Menentukan Prioritas Masalah

Dalam bidang kesehatan, penyusunan rencana kesehatan sering dilakukan dengan

mengikuti prinsip lingkaran pemecahan masalah (problem solving cycle). Langkah pertama
pada siklus ini adalah melakukan upaya penetapan prioritas masalah. Masalah yang dimaksud
adalah kesenjangan antara apa yang ditemukan (what is) dengan apa yang semestinya (what
should be).
Pembangunan kesehatan tidak terlepas dari masalah keterbatasan sumber daya seperti
sumber daya manusia, sarana, dan dana. Karena adanya keterbatasan sumber daya yang
tersedia, maka tidak mungkin menyelesaikan semua masalah. Selain itu, terdapat hubungan
antara satu masalah dengan masalah lainnya, dan karena itu tidak perlu semua masalah
diselesaikan.
Terdapat banyak macam cara menetapkan prioritas masalah. Sebagian lebih
mengutamakan intuisi, sebagian lainnya mengandalkan ilham atau petunjuk atasan. Cara-cara
tersebut meskipun hasilnya sering tepat, namun tidak dianjurkan. Berikut adalah beberapa
macam teknik menetapkan prioritas masalah:

1. Teknik Kajian Data

Cara menetapkan prioritas masalah yang dianjurkan adalah dengan teknik kajian dara.
Untuk dapat mendetapkan prioritas masalah dengan teknik kajian dara, ada beberapa kegiatan
yang harus dilakukan. Kegiatan yang dimaksud adalah:
I. Melakukan pengumpulan data
Kegiatan pertama yang dilakukan adalah mengumpulkan data. Adapun yang
dimaksud dengan data disini ialah hasil dari suatu pengukutan dan ataupun
pengamatan. Agar data yang dikumpulkan tersebut dapat menghasilkan kesimpulan
tentang prioritas masalah, ada beberapa hal yang perlu diperhatikan yakni:
a. Jenis data
Jenis-jenis data yang dikumpulkan dapat bervariasi. Sebagai contoh, Blum
(1976) membedakan data kesehatan atas empat macam yaitu data mengenai
perilaku (behaviour), lingkungan (environment), pelayanan kesehatan (health
services), dan keturunan (heredity). Namun jenis data yang dikumpulkan dapat
disesuaikan dengan ketersediaan waktu, tenaga, sarana, dan dana. Tidak ada
salahnya mengumpulkan data yang lebih lengkap bila sumber daya yang
tersedia juga lebih lengkap. Data lengkap yang dimaksud dapat meliputi:
 Keadaan geografis
Data yang penting untuk diambil mengenai keadaan geografis
antara lain tentang luas dan batasan wilayah, keadaan tanah, keadaan
iklim dan cuaca, keadaan flora, keadaan fauna. Data-data ini berperan
penting dalam memberikan petunjuk mengenai ada atau tidaknya suatu
masalah kesehatan. Sebagai contoh, pada suatu wilayah terdapat
banyak rawa, mungkin saja penyakit malaria akan banyak ditemukan
pada wilayah tersebut.
Data keadaan geografis juga dapat digunakan untuk
menetapkan prioritas jalan keluar. Jika keadaan geografis tidak
menguntugkan, misalnya jika tidak ada sarana transportasi, perlu
dipertimbangkan pelayanan kesehatan yang bersifat mobil.
 Pemerintahan
Data pemerintahan yang dimaksud antara lain mengenai bentuk
pemerintahan, peraturan perundang-undangan yang berlaku, anggaran
pendapatan dan belanja kesehatan, serta mekanisme dan proses
pengambilan keputusan.
 Kependudukan
Data kependudukan yang dimaksud antara lain mengenai
jumlah penyebaran (susunan umur, jenis kelamin, dan geografis),
angka tambahan serta angka kelahiran penduduk.
 Pendidikan
Dara pendidikan dan fasilitas pendidikan juga perlu
dikumpulkan.
 Pekerjaan dan mata pencaharian
Data pekerjaan dan mata pencaharian juga perlu dikumpulkan.
 Keadaan sosial budaya
Data sosial budaya meliputi pandangan, kebiasaan, larangan,
dan anjuran yang ada kaitannya dengan bidang kesehatan. Kesemua
data ini mempunyai peranan yang amat penting dalam membantu
menetapkan masalah dan jalan keluar dari masalah tersebut.
 Kesehatan
Secara umum data kesehatan dapat dibedakan atas tiga macam,
yakni:
 -Data yang menunjuk status kesehatan penduduk, seperti angka
kematian (umum, bayi, ibu, dan penyakit tertentu), angka harapan
hidup rata-rata, angka penyakit, dan sebagainya yang sejenis ini.
-Data yang menunjukkan keadaan kesehatan lingkungan permukiman
seperti persentase penduduk yang mempunyai sumber air bersih,
mempunyai jamban, mempunyai tempat sampah, mempunyai rumah
sehat, dan lain sebagainya sejenis ini.
-Data yang menunjukkan keadaan fasilitas dan pelayanan kesehatan,
seperti rasio penduduk/saran kesehatan, jumlah dokter, jumlah
paramedis, jumlah kunjungan, luas cakupan, jumlah dan pemakaian
tempat tidur dan lain sebagainya yang sejenis ini.
b. Sumber data
Apabila jenis data sudah ditetapkan, tahap selanjutnya adalah
menetapkan sumber data yang akan dipergunakan. Terdapat tiga sumber data
yang dikenal yaitu sumber primer, sekunder, dan tersier. Contoh sumber data
primer adalah hasil pemeriksaan atau wawancara langsung dengan
masyarakat. Contoh sumber data sekunder adalah laporan bulanan
PUSKESMAS dan Kantor Kecamatan. Sedangkan contoh sumber data tersier
adalah hasil publikasi badan-badan resmi, seperti Kantor Dinas Statistik,
Dinas Kesehata, dan Kantor Kabupaten. Pilihlah sumber data yang sesuai.
c. Jumlah Responden
Apabila terdapat sumberdaya dan kemampuan yang memadai, akan
sangat baik apabila data lengkap dalam arti mencakup seluruh penduduk
dikumpulkan. Namun dalam praktek sehari-hari, pengumpulan data secara
total ini sulit dilakukan. Lazimnya diambil data dari sebagian penduduk saja,
yang besarnya, karena hanya merupakan suatu survei deskriptif, ditentukan
dengan mempergunakan rumus sampel sebagai berikut:
4𝑝𝑞
𝑛1 =
𝐿2
𝑛1
𝑛2 =
𝑛1
1+ 𝑁

n1= jumlah sampel awal

n2= jumlah sampel akhir
p= sifat suatu keadaan dalam % (jika tidak tahu dianggap 50%)
 q= 100% - p
L= derajat ketepatan yang dipergunakan (0,005)
N= jumlah penduduk
d. Cara mengambil sampel
Jika jumlah sampel telah ditentukan, lanjutkan dengan menetapkan
cara pengambilan sampel. Untuk ini ada empat cara pengambilan sampel yang
dikenal yaitu cara simple random sampling, sistematic random sampling,
stratified random sampling dan cluster random sampling.
e. Cara mengumpulkan sampel
Cara mengumpulkan data ada empat macam yaitu wawancara,
pemeriksaan, pengamatan (observasi) serta peranserta (partisipasi).
II. Melakukan pengolahan data
Kegiatan kedua yang harus dilakukan ialah mengolah data yang telah
dikumpulkan. Adapun yang dimaksud dengan pengolahan data di sini ialah menyusun
data yang tersedia sedemikian rupa sehingga jelas sifat-sifat yang dimilikinya. Cara
pengolahan data secara umum dapat dibedakan atas tiga macam yakni secara manual,
mekanikal, serta elektrikal.
III. Melakukan penyajian data
Kegiatan ketiga yang harus dilakukan menyajikan data yang telah diolah. Ada
tiga macam cara penyajian data yang lazim dipergunakan yakni secara tekstural,
tabular, dan gradikal.
IV. Memilih prioritas masalah
Hasil penyajian data akan menampilkan berbagai masalah. Apakah berbagai
masalah ini perlu diselesaikan? Tidak perlu. Pertama, masalah satu berkaitan dengan
masalah lainnya. Yang perlu dilakukan adalah menyelesaikan masalah pokoknya saja.
Masalah lainnya akan selesai dengan sendirinya. Kedua, karena kemampuan yang
dimiliki oleh organisasi selalu bersifat terbatas. Dalam keadaan ini, lanjutkan kegiatan
dengan memilih prioritas masalah. Untuk ini banyak cara pemilihan yang
dipergunakan. Cara yang dianjurkan adalah dengan teknik kriteria matrik (criteria
matrix technique).
Kriteria yang dapat dipergunakan banyak macamnya. Secara umum dapat
dibedakan atas tiga macam:
 Pentingnya masalah
 Makin penting masalah tersebut, makin diprioritaskan
penyelesaiannya. Ukuran pentingnya masalah banyak macamnya.
Beberapa diantaranya yang terpenting adalah:
-besarnya masalah (prevalence)
-akibat yang ditimbulkan oleh masalah (severity)
-kenaikan besarnya masalah (rate of increase)
-derajat keinginan masyarakat yang tidak terpenuhi (degree of unmeet
need)
-keuntungan sosial karena selesainya masalah (social benefit)
-rasa prihatin masyarakat terhadap masalah (public concern)
-suasana politik (political climate)
 Kelayakan teknologi
Makin layak teknologi yang tersedia dan yang dapat dipakai untuk
mengatasi masalah (technical feasibility), makin diprioritaskan
masalah tersebut. Kelayakan teknologi yang dimaksudkan disini adalah
menunjuk pada pengasaan ilmu dan teknologi yang sesuai.
 Sumber daya yang tersedia
Makin tersedia sumber daya yang dapat dipakai untuk mengatasi
masalah (resources availability) makin diprioritaskan masalah
tersebut. Sumber daya yang dimaksudkan di sini adalah yang
menunjuk pada tenaga (man), dana (money), dan sarana (material).

Berilah nilai antara 1 (tidak penting) sampai dengan 5 (sangat penting) untuk seriap
kriteria yang sesuai. Prioritas masalah adalah yang jumlah nilainya paling besar.
Secara sederhana pemilihan prioritas masalah dengan teknik kriteria matriks ini dapat
digambarkan dalam tabel di bawah ini.
No Masalah I T R Jumlah
P S RI DU SB PB PC IxTxR
1 A 1 4 2 3 4 3 1 3 2 1728
2 B 2 3 4 1 5 2 4 2 1 1920
3 C 4 2 5 2 3 1 3 1 4 2880
 Ada beberapa metode lain yang dapat dipergunakan untuk menentukan
prioritas masalah kesehatan yaitu metode matematik, metode delbecq, metode delphi
dan metode estimasi beban kerugian akibat sakit (disease burden).
1. Metode Matematika
Metode ini dikenal juga sebagai metode PAHO (Pan American Health
Organization, karena digunakan dan dikembangkan di wilayah Amerika Latin.
Metode ini mempergunakan: (a) Luasnya masalah (magnitude), (b) Beratnya
kerugian yang timbul (Severity), (c) Tersedianya sumberdaya untuk mengatasi
masalah kesehatan tersebut (vulnerability), (d) Kepedulian/dukungan politis
dan dukungan masyarakat (community and political concern), (e)
Ketersediaan (affordability) untuk menentukan prioritas masalah kesehatan di
suatu wilayah.
a. Magnitude
Magnitude masalah menunjukkan berapa banyak penduduk yang
terkena masalah atau penyakit tersebut. Ini ditunjukkan oleh angka
prevalensi atau insidensi penyakit. Makin luas atau banyak penduduk
terkena atau semakin tinggi prevalen, maka semakin tinggi prioritas
yang diberikan pada penyakit tersebut
b. Severity
Severity adalah besar kerugian yang ditimbulkan. Pada masa lalu yang
dipakai sebagai ukuran severity adalah Case Fatality Rate (CFR)
masing-masing penyakit. Sekarang severity tersebut bisa juga dilihat
dari jumlah disability days atau disability years atau disesase burden
yang ditimbulkan oleh penyakit bersangkutan. HIV/AIDS misalnya
akan mendapat nilai skor tinggi dalam skala prioritas yaitu dari sudut
pandang severity ini.
c. Vulnerability
Vulnerability menunjukan sejauh mana tersedia teknologi atau obat
yang efektif untuk mengatasi masalah tersebut. Tersedianya vaksin
cacar yang sangat efektif misalnya, merupakan alasan kuat kenapa
penyakit cacar mendapat prioritas tinggi pada masa lalu. Sebaliknya
dari segi vulnerability penyakit HIV/AIDS mempunyai nilai prioritas
rendah karena sampai sekarang belum ditemukan teknologi
pencegahan maupun pengobatannya. Vulnerability juga bisa dinilai
 dari tersedianya infrastruktur untuk melaksanakan program seperti
misalnya ketersediaan tenaga dan peralatan.
d. Affordability
Affordability menunjukkan ada tidaknya dana yang tersedia. Bagi
negara majumasalah dana tidak merupakan masalah akan tetapi di
negara berkembang seringkali pembiayaan program kesehatan
tergantung pada bantuan luar negeri. Kadang kala ada donor yang
mengkhususkan diri untuk menunjang program kesehatan atau
penyakit tertentu katakanlah program gizi, HIV/AIDS dan lainnya.
Dalam penerapannya, masing-masing kriteria diberi skor dengan nilai ordinal,
misalnya angka 1 menyatakan terendah dan angka 5 menyatakan nilai
tertinggi. Pemberian skor ini dilakukan oleh panel expert yang memahami
masalah kesehatan dalam forum curah pendapar. Setelah diberi skor, masing-
masing penyakit dihitung nilai skor akhirnya dengan mengalikan antara nilai
skor masing-masing kriteria untuk penyakit tersebut. Perkalian ini dilakukan
agar perbedaan nilai skor akhir antara masalah menjadi sangat kontras,
sehingga terhindar keraguan manakala perbedaan skor tersebut terlalu tipis.
Contoh simulasi untuk perhitungan menggunakan metode ini dijelaskan
sebagai berikut.

Dari tabel ini didapatkan angka skor tertinggi adalah 216 maka
penyakit TB Paru menjadi prioritas 1 dan angka 144 penyakit malaria
mendapat prioritas masalah kesehatan nomor 2 dan begitu seterusnya.
 Ada beberapa kelemahan dan kritikan terhadap metode tersebut.
Pertama penentuan nilai skor sebetulnya didasarkan pada penilaian kualitatif
atau keilmuan oleh para pakar yang bisa saja tidak objektif, kedua masih
kurang spesifiknya kriteria penetuan pakar tersebut. Kelebihan cara ini adalah
mudah dilakukan dan bisa dilakukan dalam tempo relatif cepat. Disamping itu
dengan metode ini beberapa kriteria penting sekaligus bisa dimasukkan dalam
pertimbangan penentuan prioritas

2. Metode Delbecq
Metode Delbecq adalah metode kualitatif dimana prioritas masalah
penyakit ditentukan secara kualitatif oleh panel expert. Caranya sekelompok
pakar diberi informasi tentang masalah penyakit yang perlu ditetapkan
prioritasnya termasuk data kuantitatif yang ada untuk masing-masing penyakit
tersebut. Dalam penentuan prioritas masalah kesehatan di suatu wilayah pada
dasarnya kelompok pakar melalui langkah-langkah:
(1) penetapan kriteria yang disepakati bersama oleh para pakar,
(2) memberi bobot masalah,
(3) menentukan skoring
(4) menuliskan urutan prioritas masalah dalam kertas tertutup dan melakukan
semacam perhitungan suara
(5) hasil perhitungan disampaikan kembali kepada para pakar dan setelah itu
dilakukan penilaian ulang oleh para expert dengan cara yang sama.
Diharapkan dalam pehitungan ulang ini akan terjadi kesamaan/ konvergensi
pendapat, sehingga akhirnya diperoleh suatu konsensus tentang penyakit atau
masalah mana yang perlu diprioritaskan.
Jadi, metode ini sebetulnya adalah suatu mekanisme untuk mencapai
suatu konsensus tentang penyakit atau masalah mana yang perlu
diprioritaskan. Jadi metode ini sebetulnya suatu mekanisme untuk mencapai
suatu konsensus.
Kelemahan cara ini adalah sifatnya yang lebih kualitatif dibandingkan
dengan metode matematik. Juga dipertanyakan kriteria penentuan pakar untuk
terlibat dalam penilaian tertutup tersebut. Kelebihannya adalah mudah dan
dapat dilakukan dengan cepat penilaian prioritas secara tertutup dilakukan
untuk memberi kebebasan kepada masing-masing pakar untuk member nilai,
 tanpa terpengaruh oleh hirarki hubungan yang mungkin ada antara para pakar
tersebut.
Contoh metode delbecq dapat dituangkan dalam matriks dibawah ini:

3. Metode Delphie
Metode delphie mirip dengan metode delbecq. Dalam metode Delphi
sejumlah pakar melakukan diskusi terbuka dan mendalam tentang masalah
yang dihadapi dan masing-masing mengajukan pendapatnya tentang masalah
yang perlu diberikan prioritas. Diskusi berlanjut sampai akhirnya dicapai suatu
kesepakatan (konsensus) tentang masalah kesehatan yang menjadi prioritas.
Kelemahan cara ini adalah waktunya yang relatif lebih lama dibandungkan
metode delbecq serrta kemungkinan pakar yang dominan mempengaruhi pakar
yang tidak dominan. Kelebihan metode ini adalah memungkinkan telahaan
yang mendalam oleh masing-masing pakar yang terlibat.

4. Metode estimasi beban kerugian (disease burden)

Metode Estimasi Beban Kerugian dari segi teknik perhitungannya
lebih canggih dan sulit, karena memerlukan data dan perhitungan hari
produktif yang hilang yang disebabkan oleh masing-masing masalah. Sejauh
ini metode ini jarang dilakukan di tingkat kabupaten atau kota di era
desentralisasi program kesehatan. Bahkan di tingkat nasional pun baru
Kementerian Kesehatan dengan Badan Peneleitian dan Pengembangan
 Kesehatan yang mencoba menghitung berapa banyak kerugian yang
ditimbulkan dalam kehidupan tahunan penduduk (disease adjusted life year =
DALY)
Pada tingkat global penggunaan metode disease burden dalam
penetapan prioritas masalah kesehatan, bank dunia telah menghitung waktu
produktif yang hilang (disease burden) yang disebut sebagai DALY yang
diakibatkan oleh berbagai macam penyakit. Atas dasar perhitungan tersebut
Bank Dunia menyarankan agar dalam program kesehatan prioritas diberikan
pada masalah kesehatan esensial terdiri dari (1) TBC, (2) Pemberantasan
Penyakit Menular, (3) Penanganan Anak Gizi Kurang/Buruk.

5. Metode perbandingan antara target dan pencapaian program tahunan

Metode penetapan prioritas masalah kesehatan berdasarkan pencapaian
program tahunan yang dilakukan adalah dengan membandingkan antara target
yang ditetapkan dari setiap program dengan hasil pencapaian dalam suatu
kurun waktu 1 tahun. Penetapan prioritas masalah kesehatan seperti ini sering
digunakan oleh pemegang atau pelaksana program kesehatan di tingkat
puskesmas dan tingkat kabupaten/kota pada era desentralisasi saat ini.
Simulasi dari metode ini dapat dilihat pada tabel di bawah ini.

Berdasarkan tabel data di atas didapatkan perbedaan yang besar

pencapaian dibandungkan target yang ditetapkan adalah pemberian tablet Besi
hanya dicapai target sebesar 26% maka ini menjadi prioritas masalah
kesehatan yang harus menjadi prioritas masalah kesehatan utama (nomor satu)
dan seterusnya.