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DOCTRINA TRIBUTARIA
Y
FINANCIERA TERRITORIAL

Nº 9
Marzo de 1997

MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

DIRECCION GENERAL DE APOYO FISCAL
3

Correspondencia, canje y compra:

Dirección General de Apoyo Fiscal
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
Carrera 8ª # 6 -64 Edificio San Agustín
Teléfonos 2 84 54 00 - 2 86 14 00 - 2 81 61 00
Fax : 2 43 71 43
Santafé de Bogotá, D.C.- Colombia - Sur América
 4
REPUBLICA DE COLOMBIA
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

José Antonio Ocampo Gaviria

Ministro

Eduardo Fernández Delgado

Viceministro

Joaquín Bernal Ramírez

Viceministro Técnico

Militza Buitrago del Portillo

Secretaria General

Dirección General de Apoyo Fiscal

Jorge Armando Rodríguez

Director

Luz Stella Vanegas Vargas

Luis Alonso Colmenares Rodríguez
Asesores Dirección

Eduber Rafael Gutiérrez Torres

Subdirector de Apoyo

Néstor Mario Urrea Duque

Subdirector Técnico

Carlos Eduardo Rodríguez D'Derlee

Jefe de División Coordinación Administrativa

Grupo de Doctrina
Edis Amanda Peña González
Coordinador
María Angela Gómez Domínguez
Magdalena Botía de Botía
María Olga Montejo Fernández
Delia María Bonilla Cortes
Glenda María Quevedo Serrano
Nidia María Fernández Gordillo
Jairo Salamanca Grajales
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Transcripción:

Luz Marina Piñeros

Secretaria Grupo Doctrina
 6
Contenido

Presentación

Doctrina Tributaria

Impuestos Departamentales

Consumo
Registro
Otros impuestos Departamentales

Impuestos Municipales

Industria y Comercio
Predial
Otros impuestos Municipales

Doctrina Financiera

Presupuesto
Transferencias
Contratos
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Legislación

LEY 330 DE 1997.

(Diciembre 11)
Por medio de la cual se desarrolla parcialmente el artículo
308 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones relativas a las Contralorías Departamentales.

LEY 358 DE 1997.

( Enero 3
Por la cual se reglamenta el articulo 364 de la
constitución y se dictan otras disposiciones en materia de
endeudamiento

DECRETO NUMERO 896 DE 1997

(Abril 1º)
Por el cual se modifican los Decretos 2680 de 1993 y 427 de
1994

DECRETO NUMERO 915 DE 1997

(Abril 2)
Por el cual se adiciona el Decreto 2796 de 1994

Jurisprudencia
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DOCTRINA

TRIBUTARIA
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IMPUESTOS DEPARTAMENTALES
 10
CONSUMO
CONCEPTO No. 034
Abril 1 de 1997

Consultante: OSCAR HERNAN ROJAS MAYA

Administrador General
Bodegas Venecianas
Ciudad

Tema: Impuesto al Consumo de

Licores, vinos, aperitivos
y similares.

Subtema: Obligación de presentar

declaración

En oficio dirigido a la Dirección de Impuestos Nacionales y remitido a este Despacho por

ser de nuestra competencia, radicado con el número 2620 del 11 de diciembre de 1996
consulta si están obligados a presentar la declaración por concepto de licores, vinos,
aperitivos y similares aun cuando no se envían, vendan o consuman?

Antes de entrar en materia es necesario precisar que los conceptos que absuelve esta
Dirección son de carácter general y abstracto y en consecuencia bajo esos parámetros
se emitirá el concepto solicitado:

La Ley 223 de 1995 en su artículo 221 establece:

“Artículo 221. Administración y control.

...

El régimen sancionatorio y el procedimiento para la aplicación del

mismo previstos en el Estatuto Tributario se aplicarán en lo pertinente a
los impuestos al consumo de que trata este capítulo”.

A su vez el Decreto Reglamentario 2141 del 25 de noviembre de 1996 por el cual se

reglamentan los capítulos VII, VIII, IX, X y XI y el artículo 257 de la Ley 223 de 1995, y
se dictan otras disposiciones determina:
 11
Declaraciones Tributarias
“Artículo 7. - Utilización de formularios
...

Las declaraciones sobre productos nacionales y las de registro deberán

presentarse por cada período gravable, aún cuando no se hayan
realizado operaciones gravadas”. (El subrayado es nuestro).

“Artículo 32. - Sanción por no declarar impuestos al consumo. Sin

perjuicio del pago de los impuestos correspondientes, la sanción por no
declarar que trata el artículo 643 del Estatuto Tributario será el veinte
por ciento (20%) del valor total de las operaciones de ventas realizadas
por el responsable en el período o períodos, o el veinte por ciento
(20%) de los costos y gastos en que haya incurrido el responsable
durante el período o períodos dejados de declarar.

Cuando la Administración tributaria disponga solamente de una de las

bases señaladas en este numeral para aplicar la sanción, podrá
aplicarla sobre esta sin necesidad de calcular la otra. En caso de que
disponga de la información sobre ambas bases, utilizará la que genere
el mayor valor”.

Igualmente el Estatuto Tributario determina:

“Artículo 639. Sanción Mínima. El valor mínimo de cualquier sanción,

incluidas las sanciones reducidas, ya sea que deba liquidarla, la
persona o entidad sometida a ello, o la Administración de Impuestos,
será equivalente a la suma de diez mil pesos $10.000. (Valor año base
1987).

Lo dispuesto en este artículo no será aplicable a los intereses de mora,

ni a sanciones centradas en los artículos 668, 674, 675 y 676.

Concordancias

DR. 2301/96. Artículo 1. Los valores absolutos expresados en moneda

nacional en las normas relativas a los impuestos sobre renta y
complementarios y sobre las ventas, que regirán para el año gravable
de 1997, serán las siguientes: $ 91.000.”

De las normas transcritas podemos inferir que el hecho de que no se efectúen

operaciones gravadas dentro del período, no implica que se excluyan de la obligación
de presentar la declaración en forma oportuna, en el evento de no hacerlo generará
 12
sanción por extemporaneidad y la sanción mínima a aplicar será la establecida en el
Estatuto Tributario, que para el año de 1997 será de $91.000.

En conclusión la Ley 223 de 1995 y el Decreto reglamentario 2141 de 1996 establecen

claramente la obligación de los sujetos pasivos de presentar y declarar el impuesto al
consumo aunque no se efectúen operaciones gravadas para productos nacionales, así
como las sanciones por su no cumplimiento.

CONCEPTO No. 058

Mayo 6 de 1997

Consultante: DENNY OSORIO VILLADA

Jefe Unidad de Rentas
Secretaría de Hacienda
SANTIAGO DE CALI - Valle del Cauca

Tema:Impuestos al Consumo

Subtema: Sanciones

En oficio radicado en este Despacho con el número 0046 del 17 de enero del año en
curso consulta si las normas contempladas en el estatuto Fiscal del Valle son aplicables
y en caso negativo que otro tipo de sanciones se pueden aplicar al fraude a las rentas
por concepto de los impuestos al consumo.

Antes de entrar en materia es necesario hacer las siguientes consideraciones la facultad

doctrinaria asignada por el artículo 40 de la Ley 60 de 1993 a esta Dirección, se ejerce
en forma general y abstracta y en consecuencia, bajo estos lineamientos se procede a
absolver la consulta formulada.

La Constitución Política en su artículo 287-3 establece:

“Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus

intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la Ley. En tal
virtud tendrán los siguientes derechos:
...

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el

cumplimiento de sus funciones”.
 13
A su vez el artículo 300-4 sobre facultades de las Asambleas determina:

“4.Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones

necesarias para el cumplimiento de sus funciones departamentales.”

En primer lugar en materia de administración y control de impuestos al consumo, la Ley

223 de 1995 en sus artículos 199 y 221 establece:

“Administración y control.

...El régimen sancionatorio y el procedimiento para la aplicación de los

mismos previstos en el Estatuto Tributario se aplicarán en lo pertinente
a los impuestos al consumo”...

Como la Ley 223 de 1995 opera de manera general y su observancia es obligatoria para
todos desde el momento en que empieza a regir, (22 de diciembre de 1995) al
establecer ésta que en relación con el procedimiento y el régimen sancionatorio se
aplique lo pertinente del Estatuto Tributario, queda limitada la autonomía de las
Asambleas al respecto. Es decir, para efectos de procedimientos y régimen
sancionatorio debe atenerse a lo contemplado en la parte pertinente del Estatuto
Tributario.

Es este sentido la facultad impositiva, procedimental y sancionatoria de las Asambleas

Departamentales respecto a impuestos al consumo está circunscrita a la Constitución y
la Ley. Por lo tanto sí el régimen tributario a nivel departamental sobre impuestos al
consumo es contrario a lo estatuido en la Ley 223 de 1995 y sus reglamentarios, dichos
actos administrativos pierden su fuerza ejecutoria por cuanto desaparece el respectivo
fundamento de derecho.

En relación con otras sanciones aplicables a los impuestos al consumo los artículos 200
y 222 de la Ley 223 de 1995 establecen:

“Aprehensiones y decomisos.- Los Departamentos y el Distrito

Capital de Santafé de Bogotá podrán aprehender y decomisar en sus
respectivas jurisdicciones a través de las autoridades competentes, los
productos sometidos al impuesto al consumo regulado en este Capítulo
que no acrediten el pago del impuesto, o cuando se incumplan las
obligaciones establecidas a los sujetos responsables”.(Resaltado fuera
de texto).

De otra parte el Decreto 2141 de 1996, reglamentario de la Ley 223 de 1995, establece:

“Artículo 32.- Sanción por no declarar impuestos al consumo. Sin

perjuicio del pago de los impuestos correspondientes, la sanción por no
declarar que trata el artículo 643 del Estatuto Tributario será el veinte
por ciento (20%) del valor total de las operaciones de ventas realizadas
 14
por el responsable en el período o períodos, o el veinte por ciento
(20%) de los costos y gastos en que haya incurrido el responsable
durante el período o períodos dejados de declarar.
Cuando la Administración tributaria disponga solamente de una de las
bases señaladas en este numeral para aplicar la sanción, podrá
aplicarla sobre la necesidad de calcular la otra. En el caso de disponga
de información sobre ambas bases, utilizará la que genere mayor valor.

Artículo 33.- Sanción por extemporaneidad en el registro. Los

responsables de los impuestos al consumo obligados a registrarse ante
las Secretarías de Hacienda de los Departamentos y del Distrito Capital
que se inscriban con posterioridad al plazo establecido en el literal a)
del artículo 215 de la Ley 223 de 1995, deberán liquidar y cancelar una
sanción equivalente a cien mil pesos ($100.000) por cada mes o
fracción de mes de retardo en la inscripción.

Cuando la inscripción se haga de oficio, existiendo obligación legal para

registrarse, se aplicará una sanción de doscientos mil pesos ($200.000)
por cada mes o fracción de mes de retardo en la inscripción.

Los valores de las sanciones establecidos en el presente artículo se

actualizarán de la forma prevista en el artículo 668 del Estatuto
Tributario”.

En segundo lugar la Ley 223 de 1995 no contempló ningún aspecto relacionado con el
ejercicio del monopolio. Las Asambleas son competentes para regularlo, por lo tanto las
disposiciones que reglamentan esta materia en la respectiva jurisdicción departamental
continúan vigentes.

En relación con la evasión de rentas de monopolios, el inciso sexto del artículo 336 de la
Constitución Política señala:

“... La evasión fiscal en materia de rentas provenientes de monopolios

rentísticos será sancionada penalmente en los términos que establezca
la Ley”.

La Ley 57 de 1993 desarrolla el citado precepto constitucional en relación con la

penalización de la evasión fiscal así:

“Ejercicio ilícito de actividades monopolísticas de arbitrio

rentístico. El que de cualquier manera o valiéndose de cualquier medio
ejerza una actividad establecida como monopolio de arbitrio rentístico,
sin sujeción a las normas que la regulan incurrirá en pena de prisión de
tres (3) a cinco (5) años y el pago de una multa de diez (10) a cien
(100) salarios mínimos legales.
 15
La pena se aumentará en una tercera parte cuando este delito fuere
cometido por el particular que sea concesionario, representante
legalmente autorizado para la explotación de un monopolio rentístico y
hasta la mitad, si quien cometiere el hecho punible fuere un servidor
público de cualquier entidad titular de un monopolio de arbitrio rentístico
o cuyo objeto sea la explotación o administración de éste”.

En consecuencia las infracciones tanto a las leyes que fijan el ejercicio del monopolio de
licores: artículos 61 Ley 14 de 1983, artículos 121 y 123 del Decreto Extraordinario 1222
de 1986 como a las regulaciones efectuadas por las Asambleas Departamentales
constituyen defraudación a dichas rentas las cuales son susceptibles de aplicar el tipo
penal descrito anteriormente, evento en el cual debe informarse a las autoridades
competentes.

CONCEPTO No.065
Mayo 9 de 1997

Consultante: EDMUNDO ACEVEDO RUEDA

Gerente
Procesadora Nacional Cigarrillera
BUCARAMANGA - Santander

Tema: Impuesto al Consumo de Cigarrillos

Subtema: Promedios

En oficio radicado en este Despacho con el número 0075 del 23 de enero del año en
curso, solicita concepto sobre la aplicación del impuesto promedio para cigarrillos y
tabaco elaborado.

Al respecto esta Dirección se permite hacer las siguientes consideraciones:

La Ley 223 de 1995 en sus artículos 208 y 210 establece:

“Artículo 208.- Sujetos Pasivos. Son sujetos pasivos o responsables del

impuesto los productores, los importadores y, solidariamente con ellos, los
distribuidores. Además son responsables directos los transportadores y
 16
expendedores al detal, cuando no puedan justificar debidamente la
procedencia de los productos que transporten...
...

Artículo 210.- Base gravable. La base gravable de este impuesto está

constituida por el precio de venta al detallista, en la siguiente forma:

a) Para los productos nacionales, el precio de venta al detallista se

define como el precio facturado a los expendedores en la capital del
Departamento donde este situada la fábrica, excluido el impuesto al
consumo.

b) Para los productos extranjeros, el precio de venta al detallista

se determina como el valor en aduana de la mercancía, incluyendo
los gravámenes arancelarios, adicionado con un margen de
comercialización equivalente al 30%.

Parágrafo: En ningún caso el impuesto pagado por los productos

extranjeros será inferior al promedio del impuesto que se cause por
el consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, de igual o similar clase,
según el caso, producidos en Colombia”.

Para efectos de dar aplicación al parágrafo anterior el artículo 4 del Decreto

Reglamentario 2141 de 1996 de la Ley 223 de 1995, fijó la competencia en la Dirección
de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y señaló los parámetros
para la determinación de dichos promedios así:

“Artículo 4.- Promedios de impuestos de productos nacionales.

Los promedios de impuestos correspondientes a productos nacionales
de que tratan el artículo 189, parágrafo 2; el artículo 205, parágrafo, y el
artículo 210, parágrafo, de la Ley 223 de 1995, serán establecidos
semestralmente por la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio
de Hacienda y Crédito Público. Para tal efecto, dentro de los primeros
veinte días de junio y de diciembre, emitirá certificaciones tomando en
cuenta la siguiente clasificación:
...
3) Para cigarrillos y tabaco elaborado, certificará:

a) Promedio ponderado de impuestos correspondientes a cigarrillos

de producción nacional; y

b) Promedio ponderado de impuestos correspondientes a tabaco

elaborado de producción nacional.
 17
Parágrafo: ... Para efectos de la liquidación y pago de los impuestos al
consumo correspondientes a productos extranjeros, solamente se
aplicarán los promedios de que trata el presente artículo cuando los
impuestos liquidados sobre los productos extranjeros resulten inferiores
a dichos promedios...”

Por lo tanto el promedio certificado por la Dirección de Apoyo Fiscal surte efectos sólo
para determinar el impuesto a pagar por los productos extranjeros, cuando el impuesto
liquidado sea menor al de los productos nacionales.

Para los productos nacionales la base gravable es la establecida en el artículo 210 de la

Ley 223 de 1995 es decir por el precio de venta al detallista, que se define como el
precio facturado a los expendedores en la capital donde se encuentre situada la fábrica,
a la cual se le aplicará la tarifa del 55%.

En conclusión, el promedio certificado por la Dirección de Apoyo Fiscal solamente se

aplica para determinar el impuesto a pagar por los productos extranjeros; y solo en el
evento en que el impuesto liquidado para dichos productos sea inferior al promedio del
impuesto que se cause por los productos nacionales de igual o similar clase, según el
caso.

CONCEPTO No. 066

Mayo 13 de 1997

Consultante: JULIANA OCAMPO HERRAN

Brigard & Urrutia
Ciudad

Tema: Impuesto al Consumo de Cigarrillos

Extranjeros

Subtema: Obligaciones de los Responsables

En oficio radicado en este Despacho con el número 0235 del 19 febrero del año en
curso, remitido por la DIAN por ser de nuestra competencia, consulta si los importadores
y distribuidores de cigarrillos extranjeros tienen la obligación de discriminar en la factura
el impuesto al consumo correspondiente?

Al respecto esta Dirección se permite hacer las siguientes consideraciones:

 18
La Ley 223 de 1995 en su artículo 215 establece:

“Obligaciones de los responsables o sujetos pasivos.

Los productores e importadores de productos gravados con impuestos

al consumo de que trata este capítulo tienen las siguientes
obligaciones:

a) Registrarse en las respectivas Secretarias de Hacienda

Departamentales o del Distrito Capital, según el caso, dentro del mes
siguiente a la vigencia de la presente Ley o al inicio de la actividad
gravada. Los distribuidores también estarán sujetos a esta
obligación.

b) Llevar un sistema contable que permita verificar o determinar los

factores necesarios para establecer la base de liquidación del
impuesto, el volumen de producción, el volumen de importación, los
inventarios, los despachos y retiros. Dicho sistema también deberá
permitir la identificación del monto de ventas efectuadas en cada
departamento y en el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, según
facturas de venta prenumeradas y con indicación del domicilio del
distribuidor. Los distribuidores deberán identificar en su contabilidad
el monto de ventas efectuadas en cada departamento y el Distrito
Capital de Santafé de Bogotá, según las facturas de venta
prenumeradas.

c) Expedir la factura correspondiente con el lleno de todos los

requisitos legales, conservarla hasta por dos años y exhibirla a las
autoridades competentes cuando les sea solicitada. Los
expendedores al detal están obligados a exigir la factura al
distribuidor, conservarla hasta por dos años y exhibirla a las
autoridades competentes cuando les sea solicitada.

d) Fijar el precio de venta al detallista y comunicarlas a las

Secretarías de Hacienda Departamentales y del Distrito Capital de
Santafé de Bogotá, dentro de los diez (10) días siguientes a su
adopción o modificación.
...

Parágrafo 3: Los sujetos pasivos obligados a pagar el impuesto al

consumo de cigarrillos y tabaco elaborado nacionales, deberán
consignar directamente a órdenes de la Tesorería del Distrito Capital
los valores que a éste correspondan por tales conceptos.”

A su vez el Decreto 2141 de 1996 reglamentario de la Ley 223 de 1995 en sus artículos
1º y 24 determina:
 19
“Artículo 1.- Base gravable para productos nacionales. En relación con
los impuestos al consumo de:
...

C) Cigarrillos y tabaco elaborado,

...

Los productores discriminarán en la factura el precio de fábrica, el

precio de venta al detallista y el valor del impuesto al consumo
correspondiente... ”

“Artículo 24.- Facturación. Los productores, importadores y

distribuidores deberán expedir factura y entregarla al respectivo
comprador por cada transacción u operación que realicen, con el lleno
de todos los requisitos legales establecidos en el Estatuto Tributario y
sus reglamentos”.

El Estatuto Tributario en su artículo 617 establece los requisitos de la factura de venta

así:

“Artículo 617. Requisitos de la factura de venta.- Para los efectos

tributarios la expedición de la factura a que se refiere el artículo 615
consiste en entregar el original de la misma, con el lleno de los
siguientes requisitos:

a) Estar denominada expresamente como factura de venta.

b) Apellidos y nombres o razón o Nit del vendedor o de quien
preste el servicio.
c) Apellidos y nombre o razón social del adquiriente de los bienes
o servicios, cuando éste exija discriminación del impuesto pagado,
por tratarse de un responsable con derecho al correspondiente
descuento.
d) Llevar un número que corresponda a un sistema de numeración
consecutiva de facturas de venta.
e) Fecha de su expedición.
f) Descripción específica o genérica de los artículos vendidos o
servicios prestados.
g) Valor total de la operación.
h) El nombre o razón social y NIT del impresor de la factura.
i) Indicar la calidad de retenedor del impuesto sobre las ventas”...

De las normas transcritas podemos inferir claramente las obligaciones de los sujetos
pasivos del impuesto al consumo de cigarrillos extranjeros, entre las cuales no se
encuentra la obligación de discriminar en las facturas de venta el impuesto al consumo.
La obligación de discriminar en la factura de venta el impuesto al consumo
 20
correspondiente solo ha sido establecida para los productores nacionales y para los
responsables del impuesto a las ventas de acuerdo con lo establecido en el artículo 617
del Estatuto Tributario.

CONCEPTO No. 074

Mayo 27 de 1997

Consultante: WILLIAM CANO GUZMAN

Asamblea Departamental
LETICIA -Amazonas

Tema: Impuestos al Consumo

Subtema: Aplicación Ley de Fronteras

Mediante oficio radicado con el No. 1473 del 31 de Julio de 1996 solicita concepto sobre
la conveniencia o inconveniencia de pedir al Gobierno Nacional reducir el porcentaje
sobre el impuesto al consumo de licores extranjeros de más de 35o. de contenido
alcohólico presentado a la Honorable Asamblea Departamental.

Antes de entrar en materia es necesario precisar que la función de Unidad Doctrinaria

asignada a esta dirección por el artículo 40 de la Ley 60 de 1993 se ejerce de forma
general y abstracta y en consecuencia bajo estos parámetros se absolverá la consulta
formulada.

Este Despacho procede a efectuar las siguientes consideraciones:

El artículo 18 de la Ley 191 de 1995 (Ley de Fronteras) establece:

“ARTICULO 18.- De acuerdo a la conveniencia para las finanzas de los

Departamentos Fronterizos donde se encuentren las Unidades
Especiales de Desarrollo Fronterizo y a solicitud del correspondiente
Gobernador, previa autorización de la Asamblea departamental, el
Gobierno Nacional reducirá hasta en un cincuenta (50%) el porcentaje
con base en el cual se cobra el impuesto al consumo de licores,
cervezas y demás bebidas de producción nacional que esten sujetas al
pago de dicho gravamen (Subrayado fuera de texto)
 21
En este evento los departamentos podrán reglamentar los mecanismos
que permitan mantener el equilibrio tributario.

PARAGRAFO. - La reducción al impuesto que se refiere este artículo

se aplicará exclusivamente a los productos destinados al consumo
dentro de las Zonas de Frontera del respectivo Departamento.”

Significa lo anterior que la solicitud al Gobierno Nacional de reducción de tarifas sólo es

posible para los impuestos al consumo de licores, cervezas y demás bebidas de
producción nacional, y condicionada tal reducción a la conveniencia para las finanzas
del Departamento solicitante. De ninguna manera esta posibilidad se extiende a estos
bienes de origen importado.

Además de lo anterior hay que tener en cuenta, que los acuerdos firmados por
Colombia en materia de comercio exterior, en particular el Acuerdo General sobre
Aranceles y Comercio, GATT, así como las normas que regulan la Organización
Mundial de Comercio, a los cuales el país se ha adherido, restringen, cuando no
eliminan, la posibilidad de establecer tratamientos tributarios discriminatorios a favor de
productos nacionales y en contra de productos extranjeros.

Concepto No. 0083

Junio 24 de 1997

Consultante: DENNY OSORIO VILLADA

Jefe Unidad de Rentas
Secretaria de Hacienda Departamental
Gobernación
Cali - Valle

Tema: Impuesto al consumo

Subtema: Presentación y pago

En atención a su oficio de fecha Enero 09 de 1.997 y radicado en este despacho con el

No 0010, pregunta usted:

1.- Qué sucede si se presenta la declaración del impuesto al consumo sin acreditar el
pago, la administración Departamental recibe o no la declaración, y si la recibe puede
tenerse como no presentada.

2.- A partir de qué momento entra a regir el decreto 2141 de 1.996

 22
Con relación a su consulta, es necesario tener en cuenta las siguientes consideraciones:

La ley 223 de 1.995 en su artículo 191, con relación al impuesto de cervezas, sifones y
refajos, establece:

“PERIODO GRAVABLE. Declaración y pago de los impuestos. El

período gravable de estos impuestos será mensual.

Los productores cumplirán mensualmente con la obligación de declarar

ante las correspondientes Secretarias de Haciendas departamentales o
del Distrito Capital, según el caso o en las entidades financieras
autorizadas para tal fin, dentro de los quince (15) días calendarios
siguientes al vencimiento de cada período gravable. La declaración
deberá contener la liquidación privada del gravamen correspondiente a
los despachos, entregas o retiros efectuados en el mes anterior. Los
productores pagarán el impuesto correspondiente en las Tesorerías
Departamentales o del Distrito Capital o en las entidades financieras
autorizadas, simultáneamente con la presentación de la
declaración.

Los importadores declararán y pagarán el impuesto al consumo, en el

momento de la importación, conjuntamente con los impuestos y
derechos nacionales que se causen en la misma. El pago del impuesto
al consumo se efectuará a órdenes del Fondo Cuenta de impuestos al
consumo de productos extranjeros. Sin perjuicio de lo anterior, los
importadores o distribuidores de productos extranjeros, según el caso,
tendrán la obligación de declarar ante las Secretarías de Haciendas
Departamentales por los productos introducidos al Departamento
respectivo o al Distrito Capital, en el momento de la introducción a la
entidad territorial, indicando la base gravable según el tipo de producto.
En igual forma se procederá frente a las mercancías introducidas a
zonas de régimen aduanero especial”

Con relación al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares,

cigarrillos y tabaco elaborados, la ley 223 de 1.995 establece en su artículo 213:

“PERIODO GRAVABLE. Declaración y pago de los impuestos. El

período gravable de éstos impuestos será quincenalmente.

Los productores cumplirán quincenalmente con la obligación de

declarar ante las correspondientes Secretarías de Haciendas
Departamentales o del Distrito Capital, según el caso, o en las
entidades financieras autorizadas para tal fin, dentro de cinco (5) días
calendarios siguientes al vencimiento de cada período gravable. La
 23
declaración deberá contener la liquidación privada del gravamen
correspondiente a los despachos, entregas o retiros efectuados en la
quincena anterior. Los productores pagarán el impuesto
correspondiente en las tesorerías Departamentales o del Distrito
Capital, o en las instituciones financieras autorizadas simultáneamente
con la presentación de la declaración. Sin perjuicio de lo anterior los
departamentos y el Distrito Capital podrán fijar la obligación de declarar
y pagar directamente el impuesto correspondiente, ante los organismos
y dentro de los términos establecidos en el presente inciso.

Los importadores declararán y pagarán el impuesto al consumo en el

momento de la importación, conjuntamente con los impuestos y
derechos nacionales que se cause en la misma. El pago del impuesto
al consumo se efectuará a órdenes del Fondo Cuenta de impuestos al
consumo de productos extranjeros. Sin perjuicio de lo anterior, los
importadores o distribuidores de productos extranjero, según el caso,
tendrán la obligación de declarar ante la Secretaria de Hacienda por los
productos introducidos al respectivo Departamento o Distrito Capital, en
el momento de la introducción a la entidad territorial, indicando la base
gravable según el tipo de productos. En igual forma se procederá
frente a las mercancías introducidas a zonas de régimen aduanero
especial”.

Como se deduce de las normas transcritas, la presentación de la declaración se debe

hacer en forma simultánea con el pago, y la administración no la puede recibir si no se
efectúa su respectivo pago, ya que estaría en contravía con la ley.

Con relación a que se tomaría como no presentada, el estatuto tributario establece al

respecto en su artículo 580:

“ DECLARACIONES QUE SE TIENEN POR NO PRESENTADAS

A.- Cuando la declaración no se presente en los lugares señalados
para tal efecto
B.- Cuando no se suministre la identificación del declarante, o se haga
en forma equivocada
C.- Cuando no contenga los factores necesarios para identificar las
bases gravables
D.- Cuando no se presente firmada por quien deba cumplir el deber
formal de declarar, o cuando se omita la firma del Contador Público o
Revisor Fiscal existiendo la obligación legal”

Así las cosas, la norma en ningún momento hace referencia a que si se presenta la
declaración sin el respectivo pago, se tomaría como no presentada.
 24

Ahora bien, en relación con el párrafo de la sentencia de la corte al que usted hace
referencia, le comento que para el caso no aplica, la norma a aplicar es el decreto 2141
de 1.996 vigente, que en su artículo 20 establece:

“Pago del impuesto al consumo de productos nacionales. Los

responsables pagaran el impuesto correspondiente al período gravable
simultáneamente con la presentación de la declaración, en las
Secretarias de Haciendas o en las entidades financieras debidamente
autorizadas por la respectiva entidad territorial. En este último evento,
previo el convenio respectivo, la entidad territorial señalará los bancos
y demás instituciones financieras que estén autorizadas para recaudar
los impuestos, sanciones e intereses, y para recibir las
declaraciones tributarias. Las entidades que obtengan autorización
deberán cumplir las siguientes obligaciones...” (subrayado fuera de
texto).

Respecto al momento en que entra a regir el decreto 2141 de 1.996, es importante

considerar el artículo 363 de la Constitución Política que establece:

“ El sistema Tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y

progresividad.

Las leyes tributarias no se aplicarán con retroactividad”

El decreto 2141 fue expedido el 23 de Noviembre de 1.996 y se publicó en el diario

oficial No 42928 del 28 de Noviembre de 1.996.
 25
CONCEPTO No. 0088

Junio 26 de 1997

Consultante: LUZ MARINA MOLINA PARRA

Secretaria de Hacienda
Gobernación de Cundinamarca
Ciudad

Tema: Impuesto al consumo

Subtema: Decreto 2141 de 1996.

Damos respuesta a su oficio del 13 de mayo del año en curso, dirigido a esta Dirección
y radicado con el No. 803 del 20 de mayo de 1997, en el cual invocando el derecho de
petición, eleva una consulta relacionada con el Decreto 2141 de noviembre 25 de 1996,
que en su artículo 1o. preceptúa: “Los productores discriminarán en la factura el precio
de fábrica, el precio de venta al detallista y el valor del impuesto al consumo
correspondiente”.

“1.- Cuál es el precio de fábrica que se debe reflejar en la factura de venta?

2.- Ese precio de fábrica puede ser el precio de venta a empleados, el cual es inferior al
precio de venta al detallista?

3.- Si el precio de fábrica es el costo del producto, por qué razón se debe mostrar en la
factura de venta la utilidad bruta del producto?”

Al respecto este Despacho se permite efectuar las siguientes consideraciones:

El artículo 1o. del Decreto 2141 de 1996 establece:

“La base gravable está constituida por el precio de venta al detallista.

Se entiende por precio de venta al detallista aquel que, sin incluir el
valor del impuesto al consumo, fija el productor, según la calidad,
contenido y presentación de los productos, a los vendedores o
expendedores al detal, en la capital del departamento donde esté
situada la fábrica. Dicho precio debe reflejar los siguientes factores,
 26

valuados de acuerdo con las condiciones reales de mercado: el precio

de fábrica o a nivel del productor, y el margen de comercialización
desde la salida de fábrica hasta su entrega al expendedor al detal.

El precio de venta al detallista fijado por el productor para efectos de la

liquidación los impuestos al consumo debe ser único para la capital del
departamento sede de la fábrica, según tipo específico de producto.
Cuando el productor establezca precios diferenciales o conceda
descuentos o bonificaciones teniendo en cuenta el volumen de ventas u
otras circunstancias similares, el precio de venta al detallista que debe
fijar para efectos de la liquidación de los impuestos al consumo será el
mayor entre los distintos que haya establecido, sin deducir los
descuentos o bonificaciones.

Los productores discriminarán en la factura el precio de fábrica, el

precio de venta al detallista y el valor del impuesto al consumo
correspondiente”. (Subrayado fuera del texto).

De la norma anterior podemos inferir lo siguiente:

1.- El precio de fábrica es aquél por el cual el productor entrega el producto al

distribuidor, en este sentido se debe establecer dicho precio en la factura de venta.

2.- El precio que se fije para empleados está a discreción del productor, es decir, puede
ser igual o superior al precio de fábrica; contrario a lo que sucede con el precio al
detallista el cual debe ser único para la capital del departamento donde este situada la
fábrica.

Ahora bien, en el caso en que el productor conceda descuentos, precios diferenciales o

bonificaciones teniendo en cuenta el volumen de venta u otras circunstancias, el precio
de venta al detallista que debe fijar para efectos de la liquidación del impuesto, será el
mayor entre los distintos que haya establecido, sin tener en cuenta deducción alguna.

3.- Respecto a su tercera pregunta, es necesario precisar lo siguiente:

a).- El precio de fábrica no es el costo del producto, tal como quedó anotado
anteriormente, es el establecido por el productor cuando entrega el producto al
distribuidor.

b).- En la factura de venta no se muestra la utilidad bruta del producto, lo que se

muestra es el precio de fábrica (no el costo) y el precio de venta al detallista, el cual
debe ser único para la capital del departamento donde este situada la fábrica.
 27
c).- La discriminación que se hace en la factura por los productores del precio de fábrica,
el precio de venta al detallista y el valor del impuesto al consumo correspondiente, es
para efectos de verificar la liquidación de dicho impuesto.

De otra parte, es de anotar que el artículo 28 del Código Civil establece que “las
palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de
las mismas palabras; pero cuando el legislador las haya definido expresamente para
ciertas materias, se les dará en éstas su significado legal”. (Subrayado fuera de texto).

Concepto No. 0089

Junio 26 de 1997

Consultante: MARTA MARIA VILLAVECES CARDOSO

Directora Ejecutiva (e)
Conferencia Nacional de Gobernadores
Ciudad

Tema: Impuestos al Consumo

Subtema: Sanciones

En oficio radicado en este Despacho con el número 0772 del 7 de

mayo del año en curso solicita se emita concepto sobre el
alcance de la aplicación del procedimiento tributario con
respecto a la Ley 223 de 1995 en relación con:

1.- Cuál es la sanción que debe imponerse al sujeto pasivo del

impuesto al consumo, cuando no declara las mercancías ante el
departamento?

2.- Quién debe recibir el pago de las sanciones, el departamento

o el Fondo-Cuenta?

3.- Cuál es el régimen administrativo y sancionatorio aplicable?

Al respecto esta Dirección se permite hacer las siguientes

consideraciones:

Para dar respuesta a los interrogantes 1 y 3 se debe tener en

cuenta lo establecido en los artículos 199 y 221 de la Ley 223
 28
de 1995 que determinan la administración y control de los
impuestos al consumo así:

"Artículo 199.- Administración del Impuesto

La fiscalización, liquidación oficial, cobro y recaudo

del impuesto de que trata este Capítulo es de
competencia de los Departamentos y del Distrito
Capital de Santafé de Bogotá, competencia que se
ejercerá a través de los órganos encargados de la
administración fiscal. Los Departamentos y el Distrito
Capital aplicarán en la determinación oficial del
impuesto los procedimientos establecidos en el
Estatuto Tributario para los impuestos del orden
nacional. El régimen sancionatorio y el procedimiento
para la aplicación del mismo previstos en el Estatuto
Tributario se aplicará en lo pertinente al impuesto al
consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de
bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas.

Contra las liquidaciones oficiales de aforo, de

revisión, de corrección aritmética y los actos que
impongan sanciones proferidos por los Departamentos y
por el Distrito Capital procede el recurso de
reconsideración ante la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales, de conformidad con los términos y
procedimientos establecidos en el Estatuto Tributario.
El Director de la Dirección de Impuestos y Aduanas
Nacionales determinará mediante resolución la
dependencia del nivel central encargada de fallar el
recurso mencionado".

"Artículo 221.- Administración y Control

La fiscalización, liquidación oficial, discusión,
cobro y recaudo de los impuestos de que trata este
Capítulo es de competencia de los Departamentos y del
Distrito Capital de Santafé de Bogotá, en lo que a
éste corresponda, competencia que se ejercerá a través
de los órganos encargados de la administración fiscal.
Los Departamentos y el Distrito Capital aplicarán en
la determinación oficial, discusión y cobro de los
impuestos los procedimientos establecidos en el
Estatuto Tributario para los impuestos del orden
nacional. El régimen sancionatorio y el procedimiento
para la aplicación del mismo previstos en el Estatuto
tributario se aplicará en lo pertinente a los
impuestos al consumo de que trata este capítulo".
 29
A su vez el decreto 2141 de 1996, reglamentario de la Ley 223 de 1995 determina:

"Artículo 32.- Sanción por no declarar impuestos al

consumo. Sin perjuicio del pago de los impuestos
correspondientes, la sanción por no declarar de que
trata el artículo 643 del estatuto Tributario será el
veinte por ciento (20%) del valor total de las
operaciones de ventas realizadas por el responsable en
el período o períodos, o el veinte por ciento (20%) de
los costos y gastos en que haya incurrido el
responsable durante el período o períodos dejados de
declarar.

Cuando la administración tributaria disponga solamente

de una de las bases señaladas en este numeral para
aplicar la sanción, podrá aplicarla sobre esta sin
necesidad de calcular la otra. En el caso de que
disponga de la información sobre ambas bases,
utilizará la que genere mayor valor".

De las normas antes descritas podemos inferir:

1.- Que la facultad de fiscalización, liquidación, cobro y

recaudo de los impuestos al consumo recae en los respectivos
Departamentos y/o el Distrito Capital de Santafé de Bogotá,
dependiendo del lugar donde se consuman los productos.

2.- La sanción a aplicar a los responsables de los impuestos al

consumo por no presentar las declaraciones será la establecida
en el artículo 32 del Decreto 2141 de 1996; es decir el 20% del
valor total de las operaciones de ventas realizadas durante el
período o períodos correspondientes, o el total de los costos y
gastos en que haya incurrido el sujeto pasivo de los impuestos
al consumo durante el período o períodos dejados de declarar.

3.- La Ley 223 de 1995 y sus decretos reglamentarios

establecieron el procedimiento y el régimen sancionatorio para
los responsables de los impuestos al consumo. Es decir, para
efectos de procedimientos y régimen sancionatorio debe atenerse
a lo contemplado en la parte pertinente del Estatuto Tributario.

En cuanto a su segundo interrogante sobre quién debe recibir el

pago de las sanciones, el Decreto 1640 de 1996 en su artículo 8
determina:

"Artículo 8.- Procedimiento y competencia para la

determinación oficial de los impuestos al consumo
 30
generados en la importación y en la distribución de
productos a zonas de Régimen Aduanero especial cuando
se presenten inconsistencias. Cuando se presente
inconsistencia entre la información suministrada por
los responsables o sujetos pasivos en las
declaraciones presentadas en el momento de la
importación y los recibos de pago de los impuestos al
consumo, de una parte, y las relaciones enviadas por
los Secretarios de Hacienda, de otra, de las cuales se
genere un mayor valor a favor de los Departamentos y
del Distrito Capital, la distribución y giro de los
recaudos se efectuará sobre las sumas efectivamente
recibidas por el Fondo-Cuenta, o sobre el saldo de las
mismas, según el caso en proporción a los montos
solicitados por cada entidad territorial.

Lo anterior sin perjuicio de las facultades de

investigación, determinación y recaudo, las cuales se
ejercerán con las reglas que se señalan a
continuación:

a) Inconsistencias que afectan a varios Departamentos.

Cuando el valor del impuesto declarado y consignado al
Fondo-Cuenta por cada importación, de conformidad con
las declaraciones y recibos de pago suministrados por
los responsables, sea inferior al total del impuesto
que por la misma importación haya sido declarado a las
entidades territoriales y solicitadas por éstas al
Fondo-Cuenta, la competencia para la fiscalización y
determinación oficial de los impuestos al consumo
corresponde a la entidad territorial que, de acuerdo
con la información que reposa en el Fondo-Cuenta,
tenga la mayor participación económica en el impuesto
solicitado.

En este evento, la competencia de la entidad

territorial comprende todas las declaraciones que
sobre la misma importación se hayan presentado en las
diferentes entidades territoriales.

Detectada la inconsistencia, el Administrador del

Fondo-Cuenta consolidará la información que sobre el
particular repose en sus archivos y remitirá con sus
soportes y con un informe detallado de los hechos a la
entidad territorial competente, la cual adelantará las
investigaciones, efectuará la correcta determinación
de los impuestos e impondrá las sanciones a que haya
lugar, siguiendo los procedimientos establecidos para
 31
tal fin. Los mayores valores determinados y el monto
de las sanciones e intereses deberán ser consignados
por el responsable a favor del Fondo-Cuenta, para su
posterior reparto a las entidades territoriales en
proporción a lo que a cada una de ellas corresponda.

b) Inconsistencias que afectan a una sola entidad

territorial.- Cuando el total de la importación haya
sido introducida para consumo a una sola entidad
territorial, la facultad para la fiscalización y
determinación oficial del impuesto corresponde a la
entidad afectada. En este evento, tanto el
administrador del Fondo-Cuenta como la entidad
territorial aplicarán las mismas disposiciones
contenidas en el literal anterior, pero los mayores
valores determinados y el monto de las sanciones se
pagarán directamente a la entidad territorial.
...
d) Evasión o fraude a las rentas, detectadas por el
Fondo-Cuenta. Cuando con base en la información que
posea, el Fondo-Cuenta detecte posible evasión o
fraude a las rentas departamentales, el Administrador
del Fondo-Cuenta consolidará la información que sobre
el particular repose en sus archivos y la remitirá con
sus soportes y con un informe detallado de los hechos
a la entidad territorial competente, la cual
adelantará las investigaciones, efectuará la correcta
determinación de los impuestos e impondrá las
sanciones a que haya lugar, siguiendo los
procedimientos establecidos para tal fin.

La competencia para la fiscalización y determinación

oficial corresponde a la entidad territorial que
durante el respectivo período haya tenido mayor
participación económica en los impuestos administrados
por el Fondo-Cuenta, y cobija todas las declaraciones
presentadas ante las diferentes entidades
territoriales.

Los mayores valores determinados y el monto de las

sanciones e intereses deberán ser consignados por el
responsable a favor del Fondo-Cuenta, para su
posterior distribución entre las entidades
territoriales en proporción a lo que a cada una ellas
le corresponda"...
(El resaltado es nuestro).

De la norma transcrita podemos concluir:

 32

1.- Que la facultad para la fiscalización, determinación del

impuesto y de las sanciones corresponde a la entidad
territorial.

2.- Los mayores valores establecidos, así como el monto de las

sanciones e intereses deben ser consignados por el responsable a
favor del Fondo-Cuenta para su posterior reparto a las entidades
territoriales.

3.- En el caso de inconsistencias que afecten a una sola entidad

territorial se aplicarán las mismas disposiciones que para el
efecto están establecidas cuando se detecten inconsistencias que
afectan varios departamentos, pero los mayores valores
determinados y el monto de las sanciones se pagarán directamente
ante la entidad territorial.

4.- En el evento que la evasión o fraude a las rentas sea

detectadas por el Fondo-Cuenta es la entidad territorial que
durante el período haya tenido la mayor participación económica
a quien le corresponde efectuar la fiscalización y determinación
oficial del impuesto administrado por el Fondo-Cuenta y los
mayores valores y el monto de las sanciones como los intereses
serán consignados por el responsable a favor del Fondo-Cuenta
para su posterior distribución entre las entidades
territoriales.

En conclusión: En todos los casos corresponde a la entidad

territorial competente la determinación tanto del impuesto como
de las sanciones. El monto de las sanciones e intereses será
consignado a favor del Fondo-Cuenta por el respectivo
responsable del impuesto, con excepción del evento en que la
inconsistencia afecte a una sola entidad territorial, caso en el
cual los pagos tanto de los mayores valores como del monto de
las sanciones se pagan directamente ante la entidad territorial.

En el caso de la obligación que tienen los responsables del

impuesto al consumo por productos nacionales de presentar la
declaración ante los departamentos, la determinación del
impuesto así como las sanciones y el pago de éstas, le
corresponde a la respectiva entidad territorial.
33

REGISTRO
 34
CONCEPTO No. 032
Abril 1 de 1997

Consultante: YORGUIN PEREZ CARDOZO

Secretaria de Hacienda
Gobernación
BUCARAMANGA - Santander

Tema: Impuesto de Registro

Subtema: Hecho Generador, Causación y Base

Gravable
Cooperativas, entidades sin animo
de lucro, documentos con varios
actos sujetos a registro

En atención a su Oficio radicado con el No. 0261 del 20 de Febrero de 1996, en el cual
consulta varios aspectos relacionados con el Impuesto de Registro, este Despacho
procede a responder en el orden planteado por usted:

1.- En relación con la pregunta de si están gravados con el Impuesto de Registro la

matrícula mercantil, su renovación, el Registro de libros de Contabilidad, la inclusión en
el Registro de Proponentes y su renovación o actualización, este Dirección se pronunció
mediante Concepto 0119 del 14 de Junio de 1996, el cual remito en fotocopia.

2.-En cuanto a que si el Registro en las Cámaras de Comercio de las Cooperativas y

entidades sin ánimo de lucro constituye hecho generador del Impuesto de Registro, este
Despacho procede a efectuar las siguientes consideraciones:

El artículo 226 de la Ley 223 de 1995, establece:

“Hecho Generador.

Está constituído por la inscripción de actos, contratos o negocios

jurídicos documentales en los cuales sean parte o beneficiarios los
particulares y que, de conformidad con las disposiciones legales, deben
registrarse en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos o en
las Cámaras de Comercio.
El Artículo 40 del Decreto 2150 del 5 de Diciembre de 1995, consagra el procedimiento
para la obtención de la personalidad de las organizaciones civiles y demás entidades sin
ánimo de lucro señalando:
 35
“Supresión del reconocimiento de personerías jurídicas.
Suprímese el acto de reconocimiento de personería jurídica de las
organizaciones civiles, las corporaciones, las fundaciones, las juntas de
acción comunal y de las demás entidades privadas sin ánimo de lucro.

Para la obtención de su personalidad, dichas entidades se constituirán

por Escritura pública o documento privado reconocido en el cual se
expresará cuando menos, lo siguiente:

...Las entidades a que se refiere este artículo, formarán una persona

distinta de sus miembros o fundadores individualmente considerados, a
partir de su registro ante la Cámara de comercio con jurisdicción en el
domicilio principal de la persona jurídica que se constituye”. (subrayado
fuera de texto).

En relación con las entidades de naturaleza cooperativa, los fondos de empleados y las
asociaciones mutuales el artículo 144 del Decreto citado establece:

“ Registro en las cámaras de comercio. La inscripción en el registro

de las entidades previstas en el artículo anterior, se someterá al mismo
régimen previsto para las demás entidades privadas sin ánimo de lucro,
contenido en el capítulo II del título I de este Decreto”.

En consecuencia, los actos de constitución de las cooperativas y entidades sin ánimo de

lucro por ser actos que deben registrarse en las Cámaras de Comercio como lo señalan
las disposiciones citadas están sujetos al cobro del impuesto de Registro, teniendo
como base gravable el valor incorporado en el documento que contiene el acto, contrato
o negocio jurídico de conformidad con el art. 229 de la Ley 223 de 1995.

Para las entidades mencionadas ya reconocidas que por efectos del Decreto 2150 de
1995 deben inscribirse en el registro que lleven las cámaras de comercio este acto se
considera de conformidad con el Decreto 650 del 3 de Abril de 1996 como acto sin
cuantía el cual está gravado con tarifas entre dos y cuatro salarios mínimos diarios
legales, determinadas por la respectiva asamblea departamental.

3.-Referente a la pregunta de cuando con la inscripción de un mismo documento se

afectan varios libros de registro como en el caso de las liquidaciones de sociedades
conyugales cuando uno de los cónyuges es comerciante y a su vez se adjudican cuotas
de interés social si se grava una sola vez y cual acto se grava.

Al respecto el Artículo 2 del Decreto 0650 del 3 de Abril de 1996, consagra:

“Causación y pago. El impuesto se causa en el momento de la

solicitud y se paga por una sola vez por cada acto, contrato o negocio
jurídico sujeto a registro.
 36
Cuando un mismo documento contenga diferentes actos sujetos a
registro, el impuesto se liquidará sobre cada uno de ellos, aplicando la
base gravable y tarifa establecidas en la ley”.

De lo expuesto anteriormente se infiere que el impuesto de registro se causa por cada

acto sujeto a registro y como en el caso de las liquidaciones de sociedades conyugales
que se trata de un solo documento pero que a la vez contiene varios actos también
registrables, dicho impuesto se causa sobre cada uno de ellos y teniendo en cuenta el
valor de cada acto.

CONCEPTO No. 042

Abril 16 de 1997

Consultante: JUAN CARLOS RESTREPO PIEDRAHITA

Santafé de Bogotá

Tema: Impuesto de Registro

Subtema: Vigencia del artículo 95 del

Decreto 1250 de 1970
Hecho Generador en contratos de
prenda sin tenencia del acreedor

En atención a su oficio remitido a esta dependencia por la Dirección de Impuestos y

Aduanas Nacionales por ser de nuestra competencia, el cual fue radicado en este
Despacho con el No. 0368 del 5 de Marzo de 1996, consulta usted si el denominado
“impuesto sobre registro y anotación “ de que trata el Decreto 1250 de 1970 (artículo 95)
se encuentra vigente y si dicho impuesto es aplicable a los contratos de prenda sin
tenencia del acreedor de que tratan los artículos 1207 y siguientes del Código de
Comercio.

Este Despacho procede a efectuar las siguientes consideraciones:

El artículo 95 del Decreto 1250 de 1970 establece:

“El impuesto sobre registro y anotación y la sobretasa de catastro

establecidos en leyes especiales, se causarán por el registro o
inscripción de los actos y contratos gravados con ellos. Su liquidación y
recaudo en cuanto se refiere a las escrituras públicas se hará
 37
directamente por las oficinas que actualmente los realizan sobre las
copias de las escrituras que contengan los actos y contratos gravados o
sobre las copias o actuaciones judiciales, administrativas o arbitrales, y
los comprobantes de pago se presentarán ante las oficinas de registro
respectivas o las correspondientes cámaras de comercio, requisitos sin
el cual no podrán recibir trámite para su registro o inscripción”.

Es de aclarar que la norma citada se refiere entre otros a la obligación que se tiene de
presentar ante las oficinas de registro respectivas o las cámaras de comercio el
comprobante de pago del impuesto establecido en leyes especiales (Ley 56 de 1904
Ley 52 de 1920) para tramitar el respectivo acto de registro o inscripción.

Ahora bien el artículo 285 de la Ley 223 de 1995 establece:

“Derogatorias y vigencias. La presente ley rige a partir de la fecha de

su publicación y deroga las normas que le sean contrarias...”

A su vez el artículo transitorio 253 de la misma ley en su inciso 3 consagra:

“El impuesto de registro de que trata el capítulo XII, comenzará a regir

dos meses después de que entre en vigencia la presente ley o tan
pronto las Asambleas fijen las tarifas correspondientes”.

En relación con la derogación de las leyes el artículo 71 del C.C. establece:

“La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita.

Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la

antigua.

Es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden

conciliarse con las de la ley anterior.”

Por su parte la Jurisprudencia señala que de acuerdo a como se produce la derogación

de una ley esta puede ser expresa, tácita y orgánica; en relación con esta última
establece:

“...cuando una ley nueva regule íntegramente la materia a que la

anterior disposición se refería...( CSJ., Cas. Civil, Sent. mar. 28 /84.)”

Como la Ley 223 de 1995 reguló íntegramente lo concerniente al Impuesto de registro,

ha de entenderse que lo consagrado en la Ley 56 de 1904 Ley 52 de 1920 (Impuesto de
Registro y Anotación) y demás normas concordantes quedó sustituido en los artículos
226 y ss de la citada ley.
 38
Referente a si el Impuesto de Registro es aplicable a los contratos de prenda sin
tenencia del acreedor de que tratan los artículos 1207 y siguientes del Código de
Comercio, es necesario efectuar el siguiente análisis:

El Código de Comercio en sus artículos 1208 y 1210 establece las formalidades para
que produzca efectos en relación con terceros el contrato de prenda de que trata el
artículo 1207 ibidem y señala:

“FORMALIDADES
ART. 1208.- El contrato de prenda de que trata este capítulo podrá
constituirse por instrumento privado, pero sólo producirá efectos en
relación con terceros desde el día de su inscripción.
...
Art. 1210.- El contrato de prenda se inscribirá en la oficina de registro
mercantil correspondiente al lugar en que conforme al contrato han de
permanecer en diversos sitios, la inscripción se hará en el registro
correspondiente a cada uno de ellos, pero la prenda de automotores se
registrará ante el funcionario y en la forma que determinen las
disposiciones legales pertinentes...”

y el artículo 226 de la Ley 223 de 1995 en relación con los actos objeto de registro
establece:

“Hecho Generador.
Está constituido por la inscripción de actos, contratos o negocios
jurídicos documentales en los cuales sean parte o beneficiarios los
particulares y que, de conformidad con las disposiciones legales, deben
registrarse en las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos o en
las Cámaras de Comercio.”

A su vez el Art. 6 del Decreto 650 de 1996 al enumerar los actos, contratos sin cuantía
incorpora dentro de estos la inscripción de prenda abierta sin tenencia y al tenor de la
citada disposición establece:

“Para efectos de la liquidación y pago del impuesto de Registro se

consideran como actos, contratos o negocios jurídicos sin cuantía,
entre otros los siguientes:

...l) La inscripción de prenda abierta sin tenencia o hipoteca abierta.”

En conclusión:

El denominado Impuesto sobre Registro y Anotación no está vigente por cuanto fue
sustituido por el Impuesto de Registro.
 39
El acto de inscripción del contrato de prenda es un acto registrable ante la Cámara de
Comercio gravado con el impuesto de Registro, teniendo como base gravable la
establecida para los actos sin cuantía cuya tarifa a aplicar es la determinada por la
Respectiva Asamblea Departamental.
40

OTROS

IMPUESTOS

DEPARTAMENTALES
 41
CONCEPTO No. 041
Abril 15 de 1997

Consultante: RAFAEL CASTILLO PACHECO

Director
Instituto Departamental de Transporte y
Tránsito
BARRANQUILLA - Atlántico

Tema: Impuesto de Timbre Sobre Vehículos

Subtema: Facultad para determinar sanciones

y calendario de pago

En oficio remitido por la DIAN y radicado en esta Dirección con el número 004 de 7 de
enero del año en curso por ser de nuestra competencia, consulta si estando dentro de
las facultades consagradas en el inciso tercero del artículo 260 de la Ley 223 de 1995,
las Asambleas mediante Ordenanzas pueden establecer sanciones y periodicidad de
pago del impuesto de timbre sobre vehículos; igualmente, si la Asamblea no lo hace, es
viable que con facultades otorgadas por ésta o sin ellas el Gobernador lo pueda
reglamentar mediante acto administrativo.

Al respecto, es necesario efectuar las siguientes consideraciones:

El Nuevo Estatuto Nacional de Transporte Ley 336 de 1996 en el artículo 63 determina:

“Suprímese el impuesto de Timbre sobre Vehículos de servicio público

de transporte terrestre automotor a que se refiere el artículo 260 de la
Ley 223 de 1995”.

En consecuencia lo contenido en el artículo 260 de la Ley 223 de 1995 referente al

impuesto de timbre sobre vehículos automotores de servicio público fue derogado en
forma expresa por el artículo 63 de la Ley 336 de 1996 por consiguiente continúa
vigente lo establecido en los artículos 111 y siguientes del Decreto 1222 de 1986.

Además el inciso tercero del artículo 260 de la Ley 223 de 1995 hace referencia a la
facultad que tienen las Asambleas para fijar tarifas, por lo tanto su derogatoria no afecta
la facultad que tienen las Asambleas Departamentales para determinar lo relativo a la
administración de sus tributos.
 42

En relación con las facultades que tienen las Asambleas para determinar las sanciones
y el calendario de pago del impuesto de timbre sobre vehículos automotores la
Constitución Política establece:

“Artículo 287.- Las entidades territoriales gozan de autonomía para la

gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la
ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
...

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el

cumplimiento de sus funciones”...

El Decreto 1222 de 1986 en su artículo 62 establece como funciones de las Asambleas:

“15.- Arreglar todo lo relativo a la organización, recaudación, manejo e

inversión de las rentas del departamento; a la formación y revisión de
cuentas de los responsables y a la represión y castigo del fraude...”

A su vez la Ley 44 de 1990 en sus artículos 19 y 20 establece:

“Artículo 19.- Impuesto de Vehículos.- Los municipios, los

departamentos y las Intendencias y Comisarías, podrán establecer
sistemas de autodeclaración, por parte de los propietarios o
poseedores de vehículos, para cancelar los impuestos de circulación y
tránsito, de timbre nacional y demás impuestos o derechos que se
deban cobrar sobre el valor de los vehículos, y que son de su
competencia. Asimismo podrán establecer sistemas de recaudo de
tales gravámenes a través de la red bancaria.

Los formularios de autodeclaración que se utilicen serán los prescritos

por el Instituto Nacional de Tránsito, INTRA. El Instituto señalará por vía
general el precio mínimo de los vehículos, para todos los efectos
fiscales.

Artículo 20.- Facultad para establecer descuentos.

Los municipios, los departamentos y comisarías, podrán decretar
descuentos tributarios hasta el 20% en el valor de los impuestos de
vehículos que sean de su competencia, en aquellos casos en que se
demuestre que cumplen con dispositivos que disminuyan la
contaminación, cumpliendo con las características mínimas señaladas
por el INDERENA, o quien haga sus veces”.
 43

La sanción por el no pago del impuesto de timbre sobre vehículos automotores es la

establecida para el impuesto de renta y complementarios. Así se infiere de lo señalado
en el artículo 205 del Decreto 1222 de 1986:

“En caso de mora en el pago de los impuestos de Timbre sobre

vehículos automotores, consumo de licores y de cigarrillos y a la
gasolina, se aplicarán las sanciones que para el mismo efecto están
establecidas respecto del impuesto de renta y complementarios”.

De las normas transcritas se infiere:

1.- Las Asambleas Departamentales están facultadas entre otros para determinar todo
lo relacionado con la organización y recaudación de las rentas del departamento, por lo
tanto teniendo en cuenta que el impuesto de timbre sobre vehículos automotores es una
renta departamental, corresponde a las Asambleas fijar el procedimiento y calendario
adecuados para lograr el recaudo oportuno.

2.- Las Asambleas están facultadas para decretar de conformidad con la ley las
sanciones establecidas para el impuesto sobre vehículos automotores.

3.- La sanción en caso de mora en el pago del impuesto de Timbre sobre vehículos
automotores es la establecida para el impuesto de Renta y Complementarios.

4.- El Gobernador no podrá establecer sanciones que no se encuentren establecidas en

la Ley como tampoco podrá establecer el calendario de pago sin tener previa
autorización de la Asamblea.
 44
CONCEPTO No. 0076
Mayo 29 de 1997

Consultante: DENNY OSORIO VILLADA

Gobernación del Valle del Cauca
CALI - Valle

Tema: Estampilla Pro-Universidad

Subtema: Cobro a la Contraloría

En fax de fecha 24 de febrero de 1997, radicado en esta Dirección con el número 0282
del 25 de febrero del mismo año, solicita usted concepto sobre si la Contraloría
Departamental debe o no descontar y trasladar recursos por concepto de Estampilla
Pro-Universidad del Valle, teniendo en cuenta que en una Ordenanza, en el artículo 3º.
se señala que la estampilla es obligatoria para la nómina y planilla de los empleados y
trabajadores del Departamento del Valle y/o Institutos Descentralizados del orden
departamental.

Al respecto es necesario hacer las siguientes consideraciones:

En razón de lo establecido en la ordenanza en cuanto a la obligatoriedad de la

estampilla para la nómina y planilla de los empleados y trabajadores del Departamento
del Valle y/o institutos descentralizados, es necesario establecer en primer lugar, como
están definidos los institutos descentralizados y la Contraloría.

Los artículos 5o., 6o. y 8o. del Decreto 1050 de 1968 definen a las entidades
descentralizadas:

“Art. 5o. De los establecimientos públicos. Son organismos creados

por la ley, o autorizados por esta, encargados principalmente de
atender funciones administrativas, conforme a las reglas del derecho
público, y que reúnen las siguientes características:

a) Personería jurídica
b) Autonomía administrativa, y
d) Patrimonio independiente, constituido con bienes o fondos
públicos comunes o con el producto de impuestos, tasas o
contribuciones de destinación especial.
 45
Art. 6o. De las empresas industriales y comerciales del Estado. Son
organismos creados por la ley, o autorizados por esta, que
desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme
a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra
la ley y que reúnen las siguientes características:
a) Personería jurídica
b) Autonomía administrativa y
c) Capital independiente, constituido totalmente con bienes o
fondos públicos comunes, los productos de ellos, o el rendimiento de
impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial.
...

Art. 8o. De las sociedades de economía mixta. Son organismos

constituidos bajo la forma de sociedades comerciales con aportes
estatales y de capital privado, creados por la ley o autorizados por esta,
que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial
conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que
consagre la ley...”

En cuanto a la Contraloría General, el artículo 267 de la Constitución Política señala:

“Artículo 267. El control fiscal es una función pública que ejercerá la

Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión fiscal de la
administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o
bienes de la Nación.
...

La Contraloría es una entidad de carácter técnico con autonomía

administrativa y presupuestal. No tendrá funciones administrativas
distintas de las inherentes a su propia organización...”

Es decir, la Contraloría no se enmarca dentro de las entidades descentralizadas ya que

constitucionalmente está definida como un órgano de control que vigila la gestión fiscal
de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la
Nación, funciones diferentes a las de las entidades descentralizadas.

De otra parte, el presupuesto del Departamento está conformado por los presupuestos
de la asamblea departamental, la Contraloría Departamental, el Despacho del
gobernador, las secretarías y la rama ejecutiva del nivel departamental con excepción
de los presupuestos de los establecimientos públicos, las empresas industriales y
comerciales del departamento y las sociedades de economía mixta. Presupuestalmente
la Contraloría es una sección del presupuesto central del departamento con autonomía
para la gestión y ordenación del gasto, atendiendo lo dispuesto por la Constitución
Nacional que establece que es una entidad de carácter técnico con autonomía
 46
administrativa y presupuestal. Los actos que se expidan y que lo afecten tienen
incidencia sobre las contralorías por ser un órgano mas de la administración central.

La Ley 26 de 1990 autoriza a la Asamblea del Valle para ordenar la emisión de la

estampilla “Pro-Universidad del Valle”, la cual en el artículo 3o. establece:

“Art. 3. Autorízase a la Asamblea Departamental del Valle del Cauca,

para que determine las características, tarifas y todos los demás
asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla en las actividades
y operaciones que se deben realizar en el Departamento y en los
municipios del mismo. Las providencias que expida la Asamblea del
Departamento del Valle, en desarrollo de lo dispuesto en la presente
Ley, serán llevadas a conocimiento del Gobierno Nacional, a través del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.” (Subrayado fuera de texto)

De acuerdo con lo anterior, la Contraloría departamental debe descontar y trasladar de

la nómina de sus empleados los recursos que por concepto de estampilla se
establecieron en la ordenanza que desarrolla la ley 26 de 1990, ya que como se
mencionó forman parte del nivel central de la administración departamental y por lo
tanto, deben acogerse a las normas que se expidan, a menos que éstas taxativamente
las excluyan de sus actos.
 47

IMPUESTOS MUNICIPALES
 48
INDUSTRIA Y COMERCIO

CONCEPTO No. 069

Mayo 15 de 1997

Consultante: MARIA DELFINA GUERRERO DE AARON

Secretaria de Hacienda Distrital
Distrito de SANTA MARTA
Magdalena

Tema: Impuesto de Industria y Comercio

Subtemas: 1.- Vigencia

Prescripción en Estatuto de Rentas
modificado por otros estatutos.
2.- Interrupción de la
prescripción.
3.- Sanción por extemporaneidad e intereses
moratorios; aplicación en caso de
modificación del estatuto de rentas.

En oficios radicados en este Despacho con los números 479, 0506 del 20 y 31 de marzo
respectivamente invocando, el derecho de petición consulta aspectos relacionados con
el cobro y pago del impuesto de Industria y Comercio
.
Antes de entrar en materia es necesario precisar que la función de unidad doctrinaria
asignada a esta Dirección por el artículo 40 de la Ley 60 de 1993 se ejerce de manera
general y abstracta y en consecuencia bajo estos criterios se absolverá la consulta
formulada:

1.- Vigencia de la prescripción de acción de cobro contemplada en el estatuto de rentas

y modificada por estatutos posteriores.

2.- Si la prescripción de acción de cobro se puede decretar de oficio.

3.- Aclaración sobre interrupción de la prescripción de acción de cobro.

 49
4.- La sanción que debe imponerse y liquidarse a un contribuyente que presentó
declaraciones con posterioridad a las fechas establecidas en el calendario tributario, así
como el monto que debe aplicarse, si las del Estatuto de Rentas vigente en el momento
del cumplimiento de la obligación o las consagradas en el estatuto en el momento de la
presentación de las declaraciones.

5.- Qué intereses moratorios se deben aplicar y si es procedente aplicar tales intereses
a la sanción por extemporaneidad.

Al respecto este Despacho se permite hacer las siguientes consideraciones:

1.- En relación con la derogación de las leyes el artículo 71 del C.C. establece:

“La derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita.

Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la

antigua.

Es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden

conciliarse con las de la ley anterior.”

Por su parte, la Jurisprudencia señala que de acuerdo a cómo se produce la derogación

de una ley ésta puede ser expresa, tácita y orgánica. En relación con esta última
establece:

“...cuando una ley nueva regule íntegramente la materia a que la

anterior disposición se refería...( CSJ., Cas. Civil, Sent. mar. 28 /84.”

“Artículo 72. del C.C. - La derogación tácita deja vigente en las leyes
anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no
pugna con las disposiciones de la nueva ley”.

Igualmente la Corte Constitucional en sentencia 558 del 15 de octubre de 1992 en sus

apartes establece:

“La expedición de Códigos, estatutos y cuerpos legales integrales

implica la derogatoria de las normas incorporadas. Ahora bien, por lo
que hace al cargo que en esta ocasión se examina juzga la Corte
Constitucional que la tacha endilgada al fragmento del precepto
demandado es infundada pues, como bien lo puso de presente el señor
Procurador de la Nación, la facultad de expedir estatutos orgánicos o
cuerpos normativos integrales comporta de suyo, por obligada
necesidad lógica derivada de su propia razón de ser, la de derogar las
normas que a ellos se incorporan.
 50
...Así pues, la sustitución de las normas incorporadas es una facultad
inherente y consustancial a la de expedir Estatutos orgánicos, códigos o
cuerpos legales integrales como quiera que la incorporación a estos de
las normas que conforman la legislación existente sobre una
determinada materia, produce como obligada consecuencia, su
derogatoria tácita...”

Lo anterior significa que si los Estatutos de Rentas expedidos posteriormente

reglamentan en forma integral todos los impuestos y lo relacionado con los mismos,
deroga los estatutos o acuerdos municipales anteriores; en el evento que no se
incorpore toda la materia deja vigente lo anterior en la medida que no sea incompatible
con el nuevo estatuto. Teniendo en cuenta lo anterior, sí el término de prescripción de la
acción de cobro de las obligaciones fiscales está contemplado en cinco (5) años y los
Estatutos de Rentas posteriores no hicieron referencia alguna a esta materia, conserva
su vigencia el término anterior. En otras palabras, si los Estatutos de Rentas no
modificaron dicho lapso, está vigente la prescripción de la acción de cobro en cinco (5)
años, y obliga su cumplimiento por parte de las autoridades administrativas.

2.- En relación con la facultad para decretar de oficio la prescripción, el artículo 2513 del
Código Civil establece:

“Artículo 2513.- El que quiera aprovecharse de la prescripción debe

alegarla; el juez no puede declararla de oficio.”

Lo estipulado en la citada norma es aplicable siempre y cuando el Estatuto de Rentas

de la entidad territorial no haya determinado que la misma se pueda decretar de oficio,
caso en el cual es obligatoria su observancia.

En el evento en que no se haya reglamentado la declaratoria de oficio de la prescripción

en el respectivo Estatuto de Rentas, para declararla se requiere que medie solicitud del
interesado por la vía administrativa o alegarse como excepción por el demandado
dentro del proceso ejecutivo; por lo tanto, en este caso, mientras no exista tal solicitud y
la misma se haya decidido, la administración tributaria está facultada para exigir el pago.

3.- En relación con la interrupción del término de prescripción de la acción de cobro, nos
remitimos a lo establecido en el Estatuto Tributario en su artículo 818 por ser norma
reguladora de materia semejante y que al respecto consagra:

“Artículo 818.-Interrupción y suspensión del término de

prescripción. El término de la prescripción de la acción de cobro se
interrumpe por la notificación del mandamiento de pago, por el
otorgamiento de facilidades para el pago, por la admisión de la solicitud
del concordato y por la declaratoria oficial de la liquidación forzosa
administrativa”.
 51
Es de anotar que el ejercicio de la jurisdicción coactiva implica la existencia de un título
ejecutivo en el cual conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible. EL
artículo 68 del Código Contencioso Administrativo enumera los documentos que
constituyen título ejecutivo, entre otros los siguientes:

“Artículo 68.- Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva,

siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y
actualmente exigible, los siguientes documentos:

1.-Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la

Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de
cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en
los casos previstos en la ley.

2.-Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas

que impongan a favor del tesoro nacional, de una entidad territorial, o
de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de
pagar una suma líquida de dinero.

3.-Las liquidaciones de impuestos contenidas en providencias

ejecutoriadas que practiquen los respectivos funcionarios fiscales, a
cargo de los contribuyentes, o las liquidaciones privadas que hayan
quedado en firme en aquellos tributos en los que su presentación sea
obligatoria...”

La norma exige que el acto administrativo que constituye el título ejecutivo se encuentre
ejecutoriado, es decir, que haya adquirido firmeza por presentarse cualquiera de las
siguientes circunstancias:

“Artículo 62 del Código Contencioso Administrativo:

1.-Cuando contra ellos no procede ningún recurso.
2.-Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido.
3.-Cuando no se interpongan recursos, o cuando se renuncie
expresamente a ellos.
4.-Cuando no haya lugar a la perención, o cuando se acepten los
desistimientos”.

A su vez artículo 63 ibidem en relación con el agotamiento de la vía gubernativa

consagra:

“El agotamiento de la vía gubernativa acontecerá en los casos previstos

en los numerales 1º y 2º del artículo anterior, y cuando el acto
administrativo quede en firme por no haber sido interpuestos los
recursos de reposición o de queja”.
 52
En consecuencia, una vez en firme el acto administrativo que constituye título ejecutivo
debe iniciarse el cobro por jurisdicción coactiva.

4.- En relación con la sanción por extemporaneidad a aplicarse por formar parte del
procedimiento, es necesario efectuar las siguientes precisiones:

El artículo 40 de la Ley 153 de 1887 preceptúa:

“Las leyes concernientes a la sustentación y ritualidad de los juicios

prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deban
empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a regir, y
las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas se regirán por
la ley vigente al momento de su iniciación”.

Lo anterior significa que en el caso de la sanción por extemporaneidad en la

presentación de las declaraciones se aplicará la vigente en el momento de la
presentación de las mismas; en consecuencia el monto que debe tenerse en cuenta es
el establecido en los Estatutos de Rentas vigentes.

5.- Respecto a la pregunta sobre cuáles son los intereses moratorios que deben
liquidarse, el artículo 88 de la Ley 14 de 1983 compilado en el artículo 260 del Decreto
1333 de 1986 establece:

“En caso de mora en el pago de los impuestos Predial, de Industria y

Comercio al sector financiero y de circulación y tránsito de vehículos
automotores, se aplicarán las sanciones que para el mismo efecto
están establecidas respecto de impuesto de Renta y
Complementarios”.

A su vez el artículo 634 del Estatuto Tributario, para efectos de la sanción por mora en
el pago de impuestos, anticipos y retenciones, señala:

“Los contribuyentes o responsables de los impuestos administrados por

la Dirección General de Impuestos Nacionales, incluidos los agentes de
retención, que no cancelen oportunamente los impuestos, anticipos y
retenciones a su cargo, deberán liquidar y pagar intereses moratorios
por cada mes o fracción de mes calendario de retardo en el pago.

Por consiguiente, la totalidad de los intereses de mora se liquidarán con

base en la tasa de interés vigente en el momento del respectivo pago,
calculada de conformidad con el artículo siguiente. Esta tasa se aplicará
por cada mes o fracción de mes calendario de retardo”.(El subrayado
es nuestro).
 53
“Artículo 635 ibidem. Determinación de la tasa de interés
moratorio. Para efectos tributarios, la tasa de interés moratorio será
equivalente a la tasa de interés de captación mas representativa del
mercado a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior, según
certificación que al respecto emita la Superintendencia Bancaria,
aumentada dicha tasa en una tercera parte.

Sobre las anteriores bases, el Gobierno publicará, en el mes de febrero

de cada año la tasa de interés moratorio que regirá durante los doce
meses siguientes. Hasta tanto el Gobierno no publique la tasa a que se
refiere este artículo, el interés moratorio será del 42% anual.”

Nota: La tasa de interés moratorio para el año de 1997 es del 37.32% anual. (Decreto
476 del 26 de febrero de 1997).

De la norma transcrita se infiere que los intereses de mora se liquidarán con base en la
tasa de interés vigente en el momento del respectivo pago.

Por último y en relación con el numeral quinto, es pertinente anotar que por constituir la
extemporaneidad una sanción, al igual que los intereses moratorios, no es posible
aplicar intereses moratorios al valor de la sanción; ya que se estaría aplicando sanción
sobre sanción. Para mayor claridad adjunto fotocopia del concepto 0020 del 4 de abril
de 1995 en el cual esta Dirección se pronunció sobre el tema.
 54
CONCEPTO No. 080
Mayo 30 de 1997

Consultante: JORGE TORRES MONTAÑO

Municipio de Buenaventura
BUENAVENTURA - Valle del Cauca

Tema: Impuesto de Industria y Comercio

Subtemas: 1. Exclusión mercancías para

exportación
2. Deducciones de la base gravable por

suministro de personal

En oficio de abril 15 de 1997, radicado en esta Dirección con el número 0656 de abril 17
del mismo año, en ejercicio del derecho de petición solicita usted concepto sobre los
siguientes temas:

1. A un contribuyente exportador de camarón se le puede deducir de la base

gravable unas ventas efectuadas a otra empresa con destino a la exportación?

2. Una empresa que suministra personal a otra, solicita se le deduzca de su base

gravable (ingresos brutos) el valor que la otra entidad le reconoce al trabajador por
sueldo, comisiones, salarios y aportes parafiscales y solamente se le acepte como
base gravable para liquidar el impuesto de industria y comercio la comisión por
intermediación que ellas ganan.

3. Qué pasaría si esos pagos son reintegrados por los rubros de gastos (salarios,
extras, dominicales, etc.)

Al respecto es necesario efectuar las siguientes consideraciones:

 55
El artículo 196 del Decreto 1333 de 1986 determina la base para liquidar el impuesto de
industria y comercio:

“Art. 196. El impuesto de industria y comercio se liquidará sobre el

promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior,
expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y
sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior, con exclusión de:
devoluciones -ingresos provenientes de venta de activos fijos y de
exportaciones -, recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo
precio esté regulado por el Estado y percepción de subsidios...”

En cuanto a las exportaciones, en el capítulo IV de la misma ley titulado “De las

prohibiciones y otras normas”, el artículo 259 numeral 2o., literal b) señala:

“Art. 259. No obstante lo dispuesto en el artículo anterior continuarán

vigentes:
...
2. Las prohibiciones que consagra la ley 26 de 1904. Además,
subsisten para los departamentos y municipios las siguientes
prohibiciones:

... b) La de gravar los artículos de producción nacional destinados a la

exportación;...”

En el mismo sentido, la Ley 9º. de 1991, en el artículo 18 establece:

“Art. 18. Disposiciones sobre gravámenes a las exportaciones. Las

entidades territoriales y los distritos especiales no podrán establecer
gravamen sobre la exportación, ni sobre el tránsito de productos
destinados a la exportación”.

De las normas anteriores podemos deducir, en lo que tiene que ver con el impuesto de
industria y comercio, que las exportaciones están protegidas de cualquier gravamen que
le quieran imponer las entidades territoriales.

En cuanto a los exportadores, el decreto 1813 de 1984 en el artículo 8 establece:

“Art. 8. Se consideran exportadores:

a) Quienes vendan al exterior bienes corporales muebles

b) Las sociedades de comercialización internacional que vendan a
compradores en el exterior bienes corporales muebles producidos en
Colombia por otras empresas y
 56
c) Los productores que vendan en el país bienes de exportación a
sociedades de comercialización internacional a condición de que
tales bienes sean efectivamente exportados”.

De donde concluimos en relación con su consulta, que son exportadores los

productores que vendan a una sociedad comercializadora bienes con el objeto de que
sean exportados.

Por la compra de mercancías a los productores, las sociedades comercializadoras

deben expedir el “certificado de compra al productor”, documento por el cual acreditan la
compra y se obligan a exportar las mercancías y confieren a los productores la
presunción de exportación desde el momento que entregan efectivamente, a título de
venta, las mercancías a las comercializadoras, de acuerdo a lo establecido en el
Decreto 1740 de 1994, artículo 2:

“Art. 2. Denomínase certificado al proveedor, C.P., el documento

mediante el cual las sociedades de comercialización internacional
reciben de sus proveedores a cualquier título mercancías del mercado
nacional y se obligan a exportarlas, en su mismo estado o una vez
transformadas, en los términos establecidos en el artículo 3o. de este
Decreto. Dicho certificado será suficiente para efecto de atender
compromisos de exportación adquiridos por el proveedor.

PARAGRAFO 1. Para todos los efectos previstos en este Decreto y

demás normas que lo adicionen o modifiquen, se presume que el
proveedor efectúa la exportación desde:

a) El momento en que la sociedad de comercialización recibe las

mercancías y expide el certificado al proveedor, C.P. o

b) Cuando de común acuerdo con el proveedor, expida un solo

certificado al proveedor que agrupe las entregas recibidas por la
comercializadora internacional, durante un período no superior a 3
meses”

Es decir, para que proceda la exclusión sobre las mercancías objeto de exportación se
requiere acreditar que dichas mercancías efectivamente están destinadas a la
exportación mediante el certificado al proveedor expedido por la sociedad de
comercialización.

En cuanto a su segunda pregunta, dentro del Régimen Laboral Colombiano se

encuentran las agencias de empleo y las empresas de servicios temporales.

Las empresas de servicios temporales están definidas por el artículo 71 de la Ley 50 de

1990:
 57
“ART. 71. Es empresa de servicios temporales aquella que contrata la
prestación de servicios con terceros beneficiarios para colaborar
temporalmente en el desarrollo de sus actividades, mediante la labor
desarrollada por personas naturales, contratadas directamente por la
empresa de servicios temporales, la cual tiene con respecto de éstas el
carácter de empleador”.(subrayado fuera de texto)

El artículo 74 de la misma ley establece:

“Art. 74. Los trabajadores vinculados a las empresas de servicios

temporales son de dos (2) categorías: Trabajadores de planta y
trabajadores en misión.

Los trabajadores de planta son los que desarrollan su actividad en las

dependencias propias de las empresas de servicios temporales.

Trabajadores en misión son aquellos que la empresa de servicios

temporales envía a las dependencias de sus usuarios a cumplir la tarea
o servicio contratado por éstos”.

En otras palabras, las empresas de servicios temporales contratan la prestación de

servicios con terceros para colaborar en el desarrollo de sus actividades, pero el directo
empleador continúa siendo la empresa de servicios temporales no el usuario que
contrata el servicio; debiendo corresponderle a la empresa el pago de los salarios y
prestaciones sociales, como lo estipula el artículo 81 numeral 2 de la misma Ley 50 de
1990:

“Art. 81. Los contratos celebrados entre las empresas de servicios

temporales y los usuarios deberán:
...

2. Hacer constar que la empresa de servicio temporal se sujetará a lo

dispuesto por la ley para efectos del pago de salarios, prestaciones
sociales, horas extras, recargos diurnos y nocturnos, dominicales y
festivos....”

En relación con las agencias de empleo, el artículo 9o. del Decreto 2676 de 1971
establece:

“Art. 9. Los servicios o agencias privadas lucrativas de colocación o

empleo, cualquiera que sea su modalidad de operación o
funcionamiento, o su denominación, podrán cobrar al empleador una
comisión hasta de cinco por ciento (5%) sobre el salario básico
mensual que el trabajador postulado ganará y sólo en el caso en que
 58
éste sea aceptado por el empleador. Este cobro se hará por una sola
vez respecto al tipo ocupacional del trabajador solicitado”.

En este caso, el usuario contrata directamente al candidato postulado y por esta

contratación debe pagar a la agencia de empleo hasta un cinco por ciento (5%) sobre el
salario básico mensual que el trabajador postulado ganará y por una sola vez.

En lo pertinente al impuesto de industria y comercio, el artículo 33 de la Ley 14 de 1983

establece:

“Art. 33. El impuesto de industria y comercio se liquidará sobre el

promedio mensual de ingresos brutos al año inmediatamente anterior,
expresados en moneda nacional y obtenidos por las personas y
sociedades de hecho indicadas en el artículo anterior, con exclusión de:
devoluciones -ingresos provenientes de venta de activos fijos y de
exportaciones-, recaudo de impuestos de aquellos productos cuyo
precio esté regulado por el Estado y Percepción de
subsidios...”(subrayado fuera de texto)

Conciliando todas las normas anteriormente citadas, podemos concluir que el impuesto
de industria y comercio se liquida sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año
anterior; en forma tal que las empresas de servicios temporales deben tener en cuenta,
como empleadores que son, todo el flujo de ingresos que hayan recibido en la vigencia
anterior. En el caso de las agencias de empleo, se debe tener en cuenta el porcentaje
de la comisión que paga el usuario por el servicio prestado, fuente de ingresos brutos y
que puede ser hasta un cinco por ciento (5%) sobre el salario básico mensual que el
trabajador postulado ganará y por una sola vez.

En relación con su tercer interrogante, del análisis efectuado hasta ahora podemos
inferir que el impuesto de industria y comercio se liquida sobre el promedio mensual de
ingresos brutos del año anterior, no sobre la utilidad del ejercicio.
59

Predial
 60
CONCEPTO No. 035
Abril 1 de 1997

Consultantes: PASCUAL PEREZ COSSIO

ELIZABETH MOSQUERA MENA
Tesorero Municipal
QUIBDO - Chocó

Tema: Impuesto Predial

Subtema : Territorialidad del impuesto.

En respuesta a su oficio radicado en este Despacho con el número 1474 del 31 de julio
de 1996 solicita concepto sobre el procedimiento que corresponde aplicar a los
corregimientos y poblaciones pertenecientes al municipio de Quibdó en el cobro del
impuesto predial y si es legal o no el cobro de este impuesto a estos corregimientos.

Al respecto esta Dirección hace las siguientes consideraciones:

El impuesto Predial Unificado es un tributo directo de carácter municipal que grava la

propiedad inmueble, siendo los sujetos pasivos los propietarios o poseedores de predios
ubicados en la respectiva jurisdicción del municipio.

De conformidad con el Decreto 1333 de 1986 y la Ley 44 de 1990 tanto la Nación, el

Departamento y sus entidades descentralizadas son sujetos pasivos del impuesto
predial unificado salvo que el propietario o poseedor del bien sea exonerado
expresamente, lo cual es facultad del Concejo del respectivo municipio.

A su vez el artículo 170 del Decreto 1333 de 1986 establece:

“Los bienes de los Municipios no pueden ser gravados con impuestos

directos nacionales, departamentales o municipales...”

A su turno la Ley 136 de 1994 en su artículo 117 establece:

“COMUNAS Y CORREGIMIENTOS. Con el fin de mejorar la prestación

de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el
manejo de los asuntos públicos de carácter local, los Concejos podrán
dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas y
en corregimientos en el caso de las zonas rurales.
 61
En el acuerdo mediante el cual se divida el territorio del municipio en
comunas y corregimientos se fijará su denominación, límites y
atribuciones, y se dictarán las demás normas que fueren necesarias
para su organización y funcionamiento”.

De las normas antes descritas podemos concluir:

1.- El Impuesto Predial Unificado es de propiedad de los municipios por lo tanto están
facultados para liquidarlo, recaudarlo y cobrarlo en los términos de la Constitución y la
Ley por consiguiente al hacer parte los corregimientos de la jurisdicción municipal éstos
no serían como corregimientos objeto del pago del Impuesto Predial Unificado por
constituir un bien municipal.

2.- Los bienes inmuebles que se encuentran dentro de los corregimientos que hacen
parte del municipio si son objeto del pago del impuesto predial a cargo del propietario o
poseedor.

3.- Los bienes inmuebles en los que se encuentren como titulares los corregimientos no
son sujetos del impuesto predial unificado.

CONCEPTO No.046
Abril 30 de 1997

Consultante: SUSANIE DAVIS BRYAN

Secretaria General
Corporación para el Desarrollo Sostenible
del Archipiélago
de San Andrés Providencia y Santa Catalina -
CORALINA-
San Andrés Isla

Tema: Porcentaje del impuesto predial

con destino a las Corporaciones
Autónomas Regionales

Subtema: Giro de los recursos vigencia

1994

A continuación damos respuesta a su oficio radicado en esta Dirección con el Nro. 2511
del 26 de noviembre de 1996 en el cual consulta si la tesorería del Departamento debe
 62
transferir a CORALINA, el porcentaje ambiental a que se refiere el artículo 44 de la Ley
99 de 1993, correspondiente a 1994, a pesar de que la asamblea departamental
mediante ordenanza establece esta transferencia solo a partir de 1995.

Tal y como lo menciona usted en su consulta, Coralina fue creada por la Ley 99 de 1993
ya que anteriormente la protección del medio ambiente en el archipiélago estaba a
cargo de la junta para la protección de los recursos naturales y ambientales del
Departamento, creada por la Ley 47 de 1992. Esta junta no tenía el carácter de
corporación autónoma regional y por tanto no recibía los recursos que como sobretasa
del impuesto predial correspondían a estas corporaciones.

Con relación a los recursos del impuesto predial con destino a las corporaciones
autónomas regionales en aquellos municipios que con la Ley 99 de 1.993 entraron a
formar parte de una de ellas, el Decreto 1339 de 1.994 en su artículo transitorio 10
establece:

“...Los municipios que en virtud de la Ley 99 de 1.993 entren a formar

parte de una Corporación Autónoma Regional, establecerán mediante
Acuerdo el porcentaje del total del recaudo del impuesto predial de la
vigencia de 1.994 que destinarán a las Corporaciones Autónomas
Regionales de conformidad con lo establecido en el artículo 3o. del
presente decreto. Las Corporaciones Autónomas Regionales
respectivas asumirán en tales municipios a partir de la actual vigencia
los programas y proyectos que le competan en el ejercicio de sus
funciones.

De manera excepcional y atendiendo a la disponibilidad de las partidas

presupuestales en materia ambiental, tales municipios podrán
establecer que la transferencia del porcentaje ambiental se efectuará a
partir de la vigencia de 1995.”

En consecuencia, la ley permite que de acuerdo con los recursos disponibles para el
medio ambiente que posea el municipio, excepcionalmente se realice la transferencia
solo a partir de la vigencia de 1995. Si el Departamento escogió esta opción, no esta
obligado a girar los recursos correspondientes a la vigencia de 1994.
 63
CONCEPTO No. 067
Mayo 13 de 1997

Consultante: GUSTAVO LOPEZ RAMIREZ

Alcalde Municipal
Alcaldía Municipal
FALAN - Tolima

Tema: Impuesto Predial

Unificado

Subtema: Propiedad de las

obligaciones pendientes
a la fecha con ocasión
de la segregación de un
municipio.

En oficio radicado en este Despacho con el número 0351 del 4 de marzo del año en
curso, remitido por la Unidad Administrativa Especial de Desarrollo Territorial por ser de
nuestra competencia, consulta acerca del pago del impuesto predial adeudado antes de
la segregación del nuevo municipio de Palocabildo segregado del municipio de Falan.

Al respecto y con base en el artículo 40 de la Ley 60 de 1993, el concepto que emitirá

esta Dirección es de carácter general y abstracto:

La Ley 136 de 1994 por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la

organización y el funcionamiento de los municipios, en los artículos 8º y 16 establece los
requisitos para la creación de municipios así:

“Artículo 8. Requisitos: Para que una porción del territorio de un

departamento pueda ser eregida en municipio se necesita que
concurran las siguientes condiciones:

1) Que el área del municipio propuesto tenga identidad, atendidas

sus características naturales, sociales, económicas y culturales.

2)Que cuente por lo menos con siete (7) mil habitantes y que el
municipio o municipios de los cuales se pretende segregar no
disminuya su población por debajo de este límite señalado, según
certificación del Departamento Administrativo Nacional de
Estadística.
 64
3)Que el municipio propuesto garantice, por lo menos, ingresos
ordinarios anuales equivalentes a cinco mil (5.000) salarios mínimos
mensuales, sin incluir la participación en los Ingresos Corrientes de la
Nación.

4) Que el organismo departamental de planeación conceptúe

favorablemente, previo a la presentación del proyecto de ordenanza
sobre la conveniencia económica y social de la iniciativa y la
viabilidad de la nueva entidad, teniendo en cuenta su capacidad
física , sus posibilidades económicas, su infraestructura y su
identificación como área de desarrollo. El concepto también deberá,
pronunciarse favorablemente con relación a la conveniencia de la
iniciativa para el municipio o municipios de los cuales se segrega el
nuevo. En todo caso con la creación de un nuevo municipio no podrá
substraerse más de la tercera parte del territorio del municipio o
municipios de los cuales se segrega”...

“Artículo 16.- Contenido de la Ordenanza. La ordenanza que cree

un municipio deberá, además:
1. Determinar los límites del nuevo municipio
.
2. Indicar cual será la cabecera municipal para todos los efectos
legales y administrativos y relacionar las fracciones territoriales que
lo integran.

2. Determinar la forma como el nuevo municipio debe concurrir al

pago de la deuda pública que quede a cargo del municipio o
municipios de los cuales se segregan.

4. Apropiar los recursos necesarios que demande el

funcionamiento de las oficinas departamentales que se requieran en
el nuevo municipio”.

Para efectos de determinar el sujeto activo del Impuesto Predial causado, adeudado y
pendiente de pago con objeto de la segregación de un municipio es preciso considerar:

Cuando un municipio se segrega la Ordenanza debe estipular claramente los límites del
nuevo municipio, al igual que determinar la forma en que debe concurrir al pago de la
deuda pública; por lo tanto una vez se produzca la segregación los bienes y
propiedades que quedan ubicados dentro de su jurisdicción entran a formar parte del
nuevo municipio. Es así como éste último se convierte en sujeto tanto de derechos
como de obligaciones; si debe concurrir al pago de la deuda pública en igual forma
también se convierte en titular de derechos dentro de su jurisdicción a través del acceso
al patrimonio materializado entre otros, en bienes, propiedades, créditos y cuentas por
 65
cobrar, etc, así como por ejemplo las deudas pendientes de cobro a favor del nuevo
municipio, siempre y cuando correspondan a propiedades ubicadas dentro de su
jurisdicción.

Además de conformidad con lo establecido por la Ley 44 de 1990, el impuesto Predial

Unificado es un tributo anual directo de carácter municipal que grava la propiedad
inmueble sobre el avalúo catastral; siendo sujetos pasivos los propietarios y poseedores
de predios ubicados en la respectiva jurisdicción, correspondiendo la administración,
recaudo y control de este tributo a los respectivos municipios.

CONCEPTO No. 081

Mayo 30 de 1997

Consultantes : NIXON TORRES CARCAMO y

LUIS CASTRO ALTAHONE
BARRANQUILLA - Atlántico

Tema Impuesto Predial

Subtema Adopción del autoavalúo

Mediante oficio radicado en este Despacho con el No. 0682 del 22 de Abril de 1997
invocando el derecho de petición consulta si la reforma tributaria llevada a cabo en el
distrito especial de Barranquilla es viable y legal, y si es posible aplicarla, teniendo en
cuenta que es fiel copia del Estatuto Tributario de Santafé de Bogotá. También consulta
si es procedente que se adopte el autoavalúo que incrementa entre el 100% y más del
200% el impuesto predial, impuesto sobre el cual se le aplica intereses del 5% de mora.

Antes de entrar en materia es necesario anotar que la función de Unidad Doctrinaria

asignada a esta Dirección por el artículo 40 de la Ley 60 de 1993 se ejerce de manera
general y abstracta, en consecuencia bajo esos criterios se absolverá la consulta
formulada:

En relación con la viabilidad de aplicar el Estatuto Tributario de Santa Fe de Bogotá a

otros Distritos este Despacho procede a efectuar las siguientes consideraciones:

El artículo 322 de la C. P. señala:

 66
“ Santafé de Bogotá, capital de la República y del Departamento de
Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital.

Su régimen político, fiscal y administrativo será el que determinen la

Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las
disposiciones vigentes para los municipios.”( subrayado fuera de texto).

El artículo 313 numeral 4 en concordancia con el artículo 287 de la Constitución Política

faculta a los Concejos para establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de
sus funciones dentro de los límites de la Constitución y la Ley.

En consecuencia, dada la autonomía que tienen los Concejos para fijar los tributos, es
posible que estos a través de acuerdos adopten disposiciones iguales o similares a las
contenidas en el Estatuto Tributario de Santafé de Bogotá, en la medida que tales
disposiciones estén vigentes para los municipios.

En cuanto a la legalidad de la reforma tributaria, corresponde el conocimiento al Tribunal

de lo Contencioso Administrativo, anotando que el acto administrativo que contiene
dicha reforma es de obligatorio cumplimiento mientras no haya sido anulado o
suspendido dicha jurisdicción; lo anterior de conformidad con el art. 66 del Código
Contencioso Administrativo.

Respecto a la procedencia para adoptar el autoavalúo, la Ley 44 de 1990 establece:

“Artículo 12 Declaración del Impuesto Predial Unificado.

A partir del año 1991, los municipios podrán establecer la declaración

anual del Impuesto Predial Unificado, mediante decisión del
respectivo concejo municipal. La declaración tributaria se regirá por
las normas previstas en el presente capítulo.

Artículo 13. Contenido de la declaración.

Cuando el respectivo municipio adopte la decisión de establecer la

declaración del Impuesto Predial Unificado, los propietarios o
poseedores de predios deberán presentar anualmente dicha
declaración en los formularios que prescriba el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi, indicando como mínimo los siguientes datos:

a. Apellidos y nombre o razón social y NIT del propietario del

predio.
b. Número de identificación y dirección del predio
c. Número de metros de área y de construcción del predio
d. Autoavalúo del predio
e. Tarifa aplicada
 67
f. Impuesto predial autoliquidado por el contribuyente
g. Impuesto para la corporación regional respectiva, cuando sea
del caso.

Artículo 14. Base mínima para el autoavalúo.

El valor del autoavalúo catastral, efectuado por el propietario o
poseedor en la declaración anual no podrá ser inferior al resultado de
multiplicar el número de metros cuadrados de área y/o de construcción,
según el caso, por el precio del metro cuadrado que por vía general
fijen como promedio inferior, las autoridades catastrales, para los
respectivos sectores y estratos de cada municipio. En caso del sector
rural, el valor mínimo se calculará con base en el precio mínimo por
hectáreas u otras unidades de medida, que señalen las respectivas
autoridades catastrales, teniendo en cuenta las adiciones y mejoras, los
cultivos y demás elementos que formen parte del valor del respectivo
predio.

En todo caso, si al aplicar lo dispuesto en los incisos anteriores se

obtiene un autoavalúo inferior al último avalúo efectuado por las
autoridades catastrales, se tomará como autoavalúo este último. De
igual forma, el autoavalúo no podrá ser inferior al último autoavalúo
hecho para el respectivo predio, aunque hubiere sido efectuado por un
propietario o poseedor distinto del declarante.

El autoavalúo liquidado de conformidad con lo previsto en este artículo,

servirá como costo fiscal para determinar la renta o ganancia ocasional,
que se produzca al momento de la enajenación”. (Subrayados fuera de
texto)

Lo anterior significa, que por efectos de la Ley 44 de 1990 los Concejos Municipales en
ejercicio de su autonomía pueden establecer en su jurisdicción la declaración del
impuesto predial unificado, al igual que los plazos para la presentación de la
declaración y para el pago de las cuotas del impuesto. Es función obligatoria del Instituto
Geográfico Agustín Codazzi o las Autoridades Catastrales que hagan sus veces,
prescribir los formularios que se deben utilizar respetando el contenido establecido en la
Ley, así como la determinación del valor inferior promedio del metro cuadrado en cada
municipalidad el que servirá de base para el cálculo del autoavalúo por parte del
contribuyente.

En consideración a lo anterior para adoptar el autoavalúo se requiere cumplir con los

presupuestos antes señalados.

En cuanto a la posibilidad de incrementar en un 100% o más del 200% el impuesto

predial, el artículo 6o. de la citada Ley consagra:
 68
“A partir del año en el cual entre en aplicación la formación catastral de
los predios, en los términos de la Ley 14 de 1983, el Impuesto Predial
Unificado resultante con base en el nuevo avalúo, no podrá exceder del
doble del monto liquidado por el mismo concepto en el año
inmediatamente anterior, o del impuesto predial, según el caso.

La limitación prevista en este artículo no se aplicará para los predios

que se incorporen por primera vez al catastro, ni para los terrenos
urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados. Tampoco se
aplicará para los predios que figuraban como lotes no construidos y
cuyo nuevo avalúo se origina por la construcción o edificación en él
realizada.”

Artículo 10 ibídem Límite del impuesto.

El impuesto que se liquide con destino a las corporaciones regionales,
correspondiente a los predios formados de acuerdo con las
disposiciones de la Ley 14 de 1983, no podrá exceder del doble del
impuesto liquidado por el mismo concepto en el año inmediatamente
anterior”

De la norma anterior se infiere que si al aplicar la tarifa al valor del nuevo avalúo
catastral surgido de la formación o actualización del catastro, resultan impuestos a cargo
superiores al doble del impuesto predial y sobretasa con destino a las Corporaciones
Autónomas Regionales liquidados en el año inmediatamente anterior, las autoridades
municipales sólo están facultadas para cobrar hasta el doble del monto liquidado en el
año anterior; igual tratamiento se aplica cuando la determinación del impuesto predial se
ha adoptado por el sistema de Autoavalúo.

Frente a los intereses moratorios aplicables al Impuesto Predial Unificado, el artículo 88

de la Ley 14 de 1983, compilado por el artículo 260 del Decreto 1333 de 1986
establece:

“En caso de mora en el pago de los Impuestos Predial, de Industria y

Comercio al sector financiero y de circulación y tránsito de vehículos
automotores, se aplicarán las sanciones que para el mismo efecto
están establecidas respecto del impuesto de renta y complementarios.”
(Subrayado fuera de texto)

A su vez el artículo 634 del Estatuto Tributario: Para efectos de la sanción por mora en
el pago de impuestos, anticipos y retenciones señala:

“Los contribuyentes o responsables de los impuestos administrados por

la Dirección General de Impuestos Nacionales, incluidos los agentes de
retención, que no cancelen oportunamente los impuestos, anticipos y
 69
retenciones a su cargo, deberán liquidar y pagar intereses moratorios
por cada mes o fracción de mes calendario de retardo en el pago.

Por consiguiente, la totalidad de los intereses de mora se liquidarán con

base en la tasa de interés vigente en el momento del respectivo pago,
calculada de conformidad con el artículo siguiente. Esta tasa se aplicará
por cada mes o fracción de mes calendario de retardo”.(El subrayado
es nuestro).

“Artículo 635 ibídem. Determinación de la tasa de interés

moratorio. Para efectos tributarios, la tasa de interés moratorio será
equivalente a la tasa de interés de captación más representativa del
mercado a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior, según
certificación que al respecto emita la Superintendencia Bancaria,
aumentada dicha tasa en una tercera parte.

Sobre las anteriores bases, el Gobierno publicará, en el mes de febrero

de cada año la tasa de interés moratorio que regirá durante los doce
meses siguientes. Hasta tanto el Gobierno no publique la tasa a que se
refiere este artículo, el interés moratorio será del 42% anual.”

Nota: La tasa de interés moratorio para el año de 1997 es del 37.32% anual. (Decreto
476 del 26 de febrero de 1997).

Significa entonces que los intereses por mora aplicables al impuesto predial son los
mismos que rigen para el Impuesto de renta y complementarios.
 70
OTROS IMPUESTOS MUNICIPALES
CONCEPTO No. 052
Mayo 2 de 1997

Consultante: NELLY CORREDOR DE CASTAÑO

Gerente Flota Sugamuxi S.A.
SOGAMOSO - Boyaca

Tema: Sobretasa a la Gasolina

Subtema: Sujetos Pasivos

En oficio radicado en este Despacho con el número 0299 del 27 de

febrero del año en curso y en el ejercicio del derecho de
petición consulta si la Empresa Flota Sugamuxi es sujeto pasivo
de la sobretasa a la gasolina.

Antes de entrar en materia es necesario hacer las siguientes

consideraciones. La facultad doctrinaria asignada por el
artículo 40 de la ley 60 de 1993 a esta Dirección, se ejerce en
forma general y abstracta y en consecuencia, bajo estos
lineamientos se procede a absolver la consulta formulada:

El artículo 29 de la ley 105 de 1993 autorizó a los Concejos

para establecer una sobretasa máxima del 20% al precio del
combustible automotor y el artículo 259 de la Ley 223 de 1995
limitó la sobretasa únicamente a las gasolinas extra y
corriente, la cual será recaudada por los distribuidores
minoristas, los grandes consumidores y las estaciones de
servicio, consignándola en la Tesorería Municipal.

El Decreto 676 de 1994 por el cual se reglamenta el artículo 29

de la Ley 105 de 1993 determina:

"Artículo 1.- La sobretasa al precio del combustible

automotor de que trata el artículo 29 de la Ley 105 de
1993, se fijará sobre el precio que el Ministerio de
Minas y Energía o la entidad competente fije para la
venta al público y será recaudado por los
distribuidores minoristas de los municipios y
distritos que autoricen su imposición.
 71
Artículo 2.- Los distribuidores minoristas deberán
consignar dentro de los cinco (5) primeros días de
cada mes, los recaudos hechos en el mes inmediatamente
anterior"...

A su vez el Decreto 922 de 1994 por el cual se adicionan y se

modifican algunos artículos del Decreto 676 de marzo 28 de 1994
establece:

"Artículo 1º.- Adiciónase el artículo primero del

Decreto 676 de marzo 28 de 1994 "Por el cual se
reglamenta el artículo 29 de la Ley 105 de diciembre
30 de 1993, con el siguiente parágrafo:

Parágrafo: "El recaudo de la sobretasa a que hace

referencia el presente artículo estará a cargo de los
grandes consumidores y estaciones de servicio privadas
en los eventos en que adquieran el combustible
automotor directamente del gran distribuidor mayorista
(Ecopetrol) o del distribuidor mayorista".(El
Resaltado es nuestro)

"Artículo 2º.-Modifíquese el artículo segundo del

Decreto 676 de marzo 28 de 1994, el cual quedará así:

Artículo 2º.- Los distribuidores minoristas, grandes

consumidores y estaciones de servicio a que se refiere
el artículo anterior deberán consignar dentro de los
quince (15) primeros días de cada mes, los recaudos
realizados en el mes inmediatamente anterior."

De lo anterior podemos concluir que la responsabilidad del

recaudo está a cargo de los grandes consumidores, distribuidores
minoristas y estaciones de servicio privadas los cuales son
sujetos pasivos de la sobretasa a la gasolina; el no
cumplimiento de dicha obligación dará origen a la aplicación de
sanciones.
 72
CONCEPTO No. 057
Mayo 6 de 1997

Consultante: LUIS CARLOS MEJIA QUICENO

Alcalde Municipal
RIONEGRO - Antioquia

Tema: Contribución Especial - Ley 104 de

1993 y
Ley 241 de 1995.

Subtema: Vigencia de la ley

Mediante oficio radicado en este Despacho con el número 2069 el

27 de septiembre de 1996, consulta usted sobre la facultad legal
que tienen las entidades públicas para cobrar la contribución
especial, aplicable a los contratos de construcción de vías
públicas y a los adicionales a éstos con base en la ley 241 de
1995.

Con relación a su pregunta es necesario realizar las siguientes

consideraciones:

El artículo 62 de la ley 241 del 26 de diciembre de 1995,

prorrogó la vigencia del artículo 123 de la ley 104 de 1993, y
señaló:

"Todas las personas naturales o jurídicas que

suscriban contratos de obra pública para la
construcción y mantenimiento de vías con entidades de
derecho público o celebren contratos de adición al
valor de los existentes, deberán pagar a favor de la
Nación , departamentos o municipios, según el nivel
al cual pertenezca la entidad pública contratante,
una contribución equivalente al cinco por ciento (5%)
del valor total del correspondiente contrato o de la
respectiva adición, a excepción de los contratos de
construcción de vías terciarias y los de adición de
éstos".
 73

De la anterior disposición se desprende que al materializarse

determinado contrato en cabeza de un sujeto pasivo
(contratista), sea persona natural o jurídica, nace la
obligación de éste de contribuir con el Estado en las cargas
públicas, las cuales son de carácter obligatorio y que para el
caso en comento, dicha obligación está dada por un porcentaje
definido en la ley, el cual se aplica al valor total del
contrato o de la respectiva adición.

Con respecto a las vigencias de las normas, en primera instancia

la ley 104 del 30 de diciembre de 1993, en el artículo 134
establece una vigencia de dos (2) años a partir de la fecha de
su promulgación, realizándose ésta en el Diario Oficial 41.158
del 30 de diciembre de mismo año, lo que significa que esta ley
tuvo vigencia hasta el 30 de diciembre de 1995.

Por su parte la ley 241 del 26 de diciembre de 1995, por la cual

se prorroga la vigencia, se modifica y se adiciona la Ley 104
de 1993 la amplió por dos (2) años más, la que comenzó a regir a
partir de la fecha de su promulgación, haciéndose efectiva en el
Diario Oficial número 42.719 del 14 de febrero de 1996.

De lo anterior se deduce:

1.- La ley 104 de 1993 rigió hasta el 30 de diciembre de 1995.

2.- La Ley 241 de 1995 entró en vigencia el 14 de febrero de

1996, fecha de su promulgación.

3.- En el período comprendido entre el 31 de diciembre de 1995 y

el 13 de febrero de 1996 no rigió ninguna ley, y el recaudo de
la contribución especial sobre los contratos celebrados carecen
de sustento legal en razón a que no había ley vigente que
ordenara su cobro.

En conclusión, la legalidad del cobro de la contribución

especial generada por la realización de contratos de obra para
la construcción y mantenimiento de vías o de adición, celebrados
a partir del 14 de febrero de 1996, entre personas naturales o
jurídicas y las entidades de derecho público, se sustenta con la
entrada en vigencia de la Ley 241 de 1995.
 74

CONCEPTO No. 068

Mayo 13 de 1997

Consultante: BENICIO ZULUAGA PULGARIN

Gerente
Plaza de Ferias de Pereira

Tema: Impuesto de Ganado Mayor

Tema: Impuesto de Ganado Menor

Subtema: Hecho Generador

Mediante Oficio radicado en este Despacho con el No. 0545 del 29

de Marzo de 1996, remitido de la Unidad Administrativa de
Impuestos y Aduanas Nacionales por ser de nuestra competencia
consulta Usted aspectos relacionados con la causación del
Impuesto de degüello de ganado menor que se sacrifica en
cercanías de la Plaza de Ferias; y en relación con el ganado
mayor pregunta si por la carne en canal que se introduce al
Municipio se causa tal impuesto.

En relación con el Impuesto de Ganado mayor y concretamente

referido a su pregunta esta Dirección se pronunció mediante
Concepto 0034 del 7 de Abril de 1995, el cual remito en
fotocopia, donde se conceptúa que el Impuesto de Degüello de
Ganado Mayor debe ser pagado en el departamento donde se realice
el sacrificio independientemente del lugar en que las carnes se
consuman.

En lo que respecta al Impuesto de Degüello de Ganado menor este

Despacho procede a efectuar las siguientes consideraciones:

El artículo 17 de la Ley 20 de 1908:

 75
" Serán rentas municipales ...3 La Renta de Degüello
de Ganado menor...”

El artículo 10 del Decreto 1226 de 1908 determina:

"Los municipios pueden hacer efectivo el Impuesto de

Ganado Menor, aun cuando no tengan edificios o lugares
destinados para Mataderos Públicos".

El artículo 226 del Decreto 1333 de 1986 consagra:

"Las rentas sobre degüello de ganado menor no podrán

darse en arrendamiento".

El artículo 95 ibidem establece:

"La administración de los intereses del municipio está

a cargo del Concejo:

Significa lo anterior que el Impuesto de Ganado Menor es un

tributo de carácter Municipal cuyo hecho generador está
constituido por el sacrificio de ganado menor, tales como el
porcino, ovino, caprino y demás especies menores que se
sacrifiquen en la Jurisdicción Municipal. Que es de competencia
de los Concejos Municipales regular la administración, control y
cobro de este impuesto por lo tanto deben remitirse a los
respectivos acuerdos que reglamentan esta materia.

En consecuencia el recaudo, fiscalización y cobro del impuesto

aludido corresponde efectuarlo a las autoridades municipales que
para el efecto se hayan delegado, sin perjuicio de cumplir con
las condiciones sanitarias y ambientales descritas por la ley.
 76
CONCEPTO No. 070
Mayo 19 de 1997

Consultante: BRAULIO BLANCO JIMENEZ

Asesor Jurídico
YOPAL -Casanare

Tema: Pagos a Sayco y Acimpro

Subtema: Exoneración

Mediante Oficio radicado con el No. 1903 remitido a este

Despacho por la Unidad Administrativa de Impuestos y Aduanas
Nacionales por ser de nuestra competencia consulta sobre la
viabilidad de exonerar o disminuir el impuesto que los hoteles
de la ciudad de Yopal pagan a SAYCO Y ACINPRO.

Al respecto este Despacho procede a absolver la consulta previa

consideración que de conformidad con el art. 40 de la Ley 60 de
1993 los conceptos que emite esta Dirección son de Carácter
General y abstracto:

La Ley 23 de 1982 estableció la protección de los derechos de

los autores de obras literarias, científicas y artísticas y
establece en su artículo 72:

" El derecho patrimonial del autor se causa desde el

momento en que la obra o producción, susceptible de
estimación económica y cualquiera que sea su
finalidad, se divulgue por cualquier forma o modo de
expresión "

art. 159 ibídem:

"Para los efectos de la presente ley se considerarán

ejecuciones públicas las que se realicen en teatros,
cines, salas de concierto, o baile, bares, clubes de
cualquier naturaleza, estadios, circos, restaurantes,
hoteles, establecimientos comerciales, bancarios, e
industriales y en fin donde quiera que se interpreten
 77

o ejecuten obras musicales, o se transmitan por Radio

y Televisión, o sea con la participación de artistas,
sea por procesos mecánicos, electrónicos, sonoros o
audiovisuales "

Art. 161 ibídem:

"Las autoridades administrativas de todos los

órdenes, se abstendrán de expedir la licencia de
funcionamiento, para aquellos establecimientos
donde se ejecuten públicamente obras musicales,
hasta cuando el solicitante de la referida licencia,
presente el comprobante respectivo de haber
cancelado a los autores, representantes o
causahabientes los correspondientes derechos de
autor".

En virtud de lo anterior los valores que se pagan a SAYCO Y

ACINPRO corresponden a derechos de autor los cuales son
recaudados por los autores, representantes o causahabientes y
las autoridades administrativas sólo están facultadas por la Ley
para exigir a los establecimientos donde se ejecuten
públicamente obras musicales el comprobante por la cancelación
de dichos derechos.

Es de aclarar que aun cuando el Decreto 2150 del 5 de Diciembre

de 1995 en su artículo 46 suprimió las licencias de
funcionamiento subsiste la obligación de cancelar los derechos
de autor previstos en la Ley. Así se infiere de la norma que a
continuación se transcribe:

" Artículo 46. Supresión de las licencias de

funcionamiento. Sin perjuicio del régimen establecido
para el Departamento Archipiélago de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, ningún establecimiento
industrial comercial o de otra naturaleza, abierto o
no al público, requerirá de licencia, permiso o
autorización de funcionamiento o cualquier otro
documento similar, salvo el cumplimiento de los
requisitos que se enumeran en los artículos siguientes
con el único propósito de garantizar la seguridad y
salubridad pública.

Artículo 47.- Requisitos especiales...

 78

4.- Cancelar los derechos de autor previstos en la Ley, si

en el establecimiento se ejecutarán obras musicales
causantes de dichos pagos".
 79
CONCEPTO No. 072
Mayo 29 de 1997

Consultante: JOB SEGUNDO ZULETA VEGA

Secretario de Gobierno
Alcaldía Municipal
BECERRIL - Cesar

Tema: Impuesto al Valor Agregado para los

entes deportivos municipales

Subtema: Destinación.

En oficios radicados en esta Dirección con los números 2309 del

29 de octubre y 2486 del 25 de noviembre de 1996 consulta usted:

De los recursos del I.V.A que corresponden a los entes

deportivos municipales de acuerdo con el parágrafo 1 del
artículo 75 de la ley 181 de 1995. ¿Qué porcentaje se puede
destinar para gastos de funcionamiento y qué porcentaje para
gastos de inversión forzosa?

Al respecto esta Dirección efectúa las siguientes

consideraciones:

La Ley 181 de 1995 tiene como objetivo principal el patrocinio,

el fomento, la masificación, la divulgación, la coordinación y
el asesoramiento de la práctica del deporte, la recreación y el
aprovechamiento del tiempo libre así como la promoción de la
educación extraescolar de la niñez y la juventud.

El cumplimiento de este objetivo tiene como finalidad garantizar

el derecho constitucional que tiene el individuo a la
recreación, a la práctica del deporte y el aprovechamiento del
tiempo libre y el deber constitucional también, que tiene el
Estado de fomentar estas actividades.

Para el desarrollo de este objetivo, la Ley 181 de 1995

establece la creación del Sistema Nacional del Deporte, la
 80
recreación, el aprovechamiento del tiempo libre, la educación
extraescolar y la educación física.

Este sistema nacional del deporte esta conformado por organismos

del Nivel Nacional, Departamental y Municipal, los cuales
desarrollarán acciones específicas orientadas a cumplir el
objetivo general de esta Ley descrito anteriormente.

Para el caso de los municipios las funciones que desarrollarán

en esta materia se adelantarán a través del respectivo ente
deportivo municipal. Algunas de sus funciones son:

"ARTICULO 69.....

1 Proponer el plan local del deporte, la recreación y

el aprovechamiento del tiempo libre efectuando su
seguimiento y evaluación con la participación
comunitaria que establece la presente ley;

2. Programar la distribución de los recursos en su

respectivo territorio;

3. Proponer los planes y proyectos que deban incluirse

en el plan sectorial Nacional;

4. Estimular la participación comunitaria y la

integración funcional en los términos de la
constitución Política, la presente ley y las demás
normas que los regulen;

5. Desarrollar programas y actividades que permitan

fomentar la practica del deporte, la recreación, el
aprovechamiento del tiempo libre y la educación física
en su territorio;

6. Cooperar con otros entes públicos y privados para

el cumplimiento de los objetivos previstos en esta ley
y,

7. Velar por el cumplimiento de las normas

urbanísticas sobre reserva de áreas en las nuevas
urbanizaciones, para la construcción de escenarios
para el deporte y la recreación.

ARTICULO 70-. Los municipios en cumplimiento de la Ley

12 de 1986, el decreto 77 de 1986, y la Ley 60 de
1993, tendrán a su cargo la construcción,
 81
administración, mantenimiento y adecuación de los
respectivos escenarios deportivos. El Instituto
Colombiano del Deporte-Coldeportes, dará la asistencia
técnica correspondiente." (Ley 181 de 1995)

A su vez, la ley establece unos recursos con destino al

financiamiento del sistema nacional del deporte en sus
diferentes niveles jerárquicos. Para el caso de los municipios,
el ente deportivo municipal cuenta, dentro de sus recursos con
los siguientes:
"1.- Los recursos que asignen los Concejos Municipales
o Distritales en cumplimiento de la Ley 19 de 1991,
por la cual se crea el Fondo Municipal de Fomento y
Desarrollo del Deporte.

2.- Los recursos que constituyan donaciones para el

deporte....

3.- Las rentas que creen los Concejos Municipales o

Distritales con destino al deporte, la recreación y el
aprovechamiento del tiempo libre.

4.- Los recursos que de conformidad con el artículo 22

de la Ley 60 de 1993, correspondan al deporte, la
recreación y al aprovechamiento del tiempo libre por
asignación de la participación de los municipios en
los ingresos corrientes de la Nación.

5.- Los recursos que el Instituto Colombiano del

Deporte asigne, de acuerdo con los planes y programas
de estímulo y fomento del sector deportivo y las
políticas del Gobierno Nacional.

6.- Las demás que se decreten a su favor." (Artículo

75 Ley 181 de 1995).

El 50% de los recursos provenientes del impuesto al valor

agregado, IVA, correspondiente a los servicios de restaurantes y
cafetería; hoteles y demás establecimientos de alojamiento;
servicios de diversión y esparcimiento; actividades de
discotecas, salas de baile, y centros similares; revelado,
estudios fotográficos y fotocopias, que se destinan a
Coldeportes según lo dispuesto en el artículo 75 inciso 1 de
esta ley será distribuido por Coldeportes a los municipios
atendiendo los criterios de distribución de que trata la Ley 60
de 1993 en su artículo 24.
 82
A partir de 1997, la Ley 344 de 1996 cambia la distribución de
estos recursos y determina su destinación para algunos sectores
específicos.

“ARTICULO 8. Modificar el parágrafo primero del

artículo 75 de la ley 181 de 1995 el cual quedará así:

ARTICULO PRIMERO: Los recursos del impuesto al valor

agregado IVA, a que se refiere el presente artículo
serán distribuidos así:

1. 40% para el instituto colombiano para la Juventud

y el Deporte, COLDEPORTES.

2. El 20% par los entes deportivos Departamentales y

distritales.

3. 40% para los entes deportivos municipales.

PARAGRAFO.- Los recursos del impuesto al valor

agregado, IVA, a que se refiere este artículo,
incluirá programas de deporte para personas con
limitaciones físicas, síquicas y sensoriales.

ARTICULO 9.- Los recursos provenientes del impuesto

al valor agregado, IVA, de que trata el artículo 75 de
la ley 181 de 1995, podrán ser aplicados, con cargo a
los mismos programas de inversión, para la liquidación
de las actuales Juntas Administradoras Seccionales y
Municipales de Deporte así como también a la
indemnización de sus servidores públicos, en
desarrollo de los artículos 65, 68 y 86 de la citada
ley."

Para la distribución y ejecución de los recursos asignados por

la Ley 181 de 1995 a los entes deportivos municipales, se
elaborará un plan de inversiones de acuerdo con lo establecido
en el artículo 56 de esta Ley:

"Los departamentos y los municipios o distritos deben

elaborar anualmente un plan de inversiones con cargo a
los recursos que esta Ley les cede, destinados al
fomento del deporte, la recreación, el aprovechamiento
del tiempo libre y la educación física, incluyendo los
 83
recursos del numeral 4o del artículo 22 de la ley 60
de 1993, para programas de deporte, recreación y
cultura.

ARTICULO 57-. El plan de inversiones indicará la

inversión directa e indirecta y los proyectos a
ejecutar clasificados por sectores, organismos,
entidades y programas con indicación de las
prioridades y vigencias comprometidas, especificando
su valor. El plan de inversiones es el instrumento
para el cumplimiento de los planes y programas
destinados al fomento del deporte, la recreación, el
aprovechamiento del tiempo libre y la educación
física."

La Ley 181 de 1995 no establece porcentajes de asignación para

funcionamiento e inversión de ninguno de los recursos de los
entes deportivos. No obstante, dispone que se elaborará un plan
de inversiones con cargo a estos recursos y aclara su
destinación al fomento del deporte.

A su vez, la Ley 344 de 1997 que modifica la Ley 181 de 1995 en

lo referente a la distribución de los recursos del IVA a los
entes deportivos, indica que estos recursos se destinarán a los
mismos programas de inversión contenidos en el plan de
inversiones del ente deportivo municipal y a la liquidación de
las juntas municipales de deporte y a la indemnización de sus
servidores públicos.

No obstante, para la ejecución de los recursos es preciso tener

en cuenta los principios de programación integral,
especialización de que trata la Ley orgánica de presupuesto
(Decreto 111 de 1996):

“ARTICULO 17. Programación Integral: Todo programa

presupuestal deberá contemplar simultáneamente los
gastos de inversión y de funcionamiento que las
exigencias técnicas y administrativas demanden como
necesarios para su ejecución y operación, de
conformidad con los procedimientos y normas legales
vigentes.

Parágrafo. El programa presupuestal incluye las obras

complementarias que garanticen su cabal ejecución.
 84
ARTICULO 18. Especialización. Las apropiaciones deben
referirse en cada órgano de la administración a su
objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente
conforme al fin para el cual fueron programadas"
De acuerdo con lo anterior, pese a que la ley no establece
porcentajes de asignación para funcionamiento e inversión de los
recursos de los entes deportivos municipales, todos los
programas incorporados en el plan de inversiones de esta
entidad, deben contemplar tanto los gastos de funcionamiento
como de inversión que sean necesarios para su operación y
ejecución, e igualmente deben responder al objeto y funciones
propios de la misma.

CONCEPTO No. 078

Mayo 30 de 1997

Consultante: ANA MARIA JARAMILLO HURTADO

Secretaria de Hacienda Municipal (E)
Alcaldía Municipal
MANIZALES - Caldas

Tema: Impuesto a Espectáculos Públicos

con destino al Deporte

Subtema: Exenciones

En atención a su oficio del 8 de abril del año en curso dirigido

a esta Dirección y radicado con el No. 0621 del 14 de abril de
1997, en el cual manifiesta que al ser propiedad de los
municipios el impuesto de espectáculos públicos para el deporte
(Ley 181/95), el beneficio consagrado en el parágrafo del
artículo 77 no es procedente, toda vez que los impuestos
municipales gozan de protección Constitucional y que solamente
los Concejos podrían entonces, conceder exoneraciones al
respecto, por lo cual consulta:

1) Está vigente el parágrafo del art. 77 de la Ley 181/95?

 85
2) Cuál es el procedimiento para otorgar la exoneración del
impuesto de espectáculos públicos a que se refiere dicha ley?

3) Es el Concejo Municipal el facultado para otorgar

exoneraciones a dicho impuesto o si por el contrario estaría
directamente el ejecutivo municipal obligado a proceder de
acuerdo con la certificación de Colcutura ?.

Al respecto este Despacho se permite efectuar las siguientes

consideraciones.

En relación con la vigencia del parágrafo del articulo 77 de la

Ley 181 de 1995 es necesario aclarar que dicha ley fue expedida
el 18 de enero de 1995, es decir, posterior a la entrada en
vigencia de la Constitución Política (julio 4 de 1991), por lo
tanto dicha norma conserva su vigencia toda vez que la misma no
ha sido declarada inconstitucional por el organismo competente
como es la Corte Constitucional.

Respecto a la segunda pregunta relacionada con el procedimiento

para otorgar la exoneración del impuesto a espectáculos
públicos, en el parágrafo del artículo 77 de la Ley 181 de 1995
se establece:

"Las exenciones del impuesto a espectáculos públicos

son las taxativamente enumeradas en el artículo 75 de
la ley 2a. de 1976. Para gozar de tales exenciones,
el Instituto Colombiano de Cultura, Colcultura,
expedirá actos administrativos motivados con sujeción
al artículo citado..."(Subrayado fuera del texto).

De lo anterior se desprende que el interesado en obtener dicha

exención acudirá a la entidad territorial competente, la cual
actuará de acuerdo con el acto administrativo expedido por
Colcultura en donde se certifica la calidad cultural del
espectáculo como requisito para obtener la exención.

Referente a su tercera pregunta, los Concejos gozan de autonomía

para otorgar exenciones en materia de rentas de carácter
municipal, siempre y cuando las mismas no excedan de 10 años.
Así lo señala el artículo 38 de la Ley 14 de 1983, compilado en
el artículo 93 numeral 1o. del Código de Régimen Municipal:
 86
"Artículo 38.- Los municipios solo podrán otorgar
exenciones de impuestos municipales por plazo
limitado, que en ningún caso excederá de diez años,
todo de conformidad con los planes de desarrollo
municipal".

Por lo anteriormente expuesto, el Concejo está facultado para

establecer mediante acuerdos exenciones al impuesto de
espectáculos públicos de que trata el parágrafo del artículo 77
de la ley 181 de 1995, sin perjuicio de establecer exenciones
diferentes a las previstas en la citada ley.

Concepto No. 0087

Junio 26 de 1997

Consultante: LEON GUILLERMO LIZARAZO BARRERA

Contralor Municipal
Edificio Administrativo Of. 206-207
Duitama ( Boyacá)

Tema: Liquidación de sociedad empresa

prestadora
De servicios públicos

Subtema: Viabilidad de nombrar al gerente como

liquidador

Mediante Oficio radicado en este Despacho con el No. 0788 del 6

de Mayo de 1996, consulta Usted si es procedente que el Gerente
de una empresa que entra en liquidación pueda ser designado como
liquidador?

Al respecto es necesario efectuar las siguientes

consideraciones:

El Art. 218 del Código de Comercio en su numeral 6 de las

causales generales de disolución de las sociedades comerciales
establece:

"Por decisión de los asociados, adoptada conforme a

las leyes y al contrato social.”
 87
El inciso segundo del art. 219 del Código de Comercio establece:

" La disolución proveniente de decisión de los

asociados se sujetará a las reglas previstas para la
reforma del contrato social."

Los artículos 228, 229 y 230 ibídem consagran:

"Art. 228. La liquidación del patrimonio social se

hará por un liquidador especial, nombrado conforme a
los estatutos o a la ley.

Podrán nombrarse varios liquidadores y por cada uno

deberá nombrarse un suplente. Estos nombramientos se
registrarán en el registro mercantil del domicilio
social y de las sucursales y sólo a partir de la fecha
de la inscripción tendrán los nombrados las facultades
y obligaciones de los liquidadores.

Cuando agotados los medios previstos en la ley o en el

contrato para hacer la designación del liquidador,
ésta no se haga, cualquiera de los asociados podrá
solicitar a la Superintendencia de Sociedades que se
nombre por ella el respectivo liquidador.

Artículo 229. No obstante lo dispuesto en el artículo

anterior, en las sociedades por cuotas o partes de
interés podrá hacerse la liquidación directamente por
los asociados mismos, si éstos así lo acuerdan
unánimemente. En este caso todos tendrán las
facultades y las obligaciones de los liquidadores para
todos los efectos legales.

Artículo 230. Quien administre bienes de la sociedad y

sea designado liquidador, no podrá ejercer el cargo
sin que previamente se aprueben las cuentas de su
gestión por la Asamblea o por la junta de socios.

Si transcurridos treinta días desde la fecha en que se

designó liquidador, no se hubieren aprobado las
mencionadas cuentas se procederá a nombrar nuevo
liquidador."

Lo anterior significa que la liquidación del patrimonio social

de una sociedad se debe efectuar según la forma estipulada en
los respectivos Estatutos, o en su defecto en la ley. Además no
 88
existe ninguna previsión legal que impida que el Gerente pueda
ser nombrado liquidador sólo que éste por estar administrando
los bienes de la sociedad no podrá ejercer dicho cargo hasta
tanto se aprueben las cuentas de su gestión por la Asamblea o
por la junta de socios.

Pero si transcurridos treinta (30) días desde la fecha en que se

le designó liquidador no se hubieren aprobado las mencionadas
cuentas se procederá a nombrar un nuevo liquidador.

Concepto No. 0090

Junio 26 de 1990

Consultante: PAOLA ANDREA IZA DOMINGUEZ

Ciudad

Tema: Impuestos a Espectáculos Públicos

Subtema: Vigencia exenciones

En oficio radicado en este Despacho con el número 0236 del 19 de

febrero del año en curso remitido por la DIAN por ser de nuestra
competencia con base en lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley
60 de 1993, consulta usted:

1.- Se encuentra vigente la autorización otorgada por el

artículo 5 de la Ley 9 de 1942 al Gobierno para eximir, en todo
o en parte a los teatros o empresas que exhiban cortometrajes
nacionales, del pago de los impuestos nacionales que gravan los
espectáculos públicos?

2.- La exención que señala la Ley 9 de 1942 en su artículo 5, la

cual fue reglamentada por los Decretos 2288 de 1977 y 2676 de
1984 se encuentra vigente?
 89
3.- A partir de la expedición de la Ley 33 de 1968 se estableció
que determinados impuestos del orden nacional que se causan en
las respectivas jurisdicciones municipales son de propiedad
exclusiva de los municipios y del Distrito Capital; entre ellos
el impuesto a espectáculos públicos. Puede éste impuesto ser
reglamentado por el ejecutivo, ya que a la fecha todavía se
considera un impuesto nacional?

Al respecto este Despacho se permite hacer las siguientes

consideraciones:

La Ley 9 de 1942 en su artículo 5º establece:

"Artículo 5º.- El Gobierno queda autorizado también

para eximir, en todo o en parte, a los teatros o
empresas que exhiban este material, del pago de los
impuestos nacionales que gravan los espectáculos
públicos".

El Decreto 2288 de 1977 por el cual se reglamenta la ley 9º de 1942 en su artículo 17

establece:

"Artículo 17.- De conformidad con la autorización

conferida por el gobierno nacional en el artículo 5º
de la Ley 9 de 1942, la exhibición de producciones
cinematográficas colombianas de largo metraje queda
exenta del pago de los impuestos de carácter nacional
que gravan los espectáculos públicos".

De las normas antes descritas podemos inferir que la Ley prevé

la exención del pago de impuestos nacionales para los
espectáculos realizados por los teatros o empresas que presenten
dichos espectáculos; ya que a la fecha el impuesto a
espectáculos públicos era un impuesto del orden nacional, que
fue cedido a los municipios y al Distrito Capital por el
artículo 3º de la Ley 33 de 1968, la cual determina:

"Artículo 3º.- A partir del 1 de enero de 1969 serán

de propiedad exclusiva de los municipios y del
Distrito Especial de Bogotá los siguientes impuestos
que se causan en las respectivas jurisdicciones:

a) El impuesto denominado "Espectáculos públicos",

establecido en el artículo 7º de la Ley 12 de 1932 y
demás disposiciones complementarías.
 90
...

Parágrafo.- Los municipios y el Distrito Especial de

Bogotá procederán a organizar y asumir oportunamente
la administración y recaudo de los impuestos a que se
refiere este artículo con las tarifas y sobre las
bases normativas vigentes".

A su vez los artículos 294, 313 y 338 de la Constitución

Política determinan la organización y competencias del orden
territorial así:

"Artículo 294.- La ley no podrá conceder exenciones ni

tratamientos preferenciales en relación con los
tributos de propiedad de las entidades territoriales".

"Artículo 313. Corresponde a los Concejos:

... 4º.- Votar de conformidad con la

constitución y la Ley los tributos y gastos locales".

"Artículo 338.- En tiempo de paz, solamente el

Congreso, las Asambleas departamentales y los Concejos
Distritales y Municipales podrán imponer
contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las
ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente,
los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases
gravables, y las tarifas de los impuestos".

Con fundamento en lo anterior podemos inferir que las normas

consultadas por usted no se encuentran vigentes para los
impuestos del orden territorial por las siguientes razones:

1.- Con la Ley 33 de 1968 quedaron facultados los municipios y

el Distrito Especial de Bogotá para adoptar y regular de
conformidad con la constitución y la ley a través de sus
respectivas corporaciones públicas, el impuesto a espectáculos
públicos; por lo tanto ya no subsiste el impuesto a espectáculos
públicos como propiedad de la Nación, en razón de que pasó a ser
de propiedad exclusiva de los municipios.

2.- En el momento de la expedición de la Ley 9 de 1942, el

impuesto a espectáculos públicos era un impuesto de carácter
nacional, por consiguiente la exención establecida era para
impuestos del orden nacional.
 91
3.- El Decreto 2288 de 1977 reglamentario de la Ley 9 de 1942,
autorizaba exenciones para los impuestos de carácter nacional.

4.- Con la expedición de la Constitución Política se estableció

la prohibición al poder legislativo de decretar exenciones o
tratamientos preferenciales sobre los tributos de propiedad de
las entidades territoriales. En consecuencia las exenciones
contempladas en la Ley 9 de 1942 y su reglamentario fueron
derogadas por inconstitucionalidad sobreviniente.

Concepto No. 0095

Junio 26 de 1997

Consultante: LUZ STELLA TORRES DIAZ

Jefe de Rentas
Secretaria de Hacienda Municipal
Armenia - Quindío

Tema: Impuestos Municipales

Subtema: Amnistías
Saneamientos

En oficio remitido a este Despacho con el número 0597 del 9 de

abril del año en curso, remitido por la DIAN por ser de nuestra
competencia, consulta usted:

1.- Definición de los términos amnistías y saneamiento, de

conformidad a la doctrina tributaria.

2.- Si las prohibiciones establecidas en el Decreto 326 del 12

de febrero de 1997, se extienden a las exoneraciones hasta diez
(10) años que con fundamento en el artículo 38 de la Ley 14 de
1983, y el Código de Rentas municipales de Armenia, fueron
concedidas por el Honorable Concejo Municipal, por concepto de
 92
los impuestos de Industria y Comercio y Predial Unificado a los
contribuyentes del municipio de Armenia; así como en el caso de
las condonaciones de crédito a favor del municipio?

3.- Sí la prohibición legal, se extiende a los Acuerdos

municipales vigentes expedidos por el Honorable Concejo
Municipal, que otorgan descuentos por pago anticipado de los
impuestos mencionados, y en las respectivas vigencias fiscales
como un estímulo a los contribuyentes.

Teniendo en cuenta la facultad de autoridad doctrinaria otorgada

por el artículo 40 de la Ley 60 de 1993 el concepto que emitirá
esta Dirección será de carácter general y abstracto.

1.- En relación con la posible aplicación del proyecto de acto

legislativo, publicado mediante el Decreto 326 del 12 de febrero
de 1997 en el que se establece la prohibición de toda clase de
amnistías, saneamientos de los impuestos de rentas y
complementarios, impuesto predial y de industria y comercio y
condonaciones decretadas por los respectivos Concejos
municipales, a la fecha no es posible su aplicación por cuanto
la reforma constitucional no se ha efectuado, dicho proyecto no
ha suplido los trámites para eregirse en acto legislativo
reformatorio de la Constitución Política.

No obstante y en relación con el tema de la primera pregunta, la

Sentencia C- 511 de 1996 de la Corte Constitucional ha
expresado:

"Las amnistías tributarias, transformadas en

práctica constante, erosionan la justicia y la
equidad tributaria. Se produce, en el largo plazo,
un efecto desalentador, en relación con los
contribuyentes que cumplen la ley y, respecto de los
que escamotean el pago de sus obligaciones...

Resulta aberrante que la ley sea la causa de que se

llegue a considerar, en términos económicos,
irracional pagar a tiempo los impuestos.

Se infiere de los razonamientos anteriores que los

saneamientos ordenados por la ley, resultan
abiertamente inconstitucionales por violar el
principio de igualdad y de equidad tributaria."...

Teniendo en cuenta esta Sentencia debe dársele plena aplicación;

la cual produce efectos hacia el futuro, sin afectar situaciones
 93
anteriores a su notificación o a hechos acaecidos en este
período.

2- Frente a las definiciones de los términos amnistías,

exenciones y saneamiento la Corte Constitucional en la Sentencia
No. C-511 de 1996 en algunos de sus apartes señala:

"Las normas demandadas conforman el conjunto de

reglas substanciales y procedimentales de lo que en
la tradición colombiana se conoce con el nombre de
"amnistía tributaria" y que en el texto de la ley se
designa con el vocablo de "saneamiento". La
expresión alude a un resultado final que se predica
del contribuyente que obtiene del estado el
finiquito de sus obligaciones fiscales, hasta la
fecha incumplidas, luego de allanarse a las
condiciones pecuniarias y de otro orden que para el
efecto establece la ley. La medida sin embargo, no
mira exclusivamente el interés del contraventor,
sino también el del erario que incrementa sus fondos
presentes y futuros".

Si bien la exención supone concesión de beneficio

fiscal, no tiene el carácter de medio extintivo
extraordinario de la obligación tributaria. La
exención se refiere a ciertos supuestos objetivos o
subjetivos que integran el hecho imponible, pero
cuyo acaecimiento enerva el nacimiento de la
obligación establecida en la norma tributaria.

La diferencia de la exención con el saneamiento o

amnistía, de acuerdo con lo expuesto, puede
ilustrarse de múltiples maneras. Mientras que el
contribuyente, beneficiario de una exención, por
ejemplo, resta su monto del valor de la renta
gravable, a la cual luego aplica la tarifa
impositiva correspondiente, la persona amnistiada
cancela la suma adeudada por concepto de un
tributo, pero deja de pagar otras sumas que en
estricto rigor debía pagar por verificarse y
concretarse en su caso la obligación tributaria. En
suma, la exención da lugar a la realización del
hecho imponible, pero impide la actualización del
impuesto; el saneamiento o amnistía, por su parte,
se predica de obligaciones tributarias
perfeccionadas y plenamente exigibles, respecto de
las cuales ex ante no se ha dispuesto por la ley
 94
ninguna circunstancia objetiva o subjetiva capaz de
reprimir su nacimiento"... (Subrayado fuera de
texto).

Como se observa de las citas expresadas en la Sentencia C-511/96

de la Corte Constitucional, esta corporación efectúa una clara
diferenciación entre exención, amnistías y saneamiento así:

Considera la Corte que saneamientos y amnistías son vocablos

similares, entendiéndose éstos como el perdón de obligaciones
tributarias que han sido plenamente perfeccionadas y exigibles y
que por cualquier circunstancia la ley ha conferido indulto a
quienes han incumplido sus obligaciones; mientras que en la
exención se realiza el hecho imponible, pero la ley concede
previamente un beneficio fiscal es decir no llega a configurarse
la obligación tributaria.

Las actividades excluidas son aquellas en las que no se

presentan algunos de los elementos constitutivos del tributo,
bien por que la actividad materia del hecho imponible que genera
el tributo no corresponde a la descripción que de este elemento
haya hecho la ley, o las características de quien realiza la
actividad no se adecúan a la descripción del sujeto pasivo.

3.- Frente a sí la prohibición se extiende a los Acuerdos

expedidos por el Concejo que otorgan descuentos por pago
anticipado, como estímulo a los contribuyentes, es pertinente
anotar que los descuentos por pronto pago se entienden como los
beneficios o incentivos de carácter general que se otorgan a los
contribuyentes que paguen anticipadamente el valor del impuesto
a cargo; por tanto son muy diferentes a las exenciones y
amnistías.

Con base en las facultades otorgadas por la constitución y la

ley, las entidades territoriales gozan de autonomía para el
ejercicio de sus intereses, por lo tanto están facultados para
conceder descuentos por pronto pago siempre y cuando con ello
no se desconozcan los principios de igualdad y equidad
tributaria.
95

DOCTRINA FINANCIERA
96

PRESUPUESTO
 97

CONCEPTO No. 037

Abril 2 de 1997

Consultante: NIDIA GIRALDO CRUZ

Jefe División de Ordenamiento Territorial
YOPAL - Casanare

Tema:Presupuesto

Subtema: Adopción Estatuto Orgánico de

Presupuesto

En fax de fecha marzo 11 de 1997, radicado en esta Dirección con

el número 0438 del 17 de marzo de 1997, consulta usted invocando
el derecho de petición consagrado en el artículo 23 de la
Constitución Política:

1. Es obligatorio que los municipios adopten un Estatuto

Orgánico de Presupuesto?

2. Una vez vencido el término establecido por la Ley 225 (31 de

diciembre de 1996), qué normas rigen en materia presupuestal
para las entidades territoriales que no hayan adoptado sus
propios estatutos orgánicos de presupuesto?

Al respecto, los artículos 104 y 109 del Decreto 111 de 1996

establecen:

"Art. 104. A Más tardar el 31 de diciembre de 1996,

las entidades territoriales ajustarán las normas sobre
programación, elaboración, aprobación y ejecución de
sus presupuestos a las normas previstas en la ley
orgánica de presupuesto".
 98

"Art. 109. Las entidades territoriales al expedir las

normas orgánicas de presupuesto deberán seguir las
disposiciones de la ley orgánica del presupuesto,
adaptándolas a la organización, normas
constitucionales y condiciones de cada entidad
territorial. Mientras se expiden estas normas, se
aplicará la ley orgánica del presupuesto en lo que
fuere pertinente..."

Así mismo el artículo 32 de la Ley 136 de 1994 establece en su

numeral 10:

"ARTICULO 32. ATRIBUCIONES. Además de las funciones

que se le señalan en la Constitución y la ley, son
atribuciones de los concejos las siguientes:

...10) Dictar las normas orgánicas de presupuesto y

expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos,
el cual deberá corresponder al Plan Municipal o
Distrital de Desarrollo, de conformidad con las normas
orgánicas de planeación".

De las normas transcritas podemos concluir que sí es obligatorio

que las entidades territoriales adopten su Estatuto Orgánico de
Presupuesto, cuyo plazo máximo de adopción venció el 31 de
diciembre de 1996, pero si no lo han hecho, se debe aplicar la
ley orgánica de presupuesto en lo pertinente y presentar lo
antes posible el proyecto de ordenanza de Estatuto Orgánico de
Presupuesto a la Asamblea para su aprobación.

Así mismo, es importante tener en cuenta que con este estatuto,

los municipios adquieren mayor claridad sobre las normas que le
son propias, sin necesidad de interpretar y conciliar normas de
carácter nacional; igualmente, ya que para su adopción se
requiere de un análisis de las particularidades de la entidad
territorial, se convierte en una herramienta que se ajusta a sus
características propias, obteniendo con ello claros beneficios,
evitando confusiones o malos entendidos al momento de abordar
el tema presupuestal.

No obstante, es importante tener en cuenta las sanciones a que

se hacen acreedores los servidores públicos por la omisión en el
ejercicio de sus funciones.
 99
En efecto, el artículo 6 de la Constitución Política
establece:

"Los particulares sólo son responsables ante las

autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y
por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus
funciones".

El artículo 315, numeral 1 de la misma Constitución señala:

"Art. 315. Son atribuciones del alcalde:

1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley,

los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los
acuerdos del concejo."

En este caso, como la ley ordena (Ley Orgánica de Presupuesto)

que las entidades territoriales a más tardar el 31 de diciembre
de 1996 debían ajustar sus normas sobre programación,
elaboración, aprobación y ejecución de sus presupuestos a la ley
orgánica de presupuesto, de no cumplirse con lo aquí
establecido, se estaría faltando al deber constitucional antes
mencionado, el cual se encuentra tipificado y sancionado por la
ley.

CONCEPTO No. 038

Abril 2 de 1997

Consultante: NILO DEL CASTILLO TORRES

Alcalde
Alcaldía Municipal
SAN ANDRES DE TUMACO - Nariño

Tema: Presupuesto

Subtema: Expedición
 100
En oficio radicado en esta Dirección con el número 0362 del 7 de marzo de 1997 y en
uso del derecho de petición consagrado en la Constitución Política, plantea usted que el
proyecto de presupuesto y el plan de inversiones para la vigencia de 1997 fue
presentado al concejo municipal oportunamente; esta corporación al estudiarlo introdujo
una serie de modificaciones, por lo cual, se objetó el proyecto de presupuesto y se envió
al tribunal de lo contencioso administrativo en cumplimiento de lo dispuesto en el
artículo 109 del Decreto 111 de 1996.

Con base en la misma norma, mientras el tribunal se pronunciaba el alcalde adopto por
decreto el proyecto inicialmente presentado al Concejo. Agrega que posteriormente, el
tribunal se pronunció declarando totalmente fundadas las objeciones del alcalde y
ordenando archivar el proyecto.

Frente a esta situación consulta usted:

1. Teniendo en cuenta que no existe un presupuesto aprobado para el municipio,

se debe repetir el presupuesto o se debe adoptar por decreto el acuerdo
presentado oportunamente por el alcalde?

2. Si lo que procede es la repetición del presupuesto de la vigencia anterior, que

se debe hacer con unas nuevas rentas que Planeación Nacional ha certificado
para ser giradas este año por concepto de la participación en ingresos corrientes
de la Nación?

3. Qué sucede con los recursos que con base en el presupuesto provisional que
estuvo vigente, ya fueron comprometidos; qué incidencia tienen en el nuevo
presupuesto, deben ser incluidos nuevamente y registrados o ya no deben ser
incluidos?
Antes de responder a sus interrogantes, es preciso considerar que las entidades
territoriales se rigen en materia presupuestal por las normas de su estatuto
presupuestal, el cual debe seguir las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica
de Presupuesto (Decreto 111 de 1996).
La expedición del acuerdo de presupuesto del municipio conlleva una serie de
pasos, los cuales en principio son semejantes a los de cualquier acuerdo
presentado a estudio del concejo, con la diferencia de que la Ley orgánica de
presupuesto, que regula todo lo concerniente al proceso presupuestal, determina
normas puntuales para su trámite. (fechas, órganos y funciones).
Estos pasos son, la elaboración de anteproyectos, la elaboración del proyecto, la
presentación ante el concejo, la discusión y aprobación del proyecto y la sanción
del mismo.
En razón de la importancia que para la administración tiene la aprobación y
expedición del acuerdo de presupuesto siendo éste la principal herramienta de
 101
ejecución de los planes y programas de gobierno y de las funciones del municipio
éste debe ser expedido y aprobado conforme a las disposiciones legales
contenidas en la ley orgánica de presupuesto.
Cuando el proyecto de presupuesto no se ajusta al proceso de aprobación y
sanción previsto en la Ley, puede presentarse una de las siguientes situaciones:
1. Que se repita el presupuesto de la vigencia anterior.
2. Que el presupuesto se expida por decreto del alcalde.

Respecto a la repetición del presupuesto, el decreto 111 de 1996 establece:

“Artículo 64. Si el proyecto de presupuesto General de la Nación no

hubiere sido presentado en los primeros diez días de sesiones
ordinarias o no hubiere sido aprobado por el congreso, el gobierno
expedirá el decreto de repetición antes del 10 de Diciembre..”

“Artículo 114. Si la corte constitucional declarare inexequible la ley que

aprueba el presupuesto general de la nación en su conjunto, continuará
rigiendo el presupuesto del año anterior, repetido de acuerdo con las
normas del presente estatuto.”

Aplicando estas disposiciones al municipio, se infiere que el presupuesto se debe repetir

de ocurrir uno de los siguientes casos:

1. Cuando el gobierno municipal no presenta el proyecto de presupuesto para

estudio del concejo en las fechas establecidas para ello en el estatuto
presupuestal del municipio.

2. Cuando el gobierno municipal presenta el proyecto de presupuesto para

estudio del concejo en las fechas establecidas para ello pero esta corporación no
lo aprueba.

3. Cuando el proyecto de presupuesto es aprobado y sancionado, es decir, se

convierte en un acto administrativo perfeccionado, pero por vicios de ilegalidad o
inconstitucionalidad es demandado ante el tribunal de lo contencioso
administrativo, corporación que acepta la demanda y lo declara nulo con lo cual
cesan sus efectos jurídicos.

Ahora bien, en determinados casos puede ocurrir que lo que proceda no sea la
repetición del presupuesto sino su expedición por decreto del alcalde. Al respecto la Ley
Orgánica establece:

“Artículo 59. Si el congreso no expidiere el Presupuesto General de la

Nación antes de la media noche del 20 de octubre del año respectivo,
 102
regirá el proyecto presentado por el Gobierno, incluyendo las
modificaciones que hayan sido aprobadas en primer debate”

Adicionalmente, la Ley Orgánica de presupuesto contiene una disposición expresa para

que en un caso excepcional como es la objeción jurídica del alcalde al proyecto
aprobado por el concejo se ejecute el proyecto de presupuesto inicialmente presentado
a la corporación administrativa:

“ ...Si el alcalde objeta por ilegal o inconstitucional el proyecto de

presupuesto aprobado por el concejo, deberá enviarlo al Tribunal
Administrativo dentro de los cinco días siguientes al recibo para su
sanción. El tribunal Administrativo deberá pronunciarse durante los
veinte días hábiles siguientes. Mientras el tribunal decide regirá el
Proyecto de Presupuesto presentado oportunamente por el Alcalde,
bajo su directa responsabilidad.(subrayado fuera de texto) (artículo 109
Decreto 111 de 1996)”

Adicionalmente, es preciso aclarar que aunque la Ley Orgánica de Presupuesto indica

que regirá el proyecto presentado por el alcalde, es claro que para que este proyecto
pueda ejecutarse debe convertirse en una acto administrativo (decreto) expedido con
todos sus elementos esenciales de los cuales depende su validez y eficacia. Estos
elementos son:

1. Organo competente. Es decir que debe emanar de la administración.

2. Voluntad administrativa: La existencia de la voluntad estatal válida,
exteriorizada en una declaración de voluntad expresada en forma legal.
3. Contenido: Todo acto administrativo debe tener un contenido determinado el
cual debe ajustarse a todas las normas jurídicas vigentes.
4. Motivo: Debe haber un fundamento lógico para la expedición del acto.
5. Forma: Es el modo como se documenta la voluntad administrativa que da vida
al acto.

Es decir, que siendo los actos administrativos la expresión de la voluntad de la

administración estos deben ser expedidos acorde a todas sus formalidades para poder
ser ejecutados. En consecuencia, la adopción del proyecto de presupuesto inicialmente
presentado se hará por decreto del alcalde.

En síntesis, el alcalde podrá expedir el presupuesto del municipio por decreto de ocurrir
alguno de los siguientes casos:

1. El Gobierno presentó oportunamente el proyecto de presupuesto para estudio del

concejo y esta corporación no lo expide en la fecha límite indicada para ello. En
este caso regirá el proyecto inicialmente presentado con las modificaciones
autorizadas en primer debate.
 103
2. El Gobierno presentó el proyecto de presupuesto al concejo oportunamente,
esta corporación lo estudio, aprobó y expidió también oportunamente, pero el
alcalde no lo sanciona por considerarlo viciado de ilegalidad o inconstitucionalidad,
en consecuencia se envía al tribunal y mientras esta corporación se pronuncia rige
el presentado por el alcalde inicialmente.

De otra parte, con respecto a las objeciones jurídicas, la ley 136 de 1994, establece
que los proyectos objetados y de los cuales el tribunal considere fundadas las
objeciones se archivarán:

“ARTICULO 80o. OBJECIONES DE DERECHO. Si las objeciones

jurídicas no fueren acogidas, el alcalde enviará dentro de los diez días
siguientes1 el proyecto acompañado de una exposición de motivos de
las objeciones al tribunal administrativo que tenga jurisdicción en el
municipio. Si el tribunal las considera fundadas el proyecto se archivara.
Si decidiere que son infundadas, el alcalde sancionará el proyecto
dentro de los tres días siguientes al recibo de la comunicación
respectiva. Si el tribunal considera parcialmente viciado el proyecto, así
lo indicará al concejo para que se reconsiderar. Cumplido este trámite
se remitirá de nuevo al tribunal para fallo definitivo” (Pie de página y
subrayado fuera de texto).

A la luz de estas consideraciones y para el caso específico de la consulta, es forzoso

concluir lo siguiente:

Si el tribunal de lo contencioso administrativo consideró fundadas las objeciones

jurídicas presentadas por el alcalde, es decir las aceptó, se ordena archivar el proyecto
aprobado por el concejo al cual se le incluyeron las modificaciones objeto de la
demanda.

En este sentido y tratándose del presupuesto, es claro que se continuará ejecutando el

proyecto presentado por el alcalde inicialmente y que empezó a ejecutar bajo su
responsabilidad mientras se conocía el pronunciamiento del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica de presupuesto.
Siendo aceptadas las objeciones se entiende que sigue teniendo validez y todos los
efectos jurídicos el decreto expedido por el alcalde.

En este caso no es viable la repetición del presupuesto en razón a que el proyecto fue
presentado a tiempo por el alcalde, y fue aprobado también oportunamente por el

1
En este punto hay que considerar que la ley orgánica de presupuesto establece un plazo de cinco
días después del recibo para sanción, para objetar el proyecto de presupuesto por ilegalidad y
enviarlo al tribunal.
 104
concejo, con lo cual, no se cumple una de las condiciones necesarias para que sea
repetido.

Igualmente, el proyecto aprobado por el concejo no fue sancionado por el alcalde por
vicios de ilegalidad e inconstitucionalidad, es decir que no se materializó en acuerdo. El
tribunal se pronunció sobre un proyecto de acuerdo ordenando su archivo y no sobre
una acuerdo legalmente expedido ordenando su anulación. En este caso, tampoco
procedería la repetición.

CONCEPTO No. 0042A

Abril 17 de 1997

Consultante: NELSON SERNA GALLEGO

Personero Municipal
Personería Municipal
SEVILLA - Valle

Tema: Presupuesto

Subtema: Apropiaciones para la Personería

Mediante fax enviado a la Procuraduría Delegada para la Hacienda

Pública, y remitido a este Despacho el 9 de diciembre de 1996,
con No. de radicación 2600, consulta Usted si es posible, dada
la categoría del municipio, incrementar en un 100% el
presupuesto de funcionamiento de la Personería Municipal.

Con relación a su consulta es necesario realizar las siguientes

consideraciones:

El Decreto 111 de 1996, o Estatuto Orgánico del Presupuesto, en

el artículo 106, establece:

"Los alcaldes y los Concejos Distritales y

Municipales, al elaborar y aprobar los presupuestos,
respectivamente, tendrán en cuenta que las
apropiaciones para gastos de funcionamiento de las
Contralorías y Personerías, no podrán ser superiores
a las que fueron aprobadas en el presupuesto vigente,
incrementadas en un porcentaje igual al índice de
 105
precios al consumidor esperado para la respectiva
vigencia fiscal." (subrayado fuera de texto)

De esta forma se establece claramente cual es el porcentaje

máximo en que pueden aumentarse las apropiaciones para gastos de
funcionamiento de la respectiva Personería municipal, es decir
que no deben sobrepasar el índice de precios al consumidor
esperado para la respectiva vigencia.

Ahora bien, el cambio de categoría de un municipio no significa

que las estructuras administrativas y de control deban cambiar.
Por el contrario, lo que se busca con la respectiva
categorización es adecuar la capacidad fiscal del ente
territorial con los gastos que debe asumir para el cabal
cumplimiento de sus deberes.

Sin embargo, excepcionalmente es posible que se sobrepase el

porcentaje que determina el Estatuto Orgánico de Presupuesto, de
las apropiaciones destinadas a cubrir los gastos de la
Personería en el evento en que en dicha entidad no exista la
planta mínima de personal requerida para su funcionamiento.

Al respecto, el inciso segundo del artículo 168 de la Ley 136 de

1994, establece:

"...Las personerías contarán con una planta mínima de

personal conformada por el personero y un
secretario."

De otro lado, si en el proceso de recategorización, el municipio

cambia a una superior, es posible que en el proyecto de
presupuesto el salario del Personero se reajuste de acuerdo con
el nuevo rango o categoría, en razón a que es directamente
proporcional al del Alcalde y el de éste último depende de la
categoría municipal.
 106
CONCEPTO No. 043
Abril 17 de 1997

Consultante: OMAR GIRALDO LOPEZ

Jefe Departamento de Presupuesto
Secretaría de Hacienda
MEDELLIN - Antioquia

Tema: Presupuesto

Subtemas: Plan Financiero

Plan operativo anual de
inversiones

En relación con la consulta formulada por usted mediante oficio radicado en esta
Dirección con el Nº 2346 de noviembre 1 de 1996, me permito dar respuesta previa
aclaración que de conformidad con el artículo 40 de la ley 60 de 1993, los conceptos
que debe emitir esta Dirección son de carácter general y abstracto. Nos consulta lo
siguiente :

1. El Plan Financiero es aprobado primero por el CONPES y luego por el CONFIS ó

antes de su presentación al CONPES se realizan las funciones descritas para el
CONFIS ?.

2. El Decreto 111 de 1996 al respecto en lo pertinente al Plan Financiero dice :

“Artículo 26 . Son funciones del CONFIS :

1o. Aprobar, modificar y evaluar el Plan Financiero del Sector Público,

previa su presentación al CONPES y ordenar las medidas para su
estricto cumplimiento.”

“Artículo 48. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público en

coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, prepararán
el Plan Financiero. Este Plan deberá ajustarse con fundamento en sus
ejecuciones anuales y someterse a consideración del Consejo Nacional
de Política Económica y Social, CONPES, previo concepto del Consejo
Superior de Política Fiscal”.
 107
De acuerdo a las normas transcritas se observa que el Plan financiero es aprobado por
el CONFIS (Consejo de Política Fiscal ó Comité de Hacienda) y que posteriormente se
remite al CONPES (Consejo de Gobierno ).

De otra parte es importante recordar que la Secretaría de Hacienda en coordinación con

la Secretaría de Planeación o quienes hagan sus veces a nivel territorial (Departamento,
Municipio), prepararán el Plan Financiero correspondiente a tres años2. Este Plan
deberá realizarse con fundamento en las operaciones efectivas consolidadas del Sector
Público de la entidad territorial, tomando en consideración las previsiones de ingresos,
gastos, déficit y su financiación. El Plan definirá las metas máximas de pagos a
efectuarse durante la vigencia, que servirán de base para elaborar el Programa Anual
Mensualizado de Caja, PAC.

El Plan Financiero deberá ser aprobado por el Consejo de Política Fiscal o Comité de
Hacienda antes de la presentación del presupuesto general de la entidad territorial a la
Corporación Administrativa (Asamblea, Concejo), y su revisión definitiva se hará antes
del 10 de diciembre3 de cada año.

Cómo es el procedimiento para la aprobación del Plan Operativo Anual de Inversiones

(POAI)?

Respecto a su segunda inquietud, este despacho se ha pronunciado mediante los

conceptos números 0188 y 0196 de octubre de 1996 respectivamente. De estos
conceptos le remito fotocopia.

2 Mediano plazo conforme al Artículo 4 de la Ley 38

3
Fecha obligatorio cumplimiento, artículo segundo del Decreto 568 de 1996
 108
CONCEPTO No. 044
Abril 17 de 1997

Consultante: JORGE MAURICIO MEDINA RUEDA

Alcalde Municipal
OIBA - Santander

Tema: Presupuesto

Subtema: Cumplimiento de los fallos

Mediante fax del 19 de noviembre de 1996, consulta Usted si es

viable ejecutar recursos destinados a cumplir con el fallo de
una tutela (reconstrucción de un bien mueble), en la
jurisdicción de otro municipio.

Con relación a su consulta, es necesario realizar las siguientes

consideraciones:

La Constitución Nacional, en el artículo 311, sobre el régimen

municipal ,señala:

"Al municipio como entidad fundamental de la división

político-administrativa del Estado le corresponde
prestar los servicios públicos que determine la Ley,
construir las obras que demande el progreso local,
ordenar el desarrollo de su territorio, promover la
participación comunitaria, el mejoramiento social y
cultural de sus habitantes y cumplir las demás
funciones que le asignen la constitución y las
leyes."

Quiere decir lo anterior que las decisiones a nivel municipal

deben encaminarse a suplir las necesidades de sus habitantes y
que las competencias de sus autoridades se limitan
exclusivamente a su jurisdicción.
 109

En este sentido, el Decreto 111 de 1996, o Estatuto Orgánico del

Presupuesto, en el artículo 18, señala:

"Especialización. Las apropiaciones deben referirse

en cada órgano de la administración a su objeto y
funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al
fin para el cual fueron programadas."

De otro lado, sobre los créditos judicialmente reconocidos, en

el artículo 45 del Decreto 111, se determina:

"Los créditos judicialmente reconocidos, los laudos

arbitrales y las conciliaciones se presupuestarán en
cada sección presupuestal a la que corresponda el
negocio respectivo y con cargo a las apropiaciones se
pagarán las obligaciones que se deriven de éstos..."

Como queda claro, en el presupuesto de cada entidad territorial

se deben apropiar los recursos necesarios para cumplir con los
fallos judiciales que contra la respectiva administración se
presenten.

En este orden de ideas, los fallos que comprometen los recursos

del presupuesto de un municipio son aplicables únicamente en su
jurisdicción, pues los presupuestos obedecen a las
características propias de cada ente local y por lo tanto deben
ser cumplidos en cada uno de ellos.

En conclusión la construcción de una obra para dar cumplimiento

a un fallo de tutela, debe ser adelantada exclusivamente en la
jurisdicción del municipio en contra del cual se profirió el
fallo.
 110

CONCEPTO No. 045

Abril 21 de 1997

Consultante: ARIEL GRIMALDOS CARVAJAL

Concejal Municipio de Belén
BELEN - Boyacá

Temas: 1. Presupuesto
2. Impuestos - regalías
3. Inhabilidades

Subtemas: 1.1 Pago Ediles

1.2 Déficit Fiscal
1.3 Objeción del presupuesto

En fax de fecha enero 17 de 1997, consulta usted lo siguiente:

1. Los recursos destinados a capacitación de funcionarios municipales se

pueden utilizar para enviar Concejales a capacitarse en cualquiera de las áreas
relacionadas con el cargo que desempeñan? o es únicamente para empleados
municipales?

Al respecto me permito informarle que esta Dirección ya se manifestó mediante

concepto No. 031 de marzo 21 de 1997 del cual le remito fotocopia.

2. Teniendo en cuenta que el Decreto 2626/94 en uno de sus artículos contempla

que ningún empleado, funcionario o servidor público, puede devengar mas de un
salario; puede un concejal pensionado recibir honorarios por el desempeño de sus
funciones?

En primer lugar, es importante mencionar que el Decreto 2626 de 1994, citado por
usted, fué declarado inexequible por la Corte Constitucional, pero las normas que
compilaba permanecen vigentes.
En cuanto a la posibilidad de recibir más de una asignación del tesoro público, la
Constitución Nacional, en el artículo 128 establece:
 111
“Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público
ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de
empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el
estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley.

Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades

territoriales y el de las descentralizadas”. (Subrayado fuera de texto)

El parágrafo del artículo 66 de la Ley 136 de 1994 señala:

“PARAGRAFO: Los honorarios son incompatibles con cualquier

asignación proveniente del Tesoro Público, excepto con aquellas
originadas en pensiones o sustituciones pensionales”.

Es decir, una persona pensionada puede ser concejal y recibir honorarios, sin que con
ello esté violando la ley tal como lo establecen las normas transcritas anteriormente.

3. Cuando dentro de un Acuerdo, se estipula el cobro de un impuesto por

extracción de materiales, como es el caso de piedra caliza, y no lo pagan, pero si
dan un aporte por concepto de regalías que es inferior al impuesto municipal,
dicha firma nacional debe pagar el impuesto, las regalías o las dos?

Al respecto me permito informarle que esta Dirección ya se manifestó sobre el

tema mediante concepto No. 035 de marzo 16 de 1994, del cual le remito
fotocopia.
Sin embargo, es necesario aclarar que el cobro del impuesto por extracción de
materiales (piedra caliza), como lo manifiesta en la consulta, no tiene sustento
legal, ya que, como se establece en el concepto 035 ya mencionado, la norma
autoriza a los municipios para gravar el impuesto de extracción de arena, cascajo
y piedras del lecho de los causes de los ríos y arroyos y no por la extracción de
caliza.

4. Qué sucede o que se debe hacer cuando un presupuesto queda inflado en la

parte de funcionamiento (recolección de impuestos) y al finalizar la vigencia fiscal
quedan muchas cuentas sin pagar, debido a que no hay fondos? y qué proceso se
debe seguir para los responsables.

Al respecto, el artículo 46 del Decreto 111 de 1996 establece:

“Art. 46. Cuando en el ejercicio fiscal anterior a aquel en el cual se
prepara el proyecto de presupuesto resultare un déficit fiscal, el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público incluirá forzosamente la
partida necesaria para saldarlo. La no inclusión de esta partida, será
motivo para que la comisión respectiva devuelva el proyecto.
 112
Si los gastos excedieren el cómputo de las rentas y recursos del capital,
el gobierno no solicitará apropiaciones para los gastos que estime
menos urgentes y, en cuanto fuere necesario, disminuirá las partidas o
los porcentajes señalados en leyes anteriores.

En el presupuesto deberán incluirse, cuando sea el caso, las

asignaciones necesarias para atender el déficit o las pérdidas del
Banco de la República. El pago podrá hacerse con títulos emitidos por
el gobierno, en condiciones de mercado, previa autorización de la Junta
Directiva del Banco de la República”.

Es decir, se debe incluir el déficit fiscal en el presupuesto para poder pagar las cuentas
que no se cancelaron el año anterior, así como reducir los gastos menos prioritarios,
con el fin de poder cubrir dichas cuentas.

Sin embargo, es importante aclarar que el proyecto de presupuesto de una entidad

territorial obedece a un ejercicio de planificación financiera el cual debe tener como base
las ejecuciones presupuestales de años anteriores y por tanto no debe presentar
grandes desviaciones en las previsiones tanto de ingresos como de gastos; de igual
manera, el proyecto de presupuesto debe ser coherente con los planes de desarrollo y
de inversión que tengan en el municipio.

Así mismo, puede ocurrir que el presupuesto muestre un desequilibrio, caso en el cual
se debe presentar un proyecto de rentas adicionales en el cual se establezca
claramente qué rentas y/o recursos van a respaldar el desequilibrio, y por tanto
estaríamos hablando de un presupuesto desequilibrado y no de un presupuesto
sobreestimado.

En cuanto al proceso que se debe seguir a los responsables cuando un presupuesto

queda sobreestimado, la legislación sobre la materia no contempla ninguna sanción
cuando se presenta esta situación. No obstante, se debe tener en cuenta que, si esta
sobreestimación no tiene ninguna justificación se podría pensar que los responsables
de elaborar el proyecto de presupuesto actuaron dolosamente, acción que se encuentra
tipificada y sancionada en la ley.

5. Cuando un Alcalde Municipal objeta por inconstitucional e inconveniente el

proyecto de acuerdo sobre el presupuesto de inversión de un municipio de quinta
categoría, emanado del concejo en el mes de agosto. En el mes de noviembre del
mismo año se elaboró el presupuesto general, cuál de los dos proyectos de
inversión (el presentado por el alcalde o el expedido por el concejo) hará parte del
presupuesto general, a sabiendas que éste municipio no cuenta con plan de
desarrollo y qué tiempo tiene el Tribunal de lo Contencioso Administrativo para
resolver dicha demanda.
 113

Al respecto es necesario hacer las siguientes consideraciones:

Los artículos 3o. y 5o. de la ley 131 de 1994 establecen:
“Art. 3. Los candidatos a ser elegidos popularmente como
gobernadores y alcaldes, deberán someter a consideración ciudadana
un programa de gobierno, que hará parte integral de la inscripción ante
las autoridades electorales respectivas, debiéndose surtir
posteriormente su publicación en el órgano oficial de la entidad
territorial respectiva, o en su defecto las administraciones
departamentales o municipales, ordenarán editar una publicación
donde se den a conocer los programas de todos los aspirantes sin
perjuicio de su divulgación pública de acuerdo con la reglamentación en
materia de uso de medios de comunicación.
...

Art. 5. Los alcaldes elegidos popularmente propondrán ante sus

respectivos Concejos municipales en las sesiones ordinarias siguientes
a la fecha de su posesión, las modificaciones, adiciones o supresiones
al plan económico y social que se encuentre vigente en esa fecha, a fin
de actualizarlo e incorporarle los lineamientos generales del programa
político de gobierno inscrito en su calidad de candidato. De no existir
plan alguno, procederán a su presentación dentro del mismo término,
de conformidad con el programa inscrito, sin perjuicio de lo consagrado
en el inciso 3o. del artículo 1o. de la Ley 02 de 1991.

Podrá el alcalde proponer las modificaciones al plan de inversiones del

municipio, ante sus respectivos Concejos municipales en las sesiones
ordinarias siguientes a la fecha de su posesión.

Una vez aprobadas las modificaciones por el concejo municipal se

notificará de las mismas para su respectivo control al organismo
departamental de planeación correspondiente, en un plazo no mayor a
los diez (10) días siguientes a la respectiva aprobación”.

De la transcripción de los artículos anteriores podemos concluir que todos los municipios
deben tener un plan de desarrollo, ya que desde el momento mismo de la inscripción el
candidato a la alcaldía debe presentar su programa de gobierno. De igual manera, una
vez elegido, debe presentar ante el Concejo en las sesiones ordinarias siguientes a la
fecha de su posesión, las modificaciones, adiciones, o supresiones al plan económico y
social que se encuentra vigente en la fecha, o en su defecto, presentar su plan de
conformidad con el programa inscrito.
 114
Así mismo existen sanciones por la no presentación del plan de desarrollo local, las
cuales se tratan en el concepto No. 0215 de noviembre 6 de 1996, numeral 8, del cual
le remito fotocopia.

En cuanto a su pregunta sobre el procedimiento a seguir en caso de que el presupuesto

de inversión haya sido objetado por parte del alcalde, es necesario hacer las siguientes
precisiones:

El artículo 49 del Decreto 111 de 1996 establece:

“Art. 49. Con base en la meta de inversión para el sector público

establecida en el plan financiero, el Departamento Nacional de
Planeación en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, elaborarán el plan operativo anual de inversiones. Este plan,
una vez aprobado por el Conpes, será remitido a la dirección general
del presupuesto nacional para su inclusión en el proyecto de
presupuesto general de la Nación. Los ajustes al proyecto se harán en
conjunto entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el
Departamento Nacional de Planeación”.(subrayado fuera de texto)

Es decir, el Plan Operativo Anual de Inversiones es elaborado por el Departamento

Nacional de Planeación en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público
siendo aprobado por el Conpes, los cuales a nivel territorial, según lo establecido por el
artículo 37, literales a y b de la Ley 152 de 1994 son:

“Art. 37. Para los efectos del procedimiento correspondiente se

entiende que:

a) En lugar del Departamento Nacional de Planeación actuará la

Secretaría, Departamento Administrativo u Oficina de Planeación de
la entidad territorial o la dependencia que haga sus veces.

b) En lugar del Conpes, actuará el Consejo de Gobierno, o la

autoridad de planeación que la sea equivalente en las otras
entidades territoriales. En lugar del Consejo Nacional de Planeación
lo hará el respectivo Consejo Territorial de Planeación que se
organice en desarrollo de lo dispuesto por la presente ley.

c) En lugar del Congreso, la Asamblea, Concejo o la instancia de

planeación que le sea equivalente en las otras entidades territoriales”

Podemos concluir que el plan de inversiones debe ser aprobado por el Consejo de
Gobierno y no por el Concejo Municipal; así mismo, una vez aprobado por el Consejo de
Gobierno, se debe remitir a la oficina de presupuesto o quien haga sus veces para que
 115
lo incluya en el proyecto de presupuesto general que se presentará a discusión y
aprobación del Concejo.

El artículo 63 del Decreto 111 de 1996 señala las partidas de gastos que el congreso no
puede modificar:

“ART. 63. El Congreso podrá eliminar o reducir las partidas de gastos

propuestas por el gobierno, con excepción de las que se necesitan para
el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales
del Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la
administración, las autorizadas en el plan operativo anual de
inversiones y los planes y programas de que trata el numeral 3o. del
artículo 150 de la Constitución”. (Subrayado fuera de texto)

Es decir que el congreso (en este caso el concejo municipal) no puede modificar los
gastos autorizados en el plan operativo anual de inversiones.

No obstante, en la consulta en comento, se presentó el proyecto de presupuesto de

inversiones separado del proyecto de presupuesto, objetando el alcalde los cambios
hechos al proyecto de presupuesto de inversiones inicialmente presentado, enviando el
proyecto de acuerdo al Tribunal Contencioso para que se pronuncie, caso en el cual
dicho Tribunal no tiene un término definido por la ley para pronunciarse al respecto.

Para mayor claridad sobre los planes de inversión, me permito enviarle fotocopia del
concepto No. 0188 de octubre 9 de 1996 emitido por esta Dirección.

6. Existe alguna incompatibilidad para que sobrino y tío ocupen curules dentro
del Concejo Municipal al mismo tiempo? y si existen cuál de los dos debe
renunciar, sabiendo que uno de ellos lleva dos años y el otro va a ocupar un
escaño?.

El artículo 43 numeral 7 de la ley 136 de 1994 establece:

“Artículo 43. INHABILIDADES: No podrá ser concejal:

...7) Quien esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente

o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, primero de
afinidad o primero civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento
político para elección de cargos, o de miembro de corporaciones
públicas que deba realizarse en la misma fecha.

...PARAGRAFO. Las inhabilidaes previstas en los numerales 4, 6 y 7

se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción del
municipio en la cual se efectúe la respectiva elección.”
 116
El artículo 37 del Código Civil señala:

“Artículo 37. Los grados de consanguinidad entre dos personas se

cuentan por el número de generaciones. Así, el nieto está en segundo
grado de consanguinidad con el abuelo, y dos primos hermanos en
cuarto grado de consanguinidad entre sí”.

De la transcripción de las normas anteriores podemos concluir que la inhabilidad se

presenta en el caso de que el candidato a concejal se inscriba por el mismo partido que
su pariente para elecciones que se realicen en la misma fecha y que se encuentren
dentro de la misma circunscripción del municipio donde se efectúen las respectivas
elecciones; en el caso específico de tío y sobrino, como están en tercer grado de
consanguinidad, si se reúnen las condiciones anteriores, estarían inhabilitados,
debiendo renunciar el aspirante que va a ocupar el nuevo escaño.

En el caso de que sean los dos (tío y sobrino) los que se van a lanzar para candidatos y
se reúnan las condiciones anteriormente mencionadas, los dos se encontrarían
inhabilitados, por lo que de mutuo acuerdo, uno de los candidatos debe renunciar para
no inhabilitar al otro.

7. Un concejal en ejercicio debe renunciar y a qué tiempo si quiere aspirar al

cargo de alcalde municipal para el siguiente período?

El artículo 95 de la ley 136 de 1994, numeral 3, establece:

“Artículo 95. INHABILIDADES: no podrá ser elegido ni designado
alcalde quien:

...3) Haya ejercido jurisdicción o autoridad civil, política o militar o

cargos de dirección administrativa en el respectivo municipio, dentro de
los seis meses anteriores a la elección”

Podemos concluir que para que un concejal pueda aspirar al cargo de alcalde municipal,
debe renunciar con seis meses de anticipación a la fecha de elección.

8. Este municipio tiene 12.669 habitantes y por cuestión de impuestos recoge

$75.000.000.oo, por ingresos corrientes la nación le gira $649.000.000.oo. Mi
pregunta es, en qué categoría debe estar ubicado este municipio?

Los Concejos municipales determinarán, cada año, en el tercer período de sesiones

y mediante acuerdo la categoría en la que se encuentra clasificado el respectivo
municipio. (Decreto 2796 de 1994, art. 1). Para mayor ilustración me permito
enviarle la cartilla “Categorización de Municipios”, editada por esta Dirección.
 117
CONCEPTO No. 047
Abril 30 de 1997

Consultante: ANDRES DE BEDOUT JARAMILLO

Concejo Municipal
MEDELLIN -Antioquia

Tema: Presupuesto

Subtema: Ejecución presupuestal

Mediante comunicación del 18 de septiembre de 1996, radicada en este Despacho con

el No. 1962, consulta Usted sobre la posibilidad de diferenciar lo realmente ejecutado de
lo comprometido dentro de la ejecución presupuestal.

Con relación a su consulta es necesario realizar las siguientes precisiones:

Para aclarar lo atinente a la ejecución presupuestal, es necesario remitirnos a la revista

del Banco de la República No. 682 de agosto de 1984, que sobre la contabilidad
presupuestal, manifiesta:

“La contabilidad presupuestal, en Colombia, generalmente registra los

ingresos y los gastos por medio de un sistema similar al que emplean
las grandes empresas privadas, medianas y grandes; es decir, registra
un ingreso cuando el gobierno adquiere o reconoce en forma clara y
precisa el derecho a exigirlo, aun cuando no se haya recibido todavía; y
supone que se ha hecho un gasto cuando la obligación es clara y
precisa de gastarlo, aunque no se haya hecho aún el desembolso
correspondiente. Este sistema se llama, a menudo, de causación...El
sistema de causación se contrapone al de caja; en éste, similar al que
emplean en su contabilidad las empresas más simples, sólo se
registran ingresos cuando se recibe dinero, y sólo se contabilizan
gastos cuando se pagan efectivamente”. (subrayado fuera de texto)

En lo relacionado con el presupuesto, el Decreto 568 de 1996, en su artículo 21, señala:

“El registro presupuestal es la operación mediante la cual se
perfecciona el compromiso y se afecta de forma definitiva la
apropiación, garantizando que ésta no será desviada a ningún otro
fin...”
 118
De acuerdo con la norma transcrita, el presupuesto en lo relacionado con la ejecución
de los gastos está referido a los compromisos legalmente adquiridos, que ya han sido
pagados, que se encuentran determinados como una cuenta por pagar, o que se
constituyen en una reserva presupuestal. En relación con los ingresos, la ejecución tiene
que ver con los recursos recaudados o con los que cuentan con el respectivo soporte
legal que certifica que van a ser recibidos. Quiere decir lo anterior que
presupuestalmente lo comprometido se entiende como las operaciones que cuentan
con el respectivo “registro presupuestal”.

Lo que comúnmente se denomina “realmente ejecutado”, está haciendo referencia a los

ingresos y pagos de caja, es decir los realizados sin tener en cuenta si obedecen a
cálculos presupuestales, a ingresos de vigencias anteriores o a cualquier otra causa, y
que no son otra cosa que los registros de tesorería, es decir, las operaciones efectivas
de caja.

CONCEPTO No. 048

Mayo 2 de 1997

Consultante: RAMIRO RIVADENEIRA CH.

Alcaldía Municipal
ORITO - Putumayo

Tema: Presupuesto

Subtema: Procedimientos

Mediante fax del 7 de octubre de 1996, consulta Usted lo siguiente:

1.- Son legales los proyectos de acuerdo 07 y 08 de octubre 3 de 1996?

2.- Puede el Concejo Municipal autorizar préstamos internos?

3.- Puede el Concejo Municipal conceder facultades al ejecutivo para contratar créditos
con entidades bancarias si los recursos solicitados son para pagar bienes y/o servicios
ordenados sin tener respaldo presupuestal?
 119
4.- En qué deben invertirse lo dineros para Desarrollo Institucional?

Con relación a sus preguntas es necesario realizar las siguientes consideraciones:

La función Doctrinaria establecida por la Ley para la Dirección General de Apoyo Fiscal
es de carácter general y abstracto y por lo tanto no es dable emitir conceptos sobre
aspectos particulares y concretos, por lo cual, no nos compete pronunciarnos sobre la
legalidad o ilegalidad de los proyectos de Acuerdo remitidos por Usted.

Los créditos internos de tesorería son aquellos que no requieren autorización especial,
independientemente del objeto para el cual son tramitados, siempre y cuando no
sobrepasen el 10% de los recursos ordinarios del municipio, ya que dichos créditos
tienen por objeto mantener la regularidad de los pagos y se van a cubrir con recursos
ordinarios en el curso de la vigencia fiscal. Sin embargo, lo que es importante aclarar, es
que los recursos de la participación en los ingresos corrientes de la Nación al ser
recursos de destinación específica determinados por la Ley 60 de 1993 no hacen parte
de la unidad de caja y por tanto no pueden ser utilizados para cubrir situaciones
imprevistas de liquidez relacionadas con gastos de funcionamiento.

De otra parte, las entidades territoriales, pueden a través de las iniciativas del ejecutivo,
proponer ante las Corporaciones Administrativas correspondientes la realización de
modificaciones presupuestales, entre las que se encuentran los Traslados
presupuestales. En este sentido, tales traslados se deben realizar teniendo en cuenta la
naturaleza del gasto y los recursos que se utilizarán para respaldar estos actos (éstos
recursos deben contar con el certificado de disponibilidad respectivo).

Ahora bien, los recursos que tienen destinación específica, deben ser aplicados a lo que
legalmente se ha determinado, respetando los porcentajes y los sectores contemplados
( específicamente los recursos provenientes de la participación en los ingresos
corrientes de la Nación, el situado fiscal y las regalías), sin perjuicio de los efectos que
genera el cambio de destinación (disciplinarios, fiscales, penales, etc.).

De acuerdo a lo anterior los denominados “préstamos internos “, no son practicables al

interior de ninguna administración territorial, siendo posible en su reemplazo efectuar los
denominados traslados presupuestales. Sin embargo su realización, esta sujeta a que
se tenga en cuenta la naturaleza del gasto (si son gastos de funcionamiento, la
posibilidad de realizar los traslados, está referida únicamente a los rubros determinados
para cubrir estos compromisos. Cuando los gastos, son de inversión se deben tener en
cuenta los sectores, los porcentajes y el acatamiento legal para su trámite).

Para una hacer una mayor claridad sobre el tema en comento, le estoy enviando el
Concepto No. 0101 del 29 de mayo de 1996, en su numeral tercero, en el que se
establece la competencia para realizar los traslados presupuestales en el nivel territorial.
 120
Con relación a su tercer interrogante, dentro de las funciones que tienen los Concejos
municipales está la de conceder facultades precisas y pro-tempore (máximo 6 meses) al
ejecutivo para desarrollar las funciones que les son propias. Al respecto, la Constitución
Nacional, en el artículo 313, numeral 3o, señala:

“3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore

precisas funciones de las que corresponden al Concejo.”

Al respecto, la Ley 136 de 1994, en el artículo 91, numeral 5o del literal D), sobre las
funciones del Alcalde, establece:

“5). Ordenar los gastos y celebrar los contratos y convenios municipales

de acuerdo con el plan de desarrollo económico, social y con el
presupuesto, observando las normas jurídicas aplicables.” (subrayado
fuera de texto).

De lo anterior se concluye que es el Alcalde quien a nombre del municipio celebra el

contrato, para lo cual debe contar con una autorización previa del Concejo.

Ahora bien, sobre los compromisos adquiridos sin respaldo presupuestal, el Decreto 111
de 1996 en el artículo 71, señala:

“ Todos las actos administrativos que afecten las apropiaciones

presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad
previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para
atender estos gastos.

Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro

presupuestal para que los recursos con él financiados no sean
desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar
claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar.
Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos
administrativos.

En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre

apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la
autorización previa del CONFIS o por quien éste delegue, para
comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con
cargo a los recursos del crédito autorizados...

...Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos

preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de
quien asuma estas obligaciones.” (subrayado fuera de texto)
 121
De lo anterior se infiere que los compromisos adquiridos sin contar con apropiación
presupuestal crean responsabilidad en el (los ) funcionario(s) que haya(n) adquirido esta
clase de compromisos, lo mismo que en quien(es) los paga(n). En conclusión, la
realización de un empréstito con el fin cubrir gastos que no cuentan con respaldo
presupuestal es improcedente.

Por último, para contestar a su cuarta pregunta, es necesario considerar qué se

entiende por desarrollo institucional.

Al respecto el Documento CONPES Social 031 de 1995, define el tema de la siguiente

manera:

“ Desarrollo Institucional.

• Para la aplicación de recursos a este sector, el municipio debe elaborar

un Programa de Desarrollo Institucional Municipal, en el cual se fijen los
objetivos, metas y acciones a ejecutar. Dicho programa debe ser aprobado
previamente por la Oficina de Planeación Departamental. Los proyectos en
ésta área se relacionan con actividades de capacitación, asesoría y
asistencia técnica encaminada a fortalecer la capacidad institucional del
municipio y sus posibilidades de asumir eficientemente funciones sectoriales
(educación, salud, etc), y no al desarrollo de proyectos sectoriales
específicos (por ejemplo, estudios de factibilidad para construcción de
escenarios deportivos).

• Con cargo a recursos de la participación se pueden adquirir equipos de

oficina, computadores e insumos para los mismos, siempre y cuando estos
elementos sean insumos para la ejecución de un proyecto específico de
desarrollo institucional.

• Una vez terminado el proyecto, el mantenimiento y los insumos de estos

equipos se consideran gastos de funcionamiento.

• Como parte de un programa de desarrollo institucional, dos o más

municipios pueden asociarse para ejecutar proyectos conjuntos de desarrollo
institucional. En este caso pueden seleccionar el ejecutor de los proyectos y
cada municipio puede financiar la parte correspondiente a cada proyecto.

• Los proyectos de estratificación socioeconómica del municipio y de

identificación y selección de beneficiarios, pueden financiarse con cargo a la
participación municipal dentro de proyectos de desarrollo institucional por
cuanto constituye una herramienta para la toma de decisiones de la
administración.”
 122
De acuerdo a lo señalado en lo citado anteriormente, el Desarrollo Institucional está
encaminado a fortalecer la capacidad del municipio para desarrollar eficientemente los
programas de carácter sectorial que por mandato legal le corresponde asumir.

En este mismo sentido, la Ley 136 de 1994, en el artículo 187, sobre los estímulos al
personal, que en forma genérica debe ser considerada como desarrollo institucional,
precisa:

“...Los municipios adelantarán programas que aseguren a sus

servidores la capacitación necesaria para cumplir a cabalidad las
nuevas responsabilidades de esta entidad territorial, procurando el
aumento de su capacidad de gestión.

Para estos efectos, a partir del año siguiente de la vigencia de esta Ley,
los municipios con una población superior a cien mil (100.000)
habitantes, destinarán como mínimo una suma equivalente al uno por
ciento (1%) de sus gastos de inversión, a la capacitación de los
funcionarios municipales. Los demás municipios destinarán para
ello, como mínimo una suma equivalente al dos por ciento (2%) de
dichos gastos.” (negrilla fuera de texto)

Como queda claro, el Desarrollo Institucional es una inversión que se realiza con
diversidad de recursos y que tiene como finalidad fortalecer la Administración municipal,
para que en esta medida, se puedan adelantar eficientemente los proyectos que buscan
satisfacer, de manera adecuada, las necesidades de la población.
 123
CONCEPTO No. 049
Mayo 2 de 1997

Consultante: JAIME ANTONIO RODRIGUEZ PORTILLA

Contralor Municipal
SANDONA - Nariño

Tema: Presupuesto

Subtema: Modificaciones Plan de Inversiones

Aplicabilidad de la Ley 60 de
1993

Mediante fax del 7 de noviembre de 1996 radicado en este Despacho con el No.2383,
consulta Usted lo siguiente:

1.- Es permitido realizar una modificación al presupuesto de inversión para construir un

parque con los recursos destinados para vivienda?

2.-Si la ley 60 de 1993, determinó una distribución sectorial y otra porcentual de la

participación en los ingresos corrientes de la Nación, es posible mediante Acuerdo
realizar una modificación presupuestal de los programas de inversión sin establecer
cuanto le corresponde al área rural y cuanto a la urbana?

3.-En el contrato de ejecución de un proyecto deben aparecer los registros de los

rubros que componen la apropiación para su realización?

4.-Los Actos Administrativos deben cumplirse obligatoriamente?

Con relación a su consulta es necesario realizar las siguientes precisiones:

1.- El Decreto 111 de 1996, en el artículo 18, sobre las apropiaciones presupuestales,
establece:

“Especialización. Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de

la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente
conforme al fin para el cual fueron programadas.” (subrayado fuera de
texto)
 124
Sobre los programas y los subprogramas de inversión, el Decreto 568 de 1996,
reglamentario del Estatuto Orgánico de Presupuesto, en el artículo 14, parágrafos 2o y
3o, los define de la siguiente manera:

“Son Programas los constituidos por las apropiaciones destinadas a

actividades homogéneas en un sector de acción económica, social,
financiera o administrativa a fin de cumplir con las metas fijadas por el
Gobierno Nacional, a través de la integración de esfuerzos con
recursos humanos, materiales y financieros asignados.

Son subprogramas el conjunto de proyectos de inversión destinados a

facilitar la ejecución de un campo específico en virtud del cual se fijan
metas parciales que se cumplen mediante acciones concretas que
realizan determinados órganos. Es una división de los programas.”
(Subrayado fuera de texto)

Ahora, la Ley 60 de 1993 estableció en los artículos 21 y 22, los sectores y los
porcentajes que deben ser tenidos en cuenta para la ejecución de la participación en los
ingresos corrientes de la Nación. Así las cosas en lo relacionado con Vivienda y
Recreación y Deporte, el artículo 21, en los numerales 3 y 10, precisa:

“3. En vivienda: para otorgar subsidios a hogares con ingresos

inferiores a los cuatro salarios mínimos, para compra de vivienda, de
lotes con servicios o para construir; o para participar en programas de
soluciones de vivienda de interés social definida por la Ley; suministrar
o reparar vivienda y dotarlas de los servicios básicos...

...10. En educación física, recreación y deporte: inversión en

instalaciones deportivas; dotación a los planteles escolares de los
requerimientos necesarios para la práctica de la educación física y el
deporte; conforme a lo previsto en la Ley 19 de 1991 dar apoyo
financiero, y en dotación de implementos deportivos a las ligas, clubes
de aficionados y eventos deportivos; e inversión en parques y plazas
públicas.”

El artículo 22 de la Ley 60 de 1993, en lo relacionado con los porcentajes de asignación,

determina:

“4. En educación física, recreación y deporte, cultura, y

aprovechamiento del tiempo libre 5%.
 125
5. En libre inversión conforme a los sectores señalados en el
artículo precedente, el 20%. “ (en estos sectores se encuentra el de
vivienda) (paréntesis fuera de texto).

De acuerdo con las normas transcritas, es posible señalar que los proyectos inscritos en
cada uno de los sectores establecidos por la Ley 60 de 1993, deben desarrollarse
teniendo en cuenta lo normado legalmente y atendiendo el principio presupuestal de la
especialización. Así las cosas, con los recursos destinados para atender programas de
vivienda, no es posible realizar la construcción de un parque, ya que dicha actividad no
se encuentra contemplada legalmente para ser adelantada por este sector.

Distinto sería si la modificación se realiza trasladando los recursos de Vivienda para el

sector de Educación física, recreación y deporte, ya que en tal caso, no se estaría
contraviniendo la Ley, por cuanto los recursos para la Vivienda pertenecen a los de libre
inversión, es decir que pueden fortalecer cualquiera de los sectores que tienen
porcentajes de obligatoria destinación.

Es importante precisar que la modificación del plan de inversiones municipal con

recursos de la participación en los ingresos corrientes de la Nación , debe ser informada
a la Oficina Departamental de Planeación para su seguimiento. Al respecto, la Ley 60 de
1993, en el numeral primero de su artículo 23, determina:

“El municipio debe elaborar anualmente un plan de inversiones con

cargo a los recursos de la participación para los sectores sociales. El
municipio presentará el plan e informes semestrales a la oficina
departamental de planeación o quien haga sus veces, sobre su
ejecución y sus modificaciones, junto con la ejecución del convenio o
contrato sobre los recursos de la participación de los resguardos
indígenas. El Plan de Inversiones será presentado al departamento
dentro del término que el mismo señale con el fin de que se integre a
los planes de educación y salud previstos en la Ley.” (subrayado fuera
de texto)

2.- Sobre la distribución en el área urbana y rural de los recursos, en el artículo 22 de la

Ley 60, numeral 6o, se define:

“6. En todo caso a las áreas rurales se destinará como mínimo el

equivalente a la proporción de la población rural sobre la población total
del respectivo municipio, tales porcentajes se podrán variar previo
concepto de las oficinas departamentales de planeación.

En aquellos municipios donde la población rural represente más del

40% del total de la población deberá invertirse adicionalmente un 10%
más en el área rural.”
 126
Estas reglas para la asignación de los recursos transferidos en los diferentes sectores,
determina básicamente dos criterios, los cuales son el área social a cubrir (educación,
salud, etc.) y el área espacial (rural y urbana), debiendo los municipios cumplir con los
dos criterios sin que ello signifique la distribución de porcentajes de área social al interior
de los de área espacial, es decir: Por ejemplo, un municipio puede invertir el 30%
destinado a educación en el área urbana o en el área rural de acuerdo con sus
necesidades, siempre y cuando en la distribución total de la inversión se garantice que
tal distribución se realice en proporción a la población de cada área (rural y urbana). Por
otra parte, la destinación de los recursos del área rural no implica necesariamente
inversión física en el territorio rural, sino inversión destinada a cubrir necesidades de la
población rural (por ejemplo, el pago de los salarios de los médicos que adelanten
campañas de vacunación).

En síntesis, aunque en el proyecto de modificación del plan de inversiones no es

indispensable que se establezca la participación del área rural y urbana, dicho criterio
debe ser acatado íntegramente.

3.- El Estatuto Orgánico de Presupuesto, en el artículo 71 en sus incisos 1o y 2o, sobre

las apropiaciones presupuestales, señala:

“Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones

presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad
previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para
atender estos gastos.

Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro

presupuestal para que los recursos con él financiados no sean
desviados a ningún otro fin. En este registro se deberá indicar
claramente el valor y el plazo de las prestaciones a que haya lugar.
Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos
administrativos...” (subrayado fuera de texto)

De la norma transcrita se infiere que en el momento de expedir el correspondiente

certificado de disponibilidad, es necesario que se establezca cuales rubros son los que
respaldan el gasto que se va a comprometer. Así las cosas, para la ejecución del
contrato, previo al proceso de perfeccionamiento, se deben haber establecido los rubros
que permitieron contraer dicha obligación.

4.- El Decreto 1333 de 1986, o Código de Régimen Municipal, en el artículo 122, señala:

“Las ordenanzas de las asambleas y los acuerdos de los concejos

municipales son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos
por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.”
 127

Quiere decir lo anterior que en relación con el Acuerdo que modifica el Presupuesto de
Inversiones, éste se encuentra vigente mientras no sea declarado nulo o sea
suspendido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Por último, es importante señalar que ante una modificación del plan operativo de
inversiones, concomitantemente debe realizarse la modificación presupuestal
correspondiente.

CONCEPTO No. 053

Mayo 2 de 1997

Consultante: JUAN CASTRO CANO

Secretario de Hacienda Departamental
Gobernación Departamental
VILLAVICENCIO - Meta

Tema: Presupuesto

Subtema: Desequilibrio presupuestal

En oficio dirigido a esta Dirección, radicado con el No.2197 el 17 de Octubre de 1996,

consulta Usted si es posible presentar un proyecto de presupuesto desequilibrado y a la
vez un proyecto de presupuesto complementario para la obtención de nuevas rentas
con el fin de equilibrarlo.

Al respecto este Despacho se permite responder previa consideración que se emitirá

concepto con carácter general y abstracto.

El artículo 347 de la Constitución política establece:

“El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los

gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal
respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes
para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por
separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley
del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las
existentes para financiar el monto de gastos contemplados.
 128
El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el
proyecto de ley referente a los recursos adicionales, cuyo trámite podrá
continuar su curso en el período legislativo siguiente.”

En desarrollo del artículo constitucional antes citado, el artículo 55 del decreto 111 de
1996 contempla:

“Si el presupuesto fuere aprobado sin que se hubiere expedido el

proyecto de ley sobre los recursos adicionales a que se refiere el artículo
347 de la Constitución Política, el gobierno suspenderá mediante decreto,
las apropiaciones que no cuenten con financiación, hasta tanto se
produzca una decisión final del congreso.”

En las normas transcritas se establece el procedimiento a seguir, dejando abierta la

posibilidad de aprobar un presupuesto desequilibrado y suspender las partidas que
no cuenten con financiación, hasta tanto se apruebe el proyecto de rentas adicionales
por parte de la Asamblea.

Es fundamental que se precisen claramente los recursos que servirán de base para
equilibrar el presupuesto y la efectividad en el recaudo que los sustentan, de no ser así
se podría estar generando una situación deficitaria.

CONCEPTO No. 060

Mayo 5 de 1997

Consultante: SILVIO ENRIQUE GIRALDO GALLEGO

Alcaldía Municipal
FLORENCIA - Caqueta

Tema: Presupuesto

Subtema: Modificación de asignaciones

salariales mediante el
acuerdo de presupuesto.

En oficio radicado con el Nro. 1716 del 22 de agosto de 1996 consulta usted:

¿Es legal que al elaborar el presupuesto se disminuya el porcentaje de incremento de

las asignaciones salariales fijadas por el Alcalde?
 129
Al respecto esta Dirección efectúa las siguientes consideraciones:

Inicialmente es preciso aclarar que el presupuesto es una estimación de los ingresos y

gastos que se ejecutarán durante una vigencia. El presupuesto de gastos o ley de
apropiaciones contiene partidas globales con destino a cubrir gastos de funcionamiento
(clasificados en gastos de servicios personales, gastos generales y transferencias),
servicio de la deuda pública e inversión.

Esta estimación de los ingresos es diferente de la fijación de asignaciones civiles y

aumentos salariales temas que deben ser materia de acuerdo diferente, es decir, que en
el acuerdo de presupuesto no se aprueban aumentos salariales y en consecuencia no
se puede hablar de reducción al aumento salarial en el proceso de elaboración del
presupuesto.

Ahora bien, la preparación del presupuesto corresponde a la Secretaría de Hacienda,

dependencia que lo elabora con base en los anteproyectos que presenta cada uno de
los órganos que hace parte del presupuesto del municipio.

En la elaboración del presupuesto la secretaría de Hacienda tendrá en cuenta los

parámetros de que trata el artículo 47 de la Ley Orgánica de presupuesto (Decreto 111
de 1996) que a la letra dice:

“Corresponde al Gobierno preparar anualmente el Proyecto de

Presupuesto General de la Nación con base en los anteproyectos que
le presenten los órganos que conforman este presupuesto. El Gobierno
tendrá en cuenta la disponibilidad de recursos y los principios
presupuestales para la determinación de los gastos que se pretendan
incluir en el proyecto.” (Subrayado fuera de texto)

Para la elaboración de los anteproyectos de presupuesto se tendrán en cuenta también,

unas metas y políticas del gobierno municipal, establecidas en el plan financiero de la
entidad, entendido éste como un instrumento de planificación y gestión del sector
público.

Como el presupuesto de gastos por servicios personales aprueba una partida global, es
posible que la secretaría de hacienda al elaborar el proyecto de presupuesto haya
calculado erróneamente el monto o la partida con destino a servicios personales, o que
no se hayan incluido estos gastos en su totalidad, lo que no quiere decir que se haya
reducido el aumento salarial.

Dado que el aumento salarial una vez acordado no se puede reducir, la administración
deberá hacer los ajustes presupuestales del caso, reduciendo otros gastos menos
urgentes o proponiendo nuevas fuentes de ingresos a fin de completar la partida de
 130
gastos por servicios personales y ajustarse al aumento salarial acordado por el
gobierno.

En conclusión, el aumento salarial no se fija en el mismo acuerdo en el que se establece

el presupuesto para el municipio, este tema debe ser objeto de acuerdo diferente.

Si lo que ocurrió efectivamente fue que por medio del acuerdo presupuestal se
disminuyó el porcentaje de aumento salarial fijado por el gobierno, el acuerdo así
expedido podría estar viciado de ilegalidad. No obstante, estaría vigente y sería de
obligatorio cumplimiento mientras no sea anulado o suspendido por la jurisdicción de lo
contencioso administrativo.

El punto 9 de su consulta sobre la base de liquidación de los honorarios de los

concejales fue absuelto a usted mediante oficio 1986 del 8 de noviembre de 1996.

Los demás interrogantes planteados en su consulta fueron remitidos mediante oficios

105 y 106 del 27 de enero de 1997 al Ministerio del Trabajo y al Departamento
Administrativo de la Función Pública por ser estas entidades las competentes para
pronunciarse sobre estos temas.

CONCEPTO No. 061

Mayo 6 de 1997

Consultante: GABRIEL IGNACIO MUÑOZ GOMEZ

Alcalde Municipal
FREDONIA - Antioquia

Tema: Presupuesto

Subtema: Destinaciones específicas

Mediante comunicación del 25 de septiembre de 1996 consulta Usted lo siguiente:

1.- Puede un municipio dejar de realizar los denominados traslados de Ley, efectuados
con base en la Ley 61 de 1936, los Decretos 1455 de 1942 y 2278 de 1953, si los
sectores a los que se destinan, son atendidos con la participación en los ingresos
corrientes de la Nación?
 131
2.- Los rendimientos financieros generados por los diferentes ingresos de un municipio
son de su propiedad?

1.- En relación con su primera pregunta, es necesario realizar las siguientes precisiones:

La Ley 61 de 1936, en el artículo 1o, señala:

“Es obligación de los municipios que tengan un presupuesto de

veinticinco mil a cincuenta mil pesos anuales, destinar el tres por ciento
para la construcción de viviendas adecuadas para los trabajadores, las
cuales deben llenar las condiciones que determine el departamento
nacional de higiene. Si el valor del respectivo presupuesto es mayor de
cincuenta mil y menor de cien mil pesos, la destinación para los efectos
indicados será del cuatro por ciento, y si sube a cien mil será del cinco
por ciento anual...”

Ahora, la Ley 3a de 1991 en su artículo 4o, determina:

“Las Administraciones Municipales, Distritales, de las áreas

metropolitanas y de la Intendencia de San Andrés y Providencia
coordinarán en su respectivo territorio el Sistema Nacional de Vivienda
de Interés Social, a través de las entidades especializadas que en la
actualidad adelantan las políticas y planes de vivienda social en la
localidad a través de los Fondos de Vivienda de Interés Social y
reforma urbana, de que trata el artículo 17 de la presente Ley.

Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios coordinarán las acciones

que adelanten las dependencias y entidades seccionales para
fomentar y apoyar las políticas municipales de vivienda de interés
social y reforma urbana.”

En el artículo 17 de la Ley 3a de 1991, se establece:

“A partir de la vigencia de esta Ley, los municipios, los distritos

especiales, las áreas metropolitanas y la Intendencia de San Andrés y
Providencia podrán crear un fondo municipal, distrital, metropolitano o
intendencial, según el caso, de Vivienda de Interés Social y Reforma
Urbana para la administración de las apropiaciones previstas en la Ley
61 de 1936 y demás disposiciones concordantes, y de los bienes y
recursos de que trata el artículo 21 de la presente Ley.

El Fondo se manejará como una cuenta especial del presupuesto, con

unidad de caja y personería jurídica, sometido a las normas
presupuestales y fiscales de la entidad territorial correspondiente.
 132
La representación legal del Fondo podrá ser ejercida por el Jefe de la
entidad territorial o por el Director designado para el efecto cuando se
cree una entidad descentralizada para su administración. Sin embargo,
cuando el Fondo se cree adscrito a un organismo descentralizado de la
respectiva entidad territorial, la representación legal será ejercida por el
jefe del organismo al cual se adscriba el fondo.”(Subrayado fuera de
texto)

En este mismo sentido el artículo 21 de la Ley 3a de 1991, preceptúa:

“El patrimonio y los recursos de Vivienda de Interés Social y Reforma

Urbana estarán constituidos por:
“a) Al menos el cinco por ciento (5%) de los ingresos corrientes
municipales, previsto en el artículo 1o de la Ley 61 de 1936...”
(subrayado fuera de texto)

De las normas transcritas se infiere que las disposiciones contenidas en la Ley 61 de

1936, fueron retomadas por una Ley posterior, en este caso la Ley 3a de 1991, por lo
que, y de acuerdo a sus disposiciones, el municipio se encuentra obligado a transferir
por lo menos el cinco por ciento (5%) de sus ingresos corrientes, al Fondo de Vivienda
de Interés Social.

Sin embargo es necesario precisar que no es posible financiar los Fondos creados con
anterioridad a la expedición de la Ley 60 de 1993, con la participación del municipio en
los ingresos corrientes de la Nación. Al respecto, el Documento CONPES 031 de 1995,
establece:

“Los recursos de la participación no pueden tomarse como base para

financiar los Fondos creados por leyes anteriores a la Ley 60 de 1993,
como por ejemplo: Fondo de Vivienda, Fondo de reforestación, etc. En
consecuencia, los porcentajes establecidos por leyes anteriores a la
Ley 60 de 1993 deben aplicarse exclusivamente sobre los recursos
propios y demás recursos sin destinación específica.”

No obstante, la Ley 60 de 1993 en el numeral 3o del artículo 21, estableció como uno de
los sectores dentro de los cuales se puede destinar la participación e los ingresos
corrientes de la Nación, la siguiente:

“3. En vivienda: para otorgar subsidios a hogares con ingresos

inferiores a los cuatro salarios mínimos, para compra de vivienda, de
lotes con servicios para construir; o para participar en programas de
soluciones de vivienda de interés social definida por la Ley; suministrar
o reparar vivienda y dotarlas de servicios básicos.” (subrayado fuera de
texto)
 133

De acuerdo con esta norma, resulta claro que el legislador previó que los recursos de
Ley 60/93 pudieran ser destinados a la financiación de programas de vivienda de interés
social y, por ende, a los Fondos de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana. Para
este efecto. podrán utilizarse los recursos de libre inversión (20%) consagrados en el
numeral 5 del artículo 22 de la Ley 60 de 1993.

En conclusión, los municipios continúan obligados a destinar un 5% de sus ingresos

corrientes para los Fondos de Vivienda. Dentro de estos recursos no se encuentra
incluida la transferencia por participación en los ingresos corrientes de la Nación, por
tener desde la Ley una destinación específica; se exceptúan los recursos de libre
destinación establecidos por el Acto Legislativo 01 de 1995 (en concordancia con la
categoría del municipio) y el porcentaje que, de la transferencia de libre inversión, el
municipio destine para vivienda, de conformidad con lo establecido en el numeral 3o del
artículo 21 de la Ley 60 de 1993.

En lo relacionado con la conservación del medio ambiente, el Ministerio del Medio

Ambiente, mediante concepto del 13 de marzo de 1997, señaló que el Decreto 1455 de
1942 fue derogado tácitamente por el Decreto 1791 de 1996 o Estatuto de
Aprovechamiento Forestal, por cuanto el espíritu de este estatuto es de carácter
conservacionista, posición radicalmente contraria a la filosofía con la que se expidió el
Decreto 1455 de 1942.

Sobre el mismo tema, el Decreto 2278 de 1953, en su artículo 11, señala:

“Los gastos que demande el servicio de vigilancia forestal

departamental, intendencial y comisarial, serán cubiertos con los
presupuestos de las respectivas entidades, pero los municipios están
obligados a contribuir con el uno por ciento (1%) de sus presupuestos.

Los gobernadores se abstendrán de impartir su aprobación a los

presupuestos municipales en que no se incluyan las partidas necesarias
para dar cumplimiento a lo dispuesto en este artículo.” (Subrayado fuera
de texto)

No obstante, el artículo 6o de la Ley 99 de 1993 sobre las competencias del Ministerio

del Medio Ambiente, precisa:

“Cláusula general de competencia.

Además de las otras funciones que le asignen la Ley o los

reglamentos, el Ministerio del Medio ambiente ejercerá, en lo
relacionado con el medio ambiente y los recursos naturales
 134
renovables, las funciones que no hayan sido expresamente atribuidas
por la Ley a otra autoridad.”

Y la Ley 99 en el artículo 23, sobre Corporaciones Autónomas Regionales, a la letra

dice:

“Naturaleza jurídica. Las Corporaciones Autónomas Regionales son

entes corporativos de carácter público, creados por la Ley, integrados
por las entidades territoriales que por sus características constituyen
geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad
geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía
administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica,
encargados por la Ley de administrar, dentro del área de su
jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y
propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las
disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.”
(subrayado fuera de texto)

Sobre las funciones de las corporaciones autónomas regionales la Ley 99 en el artículo

31, numeral 16, señala:

“16) Reservar, alinderar, administrar o sustraer, en los términos y

condiciones que fijen la Ley y los reglamentos, los distritos de manejo
integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas
forestales y parques de carácter regional, y reglamentar su uso y
funcionamiento. Administrar las Reservas Forestales Nacionales en el
área de su jurisdicción. (subrayado fuera de texto)

Finalmente, sobre las rentas de las corporaciones autónomas regionales, el artículo 44

de la Ley 99, preceptúa:

“Porcentaje Ambiental de los Gravámenes a la Propiedad Inmueble.

Establécese, en desarrollo de lo dispuesto en el inciso 2o del artículo
317 de la Constitución Nacional, y con destino a la protección del
medio ambiente y los recursos naturales renovables, un porcentaje
sobre el total del recaudo por concepto de impuesto predial, que no
podrá ser inferior al 15% ni superior al 25.9%. El porcentaje de los
aportes de cada municipio o distrito con cargo al recaudo del impuesto
predial será fijado anualmente por el respectivo Concejo a iniciativa del
alcalde municipal.

Los municipios y distritos podrán optar en lugar de lo establecido en el

inciso anterior por establecer, con destino al medio ambiente, una
sobretasa que no podrá ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por
 135
mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base para liquidar el
impuesto predial...” (Subrayado fuera de texto)

De acuerdo a las normas anteriormente citadas, es posible señalar sobre la vigilancia

de las reservas forestales que las funciones que desarrollaban los departamentos y
municipios, fueron retomadas por la Ley 99 de 1993, que estableció la responsabilidad
de estas acciones en las Corporaciones Autónomas Regionales, las cuales tienen como
una de las fuentes de recursos el producto de la sobretasa o del porcentaje del
impuesto predial (según lo haya convenido la Corporación Administrativa), que debe ser
transferida por el municipio. De esta forma se entiende que el Decreto 2278 de 1953 en
lo relacionado con la transferencia del orden municipal con el fin de vigilar las reservas
forestales se encuentra derogado tácitamente por la Ley 99 de 1993.

Es importante precisar que si existe una Ordenanza o Acuerdo en el que se establezca

la obligación de realizar las transferencias destinadas al medio ambiente, teniendo como
fundamento legal los Decretos 1455 de 1942 y 2278 de 1953, tal acto administrativo no
se encuentra vigente, pues ha perdido su fundamento de derecho.

Al respecto, el Código Contencioso Administrativo en el artículo 66, determina:

“ Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán

obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la
jurisdicción en lo contenciosos administrativo pero perderán su fuerza
ejecutoria en los siguientes casos:

1. Por suspensión provisional

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de
derecho.
3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la
administración no ha realizado los actos que le correspondan para
ejecutarlos.
4. Cuando se cumpla la condición a que se encuentre sometido el
acto.
5. Cuando pierdan su vigencia.”

2.- Respecto a su segunda consulta, sobre los rendimientos financieros, esta Dirección
ya se manifestó mediante conceptos No. 0079 del 7 de junio de 1995 y No. 0143 del 5
de agosto de 1996, fotocopia de los cuales le remito adjunto a la presente.

CONCEPTO No. 062

Mayo 6 de 1997
 136
Consultante: CLARA INES NARANJO TORO
Asesora Jurídica
SAMANA - Caldas

Tema:Presupuesto

Subtema: Gastos de Funcionamiento Policía y

ejército

En oficio radicado en esta Dirección con el Nº 2241 del 24 de octubre de 1996 consulta
usted:

1. ¿El plan de inversiones del municipio debe ser sometido a consideración y

aprobación del Consejo de Gobierno, siguiendo los parámetros del trámite del
presupuesto de la Nación?

Con respecto a este tema esta Dirección se manifestó mediante concepto 0188 del 8
de octubre de 1996 del cual le remito fotocopia.

2. ¿Son legales los pagos que efectúa la administración municipal en papelería,

dotación mobiliaria y combustible para apoyar la actividad ordinaria del ejército y la
policía?.

Al respecto esta Dirección efectúa las siguientes consideraciones:

La Ley Orgánica de Presupuesto (Decreto 111 de 1.996), establece que las
entidades territoriales al expedir sus estatutos orgánicos de presupuesto deberán
seguir las disposiciones de esta Ley adaptándolas a su organización, condiciones y
normas constitucionales y fijó el 31 de diciembre de 1996 como plazo para que las
entidades territoriales expidieran sus estatutos orgánicos de presupuesto.
Si el municipio no ha adoptado su estatuto de presupuesto aplicará las disposiciones
contenidas en el Decreto 111 de 1.996.
Ahora bien, tanto la Policía Nacional como el Ejército, pertenecen a la fuerza pública. Su
funcionamiento está a cargo de la Nación y su dirección corresponde al presidente de la
República a quien corresponde conservar el orden público en todo el territorio nacional.

No obstante, la Ley 60 de 1993 establece que el municipio podrá financiar con recursos
de ingresos corrientes de la Nación servicios adicionales de policía cuando ello fuere
necesario:
 137
“ARTICULO 21: Participación para sectores sociales. Las
participaciones a los municipios de que trata el artículo 357 de la
constitución, se destinarán a las siguientes actividades:
......
9. En protección del ciudadano; previo acuerdo y mediante
convenios interadministrativos con la Nación, podrán cofinanciarse
servicios adicionales de policía cuando fuere necesario de
conformidad a lo previsto en la Ley 4 de 1991.”

Respecto a los servicios adicionales de policía, la Ley 4 de 1991 establece:

“Artículo 16. Incorporación de la policía Nacional para servicio exclusivo

de los municipios. Cuando a juicio del alcalde sea necesario
incrementar la prestación del servicio de policía en el territorio de su
jurisdicción u obtener servicios especializados de la misma, los
municipios podrán contratar con la policía Nacional la incorporación del
personal respectivo, el cual será asignado de manera exclusiva a
atender las necesidades municipales requeridas por el alcalde.

Cuando los municipios requieran servicios especializados tales como

tránsito, turismo, control de menores, control de drogas, aspectos
ecológicos de ornato y de salubridad entre otros, la Policía Nacional
dispondrá la formación y capacitación necesaria del personal
solicitado.....”

Por su parte, la Ley 104 de 1993 estableció una contribución especial a cargo de todas
las personas naturales o jurídicas que suscribieran contratos de obra pública para la
construcción y el mantenimiento de vías con entidades de derecho público, equivalente
al 5% del valor de cada contrato o de su adición.

El destino de estos recursos sería financiar el fondo de seguridad del municipio:

“Los recursos que recauden las entidades territoriales por este mismo
concepto deberán invertirse por el fondo o consejo de seguridad de la
respectiva entidad en dotación, material de guerra, reconstrucción de
cuarteles y otras instalaciones, compra de equipos de comunicaciones,
montaje y operación de redes de inteligencia, recompensas a personas
que colaboren con la justicia y seguridad de las mismas, servicios
personales, dotación y raciones para nuevos agentes y soldados o en
la realización de gastos destinados a generar un ambiente de seguridad
ciudadana, el bienestar social, la convivencia pacífica, el desarrollo
comunitario y, en general a todas aquellas inversiones sociales que
permitan hacer presencia real del Estado.” (Artículo 125 inciso 2 ley 104
de 1993)
 138
Esta contribución tenía vigencia hasta el 30 de diciembre de 1995, vigencia que fue
prorrogada dos años más en los mismos términos, por la Ley 241 de 1995 la cual fue
promulgada el 14 de febrero de 1996.

De otro lado, para incluir apropiaciones dentro del presupuesto, se deben seguir los
siguientes parámetros de que trata el artículo 38 de la Ley orgánica de presupuesto:

“En el presupuesto de gastos sólo se podrá incluir apropiaciones que

correspondan a:

a) Créditos judicialmente reconocidos

b) Gastos decretados conforme a la ley;
c) Los destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de
Desarrollo Económico y Social y a las obras públicas de que tratan
los artículos 339 y 341 de la Constitución Política que fueren
aprobadas por el Congreso Nacional; y
d) Las leyes que organizan la Rama Judicial, la Rama Legislativa,
la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la
Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del
Estado Civil, que incluye el Consejo Nacional Electoral, los
Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos
Públicos y la Policía Nacional que constituyen título para incluir en el
presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversión y
servicio de la deuda pública.”

Como las normas de la ley orgánica de presupuesto se deben adoptar en las entidades
territoriales de acuerdo con su organización y funcionamiento, el presupuesto de gastos
del municipio o acuerdo de apropiaciones contendrá partidas para:

• Gastos decretados conforme a la ley

• Las destinadas a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo
económico de que trata la ley 152 de 1994, que fueran aprobadas por el Concejo
Municipal.
• A las leyes y acuerdos que organizan el Concejo, la Personería, la Contraloría, el
Despacho del Alcalde y sus dependencias, y los Establecimientos Públicos del orden
municipal que constituyen título para incluir en el presupuesto partidas para gastos
de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda pública.

De conformidad con lo anterior, el presupuesto municipal no debería contener gastos

con destino a la policía o ejército ya que dentro de su estructura no se incluyen estos
órganos, los cuales, están a cargo de la Nación y hacen parte del presupuesto de la
misma.
 139

Solo se pueden efectuar estos gastos si existe algún convenio entre la Nación y el
municipio para la prestación a este último de los servicios especiales o adicionales de
policía de que trata la ley 4 de 1991. En el respectivo convenio se indicarán los servicios
o gastos que el municipio cubrirá, lo que conlleva a que estos sean incluidos dentro de
su presupuesto.

CONCEPTO No. 077

Mayo 29 de 1997

Consultante: PEDRO ARTURO RODRIGUEZ TOBO

Director Distrital de Presupuesto
Secretaria de Hacienda
La Ciudad

Tema: Contribución de valorización por

beneficio local

Subtema: Clasificación

En oficio radicado en esta Dirección con el Nº 2335 del 1 de noviembre de 1996

consulta usted bajo qué rubro de ingreso (ingresos corrientes o contribuciones
parafiscales) se deben clasificar los recaudos por concepto de contribución de
valorización por beneficio local.

Al respecto este despacho efectúa las siguientes consideraciones:

El Decreto 111 de 1996 define las contribuciones parafiscales en los siguientes

términos:

“ARTICULO 29. Son contribuciones parafiscales los gravámenes

establecidos con carácter obligatorio por la ley, que afectan a un
determinado y único grupo social o económico y se utilizan para
beneficio del propio sector. El manejo administración y ejecución de
estos recursos se hará exclusivamente en forma dispuesta en la ley
que los crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella, lo mismo
que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del
ejercicio contable”
 140
A su vez, la Corte Constitucional en sentencia C-308 de 1994 sobre el tema de la
definición de las contribuciones parafiscales y su diferencia con las contribuciones de
tipo fiscal expresa:

“En nuestro ordenamiento jurídico, la figura de la parafiscalidad

constituye un instrumento para la generación de ingresos públicos,
caracterizado como una forma de gravamen que se maneja por fuera
del presupuesto -aunque en ocasiones se registre en él- afecto a una
destinación especial de carácter económico, gremial o de previsión
social, en beneficio del propio grupo gravado, bajo la administración,
según razones de conveniencia legal, de un organismo autónomo,
oficial o privado. No es con todo, un ingreso de la Nación y ello explica
porque(sic) no se incorpora al presupuesto nacional, pero no por eso
deja de ser producto de la soberanía fiscal, de manera que sólo el
Estado a través de los mecanismos constitucionalmente diseñados con
tal fin (la ley, las ordenanzas y los acuerdos) puede imponer esta clase
de contribuciones como ocurre también con los impuestos. Por su
origen, como se deduce de lo expresado, las contribuciones
parafiscales son de la misma estirpe de los impuestos o contribuciones
fiscales, y su diferencia reside entonces en el precondicionamiento de
su destinación, en los beneficiarios potenciales y en la determinación de
los sujetos gravados.” (Subrayado fuera de texto)

La misma sentencia, haciendo referencia a la sentencia C-040 del 11 de febrero de

1993 sobre la parafiscalidad expresa:

“De las anteriores exposiciones quedan varias cosas claras. En primer

lugar, que el término “contribución parafiscal” hace relación a un
gravamen especial, distinto a los impuestos y tasas. En segundo lugar
que dicho gravamen es fruto de la soberanía fiscal del Estado, que se
cobra de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, cuyos
intereses o necesidades se satisfacen con los recursos recaudados. En
tercer lugar, que se puede imponer a favor de entes públicos o privados
que ejerzan actividades de interés general. En cuarto lugar, que los
recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto
nacional, y por último, que los recursos recaudados pueden ser
verificados y administrados tanto por entes públicos como por personas
de derecho privado. Esta fue la visión del Constituyente, la cual
responde en un todo a la doctrina nacional e internacional que ha
desarrollado durante medio siglo el concepto de la parafiscalidad.”

Las anteriores definiciones nos permiten identificar las siguientes características

específicas de las contribuciones parafiscales:
 141
• Es un gravamen de carácter obligatorio que se impone en favor de entes públicos
o privados.
• Afecta específicamente a un grupo gremial o social.
• Se utiliza exclusivamente en beneficio del sector al cual se le cobra

Respecto a la contribución de valorización por beneficio local, ésta corresponde a un

gravamen real de carácter directo sobre la propiedad inmueble, que se causa como
contraprestación a un beneficio colectivo local, que recibe la propiedad raíz por la
ejecución de una obra de interés público. La Ley 25 de 1921 y el Decreto 1333 de 1986
señalan lo siguiente:

“Establécese un impuesto directo de valorización consistente en una

contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la
ejecución de obras de interés público local”

Aplicando las características citadas de las contribuciones parafiscales a la contribución

de valorización por beneficio local tenemos lo siguiente:

• La contribución de valorización se impone siempre en favor de un ente de

carácter público nunca en favor de una entidad privada.
• Los recaudos por contribución de valorización no se aplican en beneficio de un
grupo específico, sino que se utilizan en la construcción de obras de interés general.
• No se cobra a un grupo específico económico, gremial o social, sino que se aplica
solo a un grupo de la población en razón al mayor valor que recibirá el predio de su
propiedad por la construcción de las obras.

Como se observa entonces, la contribución de valorización por beneficio local no puede

ser clasificada como parafiscal ya que no cumple con las condiciones para ser
considerada como tal. Dadas sus características se debe clasificar dentro del
presupuesto como un ingreso corriente no tributario.

Para mejor ilustración sobre el tema, le envió copia del concepto 053 de 1996, en el cual
se explica de manera más amplia la clasificación presupuestal de las contribuciones.

CONCEPTO No. 079

Mayo 30 de 1997

Consultante: OSCAR DIEGO ACEVEDO RIOS

Palacio Departamental
PEREIRA - Risaralda
 142
Tema: Presupuesto

Subtema: Formación bruta de capital

Gastos operativos de inversión

Mediante comunicación del 4 de febrero de 1997 y radicada en este Despacho con el

No. 0148, consulta Usted sobre la definición de Formación Bruta de Capital y Gastos
Operativos de Inversión, con el fin de establecer su diferencia.

Este Despacho se permite dar respuesta previa la consideración de que se emitirá

concepto de carácter general y abstracto.

Con relación a su consulta es necesario realizar las siguientes precisiones:

El Decreto 568 de 1996, en el artículo 17 en los incisos 4 y 5, señala:

“...Formación Bruta de Capital: Son las inversiones que permiten

incrementar la capacidad de producción y la productividad en el campo
de la estructura física, económica y social.

Gastos Operativos de Inversión: Son los demás gastos no

mencionados en el inciso anterior.”

La posibilidad de establecer una diferencia entre los dos conceptos debe interpretarse
desde el punto de vista de la producción.

Es decir, la formación bruta de capital es aquella que genera un “aumento” de la

capacidad de producción a través de inversiones tangibles (obras civiles) como colegios,
centros de salud, carreteras, etc., que permiten beneficiar a un mayor número de
personas. No obstante, existen inversiones intangibles, tales como los estudios para la
implementación de programas de reingeniería, que aunque no se plasman en bienes
concretos, se evidencian en el mejoramiento de los procesos y la coordinación
administrativa.

Los gastos operativos de inversión son aquellos que permiten desarrollar los proyectos
tendientes a generar la formación bruta de capital. Por ejemplo, la construcción de
cualquier obra civil requiere necesariamente mano de obra, la cual debe ser
considerada y clasificada, como un gasto operativo de inversión.

En un espectro mas amplio del análisis cabe señalar que la formación de capital
humano y la atención de sus necesidades básicas también son en esencia formación
bruta de capital. Es por eso que la normatividad existente en este campo enfatiza la
inversión en estas áreas, precisando que los salarios de los prestadores directos de los
servicios de educación y salud se deben considerar como una inversión, por cuanto el
 143
efecto en la población civil se evidencia en el mejoramiento de su capacidad productiva.
Es decir que los gastos administrativos, aquellos que permiten coordinar la prestación
de los servicios, se deben catalogar como gastos operativos de inversión, dado que se
requieren para desarrollar los programas y proyectos, pero por si solos, no generan un
aumento de la capacidad productiva.

CONCEPTO No. 0082

Junio 4 de 1997

Consultante: RODOLFO CICUA PEREZ

Asistente Despacho Alcalde.
Alcaldía Municipal
Orocue (CASANARE)

Tema: Presupuesto

Subtema: Adiciones

En oficio radicado en está Dirección con el número 1980 de septiembre 19 de 1996,

comenta usted que la Contraloría Departamental esta exigiendo como requisito para
adicionar el presupuesto municipal la certificación de la Contraloría Municipal sobre la
existencia de los recursos a incorporar; dicha entidad sustenta esta exigencia en el
artículo 35 de la ley 179 de 1994 que establece que la certificación para adicionar los
recursos al presupuesto será expedida por el contador general.

Comenta también, que los modelos de estatuto orgánico de presupuesto diseñados por
la DAF señalan que será el jefe de presupuesto quien cumplirá tal función.

Con relación a lo anterior consulta:

1. ¿Es necesaria la certificación que exige la contraloría?

Inicialmente es de aclarar que la contraloría y la división de contabilidad son

dependencias diferentes dentro de la organización municipal y por ende ejercen
también funciones diferentes.
La Constitución Política establece que la contraloría será un órgano que se
encargará de ejercer el control fiscal en las entidades del Estado de forma posterior y
selectiva. De esta manera, en primer lugar la tarea de vigilancia se cumple después
 144
de que los encargados de manejar recursos públicos hayan tomado las decisiones, y
ejecutado las actividades, operaciones y procesos a ellos recomendados; y en
segundo lugar, esa función se realiza no sobre todas y cada una de las actividades,
operaciones, recursos o cuentas, sino sobre una muestra técnicamente
seleccionada, a partir de la cual se pueden deducir conclusiones precisas sobre el
universo respectivo y se pueden sugerir y adoptar los correctivos a que hubiere lugar.
De otra parte, la Constitución Política crea la figura del Contador General de la
Nación funcionario de la rama ejecutiva que será el encargado de llevar la
contabilidad general de la Nación y de consolidarla con la de las entidades
descentralizadas territorialmente o por servicios.
Ahora bien, respecto a los requisitos para efectuar adiciones al presupuesto, la Ley
Orgánica de Presupuesto (Decreto 111 de 1996) establece:
“ARTICULO 82. La disponibilidad de los ingresos de la Nación para
abrir los créditos adicionales al presupuesto será certificada por el
Contador General. En el caso de los ingresos de los establecimientos
públicos la disponibilidad será certificada por el jefe de presupuesto o
quien haga sus veces.” (Subrayado fuera de texto)

De la transcripción anterior se infiere claramente que la función de certificar la existencia

de estos ingresos es del CONTADOR GENERAL, es decir, del funcionario encargado
de llevar la Contabilidad General y no de la CONTRALORIA órgano encargado del
control fiscal.

Además, como queda claro de lo expuesto anteriormente la contraloría ejerce su función

de control con carácter posterior y selectivo; en razón a esto, exigir certificación para la
adición de los ingresos no solo no es necesario sino que además no es de su
competencia, por lo cual esta exigencia implica una extralimitación de funciones por
parte de la contraloría.

2. ¿Es válido que sea el jefe de presupuesto y no el contador quien expida la

mencionada certificación?

Como se expuso anteriormente, la figura del Contador General de la Nación, y de la

contabilidad General de la Nación fue creada por la Constitución Política de 1991 y
organizada mediante el Decreto 85 de 1995 y la Ley 298 de 1996, la cual, en su
artículo 5 establece:
“OFICINAS CONTABLES: Para garantizar el adecuado registro
contable de todas las operaciones del sector público, dentro de los seis
(6) meses siguientes a la promulgación de la presente Ley4, las
autoridades competentes reestructurarán las áreas financieras y
4
. El plazo para reestructurar las áreas financieras y contables vencía el 26 de enero de
1997.
 145
contables actualmente existentes con el objeto de que asuman la
función de contaduría en cada una de las entidades u organismos que
integran la administración pública” (Pie de página fuera de texto)
Así las cosas, es necesario que en cada entidad territorial se organice la dependencia
encargada de desarrollar el sistema de Contabilidad, acorde a los preceptos y
lineamientos trazados por el Contador General de la Nación.

De otra parte, la Ley Orgánica de Presupuesto (Decreto 111 de 1996) establece que las
entidades territoriales adoptarán las normas de esta ley teniendo en cuenta las normas
constitucionales, sus condiciones especiales y su organización.

Dada la reciente creación de la figura del Contador y de la división de contabilidad, es

factible que las entidades territoriales en su mayoría no cuenten dentro de su estructura
con esta dependencia, por esta razón se estableció en el estatuto orgánico de
presupuesto diseñado por la DAF, que en las entidades territoriales fuera el jefe de
presupuesto quien ejerciera la función de certificar la existencia de los ingresos para
efectuar adiciones presupuestales, situación que no contraría la norma ya que la ley
establece que los municipios adaptaran la ley orgánica de acuerdo con su organización
y condiciones especiales; sin embargo si la entidad territorial cuenta con contador será
este funcionario quien ejerza tal función.

Adicionalmente, es preciso aclarar que el modelo de estatuto orgánico de presupuesto

diseñado por la DAF constituye una herramienta para que las entidades territoriales se
guíen en la elaboración de sus estatutos, pero no es de carácter obligatorio.

3. Comenta usted que la Ley Orgánica de Presupuesto establece que las

entidades territoriales expedirán sus normas de presupuesto con fundamento en esta
Ley adaptándolas a su organización, normas territoriales y condiciones particulares,
el municipio estudia la posibilidad de incluir dentro de su acuerdo de estatuto
orgánico de presupuesto un artículo otorgando facultades al Alcalde para adicionar
algunas rentas específicas al presupuesto por decreto; respecto a lo anterior solicita
usted concepto de este despacho.

A través de diferentes conceptos emitidos por esta Dirección sobre el tema de las
adiciones presupuestales por decreto del alcalde se ha manifestado que la atribución
para efectuar modificaciones al presupuesto, constitucional y legalmente ha recaído
en el concejo, corporación que de conformidad con la constitución y la ley puede
delegar esta atribución en el Alcalde, figura que se conoce con facultades precisas y
protémpore.
Estas facultades, de acuerdo con la constitución política serán otorgadas máximo
por seis meses (art. 150 numeral 10 de la constitución política) indicando claramente
el rubro o rubros que serán objeto de modificación por decreto del Alcalde. Teniendo
en cuenta estas características de las facultades precisas y protémpore, no es
posible incluirlas dentro del estatuto orgánico de presupuesto de la entidad territorial
 146
ya que esta acción llevaría a que dichas facultades se concederían de forma general
ya que no se indicaría de forma precisa los rubros del presupuesto a modificar; y
permanente por estar contenida en el estatuto orgánico de presupuesto disposición
de aplicación permanente. En estas condiciones se están modificando radicalmente
las facultades precisas y protémpore.
Adicionalmente se debe tener en cuenta que siendo el estatuto orgánico de
presupuesto la norma marco para la elaboración, presentación, programación,
aprobación modificación y ejecución del presupuesto y dado el trámite especial que
se requiere para la aprobación y/o modificación de esta norma, no es recomendable
que se incluya el artículo indicado por ustedes dentro del estatuto orgánico de
presupuesto municipal.
De otro lado, es de aclarar que la adaptación a la ley orgánica de presupuesto no
implica en ningún momento que se pueda cambiar el contenido gramatical y
conceptual de la norma sino que esta se debe adaptar a las condiciones de la
entidad territorial.
Además se debe tener en cuenta la superioridad de las leyes orgánicas, aspecto al
cual se refirió la corte constitucional en los siguientes términos:
“Una ley orgánica es de naturaleza jerárquica superior a las demás
leyes, que traten sobre el mismo contenido material, ya que estas
deben ajustarse a lo que organiza aquella. Las leyes orgánicas
condicionan, con su normatividad, la actuación administrativa y la
expedición de otras leyes sobre la materia que tratan, es decir, según lo
dispone la norma constitucional citada (art. 151), sujetan el ejercicio de
la actividad legislativa.”5

Por lo tanto, las leyes que se expidan por fuera de los lineamientos de la ley orgánica de
presupuesto podrían estar viciadas de ilegalidad.

En síntesis, el municipio no puede a través de su estatuto orgánico de presupuesto

dictar disposiciones que van en contra no solo de las disposiciones que consagra la Ley
Orgánica de Presupuesto (Decreto 111 de 1996) sino también la Constitución Política ya
que tal acción podría llevar a que éste se demande por inconstitucionalidad y/o
ilegalidad.

Concepto No. 0086

Junio 26 de 1997

5
. Corte Constitucional, Sentencia C-337 de agosto 19 de 1993. Magistrado ponente Vladimiro
Naranjo.
 147

Consultante: FELIX VILLADIEGO

Director de Planeación Municipal
Alcaldía Municipal
Calamar (Bolívar)

Tema: Presupuesto

Subtema: Déficit fiscal

Mediante fax del 18 de diciembre de 1996 consulta Usted lo siguiente:

1.-Cómo se conjuga el déficit fiscal?

2.-El déficit fiscal se puede apropiar como una partida en el presupuesto?

3.-Qué se puede pagar con el déficit fiscal?

4.-El déficit fiscal se puede considerar como una partida de vigencia expirada?

En relación con sus inquietudes es necesario considerar los siguientes aspectos:

En el libro “Hacienda Pública” del Dr. Juan Camilo Restrepo, en la Pág. No 297, edición
de 1992, se define el déficit fiscal de la siguiente manera:

“Déficit fiscal. El concepto de déficit fiscal que utiliza la Contraloría

General de la República consiste en la suma del déficit presupuestal en
que se ha incurrido en una vigencia determinada y en el resultado
obtenido en la vigencia anterior. Este déficit fiscal también suele
definirse como la diferencia entre los activos corrientes y los pasivos
corrientes...” (subrayado fuera de texto)

De la misma forma, el Decreto 3077 de 1989, reglamentario de la Ley 38 del mismo

año, en el artículo 2o, sobre el tema del superávit fiscal (o en su defecto y de acuerdo al
resultado, un déficit fiscal), determina:

“...se entiende por superávit fiscal de los establecimientos públicos del

orden nacional, el resultado de restar del activo corriente (disponible), el
pasivo corriente (inmediato), incluidas las reservas de apropiación y de
caja, según las cuentas del balance general, consolidado a 31 de
 148
diciembre de cada año, que a este respecto prescriba la Contraloría
General de la República...” (subrayado fuera de texto)

De acuerdo a lo anterior, el déficit fiscal está referido a los pasivos corrientes

acumulados por la entidad territorial en el desarrollo de su ejercicio presupuestal. Esto
es que la acumulación paulatina de déficit presupuestal conduce al déficit fiscal, el cual
genera rigideces que comprometen las decisiones financieras y económicas de las
distintas administraciones. Una de las formas mas comunes históricamente utilizadas
para financiar el déficit fiscal, ha sido los recursos del crédito. Sin embargo, cuando
durante varios años se presenta una situación en la que la tasa de crecimiento del
servicio de la deuda supera la tasa de crecimiento del ahorro, se estarían generando
factores de inestabilidad macroeconómica y financiera que ameritarían la búsqueda de
correctivos.

Es aconsejable que las autoridades territoriales en la elaboración de sus presupuestos

tengan en cuenta entre otros, los siguientes principios contenidos en el Decreto 111 de
1996 en los artículos 20 y 21, los cuales a la letra dicen:

“ARTICULO 20. Coherencia Macroeconómica. El presupuesto debe ser

compatible con las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en
coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República.

ARTICULO 21. Homeostasis Presupuestal. El crecimiento real del

Presupuesto de Rentas incluida la totalidad de los créditos adicionales
de cualquier naturaleza, deberán guardar congruencia con el
crecimiento de la economía, de tal manera que no genere desequilibrio
macroeconómico.”

En atención a sus preguntas, respondemos de la siguiente manera:

El tema sobre la “conjugación del déficit”, se interpretará como la forma en que dicho
resultado del ejercicio presupuestal puede ser manejado.

1.- El déficit fiscal debe disminuirse teniendo como punto de partida un reconocimiento
de las causas que estructuralmente lo han venido fomentando. Es decir, la presencia de
presupuestos desequilibrados en las que los ingresos obtenidos son, por lo general,
muy inferiores a los inicialmente presupuestados, generando un desbordamiento en el
gasto.

La acumulación de pasivos obedece a la asunción de compromisos que no cuentan con

un respaldo efectivo, lo que genera rigideces en el manejo presupuestal, debido a la
acumulación paulatina de toda clase de cuentas (es decir, se gasta mas de lo que se
recibe).
 149
Así las cosas, es indispensable emprender acciones encaminadas a fortalecer y depurar
el ejercicio tributario, para de esta forma, incrementar sostenidamente los ingresos
propios generados. De otro lado, es necesario establecer programas tendientes a
racionalizar los gastos corrientes de la administración mediante la puesta en marcha de
reformas que busquen como objetivo el equilibrio del proceso presupuestal.

En materia de endeudamiento, el 30 de enero de 1997 el gobierno colombiano sancionó

la ley “por la cual se reglamenta el artículo 364 de la Constitución y se dictan otras
disposiciones (Ley 358 de 1997)...”. En esta ley se establece que las entidades
territoriales que sobrepasen los niveles de endeudamiento ahí considerados, podrán ser
autorizadas para endeudarse previa la adopción de un plan de desempeño financiero.
Pero, qué es un Plan de Desempeño?

Dentro de la Ley se define a los Planes de desempeño como programas de ajuste

fiscal, financiero y administrativo tendientes a restablecer la solidez económica y
financiera de los entes territoriales, los cuales deberán garantizar el restablecimiento de
la capacidad de pago y el mejoramiento de los indicadores de endeudamiento de las
respectivas entidades territoriales.

Ahora bien, las condiciones que determinan la iniciación de esta clase de planes se
refieren básicamente al cumplimiento de mecanismos de ajuste y de racionalización del
gasto, para controlar el efecto negativo que genera sobre las variables
macroeconómicas, el desbordamiento del indicador intereses/ahorro operacional
definido en la Ley 358 de 1997, por parte de las entidades territoriales.

2.- En relación con la apropiación del déficit fiscal como una partida del presupuesto, se
tiene que el Decreto 111 de 1996, en el artículo 46, sobre el déficit fiscal, señala:

“Cuando en el ejercicio fiscal anterior a aquel en el cual se prepara el

proyecto de presupuesto resultare un déficit fiscal, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público incluirá forzosamente la partida necesaria
para saldarlo...” (subrayado fuera de texto)

Quiere decir lo anterior, que en el nivel territorial, las Secretarías de Hacienda, dentro de
su programación presupuestal, deben incluir los recursos destinados a cubrir el déficit
fiscal, teniendo en cuenta los sectores que le dieron origen. Es por eso que la
apropiación destinada a cubrir el déficit debe tener una contrapartida en el presupuesto
de gastos, clasificada de acuerdo a los pasivos corrientes exigibles.

3.- En tercer lugar y referido a las apropiaciones que componen la partida destinada a
cubrir el déficit fiscal, solo es posible pagar los gastos legalmente adquiridos que han
generado este resultado durante las vigencias anteriores.
 150
4.- El déficit fiscal es un resultado que tal y como se define, se convierte en un pasivo
corriente a cargo de la administración central y de las entidades del nivel
descentralizado.

Las partidas denominadas de “Vigencias expiradas”, se utilizaban por parte de las

Administraciones para legalizar todos los gastos pendientes de pago, incluso los
adquiridos sin llenar los requisitos legales.

Sin embargo, a partir de la promulgación de la Ley 179 de 1994, en su artículo 19, se

estableció:

“El artículo 38 de la Ley 38 de 1989 se adicionará con un inciso que

quedará así:

En el presupuesto deberán incluirse, cuando sea del caso, las

asignaciones necesarias para atender el déficit...”.

En este sentido, la inclusión de las “vigencias expiradas” es improcedente y en su

defecto dentro del presupuesto de las entidades territoriales debe aparecer una partida
denominada “Déficit Fiscal” en la que se deben incluir, tal y como se señalaba
anteriormente, únicamente los compromisos adquiridos legalmente.
 151
CONCEPTO No. 0091
Junio 26 de 1997

Consultante: JULIO ALFREDO LOZANO GUILLEN

Gerente Hospital Federico Lleras Acosta
Fax No.982-641779
Ibagué - Tolima

Tema: Presupuesto

Subtema: Cálculo de ingresos presupuestales

Mediante fax del 12 de marzo de 1997, consulta Usted si de acuerdo con lo determinado
por la Ley 344 de 1996, una Empresa Social del Estado debe, para efectos de proyectar
los ingresos presupuestales, considerar únicamente el promedio real de ingresos
recibidos durante las dos anteriores vigencias.

Con relación a su consulta es necesario realizar las siguientes consideraciones:

La Ley 344 de 1996, en el artículo 21, señala:

“De conformidad con lo establecido en el artículo 5o y el inciso segundo

del artículo 123 del Decreto 111 de 1996(artículo 69 de la Ley 179 de
1994), la programación presupuestal de las instituciones prestadoras de
servicios de salud y de las empresas sociales del Estado del orden
nacional o territorial se realizará proyectando los recursos que se
espera recaudar por concepto del valor de los servicios producidos, a
las tarifas que determine el Gobierno Nacional.

La estimación que se haga del número y costo de los servicios

prestados deberá corresponder al promedio del recaudo real por este
concepto en los dos últimos años incluyendo las proyecciones del
presupuesto que se está ejecutando...

...Parágrafo 1o. Una vez realizado el incremento salarial autorizado por

el Gobierno Nacional para la vigencia fiscal de 1997, los gastos de
funcionamiento y en especial, los costos de las plantas de personal de
las instituciones públicas prestadoras de servicios de salud y de las
 152
empresas sociales del Estado, sólo podrán ser incrementados teniendo
en cuenta el aumento de los servicios, de conformidad con lo
consagrado en el presente artículo.

Parágrafo 2o. Cuando en las instituciones públicas prestadoras de

servicios de salud y en las empresas sociales del Estado se creen
gastos en exceso de las apropiaciones vigentes o con fundamento en
ingresos calculados sin atender lo establecido en el presente artículo y,
por tal motivo, el presupuesto de la entidad resulte deficitario, el
representante legal y el jefe de presupuesto, así como los funcionarios
que aprueben estos gastos, serán responsables disciplinaria y
fiscalmente hasta por una cantidad igual al monto del déficit generado.”
(subrayado fuera de texto)

En este mismo sentido, el decreto 111 de 1996, en el inciso 2o del artículo 123,
establece:

“... La programación de los recursos de las

Empresas Sociales del Estado, se realizará bajo un
régimen de presupuestación basado en eventos de
atención debidamente cuantificados, según la
población que vaya a ser atendida en la respectiva
vigencia fiscal, el plan o planes obligatorios de
salud de que trata la Ley 100 de 1993 y las
acciones de salud que le corresponda atender
conforme a las disposiciones legales...”

De acuerdo con las normas transcritas, las proyecciones de los recursos para realizar la
programación presupuestal, deben considerar el valor de los servicios producidos de
acuerdo a las tarifas que el Gobierno establezca.

Para que las proyecciones obedezcan a criterios de certeza y de realidad, se debe tener
en cuenta solamente el promedio de las operaciones efectivas de caja (ingresos
realmente recibidos) de los dos últimos años y la proyección de la vigencia en curso. Así
las cosas, para realizar una programación presupuestal de gastos coherente con el nivel
real de ingresos, el presupuesto para tales efectos, debe realizarse manteniendo el
mismo criterio.

Cabe decir que las asignaciones salariales al igual que los gastos de funcionamiento no
podrán incrementarse por encima del aumento de los servicios proyectados, ya que tal
conducta daría lugar a faltas disciplinarias y fiscales para los funcionarios que aprueben
apropiaciones que desborden dichos topes.

De otro lado es importante precisar que cuando se hace referencia al promedio de los
ingresos realmente recibidos durante las dos últimas vigencias, se está dando la
 153
posibilidad de que se involucren, no solo los recursos originalmente presupuestados
sino el total de los recursos recibidos.

Concepto No. 0093

Junio 26 de 1997

Consultante: GUILLERMO VIVEROS ASTUDILLO

Secretario de Hacienda
Gobernación Departamental
San Juan de Pasto (NARIÑO)

Tema: Apropiaciones para las contralorías

departamentales

Subtema: Límite

En oficio radicado en esta Dirección con el número 0132 del 3 de

febrero de 1997 comenta y consulta usted lo siguiente:

Para efectos de la aplicación de la cuota de vigilancia fiscal

con destino a las contralorías departamentales, el departamento
está ubicado en categoría cuarta, teniendo como límite un 2.5%
de su presupuesto de rentas.

1. ¿Al establecerse el 2.5% como límite, se entendería que es

negociable entre el 0.1% al 2.5%, conforme a las necesidades de
la contraloría para el ejercicio del control fiscal?

2. El Departamento, mediante ordenanza de noviembre 30 de 1996

expidió el presupuesto de ingresos y gastos para la vigencia
fiscal de 1997, en el cual le apropio a la contraloría
departamental un 5.3% de su presupuesto, cifra que supera el
límite establecido para los departamentos de categoría cuarta.
¿Puede el Departamento conservar dicha apropiación, o por el
contrario debe ceñirse estrictamente al límite máximo del 2.5%?

3. Si el Departamento conservara la apropiación estipulada en la

ordenanza, ¿qué implicaciones tendría conforme a lo normado en
el Código Penal?
 154
Al respecto este despacho efectúa las siguientes
consideraciones:

La Ley 330 de 1997 en su artículo 11 establece:

"Límite a las apropiaciones. Las apropiaciones para

gastos de las Contralorías Departamentales no podrán
exceder de los límites que en el presente artículo se
señalan para las respectivas categorías
presupuestales, las cuales se establecen con base en
el monto total del presupuesto inicial de rentas de
los departamentos;

......

Cuarta categoría. Para las Contralorías

Departamentales cuyo departamento tenga un presupuesto
inicial de rentas igual o superior a 50.000 salarios
mínimos legales mensuales e inferior a 500.000, el
límite será del 2.5% del presupuesto de rentas del
departamento para la vigencia fiscal respectiva y sus
modificaciones y del 2% del presupuesto de rentas y
sus modificaciones de las demás entidades
descentralizadas del nivel departamental y de las
áreas metropolitanas." (subrayado fuera de texto)

De conformidad con la transcripción anterior, las apropiaciones

para las Contralorías Departamentales en un Departamento que
para estos efectos este ubicado en cuarta categoría, serán hasta
de un 2,5% del presupuesto de rentas y sus modificaciones; lo
que indica que se puede apropiar un monto inferior a este
porcentaje, pero nunca superior.

Para realizar esta apropiación se debe tener en cuenta lo

establecido en el parágrafo 1o del artículo 11 de la Ley 330 de
1996:

"Para la categorización y para la aplicación de los

porcentajes establecidos en el presente artículo se
excluirán del presupuesto de rentas: El situado
fiscal, los ingresos compensados, los de fondos de
cofinanciación, los recursos de crédito interno y
externo y cualquier transferencia de índole nacional
...
 155
Cuando el presupuesto del departamento en el caso de
las Contralorías Departamentales de cuarta y quinta
categorías, esté conformado por el 40% o más de los
recursos referidos en este parágrafo, solo serán
objeto de exclusión de la base de liquidación, para
calcular el presupuesto de la respectiva contraloría,
el 50% de los mismos, salvo los de situado fiscal."

De tal manera que para calcular el 2,5% d4el presupuesto de

rentas de la entidad territorial que se destinará a la
contraloría en un Departamento de cuarta categoría, se excluirán
los recursos a que se hace referencia en el artículo precedente.
En caso de que el 40% del presupuesto de rentas de un
Departamento ubicado en cuarta categoría, esté conformado por
ingresos compensados, fondos de cofinanciación, recursos de
crédito interno y externo o cualquier transferencia de índole
nacional exceptuando el situado fiscal; sólo se excluirán de la
base de liquidación el 50% de estos recursos.

Así las cosas, si una vez calculado el porcentaje con destino a

las contralorías, tomando en cuenta las anteriores
consideraciones de que trata la ley, se supera el 2.5%
autorizado, el Departamento estaría violando lo preceptuado en
el artículo 11 de la ley en comento.

No obstante, el artículo 85 del Decreto 1222 de 1986 establece:

"Las ordenanzas de las asambleas y los acuerdos de los

concejos municipales son obligatorios mientras no sean
anulados por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo"

En consecuencia, si existe una ordenanza en la que se establece

un porcentaje para la contraloría superior al autorizado por la
ley, este es aplicable mientras no haya sido anulado por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sin embargo, si
la ordenanza que fija este porcentaje es anterior a la
promulgación de la Ley 330 de 1996, esta disposición queda
derogada en lo pertinente por la expedición de una norma de
mayor jerarquía. Como en este caso la apropiación se estableció
en la ordenanza de presupuesto antes de la entrada en vigencia
de la Ley 330 de 1996 (diciembre 11), se deberán hacer las
modificaciones presupuestales del caso para superar esta
situación y fijar la apropiación de acuerdo con lo establecido
en la ley, ya que el no cumplimiento de esta disposición podría
acarrear sanciones para los funcionarios implicados en esta
acción.
 156
En conclusión y como respuesta a sus interrogantes, tenemos lo
siguiente

1. La ley 330 de 1997 establece para los Departamentos ubicados

en cuarta categoría y para efectos de determinar la apropiación
para gasto de las contralorías, que ésta debe ser como máximo
del 2,5% de su presupuesto de rentas, lo que indica que dicha
apropiación puede ser menor a este porcentaje, pero en ningún
caso superior.

2. Si el Departamento tiene una apropiación mayor a este

porcentaje estaría violando lo preceptuado por la Ley 330 de
1996. Si la ordenanza de presupuesto en la cual se fija esta
apropiación para la contraloría es anterior a la expedición de
la Ley 330 de 1996, tal disposición sería derogada tácitamente,
en lo pertinente con la expedición de dicha Ley (diciembre 11 de
1996); en consecuencia el Departamento esta en la obligación de
efectuar las modificaciones presupuestales del caso para
adecuarse a la nueva situación. Si la disposición es posterior a
la expedición de la Ley 330 de 1996 podría estar viciada de
ilegalidad, no obstante será de obligatorio cumplimiento
mientras no sea demandada por la jurisdicción de lo contencioso
administrativo.

2. El incumplimiento de esta disposición podría acarrear, para el

funcionario o los funcionarios responsables, las sanciones
previstas en la ley.
 157

CONCEPTO No. 0094

Junio 26 de 1997

Consultante: FERNANDO ACOSTA CAICEDO

Jefe Unidad Jurídica
Lotería de Nariño
Edificio de la Beneficencia
San Juan de Pasto (NARIÑO)

Tema: Presupuesto contralorías

Subtema: Aplicación de la cuota de auditaje

a loterías y
beneficencias.

En oficio radicado en esta Dirección con el número 0174 del 10

de febrero de 1997, comenta usted que la lotería de la
beneficencia de Nariño fue creada como Establecimiento Público y
transformada posteriormente en Empresa Industrial y Comercial
del Estado; agrega que para efectos de la aplicación de la cuota
de vigilancia fiscal de que trata la Ley 330 de 1996, el
Departamento está ubicado en categoría cuarta, con lo cual le
corresponde a las entidades descentralizadas apropiar para
gastos de las contralorías un 2% del presupuesto de ingresos y
sus modificaciones.

En relación con lo anterior consulta:

1.- Cuando la Ley 330 de 1996, artículo 11, utiliza el término

"LIMITE" debe entenderse que el dos por ciento (2%) para el caso
de las contralorías de categoría cuarta es taxativo, o por el
contrario es una cifra que puede ser concertada teniendo en
cuenta las particulares situaciones económicas de cada entidad
descentralizada.

Sobre el tema, es preciso efectuar las siguientes

consideraciones:
 158
Respecto al control fiscal en las entidades descentralizadas, el artículo 319 del Decreto
1222 de 1986 establece:

"La vigilancia de la gestión fiscal de los

establecimientos públicos y empresas industriales y
comerciales corresponde a la Contraloría
Departamental..."

A su vez el artículo 2o. de la Ley 42 de 1993 dispone:

"Son sujetos de control fiscal los órganos que

integran las ramas legislativas y judicial, los
órganos autónomos e independientes como los de control
y electorales, los organismos que hacen parte de la
estructura de la administración nacional y demás
entidades nacionales, los organismos creados por la
constitución nacional y la ley que tienen régimen
especial, las sociedades de economía mixta, las
empresas industriales y comerciales del
Estado..."(subrayado fuera de texto)

"Artículo 3o. Son sujetos de control fiscal en el

orden territorial los organismos que integran la
estructura de la administración departamental y
municipal y las entidades de este orden enumeradas en
el artículo anterior."

De conformidad con lo anterior, las Empresas Industriales y

Comerciales del Departamento, así como las demás entidades
descentralizadas son sujetos del control fiscal que adelanta la
contraloría departamental y en concordancia con lo dispuesto en
el artículo 13 de la Ley 330 de 1996 están obligadas a girar a
esta entidad la cuota de vigilancia fiscal:

"ARTICULO 13. Recaudo de la cuota de vigilancia

fiscal. Los departamentos, sus entidades
descentralizadas y en general los sujetos de control
fiscal girarán dentro de los cinco primeros días
después de aprobado el PAC, directamente a las
Contralorías las partidas en sus respectivos
presupuestos."

Este porcentaje se girará por parte de la respectiva entidad descentralizada teniendo en

cuenta la categoría que para estos efectos tenga el Departamento. En este sentido, si el
Departamento esta ubicado en categoría cuarta aplicará lo establecido en el inciso 5 del
artículo 11 de la Ley 330 de 1996.
 159
"Cuarta categoría. Para las contralorías
Departamentales cuyo departamento tenga un presupuesto
inicial de rentas igual o superior a 50.000 salarios
mínimos legales mensuales e inferior a 500.000, el
límite será del 2.5% del presupuesto de rentas del
departamento para la vigencia fiscal respectiva y sus
modificaciones y del 2% del presupuesto de rentas y
sus modificaciones de las demás entidades
descentralizadas del nivel departamental y de las
áreas metropolitanas." (subrayado fuera de texto)

Quiere decir lo anterior, que las entidades descentralizadas

girarán a las contralorías departamentales un porcentaje de su
presupuesto de rentas que puede ser inferior al 2%, dependiendo
de las políticas que para el Departamento haya trazado el
Consejo Departamental de Política Fiscal o quien haga sus veces
en la entidad territorial y que estén consignadas en el plan
financiero; el porcentaje aludido no podrá ser superior al 2%
del presupuesto de rentas y sus modificaciones.

2. Teniendo en cuenta que la Constitución Política establece que

las rentas obtenidas en el ejercicio del monopolio de juegos de
suerte y azar son de destinación exclusiva al sector salud,
consulta usted si prima en este caso el mandato constitucional
contenido en el artículo 4 inciso 4, por disposición expresa del
artículo 336 del mismo ordenamiento, evento en el cual las
loterías y beneficencia estarían eximidas o no obligadas a
cumplir con la contribución que la Ley 330 de 1996 estableció en
desarrollo del artículo 308 de la Constitución Política.

Al respecto, la Constitución Política en el inciso 4 del

artículo 336 preceptúa:

"Las rentas obtenidas en el ejercicio de los

monopolios de juegos de suerte y azar estarán
destinadas exclusivamente a los servicios de salud"
(Subrayado fuera de texto)

De esta forma, las rentas resultado del ejercicio del monopolio

de juegos de suerte y azar son de destinación exclusiva al
sector salud y por lo tanto deben ser giradas a éste. Sin
embargo, es pertinente hacer claridad sobre lo que se considera
como "renta obtenida del ejercicio del monopolio" ya que no
puede entenderse como tal el total de los ingresos
presupuestados por la lotería, pues se debe considerar que con
 160
estos ingresos se financiará también la actividad ordinaria de
la lotería o beneficencia.

La renta derivada del ejercicio del monopolio, se compone del

total de los ingresos, menos las devoluciones, rebajas,
descuentos y en general de los costos que se causan por el
ejercicio de la actividad monopolística.

En consecuencia, no existe incompatibilidad entre la

Constitución Política y la Ley 330 de 1996, respecto al giro de
recursos a las contralorías departamentales, por parte de las
loterías o beneficencia, puesto que la cuota se liquida sobre
los ingresos presupuestados por esta entidad excluyendo aquellos
que se obtengan como resultado del ejercicio del monopolio.

Por lo tanto, la lotería o beneficencia, constituída o

considerada como entidad descentralizada del orden
departamental, es sujeto del control fiscal por parte de la
contraloría y en consecuencia, debe girar a esta entidad la
cuota de vigilancia fiscal.

Para la liquidación o determinación del porcentaje con destino a

la Contraloría Departamental es preciso tener en cuenta lo
establecido en el parágrafo 1o del artículo 11 de la Ley 330 de
1996:

"Para la categorización y para la aplicación de los

porcentajes establecidos en el presente artículo se
excluirán del presupuesto de rentas: El situado
fiscal, los ingresos compensados, los de fondos de
cofinanciación, los recursos de crédito interno y
externo y cualquier transferencia de índole nacional.
...

Cuando el presupuesto del departamento en el caso de

las Contralorías Departamentales de cuarta y quinta
categorías, este conformado por el 40% o más de los
recursos referidos en este parágrafo, solo serán
objeto de exclusión de la base de liquidación, para
calcular el presupuesto de la respectiva contraloría,
el 50% de los mismos, salvo los de situado fiscal."

De conformidad con la transcripción anterior, para la

liquidación de la cuota de vigilancia fiscal la lotería excluirá
de su presupuesto los ingresos compensados, entendiendo como tal
aquellos recursos que recibe y de los cuales no puede hacer uso,
 161
sino que debe transferir a otros niveles de gobierno. También se
excluirán los recursos de cofinanciación, los recursos del
crédito externo e interno y las transferencias que la Nación
gire a esta entidad

En el caso de la lotería, y para la liquidación de la cuota de

vigilancia fiscal se excluirán aquellos recursos que deben ser
transferidos en su totalidad al Departamento, tales como:

a. El impuesto a ganadores de lotería, si este es recaudado por

la lotería o beneficencia.

b. Los premios no reclamados de lotería, cuando contable y

legalmente se registre este concepto.

c. El impuesto a la venta de billetes de lotería de otros

departamentos.

d. Con periodicidad mensual conforme a la ley, la integridad de

las utilidades por explotación del monopolio rentístico de
loterías ordinarias o especiales de carácter departamental

e. La integridad de las utilidades provenientes de la

explotación del derecho de la respectiva lotería a realizar
sorteos extraordinarios.

Estos recursos deben ser girados en su totalidad al Fondo

Seccional de Salud, creado por el artículo 13 de la Ley 10 de
1990 como una cuenta especial del presupuesto del Departamento.

De lo expuesto anteriormente podemos concluir:

1. Las entidades descentralizadas deben pagar cuota de

vigilancia fiscal a las contralorías departamentales. En el caso
de los departamentos que se ubican en cuarta categoría, las
entidades descentralizadas deberán aportar hasta un 2% del
presupuesto de rentas, dependiendo las políticas fiscales de la
entidad y las necesidades de contraloría.

2. No existe incompatibilidad entre la Constitución Política y

la Ley 330 de 1996 respecto al giro de los recursos a las
contralorías departamentales por parte de las loterías o
beneficencia, puesto que la cuota se liquida sobre los ingresos
presupuestados excluyendo aquellos que se obtengan como
resultado del ejercicio del monopolio.
 162
3. La liquidación de la cuota de vigilancia fiscal se hará sobre
el presupuesto de rentas, descontando de éste los ingresos
compensados, como son: El impuesto a ganadores de lotería, los
premios no reclamados de loterías y el impuesto a la venta de
billetes de lotería de otros departamentos, entre otros; ya que
éstos deben ser girados en su totalidad al Fondo Seccional de
Salud.
163

TRANSFERENCIAS
 164
CONCEPTO No. 033
Abril 1 de 1997

Consultante: CONSUELO GONZALEZ REY

Secretaria de Hacienda
Municipio de Fusagasugá
Cundinamarca

Tema : Transferencias

Subtema: Participación Ingresos Corrientes

de la
Nación

En relación con la consulta formulada por usted, mediante Oficios radicados en esta
Dirección con los números 2589 del 6 de diciembre y 2550 del 3 de diciembre de 1996,
en los cuáles nos pregunta sobre la vigencia de la Ley 6a de 1992 con relación al
parágrafo cuarto del artículo 19 que dice:

“De las transferencias que se hagan a los municipios y distritos,

podrán destinar partidas para el pago de reajustes de pensiones a sus
jubilados municipales o distritales y podrán además destinar partidas para el
pago de servicios públicos domiciliarios de los sitios donde funcionan los
hogares comunitarios de bienestar familiar.”
(resaltado nuestro)
En los parágrafos tercero y cuarto de la Ley 6a de 1992 se daba destinación a algunos
recursos provenientes del recaudo del IVA, pero posteriormente la Ley 60 de 1993 en sus
artículos 9, 10, 11, 21 y 22 establece las actividades a las cuales se destinaran estos recursos
dando cumplimiento a lo establecido en los artículos 356 y 357 de la Constitución Nacional. A
partir de esta normatividad las transferencias a las entidades territoriales abarcan un concepto
mucho más amplio, no solo sobre el IVA, sino, sobre la totalidad de los ingresos corrientes de la
Nación, teniendo los municipios participación en el presupuesto general de la Nación para
inversión en los sectores sociales conforme a la Ley 60 en un valor igual al 15 % de los ingresos
corrientes de la nación en 1994, e incrementado en un punto porcentual cada año hasta alcanzar
el 22% en el año 2001, siendo los ingresos corrientes la base para este cálculo de las
participaciones de los municipios.
 165
Igualmente la Ley 60, que es una ley orgánica en su artículo 43 sobre vigencia dice:

“La presente ley deroga todas las disposiciones que le sean contrarias y rige a
partir de su publicación.”
(resaltado nuestro)
De lo anterior se concluye que la Ley 6a de 1992 en su artículo 19 parágrafo cuarto que se
refería a una destinación parcial de los recursos provenientes del IVA quedo derogada
tácitamente con la expedición de la Ley 60 de 1993.

De otra parte, el Acto Legislativo 01 de 1995 en su parágrafo transitorio primero establece para
los años de 1995 a 1999 un periodo de transición, en el cual los municipios según su categoría
podrán destinar libremente para inversión o para otros gastos de acuerdo con las necesidades del
municipio, un porcentaje máximo de los recursos de la participación, de la siguiente forma:

CATEGORIA 1995 1996 1997 1998 1999

2a. Y 3a. 25% 20% 15% 10% 5%

4a., 5ª. Y 6a. 30% 27% 24% 21% 18%

Estos recursos de libre destinación para inversión o para otros gastos podrán utilizarse para el
pago de reajuste de pensiones a los jubilados municipales
 166
CONCEPTO No. 039
Abril 15 de 1997

Consultante: CALIXTO SAMPAYO ALVAREZ

Jefe Unidad Presupuesto Municipal
Alcaldía Municipal
BARRANCABERMEJA - Santander

Tema : Destinación recursos

transferencias de
ingresos corrientes de la Nación.

Subtema: Pago Contrato de prestación de servicios para

Coordinador programa
discapacitados o limitados físicos
y secretaria para programa de la
tercera edad.

En oficio dirigido a esta Dirección, radicado con el No.1972 el

19 de septiembre de 1996, consulta usted si es posible cancelar
con recursos provenientes de las transferencias por ingresos
corrientes de la nación un funcionario en contrato de prestación
de servicios como coordinador del programa de discapacitados o
limitados físicos, además una secretaria para el programa de la
tercera edad.

Al respecto es necesario efectuar las siguientes

consideraciones:

El inciso primero del artículo 357 de la Constitución Política

modificado por el acto legislativo 001 de Diciembre de 1995
determina:

"Los Municipios participarán en los ingresos

corrientes de la nación. La Ley a iniciativa del
gobierno, determinará el porcentaje mínimo de esa
participación y definirá las áreas prioritarias de
inversión social que se financiaran con dichos
recursos..."

Con la expedición de la Ley 60 de 1993, se estableció la

distribución de los porcentajes que le corresponden a los
 167
municipios de la participación en los ingresos corrientes de la
Nación y se definieron las actividades a las cuales se
destinarán dichos recursos.

Es así como los numerales 2 y 7 del artículo 21 de la citada Ley

establecieron:

"...2.En Salud: pago de salarios y honorarios a

médicos, enfermeras, promotores y demás personal
técnico y profesional, y cuando hubiere lugar a
prestaciones sociales, y su afiliación a la seguridad
social...; y programas de la tercera edad y de las
personas con deficiencias o alteraciones físicas y
mentales, en cualquiera de sus modalidades de
atención.

"...7.Para grupos de población vulnerables: desarrollo

de planes, programas y proyectos de bienestar social
integral en beneficio de poblaciones vulnerables, sin
seguridad social y con necesidades básicas
insatisfechas; tercera edad, niños, jóvenes, mujeres
gestantes y discapacitados..."

Según lo contemplado en el numeral 1o. artículo 23 de la Ley 60

de 1993:

"El municipio debe elaborar anualmente un plan de

inversiones con cargo a los recursos de la
participación para los sectores sociales. El municipio
presentará el plan e informes semestrales a la oficina
departamental de planeación o a quien haga sus veces,
sobre la ejecución y sus modificaciones. El plan de
inversiones será presentado al departamento dentro del
término que el mismo señale con el fin de que se
integre a los planes de educación y salud previsto en
esta Ley."

El documento Conpes Social 031 de febrero 10 de 1995, en el

anexo #2 aclara sobre las actividades y conceptos de gasto
financiables con los recursos de la participación de los
sectores sociales establecidos en la Ley 60 de 1993:

" 3.2. Salud. La Ley 60 de 1993 establece que el pago

de personal médico, enfermeras, promotores y demás
personal técnico y profesional se considera como parte
integral de la prestación del servicio de salud, por
tal motivo es posible su financiación (honorarios,
 168
salarios, prestaciones, seguridad social) con recursos
de la participación. Este puede ser personal de
planta.

El personal administrativo que requiera cada

establecimiento de salud no puede ser considerado como
inversión, sino que continúa constituyendo un gasto de
funcionamiento..."

Ahora bien, el documento del Departamento Nacional de Planeación

de Julio de 1996 el cual da orientaciones en torno a los
sectores y actividades financiables con recursos de la
participación de forzosa inversión enuncia:

" Para efectos de garantizar la eficiente inversión de

los recursos que los municipios perciben por su
participación en los ingresos corrientes de la Nación
y con el propósito de verificar que los mismos se
inviertan en los sectores y porcentajes definidos por
la Ley 60 ha previsto que las autoridades locales
elaboren y aprueben, previo concepto de la oficina
departamental de planeación o la entidad que haga sus
veces, un plan de inversiones con cargo a los recursos
de la participación para los sectores sociales. En
consecuencia, con el propósito de asegurar la correcta
ejecución de los recursos de transferencia, las
autoridades locales deben formular e incorporar en el
plan de desarrollo y en el programa de inversiones
todos aquellos proyectos correspondientes a los
sectores de inversión social autorizados por la Ley 60
y conforme a los porcentajes que para cada sector
define esta misma ley..".

Con base en las normas expuestas este Despacho conceptúa que si

el ejecutivo incorporó dentro del plan de desarrollo y en el
programa de inversión social el programa para discapacitados y
dentro de dicho programa consideró la contratación de un
coordinador para el mismo, éste se toma como un gasto en
inversión social en el sector de salud, tal como lo establece el
articulo 21 de la Ley 60 de 1993 y el documento Conpes Social
No.31 de 1995, por lo tanto en este caso se podría pagar el
coodinador con los recursos provenientes de las transferencias
por ingresos corrientes de la nación; de lo contrario, de no
estar incorporado dentro del plan de desarrollo y en el programa
de inversión social, se considera como un gasto de
 169
funcionamiento y en consecuencia su pago se hará con otros
recursos.

Con respecto a la secretaria para el programa de la tercera

edad, es un gasto administrativo el cual no esta contemplado en
el artículo 21 de la Ley 60 de 1993, como un gasto financiable
con los recursos provenientes de la participación en los
ingresos corrientes de la Nación, por lo cual se concluye que el
salario de la secretaria es considerado un gasto de
funcionamiento el cual se cancela con recursos propios del
municipio.

CONCEPTO No. 054

Mayo 6 de 1997

Consultante: MARIA INES RINCON VARGAS

Planeación Departamental
TUNJA - Boyaca

Tema: Participación en ingresos

corrientes de la Nación

Subtema: Distribución de superávit y

reaforo.

En oficio radicado con el número 0198 del 12 de febrero de 1997

consulta usted:

1.¿Es legal realizar adiciones al presupuesto de servicios

personales de los sectores de salud y educación con recursos de
excedentes financieros y reaforo de la participación de los
municipios de los ingresos corrientes de la Nación, adiciones
que incrementan el monto global por servicios personales
aprobado inicialmente?

¿Es viable que los excedentes financieros de recursos de

ingresos corrientes de la Nación, se adicionen en el mismo
sector sin tener en cuenta la distribución del porcentaje rural
y urbano?
 170
Antes de responder a sus interrogantes, es necesario considerar
que las entidades territoriales se rigen en materia presupuestal
por las disposiciones contenidas en su estatuto orgánico de
presupuesto el cual debe guardar concordancia con las
disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de Presupuesto
(Decreto 111 de 1996).

Hechas estas aclaraciones pasamos a resolver su primer

interrogante.

La Ley orgánica de presupuesto (Decreto 111 de 1996) establece

la posibilidad de realizar adiciones al presupuesto en razón a
que éste, tanto en ingresos como en gastos, es una proyección de
lo que se ejecutará durante la vigencia fiscal, proyección que
no es rígida sino que esta sujeta a cambios que conllevan a que
durante la ejecución del presupuesto se deban aumentar o
disminuir algunas apropiaciones. Es así, como la Ley Orgánica de
presupuesto respecto a las adiciones presupuestales establece:

"El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional

proyectos de ley sobre traslados y créditos
adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable
aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas
inicialmente o no incluidas en el presupuesto por
concepto de gastos de funcionamiento servicio de la
deuda pública o inversión" (art. 80 decreto 111 de
1996).

“Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos

adicionales al presupuesto, sin que la ley o decreto
respectivo se establezca de manera clara y precisa el
recurso que ha de servir de base para su apertura y
con el cual se incrementa el presupuesto de rentas y
recursos de capital, a menos que se trate de créditos
abiertos mediante contracréditos a la ley de
apropiaciones" (art. 81 decreto 111 de 1996).

También establece esta ley requisitos especiales cuando se trata

de modificaciones a las plantas de personal que impliquen
aumentos en los costos de los servicios personales en cualquiera
de los órganos que forman parte del presupuesto general del
municipio:

"Para las modificaciones a las plantas de personal de

los órganos que conforman el presupuesto general de la
Nación, que impliquen incrementos en los costos
actuales, será requisito esencial y previo la
 171
obtención de un certificado de viabilidad presupuestal
expedido por la Dirección General del Presupuesto
Nacional en que se garantice la posibilidad de atender
a estas modificaciones

Cualquier compromiso que se adquiera con violación de

estos preceptos creará responsabilidad personal y
pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones".
(Art. 71 Decreto 111 de 1996)

Sin embargo, estas modificaciones deben enmarcarse dentro de un criterio de

razonabilidad y así lo indica la Corte Constitucional al referirse a la prohibición de
modificar los montos globales dentro del presupuesto de gastos consagrado en los
artículos 289 del Decreto 1333 de 1986 y 91 de la Ley 136 de 1994 frente al contenido
que al respecto trae la Ley Orgánica de Presupuesto:

"Esto desde luego no implica extrapolar el alcance de

una ley orgánica, por cuanto esta no agota el tema, ni
impide que en materia de presupuestos municipales,
pueda la ley ordinaria fijar criterios sobre los
limites de los alcaldes y de los concejos con respecto
a la modificación del monto presupuestal, más aun
cuando se trata de ajustarlo al tope máximo acordado.
Por otra parte, en materia de adición presupuestal
existe un limite a las facultades, y es el de no
sobrepasar los márgenes de razonabilidad, ya enunciado
en varias sentencias de esta corporación, y que
consiste en sujetarse a un criterio de prudencia y
moderación que evite la arbitrariedad en el ejercicio
de una potestad o de una facultad". (Sentencia C-514
de noviembre 14 de 1995, Corte Constitucional,
Magistrado Ponente: Vladimiro Naranjo Mesa)

En este sentido, es posible realizar adiciones presupuestales

que superen el monto del presupuesto aprobado, siempre y cuando
éstas se hagan bajo criterios de racionalidad, de tal manera que
por ejemplo, no es posible incrementar el número de cargos de
una dependencia, lo que implicaría aumentar los costos de la
nómina sin tener claramente establecidos los recursos que
servirán de base para cubrir estos nuevos gastos de la
administración.

En consecuencia, es posible que se realicen créditos adicionales

al presupuesto de gastos por servicios personales que
incrementen el monto global aprobado en el presupuesto, cuando
sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones
autorizadas inicialmente o no incluidas en el presupuesto. Para
 172
realizar esta operación, se debe contar con el certificado de
disponibilidad del ingreso que servirá de base para realizar la
adición, expedido por el contador del municipio o quien haga sus
veces.

Igualmente, se debe determinar claramente el recurso que servirá

de base para la adición al presupuesto, en caso de que con éste
se incremente el presupuesto de rentas y recursos de capital
inicialmente aprobado.

Adicionalmente es importante considerar que en razón a que la

adición al presupuesto se pretende realizar con recursos de
superávit de los recursos de participación en ingresos
corrientes de la Nación se debe tener en cuenta que los mismos
tienen una
destinación específica que debe ser respetada.

También es pertinente señalar que la Ley 60 de 1993 establece

claramente los gastos de servicios personales que se pueden
pagar con recursos de ingresos corrientes de la Nación así:

En educación: Pago de personal para educación excepto el

personal de la administración central (por ejemplo, secretaría
de educación)

En salud: Pago de personal médico, enfermeras, promotores y

demás personal técnico y profesional.

Servicios de agua potable y saneamiento básico: Pago de personal

técnico y operativo dedicado a la prestación de los servicios
de agua potable y saneamiento básico.

Sector agrario: Pago del personal requerido para el

funcionamiento de la UMATA, previa formulación por parte del
municipio de un proyecto de asistencia técnica agropecuaria a
los pequeños productores, en el cual se contemple la
contratación de personal profesional y técnico en el área
agropecuaria conforme a las normas de contratación vigentes.

En síntesis, si al finalizar la vigencia fiscal quedan recursos

por ejecutar sobre los cuales no existe ningún compromiso, estos
se adicionarán al presupuesto de la siguiente vigencia en el
capitulo de recursos de capital, numeral "Recursos del Balance"
en un rubro que se denomine superávit fiscal por el monto
correspondiente.
 173
Igualmente se adicionará el presupuesto de gastos de la vigencia
siguiente, específicamente en el presupuesto de inversión por el
monto del superávit recibido y se distribuirá respetando los
sectores porcentajes y la distribución para el área rural y
urbana de que trata la Ley 60 de 1993.

El mismo procedimiento se efectuará con los recursos del reaforo

de la participación en los ingresos corrientes, los cuales se
incorporaran al presupuesto y se distribuirán respetando los
sectores y porcentajes establecidos en los artículo 21 y 22 de
la ley 60 de 1993.

Quiere decir lo anterior, que es viable incrementar el monto

global aprobado en el presupuesto de servicios personales
siempre y cuando se reúnan los requisitos mencionados y dado que
la adición se va a realizar con ingresos corrientes de la Nación
se debe tener en cuenta la distribución sectorial y porcentual
de los recursos y su distribución para el área rural y urbana.

2. ¿Es viable que los recursos que se asignan inicialmente a un

proyecto no se ejecuten y en la siguiente vigencia se adicionen
a otros proyectos?

Respecto a este interrogante se debe tener en cuenta lo

siguiente:

Como se expresó anteriormente, los recursos de la participación

de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación tienen
una destinación específica dada por la constitución y la ley.

Para garantizar que esta destinación sea respetada el municipio

debe elaborar anualmente un plan de inversiones de estos
recursos en el cual se indicará claramente los sectores y
proyectos en que serán invertidos los recursos. Este plan de
inversiones será enviado a la oficina de planeación
departamental junto con informes semestrales sobre la ejecución
y modificaciones que a este se realicen.

En la ejecución del plan de inversiones puede ocurrir por

ejemplo, que por alguna razón el proyecto no se ejecutó o que se
ejecutó en su totalidad por un valor menor al programado con lo
cual se generaron unos excedentes.

En este caso los recursos se adicionarán en la siguiente

vigencia fiscal como recursos del balance y se incorporaran para
 174
cubrir otros proyectos respetando los sectores y porcentajes de
que trata la Ley 60 de 1993.

En todo caso es importante informar a la administración

Departamental, o a las autoridades competentes en materia de
evaluación y control de las transferencias a fin de determinar
posibles irregularidades que se presenten en la asignación y
ejecución de los recursos.

CONCEPTO No. 056

Mayo 6 de 1997

Consultante: OSCAR BAEZ

Alcaldía Municipal
SOATA - Boyaca

Tema: Recursos del crédito

Subtema: Transferencia a entidades

descentralizadas

En oficio radicado con el número 0288 de 1997 consulta usted si

a una empresa de servicios públicos cuyo objeto es prestar los
servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y
aseo, el municipio puede transferirle los dineros por concepto
de un crédito cuyo gestionamiento fue autorizado al alcalde con
el objeto de construir un matadero.

Al respecto, esta Dirección efectúa las siguientes

consideraciones.

De acuerdo con el Decreto 111 de 1996, las entidades

territoriales se regirán en materia presupuestal por sus propios
estatutos, los cuales debían ser expedidos a más tardar el 31 de
diciembre de 1996, siguiendo las disposiciones de la Ley
Orgánica de Presupuesto, adaptándolas a su organización
condiciones particulares y normas constitucionales especiales.
 175
Si la entidad no ha expedido su estatuto presupuestal se regirá
por las disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de
Presupuesto (Decreto 111 de 1996).

De acuerdo con la Constitución Política, al municipio como

unidad fundamental de la división político-administrativa del
estado le corresponde prestar los servicios públicos que
determine la ley, construir las obras que demande el progreso
local, ordenar el desarrollo de su territorio, el mejoramiento
social de sus habitantes entre otros.

El municipio podrá adelantar y ejecutar las obras y acciones que son de su competencia
directamente o en asocio con otras entidades públicas o mediante contratación con
empresas privadas. Esto de conformidad con lo establecido en el artículo 2 numeral 3
de la ley 60 de 1993:

"En el sector de agua potable y saneamiento básico,

asegurar la prestación de los servicios de agua
potable, alcantarillado, soluciones de tratamiento de
aguas y disposición de excretas, aseo urbano y
tratamiento básico rural directamente o en asociación
con otras entidades públicas, comunitarias o privadas,
o mediante contratación con personas privadas o
comunitarias..."

Para la ejecución de las obras que adelantará el municipio, en

cumplimiento de sus funciones, e independientemente del medio a
través del cual se realicen, es preciso que éstas hagan parte
del plan de desarrollo del municipio, y que a su vez estén
contenidas en su plan operativo anual de inversiones y en el
presupuesto de inversiones incorporado en el presupuesto
municipal.

Ahora bien, la financiación de las obras o proyectos de

inversión, podrá adelantarse a través de la contratación de
recursos del crédito, en este caso el alcalde como representante
legal del municipio tiene la facultad para celebrar contratos de
empréstito con la autorización previa del concejo. Una vez
contratado y perfeccionado el empréstito éste se incorporará o
adicionará en el presupuesto de rentas del municipio en el
capítulo de recursos del capital y se ejecutará por parte de la
sección del presupuesto que tenga contenido en su presupuesto de
inversión el proyecto a desarrollar con tales recursos.

Si el proyecto que se pretende financiar con recursos del crédito se realizará a través de
una empresa de servicios públicos se debe determinar las características de ésta a fin
 176
de establecer de que manera los recursos del crédito contratado con los cuales se
adelantará la obra, serán entregados a la entidad.

Al respecto, la Ley 142 de 1994 en el artículo 14 establece:

"Empresas de servicios públicos oficiales. Es aquella

en cuyo capital la Nación, las entidades
territoriales, o las entidades descentralizadas de
aquella tienen el 100% de los aportes.

Empresa de servicios públicos mixta: Es aquella en

cuyo capital la Nación, las entidades territoriales, o
las entidades descentralizadas de aquella o éstas
tienen aportes superiores o iguales al 50%.

Empresas de servicios públicos privada. Es aquella

cuyo capital pertenece mayoritariamente a
particulares, o a entidades surgidas de convenios
internacionales que deseen someterse íntegramente para
estos efectos a las reglas a las que se someten los
particulares."
Adicionalmente, es pertinente considerar que la Ley 142 de 1994,
en su artículo 17 parágrafo 1 establece que las empresas de
servicios públicos domiciliarios de cualquier orden, territorial
o nacional, cuyos propietarios no deseen que su capital este
representado en acciones, deberán adoptar la forma de empresas
industriales y comerciales del estado y estableció un plazo de 2
años a partir de la entrada en vigencia de esta Ley (julio 11 de
1994) para que se transformen como tal.

Así las cosas, si el proyecto se realiza a través de una empresa

que no haga parte del presupuesto municipal (sociedad de
economía mixta, empresa industrial y comercial del orden
territorial o nacional o empresa privada) no se pueden
transferir directamente los recursos del crédito. Para ejecutar
la obra por este medio deberá existir un contrato elaborado
conforme a las normas de contratación vigentes (Ley 80 de 1993),
en el cual se determine el objeto de las obras a ejecutar y la
manera como se pagará, considerando además que de acuerdo con la
Ley 80 de 1993 solo se podrá pactar un anticipo de 50% en los
contratos.

En este caso, el crédito solicitado por el municipio una vez perfeccionado se incorporará
en el presupuesto de ingresos y se registrará en el presupuesto de gastos de inversión
con cargo al rubro de pago del proyecto de inversión correspondiente.
 177
No obstante, si la empresa de servicios públicos una vez
finalizado el término previsto en la Ley 142 de 1.994 no se ha
transformado en empresa industrial y comercial del estado, de
todas maneras, presupuestalmente tendrá el régimen aplicable a
estas empresas de conformidad con lo establecido en el artículo
5o del Decreto 111 de 1.996:

"Las empresas de servicios públicos domiciliarios en

cuyo capital la Nación o sus entidades
descentralizadas posean el 90% o más, tendrán para
efectos presupuestales el régimen de las empresas
industriales y comerciales del estado."

Se infiere de la transcripción anterior, que para efectos

presupuestales una empresa de servicios públicos en cuyo capital
el municipio posea el 100% de los aportes será considerada como
una empresa industrial y comercial del municipio, caso en el
cual no hace parte de su presupuesto general.

CONCEPTO No. 059

Mayo 6 de 1997

Consultante: HUMBERTO GOMEZ RANGEL

Alcalde
Alcaldía Municipal de Tibú
TIBU - Norte de Santander

Tema:Presupuesto

Subtema: Recursos Ley 60

Programas Médicos Quirúrgicos
para atención
segundo nivel de salud

En oficio de febrero 27 de 1997, radicado en esta Dirección con

el número 0353 de marzo 5 de 1997, consulta usted si un
municipio que no haya descentralizado la salud, puede invertir
 178
recursos de la participación en los ingresos corrientes en
programas médico quirúrgicos para entidades del segundo nivel en
salud.

Al respecto es necesario hacer las siguientes consideraciones:

El artículo 12 de la Ley 10 de 1990 en su literal ll establece:

"Artículo 12. Dirección Local del Sistema de Salud.

En los municipios, el Distrito Especial de Bogotá, el
Distrito Cultural y Turístico de Cartagena y las áreas
metropolitanas, corresponde a la Dirección Local del
Sistema de Salud, que autónomamente se organice:

...ll) Organizar mecanismos para desconcentrar el

sistema local de salud, teniendo como unidad de
referencia el corregimiento o la comuna". (Subrayado
fuera de texto)

Es decir los municipios deben desconcentrar el sistema local de

salud, no descentralizarlo, otorgando funciones a otra entidad
para que las ejerza a nombre del municipio sin la autonomía
propia de la descentralización.

Por disposición legal, de las transferencias de inversión social

destinadas a salud (Ley 60/93 art. 22 numeral 2) se deben
destinar como mínimo 15 puntos para financiar el Régimen
Subsidiado.

Así mismo, el artículo 2, numeral 2, literal b de la ley 60 de

1993 establece:

"Artículo 2o. Competencias de los municipios.

...2. En el área de salud:

...b) En desarrollo del principio de

complementariedad de que trata el artículo 3o. literal
e) de la Ley 10 de 1990, los municipios pueden prestar
servicios correspondientes al segundo y tercer nivel
de atención en salud, siempre y cuando su capacidad
científica, tecnológica, financiera y administrastiva
se lo permita, y garanticen debidamente la prestación
de los servicios y las acciones de salud que le
corresponden, previo acuerdo con el respectivo
departamento.
 179
La prestación de estos servicios públicos de salud,
con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará
en forma autónoma por los municipios determinados por
los departamentos conforme a lo dispuesto por el
artículo 16o. de la presente ley, caso en el cual
tanto la planta de personal como las instituciones,
tendrán carácter municipal." (Subrayado fuera de
texto)

Igualmente, el artículo 21, numeral 2 de la misma Ley 60/93

establece:

"Artículo 21. Participación para sectores sociales.

Las participaciones a los municipios de que trata el
artículo 357 de la Constitución, se destinarán a las
siguientes actividades:

...2. En salud: pago de salarios y honorarios a

médicos, enfermeras y demás personal técnico y
profesional, y cuando hubiere lugar sus prestaciones
sociales, y su afiliación a la seguridad social; pago
de subsidios para el acceso de la población con
necesidades básicas insatisfechas a la atención en
salud, acceso a medicamentos esenciales, prótesis,
aparatos ortopédicos y al sistema de seguridad social
en salud;..."

Es decir, los municipios pueden prestar servicios de salud

correspondientes al segundo y tercer nivel de atención, siempre
y cuando posean la capacidad científica, tecnológica, financiera
y administrativa y puedan garantizar la prestación de los
servicios y acciones de salud que le corresponden, según lo haya
determinado el departamento y se reúnan las condiciones
establecidas en el artículo 16 de la ley 60/93, literal a) que a
la letra dice:

"...A. En salud:

1. De conformidad con el Artículo 356, inciso 4o. de

la Constitución Política, no se podrán descentralizar
funciones sin la previa asignación de los recursos
fiscales suficientes para atenderla, y por lo tanto de
acuerdo al procedimiento previsto en el artículo 11o.,
los Departamentos podrán descentralizar funciones solo
con la respectiva cesión de los recursos del situado
fiscal a los municipios, siempre y cuando éstos
cumplan los siguientes requisitos:
 180

- La organización y puesta en funcionamiento de un

sistema básico de información según normas técnicas
expedidas por la autoridad competente, y la adopción
de los procedimientos para la programación, ejecución,
evaluación, control y seguimiento físico y financiero
de los Programas de Salud.

- La adopción de la metodología para elaborar

anualmente, de acuerdo con los criterios formulados
por el Departamento, de un plan de desarrollo para la
prestación del servicio de salud, que permita evaluar
la gestión del municipio en cuanto a la calidad,
eficiencia y cobertura de los servicios.

- La realización, con la existencia (sic) del

departamento respectivo, de los siguientes ajustes
institucionales:

a. El cumplimiento de los requisitos señalados por la

Ley 10 de 1990 en su artículo 37, y en forma especial
la creación de las unidades hospitalarias y de
prestación de servicios de conformidad con las
disposiciones legales sobre la materia.

b. La determinación de la estructura de la planta de

personal de acuerdo con lo previsto en el artículo 6o.
de esta Ley. Las plantas de personal se discriminarán
en las de la dirección municipal de salud y la de las
entidades descentralizadas de prestación de servicios,
de conformidad con las disposiciones legales sobre la
materia.

2. Los municipios a los cuales el departamento no

certifique el cumplimiento de los requisitos señalados
en la presente ley para la cesión de las competencias
y recursos del situado fiscal, y que hubieren a su
propio criterio satisfecho los mismos, podrán
solicitar al Ministerio de Salud la certificación
correspondiente..."

En conclusión, si se reúnen los requisitos anteriormente

señalados, los municipios pueden invertir recursos de las
transferencias en programas médicos quirúrgicos para atender
entidades del segundo nivel en salud.
 181
Concepto No. 0084
Junio 26 de 1997

Consultante: GABRIEL HERRERA CASTAÑEDA

Concejal Municipio de Calarcá
CALARCA - Quindío

Tema: Ingresos corrientes de la Nación

Subtema: Construcción planta de tratamiento de

aguas

En oficio radicado en esta Dirección con el No. 0497 de marzo 21

de 1997, consulta usted lo siguiente:

"1. Pueden los Concejos (sic) financiar, total o parcialmente,

la construcción, con ingresos corrientes de la Nación, de
plantas de tratamiento de aguas residuales industriales, cuando
los propietarios de estos establecimientos son personas
particulares?

2. Como el plan de inversiones con ingresos corrientes de la

Nación es de iniciativa de los alcaldes y éste no puede ser
modificado por los concejos si no media la autorización por
escrito del Alcalde, qué sucede si el alcalde se niega a que se
elimine esta partida dentro del plan de inversiones?

3. La inclusión de estas partidas en los planes de inversión de

los municipios no puede constituir una violación al artículo 355
de la Constitución Política?"

Daremos respuesta a sus preguntas Nos. 1 y 3 por tratarse de

temas similares y a continuación abordaremos la pregunta No. 2.

1. Respecto a su primera pregunta es necesario efectuar las

siguientes consideraciones:
 182
La Constitución Política establece en el artículo 80:

"Artículo 80. El Estado planificará el manejo y

aprovechamiento de los recursos naturales, para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación,
restauración o sustitución.

Además, deberá prevenir y controlar los factores de

deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y
exigir la reparación de los daños causados..."

La ley 99 de 1993, en el artículo 42 establece las tasas

retributivas y compensatorias por la utilización de los recursos
ambientales:

"ARTICULO 42. Tasas retributivas y compensatorias.

La utilización directa o indirecta de la atmósfera,
del agua y del suelo, para introducir o arrojar
desechos o desperdicios agrícolas, mineros o
industriales, aguas negras o servidas de cualquier
origen, humos vapores y sustancias nocivas que sean
resultado de actividades antrópicas o propiciadas por
el hombre, o actividades económicas o de servicio,
sean o no lucrativas, se sujetará al pago de tasas
retributivas por las consecuencias nocivas de las
actividades expresadas..."

En cuanto a la utilización del agua, el artículo 43 de la misma

ley expresa:

"ARTICULO 43. Tasas por utilización de aguas. La

utilización de aguas por personas naturales o
jurídicas, públicas o privadas, dará lugar al cobro de
tasas fijadas por el Gobierno Nacional que se
destinarán al pago de los gastos de protección y
renovación de los recursos hídricos, para los fines
establecidos por el artículo 159 del Código Nacional
de los Recursos Naturales Renovables y de Protección
al Medio Ambiente, decreto 2811 de 1974. El Gobierno
Nacional calculará y establecerá las tasas a que haya
lugar por el uso de las aguas...

Parágrafo. Todo proyecto que involucre en su

ejecución el uso del agua, tomada directamente de
fuentes naturales, bien sea para consumo humano,
recreación, riego o cualquier otra actividad
industrial o agropecuaria, deberá destinar no menos de
 183
un 1% del total de la inversión para la recuperación,
preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica
que alimenta la respectiva fuente hídrica. El
propietario del proyecto deberá invertir este 1% en
las obras y acciones de recuperación, preservación y
conservación de la cuenca que se determinen en la
licencia ambiental del proyecto"

Es decir, por la utilización de cualquier recurso ambiental se

debe pagar una tasa retributiva por las consecuencias nocivas de
la actividad que se esté realizando. Para el caso específico de
la utilización de las aguas tomadas directamente de fuentes
naturales, el propietario del proyecto deberá invertir un 1% del
total de la inversión realizada con el fin de realizar obras y
acciones de recuperación, preservación y conservación de la
cuenca que se determine en la licencia ambiental del proyecto.

Así mismo, la Constitución y la ley otorgan un porcentaje del

total del recaudo por concepto de impuesto predial que se puede
destinar para la protección del medio ambiente y los recursos
naturales renovables (artículo 44 Ley 99 de 1993):

"Artículo 44. Porcentaje Ambiental de los Gravámenes

a la propiedad inmueble. Establécese, en desarrollo
de lo dispuesto por el inciso 2o. del artículo 317 de
la Constitución Nacional, y con destino a la
protección del medio ambiente y los recursos naturales
renovables, un porcentaje sobre el total del recaudo
por concepto de impuesto predial, que no podrá ser
inferior al 15% ni superior al 25.9%. El porcentaje
de los aportes de cada municipio o distrito con cargo
al recaudo del impuesto predial será fijado anualmente
por el respectivo Concejo a iniciativa del alcalde
municipal.

Los municipios y distritos podrán optar en lugar de lo

establecido en el inciso anterior por establecer, con
destino al medio ambiente, una sobretasa que no podrá
ser inferior al 1.5 por mil, ni superior al 2.5 por
mil sobre el avalúo de los bienes que sirven de base
para liquidar el impuesto predial...

Las Corporaciones Autónomas Regionales destinarán los

recursos de que trata el presente artículo a la
ejecución de programas y proyectos de protección o
restauración del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, de acuerdo con los planes de
 184
desarrollo de los municipios del área de su
jurisdicción. Para la ejecución de las inversiones
que afecten estos recursos se seguirán las reglas
especiales sobre planificación ambiental que la
presente ley establece."

De otra parte y relacionado con los recursos por la

participación de los municipios en los ingresos corrientes de la
Nación, la Ley 60 de 1993, en el artículo 21, numeral 4,
estableció:

"Artículo 21. Participación para sectores sociales.

Las participaciones a los municipios de que trata el
artículo 357 de la Constitución, se destinarán a las
siguientes actividades:

...4. En servicios de agua potable y saneamiento

básico: preinversión en diseños y estudios; diseños e
implantación de estructuras institucionales para la
administración y operación del servicio; construcción,
ampliación y remodelación de acueductos y
alcantarillados, potabilización del agua, o de
soluciones alternas de agua potable y disposición de
excretas; saneamiento básico rural; tratamiento y
disposición final de basuras; conservación de
microcuentas, protección de fuentes, reforestación y
tratamiento de residuos; y construcción, ampliación y
mantenimiento de jagueyes, pozos, letrinas, plantas de
tratamiento y redes;

..." (subrayado fuera de texto)

En este sentido, la ley ha previsto que sean varios los

mecanismos para financiar la protección y renovación de los
recursos naturales y el medio ambiente como son las tasas
retributivas, el porcentaje del recaudo por concepto de impuesto
predial y la participación en los ingresos corrientes de la
Nación. En conclusión, si es posible financiar la construcción
de una planta de tratamiento de aguas residuales con recursos de
los ingresos corrientes de la Nación, teniendo en cuenta que las
aguas residuales a tratar son un bien común, que va a beneficiar
no sólo a un particular sino a las veredas o corregimientos por
donde cruza el río en el cual se vierten los desechos.

2. En relación con su pregunta sobre la posible violación al

artículo 355 de la Constitución Política, si se incluyen las
 185
partidas en referencia dentro de los planes de inversión se
puede observar lo siguiente:

El artículo 355 de la Constitución Política establece:

"Ninguna de las ramas u órganos del Poder Público

podrá decretar auxilios o donaciones en favor de
personas naturales o jurídicas de derecho privado..."

De otra parte, el artículo 79 de la misma Constitución Política

señala:

"Artículo 79. Todas las personas tienen derecho a

gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la
participación de la comunidad en las decisiones que
puedan afectarlo.

Es deber del Estado proteger la diversidad e

integridad del ambiente, conservar las áreas de
especial importancia ecológica y fomentar la educación
para el logro de estos fines"

En lo que tiene que ver con las funciones de los municipios, la

ley 99 de 1993, en el artículo 65 establece:

"Artículo 65. Funciones de los Municipios, de los

Distritos y del Distrito Capital de Santafé de Bogotá.
Corresponde en materia ambiental a los municipios, y a
los distritos con régimen constitucional especial,
además de las funciones que les sean delegadas por la
ley o de las que deleguen o transfieran a los alcaldes
por el Ministerio del Medio Ambiente o por las
Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes
atribuciones especiales:

...7) Coordinar y dirigir, con la asesoría de las

Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades
permanentes de control y vigilancia ambientales que se
realicen en el territorio del municipio o distrito con
el apoyo de la fuerza pública, en relación con la
movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento y
comercialización de los recursos naturales renovables
o con actividades contaminantes y degradantes de las
aguas, el aire o el suelo;
...
 186
9) Ejecutar obras o proyectos de descontaminación de
corrientes o depósitos de agua afectados por
vertimientos del municipio, así como programas de
disposición, eliminación y reciclaje de residuos
líquidos y sólidos y de control a las emisiones
contaminantes del aire..."

De esta forma, el municipio como entidad territorial tiene

funciones de control y vigilancia sobre las actividades
ambientales que se generen dentro de su territorio, con el fin
de proteger la diversidad e integridad del ambiente. Podrá
ejecutar obras o proyectos que sean necesarios para cumplir esta
función, como serían por ejemplo las de verificar los estudios
de factibilidad y de diagnóstico ambiental de alternativas,
además de las medidas de control y mitigación. Si no se llevan
a cabo los controles necesarios se pueden contaminar los
recursos naturales, bien sea por ignorancia o por falta de
conciencia, lo que constituiría un peligro no sólo para la
persona natural o jurídica que hace uso del agua, sino para toda
una comunidad que pueda estar beneficiándose del recurso
natural.

Por estas razones, el hecho de construir una planta de

tratamiento de aguas residuales no estaría beneficiando sólo a
una persona natural o jurídica, sino a toda la comunidad que se
beneficia con el recurso hídrico; por lo cual no se estaría
hablando de un auxilio o donación en favor de personas
naturales o jurídicas de derecho privado, sino de un beneficio
general.

No obstante, se debe tener en cuenta que la persona natural o

jurídica que hace uso del recurso hídrico, debe presentar los
estudios de impacto ambiental, pagar las respectivas tasas
retributivas y compensatorias a que se ha hecho referencia en
este concepto, y la construcción de estas plantas de tratamiento
no debe realizarse únicamente con los recursos de la
participación en los ingresos corrientes de la Nación, sino que
a estas pueden concurrir los ingresos que para tales efectos,
tenga el municipio dentro de su presupuesto.

3. En relación con el plan de inversiones, es necesario

establecer que este es un instrumento que hace parte del sistema
presupuestal donde se encuentran los proyectos de inversión a
ejecutar durante una vigencia, clasificados por sectores,
órganos y programas. Este plan de inversiones se desarrolla con
base a lo establecido en el plan de desarrollo, el cual debe ser
puesto a consideración del Concejo dentro de los cuatro meses
 187
siguientes al inicio del período del alcalde para su aprobación.
De esta manera, todos los proyectos que se plasmen en el plan
de inversiones fueron previamente aprobados en el plan de
desarrollo, razón por la cual deben ejecutarse.

En conclusión, si el proyecto de construcción de la planta de

tratamiento de aguas residuales industriales fué aprobado en el
plan de desarrollo presentado al Concejo, su inclusión dentro
del plan de inversiones es legal, por lo que no procedería su
exclusión.

En este punto es importante mencionar que el presupuesto de

inversiones debe ser aprobado por el Consejo de Gobierno y una
vez aprobado, se debe remitir a la oficina de presupuesto o
quien haga sus veces, para que se incluya en el proyecto de
presupuesto general que se presentará a discusión y aprobación
del Concejo.

De lo anterior podemos concluir que todos los proyectos de

inversión que ejecutará el municipio ya han sido aprobados
previamente por el Concejo Municipal, teniendo en cuenta que fue
este órgano el que aprobó el plan de desarrollo y el proyecto de
presupuesto dentro de los términos establecidos por la ley.

No obstante, si dentro del plan de inversiones se encuentra un

proyecto que no se incluyó en el plan de desarrollo, el plan de
inversiones podría ser demandado ante el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo.
188

CONTRATOS
189

Endeudamiento
 190
Concepto No. 0050
Mayo 2 de 1997

Consultante: ARACELLY LOPERA LOPERA

Subdirectora Departamento Administrativo
de Planeación
Gobernación de Antioquia
MEDELLIN - Antioquia

Tema: Ley de endeudamiento

Subtema: Contribución de valorización

Mediante fax del 16 de abril de 1997, radicado en este Despacho

con el No. 0642 consulta Usted si la contribución de
valorización que hasta 1996 era recaudada por una Unidad
Administrativa Departamental, adscrita al nivel Central, se debe
incluir en las proyecciones de ingresos para calcular la
capacidad de pago del Departamento.

En relación con su consulta es necesario realizar las siguientes

consideraciones:

La Ley 358 de 1997, en el parágrafo de su artículo 2o, señala:

"El ahorro operacional será el resultado de restar los

ingresos corrientes, (sic) los gastos de
funcionamiento y las transferencias pagadas por las
entidades territoriales. Son considerados ingresos
corrientes los tributarios, no tributarios, las
regalías y compensaciones monetarias efectivamente
recibidas, las transferencias nacionales, las
participaciones en las rentas de la nación, los
recursos del balance y los rendimientos financieros.
Para estos efectos, los salarios, honorarios,
prestaciones sociales y aportes a la seguridad social
se considerarán como gastos de funcionamiento aunque
se encuentren presupuestados como gastos de
inversión." (subrayado fuera de texto)

La contribución de valorización al ser un ingreso corriente que

se obtiene de manera regular y efectiva, debe considerarse como
 191
una renta ordinaria, caso en el cual dichos recursos se toman
como base para calcular el ahorro operacional, más aún cuando
dichos recursos están destinados a cubrir el servicio de la
deuda adquirida para invertir en los proyectos que fueron objeto
de la contribución de valorización.

De otro lado, dado que la recaudación por concepto de

valorización ha sido realizada por una Unidad Administrativa
perteneciente al nivel central, permite reconocer a tales
ingresos como de carácter corriente, clasificados como no
tributarios. Así las cosas y tras analizar el parágrafo del
artículo segundo de la Ley 358 de 1997, se establece que los
ingresos no tributarios hacen parte de los ingresos corrientes
que permiten determinar el indicador de ahorro operacional.

En conclusión la contribución de valorización por ser un ingreso

de carácter no tributario, administrado por una Unidad del nivel
central, se debe incluir dentro de los ingresos corrientes para
obtener el indicador de ahorro operacional y así establecer cual
es la capacidad de pago del Departamento.

CONCEPTO No. 051

Mayo 2 de 1997

Consultante: SERGIO NARANJO PEREZ

Alcalde Municipal
MEDELLIN - Antioquia

Tema: Ley de endeudamiento

Subtema: Excedentes financieros

de los
establecimientos públicos

Mediante fax del 2 de abril de 1997 y radicado en este Despacho

con el No. 0529, consulta Usted si los excedentes financieros
generados por los Establecimientos Públicos del orden Municipal
 192
se pueden considerar como recursos del balance para efectos de
establecer el ahorro operacional del municipio.

En relación con su consulta es necesario realizar las siguientes

precisiones:

Las entidades territoriales deben poseer su propio estatuto

orgánico de presupuesto por lo que en lo referente al tema
deberán aplicar lo que en él se señale. No obstante la
expedición de dicho Estatuto debe guardar congruencia con la
norma general, es decir con el Decreto 111 de 1996 o Estatuto
Orgánico del Presupuesto.

En este orden de ideas, el Decreto 111 de 1996 en el parágrafo

del artículo 16, determina:

"Los excedentes financieros de los establecimientos

públicos del orden nacional son de propiedad de la
Nación. El Consejo Nacional de Política Económica y
Social, CONPES, determinará la cuantía que hará parte
de los recursos de capital del presupuesto nacional,
fijará la fecha de su consignación en la Dirección del
Tesoro Nacional y asignará por lo menos el 20% al
establecimiento público que haya generado dicho
excedente. Se exceptúan de esta norma los
establecimientos públicos que administran
contribuciones parafiscales." (subrayado fuera de
texto)

Después de que el Consejo de Gobierno o quien haga sus veces a

nivel territorial, ha determinado el monto de los excedentes
financieros de los establecimientos públicos que hacen parte de
los recursos del municipio, estos se deben adicionar en el
presupuesto de la vigencia en curso como recursos de capital.

Al respecto, el artículo 31 del Decreto 111 de 1996, establece:

"Los recursos de capital comprenderán: Los recursos

del balance, los recursos del crédito interno y
externo con vencimiento mayor a un año de acuerdo con
los cupos autorizados por el Congreso de la República,
los rendimientos financieros, el diferencial cambiario
originado por la monetización de los desembolsos del
crédito externo y de las inversiones en moneda
 193
extranjera, las donaciones, el excedente financiero de
los establecimientos públicos del orden nacional, y de
las Empresas Industriales y Comerciales del Estado del
orden Nacional y de las Sociedades de Economía Mixta
con el régimen de aquellas, sin perjuicio de la
autonomía que la Constitución y la Ley les otorga, y
las utilidades del Banco de la República, descontadas
las reservas de estabilización cambiaria y
monetaria..." (subrayado fuera de texto)

Ahora bien, la Ley 358 de 1997, en el parágrafo de su artículo

2o, señala:

"El ahorro operacional será el resultado de restar los

ingresos corrientes, (sic) los gastos de
funcionamiento y las transferencias pagadas por las
entidades territoriales. Son considerados ingresos
corrientes los tributarios, no tributarios, las
regalías y compensaciones monetarias efectivamente
recibidas, las transferencias nacionales, las
participaciones en las rentas de la nación, los
recursos del balance y los rendimientos financieros.
Para estos efectos, los salarios, honorarios,
prestaciones sociales y aportes a la seguridad social
se considerarán como gastos de funcionamiento aunque
se encuentren presupuestados como gastos de
inversión." (subrayado fuera de texto)

Como queda claro de acuerdo con las normas transcritas, los

excedentes financieros de los establecimientos públicos hacen
parte de los recursos de capital (en un porcentaje que puede ser
máximo del 80%), los cuales no constituyen parte integral de
los ingresos corrientes que permiten establecer el indicador de
ahorro operacional.

En conclusión, los excedentes financieros generados por los

Establecimientos Públicos que hagan parte de los Recursos de
Capital del Municipio, no se deben incluir dentro de los
ingresos corrientes para obtener el indicador de ahorro
operacional.
 194
CONCEPTO No. 063
Mayo 9 de 1997

Consultante: ANTONIO PULIDO FLOREZ

Secretario de Planeación Departamental
Gobernación de Santander
BUCARAMANGA - Santander

Tema: Endeudamiento

Subtema: Aplicación Ley 358 de 1997

En su comunicación 0231 del 12 de marzo del año en curso,

radicada en esta Dirección bajo el Nº 0421 del 13 del mismo mes
y año, haciendo uso del Derecho de Petición, comenta que el
Departamento adelantó durante 1996 acciones tendientes a mejorar
su situación financiera. Sin embargo, al aplicar el art. 7 de la
Ley 358 de 1997, éstas condiciones no se tendrían en cuenta para
el cálculo de la capacidad de pago, hecho que reduce en una
proporción considerable la capacidad de endeudamiento del
Departamento.

En relación con lo expuesto, consulta usted:

“1. ... es necesario aplicar lo contemplado en el art. 7 de la

Ley 358 de 1997, es decir las ejecuciones presupuestales
soportadas en la contabilidad pública del año inmediatamente
anterior?" "En el evento que el Departamento de Santander dadas
las nuevas circunstancias no requiera de la aplicación de esta
norma, que información se debe analizar?"

En el art. 7o. de la Ley 358 de 1997 se establece:

"El cálculo del ahorro operacional y los ingresos

corrientes de la presente Ley se realizará con base en
las ejecuciones presupuestales soportadas en la
contabilidad pública del año inmediatamente anterior,
con un ajuste correspondiente a la meta de inflación
 195
establecida por el Banco de la República para la
vigencia presente." (El resaltado es nuestro)

Del análisis del artículo transcrito vemos que su contenido es

imperativo, es decir, que su aplicación debe hacerse conforme al
tenor del mismo. El ahorro operacional se calcula con base en
las ejecuciones presupuestales del año inmediatamente anterior.

2. Si el Departamento se encuentra en semáforo en amarillo, se

necesita autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público para obtener un crédito?

En relación con esta situación, la Ley 358 de 1997, en su art.

4o. dispone:

"Cuando el endeudamiento de la entidad territorial se

sitúe en una relación intereses/ahorro operacional
superior al 40% sin exceder el 60%, estas entidades
podrán celebrar operaciones de crédito público,
siempre y cuando el saldo de la deuda de la vigencia
anterior no se incremente a una tasa superior a la
variación del índice de precios al consumidor (IPC)
proyectado por el Banco de la República para la
vigencia."

Una entidad territorial se encuentra en semáforo amarillo cuando

la relación intereses/ahorro operacional se ubica entre el 40% y
el 60%. En este caso, solo requiere autorización cuando el saldo
de la deuda aumente a una tasa superior al IPC proyectado por el
Banco de la República.

Además de lo dispuesto en el art. 4, la citada ley establece:

"Artículo 5o. Los municipios que no sean capitales de

Departamento, que sobrepasen los niveles de
crecimiento de saldo de la deuda estipulados en el
artículo cuarto, deberán solicitar autorización de
endeudamiento a los gobernadores, previo concepto de
las oficinas de planeación departamental, condicionada
únicamente a la adopción de un plan de desempeño
financiero tendiente a restablecer la solidez
económica y financiera de la entidad, que controle el
crecimiento del saldo de la deuda y garantice su
capacidad de pago.
 196

A solicitud del municipio, el Ministerio de Hacienda y

Crédito Público podrá revisar los supuestos del plan
de desempeño con el fin de ajustarlo a las condiciones
de la entidad y a sus posibilidades reales de
cumplimiento. Una vez realizada esta evaluación el
Ministerio podrá expedir la autorización
correspondiente.

Los departamentos, los distritos y las capitales de

departamento que superen el porcentaje de crecimiento
del saldo de la deuda deberán recurrir para dicha
autorización al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.

Este Ministerio podrá otorgar la mencionada

autorización previa suscripción de un plan de
desempeño financiero con la entidad territorial."

De lo anterior se concluye que si el saldo de la deuda de las

entidades territoriales que se encuentren en semáforo amarillo
aumenta más que el IPC proyectado, para poder adquirir un
crédito deberán contar con una autorización, la cual sólo se
otorgará después de haber suscrito un plan de desempeño
orientado a restablecer la solidez económica y financiera de la
entidad.

En el caso de departamentos, distritos y ciudades capitales, la

autorización deberá provenir del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y en el caso de municipios que no sean capitales
de departamento la autorización será emanada de las
Gobernaciones, previo concepto de planeación departamental. No
obstante, es potestativo de esta clase de municipios acudir al
Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que revise el plan
de desempeño y en consecuencia le expida dicha autorización.

También la citada ley en su artículo 6o. precisa:

"Ninguna entidad territorial podrá, sin autorización

del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
contratar nuevas operaciones de crédito cuando su
relación intereses/ahorro operacional supere el 60% o
su relación saldo de la deuda/ingresos corrientes
supere el 80%. ..."
 197
Una entidad territorial se encuentra en semáforo en rojo cuando
su relación intereses/ahorro operacional es superior al 60%, o
cuando su relación saldo de la deuda/ingresos corrientes supera
el 80%; caso en el cual para poder obtener un crédito deberá
solicitar autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.

Adicionalmente, la Ley 358 de 1997 en su art. 15 establece un

régimen transitorio para las entidades territoriales que se
encuentren en semáforo en rojo, así:

"El Gobierno Nacional establecerá como período de

transición dos años, para aquellas entidades que como
efecto de esta Ley superen las relaciones
intereses/ahorro operacional del 60% y saldo de la
deuda/ingresos corrientes del 80%.

Durante el primer año, a partir de la entrada en

vigencia de esta Ley, la deuda neta de estas entidades
no podrá incrementarse por encima del 60% de la
variación del Indice de Precios al Consumidor (IPC)
proyectado por el Banco de la República para la
respectiva vigencia.

Para el segundo año, su deuda neta no podrá aumentar

más que el equivalente al 40% de la variación del
mismo IPC. Si fueren a sobrepasar estos crecimientos
las entidades deberán solicitar autorizaciones de
endeudamiento al Gobierno Nacional."

De acuerdo con lo expuesto, la ley fijó un período de transición

de dos años para aquellos entes territoriales que, a la entrada
en vigencia de esta ley, se encuentren en semáforo en rojo. Este
término se empezará a contar a partir de la vigencia de la ley,
período dentro del cual los entes territoriales no pueden
incrementar el saldo de la deuda en el primer año por encima del
60% de la variación del IPC y en el segundo año por encima del
40% del IPC. Si las variaciones en el saldo de la deuda son
mayores a lo dispuesto, debe tramitarse la respectiva
autorización ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Por último es importante anotar lo dispuesto por el art. 17o. de la citada ley:

"Las autorizaciones mencionadas en la presente Ley no

exoneran a las entidades territoriales del
cumplimiento de los requisitos establecidos en las
 198
normas vigentes para la celebración de operaciones de
crédito público interno y externo."

3. "Qué información se debe tener en cuenta para definir el

concepto "Saldo de la deuda", contemplado en la citada Ley?"

Para calcular el "Saldo de la Deuda", se deben tener en cuenta

todos las deudas a capital correspondientes a créditos
contratados con las instituciones financieras y los demás
pasivos, excluyendo los contemplados en el parágrafo del
artículo 4o. de la Ley 358 de 1997.

"Parágrafo: El saldo al que se refiere la presente ley

excluye la deuda atribuida a los pasivos pensionales
contenidos en la Ley 100 de 1993."

CONCEPTO No. 064

Mayo 9 de 1997

Consultante: JORGE PINILLA CRUZ

Jefe de Control Presupuestal
FLORIDABLANCA - Santander

Tema: Presupuesto

Subtema: Disminución de reservas

Capacidad de endeudamiento

Mediante comunicación del 20 de enero de 1997 y radicada en

este Despacho con el No 0059, consulta Usted lo siguiente:

1.- Cuál es el presupuesto del año anterior que se tiene en

cuenta para hacer las reducciones presupuestales cuando se
superan los límites establecidos para la constitución de
reservas?

2.- Qué procedimiento se utiliza para determinar el valor a

reducir del presupuesto de la vigencia en curso?
 199
3.- Si al finalizar la vigencia las reservas fenecen, qué
procedimiento se aplica a esas obligaciones pendientes de pago?

4.-Si a 31 de diciembre de cada vigencia se constituyen reservas

de compromisos no cumplidos, existiendo a la fecha
disponibilidad en tesorería para pagar dichos compromisos, se
debe reducir el presupuesto como lo determina el artículo 78 del
decreto 111 de 1996?

5.- Cómo se debe determinar la capacidad de endeudamiento y cuál

es el procedimiento para la pignoración de las rentas?

6.- Para adquirir un crédito de tesorería se debe tener en

cuenta la capacidad legal de endeudamiento?

Respecto a sus preguntas 1,2, y 4, es necesario establecer una

posición unificada de carácter interinstitucional, la cual se
encuentra en la etapa de discusión, por lo que en lo referente
al tema de las reservas no es posible manifestarnos a la fecha.

Sobre su tercera inquietud, esta Dirección se pronunció sobre

el particular mediante concepto No. 0001 del 29 de enero de
1996, en el numeral segundo, fotocopia del cual le envío.

5.- Para determinar la capacidad de endeudamiento, es necesario

remitirnos a la Ley 358 de 1997, que en su artículo 1o, señala:

"De conformidad con lo dispuesto en el artículo 364 de

la Constitución Política, el endeudamiento de las
entidades territoriales no podrá exceder su capacidad
de pago.

Para efectos de la presente Ley, se entiende por

capacidad de pago el flujo mínimo de ahorro
operacional que permite efectuar cumplidamente el
servicio de la deuda en todos los años, dejando un
remanente para financiar inversiones." (subrayado
fuera de texto)

La definición de ahorro operacional, se encuentra en el

parágrafo del artículo 2o de la Ley 358, el cual a la letra
dice:
 200
"Parágrafo: El ahorro operacional será el resultado de
restar los ingresos corrientes (sic), los gastos de
funcionamiento y las transferencias pagadas por las
entidades territoriales. Se consideran ingresos
corrientes los tributarios, no tributarios, las
regalías y compensaciones monetarias efectivamente
recibidas, las transferencias nacionales, las
participaciones en las rentas de la nación, los
recursos del balance y los rendimientos financieros.
Para estos efectos, los salarios, honorarios,
prestaciones sociales y aportes a la seguridad social
se considerarán como gastos de funcionamiento aunque
se encuentren presupuestados como gastos de inversión.

Para efectos de este artículo se entiende por

intereses de la deuda los intereses pagados durante la
vigencia más los causados durante ésta, incluidos los
del nuevo crédito.

Las operaciones de crédito público de que trata la

presente Ley deberán destinarse únicamente a financiar
gastos de inversión. Se exceptúan de lo anterior los
créditos de corto plazo, de refinanciación de deuda
vigente o los adquiridos para indemnizaciones de
personal en procesos de reducción de planta..."
(subrayado fuera de texto)

De acuerdo con la norma transcrita, el ahorro operacional es el

resultado de restar de los ingresos corrientes percibidos
durante la vigencia, los gastos de funcionamiento (en los que se
incluyen los salarios, honorarios, prestaciones sociales y
aportes a la seguridad social que se encuentran dentro del
presupuesto como gastos de inversión) y las transferencias que
debe realizar la entidad territorial.

Por último, sobre los niveles que deben ser tenidos en cuenta y
las condiciones de endeudamiento, la Ley 358 en los artículos
2o, 4o y 6o, preceptúa:

" Artículo 2o. Se presume que existe capacidad de pago

cuando los intereses de la deuda al momento de
celebrar una nueva operación de crédito, no superan en
el cuarenta por ciento (40%) del ahorro operacional.

La entidad territorial que registre niveles de

endeudamiento inferiores o iguales al límite señalado,
en este artículo, no requerirá autorizaciones de
 201
endeudamiento distintas a las dispuestas en las leyes
vigentes.
...

Artículo 4o. Cuando el endeudamiento de la entidad

territorial se sitúe en una relación intereses/ahorro
operacional superior al 40% sin exceder el 60%, estas
entidades podrán celebrar operaciones de crédito
público, siempre y cuando el saldo de la deuda de la
vigencia anterior no se incremente a una tasa superior
a la variación del índice de precios al consumidor
(IPC) proyectado por el Banco de la República para la
vigencia.
...

Artículo 6o. Ninguna entidad territorial podrá, sin

autorización del Ministerio de Hacienda y Crédito
Público, contratar nuevas operaciones de crédito
cuando su relación intereses/ahorro operacional supere
el 60% o su relación saldo de la deuda/ingresos
corrientes supere el 80%. Para estos efectos, las
obligaciones contingentes provenientes de las
operaciones de crédito público se computarán por un
porcentaje de su valor, de conformidad con los
procedimientos establecidos en las leyes y en los
reglamentos vigentes".

De acuerdo con las normas transcritas, existen, en concordancia

con la nueva reglamentación, unos rangos o estados de
endeudamiento en los que necesariamente se deben encontrar las
diferentes entidades territoriales, que condicionan la
posibilidad de asumir nuevos empréstitos. Así, por ejemplo, una
entidad territorial que se encuentre en el primer rango (es
decir la relación intereses de la deuda/ahorro operacional, no
sobrepasa el 40%), tendrá en cuenta para suscribir nuevos
empréstitos, las disposiciones contenidas en los Decretos 1222
y/o 1333 de 1986, y el Decreto 2681 de 1993. Los entes
territoriales que se encuentren en los rangos subsiguientes,
deberán además ceñirse a lo establecido en los artículos 4o y 6o
de la Ley 358 de 1997.

Sobre la pignoración de las rentas, le estoy enviando el

concepto No 0204 del 17 de septiembre de 1996, emitido por esta
Dirección, el cual guarda concordancia con lo expresado en el
artículo 11 de la Ley 358, que determina:
 202
"Las entidades territoriales solamente podrán pignorar
las rentas o ingresos que deban destinarse
forzosamente a determinados servicios, actividades o
sectores señalados por la ley, cuando el crédito que
se garantice mediante la pignoración tenga como único
objetivo financiar la inversión para la provisión de
los mismos servicios, actividades o sectores a los
cuales deban asignarse las rentas o ingresos
correspondientes. La pignoración no podrá exceder los
montos asignados a cada sector de inversión durante la
vigencia del crédito."

6. Con relación a los créditos de tesorería, el Decreto 1333 de

1986 en el artículo 285, establece:

"Las disposiciones del presente título no rigen

respecto de los empréstitos internos de tesorería
destinados a mantener la regularidad de los pagos y
que cubran con recursos ordinarios en el curso de una
vigencia fiscal, siempre que la cuantía de tales
empréstitos no alcance en su conjunto a más del diez
por ciento (10%) de los ingresos ordinarios de la
entidad prestataria..."

De lo anterior se infiere que los créditos internos de tesorería

no requieren ninguna autorización especial, independientemente
del objeto para el cual sean tramitados, siempre y cuando no
sobrepasen el 10% de los recursos ordinarios del municipio, ya
que dichos créditos tienen por objeto mantener la regularidad de
los pagos y se van a cubrir con recursos ordinarios en el curso
de la vigencia fiscal. De esta forma se entiende que para
suscribir esta clase de empréstitos, no es indispensable
determinar la capacidad de endeudamiento como requisito previo
para suscribirlos.
 203
CONCEPTO No. 075
Mayo 28 de 1997

Consultante: VIVIANA LARA

Dirección General de Crédito Público
Ministerio de Hacienda y Crédito Público
La Ciudad

Tema: Areas Metropolitanas

Subtema: Determinación de la capacidad de

pago

En oficio radicado en esta Dirección con el número 0702 de abril

24 de 1997 solicita usted concepto respecto al tratamiento que
se debe dar a las áreas metropolitanas para establecer su
capacidad de pago. Con relación a este tema consulta lo
siguiente:

1. ¿Pueden las áreas metropolitanas considerarse entidades

descentralizadas del orden territorial, para efectos de
determinar su capacidad de pago?

Al respecto es preciso efectuar las siguientes consideraciones:

La Constitución Política en el artículo 319 establece:

"Cuando dos o más municipios tengan relaciones

económicas, sociales y físicas, que den al conjunto
características de un área metropolitana, podrán
organizarse como entidad administrativa encargada de
programar y coordinar el desarrollo armónico e
integrado del territorio colocado bajo su autoridad;
racionalizar la prestación de los servicios públicos a
cargo de quienes la integran y, si es el caso, prestar
en común algunos de ellos; y ejecutar obras de
interés metropolitano.

La ley de ordenamiento territorial adoptará para las

áreas metropolitanas un régimen administrativo y
fiscal de carácter especial; garantizará que en sus
 204
órganos de administración tengan adecuada
participación las respectivas autoridades municipales;
y señalará la forma de convocar y realizar las
consultas populares que decidan la vinculación de los
municipios.

Cumplida la consulta popular, los respectivos alcaldes

y los concejos municipales protocolizarán la
conformación del área y definirán sus atribuciones,
financiación y autoridades de acuerdo con la ley.

Las Areas metropolitanas podrán convertirse en

distritos conforme a la ley." (Subrayados fuera de
texto).

Significa lo transcrito, que las áreas metropolitanas

constituyen unidades administrativas especiales creadas para
coordinar el desarrollo armónico de varios municipios unidos
entre sí por relaciones de tipo social, geográfico y económico.
No obstante su régimen jurídico no fue claramente establecido
por la ley. Dadas las características y el objeto de su
creación, las áreas metropolitanas bien podrían entenderse tanto
como entidades territoriales o como entidades descentralizadas,
posibilidades que se analizarán a continuación, a la luz de los
preceptos constitucionales y legales existentes sobre la
materia.

Respecto a las entidades territoriales la Constitución Política

preceptúa:

"Artículo 286. Son entidades territoriales los

departamentos, los distritos, los municipios y los
territorios indígenas.

La ley podrá darles el carácter de entidades

territoriales a las regiones y provincias que se
constituyan en los términos de la constitución y de la
ley."

Del artículo precedente y teniendo en cuenta la prevalencia de

la Constitución sobre cualquier otra norma, se infiere que las
áreas metropolitanas no son entidades territoriales, pues para
llegar a constituirse en esta categoría, tendrían que
convertirse en distritos de acuerdo con el artículo 319 de la
Constitución Política.
 205
Las entidades descentralizadas, se crean para ejercer una actividad especializada o
para prestar un servicio específico que es competencia de la administración central. Los
tipos de entidades descentralizadas que puede tener la Nación o sus entidades
territoriales están definidas en el artículo 1 del Decreto Ley 3130 de 1968 que a la letra
dice:

"De las entidades descentralizadas. Los institutos y

empresas oficiales a que se refiere la ley 65 de 1967
son, conforme al decreto extraordinario 1050 de 1968,
de tres tipos: establecimientos públicos, empresas
industriales y comerciales del estado y sociedades de
economía mixta. Las expresiones instituciones,
entidades o empresas oficiales o semioficiales,
empleadas para designar personas jurídicas de carácter
nacional, equivalen, igualmente, a esas tres
categorías jurídicas, las cuales se designarán con el
nombre genérico de "entidades descentralizadas".
(Subrayado fuera de texto)

Interpretando la norma anterior, se puede afirmar que la ley

definió claramente las entidades del estado, que son
consideradas descentralizadas: establecimientos públicos,
empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de
economía mixta, no considerando dentro de éstas a las áreas
metropolitanas, las cuales tienen el tratamiento de entidades
administrativas de carácter especial.

Ante esta situación es necesario considerar que si bien, como se

manifestó anteriormente, las áreas metropolitanas no están
definidas taxativamente por la ley como entidades territoriales
ni como entidades descentralizadas, en aras de interpretación y
dada la competencia que tienen para celebrar contratos de
crédito público, es preciso analizar con cual de estas
entidades, es posible asemejarlas, para determinar su capacidad
de endeudamiento. En este sentido, y teniendo en cuenta las
características especiales de las áreas metropolitanas, es
posible asimilarlas a entidades descentralizadas,
específicamente a establecimientos públicos.

Al respecto, el artículo 5º del Decreto 1050 de 1968 sobre los

establecimientos públicos establece:

"5º.-De los establecimientos públicos. Son organismos

creados por la ley, o autorizados por esta, encargados
principalmente de atender funciones administrativas,
conforme a las reglas del derecho público, y que
reúnen las siguientes características:
 206
a) Personería jurídica
b) Autonomía Administrativa
c) Patrimonio independiente constituido con
bienes o fondos públicos comunes o con el
producto de impuestos, tasas o contribuciones
de destinación especial."

Sobre el objeto y naturaleza jurídica de las áreas

metropolitanas La Ley 128 de 1994 establece:

"Artículo 1o. Objeto. Las Areas Metropolitanas son

entidades administrativas formadas por un conjunto de
dos o más municipios integrados alrededor de un
municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por
estrechas relaciones de orden físico, económico y
social que para la programación de su desarrollo y
para la racional prestación de sus servicios públicos
requiere una administración coordinada.

Artículo 2o. Naturaleza jurídica. Las Areas

Metropolitanas están dotadas de personalidad jurídica
de derecho público, autonomía administrativa,
patrimonio propio, autoridades y régimen especial"

Del análisis de las normas anteriores podemos identificar las

siguientes características comunes entre las áreas
metropolitanas y los establecimientos públicos:

* Son entidades encargadas de cumplir funciones

administrativas que corresponden a la administración
Central.

* Tienen personería jurídica Propia.

* Tienen Autonomía Administrativa.

* Tienen patrimonio propio.

* Tienen autoridades propias.

Teniendo en cuenta esta similitud en sus características, y

tomando la aplicación analógica como criterio de interpretación
de las normas jurídicas, las áreas metropolitanas pueden ser
consideradas como establecimientos públicos para efectos de
calcular su capacidad de endeudamiento.
 207
2. ¿Para la determinación de la capacidad de pago de las Areas
Metropolitanas qué normatividad es aplicable?

Asimilando las áreas metropolitanas a establecimientos públicos, y teniendo en cuenta

que dichas entidades están conformadas por municipios, para efectos de calcular su
capacidad de endeudamiento, se aplicará lo establecido en el artículo 284 del Decreto
1333 de 1986:

"Las entidades a que se refiere el presente título 6

no podrán celebrar ninguna operación de crédito
interno cuando el servicio total de la deuda pública
respectiva represente en la correspondiente vigencia
fiscal una suma superior al 30% de sus rentas
ordinarias incluyendo el nuevo empréstito." (Nota
fuera de texto)

Es decir, que las áreas metropolitanas, podrán celebrar

operaciones de crédito público, siempre y cuando el servicio de
la deuda pública incluido el nuevo empréstito no supere el 30%
de sus rentas ordinarias.
3. ¿Con lo establecido en la Ley 358 de 1997, la capacidad de
pago de las Areas Metropolitanas aún no está reglamentada?

De conformidad con lo aquí expresado, la Ley 358 de 1997 no

reglamentó la capacidad de pago de las entidades públicas
diferentes a las territoriales. No significa lo anterior que no
pueda acudirse a disposiciones que regulan situaciones similares
frente a supuestos vacíos en la legislación, como ocurre en el
presente caso.

6
. Municipio, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del municipio
y sociedades de economía mixta del municipio
 208
Concepto No. 0096
Junio 26 de 1997

Consultante: JORGE E. CARDONA B.

Jefe División de Análisis
Subdirección de Planeación y Análisis
Dirección General de Crédito Público

Tema: Capacidad de endeudamiento

Subtema: Inclusión de los Convenios

Mediante comunicación del 19 de marzo de 1997, radicada en este

Despacho con el No.0468, consulta Usted si los Convenios se
deben tomar como base para calcular el indicador
intereses/ahorro operacional, que se establece en la Ley 358 de
1997.

Con relación a su consulta es necesario realizar las siguientes

consideraciones:

En la práctica existen dos tipos de convenios: Los que tienen

afectación presupuestal y los que no la tienen. En los primeros,
se subclasifican los que tienen afectación al presupuesto de
ingresos y gastos (básicamente los de cofinanciación) y aquellos
que tienen solamente afectación en el presupuesto de gastos.

Los convenios que no tienen afectación presupuestal son los

denominados de "administración delegada", por lo que las
entidades territoriales no afectan sus presupuestos, siendo
solamente la instancia ejecutora del proyecto y siguiendo para
el efecto, las directrices establecidas en el marco del
convenio. Por ejemplo el Instituto Nacional de Vías desarrolla
la construcción de una carretera nacional en la jurisdicción de
un municipio, contando para la ejecución con la participación de
la Administración local, a través de la suscripción del
respectivo convenio interadministrativo.

Para analizar la incidencia sobre la Ley de endeudamiento (Ley

358 de 1997), se considerarán los convenios que afectan el
presupuesto de las entidades territoriales.
 209
Sobre los ingresos que se deben tener en cuenta para efectos de
determinar el ahorro operacional, el parágrafo del artículo 2o
de la Ley 358 de 1997, señala:

"El ahorro operacional será el resultado de restar

(sic) los ingresos corrientes, los gastos de
funcionamiento y las transferencias pagadas por las
entidades territoriales. Se consideran ingresos
corrientes los tributarios, no tributarios, las
regalías y compensaciones monetarias efectivamente
recibidas, las transferencias nacionales, las
participaciones en las rentas de la nación, los
recursos del balance y los rendimientos financieros.
Para estos efectos, los salarios, honorarios,
prestaciones sociales y aportes a la seguridad social
se considerarán como gastos de funcionamiento aunque
se encuentren presupuestados como gastos de
inversión..."

Es importante precisar, que los recursos de capital que se

incluyen para calcular el ahorro operacional, se establecen
taxativamente por parte de la Ley; razón por la cual aquellos
que no hayan sido expresamente mencionados, no hacen parte de
los ingresos que sirven para calcular dicho indicador.

Ahora bien, la Ley 331 de 1996, en el Capitulo 5o, artículo 33

clasifica los gastos de la Nación de la siguiente manera:

"Art.33. Clasificación de los gastos.

A. Gastos de Funcionamiento

1. Gastos de personal
1.1 Servicios personales asociados a la nómina
1.1.1 Sueldos personal de nómina
1.1.2 Horas extras y días festivos
1.1.3 Indemnización por vacaciones
1.1.4 Prima técnica
1.1.5 Otros gastos por servicios personales
1.2 Servicios personales indirectos
1.3 Contribuciones inherentes a la nómina del sector
privado
1.4 Contribuciones inherentes a la nómina del sector
público

2. Gastos generales
 210

3.Transferencias corrientes

B. Servicio de la deuda

C. Inversión

De la misma forma, la Ley 331 de 1996, en el Capitulo 6o, define

los gastos y las transferencias de la siguiente manera:

"Gastos Generales: Son los gastos relacionados con la

adquisición de bienes y servicios generales para que
el órgano cumpla con las funciones asignadas por la
Constitución y la Ley; y con el pago de los impuestos
y multas a que estén sometidos legalmente.

Gastos de Inversión. Son aquellas erogaciones

susceptibles de causar réditos o de ser de algún modo
económicamente productivas, o que tengan cuerpo de
bienes de utilización perdurable llamados también de
capital por oposición a los de funcionamiento que se
hayan destinado por lo común a extinguirse con (sic)
empleo. Asimismo, aquellos gastos destinados a crear
infraestructura social.

La característica fundamental de este gasto debe ser

que su asignación permita acrecentar la capacidad de
producción y productividad en el campo de la
estructura física, económica y social.

Transferencias corrientes. Son recursos que

transfieren los órganos o entidades nacionales o
internacionales, públicas o privadas, con fundamento
en un mandato legal. De igual forma, involucra las
apropiaciones destinadas a la previsión y seguridad
social, cuando el órgano asume directamente la
atención de la misma." (subrayado fuera de texto)

De acuerdo con lo anterior, los recursos de los Fondos de

Cofinanciación son en esencia recursos de inversión y como tal
se clasifican dentro del Presupuesto General de la Nación, por
lo que no pueden ser considerados una transferencia Nacional.
 211
Ahora bien, en los presupuestos de las entidades territoriales
los recursos provenientes de los Convenios han sido
presupuestados como ingresos no tributarios, es decir que han
sido incluidos como un ingreso corriente. No obstante la misma
particularidad del recurso de ser no recurrente sino esporádico
y que además condiciona los desembolsos al cumplimiento de
requisitos previamente acordados, generan en éstos un carácter
que los asimila a recursos de capital.

Al respecto, el parágrafo del artículo 31 del decreto 111 de

1996, sobre los recursos de capital, establece:

"Las rentas e ingresos ocasionales deberán incluirse

como tales dentro de los correspondientes grupos y
subgrupos de que trata este artículo." (Subrayado
fuera de texto)

En este mismo sentido, la corte Constitucional mediante

sentencia C-308 del 7 de julio de 1994, en su numeral 4,
subnumeral 4.5, en los incisos 5o y 6o, determina:

"...De igual modo de la propia Carta se deduce que la

clasificación de la renta se elabora atendiendo
especialmente la regularidad del ingreso. Por esta
razón, se denominan ingresos corrientes a las rentas o
recursos de que dispone o puede disponer regularmente
el Estado para atender los gastos que demanden la
ejecución de sus cometidos, y, a su vez, tales rentas
se subclasifican como ingresos tributarios y no
tributarios.

Son, por el contrario, ingresos de capital, aquellas

rentas que el Estado obtiene eventualmente cuando es
necesario compensar faltantes para asumir gastos en la
ejecución de programas y proyectos que se consideran
inaplazables..." (subrayado fuera de texto)

De acuerdo con las normas transcritas, los recursos de

cofinanciación por ser "NO RECURRENTES", se deben clasificar
como ingresos de capital, los cuales además, tienen destinación
específica; pudiendo afirmar que estos recursos no hacen parte
de los ingresos corrientes para efectos de determinar el ahorro
operacional de las entidades territoriales (ley 358 de 1997), y
 212
así tampoco pueden ser considerados una transferencia Nacional.

De otra parte, la ejecución de los Convenios de cofinanciación

dada la naturaleza de los recursos que permiten su desarrollo,
genera como resultado la imposibilidad de servir como mecanismo,
así sea parcial, para el apalancamiento de ningún tipo de
crédito, por cuanto los programas y proyectos que se adelantan
obedecen a criterios previos de viabilidad, sostenibilidad y
concurrencia por parte de las entidades territoriales.

En este sentido, dentro de las disposiciones comunes a los

Fondos de Cofinanciación, el numeral 5o del artículo 23 del
Decreto 2132 de 1992, a la letra dice:

"5o. Adoptar cupos indicativos de recursos según

regiones, categorías de entidades territoriales,
sectores y programas, teniendo en cuenta, entre otros,
criterios tales como la capacidad financiera y la
eficiencia fiscal y administrativa de las entidades
territoriales, la población, los niveles de pobreza y
de necesidades básicas insatisfechas y el grado de
participación comunitaria en la financiación y
ejecución de los programas y proyectos. Esta función
se ejercerá con base en un documento aprobado para el
efecto por el CONPES para la política social."
(subrayado fuera de texto)

Quiere decir lo anterior, que los entes territoriales adelantan

los proyectos debidamente evaluados y validados, es decir
aquellos considerados viables desde el punto de vista económico,
institucional, técnico y ambiental inscritos en el Banco de
Proyectos. Es por eso que los programas y proyectos se ejecutan
con la concurrencia de recursos propios y de recursos del nivel
nacional no reembolsables, que tienen como singularidad el hecho
de que sólo son aplicables al programa o proyecto previamente
definido.

Al respecto el numeral segundo del artículo 24, del Decreto

2132, precisa:

"2. Los recursos nacionales de cofinanciación tienen

carácter complementario por cuanto para su asignación
 213
y transferencia es indispensable la concurrencia de
recursos que aporten las entidades territoriales..."
(subrayado fuera de texto)

Y en este mismo sentido, el documento CONPES No. 12 de julio de

1993, dice:

"La Cofinanciación es un instrumento financiero para

apoyar con recursos no reembolsables del presupuesto
nacional, la financiación parcial de proyectos en
áreas de competencia territorial, en los cuales la
Nación tiene un interés especial."

En conclusión, los recursos provenientes de los Convenios de

cofinanciación son recursos de capital que además tienen una
destinación específica que se encuentra condicionada por un
estudio previo que ha demostrado la viabilidad para la ejecución
del programa o proyecto. De manera tal que las asignaciones
giradas por la Nación tienen un fin único y determinado, el cual
debe desarrollarse plenamente. En razón de lo anterior dichos
recursos no pueden servir como medio de apalancamiento
crediticio, pues se deben considerar y clasificar como ingresos
de capital, y solo se pueden utilizar para ejecutar el programa
o proyecto objeto del Convenio.

La contrapartida que asigna la entidad territorial para dar

cumplimiento al Convenio de Cofinanciación, asociada con los
gastos de funcionamiento (incluidos los salarios que se
encuentren presupuestados como inversión social) y los ingresos
que la respaldan, deben incluirse para establecer la capacidad
de pago de las entidades territoriales.

Sobre los convenios que tienen afectación solamente al

presupuesto de gastos, es pertinente precisar que si algunos
gastos asociados a éste hacen parte de los gastos de
funcionamiento, se descuentan de los ingresos corrientes para
obtener el ahorro operacional.
214

Otros Conceptos Financieros

 215
CONCEPTO No. 036
Abril 2 de 1997

Consultante: JAIME GARCIA F.

YOTOCO - Valle

Tema: Presupuesto

Subtema: Apertura de Cuentas en

Cooperativas de
Ahorro y Crédito.

Haciendo uso del Derecho de Petición consagrado en el art. 23 de

la Constitución Política, mediante comunicación del 13 de
febrero de 1997, radicada en este Despacho con el Nº 0260 del 21
del mismo mes y año, solicita se le informe si es legal que los
municipios realicen depósitos millonarios en Cooperativas de
Ahorro y Crédito, las cuales no son vigiladas por la
Superintendencia Bancaria sino por DANCOOP. Igualmente pregunta
si lo dispuesto en el art. 7 del Decreto 2150 de 1995 se
relaciona con su inquietud.

A. Respecto a la posibilidad de depositar recursos del

municipio en cooperativas de ahorro y crédito, por parte del
Alcalde, se deben hacer las siguientes precisiones:

1. En relación con el manejo de los recursos de los órganos del

Estado, de cualquier naturaleza y orden, dispone el Decreto
359 de 1995, en lo pertinente:

“ARTICULO 20o. Sin perjuicio de lo establecido por

la Ley 80 de 1993 sobre negocios fiduciarios, para
la selección, en forma directa, del establecimiento
financiero donde los órganos puedan manejar,
administrar, invertir o mantener sus recursos, al
ser ésta una actividad de prestación de servicios
profesionales, se tendrán en cuenta criterios
 216
comerciales de calidad, costo, seguridad, rapidez y
eficiencia de los servicios ofrecidos.” (Negrilla y
subrayado fuera de texto).

“ARTICULO 14o. Los recursos que la Dirección del

Tesoro Nacional, o quien haga sus veces a nivel
territorial, transfiera a las cuentas en cada órgano
no tendrán por objeto proveer de fondos a entidades
financieras, sino atender compromisos y obligaciones
asumidos por ellos frente a su personal y a terceros,
en desarrollo de las apropiaciones presupuestales.

Mientras se desarrolla el objeto de la apropiación y

se crea la exigencia de situar los recursos, la
Dirección General del Tesoro, o quien haga sus veces
a nivel territorial, deberá efectuar inversiones que
garanticen seguridad y rendimiento....” (Negrilla y
subrayado fuera de texto).

De la transcripción anterior podemos colegir que entratándose

del manejo de recursos de entes del Estado, de cualquier
naturaleza y orden, debe éste hacerse en establecimientos
financieros o entidades financieras, los cuales son vigilados
por la Superintendencia Bancaria. Igualmente, si por cualquier
razón los recursos no pueden ser ejecutados una vez recibidos,
se deben efectuar inversiones que garanticen seguridad y
rendimiento, en este mismo tipo de entidades o instituciones
financieras.

2. En relación con los establecimientos financieros, debemos

considerar el Decreto 663 de 1993 (Estatuto Financiero) en su
parte pertinente:

“ART. 1º- Estructura general. El sistema financiero

y asegurador se encuentra conformado de la siguiente
manera:

a) Establecimientos de crédito;
b) Sociedades de servicios financieros;
c) Sociedades de capitalización;
d) Entidades aseguradoras, y
e) Intermediarios de seguros y reaseguros.

ART. 2º- Establecimientos de crédito.

1.Establecimientos de crédito. Los establecimientos
de crédito comprenden las siguientes clases de
 217
instituciones financieras: establecimientos
bancarios, corporaciones financieras, corporaciones
de ahorro y vivienda y compañías de financiamiento
comercial.
...

PAR.- También son instituciones financieras los

organismos cooperativos de grado superior de carácter
financiero actualmente existentes, cuya función
consiste en la captación de recursos del público y la
realización primordial de operaciones activas de
crédito de acuerdo con el régimen legal que regula su
actividad.”

“ART. 3º- Sociedades de servicios financieros. 1.

Clases. Para los efectos del presente estatuto son
sociedades de servicios financieros las sociedades
fiduciarias, los almacenes generales de depósito y
las sociedades administradoras de fondos de
pensiones y de cesantía, las cuales tienen por
función la realización de las operaciones previstas
en el régimen legal que regula su actividad... ”

De lo transcrito observamos que dentro de la estructura del sistema financiero algunas

cooperativas están autorizadas para desarrollar actividades financieras, lo que conlleva
a que sean vigiladas por la Superintendencia Bancaria además del control propio de
DANCOOP.

3.En relación con las cooperativas, la Ley 79 de 1988 “Por la

cual se actualiza la legislación cooperativa” prescribe:

“ARTICULO 98.- Las entidades del sector cooperativo

podrán organizar, bajo la naturaleza jurídica
cooperativa, instituciones financieras en sus
diversas modalidades que se regirán por las
disposiciones propias de éstas, en concordancia con
las del régimen cooperativo. Su constitución se
sujetará a las normas generales de las respectivas
instituciones financieras y quedarán sometidas
integralmente al control y vigilancia de la
Superintendencia Bancaria...”

En concordancia con las normas transcritas, dispone el Decreto

663 de 1993 en su art. 215, lo siguiente:

“ART. 215- Normas aplicables a las entidades

financieras de naturaleza cooperativa. De
 218
conformidad con el artículo 98 de la Ley 79 de 1988
las entidades que se constituyan bajo la naturaleza
jurídica cooperativa, se regirán por las
disposiciones propias de las entidades financieras
que constituyan, en concordancia con las del régimen
cooperativo.

La actividad financiera del cooperativismo, de

acuerdo con el artículo 98 ibídem, se ejercerá
siempre en forma especializada por las instituciones
financieras de naturaleza jurídica cooperativa, por
las cooperativas de ahorro y crédito o de seguros, y
por los organismos cooperativos de segundo grado e
instituciones auxiliares del cooperativismo de
carácter financiero o de seguros, con sujeción a las
normas que regulan dicha actividad.

En concordancia con el artículo 151 de la Ley 79 de

1988, la actividad financiera y demás aspectos
contables y operativos de las instituciones
financieras de naturaleza jurídica cooperativa e
instituciones auxiliares del cooperativismo de
carácter financiero o de seguros, estarán sometidos
a la inspección y vigilancia de la Superintendencia
Bancaria en los términos que prescribe este
estatuto...”

De lo anterior podemos entender que algunas entidades cooperativas son consideradas

instituciones financieras, pero dentro de ellas no se encuentran las cooperativas de
ahorro y crédito, por lo tanto éstas últimas no están sometidas a la inspección y
vigilancia de la Superintendencia Bancaria.

B. En cuanto a si el art. 7 del Decreto 2150 de 1995 está

relacionado con el tema que nos ocupa, nos permitimos
transcribir el mismo, para mayor claridad:

“Artículo 7o-. Cuentas Unicas. Con el objeto de poder

hacer efectivo el pago de las obligaciones de los
particulares para con las entidades de la Administración
Pública, éstas abrirán cuentas únicas nacionales en los
establecimientos financieros autorizados por la
Superintendencia Bancaria.

Los particulares podrán consignar el importe de sus

obligaciones en cualquier sucursal del país. En tal caso,
el pago se entenderá efectuado en la fecha en que se
realice la consignación respectiva.
 219

El Gobierno Nacional reglamentará la materia.”

El artículo transcrito regula la apertura de las cuentas únicas

nacionales por parte de los entes del Estado, que
obligatoriamente debe ser en establecimientos financieros
autorizados por la Superintendencia Bancaria, para que los
particulares que tienen obligaciones con el Estado depositen
allí las sumas adeudadas.

Por todo lo anterior podemos precisar:

1. Los recursos de los órganos del Estado, cualquiera sea su

naturaleza y orden, deben manejarse a través de entidades
financieras sometidas a la vigilancia de la
Superintendencia Bancaria, que brinden criterios
comerciales de calidad, costo, seguridad, rapidez y
eficiencia de los servicios ofrecidos.

2. Existen algunos entes cooperativos que pueden desarrollar

actividades financieras y por lo tanto están vigilados
por la Superintendencia Bancaria, entre los cuales
podemos señalar, entre otros, los bancos cooperativos,
las compañías de financiamiento cooperativo.

3. Refiriéndonos específicamente a las Cooperativas de

Ahorro y Crédito, no se encuentran dentro de aquellos
entes cooperativos que por desarrollar algunas
actividades financieras están sometidas al control y
vigilancia de la Superintendencia Bancaria. En
consecuencia, no es procedente ni conducente mantener
recursos de un ente estatal en un organismo que no esté
vigilado por la mencionada superintendencia, por cuanto
como ya se ha dicho ese tipo de recursos deben manejarse
en entidades financieras, las cuales tienen un manejo más
prudente de los recursos que allí se depositan y están
sometidos a una vigilancia más estricta.

4. Sobre la legalidad o no de que un municipio deposite sus

recursos en un ente cooperativo, para conocer de las normas
que regulan tal evento, el órgano competente para
pronunciarse al respecto es el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo.
220
 221
CONCEPTO No. 040
Abril 15 de 1997

Consultante: EDGAR AUGUSTO MARTINEZ REYES

Presidente del H. Concejo Municipal
Concejo Municipal
CHARALA - Santander

Tema: Categorización de municipios

Atribuciones del Concejo

Subtema: Asignaciones salariales

Permiso a Personeros

Mediante comunicación del 5 de diciembre de 1996, consulta Usted

lo siguiente:

1.-Cuál debe ser la asignación salarial del Alcalde de un

municipio de 6a categoría? Dicho salario puede incrementarse en
un 20%, superando el monto establecido por la Ley 136 de 1994?

2.-Qué ocurre si el Concejo realiza la categorización del

municipio en el período de sesiones del mes de noviembre y no en
las sesiones del mes de agosto, como corresponde de acuerdo a la
Ley 136 de 1994?

3.- Es competencia de los Concejos municipales fijar las

asignaciones civiles de los diferentes cargos de la
Administración?

4.-Qué se debe entender por Sesiones Plenarias de los Concejos?

5.- Cuando el Personero del municipio se debe ausentar por

comisiones o en cumplimiento de sus funciones, fuera de la
 222
jurisdicción municipal, debe informar de sus ausencias al
Concejo?

Antes de entrar a analizar los temas de consulta, es necesario

precisar cuales son los recursos que se deben tener en cuenta
para efectos de la categorización. Al respecto, la Dirección
General de Apoyo Fiscal ya se manifestó mediante concepto No.
0073 del 13 de marzo de 1996, fotocopia del cual le remito
adjunto a la presente.

Con relación a su consulta es necesario realizar las siguientes

consideraciones:

1.- La Ley 136 de 1994, sobre las asignaciones salariales de los

Alcaldes, en el artículo 87, numeral 7o, señala:

"Salarios y Prestaciones: los salarios y prestaciones de

los alcaldes se pagarán con cargo a los respectivos
presupuestos municipales. Los Concejos señalarán las
asignaciones de los alcaldes de acuerdo con los siguientes
criterios:

...7). En los municipios clasificados en la Sexta

categoría, asignarán entre tres (3) y un máximo de seis (6)
salarios mínimos legales mensuales..." (Subrayado fuera de
texto)

De la norma transcrita se infiere que los límites mínimos y

máximos que el Concejo debe tener en cuenta en el momento de
establecer la asignación del alcalde es de carácter taxativo y
no permisivo, por lo que el desbordamiento de tales niveles, es
ilegal. Así las cosas, el incremento que se fija para el salario
mínimo, automáticamente ajusta el salario del alcalde. Por esto
la fijación de sumas absolutas, lo mismo que los aumentos
porcentuales para este salario, no son posibles. El Concejo en
su lugar determinará cuantos salarios mínimos recibirá el
alcalde, observando lo normado por la Ley 136 de 1994 en cuanto
a los rangos para cada categoría de municipio.

Sin embargo, si al realizar la recategorización del municipio

ésta disminuye y como consecuencia se desborda el límite máximo
legalmente establecido para la asignación salarial del alcalde,
tal hecho no podría ser considerado como ilegal, por cuanto debe
ser entendido como un derecho adquirido. Al respecto el Decreto
 223
2796 de 1994, en el inciso tercero del artículo primero,
determina:

"La recategorización de los Municipios y Distritos, se

entenderá sin perjuicio de los derechos laborales ciertos,
adquiridos de conformidad con la Constitución y la ley."

2.- El Decreto 2796 de 1994, en su artículo 1o. determina:

"CATEGORIZACION. Los Concejos Distritales y Municipales,

determinarán mediante Acuerdo y en el tercer período de
sesiones de cada año, la categoría en la que se encuentra
clasificado el respectivo Distrito o Municipio, según el
caso, para el año siguiente, de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 19 del Decreto 26267* de 1994 y en
el presente Decreto...

...Parágrafo 2o. Los Distritos o Municipios que no

establezcan su categoría en las condiciones y términos
señaladas en este Decreto, no podrán incrementar los
salarios y honorarios que requieran de dicha categorización
para su fijación." (Subrayado fuera de texto)

De otra parte, en el artículo 3o, del Decreto 2796, se

establece:

"INFORMACION: La categorización que adopte el respectivo

Distrito o Municipio, con la información que la sustenta,
deberá ser comunicada dentro del mes siguiente a la sanción
del acuerdo respectivo, a la Oficina de Planeación o la
dependencia que haga sus veces, del respectivo
departamento, la cual agrupará y enviará a la Dirección
General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda
y Crédito Público, para efectos de su consolidación y
difusión." (Subrayado fuera de texto)

En concordancia con las normas anteriormente citadas, es posible

que el municipio se categorice en sesiones diferentes a las
establecidas legalmente. No obstante, en los municipios donde no
se lleve a cabo la respectiva categorización en los términos
señalados por el Decreto 2796, no será posible incrementar los

7
El Decreto 2626 de 1994, fue declarado inexequible, pero lo normado en su artículo 19 permanece vigente,
como corresponde al artículo 6o de la Ley 136 de 1994.
 224
salarios de los funcionarios que requieren de este requisito
para su fijación. (alcalde, contralor, personero y concejales)

3.- Los Concejos municipales establecen las escalas de

remuneración de las distintas categorías de empleo.
(Constitución Política, Art. 313-6). No obstante, sobre las
asignaciones salariales, es decir sobre la fijación de los
salarios de los servidores públicos, la misma Constitución
Política, en el artículo 314, en el numeral 7o, en lo
relacionado con las funciones del Alcalde, señala:

"4). Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus

dependencias, señalarles funciones especiales y fijarles
sus emolumentos con arreglo a los acuerdos
correspondientes..." (subrayado fuera de texto)

De esta forma se entiende, que es el Concejo el encargado de

fijar, mediante Acuerdo, las escalas salariales de las
diferentes categorías de empleo, siendo la aplicación de tal
escala, de estricta observancia por parte del alcalde.

4.- En lo relacionado con los debates de los acuerdos, la Ley

136 de 1994, en su artículo 73, señala:

"DEBATES: para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse

en dos debates, celebrados en distintos días. El proyecto
será presentado en la secretaría del concejo, la cual lo
repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el
primer debate. La Presidencia del Concejo designará un
ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le
corresponderá a la sesión plenaria..."

Se entiende entonces, que las Sesiones Plenarias son aquellas en

las que participan todas las Comisiones que conforman el Concejo
municipal.

5.- En lo relacionado con las ausencias del Personero, la Ley

136 de 1994, en el artículo 172, precisa:

"En casos de falta absoluta, el Concejo procederá en forma

inmediata a realizar una nueva elección, para el período
restante. En ningún caso habrá reelección de los
Personeros.
 225
Las faltas temporales del personero serán suplidas por el
funcionario de la personería que le siga en jerarquía
siempre que reúna las mismas calidades del personero. En
caso contrario, lo designará el Concejo y si la corporación
no estuviere reunida, lo designará el Alcalde. En todo
caso, deberán acreditar las calidades exigidas en la
presente Ley.

Compete a la mesa directiva del Concejo lo relacionado con

la aceptación de renuncias, concesión de licencias,
vacaciones y permisos al personero". (subrayado fuera de
texto)

Como queda claro de acuerdo a la norma transcrita, cuando el

Personero se desplaza en cumplimiento de sus funciones, ya sea
dentro o fuera de la jurisdicción municipal (es posible que el
Personero deba visitar algunos corregimientos o veredas, lo que
de suyo lo aleja del casco urbano, sin que ello signifique
abandonar los límites del municipio), no es indispensable que
haga conocer del Concejo tales actuaciones.

CONCEPTO No. 055

Mayo 6 de 1997

Consultante: HECTOR JULIO BECERRA RUIZ

Alcalde
DUITAMA - Boyaca

Tema: Servicios personales sector

salud

Subtema: Aplicación del Decreto 0256

de 1996 a las entidades
territoriales.

En oficio radicado en esta Dirección con el Nro. 2222 del 21 de

octubre de 1996 consulta usted.

1. ¿Es aplicable a los empleados públicos municipales el Decreto

0256 de 1996 o éste es aplicable únicamente a los empleados del
 226
orden Nacional y a los que laboren en las empresas sociales del
estado de conformidad con el Decreto 439 de 1995?

2. De ser afirmativo el anterior interrogante ¿debe aplicarse el

citado Decreto aun cuando con ello se sobrepasan las
asignaciones fijadas para servicios personales dentro del
presupuesto aprobado para la vigencia fiscal en curso?

3. ¿Puede el gobierno Nacional por decreto legislativo fijar la

escala salarial de los empleados públicos de los entes
territoriales municipales y con ello crearles obligaciones
pecuniarias a su cargo?

Al respecto este despacho efectúa las siguientes

consideraciones:

La ley 60 de 1993 en el artículo 6 establece:

"...Las funciones de dirección del sistema de salud,

se realizará a través de las direcciones locales,
distritales y seccionales según las competencias
definidas en la presente Ley.... en virtud de las
autorizaciones de la Ley 4ª de 1992 el CONPES social
establecerá los reajustes salariales máximos que
podrán decretar o convenir las entidades
territoriales..."
Igualmente, el artículo 193 de la Ley 100 de 1993 determina que
para incentivar la mejora en la productividad, es conveniente
autorizar a las entidades territoriales para otorgar un
tratamiento diferencial a los trabajadores de la salud, por
tanto, establece que habrá un régimen salarial especial y un
programa gradual de nivelación salarial para los empleados
públicos del sector salud del orden territorial el cual será
fijado por el Gobierno Nacional.

En cumplimiento de estas disposiciones, el Gobierno Nacional a

través del Ministerio de salud expidió el Decreto 1894 de 1994
por el cual se faculta a las direcciones seccionales distritales
o locales de salud o quien tenga la competencia para ello en la
entidad territorial, para iniciar el proceso gradual de
nivelación salarial de los empleados públicos del sector salud.

Posteriormente, se expide el Decreto 439 de 1995 el cual en el

capítulo I expresa:
 227
“Del Campo de Aplicación
Artículo 1º. El presente Decreto establece el Régimen
Salarial y el Programa Gradual de Nivelación de
Salarios y Bonificaciones Especiales de los empleados
públicos de la salud del orden territorial.

Parágrafo. Para las vigencias fiscales de 1997 y 1998,

las entidades de salud del orden territorial que
presten servicios de salud deberán estar constituidas
como empresas sociales del estado a efectos de poder
aplicar el programa gradual de nivelación de salarios
y Bonificaciones Especiales.

De lo anterior se infiere que este régimen es aplicable a los

empleados públicos de la salud del orden territorial que
pertenezcan a los servicios locales seccionales o distritales de
salud. Para aplicar este régimen en las vigencias de 1997 y 1998
será necesario que los funcionarios pertenezcan a una empresa
social del Estado constituida como tal.

De otra parte, el Decreto en mención determina que cada año el

Gobierno Nacional actualizará las asignaciones máximas y mínimas
de estos empleados a pesos del año respectivo con base en la
inflación esperada (art. 12). En aplicación de esta disposición
se expidió el Decreto 0256 de 1996 el cual no hace otra cosa que
actualizar a pesos de 1996 las asignaciones fijadas para el
sector salud por el Decreto 439 de 1995, en consecuencia, este
Decreto también aplica para los empleados públicos del sector
salud del orden territorial. Respecto a su segundo
interrogante, es preciso tener en cuenta los siguientes
aspectos:

La Ley 100 de 1993 establece que la prestación de servicios de

salud por parte de la Nación o de las entidades territoriales se
hará a través de las empresas sociales del Estado que
constituyen una categoría especial de entidad descentralizada
con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio
propio, creadas por ley, ordenanza o acuerdo según el caso.
También establece esta Ley, que estas empresas tendrán el
régimen presupuestal que se determine en virtud de sus
características.

La Ley Orgánica de Presupuesto (Decreto 111 de 1996) estableció

el régimen presupuestal que regirá para estas empresas en el
inciso 2 del artículo 5 que a la letra dice:
 228
"Para los mismos efectos, las empresas sociales del
estado del orden Nacional que constituyan una
categoría especial de entidad pública descentralizada,
se sujetarán al régimen de las empresas industriales y
comerciales del estado"
De acuerdo con el Decreto 111 de 1996 el presupuesto de las
empresas industriales y comerciales y las sociedades de economía
mixta no forma parte del presupuesto general del municipio por
lo tanto no es posible que la aplicación del Decreto 0256 de
1996 afecte las asignaciones presupuestales fijadas para
servicios personales dentro del presupuesto del municipio para
los períodos de 1997 y 1998.

Respecto a las vigencias de 1995 y 1996, se debe tener en cuenta

que los servicios personales de los funcionarios que se
beneficiarían por este proceso eran pagados con recursos del
sector salud, específicamente con recursos del fondo local de
salud.

Los recursos del fondo de salud son manejados dentro del

presupuesto del municipio como una cuenta especial con unidad de
caja a su interior; el presupuesto del respectivo fondo tanto en
ingresos como en gastos es elaborado por la Dirección Local de
Salud en coordinación con la secretaría de hacienda y es
incorporado al presupuesto municipal dentro del capitulo
correspondiente al sistema territorial de seguridad social en
salud.

Al ser este fondo parte del presupuesto, es posible que la

aplicación del Decreto 256 de 1996 afecte el presupuesto
municipal, no obstante, no se verá afectado el monto por
servicios personales para los órganos que conforman el
presupuesto municipal por cuanto la nivelación salarial de que
trata el mencionado decreto y los servicios personales del
sector salud se pagaran con recursos del fondo. Además, el
Decreto 439 de 1995 establece una asignación básica mínima y
máxima e indica que las entidades territoriales se ajustaran a
estos límites de acuerdo con la disponibilidad presupuestal de
los recursos del sector salud. También establece que la
nivelación de salarios por parte de las entidades de salud se
realizará teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos del
situado fiscal, la venta de servicios y las demás rentas del
sector en los diferentes departamentos y municipios con lo cual
se condiciona la nivelación salarial a la disponibilidad de
recursos que tenga la entidad.
 229
Respecto a su tercera inquietud, se dio traslado de ésta
mediante oficio 0111 del 23 de enero de 1997, del cual le envió
fotocopia, al Departamento Administrativo de la Función Pública
por ser esta entidad la competente para pronunciarse sobre la
materia.

CONCEPTO No. 071

Mayo 19 de 1997

Consultante: JAIME EDUARDO LLANO UPEGUI

Gerente General
Corporación Financiera de Cundinamarca
La Ciudad.

Tema: Apropiación para contralorías

departamentales

Subtema: Aplicación a entidades del

Departamento de carácter financiero

En oficio remitido por la Unidad Jurídica de la Dirección

Superior de este Ministerio y radicado en esta Dirección con el
Nro 0182 del 10 de febrero de 1997, consulta usted si la
Corporación Financiera de Cundinamarca, Sociedad de Economía
Mixta del Orden Departamental está obligada a girar cuota de
vigilancia fiscal a la Contraloría Departamental.

Adicionalmente, comenta que dicha entidad está vigilada por la

Superintendencia Bancaria, la Superintendencia de Valores, tiene
revisoría fiscal y auditoría interna. Además, no recibe rentas
del Departamento, ni está obligada a presentar presupuesto por
ser una entidad financiera.

Al respecto esta Dirección efectúa las siguientes

consideraciones previa aclaración que de acuerdo a lo dispuesto
en el artículo 40 de la ley 60 de 1993, emitirá concepto con
carácter general y abstracto.
 230
Respecto al control fiscal en las entidades descentralizadas, la
Constitución Política en su artículo 267 establece:

"El control fiscal es una función pública que ejercerá

la Contraloría General de la República, la cual vigila
la gestión fiscal de la administración y de los
particulares o entidades que manejen fondos o bienes
de la Nación."

A su vez el Decreto 1222 de 1986 determina:

"Artículo 319. La vigilancia de la gestión fiscal de

los establecimientos públicos y empresas industriales
y comerciales corresponde a la Contraloría
Departamental...

....
Artículo 320. En las sociedades de economía mixta el
régimen de vigilancia fiscal es el indicado en el
artículo anterior."

Igualmente, la Ley 42 de 1993, sobre el control fiscal en las

sociedades de economía mixta indica:

"Artículo 2. Son sujetos de control fiscal los órganos

que integran las ramas legislativas y judicial, los
órganos autónomos e independientes como los de control
y electorales, los organismos que hacen parte de la
estructura de la administración nacional y demás
entidades nacionales, los organismos creados por la
constitución nacional y la ley que tienen régimen
especial, las sociedades de economía mixta Las
empresas industriales y comerciales del Estado...

"Artículo 3o. Son sujetos de control fiscal en el

orden territorial los organismos que integran la
estructura de la administración departamental y
municipal y las entidades de este orden enumeradas en
el artículo anterior...

"Artículo 21o. La vigilancia de la gestión fiscal en

las sociedades de economía mixta se hará teniendo en
cuenta la participación que el Estado tenga en el
capital social, evaluando la gestión empresarial de
tal forma que permita determinar que el manejo de los
recursos públicos se realice de acuerdo con los
 231

principios establecidos en el artículo 8 de la

presente ley... " (Subrayado fuera de texto)

Adicionalmente, se debe tener en cuenta lo normado por el artículo 3 del Decreto 3130
respecto al régimen jurídico de las sociedades de economía mixta, el cual es aplicable a
los Departamentos:

"3o. Del régimen jurídico para algunas sociedades de

economía mixta. Las sociedades de economía mixta en
las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o
más de su capital social se someten al régimen
previsto para las empresas industriales y comerciales
del Estado"

De las normas transcritas, se infiere que las sociedades de economía mixta, sean o no
de carácter financiero, en cuyo capital el Departamento posea el 90% o más de su
capital tienen el régimen de empresas industriales y comerciales del Departamento.
Estas entidades, son sujetos del control fiscal por parte de la Contraloría Departamental
sin perjuicio de la vigilancia que puedan ejercer otros órganos, por ej.: Superintendencia
Bancaria, Superintendencia de Valores entre otras, en consecuencia, deben girar a esta
entidad la cuota de vigilancia fiscal de conformidad con lo establecido en el artículo 13
de la Ley 330 de 1996:

"ARTICULO 13. Recaudo de la cuota de vigilancia

fiscal. Los departamentos, sus entidades
descentralizadas y en general los sujetos de control
fiscal girarán dentro de los cinco primeros días
después de aprobado el PAC, directamente a las
Contralorías las partidas en sus respectivos
presupuestos.

La violación sin justa causa de lo preceptuado en este

artículo, será considerada como falta grave para
efectos de la aplicación de las normas
disciplinarias"

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley 330

de 1996, para determinar las partidas que la entidad
descentralizada debe girar al órgano de control fiscal, se deben
tener en cuenta los límites a las apropiaciones para gastos de
las Contralorías Departamentales que se establecen de acuerdo
con la categoría que para estos efectos tenga el Departamento.
 232

C0NCEPTO No.0073
Mayo 27 de 1997

Consultante: RICARDO GARCIA GALLO

Presidente
Concejo Municipal de Tumaco
TUMACO - Nariño

Tema: Conceptos Jurídicos

Subtema: Obligatoriedad

En atención a su oficio del 22 de abril del presente año

dirigido a esta Dirección y radicado con el No. 0726 del 29 de
abril de 1997, en el cual solicita confirmar si el concepto No.
0038 del 2 de abril del presente año emitido por esta Dirección
y dirigido al Alcalde Municipal de San Andrés de Tumaco es de
obligatorio cumplimiento y aceptación forzosa, nos permitimos
efectuar las siguientes consideraciones:

La Constitución Política en su artículo 23 establece:

"Toda persona tiene derecho a presentar peticiones

respetuosas a las autoridades por motivos de interés
general o particular y a obtener pronta resolución..."

A su vez el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo

determina:

"El derecho de petición incluye el de formular

consultas escritas o verbales a las autoridades, en
relación con las materias a su cargo, y sin perjuicio
de lo que dispongan normas especiales.
.....
 233

Las respuestas en estos casos no comprometerán la

responsabilidad de las entidades que las atienden, ni
serán de obligatorio cumplimiento o ejecución".
(Subrayado fuera del texto).

La Ley 60 de 1993 en su artículo 40 asignó a la Dirección

General de Apoyo Fiscal la competencia de autoridad doctrinaria
en materia de interpretación de las normas tributarias de
carácter territorial y demás normas objeto de su función
asesora, con base en lo anterior emite conceptos los cuales son
de carácter general y abstracto.

El Consejo de Estado en Auto de mayo 6 de 1994 al respecto ha

manifestado lo siguiente:

"Los conceptos jurídicos de la administración no son

actos administrativos....

... vale la pena recordar la diferencia que existe

entre los conceptos y las circulares e instrucciones
de carácter general... Mediante los primeros se
absuelven consultas tanto de funcionarios como de
particulares formuladas en procura de conocer, desde
el punto de vista jurídico criterios y opiniones
acerca del problema consultado. A través de las
segundas, el superior jerárquico indica a los
funcionarios subalternos la manera como deben aplicar
las normas legales..."

Del análisis de las normas expuestas anteriormente se infiere

que los conceptos jurídicos emitidos por las autoridades no son
actos administrativos, toda vez que el acto administrativo es la
manifestación de la voluntad de la administración que produce
efectos jurídicos, es decir, de crear, modificar o extinguir una
situación jurídica.

Cabe anotar que el artículo 84 del Código Contencioso

Administrativo señala como objeto para iniciar la acción de
nulidad, los actos administrativos, las circulares de servicio y
los actos de certificación y registro, nada dice respecto de los
conceptos jurídicos.
 234
Respecto de la disposición anterior el Consejo de Estado en
sentencia proferida el 6 de febrero de 1997. Expediente 7736 ha
manifestado:

"No contempla dicha disposición la posibilidad de

impugnar ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo la respuesta que profieren las
entidades, al absolver las consultas que formulan los
particulares, en ejercicio del derecho de petición,
relacionadas con el alcance de las disposiciones de
orden legal.

.....no contiene una decisión capaz de crear,

modificar, ni extinguir situación jurídica de ninguna
índole, ya sea de carácter general o particular... "

De lo anterior se concluye que los conceptos emitidos por esta

Dirección no son actos administrativos, característica esencial
para que sean de obligatorio cumplimiento y ejecución.

CONCEPTO No. 0092

Junio 26 de 1997

Consultante: ALIRIO ARDILA MATTOS

Alcalde
Alcaldía Municipal
San Martín de Loba - Bolívar

Tema: Segregación de un Municipio

Subtema: Cumplimiento de la Ordenanza

En oficio radicado en este Despacho con el número 0731 del 30 de

abril del año en curso, comenta usted la situación que se
presenta con la segregación de los municipios de Atillo y el
Peñón, del Municipio de San Martín de Loba, los cuales estarían
desconociendo las Ordenanzas de la Asamblea Departamental de
Bolívar, en las que se establece que el municipio que se segrega
 235
asume el 30% de la deuda del municipio Matriz ( San Martín de
Loba).

Teniendo en cuenta la facultad de autoridad doctrinaria otorgada

por el artículo 40 de la Ley 60 de 1993, el concepto que emitirá
esta Dirección es de carácter general y abstracto.

La Ley 136 de 1994 por la cual se dictan normas tendientes a

modernizar la organización y el funcionamiento de los
municipios, en su artículo 16 establece:

"Artículo 16.- Contenido de la Ordenanza: La ordenanza

que cree un municipio deberá, además:

1.- Determinar los límites del nuevo municipio.

2.- Indicar cual será la cabecera municipal para todos

los efectos legales y administrativos y relacionar las
fracciones territoriales que lo integren.

3.- Determinar la forma como el nuevo municipio debe

concurrir al pago de la deuda pública que quede a
cargo del municipio o municipios de los cuales se
segregan.

4.- Apropiar los recursos necesarios que demande el

funcionamiento de las oficinas departamentales que se
requieran en el nuevo municipio".

En cuanto a la obligatoriedad de la ordenanza por la cual se

crea un municipio, el Código Contencioso Administrativo en
relación con la pérdida de fuerza ejecutoria en su artículo 66
determina:

"Artículo 66.- Salvo norma expresa en contrario, los

actos administrativos serán obligatorios mientras no
hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción
en lo contencioso administrativo, pero perderán su
fuerza ejecutoria en los siguientes casos:

1. Por suspensión provisional.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho y de

derecho.
 236
3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme,
la administración no ha realizado los actos que le
correspondan para ejecutarlos.

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se

encuentre sometido el acto.

5. Cuando pierdan su vigencia".

A su vez la Constitución Política en el Capítulo III del Régimen Municipal, artículo 315
numeral 1º consagra:

"Son atribuciones del alcalde:

1. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley,

los decretos del gobierno, las ordenanzas, y los
acuerdos del concejo".

De lo anterior podemos concluir:

1.- Cuando un municipio o municipios se segregan de otro la

ordenanza debe estipular claramente la forma en que este o estos
debe (n) concurrir al pago de la deuda.

2.- La ordenanza que crea un municipio es de obligatorio

cumplimiento mientras no haya sido anulada o suspendida por la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad
con lo establecido en el artículo 66 del Código Contencioso
Administrativo.

3.-Es obligación de los alcaldes cumplir y hacer cumplir las

leyes, los decretos, las ordenanzas y los acuerdos; el no
cumplimiento de éstos les acarreará las sanciones disciplinarías
que para el efecto consagra la ley.
237

JURISPRUDENCIA
 238

Corte Constitucional

SENTENCIA No. C-091/97

REF.: Expediente D-1412

Demanda de inconstitucionalidad
del artículo 233 (parcial) de la
ley 223 de 1995, “Por la cual se
expiden normas sobre
racionalización Tributaria y se
dictan otras disposiciones”

ACTOR: ALVARO TAFUR GALVIS

MAGISTRADO PONENTE: DOCTOR JORGE

ARANGO MEJÍA

Sentencia aprobada en Santafé de Bogotá, D.C., según consta en

acta número ocho (8), a los veintiséis (26) días del mes de
febrero de mil novecientos noventa y siete (1997).

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Alvaro Tafur Galvis, en uso del derecho consagrado

en los artículos 40, numeral 6, y 241 , numeral 4, de la
Constitución, presentó demanda de inconstitucionalidad en
contra del artículo 233 de la ley 223 de 1995.

Por auto del 16 de agosto de 1996, el Magistrado sustanciador

admitió la demanda y ordenó la fijación del negocio en lista,
para asegurar la intervención ciudadana. Dispuso, también,
comunicar la iniciación del proceso al señor Presidente del
Congreso de la República. Igualmente, dio traslado de la
demanda al señor Procurador General de la Nación, para que
rindiera su concepto.
 239
Cumplidos los requisitos exigidos por el decreto 2067 de 1991 y
recibido el concepto del señor Procurador General de Nación
(E), entra la Corte a decidir.

A. Norma demandada.

El siguiente es el texto de la norma demandada, con la

advertencia de que se subraya el aparte acusado como
inconstitucional.

“Ley 223 de 1995

(diciembre 20)

“Por la cual se expiden normas sobre racionalización Tributaria

y se dictan otras disposiciones.

“Artículo 233. Liquidación y recaudo del impuesto. Las

Oficinas de instrumentos Públicos y las cámaras de comercio
serán responsables de realizar la liquidación y recaudo del
impuesto. Estas entidades estarán obligadas a presentar
declaración ante la autoridad competente del departamento,
dentro de los primeros 15 días calendario de cada mes y a
girar, dentro del mismo plazo, los dineros recaudados en el mes
anterior por concepto del impuesto.

“Alternativamente los departamentos podrán asumir la

liquidación y recaudo del impuesto, a través de las autoridades
competentes de la administración fiscal departamental o de las
instituciones que las mismas autoricen para tal fin”.

B. La demanda.

Para el demandante, el aparte acusado, infringe los artículos

14, 16, 38, 95 numeral 9, 123 y 229 y 210 de la Constitución
Política. El concepto de la violación puede resumirse así:

La disposición, en la parte acusada, vulnera el principio de

reconocimiento de la personalidad jurídica, como también el
libre desarrollo de la personalidad, al imponer a las cámaras
de comercio funciones que exceden las finalidades y actividades
para las que fueron creadas.

Sostiene, además, que aumentar los deberes y obligaciones

sociales de las cámaras, sin contar con la aceptación de éstas,
desconoce el ejercicio libre y espontáneo del derecho de
 240
asociación. Se viola, además, el libre desarrollo de la
personalidad de las cámaras, como personas jurídicas.

Según el demandante, la circunstancia de que la Constitución

autorice que los particulares ejerzan funciones “estatales”, no
habilita al Estado para violar o menoscabar derechos
constitucionales fundamentales de aquéllos, cuando les asigna
ciertas cargas.

Concluye: no es equitativo que a organizaciones de naturaleza

privada se les impongan funciones y deberes que corresponden
primigeniamente al Estado, cuando con ello se afecta su
organización y recursos, y, al mismo tiempo, se pone en peligro
el cumplimiento de las funciones que tienen a su cargo.

C. Intervenciones.

De conformidad con el informe secretarial del 5 de septiembre

de 1996, presentó escrito la ciudadana María Olga Montejo
Fernández, designada por el Ministerio de Hacienda, para
defender la constitucionalidad de la norma parcialmente
acusada.

Manifiesta que no es predicable la violación de los derechos al

libre desarrollo de la personalidad y al reconocimiento de la
personalidad jurídica, pues éstos sólo son “derechos
fundamentales exclusivos de las personas naturales”.

La interviniente afirma, en contra de lo que aduce el

demandante, que las funciones asignadas a las cámaras de
comercio en el artículo demandado, son complementarias a las
que normalmente tienen, y guardan relación directa con sus
funciones.

Por otra parte, la Constitución no condiciona la habilitación

que el Estado puede hacer a los particulares para que ejerzan
funciones públicas, a la autorización de éstos. Basta que la
ley delegue en ellos ciertas funciones, para que el particular
esté obligado a prestarlas.

En consecuencia, solicita se declare la constitucionalidad de

la norma acusada.

D. Concepto del Procurador General de Nación.

Por medio de oficio número 1105, de octubre 2 de 1996, el señor

Procurador General de la Nación (E), doctor Luis Eduardo
 241
Montoya Medina, rindió su concepto, y pidió declarar la
exequibilidad de la norma parcialmente acusada.

La actividad de liquidación y recaudo de los impuestos

corresponde a una actividad administrativa, que, al igual que
cualquiera otra pública, puede ser atribuida por el legislador
a los particulares, bajo criterios de razonabilidad.

Es razonable asignar a las cámaras de comercio la función de

recaudar un impuesto que se causa por el servicio que ellas
prestan. La norma busca la eficiencia administrativa, además
de la descentralización por colaboración. Así, la facultad
asignada a las cámaras de comercio se ajusta a los cánones
constitucionales.

Por lo anterior, solicita se declare la exequibilidad de la

norma demandada.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE.

Procede la Corte Constitucional a dictar la decisión

correspondiente a este proceso, previas las siguientes
consideraciones.

Primera.- Competencia.

La Corte Constitucional es competente para conocer de este

proceso, por haberse originado en la demanda contra una norma
que es parte de una ley (numeral 4 del artículo 241 de la
Constitución).

Segunda.- Lo que se debate.

Según el actor, el artículo 233 de la ley 223 de 1995, al

atribuir a las cámaras de comercio la función de liquidar y
recaudar el impuesto de registro, quebranta los artículos 14,
16, 38, 123 y 210 de la Constitución, lo mismo que el numeral 9
del artículo 95 de la misma. Explica las supuestas violaciones
así:

Atribuir esa función a las cámaras de comercio, se vulnera el

derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica, lo mismo
que el que tiene la persona jurídica al libre desarrollo de su
personalidad, porque tal atribución implica un detrimento de
sus finalidades y funciones propias. Además, porque la
atribución de funciones públicas a personas jurídicas de
derecho privado sin su consentimiento, viola el derecho de
 242
libre asociación. Igualmente, se quebrantan los artículos 123
y 210, porque la ley no ha señalado las condiciones en que deba
cumplirse la función atribuida a las cámaras. Finalmente, el
quebrantamiento del numeral 9 del artículo 95, se origina en la
consideración de que no es justo ni equitativo imponer
funciones y deberes a una persona jurídica de derecho privado,
“afectando la propia organización y recursos, poniendo en
peligro el cumplimiento de las finalidades y funciones
originariamente a su cargo”.

Se examinarán, en consecuencia, estos cargos, rechazados por la

ciudadana que defendió la norma demandada y por el Procurador
General de la Nación.

Tercera.- El cumplimiento de funciones administrativas por los

particulares.

La frase con que termina el inciso primero del artículo 210 de

la Constitución, autoriza el cumplimiento de funciones
administrativas por los particulares: “Los particulares pueden
cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale
la ley”.

Como la Constitución no distingue, hay que entender que “los

particulares” pueden ser personas naturales o jurídicas.

¿En qué condiciones cumplen los particulares funciones

administrativas?. En las condiciones que señale la ley, como
lo prevé la norma constitucional. Es el mismo principio
consagrado por el último inciso del artículo 123 de la misma
Constitución, en lo que tiene que ver con desempeño temporal de
funciones públicas: “La ley determinará el régimen aplicable a
los particulares que temporalmente desempeñen funciones
públicas y regulará su ejercicio”.

La Constitución asigna al legislador la facultad de establecer

cuándo los particulares pueden cumplir funciones
administrativas y en qué condiciones. Es lo que, en las
palabras del inciso final del artículo 123, se menciona como
determinar el régimen aplicable y regular el ejercicio de
funciones públicas.

Pero, es claro que la Constitución no impone unos límites al

legislador, en esta materia. Apenas establece que debe
dictarse una ley, pero no traza unas pautas rígidas para la
misma. La Constitución, por ejemplo, en el caso del artículo
123, no señala un determinado límite temporal. Y no establece
 243
ninguna restricción en lo que atañe a la retribución del
particular, como tampoco lo hace en el artículo 210.

En el caso de las cámaras de comercio, que no son entidades

públicas sino de naturaleza “corporativa, gremial y privada”,
la ley les atribuye funciones públicas, entre ellas las de
llevar el registro mercantil y certificar sobre los actos y
documentos en él inscritos, recopilar las costumbres
mercantiles y certificar sobre la existencia de las
recopiladas, y servir de tribunales de arbitramento. Al
atribuirles tales funciones, la misma ley regula su ejercicio.

Para asignar funciones públicas a los particulares, la

Constitución no exige que ellos expresen su consentimiento
previamente. En el caso de las cámaras de comercio, por
ejemplo, es evidente que una de éstas no podría negarse a
llevar el registro mercantil, del mismo modo que un ciudadano
sólo puede excusarse de cumplir la función de jurado electoral
cuando tenga causa justa, prevista en la ley. En síntesis, la
ley puede designar funciones públicas a los particulares, sin
obtener su previo consentimiento.

Tampoco exige la Constitución que la ley establezca una

específica retribución para el particular que ejerza funciones
públicas. Al fin y al cabo, ésta es una forma de “participar
en la vida política, cívica y comunitaria”, que es uno de los
deberes a que se refiere el artículo 95 de la Constitución. En
el caso de los comerciantes que recaudan el impuesto al valor
agregado (IVA), y en el de quienes, al hacer un pago, retienen
en la fuente, la ley no ha previsto una retribución por tal
gestión, porque ésta es, sencillamente, un deber de
participación, conexo con la actividad que ellos desarrollan.

Cumplir así este deber, sin una específica retribución, no

quebranta la justicia ni la equidad: por el contrario, las
realiza, porque es una expresión de la solidaridad social. Y
no puede afirmarse, en general, que el ejercicio de la función
pública represente un perjuicio para el particular, porque no
lo hay en el servicio a la comunidad. Sólo podría haberlo si
la función asignada implicara una carga excesiva,
desproporcionada, y contraria, por lo mismo, a la equidad y a
la justicia.

Cuarta.- Por qué no se quebrantan los artículos 14 y 16 de la

Constitución.
 244
Como lo ha aceptado la Corte Constitucional, el derecho al
reconocimiento de la personalidad jurídica (artículo 14 C.P.),
pertenece exclusivamente a las personas naturales. Cuando en
la norma constitucional se lee “persona”, hay que entender
“persona natural”, “individuo de la especie humana”. El
artículo 14 repite, con una redacción imprecisa, el principio
consagrado en la Declaración Universal de Derechos Humanos:
“Artículo 6o.- Todo ser humano tiene derecho, en todas partes,
al reconocimiento de su personalidad jurídica”. Personalidad
jurídica que, en el fondo, se confunde con la capacidad de goce
o capacidad de derechos, uno de los atributos de la
personalidad, según la teoría clásica.

Mal podría, en consecuencia, aceptarse que la atribución de una

función pública a las cámaras de comercio, vulnera un derecho
que éstas no tienen. Ahora bien, si el actor pretendió
sostener que la atribución de la función de recaudar el
impuesto de registro, vulnera o entorpece el ejercicio de la
personalidad jurídica de las cámaras de comercio, es claro que
el cargo no se basa en un hecho real. La capacidad de la
persona jurídica está regida por las normas legales o
estatutarias correspondientes. Y si es cierto que la persona
jurídica existe para unos determinados fines, previstos en la
ley, en general, y en la voluntad de los particulares que
participan en su creación, en especial, tampoco es menos cierto
que la atribución de una función pública conexa con las
actividades que cumple, en nada entorpece ni obstaculiza la
realización de tales fines. Es lo que acontece en el presente
caso: es razonable que la entidad encargada del registro
mercantil, recaude el impuesto que lo grava, y lo entregue a la
entidad pública que es su destinataria según la ley. Esta es
una gestión marginal, complementaria del registro, que, por
motivos de eficiencia administrativa, se ha confiado a las
mismas cámaras.

No hay, en conclusión, quebranto del artículo 14 de la

Constitución.

En lo que tiene que ver con el artículo 16 de la Constitución,

tampoco la norma acusada implica su violación. Pues, aun
aceptando en gracia de discusión, que de este derecho sean
titulares las personas jurídicas, (posibilidad que la Corte
rechaza), es claro que el recaudar, custodiar y entregar el
impuesto de registro, en nada impide a las cámaras de comercio
desarrollar su personalidad, es decir, cumplir sus fines dentro
de los límites trazados por la ley y por sus propios estatutos.
 245
Por las razones expuestas, no prospera el cargo basado en la
supuesta violación de los artículos 14 y 16 de la Constitución.

Quinta.- Inexistencia de la alegada violación del artículo 38

de la Constitución.

El artículo 38 de la Constitución consagra el derecho de libre

asociación. Derecho que en nada vulnera la norma acusada, como
se verá.

De conformidad con el artículo 78 del Código de Comercio, las

cámaras de comercio son “instituciones de orden legal con
personería jurídica, creadas por el Gobierno Nacional, de
oficio o a petición de los comerciantes del territorio donde
hayan de operar”. Las funciones de las cámaras no dependen de
la voluntad de los comerciantes inscritos en su respectivo
registro mercantil (artículo 79, Código de Comercio), ni de la
de aquellos que pidieron su creación. No, estas funciones
están señaladas por la ley. Así, el artículo 86 del Código,
después de enumerar once (11) funciones, concluye: “12. Las
demás que les atribuyan las leyes y el Gobierno Nacional”.

Es ostensible que si el legislador ha señalado, en la norma

citada, las funciones de las cámaras, bien puede, por medio de
una ley, atribuirles otras. Con mayor razón si, como se ha
dicho, se trata de una función conexa, como la de recaudar el
impuesto de registro y entregarlo a la entidad pública a que
está destinado.

El hecho de que la ley (artículos 79, 81 y 92 y concordantes

del Código de Comercio) distinga entre comerciantes inscritos
en el registro mercantil, que tienen que serlo todos, y
comerciantes afiliados a la respectiva cámara, demuestra cómo
el ejercicio del derecho de asociación no es el origen único de
las cámaras. Apreciación que se confirma por la facultad que
la ley atribuye al gobierno, de crearlas “de oficio”, sin
previa petición de los comerciantes que habrán de integrarlas,
según el artículo 79 del Código.

En síntesis: los comerciantes ejercen su derecho de

asociación, no en cuanto son integrantes de la cámara, pues
ésta es la consecuencia forzosa de su inscripción obligatoria
en el registro mercantil, sino, principalmente, como afiliados
a la misma, afiliación que sí depende del libre ejercicio de su
derecho de asociación (artículo 92 del Código de Comercio). El
ejercicio de ese derecho de asociación esta --------la
observancia de la ley, y en nada se entorpece o dificulta
 246
porque la cámara cumpla las funciones que la ley le ha
atribuido, en particular la de recaudar el y impuesto
mencionado.

En conclusión, la disposición acusada no quebranta el artículo

38 de la Constitución.

Sexta.- La norma demandada tampoco viola los artículos 123 y

210 de la Constitución, y el numeral 9 del artículo 95.

Todo lo expuesto, permite desechar los cargos sobre la supuesta

violación de los artículos 123 y 210, y del numeral 9 del 95,
de la Constitución. De una parte, la ley 223 de 1995, sí
señala las condiciones en que las cámaras deben cumplir las
funciones administrativas que les asigna. Así lo reconoce el
propio demandante, al afirmar que “la ley 223 del 1995
evidentemente señala los deberes que corresponden a las cámaras
de comercio como responsables de la liquidación, recaudo y giro
del impuesto de registro que ella establece y regula”.

La regulación de esta función administrativa está contenida no

solamente en tales normas sino en las demás que reglamentan el
manejo de fondos o bienes públicos, en cuanto sean aplicables.

Tampoco prospera, pues, este cargo.

Séptimo.- Conclusiones.

Demostrado que la norma demandada no quebranta la Constitución

(ni los artículos indicados por el demandante ni ninguno otro),
será declarada exequible.

La declaración de exequibilidad se hará sobre todo el inciso

primero del artículo 232, porque la expresión demandada tiene
una relación inescindible con el resto del inciso, y porque en
todo éste no se ve quebranto alguno de la Constitución.
III.- DECISIÓN.

Por las consideraciones anteriores, la Corte Constitucional,

administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la
Constitución,

RESUELVE
 247
Declárese EXEQUIBLE el inciso primero del artículo 233 de la
ley 223 de 1995.

CARLOS GAVIRIA DÍAZ

Presidente

JORGE ARANGO MEJÍA

Magistrado

ANTONIO BARRERA CARBONELL

Magistrado

EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ

Magistrado

JOSÉ GREGORIO FERNÁNDEZ GALINDO

Magistrado
 248
CORTE CONSTITUCIONAL
SENTENCIA C-192/97

REF : Demanda No. 1437

Normas acusadas: Artículos 34 de la Ley

179 de 1994 y 76 del Decreto 111 de 1996

Actor : Ismael Quintero López

Magistrado Ponente : ALEJANDRO MARTINEZ

CABALLERO

Temas
 249
- La legalidad del gasto no implica que el
gobierno no pueda reducir o aplazar,
total o parcialmente, las apropiaciones,
en aquellos eventos definidos por la ley
orgánica del presupuesto que armonicen
con las responsabilidades fiscales y
macroeconómicas del Ejecutivo.

- El principio de unidad presupuestal no

puede traducise en un vaciamiento de la
autonomía presupuestal de las otras ramas
de poder y de los otros órganos autónomos
del Estado.

Santa Fe de Bogotá, quince de abril de mil novecientos noventa y

siete (1997)

La Corte Constitucional de la República de Colombia, integrada por

su Presidente Antonio Barrera Carbonell y por los Magistrados
Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Diaz, José Gregorio
Hernández Galindo, Hernando Herrera Vergara, Carmenza Isaza de
Gómez, Alejandro Martínez Caballero, Fabio Morón Díaz y
Vladimiro Naranjo Mesa.

EN NOMBRE DEL PUEBLO

Y
POR MANDATO DE LA CONSTITUCION

Ha pronunciado la siguiente

SENTENCIA

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Ismael Quintero González, en representación de la

Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, presenta
demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 34 de la Ley
179 de 1994 y 76 del decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del
Presupuesto), la cual fue radicada con el número D-1437. Por
medio de auto del 20 de septiembre de 1996, el Magistrado Ponente
admite la demanda, por haber sido presentada por un ciudadano
colombiano y haber cumplido con todos los requisitos
 250
constitucionales y legales. En ese mismo auto, la demanda se fija
en lista, se efectúan las comunicaciones de rigor y se corre
traslado al Procurador General, quien rinde su concepto en
término. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la
Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a
decidir el asunto por medio de esta sentencia.

II. DEL TEXTO LEGAL OBJETO DE REVISION.

Conviene aclarar que el artículo 76 del decreto 111 de 1996 o

Estatuto Orgánico del Presupuesto tiene exactamente el mismo
contenido normativo del artículo 34 de la Ley 179 de 1994, puesto
que el primer decreto se limitó a compilar las normas orgánicas
tributarias, para facilitar su consulta, sin modificar su sentido.
A continuación se transcribe el tenor literal de esas
disposiciones:

En cualquier mes del año fiscal, el Gobierno Nacional,

previo concepto del Consejo de Ministros, podrá
reducir o aplazar total o parcialmente, las
apropiaciones presupuestales, en caso de ocurrir uno
de los siguientes eventos: que el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público estimare que los recaudos
del año puedan ser inferiores al total de los gastos y
obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a
tales recursos, o que no fueren aprobados los nuevos
recursos por el Congreso o que los aprobados fueren
insuficientes para atender los gastos a que se refiere
el artículo 347 de la Constitución Política, o que no
se perfeccionen los recursos del crédito autorizados;
o que la coherencia macroeconómica así lo exija. En
tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a
condiciones especiales la asunción de nuevos
compromisos y obligaciones.
III. LA DEMANDA.

El actor considera que las disposiciones demandadas violan los

artículos 4o. y 256 de la Constitución. Según su criterio, estas
normas facultan al Gobierno para reducir o aplazar total o
parcialmente las apropiaciones presupuestales, en los casos en
ella previstos, con lo cual se viola la autonomía presupuestal de
la rama judicial, pues la Constitución atribuye exclusivamente al
Consejo Superior de la Judicatura la ejecución del presupuesto de
esa rama del poder, de conformidad con la aprobación que haga el
Congreso. Por ello considera que esa facultad no sólo “introduce
motivos de incertidumbre en la técnica de presupuestación” sino
que además “desconoce la estructura del Poder Público”, por lo
cual ese contenido normativo no “puede aplicarse a la “Rama
Judicial, que goza de la especial y expresa protección
 251
constitucional”, según la cual ejecuta el presupuesto “de
conformidad con la aprobación que haga el Congreso”.

El demandante considera entonces que la elaboración y ejecución

del presupuesto de la Rama judicial compete al Consejo Superior de
la Judicatura y no al Ejecutivo, pues la Carta, en el numeral 5o.
del artículo 256, protege la autonomía de la Rama Judicial con dos
garantías institucionales, a saber, la “prerrogativa de
postulación privilegiada de su propio presupuesto” a través del
Consejo Superior de la Judicatura y la “intangibilidad que
adquieren las apropiaciones que consagre la ley anual una vez el
Congreso fije su monto”. Así, en relación con la prerrogativa de
postulación, el actor señala:

En consonancia con el principio de autonomía, la

Constitución estructura el proceso de fijación de
recursos fiscales para el financiamiento de la función
judicial en la única forma que hace compatible la
autonomía institucional de la Rama con la unidad de la
función política de presupuestación que confiere al
Ejecutivo un papel predominante en el cómputo de los
ingresos y en su distribución en los distintos
destinos, sometido a la aprobación del Congreso. Así
se explica por qué, en relación con la Rama Judicial
no esté atribuida al Ejecutivo, como lo está respecto
de todas las actividades públicas la función de
calcular las sumas que deberán ser gastadas para
cumplirlas. Ello entraña la real capacidad de señalar
la política interna de la Rama. Por eso, en contraste
con el régimen vigente para todos los demás sectores
de la actividad estatal, la Rama Judicial tiene, en
cabeza de su aparato de gestión, la capacidad de
señalar en un primer momento los destinos del gasto y
los montos necesarios. Ninguna otra expresión
orgánica o funcional del Poder Público tiene una
prerrogativa igual.
(....)
La garantía de que se habla no impone a los otros dos
poderes en forma irresistible las partidas propuestas
por el Consejo Superior. Al respecto pueden surgir
discrepancias con el Gobierno, por lo que a éste es
dable presentar alternativas al Congreso; pero no
puede rechazar unilateralmente y por si solo el
Proyecto de la Rama, como si puede hacerlo respecto de
las propuestas que sin protección constitucional y
como mera iniciativa administrativa de colaboración
con el Ministerio de Hacienda formula de hecho cada
una de las agencias del Estado al indicar cada año sus
necesidades de recursos. Lo que la garantía implica
realmente es que, en tal hipótesis, el Ejecutivo debe
formular un proyecto alternativo y entre ambos decide
 252
soberanamente el Congreso, como árbitro último del
gasto público.

De otro lado, el actor considera que la segunda garantía, esto es,

la intangibilidad de las asignaciones presupuestales otorgadas por
el Congreso a la rama judicial, implica que tales sumas son
sustraídas a la capacidad de reducción de que dispone el Gobierno
respecto de las demás apropiaciones presupuestales, “en cuya
virtud éste puede variar los cómputos en cualquier momento de la
vigencia fiscal al conjuro de los avatares de ésta”. Concluye
entonces el demandante que la norma acusada tiene eficacia en
relación “con todos los sectores del Estado excepto el judicial, y
que, con respecto de éste, la misma tiene que desarrollarse en
armonía con el precepto superior que garantiza su carácter
definitivo e intangible mientras el propio Congreso no intervenga
para modificar las partidas contempladas en la Ley de
Presupuesto.”

IV. INTERVENCION DE AUTORIADES PUBLICAS

La ciudadana Rocio Salazar de Mora, en representación del

Ministerio de Hacienda y Crédito Público, interviene en el proceso
para defender la constitucionalidad de las disposiciones
impugnadas. Según su criterio, el actor interpreta erróneamente
el alcance del privilegio de postulación del presupuesto del
Consejo Superior de la Judicatura, ya que el Gobierno está
facultado para modificarlo pues la Constitución le reservó “la
competencia para preparar el proyecto de presupuesto y al Congreso
para aprobarlo, pero sujeto a los límites mencionados”. Para
confirmar su apreciación, la ciudadana cita “las deliberaciones de
la Asamblea Nacional Constituyente” que ponen en evidencia “los
límites fijados a la autonomía presupuestal.” Según la
interviniente, en la sesión plenaria del 20 de junio de 1991 el
Constituyente Palacio Rudas expresó lo siguiente:
Se suprimió el parágrafo sobre el presupuesto de
funcionamiento del Congreso, elaborado por las
comisiones de la mesa; esta norma al artículo 200
(sic, se trata del artículo 208 de la Constitución
derogada) de la Constitución tal, vigente, que fue
expresamente derogada por la Asamblea, que fue aquella
norma por la cual es obligatorio al Gobierno aceptar
el proyecto que le presenten las mesas directivas del
Congreso.

Luego, había una respuesta, había también una respecto

a la Rama Judicial, más o menos igual. Nosotros
encontramos que no era lógico que se parcelaran esas
voluntades presupuestales; además en los que
aprobamos ayer en el Consejo de la Designatura (sic,
es el Consejo de la Judicatura), se hizo me parece la
 253
redacción apropiada, y es la de que: el Consejo tiene
la facultad, desde luego, de presentarle al Gobierno
el proyecto de presupuesto, como deben tenerlo todas
las ramas, y, además la facultad de ejecutar su propio
presupuesto, pero, es decir, el presupuesto ya
aprobado por el Congreso y que esté incorporado en el
decreto de liquidación correspondiente (Sistema
Integrado de Consulta de las sesiones de la Asamblea
Constituyente, descriptor: Presupuesto Nacional,
sesión plenaria del 20 de junio de 1991).

Concluye entonces al respecto la ciudadana:

De conformidad con los antecedente analizados, los

Constituyentes finalmente consideraron que órganos
diferentes al Gobierno no pueden participar en la
presentación al Congreso del proyecto de ley de
presupuesto, de suerte que, la autonomía presupuestal
que la Constitución asigna a determinados órganos del
Estado, como en el caso que nos ocupa a la Rama
Judicial consiste en poder tener, dentro del marco del
Presupuesto General, apropiaciones propias, para que
sean ejecutadas sin interferencia de autoridades
distintas.

Queda establecida de esta forma que corresponde al

Consejo Superior de la Judicatura elaborar el
presupuesto de la Rama Judicial que debe ser remitido
al Gobierno y a éste último, previa las modificaciones
que considere deba realizar, incluirlo en el
Presupuesto General de la Nación que ha de ser
sometido a consideración del Congreso, sin que ello en
ningún caso implique, desconocimiento de las
competencias que la Constitución Política otorga a esa
rama del poder público.

De otro lado, la ciudadana considera que, conforme a la

jurisprudencia de la Corte, y en especial a las sentencias C-
478/92 y C-592/95, es claro que el “Gobierno es el responsable de
la política económica y de desarrollo, que a éste corresponde el
manejo de la política fiscal de la Nación, todo lo cual se refleja
en el Presupuesto General de la Nación.” Además, según la
interviniente, el Gobierno “es quien tiene conocimiento en detalle
de la disponibilidad de recursos con que cuenta el Estado, para
atender los gastos”, por lo cual es natural que a éste se confiera
“la atribución y obligación de reducir las apropiaciones si
durante la vigencia fiscal no se va a contar con la totalidad de
los ingresos calculados para sufragar los gastos apropiados.”

En ese orden de ideas, la ciudadana considera que las

disposiciones acusadas son perfectamente razonables, pues como
artículos integrantes del estatuto orgánico presupuestal,
 254
desarrollan el artículo 352 de la Constitución que establece que
la ley orgánica regula lo relativo a la modificación del
presupuesto. Además, según la interviniente, esa atribución de
reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones en
ciertas hipótesis “es acorde y tiene su plena justificación en que
como lo afirma esa Corporación el manejo y por ende
responsabilidad de la política fiscal radica en cabeza del
Gobierno. Por lo tanto, es apenas lógico, que si los ingresos
calculados no van a ser recaudados se reduzcan o aplacen las
apropiaciones. Igualmente se tomen dichas medidas si la coherencia
macroeconómica así lo exige.”
Finalmente, y con base en la sentencia C-101/96 de esta
Corporación, la ciudadana afirma que la autonomía presupuestal no
implica una independencia respecto de las metas macroeconómicas y
los planes de financiamiento estatal, por lo cual la norma
encuentra perfecto sustento constitucional, pues la ordenación
autónoma del gasto “se cumple dentro de los límites que imponen
intereses superiores como el equilibrio macroeconómico financiero,
el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda y la
regulación orgánica en materia de programación, aprobación,
modificación y ejecución del presupuesto.”

V. INTERVENCION CIUDADANA

El ciudadano Bernardo Carreño Varela interviene en el proceso para

impugnar la demanda, pues considera que ésta no debió ser
admitida, ya que el actor la presentó en representación de la
Directora Ejecutiva de Administración Judicial, quien “no está
capacitada ni constitucional ni legalmente para ejercer la acción
de inconstitucionalidad”, por ser ésta una acción pública
reservada a los ciudadanos.

Por su parte, el ciudadano Gabriel Dario Hernández Mahecha

interviene en el proceso para coadyudar la demanda, pues considera
que los argumentos del actor “son suficientes para que se declare
la inconstitucionalidad de las normas atacadas.”

Finalmente, y respondiendo a la invitación del Magistrado Ponente,

el ciudadano Vicente Amaya Mantilla, Presidente del Instituto
Colombiano de Derecho Tributario, interviene en el presente
proceso y luego de estudiar el alcance de las normas acusadas
considera que éstas no se ajustan a la Constitución. El ciudadano
comienza por analizar las normas constitucionales relativas al
reparto de competencias en el proceso presupuestal y concluye que
“la modificación del presupuesto es competencia del Congreso”, por
lo cual “sólo en casos de excepción señalados en la Constitución,
podrá el Gobierno decretar o reducir gastos”. Según su criterio,
este principio afecta la constitucionalidad de la norma acusada
 255
pues “instituir en una ley, cualquiera sea su alcance,
circunstancias distintas de las previstas en la Constitución
Política, como motivo de facultades discrecionales al Presidente
de la República para que, en cualquier mes del año fiscal,
modifique los gastos incorporados en la ley de apropiaciones,
representa un exceso, porque la discrecionalidad de la reducción
del gasto sólo corresponde al Congreso de la República.”

De otro lado, el interviniente considera “que la ley orgánica debe

establecer todas las normas sobre las cuales se rige el
presupuesto, entre estas las que corresponden a su modificación y
ejecución”, aspecto que no cumple la norma acusada “puesto que
está autorizando al Presidente de la República a reducir las
asignaciones presupuestales, pero no le está señalando las
previsiones normativas para el efecto.”

A partir de todo lo anterior, el ciudadano concluye:

Como conclusión de todo lo expuesto surge sin ningún

problema que la elaboración del presupuesto y las
correcciones que a él deban hacerse son competencia de
la ley, que debe ser expedida por el Parlamento; y
que por lo tanto el ejecutivo, por regla general no
puede hacer. Empero cuando surjan cuestiones de hecho
que la ley no ha previsto el Presidente tiene
facultades discrecionales para afrontarlas, en cuyo
ejercicio debe estar limitado por la ley.

Por lo tanto las normas que prevén el comportamiento

el ejecutivo ante circunstancias extraordinarias deben
ser claras y precisas señalando la conducta que el
ejecutivo debe seguir, lo que no aparece en la norma
acusada, que se limita a señalar una causales que el
gobierno puede determinar a su arbitrio sin señalar
normas de conductas para seguir. El artículo 78 del
mismo decreto señala claramente una eventualidad y la
norma exacta de comportamiento del ejecutivo cuando
ella se produzca.

Por último desea aclarar el Instituto que la expresión

“en cualquier mes” que trae el artículo atacado puede
hacer referencia a la ejecución presupuestal mensual
de que trata el capítulo en que aparece dentro del
decreto la norma comentada. Si ello es así, y
entendido como de aplicación exclusiva para un mes
determinado las objeciones desaparecerían, pues no
implican variación de la ley de presupuesto y
apropiaciones, como si ocurriría si la suspensión o
disminución fueran de toda la vigencia anual de la ley
de presupuesto y hacemos caer en cuenta a la H. Corte
Constitucional que muchas otras normas del mismo
decreto, como por ejemplo los artículos 73, 77, y ss.;
 256
tratan del mismo asunto, es decir de la facultad
gubernamental de reducir los gastos.

VI. DEL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.

El Procurador General de la Nación (E), Luis Eduardo Montoya

Medina, rinde el concepto fiscal de rigor y solicita a la Corte
que declare la exequibilidad del artículo 34 de la Ley 179 de
1994, en lo acusado y que se inhiba para conocer de la impugnación
formulada en contra del artículo 76 del Decreto 111 de 1996, por
falta de competencia ya que se trata de un decreto ejecutivo.

La Vista Fiscal comienza su análisis resaltando la importancia del

presupuesto, pues considera que éste no tiene un “carácter
meramente contable” sino que “la verdadera importancia del mismo
radica en su significación económica, política y social”. Según
su criterio “el presupuesto no se reduce a documentar la
cuantificación anticipada de las rentas del Estado y las
erogaciones para un plazo dado, sino que constituye una
herramienta de planeación del desarrollo, toda vez que señalan los
derroteros de la actividad estatal y se establecen las prioridades
en la inversión”.

Luego el Procurador analiza los principios y las competencia que

rigen las distintas etapas del procedimiento presupuestal y
resalta que la Carta de 1991 eliminó el principio del equilibrio
presupuestal, pues se permite la presentación “desequilibrada” del
mismo, de manera que algunos gastos podrían estar “desfinanciados
a la hora de llevar el proyecto a las Cámaras Legislativas”. Sin
embargo, aclara que lo anterior no implica “la viabilidad de
preservar la figura del desequilibrio al momento de ejecución del
presupuesto, por la simple razón de que no se puede gastar lo que
no se tiene”, por lo cual el Gobierno tiene la alternativa de
presentar un presupuesto de ingresos adicionales para financiar
las apropiaciones deficitarias. Esto explica para el Procurador
(E) el sentido de la norma, ya que el presupuesto no es un
instrumento inmutable por lo cual debe “adaptarse a las cambiantes
circunstancias de la economía” pues es necesario tomar en cuenta
“como son de volátiles las condiciones económicas y financieras de
un país como el nuestro. El anterior análisis permite entonces al
Ministerio Público señalar al respecto:

El recorrido anterior contextualizado en la forma que

prevé la Carta para la República, unitaria, que en
punto a la materia presupuestal se traduce en la
primacía del principio de unidad sobre autonomía,
junto con las atribuciones que ella misma señala para
el Presidente, permiten atender como razonable el que
corresponda a éste último como Gobierno Nacional la
facultad de reducir el gasto público, no sólo porque
 257
toda autorización implica la posibilidad de la
abstención, sino además, porque es él el portador
autorizado de la iniciativa en esta materia. De otra
parte, de ello se desprenden ventajas para los
intereses generales, en el sentido de que se
centraliza el manejo del proceso y, por consiguiente,
la responsabilidad derivada del mismo.

Por todo ello, el Procurador (E) considera que la norma acusada no

viola la autonomía presupuestal de la rama judicial sino que es
expresión del principio de unidad presupuestal y de la
responsabilidad del Gobierno en la materia. Además aclara que la
decisión de aplazar o reducir las apropiaciones debe efectuarse
por “medio de decreto, el cual es un acto sujeto a las acciones
judiciales del caso”. Concluye entonces la Vista Fiscal que el
artículo 356 ordinal 5o. de la Carta, según el cual el Consejo
Superior de la Judicatura ejecutará el presupuesto de conformidad
con la aprobación que haga el Congreso, “no solamente debe
matizarse a la luz de los postulados que se refieren a la
colaboración armónica de las ramas del poder público, sino que
debe interpretarse en su sentido originario, el cual alude a la
obligatoria sujeción que a la ley de presupuesto deben los
ejecutores del gasto.”

VI. FUNDAMENTO JURIDICO

Admisión de la demanda y competencia.

1- Uno de los intervinientes considera que la Corte debió rechazar

la demanda, por cuanto ésta fue presentada a nombre de una persona
jurídica, esto es, de la Nación- Rama Judicial, cuando la acción
pública de inexequibilidad está reservada exclusivamente a los
ciudadanos. La Corte coincide con este ciudadano en que las
persona jurídicas no pueden incoar acciones públicas de
inconstitucionalidad, razón por la cual esta Corporación declaró
inexequible el artículo 2o. del decreto 2067 de 1991. Sin
embargo, para la Corte es igualmente claro que el demandante es
ciudadano colombiano y actúa también con en esta calidad, como se
evidencia no sólo por cuanto presentó la correspondiente cédula de
ciudadanía sino además por el encabezado mismo de la demanda, en
la cual el actor señala precisamente que es ciudadano colombiano.
Por ello el Magistrado Ponente, teniendo en cuenta el carácter
público de esta acción ciudadana, la informalidad que la rige y la
prevalencia del derecho sustancial (CP art. 228), admitió la
demanda en el entendido de que era efectuada por el actor en su
calidad de ciudadano y no como representante de la Nación - Rama
Judicial, pues esta segunda alternativa no es juridicamente
viable. Con tal precisión, la Corte considera que no es de recibo
el argumento del interviniente, según el cual la demanda no debió
ser admitida.
 258
2- Conforme al artículo 241 ordinal 4o. de la Constitución, la
Corte es competente para conocer de la constitucionalidad del
artículo 34 de la Ley 179 de 1994, ya que se trata de la demanda
de un ciudadano contra una norma que hace parte de una ley.

3- Según la Vista Fiscal, la Corte no es competente para conocer

del art´ciulo 76 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del
Presupuesto, pues ese decreto tiene naturaleza ejecutiva, ya que
se limita a compilar las normas legales orgánicas del presupuesto,
sin cambiar su redacción ni contenido. Sin embargo, en varias
decisiones, esta Corporación8 ha establecido que, “conforme al
artículo 241 ordinal 4o. de la Carta, corresponde a la Corte
Constitucional, y no al Consejo de Estado, conocer de los
distintos artículos de estos decretos compiladores, pues si bien
el decreto es en sí mismo ejecutivo, los artículos que lo integran
son materialmente legales”. La Corte es entonces también
competnte para conocer de la constitucionalidad de esa norma.

El asunto bajo revisión.

4- Las normas acusadas permiten al Gobierno, en ciertos eventos,

reducir o aplazar, total o parcialmente, la ejecución de las
apropiaciones presupuestales aprobadas en la ley de presupuesto.
Según el actor, esta autorización vulnera la autonomía
presupuestal de la rama judicial, ya que ésta goza de una garantía
institucional, según la cual el Consejo Superior de la Judicatura
ejecuta el presupuesto “de conformidad con la aprobación que haga
el Congreso” (CP art. 256 ord. 5o.), por lo cual el Gobierno no
puiede afectar las apropiaciones para el sector justicia, una vez
éstas fueron fijadas en la ley anual de presupuesto. Uno de los
intervinientes va más lejos, pues sugiere que las normas son
globalmente inconstitucionales, por cuanto la modificación del
presupuesto es competencia del Congreso, por lo cual no puede la
ley orgánica atribuir al gobierno la posibilidad de reducir o
aplazar los gastos incorporados en la ley de apropiaciones. Por
el contrario, la ciudadana interviniente y el Ministerio Público
consideran que esta autorización se ajusta a la Carta, pues tiene
sustento en el principio de unidad presupuestal y en las
responsabilidades del Gobierno en materia fiscal, principios que
limitan la autonomía presupuestal de la rama judicial y
posibilitan que el Ejecutivo reduzca gastos en ciertos eventos
conforme a lo anterior, la Corte procederá a analizar si la ley
orgánica puede autorizar al Gobierno a reducir o aplazar las
apropiaciones y, en caso de que ello sea posible la Corporación
entrará a estudiar la relación de esa facultad con la autonomía

8
Sentencias C-508/96 MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No.
4.
 259
presupuestal de la rama judicial y de otros órganos autónomos del
Estado.

Legalidad del gasto, ley orgánica y reducción o aplazamiento de

las apropiaciones presupuestales.

5. Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio de

legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las
democracias constitucionales. Según tal principio, es el Congreso
y no el Gobierno quien debe autorizar como se deben invertir los
dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza
jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según
el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de
esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la
posibilidad de gasto gubernamental9. Con base en tales
principios, esta Corporación ha concluido que no puede
ordinariamente el Gobierno modificar el presupuesto, pues tal
atribución corresponde al Congreso, como legislador ordinario, o
al Ejecutivo, cuando actúa como legislador extraordinario durante
los estados de excepción,10 por lo cual son inconstitucionales
los créditos adicionales o los traslados presupuestales
administrativos. Es cierto pues, como lo señala uno de los
intervinientes, que no puede la ley orgánica atribuir al Gobierno
la facultad de modificar el presupuesto.

Una pregunta obvia surge: ¿la reducción o el aplazamiento de las

apropiaciones aprobadas por el Congreso implican una modificación
del presupuesto? La Corte debe estudiar este interrogante, pues si
la respuesta es afirmativa, entonces la disposición acusada es
inexequible pues atribuiría al Gobierno la facultad de alterar
administrativamente la ley de presupuesto.

6. Podría argumentarse que existe una diferencia significativa

entre aplazar una partida y reducirla. Así, a nivel semántico,
aplazar es según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua
Española “diferir un acto”, por lo cual un aplazamiento de una
apropiación podría ser entendido como una suspensión temporal de
la partida, ya sea en forma total o parcial, la cual sería
posteriormente ejecutada. En cambio la palabra reducir tiene una
connotación definitiva, ya que significa, según ese mismo
diccionario “disminuir o aminorar” , por lo cual podría
entenderse que se trata de una disminución permanente de una
determinada magnitud de la apropiación o incluso de la totalidad
de la misma. Conforme a tal distinción, podría sostenerse que el
aplazamiento no implica una modificación del presupuesto, pues las
9
Ver sentencia C-695/96. MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico
No 9 y ss.
10
Ver, entre otras, la sentencia C-357/94 y C-695/96.
 260
partidas siguen siendo las mismas que aprobó el Legislador, aun
cuando su ejecución queda diferida temporalmente, pero que en
cambio la reducción es inconstitucional, ya que el Gobierno
disminuye en forma permanente el monto de la apropiación efectuada
por el Congreso, con lo cual modifica la ley del presupuesto.
Según este argumento, la reducción definitiva de la partida
equivale a su cancelación, con lo cual el Ejecutivo podría alterar
la voluntad del Congreso pues la ley habría apropiado un gasto,
que podría posteriormente ser suprimido por una medida
gubernamental.

La Corte considera que ese argumento no es de recibo, pues un

examen atento del proceso presupuestal muestra que la distinción
entre reducción y aplazamiento no es tan rígida como lo sugiere el
análisis puramente literal. En efecto, conforme a la Constitución
y a la ley orgánica, en Colombia rige el principio de anualidad
(CP art 346), por lo cual una partida debe ser ejecutada o
comprometida en el año fiscal respectivo, pues si ello no ocurre,
la partida o los saldos de apropiación no afectados por
compromisos inevitablemente expiran o caducan, de suerte que no
podrán adquirirse compromisos con cargo a ella en los períodos
fiscales posteriores11. En ese orden de ideas, si suponemos que en
el mes de octubre el gobierno constata que los recaudos son
inferiores de lo previsto, y se ve obligado a aplazar por cuatro
meses unas partidas en un cincuenta por ciento, es obvio que tal
aplazamiento equivale a una reducción de esas apropiaciones en ese
monto, ya que una vez vencido el año fiscal el 31 de diciembre,
las partidas no pueden ser comprometidas o ejecutadas. Por ende,
debido al principio de anualidad, la distinción entre reducción y
aplazamiento es más una diferencia de grado que de naturaleza
sustantiva. En el fondo, la decisión gubernamental de aplazar o
reducir en forma total o parcial, una partida depende
exclusivamente de que exista o no la expectativa de un
mejoramiento rápido de los ingresos o de la situación
macroecónomica, de suerte que sea posible autorizar la ejecución
plena de las apropiaciones en el mismo período fiscal.

7- Esa similitud entre los conceptos de reducción y aplazamiento

podría llevar a la conclusión de que la norma impugnada es
globalmente inconstitucional, ya que estaría autorizando al
Gobierno a disminuir en forma permanente la totalidad o parte de
las partidas aprobadas por la ley de presupuesto, lo cual
equivaldría a una modificación del mismo y a una vulneración de
competencias específicas del Congreso, a quien compete no sólo

11
Ver el artículo 14 del decreto 111 de
Presupuesto que reproduce el artículo 10
artículo 89 del decreto 111 de 1996 que
de 1989, 38 de la Ley 179 de 1994 y 8 de
1996 o Estatuto Orgánico de
de la Ley 38 de 1989. Ver igualmente el
compila los artículos 72 de la Ley 38
la Ley 225 de 1995
 261
expedir el presupuesto (CP art. 349) sino que ademas expresamente
el artículo 351 superior establece que, salvo ciertas excepciones,
el “Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gasto propuestas
por el Gobierno”. Sin embargo la anterior interpretación no es
correcta, po cuanto desnaturaliza la noción de apropiación
presupuestal y confunde la reducción o eliminación de una partida
durante el trámite de aprobación legislativa del presupuesto, con
su reducción o aplazamiento durante la ejecución del mismo.

Así conviene tener en cuenta que una partida aprobada por la ley
anual de presupuesto no es un gasto que inevitablemente debe ser
efectuado por las autoridades, En efecto, el artículo 347 precisa
que la ley de apropiaciones “deberá contener la totalidad de los
gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal
respectiva” (subrayas no originales). Nótese que la Carta no
establece que se trata de los gastos que el Estado
obligatoriamente realizará sino que este componente de la ley de
presupuesto debe incluir los gastos que pretendan ser realizados
por las autoridades, y que son autorizados mediante esa ley. Esta
norma armoniza perfectamente con otras disposiciones
constitucionales, como el artículo 189 ordinal 20 que precisa que
corresponde al Presidente decretar, conforme a la ley, la
inversión de las rentas y caudales públicos, ya que si las
apropiaciones fueran órdenes de gasto, no tendría ningún sentido
esta disposición, pues sería absurdo que la propia Carta señalara
que corresponde al gobierno decretar la inversión de los caudales
públicos, por cuanto el gasto ya habría sido decretado por la ley
anual de presupuesto. Esto muestra que las apropiaciones
presupuestales no son ordenes de gasto sino que constituyen, como
bien lo señala la propia legislación orgánica presupuestal,
“autorizaciones máximas de gasto que el Congreso aprueba para ser
ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva”
( Art 89 del decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del
Presupuesto que compila los artículos 72 de la Ley 38 de 1989, 38
de la Ley 179 de 1994 y 8 de la Ley 225 de 1995). La ley anual de
presupuesto, al apropiar una determinada partida, está entonces
estableciendo el monto máximo de gasto estatal para una
determinada finalidad y en un período específico.

La Constitución distingue entonces diversos momentos en relación

con los gastos públicos. De un lado, el Gobierno incluye dentro
del proyecto de presupuesto las partidas que considera que deben
ser ejecutadas dentro del período fiscal respectivo, partidas que
deben corresponder a un crédito judicialmente reconocido o a un
gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el
Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas
del poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar
cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo (CP art 347). Luego
corresponde al Congreso aprobar o no las partidas, esto es,
 262
autorizar o no los gastos propuestos por el Gobierno ( CP art. 348
y 349), momento en el cual la Carta le confiere la posibilidad de
eliminar o reducir las partidas que no considere convenientes,
salvo aquellas que se necesitan para el servicio de la deuda
pública, las demas obligaciones contractuales del Estado, la
atención completa de los servicios ordinarios de la administración
y las inversiones autorizadas en el Plan de Desarrollo (CP art.
351). Finalmente, durante la ejecución del presupuesto,
corresponde al Gobierno y a las otras autoridades ordenadores del
gasto, ejecutar, esto es, comprometer efectivamente las
correspondientes partidas hasta los montos máximos autorizados por
el Congreso (CP art. 189 ord.20).

En esa medida, es necesario distinguir dos fenómenos diversos en

el proceso presupuestal. Así, una cosa es la posibilidad que tiene
el Congreso de no aprobar -esto es, no autorizar- un gasto
propuesto por el Gobierno, elemento que concreta el principio de
legalidad del gasto, por lo cual es natural que la Carta
establezca que los representantes del pueblo pueden reducir o
eliminar las partidas propuestas por el Gobierno. sin embargo,
otra cosa muy diferente es que el Gobierno pueda reducir o aplazar
una partida que ya ha sido autorizada por la ley de presupuesto.
En efecto, como se vio, las apropiaciones no son las cifras que
obligatoriamente van a ser comprometidas y gastadas sino que
representan las sumas máximas que pueden ser ejecutadas por las
autoridades respectivas, lo cual significa que en principio es un
problema de ejecución presupuestal si una partida apropiada en la
ley de presupuesto es o no integral y efectivamente comprometida y
gastada durante el período fiscal respectivo. Por consiguiente, la
reducción o aplazamiento de las apropiaciones presupuestales no
constituye en estricto sentido una modificación del presupuesto,
como equivocadamente lo señala uno de los intervinientes, sino que
es un momento de la ejecución del mismo.

La Corte considera entonces que en principio es legítimo que las

normas acusadas, que hacen parte del estatuto orgánico
presupuestal, atribuyan al Gobierno la posibilidad de reducir o
aplazar ciertas apropiaciones, en determinados eventos pues,
conforme al artículo 352 de la Carta, corresponde a la ley
orgánica del presupuesto regular la ejecución presupuestal.
Además, como bien lo sestacan la ciudadana inteviniente y el
Ministerio Público, y tal como la ha señalado esta Corporación12,
la Constitución atribuye al Gobierno el peso esencial en la
ejecución del presupuesto. Esto es natural, pues el Ejecutivo no
sólo tiene la responsabilidad primaria en la ejecución en la
ejecución de la política económica general del Estado (CP arts
150,303 y 371) sino que, además, es el orgáno que posee las

12
Ver entre otras, las sentencias C-478792 y C-592/95.
 263
capacidades técnicas y el conocimiento detallado de la
disponibilidad de recursos para asegurar una ejecución idónea del
presupuesto.

8- Lo anterior no significa, empero, que la ley orgánica puede

conferir una facultad abierta al Gobierno para disminuir o aplazar
con total discrecionalidad la ejecución de las distintas partidas
apropiadas por la ley anual de presupuesto, por cuanto de todos
modos el proceso presupuestal está sometido a la Constitución y la
ley. Admitir que el Gobierno puediera, a su arbitrio y en
cualquier tiempo, disminuir o aplazar las apropiaciones implicaría
conferir al Ejecutivo un poder fiscal fuera de control, lo cual es
contrarío a la idea misma del Estado de derecho (CP art. 1). Por
consiguiente, estas facultades deben estar ligadas a las propias
responsabilidades constitucionales del gobierno en materia fiscal
y en el desarrollo de la política económica general y deben
armonizar con la naturaleza misma de la ejecución presupuestal.

Entra pues la Corte a analizar si el contenido normativo acusado

se ajusta a tal criterio. Así, la norma consagra cuatro hipótesis
fácticas que autorizan la reducción o el aplazamiento de las
apropiaciones. De un lado, esta posibilidad existe cuando el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público determina que los
recaudos del año pueden ser inferiores al total de los gastos y
obligaciones contraídas que deben pagarse con cargo a tales
recursos. Esta hipótesis es perfectamente natural pues el
presupuesto simplemente estima los ingresos del Estado, los
cuáles, por las inevitables variaciones de los ciclos económicos,
pueden resultar inferiores a lo previsto. De otro lado, al ser
eliminado el principio del equilibrio presupuestal, el Gobierno
puede presentar proyectos de presupuesto deficitarios, pero en tal
caso le corresponde proponer por separado un proyecto de ley para
obtener recursos adicionales (CP art.347). Ahora bien, es posible
que no sean aprobados los nuevos recursos por el congreso, o que
los aprobados sean insuficientes para atender los gastos
deficitarios, caso en el cual también se encuentra perfectamente
justificado que se confiera al Gobierno la facultad de reducir o
aplazar apropiaciones. En tercer término, el Gobierno ha podido
pensar en financiar ciertos gastos con recurso de crédito, pero es
posible que en la práctica éstos no se perfeccionen, evento en el
cual también es razonable que se autorice una reducción o
aplazamiento de las partidas.

Como vemos, en los tres casos anteriores son razones de prudencia

fiscal las que justifican la reducción o aplazamiento de las
partidas aprobadas, pues durante el desarrollo del período fiscal
es perfectamente posible que elGobierno constate una ausencia de
recursos que impida que se realicen en forma sana los gastos
apropiados.
 264
La otra hipótesis es diversa pues no tiene que ver con ausencia de
recursos sino con otro motivo. Así, las necesidades de coherencia
macroeconómica pueden también exigir una reducción del gasto,
puesto que la política fiscal tiene relaciones estrechas con la
política económica general. Así, incluso existiendo recursos
suficientes, puede a veces ser necesario que el Gobierno reduzca o
aplacela ejecución de las partidas, por ejemplo con el fin de
corregir tendencias inflacionarias. En tales eventos, también es
razonable que la ley autorice al Gobierno a la reducción o
apalzamiento de las apropiaciones pues el Ejecutivo tiene
responsabilidad esesenciales a nivel macroeconómico. Ya esta
Corporación habá señalado que “el presupuesto no debe conspirar
contra las metas macroeconómicas fijadas por el Gobierno en
coordinación con la Junta Directiva del Banco de la República”,
exigencia que “no se limita a las fases de programación y
aprobación del presupuesto, sino que se extiende a todas las
restantes”. Por ello señalo claramente la Corte en esa sentencia:

A todo lo largo de la programación, elaboración,

presentación, aprobación, modificación y ejecución del
presupuesto el Gobierno y los demás órganos que
intervienen en el proceso presupuestal están obligados a
promover la coherencia macroeconómica y a aplicar una
serie de principios y regulaciones dirigidas a evitar que
el presupuesto que es instrumento de orden se convierta en
factor de desorden y de imprecisión.

Por todo ello, la Corte concluye que las hipótesis previstas por
la norma impugnada se ajustan a la Constitución.

9- Finalmente, y como bien lo señalan la ciudadana interviniente y

la Vista Fiscal, la norma establece garantías para el ejercicio no
arbitrario de esta potestad gubernamental. De un lado, se debe
contar con el concepto previo del Cosejo de Ministros. De otro
lado, el Gobierno debe tomar esta decisión por medio de un
decreto, esto es, de un acto administrativo que está sujeto a las
acciones judiciales pertinentes, en caso de que la facultad no sea
ejercida conforme a derecho. En efecto, es cierto que la norma
acusada confiere un margen de apreciación al Gobierno, lo cual
implica una cierta discrecionalidad, pero como esta Corporación lo
ha señalado en diversas decisiones, no se puede confundir lo
discrecional con lo arbitrario, pues la Carta admite la
discrecionalidad administrativa pero excluye la arbitrariedad en
el ejercicio de la funcion pública. Esto significa que la
reducción o el aplazamiento de las apropiaciones no puede ser
adelantada por el Gobierno de manera arbitraria sino que se debe
desarrollar en forma razonable y proporcionada, tomando en
consideración la finalidad de la misma. Por ello, el artículo 36
del Código Contencioso Administrativo, a cuyo tenor la Corte
 265
considera que deben ser interpretadas estas facultades del
Gobierno, señala con claridad que “en la medida en que el
contenido de una decisión, de carácter general o particular, sea
discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la
autoriza y proporcional a los hechos que le sirven de causa”. Por
consiguiente, si el Gobierno utiliza estas facultades, no para
enfrentar los problemas de recaudo tributario o responder a las
exigencias macroeconómicas sino, por ejemplo, para afectar la
autonomía de determinadas entidades, estaríamos en frente de una
desviación de poder que -conforme al artículo 88 del C.C.A-
implicaría la nulidad de la actuación gubernamental, pues la
autoridad habría utilizado sus atribuciones con una finalidad
distintaa aquella para la cual le fueron conferidas por la
normatividad. Esto significa entonces que la posibilidad del
Ejecutivo de reducir o aplazar las apropiaciones no escapa del
control judicial, dado que los eventuales abusos son impugnables
por la vía de lo contencioso- administrativo, lo cual no afecta la
legitimidad constitucional de esa potestad gubernamental en sí
misma considerada. Sin embargo, y como es obvio, la Corte precisa
que esta posibilidad de revisión judicial implica, en armonía con
los principios de publicidad e imparcialidad de la función
administrativa (CP art.209), que el gobierno tiene el deber de
motivar con precisión las razones y consideraciones fácticas que
lo llevaron a aplazar o suspender, total o parcialmente, las
apropiaciones presupuestales.

Unidad presupuestal, responsabilidades macroeconómicas del Gobierno y

autonomía presupuestal de la rama judicial y otros órganos del Estado.

10- Una vez mostrada la legitimidad general de la facultad concedida al Gobierno por las
normas acusadas, entra la Corte a determinar si ella es susceptible de afectar la
autonomía presupuestal de determinados órganos estatales y, en particular, de la rama
judicial. En este caso se trata claramente de una tensión entre los principios de
autonomía presupuestal y unidad del presupuesto. En efecto, según el actor, el
Gobierno no puede afectar las sumas apropiadas por el Congreso para la rama judicial
pues la Constitución ha establecido la intangibilidad de las mismas ya que ordena que el
Consejo Superior de la Judicatura ejecute el presupuesto de “conformidad con la
aprobación que haga el Congreso” (CP art. 256 ord 5º.). En cambio, el Ministerio
Público y la ciudadana interviniente consideran que esa potestad gubernamental es
legítima pues deriva del principio de unidad presupuestal (CP. Arts. 154, 346 y 352).

11- En anteriores ocasiones, esta Corporación ya había señalado

que, debido al carácter unitario del Estado colombiano y a las
responsabilidades fiscales y macroeconómicas del Gobierno, la
Constitución confiere, en general, una primacía al principio de
unidad presupuestal sobre el principio de autonomía, y esto no
 266
sólo en relación con las entidades territoriales, las cuales
aportan ingresos propios al presupuesto general de la Nación, sino
también, y tal vez con mayor razón, respecto de los órganos del
Estado que no perciben ingresos ni los aportan al presupuesto
general13.

Esta prevalencia del principio de unidad implica que no es válida

la aseveración del demandante, según la cual el Consejo Superior
de la Judicatura cuenta con un privilegio de postulación del
presupuesto de la rama judicial, de tal manera que el Gobierno no
puede modificar el proyecto presentado por esa entidad y debe
remitirlo sin cambio al Congreso, puesto que tal tesis contradice
la facultad del Gobierno de formular autónomamente el presupuesto,
el cual debe ser unitario y universal. Así, esta Corporación ya
tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre el mismo tema en
relación con la Contraloría General de la Nación con criterios que
son enteramente aplicables al presente caso. Dijo entonces la
Corte:

La formulación del presupuesto de rentas y ley de

apropiaciones supone la potestad del Gobierno de presentar
el proyecto respectivo en la forma que considere debe ser
aprobado por el Congreso. En esto radica precisamente la
iniciativa presupuestal radicada en cabeza del Ejecutivo,
como responsable de la política económica y de desarrollo.
No se entendería la exclusividad gubernamental de la
iniciativa presupuestal (C.P. art. 154), de admitirse que
hace parte de la autonomía de ciertos órganos del Estado
la posibilidad de presentar al Congreso proyectos de
presupuesto parciales, bien en forma separada o conjunta
con el presupuesto general de la Nación. Es consustancial
a la facultad de formulación del presupuesto, la potestad
del Gobierno para disponer libremente en el respectivo
proyecto de las apropiaciones destinadas a cada sección
del presupuesto. No de otra forma se explica por qué al
propio Congreso le está prohibido aumentar ninguna de las
partidas de gastos propuestas por el Gobierno, salvo que
medie la aceptación escrita del ministro del ramo (C.P.
art. 351). Por otra parte, ante la eventualidad de que el
Congreso no expida el presupuesto en el término dispuesto
en la Constitución, rige el presupuesto presentado en
tiempo por el Gobierno (C.P. art. 348), disposición ésta
que refuerza la tesis que reconoce potestades plenas al
Ejecutivo para la formulación y aprobación del presupuesto
general. En consecuencia, la norma acusada no vulnera el
principio de autonomía presupuestal de la Contraloría
General de la República.14”

13
Ver sentencia C-592/95 MP Eduardo Cifuentes Muñoz
14
Sentencia C-592/95 MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No. 5
 267
12- En ese orden de ideas, la Corte reitera lo señalado en la
sentencia C-101/96, esto es, que la autonomía en la ejecución
presupuestal no implica una independencia del gasto de los órganos
autónomos respecto de las metas macroeconómicas y los planes de
financiamiento estatal. Dijo entonces esta Corporación:

... la autonomía en la ejecución presupuestal no supone

independencia respecto de las metas macroeconómicas y los
planes de financiamiento de la operación estatal. La
autonomía se cumple dentro de los límites que imponen
intereses superiores como el equilibrio macroeconómico y
financiero (art. 341 C.P.) el mantenimiento de la
capacidad adquisitiva de la moneda (art. 373 C.P.), y la
regulación orgánica en materia de programación,
aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos
de la Nación (CP arts. 352)15

Por ello la Corte considera que la norma acusada encuentra

perfecto sustento constitucional, pues la ordenación autónoma del
gasto por parte de las entidades debe realizarse dentro de los
límites que imponen intereses superiores como el equilibrio
macroeconómico financiero, el mantenimiento de la capacidad
adquisitiva de la moneda y la regulación orgánica en materia de
programación, aprobación, modificación y ejecución del
presupuesto.

13- Por todo lo anterior, y como bien lo destaca la Vista Fiscal,

la Corte concluye que el artículo 256 ordinal 5º. de la Carta,
según el cual Consejo Superior de la Judicatura ejecutará el
presupuesto “de conformidad con la aprobación que haga el
Congreso” no puede ser asumido literalmente, pues tal hermenéutica
contradice principios constitucionales esenciales, ya que conduce
a una fragmentación de la ejecución del presupuesto, cuando el
conjunto de disposiciones constitucionales reafirman la unidad
presupuestal también en este campo.

¿Significa lo anterior que la expresión “de conformidad con la

aprobación que haga el Congreso” contenida en ese ordinal no tiene
ninguna eficacia normativa? La Corte considera que ello no es
así, pues tal expresión tiene un significado profundo, ya que esta
disposición establece la autonomía fiscal de la rama judicial,
esto es, que la ejecución y ordenación del gasto corresponde a una
autoridad del propio poder judicial, y no a una entidad externa
del mismo, como sucedía en el pasado, que el presupuesto de la
rama judicial era ejecutado por el Ministerio de Justicia. Ahora
bien, esta autonomía debe interpretarse tomando en cuenta el
principio de legalidad del gasto y entonces la disposición
adquiere un sentido perfectamente razonable, pues significa

15
Sentencia C-101/96 MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No. 6
 268
simplemente la sujeción que a la ley de presupuesto deben los
ejecutores del gasto en la rama judicial, por lo cual el Consejo
Superior de la Judicatura no puede desbodar los parámetros
establecidos por el Congreso al apropiar las distintas partidas
para la rama judicial.

14- Las anteriores consideraciones legitiman globalmente las

normas impugnadas. Sin embargo, esta facultad gubernamental no
puede ser entendida como un vaciamiento de la autonomía
presupuestal de las entidades estatales que gozan de tal
prerrogativa y, en particular, de la rama judicial y del Congreso,
por lo cual es necesario efectuar unas precisiones. En efecto, la
reducción o aplazamiento de las apropiaciones que el Gobierno
efectúa en relación con las entidades de la administración central
tiene en cierta medida un doble título, pues el Presidente no
sólo actúa como responsable del manejo fiscal del Estado sino que
también interviene como suprema autoridad administrativa (CP art.
189), lo cual le confiere un poder de dirección sobre el gobierno
central. En cambio, en relación con las entidades que gozan de
autonomía frente a la administración central –como las otras ramas
del poder y los otros órganos autónomos independientes, como el
Ministerio Público, la Contraloría y la organización electoral (CP
art. 113)- la intervención gubernamental para reducir o aplazar
las apropiaciones cuando se presentan las hipótesis previstas por
la ley orgánica es legítima, por las razones anteriormente
señaladas, pero su alcance debe ser delimitado tomando en
consideración la autonomía de esas entidades. La responsabilidad
fiscal global del Gobierno no puede entonces traducirse en una
anulación de la autonomía orgánica y presupuestal que la
Constitución reconoce a las otras ramas del poder y a los otros
órganos autónomos, sobre todo en aquellos casos en que la propia
Carta no sólo establece esa autonomía fiscal sino que además
consagra una necesaria coordinación entre el Gobierno y la entidad
respectiva. Así, en el caso de la rama judicial, la Constitución
claramente señala que el Consejo Superior de la Judicatura elabora
y ejecuta el presupuesto de la rama.
Conforme a lo anterior, y en función del principio de unidad de la
Constitución, que obliga a interpretar armónicamente los distintos
preceptos y principios de la Carta, esta Corporación considera que
es imprescindible determinar el alcance de la norma acusada, de
tal manera que se tome la decisión que logre la máxima protección
tanto de la responsabilidad fiscal global del Gobierno como de la
autonomía fiscal de las otras ramas y de los órganos autónomos.
¿Es posible obtener tal equilibrio? Para responder a ese
interrogante, la Corte considera que es necesario recordar el
sentido y alcance de los dos principios en tensión. Así, las
responsabilidades fiscales globales del Gobierno se concretan en
el presente caso en la competencia que tiene el Ejecutivo de
reducir, en determinadas coyunturas, el monto global del gasto
 269
público, ya sea porque su ejecución puede afectar el equilibrio
macroeconómico, o ya sea porque no existen los recursos para que
se logre una ejecución sana del presupuesto. Por su parte, el
contenido esencial de la autonomía presupuestal de las entidades
reside en la posibilidad que éstas tienen de ordenar y ejecutar
los recursos apropiados conforme a las prioridades que ellas
mismas determinen, y en armonía con los cometidos constitucionales
y legales de la respectiva entidad. Esta Corporación ya había
señalado que “la ejecución del presupuesto por parte de los
órganos constitucionales a los que se reconoce autonomía
presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma
independiente, de los recursos aprobados en la Ley de
Presupuesto”16. En ese orden de ideas, aparece claramente que el
Gobierno, con el fin de poder cumplir sus responsabilidades
fiscales globales, sólo tiene necesidad de establecer reducciones
o aplazamientos generales en las distintas entidades autónomas,
pero no existe ninguna razón para que el Ejecutivo establezca
específicamente cuáles partidas deben ser reducidas o aplazadas,
ni que consagre trámites particulares que puedan afectar la
autonomía administrativa de tales entidades. Esta decisión debe
entonces ser tomada por las respectivas entidades autónomas,
conforme a la valoración que hagan de sus propias prioridades.
Admitir que el Gobierno pueda reducir o aplazar partidas
específicas de las otras ramas del poder y de los otros órganos
autónomos del Estado, o pueda tener injerencia en la
administración de sus recursos, implica entonces un sacrificio
innecesario y desproporcionado de la autonomía de esas entidades
estatales, en nombre de la búsqueda de la estabilidad
macroeconómica y de la sanidad de las finanzas públicas, por lo
cual esa interpretación es inadmisible. Por ello la Corte
considera que las normas acusadas son exequibles, pero en el
entendido de que el Gobierno debe limitarse a señalar las
reducciones globales necesarias en las entidades estatales
autónomas, pero no puede entrar a determinar las partidas
específicas que deben ser afectadas en las otras ramas del poder,
ni en los otros órganos autónomos, ni afectar la gestión propia de
esos recursos, ya que tal decisión es propia de la autonomía de
gasto de esas entidades.

De otro lado, e íntimamente ligado a lo anterior, la Corte

considera que en principio el Ejecutivo debe limitarse a
establecer reducciones o aplazamiento uniformes e iguales para los
diversos órganos y ramas del poder, ya que de esa manera se
concilia la autonomía fiscal de esas entidades con las
responsabilidades fiscales y macroeconómicas del Ejecutivo, pues
se evita que el Gobierno afecte la autonomía de determinada
entidad o rama del poder, descargando en ella el peso esencial del

16
Sentencia C-101/96. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico
 270
ajuste al gasto. Esta Corporación no desconoce que, en
determinadas coyunturas, pueden existir prioridades que
justifiquen que la reducción del gasto no sea uniforme para todos
los órganos y ramas del poder. Sin embargo, debido a que tales
decisiones pueden afectar la autonomía fiscal de otros órganos del
Estado, la cual está ligada a un principio medular de la
organización del Estado, como es la separación de poderes (CP art.
113), la Corte considera que en este caso el establecimiento de
tratos diversos sólo puede justificarse si las prioridades son
claras, de una evidente importancia constitucional, y no existen
medios alternativos para alcanzar tales objetivos prioritarios.

Finalmente, la Corte no sólo reitera que esta facultad

gubernamental debe ser ejercida en forma razonable –tal y como se
indicó en el fundamento No. 9 de esta sentencia- sino que, además,
en relación con las reducciones globales sobre entidades que gozan
de autonomía presupuestal, se requiere una mayor justificación de
las decisiones gubernamentales, por cuanto éstas son susceptibles
de afectar la autonomía presupuestal de estos otros órganos. Por
ello no sólo el deber de motivación del Gobierno es en estos
eventos mayor sino que, además, el eventual escrutinio judicial
sobre la legitimidad de las medidas tomadas por el Gobierno deber
ser más intenso y riguroso. En tales casos, la autoridad judicial
a quien corresponda analizar la legitimidad de estas
intervenciones gubernamentales debe ser particularmente cuidadosa
con el fin de proteger la autonomía de estos órganos.

VII. DECISION

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en

nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

Declarar EXEQUIBLE el artículo 34 de la Ley 179 de 1994,

incorporado al Estatuto Orgánico del Presupuesto por el artículo
76 del Decreto 111 de 1996, en el entendido de que la reducción o
aplazamiento, total o parcial, de las apropiaciones presupuestales
no implica una modificación del presupuesto, y que el Gobierno
debe ejercer esa facultad en forma razonable y proporcionada, y
respetando la autonomía presupuestal de las otras ramas del poder
y entidades autónomas, en los términos de los numerales 9 y 14 de
la parte motiva de esta sentencia.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase e insértese en la

Gaceta de la Corte Constitucional.
 271

REPUBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Plena-

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Ref.: Expediente D-1437

Sentencia C-192/97

Santa Fe de Bogotá D.C., quince (15) de abril de mil novecientos

noventa y siete (1997)

Con el respeto que merecen las decisiones de la Corte, me permito

expresar las razones que sustentan mi discrepancia con el fallo en
referencia:

1. La facultad permanente conferida al Gobierno por el artículo

demandado, perteneciente a la Ley Orgánica de Presupuesto, para
reducir total o parcialmente las apropiaciones presupuestales es
inconstitucional y así ha debido declararlo la Corte.

La contradicción con la Carta Política es evidente e innegable:

reducir una apropiación presupuestal, en especial si ello tiene un
alcance total, como lo contempla la norma –lo cual equivale a
suprimirla-, no es otra cosa que modificar el presupuesto aprobado
por el Congreso mediante la ley anual correspondiente.

En efecto, según el artículo 346 de la Constitución, “el Gobierno

formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de
Apropiaciones que deberá corresponder al Plan Nacional de
Desarrollo y lo presentará al Congreso (subrayo), dentro de los
primeros diez días de cada legislativa”.

La tarea del Gobierno es tan sólo la de presentar el proyecto y es

el Congreso el llamado a aprobarlo mediante ley de la República,
según resulta del artículo 150, numeral 11, de la Carta Política,
a cuyo tenor es función del Congreso la de “establecer las rentas
nacionales y fijar los gastos de la administración”.
 272
Según el artículo 347 ibídem, el proyecto de ley de apropiaciones
–que sólo se convertirá en tal a partir de la aprobación que le
imparta el Congreso- deberá contener la totalidad de los gastos
que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal
respectiva.

Aún en esa etapa –cuanto todavía no hay “ley”-, no puede el

Gobierno, por sí y ante sí, introducir modificaciones al proyecto
que se encuentra a consideración del Congreso: la Constitución
establece que “si los ingresos legalmente autorizados no fueren
suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno
propondrá (subrayo), por separado, ante las mismas comisiones que
estudian el proyecto de ley de presupuesto, la creación de nuevas
rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto
de los gastos contemplados”.

De conformidad con el artículo 351 de la Constitución, “el

Congreso (subrayo) podrá eliminar o reducir (subrayo) partidas de
gastos propuestas por el Gobierno, con excepción de las que se
necesitan para el servicio de la deuda pública, las demás
obligaciones contractuales del Estado, la atención completa de los
servicios ordinarios de la administración y las inversiones
autorizadas en los planes y programas a que se refiere el artículo
341”.

La misma norma señala que, si se elevare el cálculo de las rentas,

o si se eliminaren o disminuyeren algunas de las partidas del
proyecto respectivo, las sumas así disponibles, sin exceder su
cuantía, podrán aplicarse a otras inversiones o gastos
autorizados, “conforme a lo prescrito en el inciso final del
artículo 349 de la Constitución”. Es decir, por el Congreso y no
por el Gobierno, ya que el precepto al cual remite la disposición
expresa con claridad: “Durante los tres primeros meses de cada
legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de la Ley
Orgánica, el Congreso (subrayo) discutirá y expedirá el
Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones “ (subrayo)

El presupuesto y la ley de apropiaciones solamente pueden estar

contenidos en acto del Ejecutivo en la circunstancia de que el
Congreso no los apruebe en la oportunidad constitucional en que le
compete hacerlo, según lo que se acaba de expresar. Esa
posibilidad del todo excepcional, está prevista por el artículo
348 de la Carta, a cuyo tenor “si el Congreso no expidiere el
presupuesto, regirá el del año anterior, pero el Gobierno podrá
reducir gastos, y en consecuencia, suprimir o refundir empleos,
cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo
ejercicio”.
 273
Ya expedida la ley anual de presupuesto, el artículo 345 de la
Constitución, aplicable a la ejecución de aquél, estipula que en
tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no
figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo
al Tesoro que no se halle incluida en el de gastos.

Lo que la norma acusada consagra corresponde a actos

administrativos del Gobierno, que se concretan en la etapa de la
ejecución presupuestal.

Por tanto, las apropiaciones que, según el precepto demandado,

podría el Gobierno reducir están contenidas en la Ley de
Presupuesto y, como es apenas elemental, únicamente pueden ser
modificadas –aumentadas o reducidas- por el propio Congreso
mediante ley, o excepcionalmente por el Gobierno cuando ha asumido
funciones legislativas de carácter extraordinario, como esta Corte
ha admitido que puede acontecer en los estados de excepción.

2. No se me escapa que, cual lo ha destacado la jurisprudencia y

lo reitera el fallo del que discrepo, las partidas de la ley de
apropiaciones son autorizaciones de gasto y no imposiciones a
quien las ejecuta, de tal modo que una partida presupuestal puede
permanecer intacta, si no se requiere en la práctica su
utilización, en todo o en parte, o si, por razones de austeridad o
restricción del gasto público, no se quiere hacer la erogación
autorizada.

Pero creo que la Corte confundió la abstención en el gasto, que

siempre tendrá a su disposición el Gobierno como ejecutor del
Presupuesto, con la reducción de las partidas presupuestales, que,
así la sentencia haya dicho lo contrario, constituye, ni más ni
menos, una modificación de la ley de presupuesto, tal como lo
sería una ampliación o aumento de aquellas.

No es lo mismo reducir partidas que reducir gastos.

3. El aplazamiento en la ejecución de las partidas presupuestales,

también autorizado por la norma en estudio, era suficiente para
los fines de reducción del gasto público y no implicaba la reforma
del presupuesto sino apenas la postergación, temporal o
indefinida, de las erogaciones cuyos montos máximos ha previsto la
ley correspondiente.

4. A mi juicio, ningún objeto tendría la adopción de los

presupuestos anuales por el Congreso si el Ejecutivo puede, por
razones tan vagas y discrecionales como las que se han
convalidado, introducir los cambios que juzgue pertinentes.
 274

5. Desde el punto de vista constitucional, estas apreciaciones que

me permito consignar no pretenden convertir a la ley de
presupuesto en fetiche, sino preservar, por una parte, la superior
jerarquía del orden legal sobre la actividad administrativa del
Gobierno, llamado a ejecutar mas no a variar la ley, y, por otra,
la autonomía presupuestal de ciertos órganos e instituciones
estatales, como la justicia.

Sobre el último aspecto, debo decir que la decisión de la Corte

adoptada en la fecha implica la nugatoriedad e inutilidad de la
independencia otorgada a la Rama Judicial en la Constitución de
1991. De nada servirán las proyecciones, planes y programas de
inversiones que apruebe el Consejo Superior de la Judicatura sobre
la base de partidas aprobadas por el Congreso si, de manera
unilateral e imperativa, el Ejecutivo puede reducir aquellas en
cualquier momento. Allí puede haberse entregado a los gobiernos
una peligrosa herramienta de presión sobre las corporaciones
judiciales, por ejemplo cuando las decisiones de éstas no le
agraden, como ocurrió en días pasados con una sentencia de esta
misma Corte.

6. Con la debida consideración hacia mis colegas, estimo que la

sentencia incurre en imperdonable ingenuidad cuando condiciona la
exequibilidad de las reducciones gubernamentales de las
apropiaciones previstas en el presupuesto, en el sentido de que
ellas no implican una modificación del mismo, agregando que “el
Gobierno debe ejercer esa facultad en forma razonable y
proporcionada, y respetando la autonomía de las otras ramas del
poder y entidades autónomas”.

¿De qué valen esas bien intencionadas advertencias si la facultad

de reducir apropiaciones presupuestales, en cabeza del Gobierno,
se juzga y declara ajustada a la Constitución?

Permítaseme expresar que la determinación adoptada, en los

términos en que lo ha sido, equivale a declarar exequible una ley
que autoriza fusilamientos, bajo el entendido de que ella no
implica la consagración de la pena de muerte.

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado
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