
de sus respectivas competencias” (art. 6). incluso simplemente para suprimir las institucio-
En todo caso, la competencia autonómica nes metropolitanas preexistentes, que las Comu-
para crear, modificar y suprimir áreas metropo- nidades Autónomas, en el contexto de un antilo-
litanas ha estado avalada por la jurisprudencia calismo de partida, concebían como potenciales
del Tribunal Constitucional, cuya Sentencia competidores políticos, al igual que ocurrió con
214/1989, de 21 de diciembre, señala en su Fun- las provincias, si bien en este caso con mayor
damento Jurídico 4º, refiriéndose a éstas y a fundamento, tratándose de una institución que, en
otras entidades locales no básicas (las comarcas su dimensión de entidad local, ha entrado en una
y las “entidades locales menores”) que “entran crisis existencial con la implantación del Estado
en cuanto a su propia existencia en el ámbito de autonómico, justificándose funcionalmente sobre
disponibilidad de las Comunidades Autónomas todo por la acusada fragmentación de nuestro
que dispongan de la correspondiente competen- mapa municipal, generando un grave inframuni-
cia”, y que “se trata, en consecuencia, de unas cipalismo frente al que las Diputaciones preten-
Entidades con un fuerte grado de “interioriza- den aparecer como auxiliadoras y solícitas insti-
ción” autonómica, por lo que, en la determina- tuciones (JIMéNEZ BLANCO, 1992, p. 250)6.
6 Aparte de su inequívoca dimensión clientelar, tanto frente a los municipios que la integran, manifestada especialmente a la
hora de desarrollar la cooperación económica, jurídica y técnica, como en el papel que cumple como “aparcamiento” privilegia-
do de una amplia clase política local.

Así, si ya vimos que el Parlamento vasco pro- ta, un área metropolitana plurifuncional, que
cedió a disolver en 1980 el Gran Bilbao, en el agrupaba a 44 municipios. Este organismo tenía
caso de Cataluña, la Entidad Municipal Metro- por finalidades generales la planificación con-
politana de Barcelona fue suprimida por la Ley junta y la gestión supramunicipal en las mate-
catalana 7/1987, de 4 de abril, por la que se esta- rias de su competencia, que incluían el ciclo
blecen y regulan actuaciones públicas especiales hidráulico, los residuos sólidos, el urbanismo,
en la conurbación de Barcelona y en las Comar- incendios, mataderos, transportes y su infraes-
cas comprendidas dentro de su zona de influen- tructura. Posteriormente, la Ley valenciana
cia, que derogó el Decreto-ley 5/1974, de 24 de 4/1995, de 16 de marzo, del Área Metropolitana
agosto. En su lugar, se establecieron dos Entida- de l’Horta, intentó paliar determinadas disfun-
des Metropolitanas de naturaleza sectorial, pues cionalidades de la citada entidad referentes a sus
la realidad de la conurbación no podía eludirse: competencias y organización.
la Entidad Metropolitana del Transporte, que Más tarde, ya con mayoría del Partido Popular,
incluye a 18 municipios, y la Entidad Metropoli- la Ley valenciana 8/1999, de 3 de diciembre,
tana de Servicios Hidráulicos y Tratamiento de suprimió el Área Metropolitana de l’Horta, y
Residuos, integrada por 32 municipios. finalmente, y como en el caso catalán, la Ley
Nadie duda de que la mayoría de Convergèn- valenciana 2/2001, de 11 de mayo, vino a estable-
cia i Unió en el Parlamento de Cataluña sirvió de cer dos áreas metropolitanas funcionales en
instrumento para zanjar el control por la izquier- Valencia: la Entidad Metropolitana de Servicios
da catalana de la Entidad Metropolitana, sustitu- Hidráulicos, que integra a 45 municipios, y la
yendo una entidad rival, que concentraba la Entidad Metropolitana para el Tratamiento de
mayor parte de la población y del PIB de Cata- Residuos, que comprende a los mismos munici-
luña, con fuerte contenido político, por esas pios.
áreas sectoriales, donde domina, pues, la tecno- Por lo que se refiere a Madrid, ofrece un
cracia sobre la política. Una solución inspirada panorama diferente y singular. La vieja
en la aplicada por los Gobiernos Thatcher en el COPLACO fue primero modificada en 1979, y
Reino Unido para el también incómodo y retador finalmente sus servicios fueron trasferidos por
Greater London Council, entonces liderado por Orden de 16 de junio de 1983 a la Comunidad
un combativo Ken Livingstone. No obstante, de Madrid. Pero lo verdaderamente relevante es
unos 30 municipios –la mayor parte de los com- que, en el caso de la capital del Estado, existe un
prendidos en la antigua Entidad metropolitana– verdadero gobierno metropolitano en forma de
constituyeron en 1988 como respuesta una Man- región política (es decir, posiblemente la forma
comunidad de Municipios del Área Metropolita- óptima para un gobierno metropolitano eficaz).
na de Barcelona, de naturaleza plurifuncional Cuando se implantó el “Estado Autonómico”,
(ciertas funciones urbanísticas, promoción eco- había tres posibles opciones para Madrid (PIñAR
nómica, mercados, ...), pero limitada por la MAñAS, 1983, pp. 23-31): integrarla en Castilla-
imposibilidad de incluir el objeto de las dos la Mancha; crear una suerte de “distrito federal”
áreas metropolitanas sectoriales antes citadas. con la ciudad y parte de su antigua zona metro-
No obstante, esta circunstancia pone de relieve politana, distribuyendo el resto del territorio de la
la intercambiabilidad de las formas organizativas provincia de Madrid entre las Comunidades veci-
territoriales: como alguien ya ha destacado acer- nas; o constituir una Comunidad Autónoma con
tadamente, mancomunidades, comarcas y áreas el territorio de la provincia de Madrid. La prime-
metropolitanas acaban, al final, por no ser tan ra opción encontraba la resistencia de los parla-
diferentes (JIMéNEZ BLANCO, 1992, p. 351). mentarios y políticos castellano-manchegos, que
Un camino más largo y azaroso condujo a preveían una región controlada desde Madrid y
una solución similar en Valencia. Bajo gobierno por su clase política, en la que temían encontrar-
regional del PSOE, la Ley valenciana 5/1986, se bastante marginados. La segunda opción no
de 19 de noviembre, suprimió la Corporación parecía fácil ni viable. La tercera era más cómo-
administrativa “Gran Valencia”, que fue susti- da, por adecuarse al mapa provincial y ser cohe-
tuida por la Ley valenciana 12/1986, de 3 de rente con las inercias históricas e institucionales.
diciembre, por el Consell Metropolità de l’Hor- Fue esta última solución la finalmente adoptada.

No puede decirse que el territorio de la na (urbanismo y ordenación del territorio, vivien-

Comunidad de Madrid coincida de manera da, transportes, desarrollo económico, asistencia
exacta con el del área metropolitana funcional social, ...) a las que se unen, en el caso de Madrid,
de Madrid. Por una parte, no abarca parte de los dos servicios típicamente locales –los servicios
corredores de Toledo y Guadalajara, que se contra incendios (excepto en la capital) y el com-
extienden hasta ambas capitales castellano- pleto ciclo hidráulico, al haberle sido transferido
manchegas. Por otra, si bien engloba la mayor en Canal de Isabel II– y otro clásicamente metro-
parte de dicha área funcional, a la misma se aña- politano o de conurbación: el metro.
den comarcas de montaña o rurales cercanas a la Esa Comunidad Autónoma urbana y capitali-
capital, aunque fuertemente vinculadas a ésta. na, verdadero gobierno metropolitano político,
En todo caso, su creación en 1983 se ha reve- ha sabido construir con los grandes agentes eco-
lado como un rotundo éxito, fruto de una decisión nómicos –esencialmente la patronal (CEIM) y
acertada, que ha conferido a Madrid un gobierno los grandes sindicatos– un modelo de corte neo-
regional poderoso y dinámico, dotado de las mis- corporativista, que establecido primero por los
mas competencias que cualquier otra Comunidad gobiernos socialistas presididos por Joaquín
Autónoma española, muchas de las cuáles resul- Leguina, fue luego continuado con bastante
tan decisivas desde una perspectiva metropolita- éxito por el Partido Popular bajo el liderazgo de
tabla 10
la evolución de la institución metropolitana en España, por áreas
N
Madrid “Gran Madrid” Ley sobre el Área Creación de la
(1944) Metropolitana de Comunidad de
Madrid. Creación de Madrid transferencia
la COPLACO (1963) a la misma de los
servicios de la
COPLACO (1983)
barcelona Ley de Creación de la Supresión de la Creación de la “Entidad

Barcelona y su “Entidad Municipal “Entidad Municipal Metropolitana del
Comarca (1953) Metropolitana de Metropolitana de Transporte” y de la “Entidad
Barcelona” (1974) Barcelona” (1987) Metropolitana de Servicios
Hidráulicos y Tratamiento de
Residuos” (1987), y de la
Mancomunidad de
Municipios del Área
Metropolitana de Barcelona
(1988).
valencia “Gran Valencia” Supresión del“Gran Creación de la Supresión de la “Entidad

(1946) Valencia” y creación “Entidad Metropolita Metropolita de l’Horta” y
del “Consell de l’Horta” (1995) Creación de la “Entidad
Metropolità de Metropolitana de Servicios
l’Horta” (1986) Hidráulicos” y de la “Entidad
Metropolitana para el
Tratamiento de Residuos”
(2001)
bilbao “Gran Bilbao” Supresión del “Gran
(1945) Bilbao” (1980)

Alberto Ruiz-Gallardón, facilitando la gober- muy similares en sus soluciones orgánico-fun-

nanza y el desarrollo regional (RODRíGUEZ cionales al régimen especial establecido para las
ÁLVAREZ, 2002, pp. 124). grandes ciudades por la Ley 57/2003.
En definitiva, Madrid constituye la gran Por lo demás, como ya se ha señalado, la Ley
excepción en el panorama metropolitano espa- 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases
ñol dominado hoy en día por la desconfianza del Régimen Local (LRBRL), siguió anclada en
hacia estas instituciones de las Comunidades el profundo uniformismo que ha marcado histó-
Autónomas, que, como mucho, parecen sólo ricamente el sistema local español, y en este
dispuestas a reconocer la necesidad de ofrecer sentido puede afirmarse que es una ley profun-
respuestas institucionales por vía sectorial, y por damente conservadora. Con respecto a los regí-
tanto fragmentada, a las exigencias de actuación menes especiales de Madrid y Barcelona, se
conjunta de nuestras grandes conurbaciones. limita a declararlos vigentes en su disposición
Pero debemos, para finalizar este análisis, adicional sexta, pero sólo “salvo en lo que se
volver al tratamiento normativo de las grandes oponga, contradiga o resulte incompatible con
ciudades, en sí mismas consideradas, con inde- lo establecido en la presente Ley”, lo que redu-
pendencia de sus áreas circundantes. Desde los ce a su mínima expresión las especialidades
aislados hitos que son las Leyes especiales de orgánico-funcionales de ambas ciudades.
Barcelona de 1960 y de Madrid de 1963, no ha La importante reforma operada en la LRBRL
habido ruptura alguna de la uniformidad del por la Ley 11/1999, de 21 de abril, afecta a la
régimen municipal español hasta el año 1998, disposición adicional sexta, ya que añade un
en que se promulga la Carta Municipal de Bar- apartado tercero a la misma que permite a las
celona, y, por fin, el año 2006, con la aprobación Comunidades Autónomas respectivas, median-
de la Ley 1/2006, de 13 de marzo, por la que se te ley, actualizar esos regímenes especiales, a
regula el Régimen Especial del municipio de instancia de los Ayuntamientos interesados, a
Barcelona, y la Ley 22/2006, de 4 de julio, de cuyos efectos este precepto viene a establecer
Capitalidad y Régimen Especial de Madrid, las posibles modificaciones sobre el régimen
tabla 11
Modalidades de organización de espacios metropolitanos utilizados en España
N
corporación de derecho Público estatal Gran Madrid (1944), Gran Bilbao (1945), Gran
(estatalización del fenómeno metropolitano) Valencia (1946), COPLACO (Madrid, 1963)
Entidad Municipal Metropolitana de Barcelona

Área metropolitana como entidad local (1974), Consell Metropolità de l’Horta (1986),
plurifuncional Entidad Metropolitana de l’Horta (1995)
Área metropolitana como entidad local sectorial Entidad Metropolitana del Transporte y de la Entidad
Metropolitana de Servicios Hidráulicos y Tratamiento
de Residuos de Barcelona (1987); y Entidad
Metropolita de l’Horta y Entidad Metropolitana de
Servicios Hidráulicos y Entidad Metropolitana para el
Tratamiento de Residuos de Valencia (2001)
Región política (comunidad autónoma) Comunidad de Madrid (1983)
Mancomunidad de municipios Mancomunidad de Municipios del Área

Metropolitana de Barcelona (1988)

común que podrán establecerse por esta vía, que órgano colegiado de gobierno designado por el
se limitan a la denominación de los órganos Alcalde de entre los Concejales, que pasa a
necesarios –aspecto este meramente semántico tener competencias propias, mientras que el
y formal–, a la posibilidad de delegar ciertas régimen común sólo ostenta aquellas que le
competencias en las Comisiones del Pleno, y a deleguen el Alcalde y el Pleno, constituyendo,
una cierta redistribución de las competencias pues, un auténtico “cajón de sastre”. También
del Alcalde, el Pleno y la Comisión de Gobier- prevé diversos mecanismos de participación
no en favor de ésta última. ciudadana no contemplados en la LRBRL (ini-
En realidad, esta modificación de la disposi- ciativas ciudadanas, Consejo de la Ciudad,
ción adicional sexta, negociada políticamente audiencias generales,...). Por otra parte, la Carta
por el Ayuntamiento de Barcelona y el Ministe- también refuerza competencialmente al Ayunta-
rio de Administraciones Públicas, a la que se miento de Barcelona en numerosos ámbitos sec-
avino también el Ayuntamiento de Madrid, y toriales, lo que sin embargo no colmaba las
apoyada posteriormente por la mayoría de las demandas de Barcelona, que reivindicaba y
fuerzas parlamentarias, pretendía dar cobertura a aspiraba a una Ley Especial estatal que le otor-
una previa alteración del régimen local básico gase nuevas atribuciones en materias de la com-
que se había operado por la Ley del Parlamento petencia de la Administración central. Tampoco
de Cataluña 22/1998, de 30 de diciembre, por la se puede decir que el régimen especial aprobado
que se aprueba la Carta Municipal de Barcelona, finalmente por la Ley 1/2006 suponga una satis-
de acuerdo con la previsión contenida en el apar- facción a las pretensiones competenciales de
tado segundo de la disposición transitoria prime- Barcelona, y los avances son más simbólicos
ra de la Ley catalana 8/1987, de 15 de abril, que reales. Sin embargo, sus especialidades
Municipal y del Régimen Local de Cataluña. orgánico-funcionales vienen a asegurarse al
Por exponerlo sucintamente, la Carta Muni- regularse en una Ley estatal.
cipal de Barcelona contenía un modelo orgáni- Por lo que se refiere a Madrid, el artículo 6
co-funcional diferenciado del común por el de la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, de
reforzamiento del ejecutivo municipal, tanto del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de
Alcalde como de la Comisión de Gobierno, el Madrid, prevé la aprobación mediante Ley esta-
tabla 12
Régimenes especiales para Madrid y barcelona
N
Madrid Ley Especial Derogación parcial Posibilidad de ciertas Pendiente de Ley de
de 1963 de la Ley Especial especialidades capitalidad prevista en el
por la LRBRL orgánico-funcionales Estatuto de la Comunidad de
(1985) introducidas en la Madrid desde 1983 hasta la
disposición adicional aprobación de la Ley
sexta de la LRBRL 22/2006, de 4 de julio, de
por la Ley 21/1999 Capitalidad y Régimen
Especial de Madrid
barcelona Ley Especial Derogación parcial Posibilidad de ciertas Carta Municipal de

de 1960 de la Ley Especial especialidades Barcelona, aprobada por Ley
por la LRBRL orgánico-funcionales catalana 22/1998, y Ley
(1985) introducidas en la 1/2006, de 13 de marzo, por
disposición adicional la que se regula el Régimen
sexta de la LRBRL Especial del municipio de
por la Ley 21/1999 Barcelona

tal de un régimen especial de capitalidad, previ- ción Española de Municipios y Provincias

sión que quedó inédita hasta el año 2006. Lo (FEMP), lo que llegó a causar molestias en el
que se debía a lo incómodo que resultaba para el seno de la dirección de la gran asociación de
Estado aprobar una Ley que no dejaría de levan- entidades locales de ámbito estatal, que su Pre-
tar suspicacias en algunas otras ciudades espa- sidente, Francisco Vázquez, Alcalde de A Coru-
ñolas, que consideraban, con razón o sin ella, ña, incluso hizo explícitas.
que las “cargas” de la capitalidad son muy infe- En todo caso, la actividad de este lobby se
riores a los beneficios que ésta comporta para la fue relajando durante la segunda mitad de la
Villa de Madrid, para que además se compensen década de los noventa, hasta llegar a la inactivi-
aquellas financieramente, sin duda alguna uno dad absoluta8. Lo que no significa que algunos
de los objetivos esperables de la ley de capitali- de esos Ayuntamientos siguiesen reivindicando
dad. Prueba de su carácter inconfortable para el un fortalecimiento competencial y financiero de
Estado es que han pasaron casi 25 años para su las grandes ciudades, especialmente Barcelona.
aprobación7. Esta era la situación cuando en el año 2001,
Por lo tanto, el panorama histórico de los siendo Ministro de Administraciones Públicas
regímenes especiales para nuestras dos mayores Jesús Moreno Posada, se elaboró en la Dirección
ciudades se limita, hasta ahora, al reflejado en el General para la Administración Local un Infor-
Cuadro nº 12. me sobre las Grandes Ciudades y las Áreas de
Influencia Urbana, que contenía un amplio estu-
dio comparado de la regulación de las grandes
4. El NUEvo RÉgIMEN ESPEcIal ciudades y de las áreas metropolitanas en diver-
PaRa laS gRaNdES cIUdadES sos países europeos y americanos, una exposi-
ción de los antecedentes históricos españoles,
Las siete mayores ciudades españolas del una serie de propuestas y una relación de gran-
momento (Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, des ciudades españolas y de sus áreas de influen-
Zaragoza, Málaga y Bilbao) habían constituido cia, incluyendo abundante material estadístico.
a comienzos de los años noventa un grupo o Este Informe fue sometido a la entonces
lobby propio, sin personalidad jurídica pero bas- recién creada Comisión de Entidades Locales del
tante activo durante la primera mitad de la déca- Senado el 11 de octubre de 2001, donde sirvió de
da, llamado “las siete grandes”, el “Grupo 7” o base para un amplio debate y discusión, que se
el “C-7”. Este lobby no había reivindicado un prolongó hasta marzo de 2003, con intervencio-
modelo orgánico-funcional singular para ese nes de profesionales de diversa procedencia.
grupo de ciudades, sino que su objetivo era En marzo de 2003 se produjeron dos hechos
esencialmente lograr una Ley de Grandes Ciu- de gran relevancia. El primero fue que el Con-
dades, que fortaleciera competencial y financie- greso de los Diputados aprobó una Proposición
ramente a esos municipios (RODRíGUEZ ÁLVA- no de Ley presentada conjuntamente por el
REZ, 2002, p. 311). Grupo parlamentario Popular y el Socialista, en
Los Alcalde de estas ciudades se reunían la que se instaba al gobierno a presentar en el
periódicamente en alguno de sus municipios Congreso un Proyecto de Ley tendente a la
para armonizar sus posiciones y ofrecer un fren- modernización del Gobierno Local, en el que,
te conjunto, aparte de los cauces de la Federa- entre otros extremos, se estableciera un régimen
7 En todo caso, su aprobación parecía necesitar pasar, en términos políticos, por la concesión de alguna compensación a
Barcelona, como así ocurrió con su Ley especial, previa incluso a la de Madrid, lo que no puede dejar de sorprender en tér-
minos constitucionales.
8 Ello puede deberse, parcialmente, a que el principal motor e inspirador del grupo era el Ayuntamiento de Barcelona, que en
cierta medida veía colmadas una parte de sus aspiraciones con la Carta Municipal de Barcelona, aprobada a fines de 1998, deci-
diendo a partir de entonces seguir un camino de negociación singularizada con el Estado, implicando en él a la Generalitat de
Cataluña. Por otra parte, ya desde antes, un creciente número de ciudades de este grupo, en un principio mayoritariamente socia-
lista, pasaron a ser gobernadas por el PP, lo que restó cohesión y continuidad a la labor del grupo.

local específico para los municipios de gran La Ley se refiere a las grandes ciudades,
población, con una regulación orgánico-funcio- perifrásticamente, como “municipios de gran
nal adecuada a sus necesidades, estableciendo población”. Esta nominación intenta huir de la
las grandes líneas de tal reforma. Asimismo se polémica que la expresión “gran ciudad” gene-
instaba al Gobierno para el desplegamiento de raba entre los municipios españoles, habiendo
la actividad necesaria para dar cumplimiento a un elevado número de candidatos a entrar en el
la previsión del artículo 6 del Estatuto de Auto- grupo por razones de simbología política e ins-
nomía de la Comunidad de Madrid, sobre el titucional y orgullo local. Aún así, no ha sido
régimen especial de capitalidad, y para dar cum- posible escapar a las inevitables presiones de
plimiento a la moción aprobada por el Senado el esta naturaleza, en un terreno tan propicio a las
19 de febrero de 2002, por la que se instaba al susceptibilidades, y menos aún en un periodo
Gobierno a presentar un Proyecto de Ley que electoral, lo que hizo rebajar la barrera, inicial-
otorgue al Ayuntamiento de Barcelona las capa- mente pensada en los 500.000 habitantes y más
cidades y competencias que se recogen en la tarde en los 300.000, cifras éstas que se acercan
Carta Municipal de Barcelona, sin perjuicio de más a lo que se suele entender por “grandes ciu-
que “en lo que no sea específico de dicha ciudad dades” en Europa.
se pongan en marcha los instrumentos que En efecto, en la Ley se distinguen tres grupos
hagan posible la aplicación de dicha regulación o categorías de “municipios de gran población”.
a las restantes ciudades que por su dimensión y El primero está formado por todos los munici-
capacidad de gestión compartan las mismas pios de más de 250.000 habitantes, que vendría a
necesidades y problemas” (sic). coincidir, grosso modo, con las grandes ciuda-
El segundo hecho relevante fue la aprobación des españolas. El segundo, comprende las capi-
por el Pleno del Senado el 26 de marzo de 2003 tales de provincias de más de 175.000 habitan-
de un Informe sobre las Grandes Ciudades y las tes, y cuya inclusión justifica la memoria del
Áreas de Influencia Urbana, previamente apro- proyecto de Ley por la mayor complejidad que
bado por la Comisión de Entidades Locales de la siempre comporta el hecho de ostentar una ciu-
Cámara Alta, que es sustancialmente coinciden- dad esa condición capitalina. Finalmente, hay
te, en sus líneas básicas, con la proposición del una tercera categoría, constituida por los munici-
Congreso antes citada, si bien aborda algunos pios que sean capitales de Comunidad Autóno-
temas esenciales no tratadas en ésta, como la ma o sedes de las instituciones autonómicas
ampliación de las competencias sectoriales de correspondientes, así como las ciudades de más
las grandes ciudades y la necesidad de abordar el de 75.000 habitante cuyas especiales caracterís-
hecho metropolitano, materias ambas en las que ticas económicas, sociales, históricas o cultura-
el protagonismo corresponde esencialmente a las les así lo permitan (un verdadero cajón de sastre)
Comunidades Autónomas, sin perjuicio de la si así lo decidiesen las Asambleas Legislativas
existencia de algunos ámbitos sectoriales rele- respectivas.
vantes de la competencia del Estado, como la Dos aspectos fundamentales de esta Ley, por
justicia municipal y la seguridad ciudadana. lo que se refiere a los “municipios de gran
A partir de este momento se aceleró la ela- población” son que su alcance es esencialmente
boración del Anteproyecto de Ley de Medidas orgánico-funcional, y no competencial, y que
para la Modernización del Gobierno Local que, afecta a tales municipios, pero no aborda el
entre otras medidas, propone la introducción en hecho metropolitano. Por lo que se refiere al pri-
la LRBRL de un nuevo Título X, dedicado a mer aspecto, debe tenerse en cuenta que lo que
regular el régimen especial de los que denomina se está abordando es una reforma de la LRBRL
“municipios de gran población”. El Consejo de para crear un régimen especial, y que el marco
Ministros, en su reunión de fecha 6 de junio de propio para reforzar las competencias de las
2003, aprobó el texto como Proyecto de Ley, grandes ciudades son las leyes sectoriales
remitiéndolo al Congreso de los Diputados para correspondientes a cada ámbito de actuación
su tramitación parlamentaria, siendo aprobada pública, bien autonómicas (y debe tenerse en
finalmente como la Ley 57/2003, de medidas cuenta que la mayor parte de las demandas de
para la modernización del gobierno local. las los municipios españolas se dirigen a este

ámbito), bien estatales (en algunas materias miembros–, la creación de todo un nivel de
menos numerosas, pero relevantes, como segu- directivos públicos locales, el impulso concedi-
ridad ciudadana o justicia). No obstante, es evi- do a la participación y a la defensa de los ciuda-
dente que un régimen especial completo para las danos y la creación de un Observatorio urbano.
grandes ciudades exige ese reforzamiento com-
petencial, lo que requiere un esfuerzo sectorial
tanto por parte de las Comunidades Autónomas 5. la PRovINcIa: ¿UNa
como por parte del Estado, que hasta ahora se ha SUPERvIvIENtE aFUNcIoNal?
venido retrasando y poniendo detrás de las, sin
duda importantes, reformas orgánico-funciona- No se puede olvidar, finalmente, al segundo
les y estructurales, y que se ve retrasada por nival clásico del gobierno local en España, la
suponer una renuncia o un sacrificio competen- capitidisminuida provincia. Su otrora papel sus-
cial –y por tanto de poder– por parte de los nive- tancial en la Administración española, tanto en el
les de poder territorial supralocales. marco de la Administración periférica del Esta-
El segundo aspecto –la ausencia de tratado, como en el papel de Administración local
miento del fenómeno metropolitano– se debe a prestadora, son irreconocibles después del gran
que, de acuerdo con la ya vieja doctrina del proceso descentralizador experimentado por
Tribunal Constitucional –cuya aplicabilidad España desde la Constitución de 1978.
cuestionamos en el contexto socioeconómico e De territorio esencialmente prestador de ser-
institucional actual (tanto nacional como inter- vicios, la provincia y sus instituciones han pasa-
nacional)– se trata de un ámbito de la exclusi- do a otro de espacio neto de clientelismo y apar-
va competencia de las Comunidades Autóno- camiento político escasamente justificable
mas. Volvemos a enfrentarnos ahora –aunque desde perspectivas de racionalidad institucional
por razones distintas a las tradicionales, en este y administrativa. Lo que no significa que, preci-
caso, por la distribución constitucional y esta- samente, tras su subsistencia se encuentre otra
tutaria de competencias, entendida de una lógica, mucho más poderosa casi siempre: la
manera determinada– al tradicional problema política.
de nuestro ordenamiento de no dar una res- La LRBRL centró la provincia en la función
puesta a ambas dimensiones simultáneamente de asistencia económica, técnica y jurídica a los
–el gobierno de las grandes ciudades en sí mis- municipios, función que se desarrolla en parti-
mas consideradas, y el de las áreas metropoli- cular sobre los de dimensión pequeña y media.
tanas funcionales. También aquí habrá que exi- Las otras funciones de la provincia, o son gené-
gir un difícil y generoso esfuerzo a las ricas y difusas (la defensa de los intereses pro-
Comunidades Autónomas, por lo que compor- vinciales) o bien sólo pueden desarrollarse en
ta de cesión de protagonismo en estas áreas, realidad sobre la base de la colaboración con los
pero asimismo una reinterpretación avanzada y municipios en el ejercicio de sus competencias
acorde con las exigencias de un mundo globa- (la prestación de servicios de ámbito provin-
lizado del papel y las responsabilidades del cial), dada la carencia de una lista concreta de
Estado en el establecimiento y la regulación de actividades prestacionales reservadas a las pro-
las áreas metropolitanas, que deberían ser vincias, a diferencia de los municipios. A eso ha
mucho más activos que los actuales, siempre quedado reducida en lo esencial la provincia
en un contexto de colaboración con los muni- tras la creación de las Comunidades Autónomas,
cipios y las Comunidades Autónomas. que además han dictado prácticamente sin
Las grandes novedades de esta Ley son, en excepción leyes de coordinación de las Diputa-
todo caso, su modelo organizativo –que se ciones provinciales, cuando tienen naturaleza
caracteriza esencialmente por la creación de un pluriprovincial.
ejecutivo fuerte, claramente separado del Pleno En realidad el eje de la actividad provincial
en sus funciones, integrado por el Alcalde y una fueron durante mucho tiempo los planes provin-
Junta de Gobierno Local cuyos miembros son ciales de obras y servicios, cuya regulación y
nombrados y separados libremente por aquél, coordinación se establece por el Estado, que
pudiendo no ser electos la mitad de cuyos además los financia parcialmente.

Ese modesto papel de la provincia de régi- La pregunta es especialmente pertinente en

men común explica y justifica que los miembros unos tiempos de profunda crisis estructural de la
de las Diputaciones provinciales no sean elegi- economía que va a durar muchos años, en la que
dos por los ciudadanos, sino por los concejales se les están imponiendo numerosos sacrificios a
de entre ellos mismos. Pero en realidad esas fun- los ciudadanos, y que va a exigir medidas racio-
ciones también podrían prestarse perfectamente nalizadoras del sector público. Está por ver si
por las Comunidades Autónomas sin que nada los ámbitos de juego de la política pura y dura
fuese peor que hasta ahora. La excusa de que las aceptarán sacrificios en este contexto.
provincial consiguen mantener en el nivel local
las competencias municipales es muy pobre,
entre otras razones porque para legitimarse las 6. coNclUSIoNES
provincias necesitan municipios pequeños, y se
vuelven enemigas encarnizadas de cualquier España es un país que, a pesar de sus grandes
intento de racionalización del mapa municipal. dimensiones en términos euro-occidentales y su
Las provincias de régimen común necesitan baja densidad media de población, posee una
como el agua la existencia de pequeños y sociedad esencialmente urbana, concentrada en
modestos municipios para seguir justificando su un pequeño grupo de grandes ciudades, centros
existencia en el marco del Estado autonómico, algunas de ellas de importantes conurbaciones.
en el que constituyen en eslabón institucional El mapa español aparece dominado territorial-
más débil con mucha diferencia, y perfectamen- mente por los municipios pequeños y medios,
te prescindible. Nada tiene que ver, por ejemplo, con una enorme fragmentación que habría que
con la relevancia del departamento francés, ni empezar a cuestionar seriamente, pero son las
siquiera con la más dotada provincia italiana. zonas urbanas, escasas en área, los que marcan la
¿Por qué sobrevive, pues, este cuarto nivel pauta del poder local.
administrativo en España? Simplemente, y sobe Los mecanismos de solución a los problemas
todo, porque es un formidable aparcamiento derivados de esa fragmentación, a falta de una
político, que permite colocar a más de mil dipu- política de fusión de municipios, se han acredi-
tados provinciales, más su aparato de asesores, tado insuficientes, en términos generales. Así, el
secretarias, personal auxiliar, etcétera. Y que mapa de mancomunidades es arbitrario y en
genera el correspondiente gasto de funciona- muchos casos comprende instituciones que, de
miento. Cuando un político local desea una facto, no funcionan. Tampoco la institución
carrera ascendente y sus apoyos no llegan más comarcal ha alcanzado éxito, existiendo sola-
lejos, o se le está “rodando” para esa carrera, la mente en Cataluña, Aragón y Álava, más el ais-
Diputación es una etapa muy frecuente. Cuando lado caso del Bierzo en Castilla y León. En
un político autonómico pierde fuelle, la Diputa- cambio, los consorcios parecen tener un futuro
ción es una posición de consolación para que la más prometedor, si bien acaban fortaleciendo la
carrera descendente no sea tan dura. posición de las entidades de mayor dimensión, y
No se trata, obviamente, de que las Diputa- por ello debilitando a los municipios.
ciones no hagan cosas, incluso cosas necesarias. Por otra parte, el Derecho local español se ha
La pregunta es si esas cosas no se pueden hacer caracterizado tradicionalmente por un acentuado
perfectamente por las Comunidades Autónomas uniformismo y por el temor a la diversidad orgá-
–como lo demuestran sobradamente las Comuni- nico-funcional y competencial, estableciendo con
dades uniprovinciales– ahorrando estos aparatos carácter general el mismo régimen para todos los
político-administrativos que no sirven para otra municipios, con independencia de su población.
cosa, y que responde esencialmente a una lógica Tan sólo constituyeron excepciones significativas
política y no de servicio. Y también si no es hora los regímenes metropolitanos para Madrid, Bar-
de plantearse una reforma del mapa municipal celona, Valencia y Bilbao, y las Leyes especiales
que permita una Administración local unitaria de Madrid y Barcelona, establecidos todos ellos
–de un solo nivel) y no dual (donde el segundo durante el régimen del General Franco.
nivel, además, carece de facto de competencias Con el restablecimiento del régimen demo-
propias sustantivas especificadas por la ley). crático y la consolidación del denominado

“Estado de las Autonomías” se perpetuó e inclu- para España exige, a la vez, incidir sobre el
so se acentuó el sesgo uniformista en el nivel ámbito competencial, reforzando la presencia de
local: las nuevas Comunidades Autónomas, las grandes ciudades españolas en numerosas
marcadas por una tendencia neocentralista con políticas sectoriales de proximidad, buena parte
respecto a los gobiernos locales, percibieron de ellas –pero no todas– de la competencia de
como rivales reales o potenciales a los niveles las Comunidades Autónomas, lo que supondrá
intermedios de gobierno local –provincias y superar una inercia negativa por parte de éstas
áreas metropolitanas– debilitando a las primeras con respecto al fortalecimiento de los gobiernos
y suprimiendo las segundas en cuanto institu- locales de su territorio.
ciones plurifuncionales, sustituyéndolas en el Además, en la actualidad, Barcelona y
caso de Barcelona y Valencia por áreas metro- Madrid gozan de un verdadero régimen especial
politanas monofuncionales de inspiración that- actualizado, constituido en el caso de Barcelona
cheriana y tecnocrática. por la Carta Municipal aprobada en 1998 por el
Tan sólo constituye una excepción a esta ten- Parlamento de Cataluña, y por su Ley estatal
dencia Madrid, cuya Comunidad Autónoma especial de 2006, mientras que en el caso de
constituye, de hecho, un gobierno metropolita- Madrid en el mismo año se promulgó su Ley de
no en forma de región política de elección direc- capitalidad prevista en el Estatuto de Autonomía
ta, si bien su origen no responde, teleológica- de Madrid desde 1983.
mente hablando, a la intención de constituir tal Pero el establecimiento de esa política sobre
tipo de gobierno, sino que se inserta en el com- las grandes ciudades también exige ineludible-
pletamiento del modelo político del Estado de mente la consideración de la realidad metropo-
las Autonomías, comenzándose sólo a posterio- litana, ámbito éste en el que también hay que
ri a destacar su dimensión metropolitana. contar con las Comunidades Autónomas y
Por lo que se refiere a los regímenes muni- superar sus resistencias. No obstante, no es
cipales singulares de Madrid y Barcelona, la menos importante superar la obsoleta jurispru-
aprobación en 1985 de la LRBRL limitó sus dencia constitucional sobre la materia, que no
especialidades, al supeditar su vigencia a la tiene en cuenta la clara incidencia suprarregio-
conformidad de sus previsiones con la Ley nal e incluso internacional de numerosas áreas
básica estatal, y sólo con la reforma del régi- metropolitanas funcionales, lo que no sólo legi-
men local de 1999 se volvió a permitir la intro- tima, sino que también reclama un mayor pro-
ducción en ellas de ciertas especialidades orgá- tagonismo estatal en la regulación, delimitación
nico-funcionales, mediante ley autonómica y establecimiento de las áreas metropolitanas
promulgada a instancias de los citados Ayunta- institucionales que afecten a esos territorios
mientos. Esta inercia uniformista se rompe por urbanos, sin perjuicio de las competencias de
primera vez de manera clara y para un grupo las Comunidades Autónomas y actuando en
significativo de “municipios de gran pobla- colaboración con ellas y con los gobiernos
ción” por la Ley 57/2003, de Medidas para la locales afectados.
Modernización del Gobierno Local, que, esen- Por último, es momento, y más en un con-
cialmente, establece un nuevo modelo orgáni- texto de crisis económica de largo plazo que
co-funcional para esos municipios, con clara obliga a pensar en términos de profunda eficacia
separación entre el Pleno y el ejecutivo local, y eficiencia económica e institucional, para el
fortaleciendo los órganos directivos; potencia replanteamiento no sólo del papel, sino de la
la participación ciudadana y los mecanismos existencia misma de la provincia en el sistema
de defensa de los vecinos; e impulsa una ges- institucional español, sobre todo después de la
tión económico-financiera más moderna, efi- consolidación de las Comunidades Autónomas.
ciente y eficaz, conteniendo diversas previsio- Las diputaciones se encuentran, por la lógica
nes modernizadoras incardinables en los misma de su supervivencia, en la primera línea
criterios de la Nueva Gestión Pública. de los obstáculos para una racionalización del
Se trata de un indudable acierto, en términos mapa local español. Un mapa que ya está nece-
generales, el impulso de esta reforma, pero el sitado de una intervención decidida en esa
establecimiento de una nueva política urbana dirección.

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Gestión y Análisis de Políticas Públicas
ISSN: 1989-8991
revistagapp@inap.es
Instituto Nacional de Administración Pública (INAP)
España
Romera Jiménez, Óscar

Evolución financiera y perspectivas de la planta municipal en España
Gestión y Análisis de Políticas Públicas, núm. 19, 2018
Instituto Nacional de Administración Pública (INAP)
España
DOI: 10.24965/gapp.v0i19.10462
Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=281556727003
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Recibido: 16-10-2017
Aceptado: 19-02-2018
DOI: 10.24965/gapp.v0i19.10462

Financial evolution and prospects of the municipal plant in Spain
Óscar Romera Jiménez
Universidad Rey Juan Carlos
oscar.romera@urjc.es
NOTA BIOGRÁFICA
Doctor en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad San Pablo CEU. Licenciado en Cien-
cias Económicas y Empresariales por la Universidad Complutense de Madrid. Máster en Dirección Eco-
nómico-Financiera y Bancaria por IDE-CESEM. Programa en Liderazgo Público (PELP) por el Instituto de
Empresa y programa en Liderazgo en Gestión Pública (PLPG) por IESE. Profesor asociado en el Depar-
tamento de Economía Financiera y Contabilidad de la Universidad Rey Juan Carlos. Desde noviembre de
2016, es director adjunto en el Gabinete del Ministro de Fomento.
RESUMEN
La planta municipal española viene caracterizada por ser una realidad en permanente adaptación a las
circunstancias y excepcionalidades de su heterogénea estructura. Es necesario analizar el comportamiento
de la Administración local en su plano normativo y financiero durante los últimos años; comprobar si se
han conseguido los objetivos marcados en la cuestionada reforma local; ver en qué situación económico-
financiera está la planta local y qué necesidades y retos se plantean para el futuro de estos entes territoriales.
PALABRAS CLAVE
Evolución; hacienda local; heterogeneidad; indicadores; normativa.
ABSTRACT
The Spanish municipal plant is characterized by being a reality in permanent adaptation to the circumstances
and exceptional departure from its heterogeneous structure. It is necessary to analyse the behaviour of
the Local Administration in its normative and financial level during the last years; to verify if the objectives
marked in the questioned local reform have been achieved; to see in what economic-financial situation the
local plant is and what needs and challenges are posed for the future of these territorial entities.
KEYWORDS
Evolution; heterogeneity; indicators; local finance; normative.
SUMARIO
1. INTRODUCCIÓN. 2. DIFERENTES PERSPECTIVAS EN EL DEBATE SOBRE LAS ENTIDADES LO-
CALES. 3. LA IMPORTANCIA DE LOS OBJETIVOS MARCADOS EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. 4.
METODOLOGÍA PARA LA IDENTIFICACIÓN DE PROGRAMAS DE INGRESO Y GASTO. 5. INDICADO-
RES DEL CAMBIO DE LA SITUACIÓN ECONÓMICO-FINANCIERA DE LAS ENTIDADES LOCALES.
5.1. ACTUACIONES EMPRENDIDAS POR LAS ENTIDADES LOCALES DEL RÉGIMEN COMÚN. 5.2.
MEDIDAS ESTABLECIDAS POR EL ESTADO. 6. CONCLUSIONES Y DISCUSIÓN. 7. BIBLIOGRAFÍA.
ESTUDIOS 34
GAPP. Nueva Época – N.o 19, Mayo 2018 – ISSN: 1989-8991 – DOI: 10.24965/gapp.v0i19.10462 – [Págs. 34-49]

1. INTRODUCCIÓN
La evolución financiera de las entidades locales en España muestra unos resultados diferentes a los
obtenidos al inicio de la década. Las preocupaciones por el control del gasto público y mejora en la gestión
presupuestaria nos ofrecen la modernización de las técnicas y procedimientos presupuestarios (Edo, 2011:
1). Y tienen su origen en la crisis del Estado del bienestar cuyos impactos se evidencian en términos de co-
hesión social, políticas redistributivas y solidaridad (Fernández y Andrés, 2014). Las respuestas no se hacen
esperar y ofrecen un escenario de necesaria convergencia dentro del ámbito europeo, no exento de compleji-
dad: un mayor control de las remuneraciones de asalariados públicos; la determinación de salarios públicos y
privados; el saneamiento de las finanzas públicas (Hernández de Cos y Pérez, 2015); una política comunitaria
que impacta de manera más intensa en las políticas nacionales y sectoriales (Muñoz de Bustillo, 2002: 57).
El seguimiento en el desarrollo de la estructura del gasto público y su comparativa europea no es un
elemento novedoso (Berdún, 2001: 235). Se analizan los fundamentos de la gobernanza multinivel del gasto
público europeo (Martín Porras, 2013: 556); la importancia de la transparencia sobre la eficiencia y eficacia
de las políticas públicas (Zapico, 2010: 239); la dimensión mediterránea bajo una perspectiva geoestratégi-
ca, política y económica en la planificación de los retos europeos (Escribano, 2011: 147); la importancia de
la política de estabilidad presupuestaria en el marco de la Unión Europea (Domínguez y López, 2012); la
importancia de la sociedad civil dentro de un marco europeo cada vez más cuestionado (García, 2016); un
creciente interés la evaluación económica de las políticas públicas vinculadas a la eficiencia y la rentabilidad
social del gasto (Albi y Onrubia, 2016); la formulación de presupuestos, la evaluación de gasto y la ejecución
de políticas sectoriales en un entorno cada vez más descentralizado bajo una consolidación fiscal irreversi-
ble (Lago y Martínez-Vázquez, 2016); las limitaciones que impone el pago de la deuda (Centella, 2013); la
incidencia del copago (Antoñanzas et al., 2014); la complejidad en la cohabitación en el cumplimiento del
objetivo de déficit público y el mantenimiento del gasto social (Pérez, 2014).
Los resultados actuales de la planta municipal española no son fruto de la casualidad, ni ofrecen un
camino despejado de dificultades y controversias. La existencia de una realidad territorial heterogénea,
compleja, con un marcado inframunicipalismo y una consiguiente debilidad financiera (Arenilla et al.; 2014);
la preocupación por la cohesión y bienestar social (Sánchez, A; Navarro, M; 2014), la exclusión social (Lo-
renzo, 2014), la redistribución de la renta y tamaño del sector público (Domínguez, 2014), la convergencia y
desigualdad regional (Goerlich et al.; 2.011), el impacto de la economía sumergida (López del Paso, 2.013),
la incidencia de las medidas de estabilidad presupuestaria en sistemas como la dependencia (Montserrat;
2015) o el debate sobre el origen de la desigualdad (Ayala; 2016) (Doménech; 2016) avalan un escenario
complejo para toma de decisiones que no pueden esperar.
La política presupuestaria viene a reflejar la capacidad real para conseguir un objetivo perseguido. Es
en su análisis y evaluación donde se identifican los resortes de la planificación y, por ende, de los resultados
obtenidos como veremos.
2. DIFERENTES PERSPECTIVAS EN EL DEBATE SOBRE LAS ENTIDADES LOCALES
En los últimos años, el debate sobre las entidades locales no estuvo exento de rechazo respecto a los
últimos cambios legislativos. Además, desde una perspectiva doctrinal la existencia de controversia parece
evidente respecto al presente y futuro de la administración local (Domínguez; 2014); la preocupación por la
reducción del déficit en las entidades locales (Crespo et al; 2010); el impacto de la integración europea en el
actual modelo de gobernanza local donde la coexistencia entre los principios constitucionales y los retos de-
rivados de los nuevos deberes municipales ofrecen un escenario complejo (Ruíz-Rico; 2016); el análisis de
la arquitectura del sistema descentralizado en España y el papel que juegan las Comunidades Autónomas
y las Corporaciones Locales (Pedraja y Pandiello, 2015); o los análisis en el plano normativo, institucional y
competencial sobre el impacto en la autonomía local del nuevo entorno legislativo (Pérez; 2015).
Desde las aportaciones de (Muñoz; 1981), (Santamaría; 1982), (Parejo; 1981), (Martín; 1984) que abor-
daban la garantía institucional y la autonomía local como aquellas otras que incidían en la hacienda local
(Baza; 1997), (Russines y Vázquez, 1985), (Zubiri; 1995). A las más recientes sobre la reforma local y el
empobrecimiento de la democracia (Zafra; 2016), los retos actuales del gobierno local (Font i Llovet y Galán,
2014), los principios de la reforma local (Arenilla; 2014), sobre las nuevas oportunidades para el estable-
cimiento como recurso ordinario municipal de las tasas municipales (Chico; 2010), la problemática de la
ESTUDIOS35

financiación de los servicios públicos locales (Martínez; 2017), o la necesidad de abordar una reforma de la
financiación local pendiente (Pedraja y Suárez, 2011) identifican dos vías generales de estudio: la normativa,
fundamentalmente vinculada a las competencias municipales y por otro lado, la financiación asociada.
La reforma de la Administración local en tiempos de crisis económica y su influencia en los servicios pú-
blicos municipales (Chinchilla y Domínguez, 2015) ofrece dudas en su régimen de distribución competencial
(Santamaría, 2014), la crítica abierta sobre las competencias «disponibles» (Jiménez; 2014) y su rechazo
sobre los fines que persigue (Font i Llovet y Galán, 2014). Por otro lado, parece no completar la reforma de
la financiación local efectuada en 2002 que proyectó el fortalecimiento del principio de suficiencia financiera
y el incremento de la autonomía municipal como objetivos principales dentro del ámbito tributario (Aguerrea;
2002) (Pedraja; 2005). Tampoco ofrece una respuesta a los trabajos sobre participación de los entes locales
(Pedraja; 2005) en los tributos del Estado (Pons; 2011) y de las Comunidades Autónomas (González; 2010).
A juicio de la doctrina, la reforma local no viene a dar solución a las necesidades del régimen local (Boix;
2017), ni cumple con las expectativas generadas (Merino; 2016) y su consolidación puede verse afectada
ante el Tribunal Constitucional (Fuertes; 2016). Además, en el plano de la hacienda local existe una necesi-
dad de una nueva reforma (Acín; 2016).
En definitiva, la planta municipal española supone un reto de permanente adaptación necesario para
responder a las necesidades de los ciudadanos, no exento de dificultades, conforme a un doble plano nor-
mativo y financiero. Es necesario analizar la evolución de la Administración local en los últimos años para
ofrecer el actual estado de situación de estos entes territoriales.
3. LA IMPORTANCIA DE LOS OBJETIVOS MARCADOS EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
Es necesario analizar el comportamiento de la Administración local en su plano normativo y financiero

durante los últimos años: (i) la comprobación de los objetivos marcados en la cuestionada reforma local y
(ii) la observación del estado actual de la situación económico-financiera nos identificará las necesidades y
retos a plantear para el futuro de la planta local.
Los principales objetivos de gestión recogidos en la Administración local desde el año 2012, dentro de
un marco normativo, pasan por la clarificación de las competencias obligatorias con el fin de evitar duplici-
dades; la consolidación de un marco que asegure la gestión financiera de los municipios y una necesaria
cooperación entre Administraciones; la adaptación del sector público empresarial local; el reforzamiento de
los mecanismos de medición de los servicios y transparencia ciudadana; y una mayor profesionalización de
la gestión pública. Desde una perspectiva financiera, recogen una respuesta ante una abrupta caída de los
ingresos que hace necesario un ajuste del gasto para evolucionar hacia posiciones de equilibrio, al tiempo
que ofrece una respuesta al excesivo recurso al endeudamiento.
Desde este planteamiento inicial, es necesario analizar el detalle de las actuaciones relacionadas con
los objetivos anteriores. La identificación normativa y financiera nos ofrecerá una perspectiva definitiva cuya
comparación con los análisis doctrinales relacionará (i) su estado actual con los objetivos marcados, (ii) al
mismo tiempo que analizará la idoneidad de los estudios realizados en la materia.
4. METODOLOGÍA PARA LA IDENTIFICACIÓN DE PROGRAMAS DE INGRESOS Y GASTOS
Se identifican las siguientes bases de datos correspondientes a los programas de la administración

territorial local (ayuntamientos, diputaciones de régimen común, diputaciones de régimen foral, consejos in-
sulares, cabildos insulares, ciudades autónomas, áreas metropolitanas, comarcas, mancomunidades, agru-
paciones de municipios y entidades locales menores) y detalle de la normativa vigente:
1. Los datos para la Entidades Locales se obtienen de la página web del Ministerio de Hacienda y Función
Pública. En concreto, para el periodo 2010-2015 según obligaciones reconocidas netas en euros.
2. En relación a la normativa de aplicación se obtiene:
• Ley 7/85 Reguladora de las Bases de Régimen local.
• La Ley Orgánica 2/2012 de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
• La Ley 27/2013 de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local.
ESTUDIOS36

• La Orden EHA/3565/2008, de 3 de diciembre.

• La Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre.
3. Un catálogo de medidas de apoyo financiero:
• Mecanismos de pago a proveedores (3 fases en el periodo 2012-2013).
• Medidas extraordinarias Título II RDL 8/2013, de 28 de junio.
• Modificación de las condiciones de préstamos de la primera fase del mecanismo de pago a pro-
veedores (ACDGAE 24-04-2014) con ampliación de periodos de amortización (10 años más) y
carencia (2 años más) con rebaja mínima de tipo de interés; ampliación de periodo de carencia (1
año más) con rebaja intermedia de tipo de interés; rebaja máxima de tipo de interés.
• Refinanciación de operaciones con el Fondo de Proveedores; Ley 18/2014, de 15 de octubre.
• Definición del principio de prudencia financiera con reducción de la carga financiera.
• Fondo de financiación a Entidades Locales: RDL 17/2014, de 26 de diciembre.
• Financiación de la ejecución de sentencias firmes: Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio.
• Anticipos extrapresupuestarios y financiación de deudas con la AEAT y TGSS: RDL 10/2015.
4. Finalmente, se consultan los boletines estadísticos del personal al servicio de las Administraciones
Públicas, el Instituto de Estadística, Banco de España y la Intervención General del Estado.
5. INDICADORES DEL CAMBIO DE LA SITUACIÓN FINANCIERA DE LAS ENTIDADES LOCALES
A pesar de la crítica sobre el fracaso de la reforma local (Boix; 2013) y su cuestionamiento en términos
de falta de democracia (Zafra; 2016) la realidad del sector local se manifiesta como un conjunto de entida-
des saneadas financieramente. Es el único subsector del sector de administraciones públicas que presenta
superávit, el cual cabe calificarlo de estructural en tanto se viene reproduciendo en los últimos cinco años
en una franja que oscila entre el 0,5% y el 0,6% del PIB nacional, que presenta un nivel de deuda que se
reduce progresivamente y unos niveles de liquidez que se incrementan. Estos datos vienen a cuestionar los
estudios sobre las urgencias para la reforma de la ley de haciendas locales (Acín; 2016) y nos ofrecen una
perspectiva más completa que la proyectada por (Suárez; 2003) sobre corresponsabilidad fiscal local. En
conjunto, la interrelación entre estas tres magnitudes es evidente, al igual que su evolución positiva.
Profundizando sobre la situación financiera de las entidades locales podemos concluir que, en con-
junto presentan superávit, con criterios de contabilidad nacional, del 0,64% del PIB en 2016. Se trata de
una posición financiera global consolidada y se deduce que este superávit en términos PIB duplica al que
presentaron en 2012, año a partir del que cambia sustancialmente la situación financiera de las entidades
locales, y que, en términos absolutos, supone un importe superior en más del doble al presentado en 2012:
7.083 millones €, en 2016, frente a 3.307 millones €, en 2012. Éste resultado, al igual que los siguientes, se
enmarcan dentro una reforma local auspiciada en el año 2013 y del conjunto de medidas financieras y de
gasto habilitadas a los efectos. En este sentido, las dudas sobre la planificación económico-financiera de los
municipios (Santamaría; 2014) quedarían descartadas.
En 2011, el déficit del conjunto de entidades locales era de –8.506 millones €, el –0,79% del PIB. En el
período 2012-2016 dichas entidades han mejorado su posición financiera en 15.589 millones €. Entre 2010
y 2015, el número de entidades con saldos no financieros negativos se ha reducido a la tercera parte, y el
de entidades que tienen saldos positivos se ha incrementado en un 51%. Mientras que, en 2010, el 48% de
las entidades presentaban saldos no financieros negativos, en 2015 los presentaban el 18%. En términos de
sostenibilidad financiera, éstos datos expresan un línea argumental que difiere a la descrita por (Font i Llovet
y Galán, 2012). Ver cuadro núm. 1.
En relación a la aportación de (Zafra et al; 2010) sobre la influencia de determinados factores econó-
mico-financieros y sociales en la variabilidad del nivel de endeudamiento cabe indicar que la deuda de las
entidades locales a 31 de diciembre de 2015 se encuentra en niveles del año 2010, pero es preciso reseñar
que en la deuda de 2015 se incluye la correspondiente al mecanismo de pagos a proveedores. En este
sentido, es en el año 2012 donde se alcanza un máximo por efecto del mecanismo de pagos a proveedores,
pero a partir de 2013 se inicia un descenso a un ritmo anual medio del 7% (ver cuadro núm. 2). Por lo tanto,
se plantearía la necesidad de revisar la ponderación sobre la influencia de elementos externos frente a las
magnitudes financieras internas contempladas.
ESTUDIOS37

La reforma del artículo 135 de la Constitución española y la subordinación de la deuda pública a los
principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera (Mochón; 2012) trae consecuencias que
se identifican, a 31 de diciembre de 2015, en un nivel de deuda que se sitúa en el 3,3% del PIB nacional, en
términos absolutos en 35.131 millones €, y a 31 de diciembre de 2016 se sitúa en el 2,9% del PIB (32.094
millones €), por debajo del objetivo fijado para 2020 en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera. Las modificaciones incorporadas afectan a la gestión económico financiera de
las entidades locales en materia de endeudamiento (Calvo; 2014). Una evolución del endeudamiento que
presenta un carácter condicionado por la nueva normativa vigente (Ruiz; 2017) y que es motivo de preocu-
pación también en Francia, como bien describe (Delaunay; 2014).
En relación al remanente de tesorería para gastos generales de las entidades locales es de 8.676,3 mi-
llones €, cuando en 2010 fue de –1.078,0 millones € y en 2011 empeoró hasta llegar a –2.760,5 millones €.
Simplemente para visualizar el efecto de una medida que ha resultado fundamental como la correspondiente
al mecanismo de pagos a proveedores cabe observar cómo el citado remanente pasó de aquel valor nega-
tivo de 2011 a un valor positivo de 4.357,4 millones €, en 2012, debido a la sustitución de deuda comercial
por deuda financiera en este ejercicio (González; 2014).
La situación expuesta, consecuencia de las medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria (Orte-
ga; 2012) ha permitido que el período medio de pago a proveedores de las entidades locales incluidas en el
modelo de cesión de impuestos estatales se haya situado en diciembre de 2016 en 45,44 días. A su vez, los
ayuntamientos incluidos en el modelo de variables presentaron en diciembre de 2016 un periodo medio de
pago de 40,84 días. La situación anterior no significa que todas las entidades locales estén saneadas finan-
cieramente. Esto se puede predicar de las diputaciones provinciales, consejos y cabildos insulares (Romera;
2016). En el caso de los ayuntamientos, en un colectivo tan amplio con 8.125 entidades, se encuentran
algunas entidades que no han conseguido reconducir su situación financiera, fundamentalmente porque no
han adoptado medidas discrecionales activas de política fiscal o porque no se han acogido a aquellas otras
que, con carácter extraordinario, se han aprobado desde el Estado (Carpio; 2015).
5.1. Actuaciones emprendidas por las entidades locales del régimen común
El impacto de las modificaciones que afectan a la gestión económico-financiera de las entidades lo-
cales (Calvo; 2014) se puede medir en términos de contención del gasto no financiero en un 7,8%. Entre
2011 y 2015 las entidades locales redujeron el gasto no financiero en 4.082,7 millones €. La reducción del
gasto se ha focalizado en el gasto de inversión real (reducción de 2.813,8 millones €), que se ha reducido
el 32% en ese período y en los gastos de personal (reducción de 719,7 millones €) que se han reducido un
3,9%. En este sentido, la búsqueda de la eficiencia y control (Ortega; 2016), las dudas sugeridas por (Boix;
2017) o la ineficacia de las medidas contempladas en la reforma local (Merino; 2016) quedan descartadas.
(ver cuadro núm. 1).
Cuadro 1. Evolución de gastos de Ayuntamientos y Diputaciones. Periodo 2011-2015.

Tasas de variación interanual
Cap. Gastos 2012/2011 2013/2012 2014/2013 2015/2014 Total
1 Gastos de personal –10,06 2,12 1,11 3,47 –3,91

2 Gastos corrientes en bienes y 1,74 –7,87 2,04 0,91 –3,49
servicios
3 Gastos financieros 30,09 9,16 –2,66 –41,81 –19,56
4 Transferencias corrientes –0,16 2,73 2,04 5,67 10,59
5 Fondo de contingencia
Operaciones Corrientes –3,00 –1,75 1,46 1,12 –2,23
6 Inversiones reales –39,13 –16,39 17,06 13,45 –32,41
7 Transferencias de capital –36,91 –7,59 35,25 1,35 –20,09
ESTUDIOS38

Cap. Gastos 2012/2011 2013/2012 2014/2013 2015/2014 Total
Operaciones de Capital –38,77 –14,91 20,40 10,96 –30,39

Operaciones no Financieras –10,14 –3,54 3,74 2,49 –7,85
8 Activos financieros 224,26 –53,20 –10,93 67,15 125,94
9 Pasivos financieros 32,45 19,12 56,37 –19,54 98,50
Operaciones Financieras 47,95 6,31 51,12 –15,56 100,72
Total gastos –6,80 –2,65 8,45 –0,02 –1,62
Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Hacienda y Función Pública
Además, en referencia a los ingresos no financieros, el impacto del carácter condicionado en la gestión
económico-financiera local descrito por (Monchón; 2015) queda recogido con un incremento del 6,3% y vuel-
ve a cuestionar las aportaciones de (Font i Llovet y Galán; 2012), (Boix; 2017), (Merino; 2016). Entre 2011
y 2015 las entidades locales incrementaron su ingreso no financiero en 3.222,3 millones €, siendo los más
relevantes los impuestos directos con un aumento de 3.595,5 millones de euros (el 21,2% en ese período) y
las transferencias corrientes, con un incremento de 1.611,8 millones €, crecimiento del 8,8% en ese período.
(ver cuadros núm. 2 y núm. 3)
Cuadro 2. Evolución de ingresos de Ayuntamientos y Diputaciones.

Periodo 2011-2015. Tasas de variación interanual
Cap. Ingresos 2012/2011 2013/2012 2014/2013 2015/2014 Total
1 Impuestos directos 7,25 6,05 4,09 2,39 21,22

2 Impuestos indirectos –8,40 8,88 –6,70 7,95 0,45
3 Tasas, precios públicos y otros –1,86 –1,05 –0,59 –2,26 –5,64
ingresos
4 Transferencias corrientes –0,41 6,25 –0,19 3,03 8,81
5 Ingresos patrimoniales –16,69 –0,42 13,22 –23,42 –28,08
Operaciones Corrientes 1,25 4,83 1,89 1,96 10,26
6 Enajenación de inversiones reales –18,30 –28,04 20,93 16,77 –16,98
7 Transferencias de capital –44,37 –7,58 13,74 –6,18 –45,14
Operaciones de Capital –41,45 –10,78 14,65 –3,13 –41,98
Operaciones no Financieras –2,01 4,12 2,39 1,74 6,28
8 Activos financieros 122,46 –35,26 –0,69 87,05 167,56
9 Pasivos financieros 302,70 –77,90 50,44 –16,21 12,19
Operaciones Financieras 288,98 –76,04 44,42 –7,86 24,01
Total ingresos 11,88 –9,18 4,23 1,15 7,12
En definitiva, del conjunto de las políticas de gasto e ingreso público, las entidades locales han incre-
mentado su capacidad de financiación en 7.305,1 millones €, siguiendo criterios presupuestarios (sin ajustes
de contabilidad nacional). De ese importe, 5.693,3 millones € se han generado por actuaciones propias de
las corporaciones locales y 1.611,8 millones € por políticas adoptadas por otras administraciones públicas,
ESTUDIOS39

fundamentalmente por el Estado. En este sentido, las aportaciones realizadas por (Boix; 2017), (Merino;
2016), (Font i Llovet y Galán; 2012), (Zafra; 2016) abordan diferentes perspectivas que no incorporan los
objetivos marcados en términos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Y es en el cumpli-
miento de éstos objetivos donde se garantiza la viabilidad de las propuestas que indican.
Cuadro 3. Desglose ingresos de Ayuntamientos. Liquidación presupuestos 2015
Importe % sobre
Conceptos de ingresos (miles de € ) ingreso total
IBI 13.379.132 27,38%

IVTM 2.198.768 4,50%
IIVTNU 2.615.518 5,35%
IAE 1.406.227 2,88%
Resto Imp. Directos 440.966 0,90%
ICIO 528.927 1,08%
Resto Imp. Indirectos 864.528 1,77%
Tasas 5.042.423 10,32%
Precios públicos 598.995 1,23%
Resto Capítulo 3 2.011.991 4,12%
Ingresos Patrimoniales (caps. 5 y 6) 1.239.601 2,54%
Transferencias corrientes de la AGE 10.678.830 21,86%
Transferencias corrientes de las CC. AA. 2.982.070 6,10%
Transferencias corrientes de las Diputaciones 708.356 1,45%
Transferencias corrientes otros sectores 301.930 0,62%
Transferencias de capital 1.519.765 3,11%
Ingresos no financieros 46.518.026 95,21%
Ingresos Financieros (caps. 8 y 9) 2.341.438 4,79%
Total ingresos 48.859.465 100,00%
Los resultados en el ejercicio 2015 en perspectiva comparada: los municipios tienen una importante au-
tonomía financiera, en tanto el 62% de sus ingresos proceden de fuentes de financiación propia (los tributos
propios, que representan el 59,5% del ingreso total, e ingresos patrimoniales, el 2,5% del ingreso total), el
33% proceden de transferencias de otras administraciones públicas y el 5% del recurso al endeudamiento;
por el contrario, las diputaciones provinciales presentan una fuerte dependencia financiera de otras adminis-
traciones públicas, fundamentalmente del Estado: el 21% de sus ingresos proceden de recursos propios, el
68% proceden de transferencias de otras administraciones públicas y el 11% del recurso al endeudamiento;
los cabildos insulares canarios presentan una estructura financiera parecida a la de los municipios y los
consejos insulares de Baleares parecida a la de las diputaciones provinciales. Las diputaciones forales pre-
sentan una estructura financiera peculiar como consecuencia del régimen de concierto con el País Vasco. A
las anteriores entidades locales, que están reconocidas en nuestra Constitución, habría que añadir aquellas
otras que ha incorporado la legislación básica de régimen local como son las mancomunidades, comarcas,
áreas metropolitanas, mancomunidades, agrupaciones de municipios o entidades de ámbito territorial infe-
rior al municipio (ver cuadro núm. 4).
ESTUDIOS40

Cuadro 4. Estructura del ingreso de las entidades locales. Datos de liquidaciones de presupuestos
para el año 2015
Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Hacienda y Función Pública.
En relación a la reducción del sector público local, desde el año 1996 hasta 2009 se produjo un incre-
mento progresivo de este sector; sin embargo, desde el año 2010 se aprecia un cambio de tendencia que
se refleja en una bajada de un –28,2% en el número de entes de 2009 a 2016, situándose, en cuanto a su
número, en niveles análogos a los de 1999. Sólo entre 2011 y 2016 se ha reducido en un 21% el sector
público local, pasando de 5.562 entidades dependientes a 31 de diciembre de 2011 a 4.406 entidades en la
misma fecha de 2016. Esta evolución debe enmarcarse en los ámbitos ya tratados desde un punto de vista
normativo (Carpio; 2015) y financiero (Lozano; 2012) en contraposición a una perspectiva no seguida en las
aportaciones de (Robles; 2014), (Merino; 2016) o (Zafra; 2016). (ver cuadro núm. 5)
Cuadro 5. Evolución entes sector público local. Periodo 1996-2016
ESTUDIOS41

5.2. Medidas establecidas por el Estado
El resumen del catálogo de medidas de carácter estructural y financiero, bien estableciendo mecanis-
mos de financiación instrumentados en operaciones financieras (Lozano; 2012), bien aprobando medidas en
el ámbito de la participación en tributos del Estado (Mochón; 2012) pasa por la implantación de medidas de
carácter estructural en torno a la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera y a
la Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, que reformó el régimen local de modo
que el ámbito competencial y la actividad de prestación de servicios fuese congruente con el escenario que
se plantea en aquella Ley Orgánica y con el cumplimiento de las reglas fiscales (Algarra y Romera; 2015).
Por lo que se refiere a la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la
definición de los principios de estabilidad y sostenibilidad financiera (Mochón; 2015) y la relación con el con-
trol tanto de la deuda financiera (Angoitia; 2014) como de la comercial (González; 2014); dando un impulso
decisivo al principio de transparencia que se completó con la Orden HAP/2105/2012, de 1 de octubre, en la
que se detalla la información que deben suministrar las entidades locales y su periodicidad (Campos; 2016);
estableciendo reglas fiscales que son de aplicación a todas y a cada una de las administraciones públicas
(Calvo; 2014): (i) el objetivo de estabilidad presupuestaria, que en el caso de las entidades locales se fija
en el 0,0% del PIB, (ii) el objetivo de deuda pública, que en el caso de las entidades locales es del 3,0% del
PIB en 2016, del 2,9% en 2017, del 2,8% en 2018 y del 2,7% en 2019, (iii) la regla de gasto, que es común
para todas las administraciones públicas, de modo que el gasto computable de cada una de ellas en cada
ejercicio respecto del inmediato anterior no puede incrementarse por encima de la tasa de variación del PIB
nominal previsto y que se ha concretado en el 1,8% en 2016; 2,1% en 2017; 2,3% en 2018 y 2,5% en 2019.
La regla general de destinar el superávit presupuestario para reducir el nivel de deuda pública. Y la espe-
cial, para las entidades locales que estén saneadas y presenten un período medio de pago a proveedores no
superior al plazo máximo que establece la normativa de morosidad, para destinar el superávit a cancelar obli-
gaciones de pago con proveedores y a financiar inversiones financieramente sostenibles, sin que esto último
pueda implicar que las entidades locales incurran en déficit al final del ejercicio en el que se ejecuten aquéllas
(Ruiz; 2017). Con ello se ha tratado de evitar la reproducción de situaciones bastante habituales con las que
se habían encontrado en tiempos recientes los municipios de asunción de proyectos de inversión que gene-
raban unos elevados gastos corrientes y, potencialmente, déficit difíciles de corregir (Crespo et al.; 2010).
La Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local que integra en el régimen local
elementos de sostenibilidad financiera y de garantía de prestación eficiente de los servicios por parte de las
entidades locales (Ortega; 2016), con una controversia sobre el principio de autonomía local para la gestión
de sus propios intereses (Zafra; 2016), (Font i Llovet y Galán; 2012), (Robles; 2014), (Pérez; 2015), final-
mente, que es superada en las sentencias del Tribunal Constitucional (Fuertes; 2016) ante los recursos de
inconstitucionalidad interpuestos por las Comunidades Autónomas de Extremadura, Andalucía y Asturias y
por más de 50 diputados pertenecientes a diversos grupos parlamentarios.
Por otro lado, frente a las aportaciones de (Boix; 2017), (Merino; 2016), (Robles; 2014) la Ley de Raciona-
lización y Sostenibilidad de la Administración Local incide en la estructura financiera de las entidades locales
al (i) establecer un mapa competencial con mayor claridad que el anteriormente existente, distinguiendo entre
competencias propias, competencias delegadas y competencias que no se encuadran en ninguno de esos
grupos, pero que sólo se pueden ejecutar si no lo están realizando otras administraciones públicas (no du-
plicidad de la actividad administrativa) y si son sostenibles financieramente para el conjunto de la respectiva
hacienda local. Esta distribución de competencias ha sido considerada respetuosa con la autonomía local y
declarada constitucional por el Tribunal Constitucional; (ii) la prestación de los servicios por las entidades lo-
cales debe realizarse de la forma más eficiente posible, para lo que se definió una magnitud que puede servir
de referencia, el coste efectivo de los servicios. Se trata de evitar que la elección de la forma de prestación de
servicios atienda a criterios políticos sin una fundamentación técnica y económica solventes; (iii) la garantía de
la prestación de servicios públicos potenciando el papel de las diputaciones provinciales para asegurar dicha
prestación sobre todo en lo que se refiere a los servicios esenciales y a los municipios de población inferior a
20.000 habitantes, pudiendo prestarse por ellas mismas mediante formas consorciadas o mancomunadas y
siempre que los municipios concernidos lo acepten; (iv) el impulso de las actuaciones de control, modificando
algunos preceptos del texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales en materia de control
interno, reparos y resolución de discrepancias, potenciando, a su vez, la función de fiscalización que compete
a los interventores de la administración local; (v) y finalmente, el establecimiento de normas muy concretas
que permitan alcanzar una dimensión adecuada del sector público de cada una de las entidades locales.
ESTUDIOS42

Desde el año 2012 se han venido adoptando medidas para proveer de mayores recursos o de un mayor
margen de maniobra financiero a las entidades locales. En el ámbito tributario, la medida más relevante se
incluyó en el conjunto que reguló el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en
materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, que posibilitó la aplica-
ción de manera transitoria y excepcional durante los ejercicios 2012 y 2013 para los inmuebles urbanos de
un incremento del tipo impositivo del IBI, de una manera progresiva, atendiendo a la antigüedad de la revi-
sión catastral, y por lo tanto, a su adecuación al mercado (Ruiz; 2017). El incremento de recaudación para
las Entidades Locales se ha situado en 988 millones € en 2012, respecto de 2011, y en 1.487 millones € en
2013, también respecto de 2011.
La medida de incremento del tipo impositivo del IBI se ha prorrogado para los años 2014 y 2015, me-
diante la Ley 16/2013, de 29 de octubre, por la que se establecen determinadas medidas en materia de fisca-
lidad medioambiental y se adoptan otras medidas tributarias y financieras. En consecuencia, los municipios
han mantenido hasta el año 2015 el nivel de ingresos incrementados con la medida que entró en vigor en
2012. Asimismo, en relación con el IBI, se ha establecido un procedimiento de regularización de las unidades
catastrales «ocultas» y de aplicación de coeficientes sobre el valor catastral (Alonso; 2013).
En relación a la participación en tributos del Estado y en el marco de actuación señalado por (Arrieta;
2010) (Martín; 2011), se aprueba (i) la articulación de un anticipo del 50% de la liquidación definitiva de la
participación en tributos del Estado correspondiente a 2010 (calculada en 2012), de modo que se adelan-
taron recursos a las entidades locales por un importe de 991 millones de euros; se habilita (ii) la posible
ampliación de 60 a 120 mensualidades del período de reintegro de los saldos deudores que resultaron, a
cargo de las entidades locales, en las liquidaciones de 2008 y 2009; (iii) a las entidades locales a las que
se aplica la ampliación a 120 mensualidades pudieron en 2014 solicitar una nueva ampliación hasta 240
mensualidades computadas a partir de enero de 2012 o de 204 computadas desde enero de 2015; y se
establece (iv) la posibilidad de ampliar (de un máximo de 3 años) hasta 120 mensualidades los reintegros
de las liquidaciones negativas correspondientes a 2013, si bien se han debido compensar con los saldos a
ingresar que resultaron de la liquidación del año 2014.
Como resultado de la aplicación de los modelos de participación en tributos del Estado, cabe sig-
nificar que, si consideramos todos los conceptos de participación así como los reintegros derivados de
liquidaciones negativas la financiación se ha incrementado (considerando las dotaciones contenidas en
los Presupuestos Generales del Estado) un 22,6% entre 2011 y 2017, pasando de 14.438,93 a 17.697,02
millones €.
Como señalan (Lozano y Vázquez, 2012) y dentro del marco de la deuda comercial, se define un me-
canismo de pagos a proveedores en febrero de 2012 (RDL 4/2012, de 24 de febrero), con una segunda
fase en febrero de este año (RDL 4/2013, de 22 de febrero) y otra tercera en junio (RDL 8/2013, de 28 de
junio). Inicialmente, en una primera fase, se trataba de financiar las deudas derivadas de contratos de obras,
suministros y servicios. Pero se amplió en sus ámbitos objetivo y subjetivo en las fases segunda y tercera.
Con este mecanismo se habilita la posibilidad de convertir la deuda comercial vencida, líquida y exigible, en
deuda financiera a largo plazo, amortizable en 10 años con los dos primeros de carencia de amortización del
principal. La aplicabilidad de esta medida estaba sujeta a la aprobación de un plan de ajuste y su valoración
favorable por parte del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Los resultados beneficiaron a
3.964 entidades locales, en alguna de las fases citadas, y atendido el pago de 2.097.357 facturas de 123.733
proveedores, por importe total de 11.563,4 millones €, lo que ha permitido salvar y dar viabilidad a muchas
PYMES y autónomos abocados a la quiebra ante el impago de las Administraciones.
En junio de 2014 se posibilita la reestructuración de los préstamos formalizados con el Fondo de Pro-
veedores, en la primera fase del mecanismo de pagos a proveedores, que beneficia a 1.299 entidades
locales con una deuda total con el Fondo de Proveedores de 7.364,5 millones €, y que pudieron, según los
casos, ampliar el período de amortización de 10 a 20 años y el de carencia en 2 años más con una rebaja
mínima del tipo de interés de 41 puntos básicos, o ampliar el período de carencia en un año más con una re-
baja del tipo de interés de 131 puntos básicos, o no modificar ninguno de esos períodos, pero rebajar el tipo
de interés en 140 puntos básicos (ver cuadro núm. 5). Estas medidas supondrán una inyección de liquidez,
según las previsiones del Ministerio de Hacienda y Función Pública hasta el año 2022, de 1.637 millones
€. En el segundo semestre de ese mismo año, se autorizó la refinanciación de los préstamos formalizados
con el FFPP mediante el Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, convalidado mediante la Ley 18/2014, de 15
de octubre, de modo que las entidades locales pudieron acogerse a las mejores condiciones del mercado
financiero.
ESTUDIOS43

Además, es preciso tener en cuenta que se aprobó la Ley 25/2013, de 27 de diciembre, de Factura electró-
nica y registro contable de facturas en el sector público (Calvo; 2014), por la que se declaró la obligatoriedad de
utilizar la factura electrónica desde, 15 de enero de 2015, debiendo contar todas las administraciones públicas
con un punto general de entrada de facturas electrónicas (FACe) para que los proveedores puedan presentarlas.
Cuadro 6. Evolución del tipo de interés de préstamos con el Fondo de Entidades Locales.
Periodo 2012-2016
Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Hacienda y Función Pública.
En el marco de la deuda financiera, como señala (Carpio; 2015) se ha definido en 2014 (RDL 17/2014,
de 26 de diciembre) por vez primera el principio de prudencia financiera como un principio básico aplicable
en el régimen de endeudamiento de las entidades locales, de modo que sólo pueden formalizar préstamos,
tanto a corto como a largo plazo, a costes financieros que no superen los límites máximos que fije la Secre-
taría General del Tesoro y Política Financiera. Los motivos por los que se incluyó ese principio se basan en
la existencia de una fuerte reducción de la competencia bancaria y la consiguiente limitación en el acceso al
mercado de capitales; la escasa capacidad de negociación de las corporaciones locales; el importante grado
de heterogeneidad de precios entre entidades con estructuras financieras análogas; e impedir la inclusión
de cláusulas abusivas en contratos de préstamos y derivados.
Esta medida supondrá una reducción considerable de los gastos financieros, con la consiguiente mejo-
ra del saldo no financiero de las entidades locales. Así, la evolución de los tipos de interés aplicables a los
préstamos formalizados con el Fondo de Proveedores y ahora con el Fondo de Financiación a Entidades
Locales han pasado del 5,939% que se aplicó en las operaciones formalizadas en la primera fase del me-
canismo de pagos a proveedores, en 2012, al 1,311% que se ha fijado en 2015. Asimismo, a los préstamos
formalizados con el Fondo de Financiación a Entidades Locales en diciembre de 2016 se les ha aplicado un
tipo de interés del 0,724%.
Sobre medidas específicas de carácter extraordinario a favor de ayuntamientos con problemas finan-
cieros estructurales y estableciendo una necesaria atención a la diversidad tipológica de los municipios (Na-
varro; 2016) conforme a su autonomía y suficiencia financiera (Pablos; 2015) se establece en el Título II del
RDL 8/2013 medidas extraordinarias de apoyo financiero a municipios con problemas. Según datos del Mi-
nisterio de Hacienda y Función Pública, solicitan esta medida 101 entidades, de las que finalmente 75 se han
beneficiado; en septiembre de 2015 (RDL 10/2015, de 11 de septiembre) se aprobó la posible cancelación
de deudas con la AEAT y la TGSS, que se estaban compensando mediante retenciones de la participación
en tributos del Estado, mediante la formalización de préstamos. También, en esa misma norma se recoge la
concesión de anticipos extrapresupuestarios equivalentes, como máximo al importe anual de las entregas
a cuenta de la participación en tributos del Estado de 2015. Esa financiación extraordinaria se sustituyó por
préstamos con el Fondo de Ordenación citado en junio de 2016. Las dos últimas medidas estaban diseñadas
para que optaran a ellas determinados ayuntamientos con una situación de riesgo financiero.
ESTUDIOS44

Mediante el Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre como señala (Carpio; 2015), se ha creado
el Fondo de Financiación a Entidades Locales con dos compartimentos: Fondo de Ordenación (para EELL
en situación de riesgo financiero o que no pueden refinanciarse en condiciones de prudencia financiera) y
Fondo de Impulso Económico (para EELL saneadas financieramente) con una dotación de 1.000 millones de
euros para cada uno de los años 2015 y 2016, y se prevé en igual importe para 2017. Se ha posibilitado la
inclusión de la financiación de la ejecución de sentencias judiciales firmes mediante la disposición adicional
primera de la Ley Orgánica 6/2015, de 12 de junio, de modificación de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de
septiembre, de financiación de las Comunidades Autónomas y de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de
Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
De esos importes, según indica el Ministerio de Hacienda y Función Pública, se aprueba la disposición
por las entidades locales de 820,3 M€ en 2015, de 749,7 M€ en 2016 y se ha aprobado un importe de 643,2
M€ en 2017. En total los ahorros generados por los préstamos con los Fondos citados se eleva a 1.069,8
M€. También, se posibilita el aumento en 3 años del período de carencia y de amortización de los préstamos
formalizados entre 2012 y 2016 con el FFPP y el Fondo de Ordenación por determinados ayuntamientos con
problemas financieros lo que posibilita, de facto, una nueva actuación para dotar de una mayor margen de
liquidez a estas entidades.
Cuadro 7. Evolución de la participación de las entidades locales en los tributos del Estado.
Periodo 2017-2011
Financiación de las entidades locales PGE 2017 PGE 2011 Δ (%)

Entregas a cuenta Municipios (modelo general o de variables) 4.478,09 3.913,26 14,4
Entregas a cuenta Municipios (modelo de cesión) 6.002,19 5.014,27 19,7
Entregas a cuenta Provincias y entes asimilados 5.049,84 4.293,89 17,6
Entregas a cuenta cesión de impuestos estatales 1.728,62 1.522,66 13,5
Liquidación definitiva de ejercicios anteriores (año n-2) 710,16 0,00
Reintegros de liquidaciones de 2008 y 2009 (estimación fraccionamiento –271,88 –305,15 10,9
en 240, 120, 108 o 60 mensualidades)
Total presupuesto inicial 17. 697,02 14. 438,93 22,6
En todos los casos de medidas de apoyo a las entidades locales, se ha venido aplicando una condicio-
nalidad que se ha plasmado en los planes de ajuste. Ésta condicionalidad en su grado de mayor intensidad
requiere la aplicación de medidas de reducción de los gastos de funcionamiento; financiación adecuada de
servicios públicos, de forma que en tres años se autofinancien, y supresión de servicios no obligatorios; no
se pueden suprimir tributos exigidos con anterioridad; sólo pueden aprobar medidas de incremento global
de cuotas íntegras de cada tributo local; la aplicación de beneficios fiscales obligatorios; tienen prohibida la
aplicación de tipos de gravamen reducidos en el Impuesto de Bienes Inmuebles; y no pueden constituir ni
participar en entidades dependientes y deben reducir su sector público (Calvo; 2014), (Ruiz; 2017), (Carpio;
2015), (González; 2014), (Angoitia y Tobes, 2014).
6. CONCLUSIONES Y DISCUSIÓN
En el marco del análisis realizado, es evidente el cambio de escenario respecto al inicial de 2012. Los facto-
res que han permitido el cambio de la situación financiera son, por un lado, el mayor grado de responsabilidad de
las corporaciones locales en la gestión financiera, que se pone de manifiesto en la adopción de medidas de polí-
tica fiscal restrictiva tanto por el lado del gasto, contrayéndolo, como por el del ingreso, incrementándolo, si bien
en el ámbito jurídico definido a partir de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Finan-
ciera muy diferente al anteriormente existente, propicia, cuando no exige, la adopción de aquellas actuaciones.
ESTUDIOS45

Por otro lado, el cambio de situación financiera también se ha debido a la adopción de medidas de apoyo
financiero, que han permitido que un buen número de entidades locales que presentaban desequilibrios finan-
cieros los hayan podido corregir, con el impacto positivo que se ha derivado para el subsector en su conjunto.
No obstante, es necesario identificar los retos a los que se enfrentan las entidades locales y también,
como regulador, el Estado. Así, se debe tener en cuenta la heterogeneidad de las entidades locales y la
diversidad de sus estructuras financieras, como hemos visto. En consecuencia, el primer reto es el estable-
cimiento de un marco jurídico que regule a diversas entidades locales con diferentes estructuras financieras
y distintas competencias.
El siguiente reto es posibilitar que determinados municipios puedan reconducir su situación financiera,
superando, en un buen número de casos, los problemas de gobernabilidad que se han presentado en cor-
poraciones locales con gobiernos en minoría y que, por esta circunstancia, no consiguen aprobar medidas
de consolidación fiscal ni planes de corrección de desequilibrio ni siquiera la solicitud a la Administración
del Estado de medidas de apoyo financiero. Esta medida ya fue incluida en la reforma local de 2013, pero
tras sentencia en contra del Tribunal Constitucional, en aras de proteger el principio de autonomía local,
finalmente, no fue aplicada. Además, una medida necesaria en relación con esos ayuntamientos, sería la
conversión de deuda a corto plazo en largo plazo. En definitiva, nos encontramos ante un reto normativo y
otro «político» u organizativo.
Además, hay otros retos que pasan por la profundización de las medidas ya adoptadas y por la posible
mejor articulación de otras, orientadas todas ellas a mantener la posición financiera saneada que presenta
el subsector de las corporaciones locales.
En este sentido no debemos obviar las modificaciones que deberían introducirse en el ámbito tributario
y que van a venir impuestas bien por la realidad existente y los efectos derivados de la actual normativa
contenida en el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, bien por la jurisprudencia
constitucional. En ese contexto, hay que tener presente las posibles mejoras de la regulación de las tasas
o la necesaria reforma de la regulación del impuesto sobre el incremento del valor de los terrenos de na-
turaleza urbana. Consiste el reto en el ámbito financiero en definir modelos de participación en tributos del
Estado que teniendo presente el cumplimiento del principio de suficiencia financiera proporcionen recursos
adecuados para la financiación de las competencias propias de las entidades locales. En este sentido, es
importante que las comunidades autónomas asuman la obligación contenida en el artículo 142 de la Cons-
titución y establezcan sistemas de participación en sus ingresos de las entidades locales de sus respetivos
territorios. En el ámbito presupuestario cada vez se hace más necesario conciliar las normas contenidas
en el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales con la normativa de estabilidad presu-
puestaria y sostenibilidad financiera. Actualmente existe una brecha regulatoria entre ambas normas que es
preciso solventar para evitar los problemas interpretativos que se están produciendo. Precisamente, para
analizar y proponer líneas de reforma del sistema de financiación local, y los aspectos financieros, tributarios
y presupuestarios de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, la constitución y conclusiones del trabajo
de una Comisión de expertos para la revisión del sistema de financiación local es una buena noticia para
abordar una posible reforma normativa.
La permanente adaptación a las circunstancias y excepcionalidades de una estructura heterogénea
como es la que caracteriza a la planta municipal española conlleva un reto de continua adaptación necesario
para responder a las necesidades de los ciudadanos. Además, un mayor consenso en términos políticos
y doctrinales sobre la normativa competencial a desarrollar y la financiación asociada ayudaría a alcanzar
esos objetivos de una manera más certera y rápida.
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ESTUDIOS48

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ESTUDIOS49
PEC - ACTIVIDAD PARA LA EVALUACIÓN CONTINUA
La actividad opcional de evaluación continua propuesta en “Gobierno y políticas locales” tiene

como propósito el mejorar las competencias de los alumnos en la búsqueda autónoma de
información y un conocimiento de primera mano de la realidad política y administrativa más
cercana mediante la elaboración de un análisis original e individual con el que se pueda comprobar
su asimilación de alguno de los conceptos y descripciones contenidas en los textos de las
Unidades Didácticas.
La prueba de evaluación continua consiste en la realización del siguiente ejercicio.

1. Elija dos experiencias de innovación social urbana que encajen en el esquema presentado
en el texto del tema 10: Navarro, C. J. (2015). Innovación social y gobernanza urbana, en
J. Subirats y A. García Bernardos (eds) Innovación Social y Políticas Urbanas en España,
43-58.
2. Las dos experiencias deben ser primero descritas y luego examinadas según los
conceptos manejados en este capítulo
3. El límite de palabras de la actividad es de 1000 palabras.
4. El archivo debe ser de formato Word y el nombre del archivo debe incluir sus dos apellidos
solamente (o un solo apellido en su caso).
La actividad deberá entregarse mediante los dispositivos previstos en la plataforma Alf antes del
10 de mayo de 2019. Cualquier trabajo entregado fuera de plazo, no será corregido e incorporado
como PEC.
EXÁMENES
Gobierno y Políticas Locales
69014062
============================================================================
2014. 1º S. Junio
Respuestas: Puede emplear todo el papel que necesite.// Puntuación: Cada pregunta vale 2,5 puntos.
Material autorizado: NINGUNO.
Pregunta Tema
1.- Según Rodríguez Alvarez, ¿cuáles son las características del mapa asociativo municipal 1
en España?
2.- Describa la tipología de candidaturas "extrañas" según Usabart. 2
3.- ¿Cuáles son las particularidades de las diputaciones forales como gobierno intermedio? 4
4.- Según Suárez Pandiello, ¿cuáles son las disfunciones del modelo de financiación local? 9
2014. 2º S. Junio
Pregunta Tema
1.- Según Rodríguez Alvarez ¿cuáles son las características del nuevo régimen especial 1
para las grandes ciudades?
2.- ¿Cuáles son las características de los cabildos? 4
3.- Según Natera, ¿cuáles son las estrategias de gestión de redes? 5
4.- Según Cuenca y Fariña, ¿cómo se caracteriza la "autonomizacion" del empleo público local? 8
2014. Septiembre
Pregunta Tema
1.- Según Rodríguez Álvarez, ¿son las provincias un superviviente afuncional?
2.- Según Vandelli, ¿qué es el dualismo entre funciones municipales "propias" y funciones
estatales "delegadas"?
3.- Según Natera, ¿cuáles son los tipos de relaciones de cooperación que conforman las
redes de gobernanza?
4.- Concepto y funciones del modelo gerencial según Ramió
2014. Reserva
Pregunta Tema
1.- Según Guillermo Márquez, ¿cómo se caracteriza el sistema de gobierno local?
2.- ¿Cómo se definen los servicios mínimos y las actividades o servicios esenciales
en el ámbito local?
3.- ¿Cómo describe Morales la participación política en España?
4.- Según Escudero, exponga las características de la Constitución de Cádiz y el
dirigismo político municipal
2015. 1º S. Junio
Pregunta Tema
1.- Según Márquez Cruz, ¿qué dimensiones de contexto introducen disfuncionalidades en 1
el diseño del gobierno local en España?
3.- Según del Guayo, ¿cuáles son los servicios públicos locales tras la reforma de 2013? 6
4.- Según Aldeguer, ¿cómo se caracterizan la autonomía y la suficiencia financiera de las 9
entidades locales?
2015. 2º S. Junio
Pregunta Tema
1.- Según Escudero, la influencia de la Constitución de Cádiz en el dirigismo político municipal 3
2.- ¿Cuáles son las peculiaridades de las comarcas como gobierno intermedio? 4
3.- Según del Guayo, ¿cuáles son las modificaciones de 2013 respecto a la reserva 6
de determinadas actividades y servicios esenciales a favor de las entidades locales?
4.- ¿Cómo describe Morales la participación política en España? 10
2015. Septiembre
Pregunta Tema
1.- El área metropolitana como gobierno local intermedio 1-4
2.- ¿Qué significa en el modelo de gobierno local que hay una ausencia de un listado de 6
competencias locales y cómo se suple esta carencia?
3.- Tipologías de experiencias de estructuras gerenciales según Ramió 7
4.- ¿Cuáles son, según Blanco y Font, las características de las razones estructurales para 10
explicar la participación en el ámbito local?
2015. Reserva
Pregunta Tema
1.- Según Guillermo Márquez, ¿cómo se caracteriza el sistema de gobierno local? 1
2.- Según Escudero, la consolidación del municipio constitucional 3
3.- Según Vandelli, ¿cuál es la importancia del carácter electivo de las Administraciones 3
locales en la Administración territorial napoleónica?
4.- ¿Cómo se definen los servicios mínimos y las actividades o servicios esenciales en el 6
ámbito local?
2016. 1º S. Junio
Pregunta Tema
1.- Según Guillermo Márquez, el rendimiento de la formación de gobierno y la inestabilidad 1
política en los ayuntamientos
2.- Concepto y funciones del modelo gerencial según Ramió 7
3.- La organización del sistema de empleo local: clases de personal según Cuenca 8
4.- Según Garcíay Jiménez, ¿cuáles son las características principales de la "interactividad 10
en la web municipal"?
2016. 2º S. Junio
Pregunta Tema
1.- Según Vandelli, ¿qué es el dualismo entre funciones municipales "propias" y funciones 3
2.- ¿Cuáles son las particularidades de los cabildos como gobierno intermedio? 4
3.- Según Blanco y Goma, ¿cuáles son las características de la gobernanza como sistema 5
de gobierno a través de la participación de actores diversos?
4.- Según del Pino y Colino, ¿cuáles son los tipos y uso real de los mecanismos participativos? 10
2016. Septiembre
Pregunta Tema
1.- Según Guillermo Márquez, el cambio del sistema de gobierno local 1
2.- Características de las comunidades autónomas uniprovinciales 4
3.- En las competencias locales, ¿qué análisis hace el Libro Blanco sobre la ausencia de 6
un listado de competencias locales y remisión al legislador sectorial?
4.- Según Cuenca, modelo de cuerpos versus modelo de puestos en el ámbito local 8
2016. Reserva
Pregunta Tema
1.- Según Rodríguez Álvarez, el nuevo régimen especial para las grandes ciudades 1
2.- Características de los consejos insulares de las Islas Baleares 4
3.- En las competencias locales, ¿qué análisis hace el Libro Blanco sobre los servicios 6
mínimos, los servicios esenciales, la capacidad general de iniciativa y de prestación de
servicios complementarios?
4.- Las escalas de personal en el ámbito local 8
2017. 1º S. Junio
Pregunta Tema
1.- Según Vandelli, ¿cuál es la importancia del carácter electivo de las Administraciones locales 3
en la Administración territorial napoleónica?
2.- Características de los consejos insulares de las Islas Baleares 4
3.- Según Blanco y Gomá, ¿Cuáles son las características de las redes público-privadas y 5
participativas?
4.- Según Boix Palop, ¿en qué se basa la reforma del régimen local que debilita la autonomía 6
municipal?
2017. 2º S. Junio
Pregunta Tema
1.- Según Guillermo Márquez, ¿cómo se caracteriza el sistema de gobierno local? 1
2.- ¿Cuáles son las características de las diputaciones uniprovinciales? 4
3.- Según Blanco y Goma, ¿cuáles son las cuatro grandes dificultades de la complejidad como 5
elemento que define la sociedad postindustrial?
4.- Según Boix Palop, ¿cuáles son las características centralizadoras de las competencias 6
sobre el régimen local?
2017. Septiembre
Pregunta Tema
1.- Según Rodríguez Alvarez, ¿cuáles son las características del mapa asociativo municipal 1
en España?
2.- Mencione y describa brevemente al menos 5 de los rasgos de la Administración territorial
revolucionario-Napoleónica, según Luciano Vandelli. 3
3.- ¿Cuáles son las innovaciones para la gestión del Estatuto Básico del Empleado Público según
Cuenca? 8
4.- ¿Cuáles son los límites estructurales de la participación en el gobierno local derivados de las
características del ámbito local según Del Pino y Colino? 10
2017. Reserva
Pregunta Tema
1.- Según Guillermo Márquez, el rendimiento de la formación de gobierno y la inestabilidad
política en los ayuntamientos 1
2.- Según Escudero, la Constitución de Cádiz y el dirigismo político municipal 3
Tipologías de experiencias de estructuras gerenciales según Ramió 7
2018. 1º S. Junio
Pregunta Tema
1.- Según Rodríguez Álvarez, el nuevo régimen especial para las grandes ciudades 1
2.- Según Escudero, la consolidación del municipio constitucional 3
3.- ¿Cuáles son las características de los cabildos? 4
4.- Según Suárez Pandiello, ¿cuáles son las disfunciones del modelo de financiación local? 9
2018. 2º S. Junio
Pregunta Tema
1.- El rendimiento de la formación de gobierno y la inestabilidad política de los Ayuntamientos 1
según Márquez Cruz
2.- Según Escudero, la Constitución de Cádiz y el dirigismo político municipal 3
3- ¿Cuáles son las peculiaridades de las comarcas como gobierno intermendio? 4
4.- Después de la promulgación del Estatuto Básico del Empleado Público, ¿cuáles son las 8
características del funcionario interino según Cuenca?
2018. Septiembre
Pregunta Tema
1.- Según Rodríguez Álvarez, ¿son las provincias un superviviente afuncional? 1
2.- Según Vandelli, ¿qué es el dualismo entre funciones municipales "propias" y funciones 3
3.- Según Blanco y Gomá, ¿cuáles son las características de las redes interorganizativas 5
horizontales o de intersectorialidad?
4- Según Aldeguer, ¿cómo se caracterizan la autonomía y la suficiencia financiera de las 9
entidades locales?
2018. Reserva
Pregunta Tema
1 Según Márquez Cruz, ¿qué dimensiones de contexto introducen disfuncionalidades en
el diseño del gobierno local? 1
2 Según Vandelli, ¿cuál es la importancia del carácter electivo de las Administraciones locales 3
en la Administración territorial napoleónica?
3 Según Boix Palop, el redimensionamiento de los mercados de servicios y su gestión privada. 6
4 Según Aldeguer, ¿cuáles han sido los efectos y el impacto de las reformas presupuestarias 9
de control del déficit público sobre las entidades locales?
2019. 1º S. Junio
Pregunta Tema
1.- ¿Cuáles son las críticas fundamentales de los gobiernos locales a la Ley de Racionalización y 1
Sostenibilidad de la Administración Local según Font y Galán?
2 Según Riera y otros autores, ¿qué explica que las elecciones locales sean consideradas de 2
segundo orden?
3 ¿Cuál es el planteamiento de Boix sobre el "minifundismo" municipal en España? 6
4 ¿Cuáles son los modelos y las explicaciones básicas de la gobernanza urbana según Navarro? 10

Gobierno y Politicas Locales. 4º Uned

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18-19

GRADO EN CIENCIA POLÍTICA Y DE LA

GOBIERNO Y POLÍTICAS LOCALES

UNED 2 CURSO 2018/19

Nombre de la asignatura GOBIERNO Y POLÍTICAS LOCALES

Esta asignatura se centra principalmente en los gobiernos y las administraciones públicas

REQUISITOS Y/O RECOMENDACIONES PARA CURSAR LA

No hay requisitos previos para esta asignatura.

Nombre y Apellidos ANGUSTIAS M HOMBRADO MARTOS

HORARIO DE ATENCIÓN AL ESTUDIANTE

UNED 3 CURSO 2018/19

datos de contacto del equipo docente.

- Salvador Parrado (coordinador de la asignatura) (Profesor Titular de Ciencia Política

Correo electrónico: sparrado@poli.uned.es

- José Antonio Olmeda (Catedrático de Ciencia Política y de la Administración),

Correo electrónico: jolmeda@poli.uned.es

TUTORIZACIÓN EN CENTROS ASOCIADOS

En el enlace que aparece a continuación se muestran los centros asociados y extensiones

COMPETENCIAS QUE ADQUIERE EL ESTUDIANTE

UNED 4 CURSO 2018/19

Los resultados de aprendizaje de la asignatura se pueden concretar en:

1.Tipología de gobierno local: municipios y meso-gobiernos locales

2.Política local y elecciones

Este tema se centra en el sistema electoral local.

3.El desarrollo histórico del gobierno local

4.Los niveles locales intermedios

5.Gobierno local en red

El gobierno local en red se refiere a los temas clásicos de la gobernanza local.

UNED 5 CURSO 2018/19

6.Competencias y servicios públicos locales

7.Organización del gobierno local

Respecto a la organización municipal, se examina en este tema la típica burocracia clásica

8.El empleo público local

En el capítulo se exponen las características de la financiacicón local especialmente

10.Participación ciudadana en el ámbito local

El último capítulo se destina a las iniciativas de participación ciudadana incluyendo los

La enseñanza y el aprendizaje de esta asignatura se desarrollan a través de

UNED 6 CURSO 2018/19

En el cómputo de horas se incluyen el tiempo dedicado a las horas lectivas, horas de

BLOQUE: Estudio de los 5 últimos temas - 70 Horas

PEC: Realización de la PEC - 13 Horas

PRUEBA PRESENCIAL: 2 horas

Total Horas ECTS introducidas aquí : 150

PRUEBAS DE EVALUACIÓN CONTINUA (PEC)

UNED 7 CURSO 2018/19

OTRAS ACTIVIDADES EVALUABLES

¿CÓMO SE OBTIENE LA NOTA FINAL?

RECURSOS DE APOYO Y WEBGRAFÍA

UNED 8 CURSO 2018/19

sexo del titular que los desempeñe.

UNED 9 CURSO 2018/19

Tema 1. Tipología de gobierno local: municipios y meso-gobiernos locales.

Tema 2. Política local y elecciones.

Tema 3 El desarrollo histórico del gobierno local

Tema 4. Los niveles locales intermedios

Tema 5. Gobierno local en red

Tema 6. Competencias y servicios públicos locales

Tema 8. El empleo público local

Tema 9. Financiación local

Tema 10. Participación ciudadana en el ámbito local.

Navarro, C. J. (2015). Innovación social y gobernanza urbana, en J. Subirats y A. García Bernardos

Local Autonomy, budget balance and financial sustainability. Contemporary

Cuadernos de Gobierno y Administración Pública 73 ISSN: 2341-3808