¿Década ganada?

Evaluando el legado
del kirchnerismo

CARLOS GERVASONI
ENRIQUE PERUZZOTTI
(EDITORES)
 9
La gestión pública durante
el kirchnerismo
por ROBERTO MARTÍNEZ NoGUEIRA

El Estado se expresa a través de decisiones, regulaciones, acciones, rela-

ciones y construcciones simbólicas. En ellas intervienen organizaciones
públicas que impactan sobre los ciudadanos, viabilizan proyectos politicos
y dan sentido y vigencia a los arreglos institucionales. La gestión pública,
por lo tanto, incide de manera determinante sobre contenidos, resultados
y consecuencias de las políticas. Este trabajo discute aspectos críticos de
las implen1entadas en esta n1ateria por los gobiernos kirchneristas, ana-
lizando la incorporación de la gestión estatal a la agenda de gobierno, su
prioridad política y su traducción en acciones, con apreciaciones sobre
éxitos, promesas no cumplidas y cuestiones no atendidas. Su objetivo
es plantear interrogantes sobre la visión estratégica, la coherencia y la
consistencia de estas políticas.
El debate sobre logros y fracasos de la década está contaminado
por apelaciones emocionales que inducen a desconocer la complejidad
de los procesos políticos, resultando estériles para identificar problemas
relevantes y estrategias efectivas. Desde ya, estas organizaciones confor-
man lógicas institucionales y generan comprensiones, prácticas y rutinas
asociadas con patrones cognitivos profesional y socialmente arraigados.
Cada gestión de gobierno y la economía politica espe~ífica de cada uno
de sus campos de actividad dejan huellas sobre· capacidades, culturas y
estructuras. Por ello, se identifican rupturas, continuidades y giros en

303
 ¿DÉCADA GANADA?
las orientaciones y los factores contextuales que inciden como deter-
minaciones o restricciones. Se somete a examen la "revalorización"
"regreso" del Estado y los fundamentos, la naturaleza, el carácter y la
profundidad de los cambios, dándose particular importancia a estilos
decisionales y a los arreglos organizacionales. Se discute al Estado como
conjunto de agencias con intervenciones diferenciales en los procesos de
forn1ulación e implen1entacióú de políticas. Si bien las aproximacionés
centradas en las nor1nas, las estructuras, los recursos y las actividades son
indispensables para establecer el n1arco de incentivos y restricciones, no
son suficieules para develar la profundidad, sentido o consecuencias de
las transforn1aciones ni para iluminar los desaños pendientes.
La conclusión del trabajo es que persisten o, en algunos casos, se
agravaron, debilidades, deterioros y rezagos en las capacidades analíticas
y operativas del Estado. Si bien los propósitos enunciados con respecto
a la necesidad de reconstruirlo fueron ambiciosos y co1npartidos por
políticos, acadén1icos y profesionales y gran parte de la población, se
evidencian brechas n1últiples entre objetivos y logros, así con10 de1noras
u onllsiones en las transformaciones norn1ativas, estructurales y tecno-
lógicas exigidas para convertirlo en un instrumento eficaz al servicio
de la ciudadanía.A pesar de las condiciones contextuales excepciotiales,
del apoyo político al gobierno y de una labilidad institucional pronun-
ciada, persisten la ausencia de una visión estratégica, el cortoplacismo,
la fragn1entación e incoherencias en las políticas, ~sí como una débil
profesionalización, inorganicidad estructural y deficiencias en materia de
eficacia, aprovechamiento del aprendizaje y transparencia. Si bien hubo
esfuerzos y logros a los que se hace 1nención, éstos fueron localizados y
con institucionalización problemática o insuficiente, sin llegar a generar
una dinán1ica sostenible de den1ocratización, perfeccionamiento e inno-
vación. Por consiguiente, se reafirma que el complejo organizacional del
Estado merece una atención prioritaria de parte de los actores políticos,
sociales y acadén1icos para alcanzar comprensiones más acabadas de las
transformaciones pendientes y de los desaños institucionales, políticos
y operativos a superar.
304
LA' GESTIÓN PÚBLICA DURANTE EL KIRCHNERISMO
ANTECEDENTES
0
Con10 todo Estado, el argentino es una entidad permanenten1ente sujeta
a procesos ·de construcc~ón, destrucción y reconstrucción. A lo largo de
su trayectoria histórica y coi: aportes de los más diversos gobiernos, este
Estado contribuyó a confor1nar y conSolidar la nacionalidad. Sus logros
ten1pranos en educación, salud, integración social e infraestructura se
destacaron en el contexto regional por la calidad y alcance de sus ser-
vicios. Progresivan1ente, las políticas que fue adoptando lo convirtieron
en promotor del desarrollo y en un Estado de bienestar relativan1ente
avanzado en sus prestaciones y cobertura, aun cuando imperfecto y con
grandes heterogeneidades en su funcionamiento.
Durante la mayor parte del siglo XX, este Estado sufrió las conse-
cuencias sucesivas de desorientaciones, tragedias, caminos zigzagueantes,
lecturas erradas de la realidad, apuestas insensatas y n1anipulaciones sin1-
bólicas para su legitimación, con carencias, heridas y déficits de todo
tipo, políticas poco persistentes, reactivas y gobernadas por contingencias,
ejecutadas con dosis abundantes de improvisación y arbitrariedad, lo que
provocó retrocesos n1uy significativos en la capacidad estatal. Este proceso
tuvo pliegues y complejidades debidas a la inestabilidad gubernamental
y de los escenarios de las políticas, a la creciente desintegración social, a
la dilución de los partidos y a crisis recurrentes de financiamiento. No es
posible señalar responsables exclusivos: este conjunto organizacional fue
agredido por los más diversos actores, con desconocimiento o abandono
de muchos de los valores, principios y prácticas que deben gobernar la
convivencia republicana, la institucionahdad pública y la gestión estatal. En
escenarios de elevada conflictividad, se i111pusieron diferentes concepcio-
nes sobre el Estado, con ausencia de visiones de futuro que pudieran dar
sentido a los debates sobre lo público. La discusión se redujo durante años
a las relaciones entre el Estado y los inercados, o a su tan1año, sin trata-
miento de las dimensiones institucionales y políticas de la gestión pública.
Las reformas de los noventa dejaron un Estádo "remanente" tras un
proceso profundo, largo y traumático de redefinición de actividades, achi_-
305
 ¿DÉCADA GANADA?
camiento de estructuras y de planteles y de debilitamiento de sus capaci-'
dades, agravándose sus características p_istóricas de segmentación, prácticas
patrimonialistas y profusión de capturas. Estas reformas se inspiraron-en
la "nueva gestión pública" (NGP) y en el nuevo "gerencialismo" de gran
difusión entonces en países miembros de la OECD. Consistían en un
conjunto de patrones organizativos, de distribución de capacidades deci-
sorias, de financiamiento e incentivos, de normas de responsabilización y
en la aplicación de tecnologías reputadas como eficaces por su difusión
en la gestión privada. Todas ellas aspiraban a superar las limitaciones y
rigideces procedimentales del modelo weberiano que sirvió tradicional-
mente como referencia para el diseño estructural y el funcionamiento
de las administraciones públicas. El nuevo modelo tuvo entre algunas de
sus características centrales la segmentación de responsabilidades, enor-
mes exigencias en materia de información, programación y evaluación
y formatos diversos que respondían a lógicas dificiles de armonizar. Esta
nueva conformación, lejos de remediar, agravó las falencias tradicionales
en la formulación, la implementación y la coordinación de las políticas.
Después de las reformas de esta década (privatizaciones, transferen-
cia de servicios a las provincias, tercerización, ajustes organizacionales,
etc.), el gobierno de la Alianza inició un proceso en línea con la llamada
"segunda generación de reformas". Esta cuestión estaba presente en la
agenda de gobierno a través de decisiones sobre la "solvencia fiscal" y
la llamada modernización administrativa. El Plan Nacional de Moder-
nización del Estado se proponía implantar gradualmente nuevos instru-
mentos y normas, convirtiéndose en referencia para la innovación, con
prácticas como los "compromisos de gestión", gestión por resultados,
seguimiento de la calidad de los servicios e intentos de generalizar el
planeamiento estratégico a nivel organizacional. Se establecieron además
nuevos mecanismos de control, como la Oficina Anticorrupción (1999)
y la Unidad de Información Financiera (2000).
Con el desencadenamiento de la crisis se ahondó la deslegitimación
del régimen de políticas impuesto en años anteriores, con redefinición
de las expectativas sociales y cambios de gran magnitud en las estructuras
306
LA GESTIÓN PÚBLICA DURANTE EL KIRCHNERISMO
productivas, de empleo y sociales, ptovocando una avalancha de deman-
das ~e actores con elevada capacidad de movilización frente a un Estado
con graves carencias en materi~ de recursos_ y de capacidad política. El
colapso expuso las cons~cuencias dél largo proceso de deterioro en el
funcionamiento y acceso a los servicios básicos, en la efectividad de los
_servicios sociales, en la calidad de la infraestructura y en las capacidades
analíticas y operativas del Estado. Además, este conjunto estatal, radi-
calmente transformado, debilitado y carente de los atributos de profe-
sionalismo, carrera funcionarial y ética del cargo, padeció el abandono
de la naturaleza básica de instrumento al servicio de la ciudadanía. Sin
orientación de futuro y sin coherencia en las políticas, la sociedad lo
visualizó progresivamente como apropiado por algunos, insensible, exce-
sivamente complejo, sumamente costoso y generador de privilegios. Este
alejamiento de la población del Estado se manifestó en la retracción de
la política y, muy especialmente, en el debilitamiento del sentido de lo
público, en la transgresión a la ley, en la desconfianza en la justicia y en
la disconformidad por la deficiente prestación de servicios que hacen a
la igualdad y al bienestar de los ciudadanos, como la seguridad, la salud
y la educación.
EL CICLO KIRCHNERISTA
Para la nueva administración surgida en 2003 fue prioritario asegurar
la gobernabilidad a través de la construcción de recursos de poder. El
rediseño de las políticas macroeconómicas, la renegociación de la deuda
y el aleja1niento de los apre1nios fiscales en un contexto internacional
súbitamente propicio, contribuyeron a la superación de las cuestiones
más apremiantes. Este punto de partida acrecentaba las oportunidades y
las opciones de los decididores políticos para avanzar en la reforma de
políticas y para perfeccionar la gestión. El Estado retomó su capacidad de
orientación y de regulación, poniéndose de nlaIÍifiesto retos, dilemas y
obstáculos para la reconstrucción de una estatalidad que estaba ganando
307
 ¿DÉCADA GANADA?
capacidad de imperio pero que, al mismo tiempo, se iba conformando
con sistemas de reglas imperfectos, inestables y, en ocasiones, sin consis-
tencia ni formalización adecuadas para integrarse a una nueva institu-
cionalidad, con evidencias de arbitrariedad en su aplicación.
El desempeño de la Presidencia jugó un papel determinante, con-
solidando un hiperpresidencialismo extremo. El Presidente impuso
su liderazgo, su orientación al acuerdo o al conflicto, su estilo de des-
empeño y un fuerte énfasis en la construcción simbólica de la polí-
tica, centralizando las decisiones, ejerciendo plenan1ente la iniciativa,
determinando la agenda pública, definiendo sin intermediaciones los
contenidos de las políticas y disciplinando al aparato estatal a través
de la supervisión directa con elevado involucramiento personal. La
discrecionalidad en la asignación de recursos facilitó el alineamiento
de los gobiernos provinciales, mientras que las políticas de subsidios
contribuyeron a acrecentar la legitimidad del gobierno y su sustento
político. La gran concentración desplazó o impidió el funcionamiento
de mecanismos de previsión, deliberación, planificación y coordinación
que asegurasen la efectividad y la coherencia de las políticas públicas
y de su implementación.
El gabinete, corno apoyo irnnediato al Presidente, no funcionó. La
gestión fue conducida en forma radial por el titular del Ejecutivo, con
nulos aportes del órgano constitucional definido corno titular de la ad-
ministración pública, la Jefatura de Gabinete. Ésta, con independencia de
quienes la desempeñaron, operó como auxiliar político del Presidente y
vocero de la administración, sin asumir la coordinación interministerial.
Aun cuando preservó nominalmente la responsabilidad por las acciones
referidas a las capacidades de gestión, sus competencias en materia de
planeamiento y de evaluación no se ejercieron, desdibujándose su perfil
institucional por la asignación de tareas diversas sin relación directa con
sus funciones orgánicas (Martínez Nogueira, 2013b). Los ministerios
participaron irregularmente en la formulación de políticas, con un perfil
en mayor medida de administradores que de responsables políticos de sus
áreas de gobierno. El deterioro de las capacidades analíticas por el des-
308
L~ 'GESTIÓN PÚBLICA DURANTE EL KIRCHNERIS_MO
n1antela1niento de las oficinas de estadística, programación, seguimiento
y evaluación no se revirtió o se agravó más allá de todo antecedente.
Los conflictos entre prioridades, Perspectivas y lógicas locales fueron
resueltos por la cúspide. dei po'der en un escenario de holgura fiscal, y
persistieron los problemas de sustento analítico y de capacidad para ela-
borar diagnósticos sistemáticos y fundados en evidencias. Se consolidó,
por lo tanto, el cortoplacismo, la improvisación y la falta de coherencia
y coordinación entre políticas y en su ejecución.
El discurso oficial enfatizó. la distancia entre la orientación del go-
bierno y las concepciones que fundaron las políticas durante los ochenta
y noventa. Se produjeron cambios importantes en el papel del Estado, en
las articulaciones internacionales y en las políticas económicas y sociales,
con crecimiento de los recursos estatales y, por consiguiente, del gasto
público. 1 En la superación de los límites y debilidades del aparato orga-
nizacional y de sus normas y regulaciones, se evidenciaron problemas de
conceptualización, de decisión y de ejecución. Se enunciaron objetivos
de "transformación de la gestión para construir un Estado inteligente" y
para "restablecer la relación entre los ciudadanos y el Estado", pero sin
acciones para la promoción de la efectividad, la coherenCia, la coordi-
nación o la transparencia.
El período inaugurado en 2007 no se diferenció en su estilo del an-
terior. Salvo excepciones sin continuidad ni institucionalización efectiva,
no se avanzó en el fortalecimiento de las capacidades ni en los meca-
nismos de apoyo a la conducción, a la planificación o a la gestión: La
capacidad política se acrecentó como consecuencia de la consolidación
del liderazgo y de los resultados electorales, apelándose además a estrate-
gias de construcción de organizaciones sociales afines, la incorporación
de militantes a los cuadros administrativos y técnicos, la movilización
constante, la apropiación de recursos simbólicos y la cooptación en un
escenario de debilita1niento o desintegración de actores políticos.
1
Según algunas estimaciones, el incren1ento del gasto público fue de aproximada-
mente 15 puntos del producto en los últitnos diez años.
 ¿DÉCADA GANADA?
A pesar de la capacidad política, no se produjeron avances mayores,
persistiendo un aparato estatal sin visión ni sendero de largo plazo. Las
orientaciones y contenidos de la políticas profundizaron líneas de acción,
se diseñaron nuevos programas, algunos con contenidos innovadores
importantes, y se amplió el espectro de ternas incluidos en la agenda
de gobierno con fllerte impacto institucional, apoyo social y político y
nuevos requerimientos en materia organizacional (la llaniada reforma
política, la incorporación al sistema de reparto de los enrolados en los
sistemas de capitalización, el giro hacia el universalismo a través de la
asignación universal por hijo, la incorporación al sistema jubilatorio de
ciudadanos que no habían realizado aportes y la puesta en marcha de
diversos mecanismos legales e informales de control del comercio inte-
rior y exterior). La creación de nuevos ministerios y secretarías reveló
la intención de jerarquizar ciertos campos de política, sin un diseño
explícito y formal de convergencia, con1plementación y coordinación
de áreas de gobierno.
Si bien las transfor1naciones de las políticas tuvieron consecuencias
sobre los modelos de organización y sobre la activación de los actores
sociales, no respondieron a una estrategia precisa o a una visión explícita
de las funciones y del modo de desempeño del Estado. Las temáticas de
la organización y de la gestión sólo excepcionalmente formaron parte del
discurso oficial. A su vez, los posicionamientos gubernamentales sobre la
administración pública estuvieron basados desde el con1ienzo en críticas
a la "nueva gestión pública" (NGP). En las décadas anteriores, muchos
países de la región iniciaron procesos de transformación de la gestión
replicando experiencias reputadas co1no exitosas y que re1nitían a corpus
teóricos comunes. Sus resultados fueron diversos, con fracasos notables.
Esta replicación o "transferencia de políticas" se n1anifestó en las formas
y contenidos de los sistemas normativos, en el diseño de programas, en la
configuración organizacional y en las prácticas de gestión. Luego de inás
de veinte de años de análisis y evaluaciones de estas estrategias, las evi-
dencias y los aprendizajes acu1nulados sirvieron para fundanientar severos
cuestionamientos, pero sin que aún se consoliden n1odelos alternativos
310
L./\ GESTIÓN .PÚBLICA.DbRANTE EL ICIRCHNERISMO
para transformar la estructura y el funcionamiento del aparato estatal. Las
fuerzas de aquellas transferencias y de las condicionalidades del finan-
ciamiento externo hicÍeron que la Argentina compartiera esta realidad.
Al iniciarse el períod9, los c~mbios inspirados en la llamada "segunda
generación de reformas" estaban en distintas fases de implementación.
Éstos tuvieron continuidad pero con variaciones en los apoyos recibidos.
Como se anticipó, el escenario político justificaba expectativas positivas
sobre la relevancia que se podría conceder a esta cuestión en el nuevo
contexto, con condiciones políticas propicias para facilitar programas de
reorientación y de fortalecimiento de la gestión estatal. Entre ellas esta-
ban la consolidación del poder presidencial, la convicción de la necesidad
de redefinir el papel del Estado, las deficiencias de los modelos organi-
zacionales y de gestión vigentes, la búsqueda académica y profesional
de orientaciones superadoras de la NGP y el alivio de las restricciones
de financiamiento.
.El resultado de este proceso fue confuso, con institucionalización
no consolidada, ritualista e inconexa, conformando un híbrido lleno de
inconsistencias entre la matriz de origen burocrático, aportes de la NGP
no adecuadamente articulados y decisiones dispersas y escasamente fun-
dadas. 2 Como ejemplos pueden mencionarse la insistencia en la retórica
de la gestión por resultados, sin que se haya implementado de manera
integral y con acompañamiento de normas, incentivos e instancias de
evaluación, o la planificación estratégica organizacional, desarticulada de
la formulación de políticas ministeriales, interorganizacionales o secto-
riales. Estas deficiencias de institucionalización, junto a las delegaciones
de facultades al Poder Ejecutivo, hicieron que el presupuesto dejara de
convertirse en el marco de una gestión programada. De igual manera,
2
En un docun1ento oficial se afirn1a, luego de presentar críticas a la "nueva gestión
pública", que se aspiró a revalorizar lo público, fortaleciendo las capacidades estatales,
pero desde una perspectiva neopública "que reivindica el valor de las culturas organiza-
tivas y la primacía de la política por sobre la autorregulaciÓ9- económica de la sociedad"
(SGP/JGM: 2007: 18). Puede afirmarse que este enfoque enunciado no se corresponde
plenamente con los procesos iniciados o los resultados obtenidos.
3II
 ¿DÉCADA GANADA?
persistieron proble1nas de inserción e integración de nuevos progran1as y
agencias en la organización del Estado, con superposiciones funcionales
o adscripciones jurisdiccionales motivadas por razones ad-hoc o perso-
nales. Un ejemplo de ello es la JGM. donde se localizaron actividades
que responden a consideraciones circunstanciales sin ningún criterio de
organicidad, con10 son los casos de Fútbol para Todos, de la Comisión
de Tierras o de la Secretaría de Integración Nacional.
Estas inconsistencias sistémicas se inanifiestan en éxitos y fracasos
localizados. Existen ámbitos del aparato estatal con largas trayectorias de
construcción y despliegue de capacidades: el impulso dado a las políticas
científicas y tecnológicas se apoyó en capacidades disponibles, en parti-
cular en el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y lecnicas
y en la anterior Secretaría, mientras que la disponibilidad de recursos
permitió que el nuevo Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación
Productiva tuviese un impacto positivo, con iinport;intes esfuerzos en
materia de forn1ación e incorporación de investigadores, infraestructura
y equipan1iento. Otro caso es ANSES: incorporó en nún1ero elevado y
en corto tiempo nuevos beneficiarios por la absorción de los afiliados
a las AFJP y con10 consecuencia de las n1oratorias previsionales, admi-
nistrando aden1ás la asignación universal por hijo que ha alcanzado una
cobertura casi universal.Asu1nió, por otra parte, la ejecución de políticas
inuy diversas, convirtiéndose en un agente financiero de magnitud del
Estado y en imple1nentador de progra1nas sociales, como el programa
"Conectar Igualdad". Ese crecimiento mostró capacidades administra-
tivas significativas, convirtiéndose en un instrumento estratégico de go-
bierno.A la vez, ciertos programas de prestación de servicios se destacan
por sus características y modos de ejecución, co1no "Remediar", de pro-
visión de n1edicamentos a la población en situación de pobreza para el
90% de las patologías niás frecuentemente atendidas en el nivel prünario
de salud, encargándose de fortalecer las redes de atención primaria. Los
planes "Nacer" y posteriormente "Sun1ar", con objetivos de reducción
de la n1ortalidad niaterna e infantil, tuvieron una implementación pro-
gresiva en su cobertura y con n1ecanisn1os de seguimiento y evaluación
312
LA GESTIÓN PÚBLICA' DURANTE EL KIRCHNERISMO
niúy desarrollados. En inateria de pr'omoción productiva y territorial, el
PROSAP (Programa de Servicios Agrícolas Provinciales), incorporado
a la Unidad para el Cambio Rural del Ministerio de Agricultura, tiene
una trayectoria exitosa en la ejecución de programas complejos de desa-
rrollo territorial y de infraestructura en un sector tradicionahnente poco
innovador y en provincias que, en alglinos casos, cuentan con débiles
capacidades de gestión. Los logros se explii::an por el carácter innovador
de la visión territorial, la contif1:uidad en la conducción y de los equipos
técnicos, la especificidad de su accionar con reducidas articulaciones con
otros ámbitos del Estado o del mismo nllnisterio, su capacidad de gestión
y sus modalidades de trabajo colaborativo con las provincias.
Contrastando con lo anterior, existen casos de prácticas perniciosas
0 reñidas con una institucionalidad de calidad, así con10 de capacidades
no utilizadas o severamente dañadas. Entre ellos se pueden mencionar:
Los decretos de necesidad y urgencia y los poderes delegados por
el Congreso al Poder Ejecutivo para efectuar reasignaciones, con-
virtieron al análisis parlamentario en un ejercicio muchas veces
irrelevante (Cogliandro, 2012), produciendo deformaciones de la
normatividad y el aumento Ja discrecionalidad del Poder Ejecu-
tivo en el rnanejo de los recursos públicos. La consecuencia fue
el debilitamiento del presupuesto como instrumento ordenador
de la gestión estatal.
La intervención sobre organizaciones con prestigio profesional
como el lNDEC, con graves impactos sobre la credibilidad de la
infor1nación generada por el Estado.
Las acciones no debidamente respaldas por nor1nas explícitas en
materia de regulación y control de niercados,
La creación de ámbitos fuertemente discrecionales, con10 la
ONCCA, de escasa capacidad y transparencia durante su corta
vida, lo que determinó su disolución.
• El debilitamiento de los órganos de control y regulación (CIP-
PEC, 2011).
313
 ¿DÉCADA GANADA?
La reforma de la Carta Orgánica del Banco Central, que otor-
gó mayores poderes al Poder Ejecutivo. posibilitando un mayor
financiamiento al Tesoro y con atribuciones del directorio para
usar reservas a discreción sin obligación de mantener una relación
entre reservas y dinero circulante.
Asimismo, las inconsistencias en la formulación y en la implemen-
tación de las políticas con1erciales, de precios y de subsidios pusieron de
manifiesto la falta de objetivos de mediano plazo y la ausencia de análisis
de las consecuencias probables, lo que produjo severos problemas en
cuanto al suministro interno de producciones tradicionales, a la expor-
tación, con una caída en la participación en mercados internacionales y
el deterioro de las capacidades productivas. Otro tanto puede afirmarse
con respecto a los subsidios a los consumos, con fuertes cuestiones pen-
dientes en materia de sostenibilidad y equidad. En el caso de transportes
o de energía, se implantaron regímenes con problemas de focalización
Y de postergación de poblaciones del interior. Además, los fracasos de
los mecanismos de regulación y de control en los servicios públicos,
como el transporte ferroviario, tuvieron resultados serios y en ocasiones
trágicos para los ciudadanos, con una falta de transparencia casi absoluta
en lo referido al destino y la utilización de los subsidios por parte de las
empresas receptoras.
LAS POLÍTICAS DE GESTIÓN
Como se anticipó, las acciones de niodernización de la adn1inistración
emprendidas desde el 2003 no han tenido ni la intensidad ni la visibilidad
de las reorientaciones de las políticas en los campos sectoriales. Las res-
ponsabilidades en la nlateria están adjudicadas a la Secretaría de la Ges-
tión Pública (SGP) de la JGM. En el año 2007 se le confirió jerarquía de
Secretaría de Estado con el cometido pron1over la reforma de la gestión
pública con funciones en inateria de empleo público, capacitación del
JI4
LA. GESTIÓN PÚBLICA DURANTE EL KIRCHNERISMO
personal, innovación tecnológica, cohtrataciones públicas, planeamiento
estrat~gico y coordinación con los gobiernos subnacionales. A partir del
año 2009 se renovó la atención a algunas de estas temáticas.
Muchas acciones en _materia de gestión pública que respondían a
objetivos de fines de los años 90 tuvieron continuidad a través de la eje-
cución del Programa de Modernización del Estado localizado en laJGM
(Aba! Medina, 2009). Este programa alcanzó resultados variados, en gran
medida atribuibles a la importa~cia política asignada a cada uno de sus
componentes y a sus intervenciones. Financiado por el Banco Mundial,
pretendió convertirse en diseminador de innovaciones de gestión a través
de estudios, acciones transversales y apoyos a procesos de cambio. Sus
proyectos de rediseño de estructuras y de reingeniería de procesos en-
frentaron condiciones problemáticas o precarias (Podestá y Brid, 2012),
dependiendo de la colaboración de las organizaciones receptoras, con
dispar despliegue de influencia o de utilización de incentivos.
La SGP impulsó innovaciones en materia de sistemas de compras,
gestión de activos y tecnologías de la información. Algunas previsiones
del programa original persistieron a lo largo del tiempo, como la firma
digital, la implementación gradual de la gestión en base a resultados, la
formulación de planes estratégicos (7 6 organis1nos nacionales los habían
concluido a mediados de 2013) y la elaboración de cartas de compromiso
con el ciudadano (50 organismos adheridos, sin seguimiento sistemá-
tico). Otros componentes fueron debilitados o dejados de lado, como
los referidos a transparencia, acceso a la información y a derechos de la
ciudadanía en materia de gobierno abierto.Además, se puso en marcha
el Sistema de Seguimiento y Evaluación de la Gestión (tablero de metas
de gobierno, sistemas de inforn1ación para la gestión, la gestión local,
parlamentaria y de proyectos) que habilita instrumentos para brindar
evidencias para la toma de decisiones.
Si bien se produjeron progresos en materia de tecnologías infor-
máticas, el Plan Nacional de Gobierno Electrónico de 2005 no llegó a
implementarse en su totalidad. Los avances fueion impulsados por ini-
ciativas de los organisn1os públicos, con ritmos de desarrollo desiguales
315
 ¿DÉCADA GANADA?
y sin una estrategia global ni un liderazgo político-técnico que asegurara
la coherencia en la acción. Éstos se concretaron en la incorporación
de equipanllento y en la integración e incidencia de comunidades de
práctica. Los aspectos problemáticos consistieron en la existencia de "is-
las", con manejo descoordinado de la información, enlaces organiza-
cionales débiles y diversidad de clasificaciones y codificaciones (Pando,
2013 y Kaufinan, 2013). La difusión de estas tecnologías permitió logros
localizados de gestión, sin que en conjunto constituyan experiencias
contundentes de eficiencia, adecuada programación o de respuesta a
prioridades. Entre esos logros están los ya citados ANSES en lo referido
a la incorporación de nuevos beneficiarios, AFIP (con una tradición de
aprovechamiento de estas tecnologías no interrumpida en las últimas
décadas) y los programas de documentación, que facilitan la celeridad
en las tramitaciones y la regularización de la situación de importantes
sectores de la población.
En 1996 se establecieron normas para la planificación de los organis-
1nos descentralizados, luego extendidas a los todos los organismos de la
administración en 2011. Estas normas respondieron a una revalorización
del planeamiento en una administración que históricamente operó en
base a la imprevisión y a la superación de contingencias. Los resultados
deben nlatizarse: al no existir una planificación de gobierno sistemática,
apoyada en visiones de desarrollo, y en estrategias de largo y mediano
plazo, los planes sectoriales y organizacionales se realizan sin referencias
a visiones, políticas u objetivos de nivel agregado. Por ello, la cuestión
de la coherencia intersectorial o del conjunto de políticas persiste con10
tarea pendiente, sin autoridad con competencias para producirla o me-
canismos que aseguren su convergencia en la in1plen1entación (Martínez
Nogueira, 2013a).
Si bien la planificación estratégica debe articular objetivos, 1netas,
presupuesto y operación, con sisten1as de nlonitoreo y evaluación, los
avances son todavía incipientes. Los esfuerzos se litnitan a la elaboración
de indicadores integrables a un sisten1a de infor1nación de gobierno de
cobertura parcial que podrá confluir con la puesta en marcha de la ges-
]IÓ
LA GESTIÓN PÚBLICA DURANTE EL KIRCHNERISMO
tión en base a resultados. Estas expe'riencias no están integradas a la eva-
luación de procesos, re.sultados e impactos. Recién en 2012 se formuló el
Progra1na de Evaluación de P~líticas Públicas con acciones de difusión,
construcción de redes y capacitación. Hasta el presente, ese programa
no ha reglado las evaluaciones ni construido sistemas de intercambio y
. aprendizaje, comenzando en 2014 con la capacitación de funcionarios.
Puede afir1narse que las evaluaciones de políticas y programas públicos
realizadas respondieron, en la ~iayoría de los casos, a disposiciones con-
tractuales de las operaciones con los organismos multilaterales de crédito,
sin incorporación sistemática de sus conclusiones en procesos de revisión
de políticas o de los modos de gestión.
La segmentación asociada con las delimitaciones de competencias
y a inercias institucionales ha generado dificultades muchas veces insal-
vables para alcanzar la complementariedad de aportes disciplinarios y
para la consideración integral de cuestiones extremadan1ente sensibles
y significativas que superan los criterios sectoriales. Se asiste así a una
tensión no resuelta entre -la relevancia y demandas de comprensión y de
conocimientos de los problemas y la naturaleza y las capacidades de los
mecanismos existentes para abordarlos. Esto es particularmente dramáti-
co en temáticas como pobreza,juventud, niñez y adolescencia, seguridad,
con1petitividad, desarrollo urbano o infraestructura. Esa tensión explica
los criterios frecuentemente revisados durante la implementación, la
rectificación de los cursos de acción y las dificultades y ambigüedades
para adjudicar responsabilidades.
Los mecanisn1os interministeriales de coordinación no han teni-
do un desen1peño perdurable ni destacable. La ausencia de un marco
estratégico con1partido, la segmentación y la centralización de la ton1a
de decisiones y la prevalencia de las lógicas institucionales particulares
explican resultados asociados a la particular economía política de cada
ámbito de gestión. El Gabinete Nacional no funcionó con10 rnecanismo
de elevada jerarquía institucional para la negociación, la articulación y el
seguimiento de programas. Por otra parte, la coÓrdinación interjurisdic-
cional estuvo a cargo de Consejos Federales sectoriales con diferentes
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 ¿DÉCADA GANADA?
capacidades para homogeneizar criterios y coordinar la acción (Repetto
y Nejamkis, 2005). Los criterios de atribución de funciones según líneas
predominantemente "sectoriales" persisten, con proliferación de minis-
terios y programas. La emergencia de nuevos problemas o de nuevas
conceptualizaciones no se tradujo en ajustes significativos en los ·cr_i-
terios organizativos o en la atribución de competencias, con abordajes
interorganizacionales o interdisciplinarios de carácter inorgánico que
impiden la efectiva convergencia de las políticas y la coordinación de la
implementación.
Se crearon nuevos ministerios jerarquizando la inserción de sus te-
máticas en el organigrama de gobierno, a la vez que la JGM acumuló
nuevas funciones ajenas a su cometido institucional (Medio Ambiente,
Fútbol para Todos, Comunicación, entre otros). La estructura ministerial
se amplió, de 10 ministerios en 2003 a 16 en 2014. La reincorporación
de funciones al Estado se hizo de manera no planificada atendiendo a
contingencias y oportunidades. Si en el año 2004 había 29 empresas
públicas; luego se fueron incorporando otras en ciclos bien diferenciados
y a través de procedimientos diversos: el primero, con ENARSA, el Co-
rreo, Aysa y Arsat; el segundo en 2008 con Aerolíneas,Austral y las AFJP,
y el tercero a partir del año 2012 con YPF y algunas líneas ferroviarias.
La reincorporación de empresas que fueron de propiedad estatal se hizo
en algunos casos sin definir los órganos para su rectoría o supervisión
y sin resolución definitiva sobre su naturaleza, propiedad o inserción
institucional (caso de Aerolíneas o YPF).
La Oficina Anticorrupción y la Fiscalía de Investigaciones Admi-
nistrativas no dejaron de tener existencia for1nal, pero su importancia
social, política y jurídica decreció. La ley de acceso a la información no
se sancionó, levantándose en el año 2009 el portal para la recepción de
solicitudes de parte de la ciudadanía. La Auditoría General de la Nación
"tjene trabas serias para acceder a la inforn1ación con1pleta de parte de
los organisn1os auditados y de terceros que sería necesaria para cu1nplir
sus obligaciones con un progresivo y notorio descenso de sus auditorías
de gestión, que debilita su función de control. La ausencia de plazos pe-
318
LA GESTIÓN PÚBLICA DURANTE EL KIRCHNERI-SMO
rentorios para cada una de las etapa's conlleva la posibilidad de demorar o
paralizar investigacioi:ies, diluir las observaciones y derivar en un control
inútil alejado de la sociedad". (AC!J, 2006). En lo referido a los orga-
nismos de regulación y_ control de servicios públicos, la gestión política
tuvo un fuerte impacto institucional: en la mayoría de estos organismos
se designaron nuevos directores e interventores sin respetar las formali-
dades exigidas legalmente para conformar sus directorios (ACIJ, 2008).
Deficiencias muy severas en ~ateria de supervisión en la prestación de
servicios públicos y de control a los titulares de concesiones o contratos
de gerenciamiento fueron puestas de manifiesto por la reiteración de
graves accidentes, los que determinaron sucesivas modificaciones en los
contenidos y en los beneficiarios de las concesiones ferroviarias.
En 2012 se aprobó un nuevo Reglamento del Régimen de Contra-
taciones de la Administración Nacional con objetivos de mejoramiento
de la eficiencia y transparencia. Sin embargo, algunas aspiraciones que-
daron sin satisfacer: el marco normativo no contempla la consulta del
mercado como parte del procedimiento de contratación, con un porcen-
taje elevado de adjudicaciones que no atienden los procedimientos pre-
vistos por el régimen general. Según un informe de especialistas (ASAP,
2013) varias son las deficiencias existentes: ausencia de planificación de
contrataciones, procedimientos lentos y complejos, metodologías para la
estimación del costos no debidamente regladas, órgano rector que no ha
asumido en su totalidad las facultades y falta de actualización del régimen
para la in1plementación de contrataciones electrónicas.
Una de las cuestiones 1nás relevantes de la institucionalidad estatal se
refiere a las políticas de personal. Persisten las ausencias o debilidades en
las norn1as y en los procedimientos que deberían regir la selección y la
pro1noción del personal conforme a criterios de mérito. Está pendiente
el establecimiento pleno de la carrera administrativa con garantías para los
funcionarios y para los ciudadanos, con correspondencia entre los arreglos
estructurales, las descripciones de cargos y las competencias requeridas.
Paralelamente, no se cuenta con estimaciones rigurosas del personal ne-
cesario conforn1e a la naturaleza de las actividades y cargas de trabajo de
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 LA GESTIÓN PÚBLICA ·DURANTE EL KIRCFINERISMO
¿DÉCADA GANADA?

las organizaciones. Persisten, además, regímenes particulares y de contra- Entre 2003 y 2012 el crecimiehto de los agentes que revistan en
tación de personal que conllevan la precarización del empleo público. el PE.N (incluyendo administración central y organismos descentrali-
Los empleos en el sector público en los tres niveles de gobierno zados y otros entes comoAFIP_e INCAA) fue de un 32,65%,pasando
tuvieron un gran crecimiento durante el período (algo mayor al 50%), entre esos años de 264 ..916 a 351.420 agentes, con una estimación
no pudiendo hacerse afir1naciones contundentes por la imperfección de presupuestaria para el año 2014 de 376.145. Sin considerar el personal
los sistemas de información. Según estimaciones, los puestos de trabajo militar y de seguridad, el personal del PEN y otros entes del sector
de plantas permanentes y de contratados llegarían a 3,32 millones. Para público pasó en ese período de 111.326 a 168.897 agentes. Con el
determinar el número de habitantes que reciben remuneraciones o be- personal permanente y transitorio, ese total varió de 24 7 .109 en 2003
neficios de parte del Estado, a este número habría que sumar aproxima- a 299.628 en 2012 y a 303.218 en el presupuesto 2014, un incremen-
damente 6.500.000 personas beneficiarias de jubilaciones y pensiones y to del 22,7%. El personal contratado se incrementó en 190,85% (de
3.600.000 receptores de planes sociales, incluyendo entre ellos 1.280.000 17.807 agentes en 2003 a 51.792 en 2012), constituyendo el 15% del
de pensiones no contributivas y 1.840.000 de laAUH. La participación total de empleados.
del gasto público consolidado en el PBI, que en el período 2002-2005 Entre 2005 y 2008 se adoptaron medidas para que el personal con-
fue de 25%, subió a cifras que se estiman entre el 42 (sin. considerar tratado se vinculara mediante relaciones de dependencia laboral a plazo
cargas financieras) y el 48%. De este porcentaje, 23,4% corresponde al determinado. Sin embargo, es importante observar que la cantidad de
gasto primario de la Nación. personas contratadas bajo el decreto 1.184 en 2008 representaban sólo
el 8, 7% del total de personas contratadas. Las partidas para los sueldos
de planta permanente, temporaria y contratada, se incrementaron un
Gráfico 1 134% entre 2009 y 2012. El presupuesto destinado a gastos de personal
de la Administración Pública Nacional, que incluye a los empleados
CANTIDAD DE PERSONAL PEN Y OTROS AGENTES DEL SECTOR PÚBLICO NACIONAL
2003-2012 (SIN CONTABILIZAR PERSONAL MILITAR Y DE SEGURIDAD) de planta permanente, temporaria y a los contratados, aumentó unos
36.339 millones de pesos en ese período, con ajustes salariales del 82%
en promedio (en términos reales para la planta total de personal público
180.000 --+--- Total
160.000 - --111---- Contratado • el incremento fue del 29g-f:i). 3
140.000 -~ SINAPA/SINEP ~-=+ En 2006 se sancionó el Convenio Colectivo de Trabajo General para
i-;o::=;::;¡;:::=~=-··-~~=~-----·----------
120.000
100.000 • •
+-----------·-----------------
+--------------------------
la Administración Pública Nacional que reemplazó al primer Convenio
80.000 Colectivo vigente por el decreto 66/99. La regularización de los con-
60.000 +---------------------~~-~-
40.000 + - - - ------------=""'~--11111-1--~-~-~--" lt--.:-::.-::.--..-'·=--------_-.-111. _
...
venios colectivos de trabajo hizo que alcancen al 70% del total de los
20.000 L--j~::::'ff='O"l~--.,1;;,--;;-;;-;;-,;:•:;-;;-;,;-;,;--;;11t¡;,.-~--,,.,._-i-. _ _.__.__ trabajadores, incremento notable sobre el 30% en 2003 (CIPPEC, 2013).
1 ----- ....
o +--~.-,~-.-r-~--,.r-~-.-.~-,.-,~~.-.~-.,.~~-.~~.-~~

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
3 En términos porcentuales, la relación entre personal ~e planta pennanente y con-
tratados es aproxin1adan1ente de diez a uno. Es decir, de cada 10 pesos que se destinan al
Fuente: Elaboración propia en base a datos del Boletín Fiscal Trimestral.
sueldo del personal de planta pern1anente, un peso es para los contratados.

321
320
 ¿DÉCADA GANADA?
A su vez, en 2008 se estableció el Sistema Nacional de Empleo Público
(SINEP), con cambios importantes en los agrupamientos de personal
profesional y científico-técnico y con elevación de requisitos míniinos
para acceder a los Niveles Escalafonarios sobre la base de la acreditación
de estudios.
Se dictaron nuevas políticas de ingreso a la administración públi-
ca y de selección de personal. En 2010 fue aprobado un régimen de
selección para el SINEP para la cobertura de cargos vacantes de la
planta permanente, sin contarse aún con una completa descripción de·
puestos y funciones. No obstante, el régimen de personal conserva su
carácter fragmentado, con vacíos importantes y múltiples situaciones
diferenciales, no habiéndose superado las prácticas de discrecionalidad,
clientelismo y apropiación particularista de ámbitos de la administra-
ción pública.
La magnitud de las cifras de empleo evidencia la necesidad de
una aproximación seria y sistemática a la organización y gestión del
Estado. Al no contarse con un análisis de funciones, actividades Y
recursos o evaluaciones de desempeño sistemáticas y confiables, no
pueden avanzarse juicios rigurosos sobre abundancias o carencias. Sin
embargo, puede anticiparse que ese crecimiento no se corresponde con
la ampliación de funciones del Estado ni con una mayor efectividad.
La conjetura con mayor sustento sobre el crecimiento de estas cifras
remite a la utilización del empleo público -en sus diferentes varian-
tes- como instrumento de generación de en1pleo y del ejercicio del
patronazgo.
CONCLUSIÓN
Las secciones del trabajo presentaron una descripción de las condicio-
nes que posibilitaron o impidieron la institucionalización de reformas
en la gestión pública y señalamientos con respecto a las orientaciones,
322
LA GESTIÓN PÚBLICA DURANTE EL KIRCHNERISMO
prácticas, estilos y compo:i:tamient~s que brindaron el n1arco político a
la gestión de gobierno.. Las explica~iones que se anticipar~n, con identi-
ficación de éxitos, fracasos, in1posibilidades y compromisos pendientes,
permiten extraer conclusiones dirigidas a alimentar la reflexión y la
deliberación pública sobre la calidad .de políticas y decisiones para el
perfeccionamiento de un Estado que nec~sita superar un largo ciclo de
deterioro y decadencia.
La primera conclusión es que las políticas de gestión no tuvieron
prioridad en la agenda de gobierno ni dieron lugar a planes, programas
o acciones que acompañaran la fuerte reorientación de las políticas pú-
blicas. Se procuró "restablecer la centralidad del Estado", sin que este
reposicionarniento estuviese apoyado por esfuerzos sistemáticos y sus-
tentables de construcción de capacidades, por el despliegue de nuevas
conceptualizaciones o por refor1nas normativas, de organización y de
funcionamiento coherentes con esa enunciación de centralidad.
Este punto es central en la evaluación del período: las capacidades
del Estado son políticas y de gestión. Las capacidades políticas deben
articularse e integrarse con las capacidades de gestión, críticas para con-
vertir las intencionalidades de gobierno en resultados e impactos sobre
la sociedad. Existe, desde ya, una tensión natural entre estas dos mani-
festaciones de la capacidad estatal: la voluntad política está regida por
racionalidades fundadas en valores y por lógicas de poder de las cuales
las acciones de gestión son tributarias e instrumentales. Las capacidades
políticas remiten a la construcción de apoyos, a la preservación de la
orientación de gobierno y de su legitimidad y a la incidencia sobre
los modos de percibir, conceptualizar y operar sobre la realidad de los
actores sociales. Las capacidades de gestión son condiciones necesarias
o contribuyentes para el logro de los objetivos políticos y para que su
enunciación supere sus resonancias sünbólicas para dar lugar a acciones
persistentes, coherentes y efectivas dirigidas a transformar la realidad.
Estas capacidades de gestión forman parte del capital acumulado por la
sociedad y su importancia supera a sus contribuciones a un gobierno
323
 ¿DÉCADA GANADA?
determinado. En consecuencia, puede afirn1arse que durante el período
se perdieron oportunidades para la mejor institucionalización de una
gestión pública que se corresponda con las aspiraciones y necesidades
a satisfacer.
La segunda conclusión es que la administración estatal atravesó
el período sin estrategia explícita, sin plan y sin una visión sobre la
conformación deseada ni sobre los nl.odos de funcionamiento a ins-
titucionalizar. Si bien no se produjeron rupturas significativas con los
modelos de organización y de gestión vigentes al comienzo del perío-
do, los cambios incrementales, muchas veces imprevisibles, y los ajustes
recurrentes dieron lugar a una realidad de carácter híbrido, compleja
e inorgánica. La reincorporación de funciones del Estado productor
de bienes y servicios y la reconstrucción de dimensiones universalistas
del Estado de bienestar se hicieron por agregación, o respondiendo a
coyunturas particulares, sin el refuerzo o la reconversión de las capa-
cidades de análisis, orientación, planificación, regulación, supervisión
y control, con un aparato organizacional con 1núltiples carencias de
profesionalización, efectividad y transparencia y sometido a prácticas
patrimonialistas y clientelísticas.
La tercera conclusión se refiere a la necesidad de rescatar la hete-
rogeneidad del universo de organizaciones públicas. Su complejidad,
la variedad de requerimienros de las políticas y la diversidad de capa-
cidades de los diferentes ámbitos y niveles del Estado exigen matizar
las descripciones y diseñar estrategias diferenciadas. Junto a carencias
y fracasos, hubo avances en campos específicos dirigidos a satisfacer las
demandas de nuevas políticas, movilizando capacidades existentes. Esta
doble realidad pernllte afirmar la presencia de inconsistencias sistémicas
cuya conl.prensión rigurosa debe dar paso a la elaboración de estrategias
a la vez diferenciadas pero orientadas por objetivos convergentes. Por
consiguiente, queda una agenda pendiente.
Un Estado que recupera su centralidad requiere no sólo inten-
cionalidad, legitimidad política y apoyaturas sinl.bólicas, sino también
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LA GESTIÓN PÚBLICA' DURANTE EL KIRCHNERISMO
reglas coherentes, sentido de dire~ción, enraizamiento social y com-
portamientos fundad9s en el involucramiento ciudadano, el valor pú-
blico y en la ética. La satisfacción de exigencias de recursos políticos,
cognitivos, técnicos y operativos para la formulación y ejecución de
políticas de redistribución, bienestar, c;ompetitividad y preservación y
desarrollo de capital de todo tipo (natural, humano, social, intelectual,
productivo, etc.) es una tarea a realizar. Encararla requiere acuerdos y
deliberación entre 1núltiples a-ctores, acompañando la voluntad polí-
tica con la utilización de conocimientos y aprendizajes sociales. Sin
visiones de futuro, disponibilidad de conocimientos y de pericias
técnicas, imperio de culturas organizacionales de servicio público,
aprendizajes sistemáticos y confiabilidad social, no podrá viabilizarse
una acción estatal efectiva ni la construcción de una institucionalidad
de calidad.
La cuarta conclusión es que los nl.edios para avanzar en esa la
dirección son, entre otros: a) mecanismos institucionales que procu-
ren la coherencia, la coordinación y el control social de las políticas;
b) normas, procesos y prácticas que vinculen los horizontes de futuro
con las decisiones cotidianas y establezcan una gestión de recursos y
una rendición de cuentas orientadas a resultados e impactos, c) una ad-
ministración de mayor organicidad y apta para la atención integrada de
problemáticas intersectoriales y territoriales, y d) perfeccionan1iento de
los modos de funcionamiento estatales para ganar en eficacia, transpa-
rencia y cercanía a la población, desterrando prácticas patrimonialistas
y clientelísticas. En un plano de altísima prioridad y urgencia, la agenda
pendiente debe incorporar el con1pron1iso de creación y de consoli-
dación de cuerpos de conducción, profesionales y técnicos de elevada
profesionalización.
]25
 ¿DÉCADA GANADA? LÁ GESTIÓN PÚBLICA. DURANTE EL KIRCHNERISMO

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