Asesor Metodológico
Ingeniero Mauricio Aranzazu Ospina
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Jurado
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Jurado
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Jurado
A Dios, a nuestras familias, a todos los que con su amor, apoyo y esfuerzo nos
acompañaron con su ayuda desinteresada, y en especial a nuestros hijos, por el
tiempo que no pudimos dedicarles para pode lograr este triunfo.
AGRADECIMIENTOS
Los autores dan sus agradecimientos al Ingeniero Mauricio Aranzazu Ospina, por
su colaboración y apoyo brindados para la realización de este proyecto.
Los autores.
TABLA DE CONTENIDO
pág.
INTRODUCCIÓN 11
1. MARCO REFERENCIAL 14
1.22.1 Planificación 39
1.22.2 Anualidad 39
1.22.3 Universalidad 40
1.22.6 Especialización 40
1.22.7 Inembargabilidad 40
2. RESULTADOS 42
2.1.1 La Dorada 42
2.1.2 Villamaría 43
2.1.3 Filadelfia 43
2.1.4 Belalcázar 44
2.2 INSTRUMENTO 44
3.1 CRITERIOS 52
3.2 PROCEDIMIENTOS 52
4. CONCLUSIONES 80
5. RECOMENDACIONES 81
BIBLIOGRAFÍA 82
ANEXOS 84
LISTA DE FIGURAS
pág.
Esta herramienta una vez convertida en Norma, será la brújula que servirá de guía
y base de indicador de su gestión, teniendo como referencia el Sistema de
Planeación Financiera Territorial donde a partir de la Ley 131 de 1994 se 4
desarrolla el Programa de Gobierno, apoyados en la Ley 152/94, Decreto 111/96 y
Ley 715 del 2001. De aquí pues, que se hace necesario el control fiscal y
financiero de los planes de desarrollo, con miras al perfeccionamiento de la
Norma, logrando con esto la dinamización real y un apoyo permanente a los
procesos contables.
11
El documento aporta un instrumento por el cual se puede determinar el grado de
avance o ejecución de los Planes de Desarrollo formulado por los Alcaldes
para los municipios que gobiernan, en función de las políticas trazadas en pro
del desarrollo con equidad. Y para esto se hace necesario verificar el
cumplimiento de los principios de eficiencia, eficacia, economía, equidad y
valoración de costos ambientales a partir de la formulación y aplicación de
cada uno de los programas insertados en el Plan Plurianual de Inversiones,
conforme al Plan de Desarrollo aprobado por la Corporación Edilicia. Lo
anterior en cumplimiento de la función pública del control fiscal asignado
constitucionalmente a las Contralorías Territoriales.
Para el logro de este propósito se debieron llevar a cabo primero algunos aspectos
que sirvieron como preámbulo y elementos de apoyo, tales como el
establecimiento de una guía general para el seguimiento de los planes de
desarrollo a un ente territorial municipal, sujetos de control fiscal y financiero, la
identificación de los factores que inciden en el manejo de las Cuentas de
Planeación y Presupuesto que tienen ver con planes de desarrollo, el
reconocimiento de las diferentes Normas de planeación y contabilización, que son
aplicables, en lo relacionado con la parte fiscal y financiera en el sector público y el
desarrollo de un manual de apoyo para la Contraloría General de Caldas, para el
desarrollo de su misión.
Con este trabajo de grado, se pretendió también compilar las diferentes normas 9
con el fin de unificar criterios y tener claridad sobre la normatividad y
procedimientos para el sector público en lo que respecta a la planeación en las
diferentes entidades territoriales.
12
10
13
1
1
1. MARCO REFERENCIAL
14
17
15
periodo de 10 años. Como apoyo del plan se creó por medio de un contrato entre
el gobierno nacional y el Banco de la Republica y el Grupo de Proyectos
Especiales cuya función era la evaluación de proyectos de inversión y asesorar al
gobierno en solicitudes para proyectos específicos; por esta razón, puede
afirmarse sin temor a equivocaciones que es a partir de 1958 y hasta finales de
1960, -cuando se presenta a la opinión pública el Plan General de Desarrollo
iniciándose esta era de la planificación colombiana, que desde entonces se
expresa en términos de planes de desarrollo global-, que se inicia entonces, la
planeación en Colombia.
16
Ley 715 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de
recursos y competencias.
Ley 142 de 1994, sobre régimen de los servicios públicos domiciliarios
Ley 115 de 1994, Ley general de la educación, artículos 48 y 67.
Ley 100 de 1993, artículo 261 y 262.
Ley 549 de 1999, artículo 4.
Ley 756 de 2002, artículos 1, 2, 6, 13, 37.
Ley 685 de 2001, artículo 241.
Ley 677 de 2001, artículo 10.
Ley 607 de 2000, artículo 2.
Ley 590 de 2000, artículo 4 y 6.
Ley 546 de 1995, artículos 26 y 58.
Ley 395 de 1997, artículo 2.
Ley 388 de 1997, artículo 16, 21, 60, 130, 131.
Ley 387 de 1997, artículo 14.
Ley 375 de 1997, artículo 22.
Ley 361 de 1997, artículo 70 y 73.
Ley 226 de 1995, artículo 4.
Ley 300 de 1996, artículo 6 y 17.
Ley 344 de 1996, artículo 1 y 3.
Ley 35 de 1993, artículo 6
Ley 373 de 1997, artículo 3.
Ley 9 de 1979, artículo 537 y 538.
Ley 781 de 2002, artículo 13.
Ley 46 de 1988, artículo 5.
Ley 812 de 2003, artículo 1, 2, 3.
17
población en distintos estratos o grupos de personas, que tienen
características sociales y económicas similares. Este instrumento le sirve al
municipio para establecer las tarifas de los servicios públicos, focalizar
programas sociales y asignar subsidios a la población más pobre y determinar
la s tarifas del impuesto predial.
El sistema de selección de beneficiarios para programas sociales SISBEN, que
permite identificar la población con mayores necesidades básicas insatisfechas
en el municipio y dirigir la inversión hacia los grupos más vulnerables.
El portafolio o paquete de servicios de asistencia técnica del Ministerio de
Desarrollo Económico para los sectores de vivienda desarrollo urbano y
saneamiento básico.
18
Periodo 1994 – 1998
Nombre del Plan: EL SALTO SOCIAL
Presidente: ERNESTO SAMPER PIZANO
Seguridad democrática
Control de territorio y seguridad democrática
Combate al problema de las drogas y el crimen organizado
Fortalecimiento del servicio de justicia
2
PARRA VARGAS, Rodrigo. Manual de Presupuesto Municipal. 6ª ed. Medellín: Biblioteca
Jurídica DIKE, 2004.
19
Desarrollo en zonas deprimidas y al conflicto
Protección y promoción de los derechos humanos y del derecho internacional
humanitario.
Fortalecimiento de la convivencia y sus valores
Política de relaciones exteriores y cooperación internacional
Aumentar la eficiencia del gasto público para que los mayores recursos se
traduzcan en mejores resultados
Mejorar la focalización del gasto para que los recursos lleguen a los más
pobres y mas necesitados
Consolidar un sistema de protección social para que las crisis económicas no
comprometan, por completo, las posibilidades futuras de los grupos más
vulnerables:
Revolución Educativa.
Ampliación y mejoramiento de la protección y la seguridad social.
Impulso a la Economía Solidaria
Manejo social del campo a través de:
Acceso a la infraestructura básica y vivienda
Seguridad alimentaría
Esquemas asociativos y productivos para el desarrollo rural
Desarrollo científico y tecnológico
Acceso a factores productivos y financieros
Capitalismo Social en Servicios Públicos
20
Desarrollo de la micro mediana y pequeña empresa
Calidad de vida urbana
Prevención y mitigación de riegos naturales
Fortalecimiento de los grupos étnicos
Mujeres constructoras de paz y desarrollo
Carreteras
Pavimentación 5.000 Km
Terminación Proyectos en Ejecución
Mantenimiento red nacional
Terminación Proyectos en ejecución. Departamento de Nariño
Terminación Proyectos en ejecución. Bolívar-La Manza-Quibdó
Colombia profunda
Infraestructura comunitaria en las regiones del Pacífico, sur, oriente y la
Terraza Caribe, más las áreas deprimidas interandinas.
Fluvial
Aeroportuario
21
Mantenimiento de infraestructura aeroportuaria y aeronáutica
Mejoramiento y construcción aeropuertos comunitarios-Aeropuerto Santa Ana
Mejoramiento y construcción aeropuertos Costa Pacífica
Concesiones
Bogotá – Girardot
Bogotá-Honda-La Dorada
Concesión del Sur y del Sur del Cauca
Pereira-Cartago-Honda
Concesión de Santander
Briceño-Tunja-Sogamoso
Extensión Valle de Aburra Oriente
Girardot – Ibagué
Concesiones menores en asocio regional
Garantías contingentes
Interconexión entre las rutas 90 y 90ª
Sistema Ferroviario
Portuario
Senderos
22
ello y la forma como los ejecutará, así como los mecanismos para la verificación
del cumplimiento de sus metas.
Para que el Plan de Desarrollo Municipal pueda ser llevado a la práctica y pueda
ser ejecutado en necesario desagregarlo en planes de acción de los diferentes
sectores que tienen que ver con la vida municipal, tales como salud, educación,
vías, medio ambiente.
Estos planes de acción son los planes operativos en los cuales se definieron
detalladamente las acciones que se realizarán en cada sector (salud, educación,
infraestructura), por parte de las dependencias de la administración municipal para
23
cumplir con lo establecido en el Plan de Desarrollo Municipal.
La ley orgánica del Plan de Desarrollo exige que el alcalde presente un informe
anual de la ejecución del plan al Concejo municipal.
24
seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo, son: el diagnóstico, la
identificación, formulación y evaluación de proyectos, el proceso de
presupuestación o asignación de recursos, y la ejecución, seguimiento y
evaluación de la inversión.
25
El Consejo Municipal de Planeación es un organismo de carácter decisorio, sin
embargo, tiene como responsabilidad principal formular recomendaciones a las
demás autoridades de planeación sobre el contenido y la forma del plan, así como
dar concepto sobre el mismo. Para cumplir con estas tareas deberá:
La prioridad que tienen los alcaldes, una vez iniciada su gestión, es la formulación
del Plan de Desarrollo Municipal, eje central sobre el cual se elaborarán el resto de
planes sectoriales, que establecen las diferentes leyes.
Los planes de salud, educación (señalados en la Ley 715 del 2001) y el ambiental
(definido en la Ley 99 de 1993) deberán elaborarse de acuerdo con las
orientaciones y metodologías que establezcan los respectivos ministerios, pero
siempre deberán responder a los objetivos y propósitos establecidos en el Plan de
Desarrollo Municipal.
26
usos que se le asignen al suelo.
27
municipios, se deberá tener como criterio especial en la distribución del gasto
público, el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la
población y la eficiencia fiscal y administrativa y que el gasto público social
tenga prioridad sobre cualquier otra asignación.
g) Continuidad: Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas
y proyectos que se incluyan en los Planes de Desarrollo Municipales, las
respectivas autoridades de planeación propenderán porque aquellos tengan
cabal culminación.
h) Participación ciudadana: Durante el proceso de discusión del Plan de
Desarrollo, las autoridades de planeación velarán porque se hagan efectivos
los procedimientos de participación ciudadana previsto en la ley orgánica de
planeación.
i) Sustentabilidad ambiental: Para posibilitar un desarrollo socioeconómico en
armonía con el medio natural, el Plan de Desarrollo deberá considerar en sus
estrategias, programas y proyectos, criterios que les permitan estimar los
costos y beneficios ambientales para definir las acciones que garanticen a las
actuales y futuras generaciones una adecuada oferta ambiental.
j) Desarrollo armónico de las regiones: El Plan de Desarrollo propenderá por la
distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores básicos
de desarrollo de las regiones.
k) Procesos de planeación: El Plan de Desarrollo establecerá los elementos
básicos que comprendan la planificación como actividad continua, teniendo en
cuenta la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación.
l) Eficiencia: Para el desarrollo de los lineamientos del Plan y en cumplimiento de
los planes de acción, se deberá optimizar el uso de los recursos financieros,
humanos y técnicos necesarios, teniendo en cuenta que la relación entre los
beneficios y costos que generen sean positivos.
m) Viabilidad: Las estrategias, programas y proyectos del Plan de Desarrollo
deben ser factibles de realizar, según las metas propuestas y el tiempo
disponibles para alcanzarlas, teniendo en cuenta la capacidad de
administración, ejecución y los recursos financieros a los que es posible
acceder.
n) Coherencia: Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una
relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en este.
o) Conformación de los Planes de Desarrollo: Los Planes de desarrollo de los
municipios, estarán conformados por una parte general de carácter estratégico
y con un plan de inversiones de carácter operativo. Para efectos de la
elaboración de los planes de inversión y con el propósito de garantizar
coherencia y complementariedad en su elaboración, la Nación y todas las
entidades territoriales deberán mantener actualizados tanto los bancos de
programas como de proyectos (Art. 3, Ley orgánica 152 de 1994).
El Plan de Desarrollo Municipal estará conformado por una parte general de
carácter estratégico y un plan de inversiones de carácter operativo a mediano y
corto plazo, en términos y condiciones que reglamente el Concejo Municipal.
Los municipios tienen autonomía en materia de planeación del desarrollo, social y
28
de gestión ambiental, en el marco de las competencias, recursos y
responsabilidades constitucionales y legales.
a) El Concejo Municipal
b) Consejo Territorial de Planeación
29
evaluación sobre cualquier entidad territorial. (BL. Constitución Política, Art. 313,
numeral 2, 315, numeral 5 y Art. 34)
Para elaboración del Proyecto del Plan de desarrollo municipal, se debe tener en
cuenta:
30
correspondencia del Plan con el Programa de Gobierno que haya sido registrado
al momento de la inscripción como candidato por el Alcalde electo (Art. 39, Ley
orgánica 152 de 1994)
Con base en el Plan General Municipal, aprobado por el Concejo, cada Secretaría
o Departamento administrativo preparará, con la coordinación de la oficina de
planeación, su correspondiente plan de acción y lo someterá a la aprobación del
Consejo de Gobierno Municipal. En el caso de los sectores financiados con
transferencias nacionales, especialmente educación y salud, se deberá ajustar a
las normas legales establecidas para dichas transferencias.
31
financieros asignados.
32
tendencia y sus causas históricas.
33
por los gobiernos para desarrollar planes y programas de desarrollo, en
concordancia con el artículo 346 de la Constitución Nacional; el Gobierno
formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y la Ley de apropiaciones que
deberá corresponder al Plan de Desarrollo Municipal y lo presentará al Concejo
Municipal.
Producción de Recursos
Necesidades bienes y Acciones
básicas servicios Tiempo
3
ROMERO ROMERO, Enrique. Presupuesto y Contabilidad Pública: una Visión Práctica. 2ª ed.
Bogotá: Ecoediciones, 2003
34
SISTEMA DE PLANEACIÓN FINANCIERA TERRITORIAL
(D - 111 / 96)
PLAN
MARCO -FISCAL
PLURIANUAL DE
GENERAL PLAN
INVERSIONES
FINANCIERO
(3 años)
METAS SECTORES
OBJETIVOS PROGRAMAS
POLÍTICAS SUBPROGRAMAS
ESTRATEGIAS PROYECTOS
PLAN DE INVERSIÓN
PLAN OPERATIVO ANUAL
RENTAS PROPIAS DE INVERSIONES
DECRETO 111/96
(1 año)
PLAN DE INVERSIÓN D - 111 / 96 Y LEY 617-2000
PRESUPUESTO
(Ley 715 DE 2001) Y Ley 756 2002 ANUAL
D - 111 / 96
P A C
35
Se compone de:
FUNDAMENTO LEGAL
36
La norma orgánica del presupuesto, es la norma legal (Acuerdo - Ordenanza) que
contiene todas las disposiciones en materia presupuestal aplicables a las distintas
etapas del presupuesto: programación, elaboración, presentación, aprobación,
ejecución y control del presupuesto municipal.
37
errores.
e) Repetirá con exactitud las leyendas de las partidas que aparezcan tanto en el
proyecto original como en las modificaciones introducidas por el concejo.
f) Como anexo al decreto, se insertará el detalle de las apropiaciones para
gastos que se ejecutarán en la vigencia. En él se clasificarán y definirán los
ingresos y los gastos.
Modificaciones al presupuesto
Los traslados en los cuales se utilizan los recursos del Fondo de Compensación
38
Interministerial creado mediante artículo 87 del Estatuto Orgánico del
Presupuesto, se efectuarán para atender faltantes de funcionamiento, previo
estudio de los requerimientos presentados por los órganos a la Dirección General
del Presupuesto. Para cubrir otro tipo de faltantes, se requiere además previa
calificación de excepcional urgencia por parte del Presidente de la República y del
Consejo de Ministros.
a) Planificación
b) Anualidad
c) Universalidad
d) Unidad de caja
e) Programación integral
f) Especialización del gasto
g) Inembargabilidad
h) Coherencia macroeconómica
i) Homeostasis presupuestal
1.22.1 Planificación
1.22.2 Anualidad
1.22.3 Universalidad
39
El Presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se esperan
realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia ninguna autoridad
podrá efectuar gastos públicos o erogaciones con cargo al tesoro o transferir
crédito alguno, que no figure en el Presupuesto.
1.22.6 Especialización
1.22.7 Inembargabilidad
El Presupuesto General debe ser compatible con las metas económicas fijadas
por el Gobierno territorial, las cuales serán concordantes con las metas
macroeconómicas fijadas por el Gobierno Nacional y la Junta Directiva del Banco
40
de la República.
4
CALDERÓN RIVERA, Camilo. Planeación Estatal y Presupuesto Público. Bogotá: Legis, 1998.
41
2. RESULTADOS
2.1.1 La Dorada
42
tiempo, situada en la margen izquierda del Río Magdalena, fundada en 1990, el
área del municipio es de 507 Km2 con tierras quebradas, pero también con zonas
planas, bañadas por los Río Doña Juana, Guarinó, La Miel, Magdalena, además
de muchas corriente menores. La mayor parte de sus cultivos se orientan hacia las
industrias de transformación, algunas de ellas establecidas en la ciudad.
2.1.2 Villamaría
Fundado en 1850 en el sitio que actualmente ocupa su cementerio. Los indios del
grupo Quimbaya habían sido sus primitivos pobladores, el primer nombre que se
le dio al caserío fue el de Chinchiná, por el río que lo cruza. Más tarde las
autoridades de Cartago, ordenaron que se le llamasen Maria. Entre los principales
ríos esta Chinchiná y Rioclaro, varias quebradas, además. Su extensión es de 576
Km2, en que se incluye buena parte de los nevados, especialmente el Ruiz, tiene
varias minas de oro y fuentes termales. Siendo buena su producción de café y de
hortalizas, predominan los cultivos y comercio de flores. La vida religiosa de
Villamaría empezó desde su fundación y su condición de parroquia viene desde
1854.
2.1.3 Filadelfia
2.1.4 Belalcázar
43
PRESUPUESTO AÑO 2005 $ 3.366.891 miles de pesos
Zona Occidental
2.2 INSTRUMENTO
Para llevar a cabo esta parte del estudio se utilizó un instrumento tipo encuesta el
cual fue aplicado en cada uno de los cuatro municipios seleccionados, a tres
estamentos del municipio directamente relacionados con la labor de
presupuestación y el tema de los planes de desarrollo: alcaldía municipal,
secretaría de hacienda y secretaría de planeación.
44
Respuesta Frecuencia Porcentaje
TOTALMENTE 2 50%
PARCIALMENTE 2 50%
NO
CORRESPONDE 0 0%
TOTAL 4 100%
45
Respuesta Frecuencia Porcentaje
SI 2 50%
NO 2 50%
TOTAL 4 100%
46
2.4.1 Pregunta No. 1
47
Respuesta Frecuencia Porcentaje
SI 2 50%
NO 2 50%
TOTAL 4 100%
48
PLANEACIÓN
49
Respuesta Frecuencia Porcentaje
SI 3 75%
NO 1 25%
TOTAL 4 100%
50
Respuesta Frecuencia Porcentaje
SI 2 50%
NO 2 50%
TOTAL 4 100%
51
3. MANUAL DE CONTROL FISCAL Y FINANCIERO DE LOS PLANES DE
DESARROLLO MUNICIPALES
3.1 CRITERIOS
3.2 PROCEDIMIENTOS
52
GRUPO 07 “PLAN PLURIANUAL DE INVERSIONES APROBADO”
DESCRIPCIÓN
DINÁMICA
Se acredita con:
2. Las modificaciones que, una vez surtido el trámite legal, adicionen valor al plan
de inversiones aprobado inicialmente, con débito a las subcuentas del grupo 08
– plan plurianual de inversión por ejecutar (cr).
Se debita con:
1. Las modificaciones que, una vez surtido el trámite legal, disminuyan el valor del
plan plurianual de inversiones aprobado, con crédito a las subcuentas del
grupo 08 –Plan plurianual de inversión por ejecutar (Db).
53
CLASE GRUPO CUENTAS
0 08
CUENTAS DE PLANEACIÓN PLAN PLURIANUAL DE
Y PRESUPUESTO INVERSIONES POR
EJECUTAR (Db)
DESCRIPCIÓN
DINÁMICA
Se debita con:
2. Las modificaciones que, una vez surtido el trámite legal, adicionen valor al plan
de inversión aprobado inicialmente, con crédito a las subcuentas del grupo 07
– plan plurianual de inversiones aprobado (cr).
Se acredita con:
2. Las modificaciones que, una vez surtido el trámite legal, disminuyan el valor al
plan de inversiones aprobado inicialmente, con débito a las subcuentas del
grupo 07 – Plan plurianual de inversiones aprobado (Cr), en cada sector.
3. Con el saldo que resulte al final del período del plan plurianual de inversiones,
para efectuar el cierre, con débito a las subcuentas del grupo 07 – Plan
plurianual de inversiones aprobado (Cr).
GRUPO 09 “PLAN PLURIANUAL DE INVERSIONES EJECUTADO”
54
CLASE GRUPO CUENTAS
0 09
CUENTAS DE PLANEACIÓN PLAN PLURIANUAL DE
Y PRESUPUESTO INVERSIONES EJECUTADO
(Db)
DESCRIPCIÓN
Este grupo incluye las apropiaciones para gastos de inversión que han sido
ejecutados durante el período de gobierno en cada uno de los sectores
considerados en el plan plurianual de inversiones del plan de desarrollo y, las
fuentes de financiación aplicadas en cada proyecto, a través de la ejecución del
presupuesto anual de gastos de inversión.
DINÁMICA
Se debita con:
Se acredita con:
1. Con el saldo que resulte al final del período del plan plurianual de inversiones,
para efectuar el cierre, con débito a las subcuentas del grupo 07 – Plan
plurianual de inversiones aprobado (Cr).
55
56
57
58
59
60
61
62
63
64
65
66
67
68
69
70
71
72
73
74
75
76
3.5 EJERCICIO PRÁCTICO
77
78
79
4. CONCLUSIONES
80
5. RECOMENDACIONES
Además de ello se sugiere que la guía propuesta en este trabajo sea adoptada por
la Contraloría General de Caldas, como instrumento de auditoría que propenda
por la verificación de las metas definidas por los Gobernantes en sus planes de
desarrollo local.
81
BIBLIOGRAFÍA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA. Art. 300, 339, 340, 341, 342, 343, 344, 345, 355. 3ª
ed. Pereira: Papiro, 1999.
DECRETO 111 de 1996. Enero 15. Por el Cual compilan la Ley 38 de 1989 y la
Ley 179 de 1994, y la Ley 225 de 1995, que conforman el Estatuto Orgánico de
Presupuesto.
LEY 131 de 1994. Por el cual se dictan normas sobre Planes de Gobierno.
LEY 152 de 1994, por el cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo.
LEY 617 de 2000. Octubre 6. Por el cual se reforma parcialmente la Ley 136 de
1994.
LEY 715 de 2001. Por el cual se dictan normas Orgánicas en materia del Sistema
General de Participaciones.
82
Biblioteca Jurídica DIKE, 2004
83
ANEXOS
84