DIREITO ADMINISTRATIVO a) Manifestação de vontade do Estado ou de

(ano 2014) quem lhe faça as vezes;

b) Unilateral;
ATO ADMINISTRATIVO c) Materializa a vontade do legislador
infraconstitucional;
É o produto da manifestação de vontade d) Praticado sob a égide do Direito Público;
da Administração, no uso de suas e) Passível de exame de legalidade pelo
prerrogativas. Judiciário;
O ato administrativo não é o único f) Altera posições jurídicas, Modificando,
resultado possível da manifestação de Adquirindo, Resguardando, Transferindo e
vontade da Administração, mas é o mais Extinguindo direitos do Estado ou do
comum. particular – MARTE.
Estes atos vêm perdendo a força, tendo
em vista que o Princípio do Consensualismo, Dessas características, conclui-se que:
manifestado entre Administração e
particular, tem ganhado destaque através - Ato político – não é ato administrativo, pois
dos contratos administrativos. materializa a vontade do legislador
constitucional.
* Espécies de manifestação de vontade da
Administração: * Alguns agentes públicos, os chamados
a) Ato administrativo agentes políticos (Presidente da República),
b) Contrato administrativo podem praticar atos administrativos e atos
políticos.
Conceitos:
- Manifestação unilateral de vontade da - Atos privados da Administração – não
Administração ou de seus delegatários, são atos administrativos, pois são regidos
nesta condição, que pretende produzir pelo Direito Privado.
efeitos jurídicos para atender ao interesse
público. - Contratos, consórcios e convênios – não
são atos administrativos, pois não são
- Para Celso Antônio Bandeira de Mello, ato manifestações unilaterais, são bilaterais.
administrativo é a declaração do Estado ou
de quem lhe faça às vezes, no exercício de - Atos materiais ou atos de execução –
prerrogativas públicas, manifestada não são atos administrativos, pois a
mediante providências jurídicas manifestação de vontade é diferente da
complementares da lei, a título de lhe dar execução da vontade.
cumprimento, e sujeitas a controle de
legitimidade por órgão jurisdicional. Portanto, estabelece-se uma relação de
gênero (Atos da Administração) e espécies:
Desse conceito extraem-se algumas a) Ato político
características: b) Atos privados da Administração
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 c) Contratos, consórcios e convênios
d) Atos materiais
e) Ato administrativo propriamente dito
* O ato administrativo não é exclusivamente
editado pela Administração, podendo ser
praticado por concessionárias,
permissionárias, inclusive por pessoas
privadas, integrantes ou não da
Administração.
O que importa é se esse ato tem ligação
com o exercício da função administrativa.
Para efeitos de controle, o ato deve ser
caracterizado através do exercício da função
administrativa.
Ex.:
Concessionária que interrompe o iniciativa da desapropriação, cumprindo,
fornecimento do serviço de maneira irregular
(cabe Mandado de Segurança).
Empresa Pública ou Sociedade de
Economia Mista, que em princípio praticam
atos privados, podem sofrer controle através
de Mandado de Segurança, se estiverem no
desempenho da função administrativa,
conforme Súmula nº 333 do STJ.
(Súmula nº 333 do STJ – cabe mandado de
segurança contra ato praticado em licitação
promovida por sociedade de economia mista
ou empresa pública).
* Fato administrativo – é a materialização
de uma vontade encontrada em um ato
administrativo. É um acontecimento
concreto, não precedido, necessariamente,
por uma manifestação de vontade.
Todo fato que trouxer alguma
consequência jurídica para Administração
Pública será chamado fato administrativo.
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* Ato administrativo em sentido material,
em sentido formal, em sentido material e
formal e Súmula nº 266 do STF.
Súmula nº 266 – não cabe mandado de
segurança contra lei em tese.
Para ser considerado ato administrativo,
na essência, o ato deve ser concreto.
Ato administrativo em sentido material –
tem forma de lei e conteúdo de ato (ex.:
desapropriação pelo Legislativo – art. 8º do
DL nº 3.365/41)
Art. 8o O Poder Legislativo poderá tomar a
neste caso, ao Executivo, praticar os atos
necessários à sua efetivação.
Ato administrativo em sentido formal –
tem forma de ato e conteúdo de lei (ex.:
Edital de um concurso público).
Ato administrativo em sentido material e
formal – tem forma de ato e conteúdo de ato
(ex.: Portaria que demite um servidor).
Conclui-se que, de acordo com a Súmula
nº 266 do STF, não cabe Mandado de
Segurança contra ato administrativo em
sentido material.
- Elementos ou requisitos do ato
administrativo
A doutrina não é uníssona quanto aos
requisitos do ato administrativo, mas aponta,
basicamente cinco:
a) Competência
b) Forma
c) Finalidade Agente Agente capaz
d) Motivo competente
e) Objeto Forma prescrita Forma prescrita
ou não defesa em
- Competência lei
É o conjunto de atribuições, criadas por lei Objeto lícito, Objeto lícito,
e destinadas a um órgão público ou Agente possível, possível,
público, para desempenho das funções determinado ou determinado ou
administrativas do Estado. determinável determinável
É o poder atribuído por lei para o agente Finalidade XXXXXXXX
público exercer as suas funções. Motivo XXXXXXXX
É um círculo de atribuições dentro do qual
o agente público pode, legitimamente, atuar. Se o agente é absolutamente incapaz, o
A lei exerce uma dupla função: habilitar a ato é nulo, se relativamente incapaz,
atuação do agente e limitar essa mesma anulável (para o Direito Civil).
atuação.
No Direito Administrativo, se o ato é
* O art. 3º da Lei nº 8.112/90 define cargo vinculado, será válido se praticado por
público, mas na verdade essa definição está agente incapaz, porém, se o ato for
errada, o que ela traz é o conceito de discricionário, será nulo.
competência.
a) Tipos de competência
Art. 3o Cargo público é o conjunto de a.1) Privativa – pode ser transferida,
atribuições e responsabilidades previstas na delegada, avocada.
estrutura organizacional que devem ser
cometidas a um servidor. Ex.: Art. 84, I a VI, XII e XXV da CRFB/88

Art. 84. Compete privativamente ao

* Competência ≠ Capacidade (art. 104 do
Presidente da República:
CC – ato jurídico)
I - nomear e exonerar os Ministros de Estado;
II - exercer, com o auxílio dos Ministros de
Art. 104. A validade do negócio jurídico
Estado, a direção superior da administração
requer:
federal;
I - agente capaz;
III - iniciar o processo legislativo, na forma e
II - objeto lícito, possível, determinado ou
nos casos previstos nesta Constituição;
determinável;
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as
III - forma prescrita ou não defesa em lei.
leis, bem como expedir decretos e
regulamentos para sua fiel execução;
V - vetar projetos de lei, total ou parcialmente;
VI - dispor, mediante decreto, sobre:

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 a) organização e funcionamento da
administração federal, quando não implicar
aumento de despesa nem criação ou
extinção de órgãos públicos;
b) extinção de funções ou cargos públicos,
quando vagos;
XII - conceder indulto e comutar penas, com
audiência, se necessário, dos órgãos
instituídos em lei;
XXV - prover e extinguir os cargos públicos
federais, na forma da lei;
a.2) Exclusiva – não pode ser transferida,
delegada ou avocada.
A competência é irrenunciável (Princípio
da indisponibilidade do interesse público) –
art. 10, Lei nº 5.427/09-RJ e art. 11, Lei nº
9.784/99.
Art. 10 da Lei nº 5.427/09 - A competência é
irrenunciável e se exerce pelos órgãos
administrativos a que for atribuída como
própria, ressalvadas as hipóteses de
delegação e avocação previstas nesta Lei ou
em Leis específicas.
Art. 11, Lei nº 9.784/99 - A competência é
irrenunciável e se exerce pelos órgãos
administrativos a que foi atribuída como
própria, salvo os casos de delegação e
avocação legalmente admitidos.
Os art. 11 da Lei nº 5.427/09 e 12 da Lei nº
9.784/99 dizem que, não havendo vedação
legal, está autorizada a delegação.
Tais dispositivos possuem uma antinomia,
mas prevalece na doutrina que a regra é a
delegação da competência. Somente alguns
atos seriam indelegáveis.
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Art. 11 da Lei nº 5.427/09 - Um órgão
administrativo e seu titular poderão, se não
houver impedimento legal, delegar parte de
sua competência a outros órgãos ou titulares,
quando for conveniente, em razão de
circunstâncias de natureza técnica, social,
econômica, jurídica ou territorial.
Art. 12 da Lei n 9.784/99 - Um órgão
administrativo e seu titular poderão, se não
houver impedimento legal, delegar parte da
sua competência a outros órgãos ou titulares,
ainda que estes não lhe sejam
hierarquicamente subordinados, quando for
conveniente, em razão de circunstâncias de
índole técnica, social, econômica, jurídica ou
territorial.
* Atos que não admitem delegação de
competência (art. 13 da Lei nº 9.784/99 e
11, § 2º da Lei nº 5.427/09)
Art. 13 da Lei nº 9.784/99 - Não podem ser
objeto de delegação:
I - a edição de atos de caráter normativo;
II - a decisão de recursos administrativos;
III - as matérias de competência exclusiva do
órgão ou autoridade.
Art. 11, § 2º da Lei nº 5.427/09 - Não podem
ser objeto de delegação as matérias de
competência exclusiva do órgão ou
autoridade
Lei nº 9.784/99:
1) Ato administrativo normativo (Decreto,
Resoluções, Editais, etc)
2) Ato administrativo que decida recurso
administrativo (para evitar a supressão de
instâncias)
3) Competência exclusiva
 Lei nº 5.427/09: Competência exclusiva
Há controvérsia se a competência
admitiria modificação por vontade exclusiva
do agente (delegação e avocatória).
Di Pietro e Odete Medauar dizem que
delegação e avocatória são prerrogativas
naturais na Administração Pública.
Carvalhinho diz que se a competência é
dada pela lei, sua modificação só pode se
dar por lei.
* Possibilidade de delegação entre pares
A doutrina afirma que a delegação
decorre da hierarquia, o que inviabilizaria a
delegação entre órgãos ou agentes sem
hierarquia.
Porém, o art. 11 da Lei nº 5.427/09 não
repete essa previsão, não menciona
expressamente a possibilidade de delegação
entre pares, o que faz com que, em âmbito
estadual (RJ), não se admita (construção
doutrinária).
Cabe ressaltar que, quando ocorre a
delegação, passa-se a ter mais de um
agente ou órgão competente para prática do
ato e que essa delegação é um ato
discricionário.
* Critérios que dão ensejo à delegação (art.
12 da Lei nº 9.784/99 e art. 11 da Lei nº
5.427/09) – TSETJ – são critérios usados
entre órgãos ou dentro de um mesmo órgão.
Art. 12 da Lei nº 9.784/99 - Um órgão
administrativo e seu titular poderão, se não
houver impedimento legal, delegar parte da
sua competência a outros órgãos ou titulares,
ainda que estes não lhe sejam
hierarquicamente subordinados, quando for
conveniente, em razão de circunstâncias de
índole técnica, social, econômica, jurídica ou
territorial.
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Art. 11 da Lei nº 5.427/09 - Um órgão
administrativo e seu titular poderão, se não
houver impedimento legal, delegar parte de
sua competência a outros órgãos ou titulares,
quando for conveniente, em razão de
circunstâncias de natureza técnica, social,
econômica, jurídica ou territorial.
- Critérios de ordem:
Técnica
Social
Econômica
Territorial
Jurídica
* Revogação da delegação (o subordinado
não pode mais praticar o ato) ≠ Avocação (é
temporária).
* O ato de delegação deve mencionar essa
condição. Se não estiver expresso, há vício
na formalidade do ato, não há competência
(art. 14, § 3º da Lei nº 9.784/99 e art. 12, § 3º
da Lei nº 5.427/09)
Art. 14, § 3º da Lei nº 9.784/99 - As decisões
adotadas por delegação devem mencionar
explicitamente esta qualidade e considerar-
se-ão editadas pelo delegado.
Art. 12, § 3º da Lei nº 5.427/09 - As decisões
adotadas por delegação devem mencionar
explicitamente esta qualidade e considerar-
se-ão editadas pelo delegante.
* Delegação da delegação – deve vir
expressa na delegação.
* Avocação (art. 15 da Lei nº 9.784/99 e art.
13 da Lei nº 5.427/09)

Art. 15 da Lei nº 9.784/99 – Será permitida,
em caráter excepcional e por motivos
relevantes devidamente justificados, a
avocação temporária de competência
atribuída a órgão hierarquicamente inferior.
Art. 13 da Lei nº 5.427/09 – Será permitida,
em caráter excepcional e por motivos
relevantes devidamente justificados, a
avocação temporária de competência
atribuída a órgão hierarquicamente inferior,
observados os princípios previstos no art. 2º
desta lei.
Só se aplica aos subordinados, não há
avocação entre pares.
A avocação é exceção e deve ser,
necessariamente, motivada.
A avocação só se dá por tempo
determinado.
Duas grandes diferenças decorrem da
previsão legal sobre delegação e avocatória:
1ª – A delegação seria a regra e a
avocatória, a exceção.
2ª – Pode haver delegação para
subordinados e até pares, porém, na
avocatória, necessariamente deve haver
hierarquia.
- Forma
É como se exterioriza o ato. Vigora o
Princípio da vinculação das formas ou
Princípio da Solenidade das formas. Em
regra, a forma do ato é a escrita, mas,
excepcionalmente, podem ocorrer formas
não escritas (sinais, apitos, gestos, etc).
É sempre prescrita em lei, é um elemento
vinculado (Princípio da vinculação das
formas, ao contrário do que ocorre no Direito
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Civil, onde se aplica o Princípio da liberdade
das formas).
A forma do ato é diferente da forma do
processo administrativo (art. 22 da Lei nº
9.784/99 e art. 19 da Lei nº 5.427/09), pois os
atos do processo administrativo não
dependem de forma, salvo se a lei exigir
(Princípio do informalismo).
Art. 22 da Lei nº 9.784/99 – Os atos do
processo administrativo não dependem de
forma determinada senão quando a lei
expressamente a exigir.
Art. 19 da Lei nº 5.427/09 – Os atos do
processo administrativo não dependem de
forma determinada senão quando a lei
expressamente a exigir.
- Finalidade
O ato administrativo tem como pretensão
alcançar o interesse público.
É um elemento vinculado.
Celso Antônio Bandeira de Mello diz que
pode ser discricionário (minoritário). Somente
a finalidade imediata, pois a finalidade
mediata será sempre o interesse público.
A finalidade é a consequência jurídica
mediata do ato, a consequência imediata
seria o objeto.
O interesse público pode ser:
1) Primário (indisponível) – demandas mais
importantes da sociedade.
2) Secundário (disponível) – está ligado ao
patrimônio
* O Princípio da Supremacia do Interesse
Público sofreu uma releitura e, nem sempre,
irá prevalecer sobre o interesse privado.
 Porém, essa relativização se daria em
relação ao interesse público secundário.
* Cláusula de juízo arbitral em um Contrato
Administrativo (02 correntes):
1ª) Celso Antônio Bandeira de Mello – não é
possível, pois há interesse público envolvido,
que seria julgado por uma entidade privada
(minoritária).
2ª) é possível, se estiver em conflito o
interesse público secundário, somente não
será admitido se a controvérsia for sobre
interesse público primário.
Se no curso da arbitragem surgir algum
interesse público primário, o juiz arbitral deve
suspender a arbitragem e remeter as partes
ao Poder Judiciário.
Há discussão se a finalidade seria
elemento vinculado ou discricionário do ato.
A doutrina majoritária diz que é vinculado,
porém, Celso Antônio bandeira de Mello diz
que é discricionário, pois há diversas
maneiras diferentes de atender ao interesse
público dentre inúmeras possibilidades, o
que seria discricionariedade do elemento
finalidade.
- Motivo ou causa
É a situação de fato ou de direito que
acarreta a edição do ato administrativo.
Motivo de fato – quando a lei trouxer
liberdade para o Administrador escolher o
melhor motivo para praticar o ato
administrativo. É um elemento discricionário
(ex.: desapropriação por utilidade pública).
Motivo de direito – quando o motivo é pré-
fixado na lei, não dando margem de escolha
para o Administrador, é a lei quem escolhe o
motivo do ato. É um elemento vinculado (ex.:
aposentadoria compulsória).
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A doutrina distingue ainda, motivo,
motivação e móvel.
* Motivo ≠ Motivação ≠ Teoria dos Motivos
Determinantes ≠ Móvel
Motivo – razões de fato ou de direito que dão
ensejo à prática do ato.
Motivação – é a exteriorização dos motivos.
É um comportamento do agente, é a ação de
motivar um ato (Princípio da motivação – art.
2º das Leis nº 9.784/99 e 5.427/09). É a
publicização do motivo, é a redução a termo
do motivo.
O motivo é expresso ou não, porém, a
discussão é sobre a obrigatoriedade de
motivação dos atos administrativos.
Art. 2º da Lei nº 9.784/99 - A Administração
Pública obedecerá, dentre outros, aos
princípios da legalidade, finalidade,
motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditório,
segurança jurídica, interesse público e
eficiência.
Art. 2º da Lei nº 5.427/09 - O processo
administrativo obedecerá, dentre outros, aos
princípios da transparência, legalidade,
finalidade, motivação, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditório, segurança jurídica,
impessoalidade, eficiência, celeridade,
oficialidade, publicidade, participação,
proteção da confiança legítima e interesse
público.
Celso Antônio bandeira de Mello e Di
Pietro (1ª corrente) dizem que a motivação é
obrigatória para todo ato administrativo, por
interpretação extensiva do art. 93, X da
CRFB/88 (as decisões administrativas dos
 tribunais serão motivadas e em sessão
pública, sendo as disciplinares tomadas pelo
voto da maioria absoluta de seus membros),
que, quando fala do Judiciário, diz que todas
as decisões administrativas dos Tribunais
devem ser motivadas e, se o Judiciário
exercendo a função administrativa deve
motivas seus atos, com maior razão o
Executivo, que exerce a função
administrativa de forma típica, também
deverá motivar todos os seus atos.
Carvalhinho (2ª corrente) diz que a
motivação não é uma exigência
constitucional, fazendo interpretação literal
do art. 93, X da CRFB/88, que faria uma
exigência somente para o Poder Judiciário.
Portanto, a motivação só seria obrigatória
se houvesse expressa determinação legal. A
lei nº 9.784/99, em seu art. 50, elenca alguns
atos que devem ser motivados
necessariamente, o que não seria a regra.
Diogo Figueiredo Moreira Neto (3ª
corrente) diz que todos os atos
administrativos decisórios devem ser
motivados. O art. 93, X da CRFB/88 fala
expressamente em decisões, em atos
decisórios e, apenas estes atos devem ser
motivados. Ato decisório seria o ato que
afeta ou restringe interesses ou direitos dos
particulares (art. 50, I da Lei nº 9.784/99).
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser
motivados, com indicação dos fatos e dos
fundamentos jurídicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou
interesses;
II - imponham ou agravem deveres, encargos
ou sanções;
III - decidam processos administrativos de
concurso ou seleção pública;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade
de processo licitatório;
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V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofício;
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada
sobre a questão ou discrepem de pareceres,
laudos, propostas e relatórios oficiais;
VIII - importem anulação, revogação,
suspensão ou convalidação de ato
administrativo.
Móvel – é a intenção do agente, é o
elemento psíquico do agente, é aquilo que
move o agente. Deve ser demonstrada nos
atos discricionários a intenção do agente,
exigência que não ocorre nos atos
vinculados.
O conhecimento do móvel é importante na
análise do ato discricionário, pois, diferente
do ato vinculado, em que seus elementos
estão na lei, o ato discricionário depende de
uma ponderação do agente público, o que
não poderia ser feito, por exemplo, por um
agente público incapaz.
Teoria dos Motivos Determinantes – é o
elo entre as alegações do agente (motivação
do ato) e a realidade dos fatos ou aquilo que
prescreve a lei.
Esse elo vincula o Administrador. Se não
houver liame entre alegações e realidade ou
lei, ocorrerá o “quebramento da teoria dos
motivos determinantes”.
A Teoria dos Motivos Determinantes tem
natureza jurídica de causa de pedir em um
processo administrativo disciplinar ou processo
judicial, visando o pedido que é a anulação do
ato.
* Planos do ato administrativo:
1) Perfeição (o ato já ultrapassou todas as
etapas de seu ciclo de formação –
competência, finalidade, forma, motivo e
objeto)
2) Validade (como o ato foi praticado)
3) Eficácia (capacidade de gerar efeitos)
Se faltar um ou mais requisitos de
formação do ato, este será imperfeito.
O modo como o ato foi praticado é
analisado no plano da validade. Cada
elemento de formação do ato deve estar em
acordo com a lei.
Se o ato estiver sujeito a termo (evento
futuro e certo) ou condição (evento futuro e
incerto), será chamado de ato
administrativo pendente.
O ato pode ser:
- Perfeito – válido – eficaz.
- Perfeito – inválido – eficaz.
- Perfeito – válido – ineficaz (termo ou
condição).
- Perfeito – inválido – ineficaz (dissonância
com a lei e sujeito a termo ou condição).
* Efeitos do ato administrativo:
a) Típicos (decorrem da execução do objeto,
são os efeitos esperados pela prática do
ato).
b) Atípicos (não decorrem da execução do
ato, não é o efeito esperado pela prática do
ato).
O efeito atípico do ato pode ser:
a) Reflexo (resultado não esperado, mas que
ocorre. São efeitos secundários. Ex.: na
desapropriação de um imóvel alugado, a
resilição do contrato de aluguel não é o efeito
esperado pela prática do ato).
b) Prodrômico (ocorre nos atos complexos ou
compostos, onde o ato para se aperfeiçoar,
depende da manifestação de outro órgão.
Ex.: nomeação do PGJ, necessita de
aprovação da ALERJ).
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* Motivação extemporânea (posterior),
sana vício na motivação? (02 hipóteses)
Se o ato é vinculado, o vício é sanado,
pois a motivação já se encontra na lei.
Porém, se o ato é discricionário, o vício
não é sanado.
* Motivação aliunde – motivação que está
em outro ato administrativo ou outro
documento diverso do ato praticado (ex.:
Dispensa de licitação que não está no edital,
está no Parecer da Procuradoria, ou seja, o
motivo do ato está em outro ato – art. 48, III
da Lei nº 5.427/09).
Art. 48, III da Lei nº 5.427/09 –As decisões
proferidas em processo administrativo
deverão ser motivadas, com indicação dos
fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:
III. dispensem ou declarem a inexigibilidade
de processo licitatório.
* Ato administrativo praticado por agente
absolutamente incompetente.
Se o ato for vinculado, é válido, pois não
há análise de móvel.
Se o ato for discricionário, não é válido,
pois há necessidade da análise do móvel, já
que o agente deveria valorar o ato, o que não
é compatível com a sua condição.
e) Objeto
É o conteúdo do ato. É aquilo acerca do qual
o ato versa. É o que o ato pretende realizar no
mundo concreto. É a situação concreta que
será alterada pelo ato administrativo.
É a consequência jurídica imediata do ato,
sendo o elemento finalidade, uma finalidade
mediata, o interesse público.
 Deve ser lícito, possível, determinado (ou de
direito) ou determinável (de fato).
Objeto determinável – elemento
discricionário (ex.: autorização para instalação
de um circo em uma praça pública).
Objeto determinado – elemento vinculado
(ex.: concessão de licença profissional).
Diante da enumeração dos elementos ou
requisitos do ato administrativo, extrai-se:
Sempre vinculados:
Competência
Forma
Finalidade
Vinculado ou discricionário:
Motivo
Objeto
O ato será vinculado quando todos os
elementos forem vinculados e será
discricionário quando possua um ou dois
elementos discricionários, ou seja, a desvio de finalidade (França) – até o
discricionariedade reside ou no motivo ou no
objeto ou no motivo e no objeto.
O ato discricionário sempre terá elementos
vinculados (competência, forma e finalidade).
O motivo e o objeto correspondem ao
mérito administrativo (conveniência e
oportunidade, só existente no ato
discricionário).
O mérito administrativo é o núcleo da
discricionariedade.
- Controle dos atos administrativos
Controle:
a) De legalidade – verifica se o ato é
compatível com a lei, se não for, o ato é ilegal
e será anulado. É um controle amplo, que
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pode ser exercido pelo Judiciário, Legislativo
e pelo Executivo.
b) De mérito – verifica a oportunidade e a
conveniência da prática ou manutenção do
ato e se não for oportuno ou conveniente,
ocorre a revogação. É um controle mais
restrito, só exercido por quem editou o ato, é
um controle interno.
Em regra, o Judiciário não pode controlar
mérito do ato, mas pode controlar os
elementos vinculados desse ato
administrativo.
Luis Roberto Barroso admite que o
Judiciário analise o mérito do ato
administrativo, por conta dos Princípios
Constitucionais (moralidade, razoabilidade,
proporcionalidade, eficiência, etc).
Sobre o controle do ato administrativo
surgem três correntes:
1ª – Teoria do desvio de poder ou
surgimento desta teoria, dizia-se que o ato
discricionário era um ato político.
Porém, esta teoria admitiu a análise do ato
discricionário quanto à sua finalidade.
Esta teoria ainda vigora (ex.: Decreto do
Governador do Estado colocando em
disponibilidade todos os Policiais que
respondam à PAD. O ato de disponibilidade
não é um ato sancionatório, portanto, o ato
viola o princípio da ampla defesa e do
contraditório).
2ª – Teoria dos Motivos Determinantes – a
validade de um ato administrativo depende da
correspondência entre a motivação dada e a
realidade (ex.: exoneração de servidor em
cargo em comissão. A CRFB/88 diz que é livre
a nomeação e a exoneração, mas, se a
motivação para exoneração for incongruente
com a realidade, esse ato será declarado nulo.
* Se dentre diversas motivações inválidas
houver uma motivação válida e suficiente
para justificar o ato, este não será
invalidado, só ocorrerá o afastamento das
motivações inválidas (Diógenes Gasparini).
3ª – Teoria dos Princípios (Pós-
positivismo ou neoconstitucionalismo) –
Os princípios são normas jurídicas primárias,
ao contrário do que diz o art. 4º da LICC.
o
Art. 4 . Quando a lei for omissa, o juiz
decidirá o caso de acordo com a analogia,
os costumes e os princípios gerais de direito.
Um ato do Poder Público não pode
contrariar Princípios Constitucionais, senão
será considerado até mesmo
inconstitucional. Há uma análise de
compatibilidade entre o ato administrativo e
todo o ordenamento jurídico, é aonde
aparece o controle de juridicidade
(respeito à lei e ao direito – art. 2º, PU, I da
Lei nº 9.784/99).
Art. 2o A Administração Pública obedecerá,
dentre outros, aos princípios da legalidade,
finalidade, motivação, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla
defesa, contraditório, segurança jurídica,
interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos
administrativos serão observados, entre
outros, os critérios de:
I - atuação conforme a lei e o Direito.
- Características ou atributos do ato
administrativo
1) Presunção de legalidade e legitimidade e
veracidade (presunção relativa) – o ato
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administrativo presume-se legítimo (de
acordo coma lei) e verdadeiro (conteúdo do
ato verdadeiro).
A principal característica da presunção de
legalidade e legitimidade e veracidade é a
inversão do ônus da prova em desfavor do
administrado.
Ainda, permite que o ato administrativo
gere efeitos imediatos, mesmo que o ato seja
ilegal.
Diogo Figueiredo Moreira Neto faz a
seguinte distinção:
a) Legalidade – elementos do ato em acordo
com a lei, em um Estado de Direito.
b) Legitimidade – elementos do ato em
acordo com a lei, em um Estado Democrático
de Direito.
c) Veracidade – ligada ao conteúdo do ato,
presunção de veracidade do conteúdo do ato.
2) Imperatividade – É a capacidade de
submeter a vontade do particular à vontade
do Estado.
* Todo ato administrativo possui
imperatividade?
1ª corrente (Maria Sylvia) – sim, é sempre
imperativo, se não for, é ato da
Administração.
2ª corrente – não, depende da espécie do
ato (NONEP)
a) Normativos (imperativo) – se assemelha à
lei (ex.: edital, decreto, etc – atinge o
particular)
b) Ordinatórios (imperativos) – atos de
organização e funcionamento interno da
Administração Pública. Só atinge os
integrantes da Administração Pública.
 c) Negociais (não são imperativos) – há
interesse do Estado e do particular e os dois
devem praticar o ato, não prevalece a
vontade do Estado.
d) Enunciativos (não são imperativos) –
CAPA (ex.: Certidões, Atestado, Parecer e
Apostila)
e) Punitivos (imperativos) – é o que aplica
sanção (ex.: multa de trânsito, demissão,
etc). Decorre do poder de Polícia ou do
Poder Disciplinar.
3) Autoexecutoriedade – capacidade de o
ato administrativo gerar efeitos,
independentemente, de manifestação do
Poder Judiciário ou do Poder Legislativo
(ex.: apreensão de mercadorias, interdição
de estabelecimentos, prisão em flagrante,
etc).
Porém, há exceções, como por exemplo:
multa (ato administrativo não autoexecutório,
sendo autoexecutória somente na aplicação
e nunca na execução).
Alguns autores dividem
autoexecutoriedade em:
a) Exigibilidade – o ato é fonte de obrigação,
é exigível, ora gera obrigação de fazer, ora
de não fazer, ora de suportar.
b) Executável – só é executável se a
Administração puder compelir, por só própria,
o particular a cumprir a obrigação.
4) Tipicidade – é a perfeita subsunção da
conduta do Administrador ao tipo
administrativo previsto.
No Direito Administrativo há presunção
relativa de legalidade, no Direito Penal, a
presunção relativa é de ilegalidade.
- Formas de extinção dos atos
administrativos
1) Extinção natural – o ato já produziu seus
efeitos ou o prazo estipulado (a termo) já se
implementou.
2) Extinção subjetiva – ocorre o
desaparecimento do destinatário do ato.
3) Extinção objetiva – ocorre o
desaparecimento do objeto do ato.
4) Caducidade – o ato administrativo nasce
legal, porém, posteriormente, surge uma lei
que revoga a lei na qual o ato se
fundamentava, o que o torna ilegal. Há uma
ilegalidade superveniente do ato, em face de
uma nova lei.
É a retirada do ato do mundo jurídico, por
se tornar ilegal, com a superveniência de
uma nova lei.
* Se tratar-se de ato vinculado (ex.: licença),
a gera direito adquirido e a nova lei não pode
retroagir para prejudicá-lo (Princípio da
Segurança Jurídica).
* O STF e Hely Lopes Meireles falam em
revogação da licença para construir, antes
de iniciada a obra
RE 105634 / PR - PARANÁ
RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Relator(a): Min. FRANCISCO REZEK
Julgador: Segunda Turma
Publicação DJ 08-11-1985
Ementa
- Licença para construir. Revogação. Obra
não iniciada. Legislação Estadual posterior.

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 I. Competência do Estado Federado para
legislar sobre áreas e locais de interesse
turístico, visando a proteção do patrimônio
paisagística (C.F. art. 180). Inocorrência de
ofensa ao art. 15 da Constituição Federal;
II. Antes de iniciada a obra, a licença para
construir pode ser revogada por
conveniência da administração pública, sem
que valha o argumento do direito adquirido.
Precedentes do Supremo Tribunal. Recurso
Extraordinário não conhecido.
Carvalhinho fala em desapropriação da
licença, o que gera indenização para o
particular.
5) Contraposição – ocorre quando um
segundo ato administrativo extingue o
primeiro, por conta de uma oposição de
efeitos (ex.: 1º ato nomeação – 2º ato
exoneração).
6) Desfazimento volitivo – depende da
vontade da Administração Pública
6.1) Cassação – há uma ilegalidade na
execução do ato. Geralmente, está presente
nos atos administrativos de consentimento. O
ato é legal, a ilegalidade é cometida por aquele
que desempenha a atividade consentida (ex.
art. 10, § 2º da Lei nº 10.826/03 - A autorização
de porte de arma de fogo, prevista neste artigo,
perderá automaticamente sua eficácia caso o
portador dela seja detido ou abordado em
estado de embriaguez ou sob efeito de
substâncias químicas ou alucinógenas).
Há extinção do ato por conta de uma
ilegalidade imputada ao administrado (ex.:
cassação da licença para dirigir veículo
automotor)
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* Assemelha-se a um crime culposo, onde
não há intenção ilegal, o que ocorre é a
execução que traz um resultado ilegal.
6.2) Anulação – o ato nasce ilegal, gera
efeitos e é anulado. Ele gerará efeitos até
que seja anulado.
É a extinção por uma ilegalidade originária,
na própria edição do ato administrativo e tem
como efeito a cassação de todos os efeitos
desse ato.
* Quem pode anular o ato?
A Administração Pública, de ofício
(Princípio da Auto-tutela) ou por provocação
(Direito de petição – só deflagra controle
administrativo, nunca judicial), ou o
Judiciário.
* Que tipo de ato pode ser anulado?
Qualquer ato pode ser anulado, vinculado
ou discricionário.
* Quais os efeitos da anulação?
Ex tunc, ressalvados os terceiros de boa-fé
(Teoria da aparência e da confiança
legítima).
Os atos praticados por agente de fato
putativo são válidos no plano externo,
porém, no plano interno da Administração, o
ato é anulável, ou seja, pode ser
convalidado.
* Anulação respeita direito adquirido?
Não há direito adquirido (Súmula nº 473
do STF)
Súmula nº 473 do STF – a Administração
pode anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornam ilegais,
porque deles não se originam direitos; ou
revogá-los, por motivo de conveniência ou
 oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em todos os casos,
a apreciação judicial.
* Ampla defesa e contraditório
* Agente de fato necessário X Usurpador de
função
Agente de fato necessário – assume o
exercício da função pública em uma situação
de grave perturbação da ordem, em que não
há tempo para ação dos agentes de direito.
Seus atos são convalidados, pelo
Princípio da Supremacia do Interesse
Público.
A responsabilidade civil neste caso não
cabe ao Estado.
Usurpador de função – o agente assume o
exercício da função, mediante violência,
fraude ou grave ameaça. Seus atos são
inexistentes, mas podem gerar
responsabilidade para o Estado, ao menos
por omissão (culpa in vigilando).
6.3) Revogação – pressupõe um ato legal,
mas que não é mais oportuno ou conveniente
para Administração Pública, possuindo
efeitos ex nunc.
- Convalidação ou sanatória dos atos
administrativos
Quando os efeitos da anulação forem mais
danosos que a sua manutenção, este terá
seus efeitos mantidos, em atenção aos
princípios da Segurança Jurídica, boa-fé,
confiança legítima, etc).
A convalidação ou sanatória é uma
ponderação entre princípios.
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A convalidação pode ser:
a) Voluntária – pela vontade da
Administração
b) Involuntária – independe da vontade da
Administração, se dá com o mero decurso do
tempo (decadência administrativa).
* A lei nº 9.784/99, art. 54, estabelece o
prazo decadencial de 05 anos, em que,
passado esse período, o ato seria
convalidado de forma involuntária.
Art. 54. O direito da Administração de anular
os atos administrativos de que decorram
efeitos favoráveis para os destinatários decai
em cinco anos, contados da data em que
foram praticados, salvo comprovada má-fé.
* Não havendo lei estipulando o prazo
decadencial, surgem 03 correntes:
1ª (STJ) – só há prazo decadencial, se
houver lei prevendo, se não houver, não
haverá prazo para decadência e o prazo de
contagem se dá a partir da vigência da lei,
até mesmo para os atos praticados antes da
vigência da lei.
2ª – deve ser feita analogia com o Código Civil
quando não houver lei específica (art. 205 do
CC).
Art. 205. A prescrição ocorre em dez anos,
quando a lei não lhe haja fixado prazo menor.
3ª (Hely Lopes Meireles, Di Pietro, Luis Roberto
Barroso – majoritária) – ausente uma lei
específica, deve-se buscar a analogia na
legislação administrativa.
- Formas de convalidação do ato
administrativo (somente se opera em
vícios sanáveis)

1) Ratificação – a autoridade competente

confere validade ao ato, ratificando-o. Ocorre
quando houver vício na competência ou na
forma.

2) Reforma – um novo ato suprime a parte

inválida do primeiro ato. Ocorre quando
houver vício no objeto (só para objeto
plúrimo). A autoridade administrativa retira o
objeto inválido e mantém os válidos.

3) Conversão – um novo ato, além de

suprimir a parte inválida do primeiro,
substitui essa parte inválida por uma válida.
Ocorre quando houver vício no objeto (só
para objeto plúrimo), sendo retirado o objeto
inválido e acrescendo-se um objeto válido.

* Diz a doutrina que não pode ocorrer

convalidação se houver vício na finalidade
ou no motivo do ato.

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